политические препятствия на пути экономических

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕФОРМ В
УЗБЕКИСТАНЕ, КЫРГЫЗСТАНЕ И ТАДЖИКИСТАНЕ:
СТРАТЕГИЯ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ
Полин Джоунс Луонг
Йельский университет, США
Статья подготовлена для Конференции по Инициативе СНГ-7, проводимой в Люцерне 20-22 января 2003 г.
Полученные данные, содержание и выводы данной работы целиком выражают мнение автора(ов) и не могут быть
интерпретированы как мнение группы Всемирного банка либо его партнеров, а также Совета директоров Всемирного
банка либо стран, которые они представляют. Всемирный банк не гарантирует точности данных, включенных в данную
публикацию, и не несет ответственности за последствия их использования. Границы, цвета, наименования и любая
другая информация, представленные на картах, также не могут быть интерпретированы как мнение группы Всемирного
банка по поводу юридического статуса любой территории или в качестве поддержки либо признания этих границ.
1
ОБЗОР1
Ряд ключевых политических препятствий, лежащих на пути экономических реформ, уже был
определен в быстро растущей литературе по вопросам политической экономии реформ, в том
числе боязнь правительства негативной реакции со стороны масс, недостаток технической
экспертизы, многочисленные институциональные участники, обладающие правом вето,
индивидуальная и общая неопределенность, заинтересованность власть имущих в поддержании
статус-кво, а также относительная слабость тех, кто потенциально должен оказаться в выигрыше в
результате проведения реформ, в сравнении с проигравшими. [Подробнее см. Таблицу 1 ниже.] В
центре внимания существующей на сегодняшний день литературы вопрос о том, каким образом
политические лидеры могут успешно осуществить, а затем и поддерживать экономические
реформы при наличии внушительной оппозиции со стороны тех, кто пострадает больше всего от
этих реформ, по крайней мере, на начальных стадиях их осуществления; речь идет о населении в
целом, а также сильных группах, представляющих сектора и организованные интересы, которым
выгодна политика сохранения статус-кво. Исходя из этого, способы преодоления препятствий,
предлагаемые в этой литературе, направлены, в основном, на сокращение либо устранение
массовой оппозиции реформам, например, посредством изоляции правительства и привлечения
технократов, последовательного осуществления реформ для определения «выигрывающих» в ходе
реформ и обеспечения компенсации «проигрывающим», либо посредством заключения коалиций с
теми, кто останется в выигрыше. [Подробнее см. Таблицу 1 ниже.]
В Узбекистане, Кыргызстане и Таджикистане самые крупные политические препятствия на пути
экономических реформ, однако, возникают не снизу, а скорее сверху: то есть из среды тех групп
интересов, уже устоявшихся в самом правительстве. Интересы власть имущих в какой-то степени
различаются от государства к государству, но, главным образом, являются интересами
центральных, региональных и местных элит, «унаследованных» с советских времен. Более того,
такая элита не препятствует реформам не потому, что опасается мести во время выборов со
стороны разочарованных масс, а потому, что боится утратить свою экономическую и,
следовательно, политическую власть. Например, поскольку большая часть населения в этих трех
странах занята в сельскохозяйственном секторе, большая часть населения намерена получить как
можно большую выгоду от дальнейших реформ. Несмотря на это, министерства, местные
администрации и председатели колхозов сопротивляются внедрению рыночных реформ (таких
как, например, приватизация земли, рациональное использование водных ресурсов, отмена
обязательных норм посева зерновых и производственных квот), в результате которых они утратят
контроль за производством и распределением продукции растеневодства, что связано как с их
экономическим благополучием, так и с их политической властью. Местные фермеры, имеющие
сильную заинтересованность во всех этих переменах, однако, располагают незначительными
политическими возможностями для выражения своих интересов - посредством ли
организованного протеста или участия в прозрачном процессе принятия государственных
решений, - либо вообще не имеют таких возможностей. Таким образом, в сельскохозяйственном
секторе международное сообщество доноров должно руководствоваться подходом «снизу вверх»,
который предусматривает осуществление реформ на уровне фермерских хозяйств, например,
посредством расширения доступа фермеров к средствам производства и поддержки групп,
представляющих интересы фермеров. Помимо создания стимулов для отхода от натурального
хозяйства и дальнейшего развития фермерства, такая реформа должна будет также решать
1
Автор выражает благодарность Марте Кастелло-Бранко, Полу Хэйру, Джоелу Хельману, Дэвиду
Робинсону и Джейкобу Вайцзекеру за их полезные комментарии к предыдущим вариантам данной работы.
2
технические проблемы и проблемы инфраструктуры: например, посредством поставки счетчиков
воды и содействия техническому перевооружению частного сектора.
Выигрывающие
a) Сопротивление усугубляется неопределенностью,
испытываемой отдельными лицами
b) Интересы разрознены/не организованы
•
Определение тех, кто выиграет от проведение реформ, и создание их коалиций
Источники: Составлено автором из следующих изданий: Dewatripont and Roland, 1992; Hellman, 1998; Rodrick, 1996; Roland, 2000; and Williamson, 1994.
5.
Таблица 1: Обзор политических препятствий на пути экономических реформ и общепринятые способы их преодоления
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕПЯТСТВИЯ
ОБЩЕПРИНЯТЫЕ СПОСОБЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ
1. Руководство
a) Недостаток политической воли и боязнь • Изолирование реформаторов (и процесса реформ) от масс
негативной реакции со стороны населения во • Международное давление (либо посредством предоставления займов под
время выборов
определенные условия, либо посредством выставления требований о вступлении в
b) Недостаток технического потенциала
торговые организации)
c) Недостаток стратегического руководства
• Ожидание экономического кризиса, который послужит уроком на будущее
• Привлечение технократов
2. Институциональные
a) Демократия = отставание в предоставлении выгод • Изолирование реформаторов (и процесса реформ) от масс – см. выше
(“кривая J”) и негативная реакция со стороны • Сокращение числа участников с правом вето – например, посредством создания
населения во время выборов
сильной исполнительной власти
b) Большое число участников с правом вето = более • Правительства реформаторов должны использовать открывшиеся возможности для
трудное внедрение (непопулярных) реформ
скорейшего внедрения реформ– например, после кризиса
c) Выборные циклы = опасность диаметрального
изменения политического курса
3. Неопределенность (индивидуальная и общая)
a) Желание сохранить статус-кво
• Общий: последовательность реформ – например, развитие частного сектора
предшествует реформам государственного сектора
b) Повышенный риск для лиц, устанавливающих
политику и принимающих решения
• Индивидуальный: шоковая терапия или терапия «большого взрыва» -- то есть
преодолеть нежелание менять статус-кво либо проявить последовательность в
c) Растущая оппозиция реформам со стороны тех,
определении «выигрывающих» и «проигрывающих»
кто выигрывает и проигрывает в результате
реформ, в силу испытываемой индивидуальной
неопределенности
4. Проигрывающие
a) Желание власть имущих сохранить статус-кво (как • Подход «большого взрыва»/шоковая терапия
правило, секторные интересы /импортеры и • Компенсировать с помощью трансфертов и давать обязательства по их сохранению
профсоюзы) тормозит ход экономических реформ
в ходе реформ
b) Сопротивление усугубляется испытываемой • Последовательность и поэтапность/постепенность реформ
общей неопределенностью
Опасность диаметрального изменения политического курса • Ожидание кризиса для создания условий поддержки реформ со стороны населения
3
Основное решение, таким образом, заключается либо в кооптировании их посредством
менее дорогостоящих побочных выплат (т.е., с точки зрения их воздействия на реформы),
либо в содействии тем интересам, которые мотивированы рыночными стимулами.
Искоренение интересов власть имущих в Средней Азии представляется маловероятным,
учитывая политические ограничения крепко укоренившихся авторитарных режимов и
систем покровительства, поддерживающих статус-кво. Несмотря на ряд внешних шоков,
повлекших за собой социальный и экономический кризисы, - хотя и в разных масштабах, правительства рассматриваемых здесь трех среднеазиатских государств, к примеру, не
В большинстве
отреагировали однозначным принятием экономической реформы.2
случаев, экономический и социальный кризис явился своеобразным стимулом для
правительств к отходу от курса реформ и, наоборот, к продолжающемуся укреплению
существующей системы покровительства, препятствующей реформам (подробнее см. Jones
Luong, 2002). Кооптирование интересов власть имущих возможно хотя и политически
проблематично в силу тех же причин. Содействие тем интересам, что мотивированы
рыночными стимулами, представляется наиболее жизнеспособной стратегией и,
следовательно, заслуживает применения, хотя этот путь еще недостаточно изучен.
Вкратце, этот путь потребует объединения усилий международного сообщества доноров с
тем, чтобы осуществление реформ было непосредственно направлено на фермеров,
собственников и менеджеров предприятий малого и среднего бизнеса (далее «МСБ»),
местных и региональных чиновников.
Хотя некоторая комбинация второй и третьей стратегий была бы более устойчивой в
долгосрочной перспективе, это привело бы к большей фискальной и административной
децентрализации. В то время как опыт некоторых стран продемонстрировал ряд явных
преимуществ от децентрализации (см., например, Weingast, et al., 1995 г.), этот вопрос
власти, претерпевающей децентрализацию, далеко неоднозначен (см., например, Rodden
and Rose-Ackerman, 1997 г.) – особенно в посткоммунистических государствах (см.,
например, Jones Luong and Way, 2001 г.). Во-первых, во многих случаях инфраструктура,
необходимая для обеспечения эффективного распределения ресурсов (или даже
отслеживания расходов), на местном и региональном уровнях все еще отсутствует.
Следовательно, прежде чем выступать за большую фискальную децентрализацию,
международное сообщество должно направить свои усилия на создание этой
инфраструктуры, как это уже происходит в Казахстане и Кыргызстане (см., например,
USAID, январь 2002 г.). Международное сообщество может также способствовать
подотчетности региональных и местных руководителей, продолжая оказывать поддержку
развитию независимой судебной системы и укреплению ее роли в разрешении споров, а
также придавать первостепенное значение более эффективным процессам аудита и
бюджетному контролю. Обеспечение большей подотчетности на местном и региональном
уровнях также требует политической децентрализации – т.е. выборов местных и
региональных руководителей. В этом отношении, Кыргызстан добился наибольшего
прогресса, проведя местные выборы акимов городов и сел в декабре 2001 г.3 Во-вторых,
2
Среди внешних шоков - распад СССР, который первоначально повлек более тяжкие последствия
для Кыргызстана и Таджикистана, чем для Узбекистана, финансовый кризис в России в августе
1998 г. и гражданская война в Таджикистане. Помимо этого, согласно всем стандартным
экономическим показателям, экономики всех трех центрально-азиатских государств безусловно
находились в состоянии кризиса после обретения независимости. (Подробнее см. Jones Luong,
2002, Глава 8). Например, к 1992 г. - первый год переходного периода – уровень ВВП во всех трех
странах сократился более чем на 10 процентов по сравнению с 1989 г. Таким образом, возможность
очередного кризиса едва ли стимулирует ход экономической реформы.
3
Президент Акаев впервые предложил проведение выборов в местные органы государственной
власти в декабре 2000 г.; пилотные выборы были проведены в начале 2001 г.
5
большая фискальная децентрализация встретит, вероятно, значительную оппозицию со
стороны центральных правительств во всех государствах.
Большинство из них
предпочитает единую бюджетную систему, в рамках которой центральное правительство
собирает и затем перераспределяет доходы между регионами. Даже в Кыргызстане,
который до сих пор был наиболее открыт для международных усилий, направленных на
децентрализацию, и получил большую часть выделенной технической помощи (за
исключением Казахстана) в части развития системы межуровневых трансфертов,
центральное правительство противилось фискальной децентрализации (USAID, январь
2002 г., стр. 44). Наконец, - и это, возможно, наиболее важно – децентрализация требует
наличия сильного центрального правительства (Way, 2000; Jones Luong, будущее издание).
В этом заключается как основная причина децентрализации (т.е. необходимость защиты от
хищнического поведения центра), так и необходимое условие успеха децентрализации,
поскольку центральное правительство должно иметь административные и правовые
возможности для заверения участников экономической деятельности в том, что оно в
состоянии исполнить договоры и защитить имущественные права, а также регулировать
межрегиональные экономические отношения (см., например, Montinola, Qian, and
Weingast, 1996 г.). Следовательно, децентрализация в Таджикистане и Кыргызстане, где
центральное правительство является относительно слабым в сравнении с региональными
интересами, может не только подорвать цели децентрализованной власти, но также создает
риск еще большей нестабильности. Напротив, особенно в этих двух странах доноры
должны сконцентрировать свое внимание на укреплении центрального правительства и в
то
же
время
поддерживать
развитие
продуктивных
отношений
между
региональными/местными
администрациями
и
частным
сектором.
Местные
администрации и собственники/руководители предприятий МСБ все больше и больше
понимают свой взаимный интерес в стимулировании бизнес климата, способствующего
развитию частного сектора. Международные доноры могут усилить эту позитивную
тенденцию, предоставляя региональным и местным чиновникам обучение в области
государственного управления, а также способствуя продуктивному диалогу и связям
между государственными чиновниками и частным сектором.
В качестве альтернативы, некоторые могут призывать международное сообщество к тому,
чтобы оно продолжило пропаганду крупномасштабной приватизации как средства
создания новых экономических интересов. Теоретически, это не только дополнит усилия,
направленные на рассредоточение власти, сконцентрированной в руках власть имущих,
путем улучшения климата для развития МСБ, но и, скорее всего, ускорит результаты
предпринимаемых усилий. Как показывает ситуация в России, даже если приватизация
изначально осуществлялась непрозрачно, в конечном итоге она породит
заинтересованность в укреплении нормативно-правовой базы предпринимательской
деятельности.4 Это, по всей видимости, особенно приемлемая стратегия для Средней
Азии, поскольку одна из фундаментальных проблем здесь заключается в том, что
политические и экономические участники и интересы все еще одни и те же. Более того,
переходные экономики демонстрируют наилучшие показатели роста в условиях, когда
приватизация осуществлялась параллельно с созданием новых предприятий.
Следовательно, имеет смысл работать над достижением этих двух стратегических целей
одновременно (см., например, World Bank, 2002 г.).
Приватизация государственных предприятий, однако, ни в коей мере не является
универсальным лекарством от всех тех болезней, которые существуют в этих странах. Как
4
Имеется в виду влияние нефтяного сектора при разработке нового налогового кодекса. См. Jones
Luong and Weinthal, 2002 г.
6
показывает опыт других «переходных» государств, методы проведения приватизации
оказывают огромное влияние на ее экономические результаты. В частности, страны,
добившиеся наилучших результатов, проводили приватизацию среди «индивидуальных
инвесторов и объединенных групп стратегических инвесторов на основе открытых,
честных и прозрачных методов» (World Bank, 2002, стр.72). Хотя традиционное мнение,
что приватизация среди инсайдеров обернулась полным фиаско, должно быть
пересмотрено в свете недавних улучшений в России, проблемы приватизации,
распыляющей собственников, которым недостает капитала и опыта управления (т.е.
ваучерная приватизация) остаются очевидными (см., например, World Bank, 2002 г.). Тот
факт, что Кыргызстан прибег к ваучерной приватизации, например, объясняет в большей
степени его относительно неудачные результаты в части реструктуризации
государственных предприятий. Попытки осуществить приватизацию и реструктуризацию
также блокировались в Кыргызстане из-за слабости центрального правительства и
упомянутых выше интересов власть имущих в сохранении статус-кво на местном и
региональных уровнях. Это предполагает еще один недостаток осуществления реформ из
центра, в условиях, когда центральное правительство слишком слабо для их реализации,
особенно в Средней Азии, где стало общей практикой принимать и осуществлять
политический курс, поддерживающий осторожно взвешенный баланс между
центральными и региональными интересами и властью.5 Более того, политика обменного
курса, проводимая в Узбекистане, а также международная репутация крупномасштабной
коррупции, процветающей среди государственных чиновников в Кыргызстане и
Таджикистане, представляют собой труднопреодолимое препятствие для привлечения
«стратегических инвесторов» в Среднюю Азию. Помимо этого, рост в переходных
экономиках объясняется скорее возникновением и успехом новых предприятий, нежели
реструктурированием старых. Таким образом, приватизация не должна рассматриваться
как замена содействию развития МСБ. Более того, в Средней Азии имеет смысл
сконцентрировать усилия по внедрению реформ в сельскохозяйственном секторе,
особенно в случае, если основная цель заключается в сокращении бедности, поскольку, как
указано выше, большинство населения занято в сельскохозяйственном секторе и степень
индустриализации значительно низка по сравнению с другими республиками бывшего
СССР. Промышленность здесь также сконцентрирована, таким образом, стратегия
продвижения реформ снизу является более благоприятной для удовлетворения
потребностей конкретных регионов с крупными государственными предприятиями.
Таким образом, наделение властью и полномочиями потенциальных «выигрывающих» от
реформ на местном и региональном уровнях становится наиболее жизнеспособной и
действительно предпочтительной стратегией для преодоления политических препятствий,
стоящих на пути экономической реформы, и дальнейшего продвижения вперед.
Бесспорно, главный недостаток такого подхода заключается в том, что результаты
появятся постепенно или в среднесрочной и долгосрочной перспективе, и, следовательно,
данный подход требует долгосрочной приверженности.6 Эмпирические данные, однако,
показывают, что в обществах, построенных на системе покровительства, значительная
либерализация политики и экономики не происходит сверху до тех пор, пока не будет
сильного давления снизу (см., например, Bratton and van de Walle, 1994 г.). Все же у
5
Это, однако, не исключает приватизацию. Приватизация энергетического сектора в Казахстане,
например, была результатом компромисса между центральным правительством и акимами
областей, богатых энергетическими ресурсами. См. Jones Luong and Weinthal, 2001 г.
6
Действительно, вполне может быть, что все другие стратегии, рассмотренные выше, также
требуют долгосрочной приверженности, поэтому этот так называемый «недостаток» совсем не
уникален.
7
данного подхода есть ряд явных преимуществ. Во-первых, его можно осуществить
параллельно с теми действиями, которые принимаются уже сегодня и направлены на
стимулирование центрального правительства к принятию и внедрению реформ.
Действительно, может оказаться, что единственный способ ускорить ход реформ – это
работа на местном и региональных уровнях, поскольку быстрые и кардинальные перемены
невыгодны для власть имущих на центральном уровне. В силу вышеупомянутых причин
исключительный фокус на центральном уровне будет непродуктивным в условиях, когда
большинство из рассматриваемых здесь правительств слабы как абсолютно, так и
относительно региональных администраций. Ни в одной из этих стран (даже в
Узбекистане, где, как можно утверждать, самое сильное правительство в этих трех
государствах) центральное правительство не в состоянии осуществить реформы в
одиночестве; оно, наоборот, очень часто сталкивается с сопротивлением снизу. Вовторых, реформы, проведенные таким способом, скорее окажутся устойчивыми в
долгосрочной перспективе, поскольку они предполагают создание широкой коалиции в
поддержку экономической реформы.
Поскольку открытая торговля критически необходима для создания рынков, эта работа
должна проводиться совместно с продвижением устойчивого межгосударственного
сотрудничества, способствующего развитию свободной торговли. Межгосударственное
экономическое сотрудничество в области охраны границ и устранения торговых барьеров
является неотъемлемой частью улучшения бизнес климата и предоставления
экономических возможностей для развития МСБ во всех трех государствах. Дальнейшая
либерализация торговли также сделает торговлю наркотиками менее привлекательной,
повышая потенциал законной торговли.7 В настоящее время незаконная торговля опиумом
относительно бесконтрольна (за определенную плату и при наличии нужных связей), в то
время как множество торговых барьеров (официальных и неофициальных) существует для
других, менее долгосрочных сельскохозяйственных культур.
Тем не менее,
стимулирование межгосударственной торговли оказалось чрезвычайно сложной задачей, в
особенности после того, как группы вооруженных исламских боевиков появились на юге
Кыргызстана (август 1999 г., август 2000 г.), в Узбекистане (август 2000 г.), в Кыргызстане
(2001 г.). Возможно, обеспокоенность относительно безопасности снизится благодаря
присутствию войск США в регионе, но барьеры, возникающие по причине экономических
мотивов (например, высокие тарифы) и коррупции (например, взятки, взимаемые
пограничниками, и произвольное блокирование дорог), скорее всего, еще долго будут
сохраняться без соответствующего международного давления и поддержки их сокращения.
Необходимо оказать давление на центральные правительства, чтобы они изменили
официальную политику. В то же самое время, поддержка должна, возможно, заключаться
в обучении пограничников и повышении им заработной платы. Таким образом,
преодоление этих барьеров также потребует долгосрочной приверженности со стороны
международных участников, а также их координации.
Данная статья разделена на три основные части – по одной на каждую страну (Узбекистан,
Таджикистан и Кыргызстан).
Хотя основные политические препятствия на пути
экономических реформ, описанных выше, представляются подобными для этих трех стран,
между ними существуют важные различия в части степени приверженности
экономическим реформам, в части конкретных проблем, с которыми сталкиваются эти
страны в ходе принятия и/или внедрения реформ и, следовательно, соответствующих
7
Другой способ борьбы с незаконной торговлей опиумом, несомненно, будет заключаться в
поддержке законных способов утилизации мака (например, производство кодеина и морфия), как
это делают в Австралии, Индии и Турции.
8
путей решения этих проблем. Например, Кыргызстан без сомнения имеет наилучшие
результаты экономической реформы, в то время как Узбекистан является государством с
самой мощной системой государственного принуждения и развитой инфраструктурой,
необходимой для реализации экономических реформ; Кыргызстан и Таджикистан имеют
более высокий уровень задолженности и официальной коррупции, чем Узбекистан; а
отсутствие доступа к информации касательно законодательства и нормативно-правовой
базы препятствует развитию МСБ более всего в Узбекистане и Кыргызстане. Некоторые
показатели различной степени прогресса в области внедрения рыночных реформ (как в
сравнении друг с другом, так и в сравнении с другими бывшими советскими
республиками) представлены в Таблице 2 ниже. Читатель, однако, должен иметь в виду,
что эти показатели отражают прогресс только на бумаге, который не обязательно
претворяется в реальной жизни, - это является проблемой, характерной для всех стран с
переходной экономикой. Таким образом, каждый из последующих разделов детально
описывает конкретную ситуацию, сложившуюся в каждой стране, и в завершении
предлагает ряд конкретных рекомендаций для каждой страны. Общее заключение
отсутствует.
Таблица 2: Показатели по отчету ЕБРР
Страна
1995
1999
Казахстан
2,1
2,7
Кыргызстан
2,9
2,8
Российская Федерация
2,6
2,5
Таджикистан
1,6
2,0
Туркменистан
1,1
1,4
Украина
2,2
2,4
Узбекистан
2,4
2,1
Источник: EBRD Transitions Report, 2000. Шкала баллов от 1 до 4 основана на среднем
простом арифметическом восьми показателей; 1 = отсутствие рыночных реформ and 4 =
положение, равное развитой рыночное экономике. Наивысший балл в 1999 году был у
Венгрии - 3,7 баллов, а наименьший у Беларуси - 1,5.
ЧАСТЬ I: УЗБЕКИСТАН8
В целом, избранный правительством Узбекистана путь поэтапного проведения
экономических реформ представляет собой централизованное накопление и распределение
ресурсов, в том числе доступ к ограниченным средствам производства и иностранной
валюте, для того чтобы поддерживать контроль государства над производством,
ценообразованием и торговлей ключевыми товарами, а также осуществлять
финансирование в рамках стратегической программы замещения импорта с целью
развития отдельных отраслей экономики. Эта политика послужила как усилению ранее
существовавших, так и созданию новых групп власть имущих, заинтересованных в
сохранении статус-кво, включая: (1) государственных чиновников, таких как министров
8
В работе над этим разделом огромную помощь оказали неформальные беседы с сотрудниками
Ташкентского офиса Всемирного банка, а также интервью с многочисленными местными
учеными/исследователями, государственными служащими, юристами и консультантами,
фермерами, предпринимателями, руководителями малых предприятий и ассоциаций фермеров, а
также представителями международных НПО в Андижане, Коканде, Фергане и Ташкенте.
9
центрального правительства, региональных и местных хокимов, деректоров фермерских
хозяйств, которые получают как политическую, так и персональную выгоду от
привилегированного доступа к экономическим ресурсам и чрезмерных административных
полномочий; (2) назначенных правительством импортеров, которые оказываются «в
чистом выигрыше» в системе множественных обменных курсов, существующей с конца
1996 г., поскольку они могут покупать иностранную валюту по завышенному обменному
курсу;9 и (3) отрасли, включенные в правительственную программу государственных
инвестиций, а также крупные совместные предприятия с участием иностранного капитала,
которые пользуются специальными налоговыми льготами и имеют доступ к
субсидированным заемным и производственным средствам.
В то же самое время, попытки правительства удержать контроль над всеми аспектами
экономики и продолжать осуществление экономического развития сверху породили
несколько потенциальных источников для поддержания экономической реформы. В
первую очередь, сюда входят те, кто оказывается «в чистом проигрыше» от проводимых
экономических реформ, а именно – производители и экспортеры товаров, закупаемых
государством. Наиболее тяжело приходится в этой первой группе «проигравших»
фермерам, которые вынуждены работать в условиях квот на распределение земли,10
фиксированных, намного ниже рыночных цен на их продукцию и производственных
планов, а также конфискации любого излишка производства, тогда как другие не могут
выполнить установленный для них план.
Во вторых, собственники/руководители
предприятий МСБ также страдают от нестабильности правительственной политики,
включая явные и неявные налоги, а также от очень ограниченного доступа к средствам
производства и кредитам, что ставит их в неравное положение по сравнению с отраслями,
получающими субсидии. Менее очевидная группа, которая несет убытки в сложившейся
системе, включает различных государственных чиновников местного и регионального
уровней, чьим доходам и полномочиям все более и более угрожает интенсификация
контроля центра над экономикой и межправительственными фискальными отношениями.
Поскольку в условиях проводимой экономической политики интересы этих групп
страдают в большей степени, они также могут в большей степени выиграть в результате
экономической реформы. Усилия, прилагаемые к запуску и поддержанию экономических
реформ, должны, следовательно, быть направлены на превращение этих
«проигрывающих» в «выигрывающих» или, другими словами, должны концентрироваться
на увеличении числа потенциальных бенефициаров и создании коалиций между ними. Эта
задача, однако, усложняется несколькими особенностями, присущими процессу
экономических реформ и, в частности, политической системе Узбекистана, которая
порождает сильное желание сохранить статус-кво. (Fernandez and Rodrik, 1994).
Помимо этого, существует два других основных препятствия на пути реформ, которые
необходимо преодолеть. Во-первых, среди государственных чиновников всех уровней
царит широко распространенное убеждение в том, что правительство должно вмешиваться
в экономику. Это мнение тесным образом связано как с их всеобъемлющим страхом перед
9
На практике существует три обменных курса: курс торгов, курс коммерческих банков и курс
черного рынка. Первые два являются официальными и устанавливаются правительством. Хотя
правительство недавно (в апреле 2002 г.) предприняло ряд важных мер, направленных на
унификацию этих обменных курсов, как я поясню далее, эти меры пока еще недостаточны как для
искоренения сложившейся системы, так и всех внешних сопровождающих явлений.
10
Согласно совсем недавно принятому законодательству, две трети пригодной для обработки земли
должны отводиться под хлопок и пшеницу.
10
социальной и политической нестабильностью, возникающей в результате безработицы, так
и с их недоверием частному сектору (и населению в целом) относительно знания того, что
на самом деле в наилучших интересах экономики страны и ее населения. Это также ясно
отражено в правительственной стратегии развития, не приветствующей проведение какихлибо рыночных реформ в сельском хозяйстве, где занята подавляющая часть населения, и
использующей сельскохозяйственное производство и экспорт для субсидирования
промышленного развития. Возвращаясь на минуту к упомянутому выше вопросу
относительно желания сохранения статус-кво, государственные чиновники не только
бояться неопределенности и рисков возможных экономических потерь в случае
поддержания ими реформ, но и, что более важно, возможных потерь на политической
арене. Во-вторых, предприниматели испытывают недостаток информации и знаний о
законодательстве и нормативно-правовой базе и даже о порядке функционирования
правовой системы, что не только оставляет их в положении, когда они не могут защитить
свои законные права и избежать ненужные либо незаконные выплаты (например, взятки) и
притеснений со стороны местных чиновников, но и делает их бессильными в оказании
влияния на порядок работы правовой системы. Все это еще более укрепляет желание
сохранить статус-кво, поскольку потенциальные «выигрывающие» в ходе экономических
реформ менее информированы (нежели, скажем, потенциальные «проигрывающие» от
экономических реформ) о том, какую выгоду они могут получить от мобилизации своих
усилий для изменения существующего политического курса.
Несмотря на все эти препятствия, международное сообщество доноров может предпринять
ряд шагов – некоторые более радикальные по сравнению с другими – для продвижения
экономических реформ в Узбекистане. Такие шаги включают:
• Продолжение присутствия в стране для появления в стране более долгосрочных
перспектив и оказания давления на правительство;
• Смещение фокуса с регионального/местного уровня непосредственно на крестьян,
собственников/руководителей
предприятий
МСБ,
чиновников
регионального/местного уровня;
• Поддержка существующих НПО, включая финансируемые правительством
ассоциации крестьян и предпринимателей, посредством их соучастия в банковских
проектах и деятельности;
• Заложение фундамента для устойчивой экономической реформы через активную
поддержку развития частного сектора в более широком спектре;
• Предоставление всестороннего обучения государственному управлению для
государственных чиновников всех уровней для формирования соответствующего
отношения к роли государства в экономике и совершенствования реализации
законов;
• Совершенствование качества и потенциала сбора данных на региональном и
местном уровнях для повышения знаний об экономических условиях и
необходимости реформ; и
• Финансирование своевременной публикации и распространения информации как
среди населения, так и среди чиновников регионального/местного уровня.
Далее подробнее изложены те препятствия, которые стоят на пути экономических реформ,
и возможные стратегические пути их преодоления.
11
ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ РЕФОРМ
Основными препятствиями на пути экономических реформ в Узбекистане являются:
1) Заинтересованность власть имущих в сохранении статус-кво и политическая
система, чрезмерно способствующая поддержанию их интересов;
2) Усиливающаяся позиция правительства в отношении установленной социальной и
экономической роли государственного сектора в отношениях с частным; а также
3) Ограниченность доступа предпринимателей к информации о соответствующих
законах и нормативно-правовых актах и недостаток опыта применения правовой
системы.
1) Интересы власть имущих и желание сохранить статус-кво
Стратегия экономического развития Узбекистана после приобретения им независимости
стала в большей степени зависеть от трех основных неразрывно взаимосвязанных
механизмов, включающих: во-первых, систему скрытого налогообложения и субсидий; вовторых, централизованный контроль в области производства, ценообразования и экспорта
ключевых товаров (хлопка, зерна, золота и энергии); и, в-третьих, систему прямого
налогообложения и субсидий. Основополагающим принципом является применение
широкомасштабного налогообложения в сельскохозяйственном и энергетическом секторе
с целью субсидирования развития отдельных отечественных отраслей, таких как
обрабатывающая, химическая, текстильная, продовольственная промышленность,
телекоммуникации и добыча минералов. Особая обеспокоенность возникает в связи с тем,
что, хотя данная стратегия явно не приводит к желаемым результатам, ее все равно
продолжают придерживаться – в большей части по политическим причинам.11 Стремление
поддерживать стратегию замещения импорта за счет роста дефицита и иностранных
заимствований напрямую (и, как считают некоторые, однозначно) связано с глубоким
экономическим кризисом в других развивающихся странах (см., например, Rodrik, 1996 г.,
стр. 14-15).
Валютный режим
Центральным связующим элементом в системе всех данных механизмов является
валютный режим, который был вновь введен в сентябре 1996 г. и быстро
институциализирован после того, как резкое падение цен на хлопок и сокращение
валютных резервов поставили под вопрос недолговременный эксперимент правительства с
валютой и либерализацией торговли в период с 1995 по 1996 гг. Чтобы контролировать
спрос и предложение на иностранную валюту, правительство установило искусственно
высокие курсы обмена и строго регулировало спрос и предложение по установленным
курсам. В Узбекистане на практике существуют три обменных курса: курс торгов и
коммерческий курс, устанавливаемые правительством, и курс, складывающийся на черном
рынке12. Для поддержания предложения правительство установило требование, согласно
которому экспортеры должны сдавать определенную часть своих валютных поступлений;
причем, экспортеры закупаемых государством товаров должны сдавать все свои валютные
11
К примеру, Узбекистану пришлось взять кредиты для того, чтобы покрыть затраты на
субсидирование отдельных отраслей промышленности.
12
Недавняя девальвация сома (в апреле 2002 г.) затронула исключительно коммерческий курс
обмена, который снизился с 920 сомов за доллар США до 1400 сомов за доллар США, что
приблизительно равно курсу черного рынка (1450 сомов за доллар США). Доступ к обмену по
данному курсу и по курсу торгов остается ограниченным.
12
поступления, а экспортеры других товаров – 50 процентов от своей валютной выручки13.
Чтобы контролировать спрос, правительство ограничивает доступ. Иностранная валюта по
курсу аукционных торгов доступна для ограниченного числа импортеров -- в основном,
ввозящих средства производства, что также направлено на сокращение и без того скудных
валютных ресурсов, используемых для ввоза товаров народного потребления, а значит на
Доступ к
поддержку развития отечественных отраслей промышленности14.
коммерческому курсу, который до девальвации (в апреле 2002 г.) был примерно на 12
процентов выше курса аукционных торгов, имеют коммерческие банки, обменные пункты
и определенная группа предпринимателей, обладающих соответствующими лицензиями.
Очевидно, что этот валютный режим является напрямую выгодным для определенных
государством импортеров, субсидируемых за счет доступа к твердой валюте по
повышенному обменному курсу. Кроме того, это выгодно правительству, которое может
играть на разнице между различными курсами при обслуживании внешней задолженности,
а также государственным чиновникам, служащих в министерствах и таможенных органах,
которые могут использовать свое административное положение для выдачи валютных
разрешений, установления квот, утверждения и регистрации контрактов на импорт,
извлекая выгоду для своих друзей, членов семей и/или просто набивая собственные
карманы. Такие скрытые субсидии имеют место несмотря на недавнее решение
правительства снизить коммерческий обменный курс, приблизив его к курсу черного
рынка, поскольку государственный контроль в области регулирования валютного спроса и
предложения остается неизменным. Не изменилась и система централизованных закупок,
при которой экспортеры, за важным исключением предприятий МСБ, занимающихся
экспортом децентрализованных товаров,15 должны сдавать часть своей валютной выручки.
Таким образом, импортеры закупаемых государством товаров и само правительство
продолжают пользоваться преимущественным доступом к дешевым долларам по курсу
аукционных торгов и контролировать валютные запасы.
С другой стороны, в абсолютном проигрыше при действующем режиме остаются
экспортеры, которые выплачивают крупный скрытый налог, в принудительном порядке
сдавая свои валютные поступления по чрезмерно завышенному официальному курсу.
Наиболее сильный урон наносится экспортерам закупаемых государством товаров (или
централизованным экспортерам), как уже упоминалось, они должны сдавать большую
часть своей валютной выручки и по более низкому курсу (т.е. по курсу аукционных
торгов). Последние изменения, включающие вышеупомянутое снижение коммерческого
обменного курса и постановление правительства (июнь 2001 г.) об отмене требований по
сдаче валютной выручки для предприятий малого и среднего бизнеса, могут привести к
увеличению разрыва между централизованными и нецентрализованными экспортерами.
Хотя этот последний законодательный акт уже нашел отражение в некоторых признаках,
свидетельствующих о продвижении в развитии предприятий МСБ, занимающихся
экспортом, эта группа предприятий страдает и будет продолжать страдать при
действующем режиме вследствие отсутствия возможности получить надежный доступ к
обмену валюты.
13
Обратите внимание, что доля негосударственных экспортеров возросла с 30 до 50 процентов в
1999 г. Далее будут рассмотрены некоторые важные исключения из данного правила.
14
По этой причине ставки акцизов на определенные виды импортируемых товаров, таких как
бытовая электроника, алкогольная продукция, табачные изделия, моющие средства и смазочные
материалы, также очень высоки.
15
Данное исключение было введено 22 июня 2001 г. См. ПОСТАНОВЛЕНИЕ КАБИНЕТА
МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН № 263 от 22 июня 2001 г.
13
Скрытые налоги и субсидии
Несмотря на свою значимость, валютный режим представляет собой всего лишь одну из
частей сложной системы скрытых налогов и субсидий, которые являются выгодными для
отдельных импортеров и производителей за счет экспортеров, предприятий малого,
среднего бизнеса и сельскохозяйственного сектора. Сюда входят субсидии и целевые
кредиты, субсидирование средств производства, обязательные нормы производства, а
также контроль над ценами и заработной платой. Очевидно, что основную выгоду от
функционирования данной системы получают отрасли промышленности, субсидируемые
через предоставление доступа к дешевым кредитам и средствам производства, например, к
энергии, включая те отрасли, которые были включены в правительственную программу
государственных капиталовложений, а также крупные совместные предприятия с
иностранным участием. Государственные чиновники также входят в число главных
бенефициаров данной системы, так как они продолжают пользоваться преимущественным
доступом и контролировать основную часть экономических ресурсов страны, таким
образом, удерживая в своих руках ключевой источник власти и положения, которые они
имели при советском режиме. Это в особенности касается чиновников регионального и
местного уровня (хокимов, а также председателей сельских хозяйств), чья власть в течение
всего советского периода опиралась на их исключительную роль в выделении и
распределении дефицитных ресурсов (подробнее см. Jones Luong, 2002 г., Глава три).
Наиболее важными среди данных ресурсов – как тогда, так и сейчас – являются те
ресурсы, которые используются в сельскохозяйственном производстве, прежде всего, при
производстве хлопка, а также все больше и больше при производстве пшеницы (подробнее
см. Weinthal, 2002 г., Глава 5).
Кроме того, данная система является выгодной для государственных чиновников всех
уровней не только за счет сосредоточения чрезмерных административных полномочий, но
также за счет ослабления нисходящей подотчетности. Общеизвестно, что скрытый
фискальный режим основывается на отсутствии прозрачности между руководством и
подчиненными (или, возможно, более точно сказать - правящими и управляемыми) –
последние не могут добиться от первых ответственности за то, чего официально не
существует, и что, следовательно, трудно измерить в количественном выражении.
Например, хотя может показаться, что крестьяне также извлекают выгоду из данной
системы, так как они получают скрытые субсидии в форме доступа к ограниченным
ресурсам, таким как земля, вода, ирригационные системы, семена и удобрения, а также
оборудование и агротехника, они при всем этом платят высокий налог в виде
регулируемых цен и производственных квот, а также произвольной конфискации
избыточной продукции, что сводит на нет любую прибыль, получаемую за счет доступа к
дешевым средствам производства. Помимо этого, таким доступом официально пользуется
только определенная группа крестьян, работающих в реструктурированных совхозах и
колхозах, или ширкатах, а также на частных фермах; при этом такой доступ становится
все менее надежным по мере того, как все большая часть средств производства
неофициально переходит к дехканам (или частным фермерам), также как и частные наделы
к ширкатам и частным фермерам, которые освобождены от производственных планов16.
16
См. Thurman and Lundell, 2001 г., где приводится подробное описание реструктуризации хозяйств.
Конечно, разбивка ресурсов совхозов на отдельные участки (огороды) также представляет собой
наследие советской практики. Хотя существуют признаки, свидетельствующие о том, что это
явление становится все более распространенным по мере того, как чиновники отчаянно стараются
найти дополнительные источники дохода. Я остановлюсь на этом более подробно ниже.
14
Неудивительно, что при скрытом фискальном режиме в Узбекистане наибольшие затраты
помимо экспортеров несут предприятия МСБ.
Развитие предприятий МСБ – в
особенности в производственной сфере – сильно ограничено за счет целевых кредитов и
субсидирования средств производства, так как они не в силах получить надежный доступ к
необходимому кредитованию и средствам производства и конкурировать с крупными
предприятиями и СП, получающими указанные субсидии. Кроме того, в своем недавнем
отчете Всемирный банк дает оценку, согласно которой в результате системы скрытых
субсидий “малым предприятиям [в Узбекистане] при финансировании своего импорта
приходится платить за обмен валюты в три раза больше, чем крупным государственным
предприятиям ” (World Bank, 2002 г, стp. xx). В результате такого валютного режима,
сочетающегося со скрытым налогообложением экспорта и ограничениями импорта, идет
отток ресурсов из производственной сферы. Отсюда, большая часть роста МСБ
приходится на торговлю. Другие формы скрытого налогообложения, с которыми
регулярно сталкиваются предприятия МСБ, включают вышеупомянутые требования по
лицензированию и злоупотребления со стороны местных чиновников, в особенности,
работающих в налоговых и других регулирующих органов17. Местные чиновники, к
примеру, наделены широкой свободой действий в отношении толкования лицензий,
формулировки которых намеренно неоднозначны, или, к примеру, могут не заметить, что
предприниматель без надобности переплатил за лицензию18.
Прямые налоги и субсидии
Наконец, существует система прямого налогообложения и субсидий, которая также
является выгодной для избранных импортеров и производителей за счет предприятий МСБ
и дехкан.
В данном случае правительство использует комбинацию специальных
налоговых ставок, освобождения от налогов и льготные периоды для поддержки
избранных секторов, в частности, отраслей экономики, входящих в государственную
программу капиталовложений, и СП с иностранным участием, занимающихся
осуществлением сопутствующих проектов. При этом поддерживаются высокие ставки
акцизных сборов на товары, экспортируемые за твердую валюту, такие как хлопок и
энергия, а также на определенные импортируемые товары, которые в противном случае
могли бы составить конкуренцию отечественными товарами. В то же самое время, ставки
подоходного налога и НДС для предприятий МСБ очень высоки, освобождения от уплаты
налогов предоставляются редко, а допустимых отчислений на развитие бизнеса и
амортизацию активов не существует. По очевидным причинам, предприятия МСБ
отреагировали на сложившее положение укрытием своих доходов, к примеру, посредством
ведения двойного бухгалтерского учета и размещения в банке только определенной части
своей фактической прибыли, при этом, по словам многих предпринимателей, «занимая
сдержанную позицию», что означает отсутствие инвестиций в расширение производства19.
Напротив,
налицо
преобладающая
тенденция
поддерживать
масштабы
предпринимательской деятельности на как можно более низком уровне для того, чтобы
17
Обратите внимание, что предприятия МСБ, участвовавшие в исследовании BEEPS, чаще чем
крупные фирмы указывали на то, что платят взятки государственным чиновникам при получении
лицензий и разрешений.
18
Это, принимая во внимание тот факт, что лицензии выдаются сроком “до пяти лет” и только в
Ташкенте.
19
Это также подталкивает предприятия МСБ к тому, чтобы поддерживать неизменную сумму денег
на своих банковских счетах, чтобы не “вызывать подозрения местных властей ” в отношении того,
почему их доход уменьшился или увеличился.
15
избежать чрезмерного налогообложения, а также давления со стороны местной
администрации (хокимата), требующей внесения взносов во внебюджетные фонды и
различные общественные проекты.
Режим прямого налогообложения стал более
благоприятен для частных предпринимателей (или микропредприятий/фирм),
занимающихся определенными видами деятельности (например, парикмахерское дело,
маникюрные салоны, предприятия общественного питания и продажа видеокассет),
поскольку они (с августа 1999 г.) могут выбрать режим единовременной выплаты налогов,
а не метод постоянного отчисления налогов в республиканский и местный бюджеты,
установленный для других предприятий МСБ в соответствии с общим режимом
налогообложения20. В этой связи, неудивительно, что, согласно имеющимся данным,
наибольший рост на сегодняшний день наблюдается среди таких предприятий МСБ21.
(См. Диаграмму 1 ниже). Тем не менее, их роль в обеспечении занятости, в силу самого их
определения, чрезвычайно ограничена, и большая часть таких предприятий (за рамками
сельского хозяйства) работает в сфере услуг и торговли, обеспечение существенной
занятости на таких предприятиях менее вероятно, нежели, к примеру, на
производственных предприятиях.
Диаграмма 1: Вновь зарегистрированные предприятия МСБ в Узбекистане за 19992001 гг.
Средние предприятия
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
Малые предприятия
Микро предприятия
Всего вновь
зарегистрированных
предприятий
янв. – дек,
1999 г.
янв.-март,
2000 г.
янв..-июль
2000 г.
чнв..-сент.
2000 г.
янв. 1, 2001 г.
янв..-март,
2001 г.
янв..-июнь,
2001г.
янв..-сент.
2001 г.
Источник: сотрудники Всемирного банка.
Усиление поддержки реформ и желание сохранить статус-кво
В то время как вышеописанные интересы власть имущих (или «проигрывающих» в
результате экономической реформы) представляют собой огромное препятствие на пути
реформ, те, кто больше всего страдает от действующей политики (или «выигрывающие» в
результате экономической реформы), а именно – экспортеры закупаемых государством
товаров, предприятия МСБ и крестьяне – представляют собой потенциальный источник
сил для поддержки реформ. Преодоление интересов власть имущих и построение
коалиций с «выигрывающими», однако, представляется нелегкой задачей для любой
страны. В Узбекистане это осложняется политической системой, увеличивающей затраты,
которые будут неизбежны в случае оспаривания существующего статус-кво. Особенно
важными здесь являются два взаимосвязанных вопроса.
20
См. ПОСТАНОВЛЕНИЕ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН № 373 от 2
августа 1999 г. и статью 8 Налогового кодекса 1998 г.
21
Такое мнение высказывалось при проведении интервью с местными ассоциациями
предпринимателей и исследователями. К примеру, в январе 2001г. более 20 процентов вновь
зарегистрированных предприятий составили микрофирмы.
16
Первый связан с тем, каким образом неопределенность влияет на нежелание менять
статус-кво. Raquel Fernandez и Dani Rodrik (1994 г.) считают, что экономическую реформу
часто предвосхищает свойственное статус-кво желание заранее определить, кто в
результате реформы реально окажется на стороне “выигравших”, а кто -- на стороне
“проигравших”. В Узбекистане политическая система усугубляет обычную степень
неопределенности, а значит, и риски, связанные с поддержкой экономической реформы.
Политическая и экономическая система, действующие лица и интересы настолько тесно
переплетены, что даже если изменение существующей экономической политики и
принесет чистую экономическую выгоду, связанные с этим политические затраты кажутся
гораздо более превосходящими такую выгоду. Таким образом, сущность экономической
политики в Узбекистане заключается в том, чтобы удерживать контроль, одновременно
позволяя государственным чиновникам, а также предпринимателям и фермерам
осуществлять несущественные правомерные и неправомерные “корректировки” с тем,
чтобы ослабить какое-либо политическое давление.
Поэтому любой группе или
совокупности определенных интересов сложно отнести себя либо к «абсолютным
выигрывающим», либо к «абсолютным проигрывающим» даже при существующем
положении дел, а, следовательно, и в будущем. Рассмотрим следующие примеры:
•
Производители и экспортеры закупаемых государством товаров «выигрывают» при
освобождении от уплаты налогов и получении субсидий на средства производства,
однако «проигрывают» в результате существующего обязательства сдавать свою
валютную выручку.
•
Децентрализованные производители и экспортеры (МСБ) «проигрывают» в результате
существующего валютного режима и отсутствия доступа к целевым кредитам и
субсидиям на средства производства, но «выигрывают» в результате возможности
легального экспорта – без обязательства сдавать свою валютную выручку – и
нелегального экспорта.
•
Крестьяне «проигрывают» в результате централизованной сельскохозяйственной
политики, которая диктует им, что они должны выращивать, а также государственные
закупочные цены, но «выигрывают» в результате привилегированного доступа к
субсидированным средствам производства (для ширкатов и частных фермеров) и/или
существования неофициальных систем поставок и информирования (для дехкан и
фермеров с частными наделами) и нелегальных экспортных рынков.22
•
Региональные и местные руководители “выигрывают” за счет удержания своего
контроля над ограниченными ресурсами и возможности получать неофициальные
выплаты, но “проигрывают” в результате ограниченной возможности расширять сбор
налогов и источники законных доходов.
22
Хотя официально распределение средств производства среди дехкан осуществляется в
последнюю очередь, фактически они получают к ним больший доступ благодаря своей готовности
платить и/или наличию связей в органах местной администрации. В этом смысле, ширкаты и
частные фермы проигрывают больше всего, так как большая часть ресурсов передается дехканам и
владельцам частных земельных наделов, т.е. частникам, нежели коллективным хозяйствам. Это
создает еще большее рассеивание этой группы потенциальных «выигрывающих», на чем я
остановлюсь далее.
17
Вследствие того, что данные группы до определенной степени имеют возможность
извлекать определенную выгоду в условиях существующей системы, они, вероятнее всего,
будут избегать риска, связанного с возможностью лишиться этой относительной выгоды,
даже если это может означать максимальное увеличение их прибыли в будущем – в
особенности, когда это будущее неопределенно само по себе вследствие произвольного,
непрозрачного и централизованного характера системы принятия государственных
решений.
Кроме того, чиновники местного уровня, включая хокимов и председателей сельских
хозяйств, назначаются и снимаются с должности непосредственно вышестоящими
чиновниками исполнительной власти, и также очень часто меняются23. (См. Таблицу 3
ниже). Следовательно, они более склонны поддерживать политику, которая предоставляет
им возможность максимально увеличить свою краткосрочную прибыль, нежели которая
только может окупиться в долгосрочной перспективе. Другими словами, существует
сильный стимул получить все возможное для себя сразу, нежели поддерживать политику,
способствующую дальнейшему экономическому росту. Более того, политическая и
экономическая выгоды (как указано в следующей части) настолько тесно переплелись друг
с другом в Узбекистане (и во всей постсоветской Средней Азии), что чиновники
практически не в состоянии отделить одну от другой. В результате превалирует
ограниченное во времени мышление, порождающее коррупцию и противостояние
рыночным преобразованиям.
Таблица 3: Смена региональных хокимов в Узбекистане, 1993-2002 гг.
Число
сменившихся Средний
срок
пребывания
Область
хокимов
каждого хокима в должности
Андижанская
область
Бухарская область
Джизакская область
Ферганская область
Каракалпакстанская
область
Кашкадарьинская область
Хорезмская область
Наманганская область
Навойская область
Самаркандская область
Сурхандарьинская
область
Сырдарьинская область
Ташкентская область
город Ташкент
Среднее значение
1
8.0
3
3
3
3
2.7
2.7
2.7
2.7
4
3
2
3
4
4
2.0
2.7
4.0
2.7
2.0
2.0
3
3
4
3
2.7
2.7
2.0
3.0
Источник: Данные собраны совместно Алишером Ильхамовым и Полин Джоунс Луонг на
основании Приложения II в Jones Luong, 2002 г. и базы данных «Право».
23
Некоторые региональные хокимы, например, хоким Андижана, остаются на своих постах в
течение нескольких лет. (Действительный вопрос, требующий ответа, заключается в том, связан
ли каким-либо образом срок пребывания хокима в должности с его отношением к реформам. Об
этом речь пойдет далее).
18
Второй вопрос связан с относительной политической силой тех, кто получает наибольшую
выгоду от существующей политики (т.е. потенциальные «проигрывающие» от
экономической реформы), и тех, кто больше всего страдает в результате действующей
политики (т.е. потенциальные «выигрывающие» от экономической реформы), что также
приводит к нежеланию менять статус-кво. Еще одной причиной, по которой возникают
препятствия на пути экономической реформы, зачастую становится то, что потенциальные
представители «проигрывающей стороны» могут лучше самоорганизоваться для того,
чтобы эффективно заблокировать экономическую реформу, так как их силы
сосредоточены, сами они хорошо информированы, в то время как потенциальные
представители «выигрывающей стороны» мало информированы, а их силы
рассредоточены. Хотя Joel Hellman (1998 г.) и Hector Schamis (1999 г.), к примеру,
справедливо указывают на то, что такая ситуация необязательно характерна для любой
страны и любого политического контекста, в случае с Узбекистаном, где основная масса
«проигрывающих» на данный момент, а значит потенциальных «выигрывающих» -- т.e.
крестьян и предпринимателей/собственников предприятий МСБ – сильно рассредоточена,
ситуация обстоит именно так. Эти потенциальные представители «выигрывающей
стороны» находятся в очень невыгодных условиях вследствие ограниченного доступа к
информации и принципиального недостатка прозрачности в Узбекистане, что будет
рассмотрено далее. Сама сущность скрытых фискальных режимов делает сложным
реальную подотчетность правительств перед своим народом за проводимую политику, так
как фактическая степень воздействия и предполагаемые результаты такой политики
остаются неизвестными. Местные чиновники также страдают от такой информационной
асимметрии в нескольких отношениях: во-первых, они не могут измерить воздействие
такой политики на экономику и население в пределах своей юрисдикции и, во-вторых, у
них нет автономии и возможности собрать достоверные данные для того, чтобы получить
ясное представление об экономической ситуации в соответствующих регионах, районах,
городах, поселках и на фермах.
Данные проблемы дополняет тот факт, что у данных групп нет доступа к процессу
принятия государственных решений и эффективному механизму координации своих
действий, посредством которого они могли бы отстаивать экономическую реформу.
Начиная с 1992 г., когда правительство Узбекистана начало активно подавлять любую
организованную политическую оппозицию, возможность организовывать группы без
участия государства была практически сведена на нет (подробнее см. Jones Luong, 2002 г.,
Глава четыре). Вместо предоставления такой возможности, правительство скопировало
советскую политику мобилизации широкого народного участия в централизованно
создаваемых (или трансформируемых) политических и социальных организациях, включая
про-президентские партии (например, Озбекистан Халк Демократик Партиясы),
окружные комитеты (махаллы) и, позднее, бизнес палаты (например, Палата
предпринимателей) и ассоциации фермеров (например, Ассоциация дехканских и
фермерских предприятий, АДФП)24. Проблема координации, хотя и не такая острая, также
стоит перед государственными чиновниками регионального и местного уровня, которые
могут играть некоторую роль (хотя и небольшую) в процессе разработки политики,
являясь депутатами национального парламента (Олии Мажлис), где они недавно
нейтрализовали попытки президента Каримова контролировать большинство мест через
24
По вопросу о про-президентских партиях см. Jones Luong, 2002 г.; о махаллах см. Abramson,
David. 1998 г.; и о АДФП см. Thurman and Lundell, 2001 г.
19
вновь созданную партию Фидокорлар (или “преданные”)25; при этом, однако, они
продолжают натыкаться на множество барьеров при принятии коллективных действий26.
Несмотря на данные препятствия, потенциальные представители «выигрывающей
стороны» являются важным источником для поддержки экономической реформы, который
можно и нужно развивать. Местных чиновников, предприятия МСБ и фермеров
объединяет общая заинтересованность в реформировании, которая не проявляется явным
образом из-за скрытого фискального режима и системы «корректировок», постепенно
сформировавшейся в ответ на негативные проявления существующей экономической
политики. Эту общую заинтересованность можно развить в ближайшем будущем, раскрыв
чистые потери, скрытые из-за противоречий в существующей системе, и чистую прибыль,
которая появится в результате осуществления реформы. Эти группы уже сотрудничают
друг с другом в условиях существующей системы для того, чтобы обойти диктат центра,
ограничивающий их экономическую деятельность, посредством передачи целевых средств
производства от ширкатов и частных ферм, получающих государственный заказ, дехканам
и владельцам частных земельных наделов, которые не получают государственные заказы27,
а также через взяткодательство и взяткополучательство как альтернативу
обременительным процедурам лицензирования и регистрации28. Однако они могли бы
лучше отстаивать свои интересы, если бы сообща направили свои усилия на достижение
полной приватизации средств производства29, включая землю и доступ к водным
оросительным ресурсам, и обеспечение эффективности процесса лицензирования и
регистрации.
Постоянство их общей заинтересованности в реформах в долгосрочной перспективе,
однако, можно обеспечить только посредством создания таких способствующих
долгосрочному развитию институтов, как имущественные права, фискальная
децентрализация и местные выборы, и через эффективное направление политических
требований в определенное русло. Действующая система порождает слишком большую
неопределенность, которая мешает какой-либо из данных групп рискнуть и пожертвовать
имеющейся выгодой ради будущей.
Централизованная система назначений и, в
особенности, частая смена местных чиновников увеличивают политический и
экономический риски, связанные с поддержкой реформы, не только для местных
25
Более подробно см. Ilkhamov, 2000 г.
Как и в советский период хокимы (бывшие первые секретари обкомов) могут и зачастую
совмещают функции депутатов национального законодательного собрания (бывший Верховный
совет). Однако, так как заседания парламента проводятся всего несколько раз в год, это не
представляет собой эффективного механизма координации. Такое положение дел сохраняется,
несмотря на недавно внесенные в закон о выборах изменения, предусматривающие двухпалатный
парламент, в котором верхняя палата состоит из представителей региональных, районных и
городских законодательных органов (маслихатов) и который созывается несколько раз в год, также
как и бывший однопалатный парламент.
27
Обратите внимание, что это приводится в качестве основной причины большей
производительности дехканских хозяйств в сравнении с ширкатами и частными фермами. Конечно
же, огороды по сходным причинам также отличались наибольшей производительностью в
советский период.
28
Такое положение дел сохраняется несмотря на недавние изменения, направленные на ускорение
вышеупомянутой регистрации.
29
Обратите внимание, что некоторые средства производства уже поставляются в частном порядке,
например, импорт из России строительных материалов и оборудования. Система отечественных
поставщиков, тем не менее, еще не достаточно хорошо развита, в большей части вследствие своего
подпольного характера.
26
20
чиновников, но также и для предприятий МСБ и фермеров, которые полагаются на свои
личные связи с местными чиновниками30. Введение фискальной децентрализации и
выборов на местах помогло бы значительно уменьшить данную неопределенность за счет
гораздо большей степени открытости уже существующих взаимоотношений между
данными группами и их подотчетности друг другу. Система скрытого налогообложения и
субсидий стала бы менее привлекательной для региональных и местных чиновников, если
бы, к примеру, они получали большую часть доходов от прямого налогообложения и
экономического роста, основная масса которых в настоящее время напрямую поступает в
республиканский бюджет.
2) Позиция правительства
Вкратце, общераспространенная позиция среди чиновников в Узбекистане заключается в
том, что правительство должно контролировать экономику сверху. Данная позиция
основывается на убеждении, что правительство, а не частный сектор, знает, какие меры
будут в лучших интересах населения и должно вмешиваться в экономику для того, чтобы
защищать или продвигать вышеупомянутые интересы. Это четко прослеживается в
совокупности различных политических мер, направленных на поддержку крупных
государственных отраслей промышленности за счет предприятий МСБ и частного сектора
вообще, а также в противостоянии рыночной реформе в сельскохозяйственном секторе.
Это также наблюдается в попытках правительства более активно участвовать в
хозяйственной деятельности МСБ31.
Существует также широко распространенное убеждение, что наилучшим способом
поддержания социальной и политической стабильности является сохранение занятости
населения, даже за счет экономической эффективности и роста бедности вследствие того,
что заработная плата очень низкая и зачастую просто не выплачивается32. С этой точки
зрения, очень рискованно полагаться на рост частного сектора, так как это снизит
государственный контроль в экономике и, несомненно, приведет к высокому уровню
безработицы, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, так как на крупных
государственных предприятиях в настоящее время занята (по крайне мере, официально)
почти половина работающего населения, при этом данные предприятия являются самыми
крупными работодателями во всех отраслях промышленности. (См. далее Таблицу 4).
Отсюда, неудивительно, что государство, по имеющимся данным, является единственным
или главным акционером более половины всех предприятий МСБ, и именно эти
предприятия МСБ предоставляют наибольшее число рабочих мест (около 50 процентов)
среди предприятий МСБ33. С этой точки зрения, имеет смысл получать высокие налоги, а
также взятки и другие дополнительные платежи с частных предприятий во избежание
необходимости принуждать крупные государственные предприятия платить налоги, то
30
После приобретения независимости средний срок пребывания в должности, например,
региональных хокимов составил 2-3 года. Единственным исключением является хоким Андижана
(Кайым K. Халмирзаев), который занимает свою должность с 1993 г. Более подробно см. Таблицу
2.
31
Государственные банки, к примеру, не только используются для сбора налогов, но также
выступают в качестве «старших партнеров» при предоставлении кредитов предприятиям МСБ.
32
Уровень заработной платы гораздо ниже на крупных государственных предприятиях, МСБ и в
ширкатах, чем на частных предприятиях МСБ и в дехканских хозяйствах. Примечание: Это,
вероятно, можно подтвердить результатами исследования семейного бюджета (FBS). Я не могу
проверить эти данные по причине отсутствуя доступа к ним.
33
Это приблизительная величина; точный процент должен быть подтвержден.
21
есть, эксплуатировать МСБ и фермеров для того, чтобы поддерживать на плаву убыточные
отрасли. Таким образом, несмотря на рост МСБ в Узбекистане, при сохранении такой
позиции, маловероятно, что МСБ сможет оказать то позитивное воздействие на
экономический рост, которое он оказал в других странах с переходной экономикой34.
Таблица 4: Занятость на предприятиях разных отраслей промышленности в 2001 г.
Общая
занятост
ь
Всего
8983
Крупны
е
предпри
ятия
4515,9
1145
563,5
Промышленность
Сельское и лесное
3093
1618,2
хозяйство
Транспорт
и
382
249
коммуникации
676
217,6
Строительство
Торговля
и
общественное
754
144,5
питание
Потребительские
251
127,6
услуги
587
433,5
Здравоохранение
Образование,
культура, искусство,
1146
985
наука
Финансы,
кредитование,
51,3
45
страхование
83,7
Органы управления 125,8
771,9
48,3
Другое
Источник: сотрудники Всемирного банка.
Средние
предпри
ятия
Малые
предпр
иятия
Микро
предприят
ия
Дехкане
и
фермеры
151
175,3
428,3
3712,5
38,8
50,8
39,6
452,3
22,9
27
244,2
1180,7
1,8
20,8
2,4
25,8
4
26,6
124,8
385,2
24,6
42,5
72,7
469,7
5,7
4,1
4,5
3,4
3,7
3,6
109,5
142,4
9,2
4,7
4,1
143
3,9
15,6
3,6
1,3
8,2
4,7
1,1
18,3
10,4
704,9
Такие неприемлемые стимулы особо остро проявляются на региональном и местном
уровнях, где структура экономики сопровождается и направлена на поддержание
ожиданий в отношении соответствующей роли руководителей регионального уровня или
обязанностей, которые они должны выполнять. При советской экономике планирования
из центра существовали хорошо устоявшиеся ожидания среди руководителей
регионального уровня и их подчиненных в отношении того, что они должны обеспечить
основные социальные услуги, включая рабочие места и жилье, а также свободный доступ к
системам здравоохранения и образования.
Это представляет собой мощный
потенциальный источник сопротивления рыночному реформированию, так как
руководители регионального уровня могут прилагать значительные усилия для того, чтобы
обеспечить субсидии и работать в условиях умеренных бюджетных ограничений, если они
34
Более подробно см. Transitions, 2002 г.
22
ощущают свою ответственность за обеспечение минимального прожиточного уровня
населения в пределах своей юрисдикции. Чувство «ответственности» руководителей
регионального уровня может также выражаться в «защите» экономических интересов
региона, которая в тех регионах, где местная экономика зависит от одной отрасли и/или
сектора, может усиливать политические стимулы к сохранению системы скрытого
налогообложения и субсидий. Отсюда, возникающие предприятия МСБ, считающиеся
прибыльными и зачастую являясь политически бессильными, представляют собой
заманчивые мишени для хищнического поведения. В этом случае, необходимость
удовлетворять базовые социальные нужды может стать важным источником
дополнительного налогообложения и регулирования на местном уровне, чему часто не
придается значения. На самом деле, многие предприятия МСБ отмечают, что их часто
просят внести свой вклад в бюджет на ремонт больниц, строительство школ и т.п., хотя
определить, насколько широко распространена такая практика и как она разнится от
региона к региону довольно сложно без проведения всестороннего исследования.
Более того, контроль экономики неотъемлемо связан с политической властью и
положением государственных чиновников в странах Средней Азии. При советской власти
доход, получаемый при продаже хлопка, использовался для поддержания детально
разработанной системы покровительства в Средней Азии, что, в свою очередь, служило
основой для системы социального и политического контроля. (См. далее Схему 2 ). В
сельскохозяйственном секторе, где реформирование наиболее необходимо, министерства,
местные администрации и председатели колхозов, к примеру, противостоят рыночным
реформам (таким как приватизация земли, рациональное использование водных ресурсов,
отмена обязательных норм выращивания и производства сельскохозяйственных культур), в
результате которых они бы утратили свой контроль за производством и распределением
сельскохозяйственных культур, связанный как с их экономическим благосостоянием, так и
с политической властью.
Более того, для региональных и местных чиновников
предоставление основных социальных услуг является важным источником сохранения
политической поддержки, которая основывается на уже многолетнем опыте систем
покровительства (подробнее см. Jones Luong, 2002 г., Глава три). Таким образом, они
чувствуют себя обязанными продолжать предоставлять такие услуги – даже пусть только
номинально – независимо от экономических затрат и при отсутствии заинтересованности в
повышении экономической эффективности.
В то же время, по мере того, как
финансирование таких услуг все больше и больше спускается на местный уровень,
чиновники чувствуют себя вынужденными извлекать доход из любых возможных
негосударственных источников. Как отмечалось ранее, предприятия МСБ являются
наиболее вероятными претендентами на роль таких источников. Таким образом,
чиновники регионального и местного уровня стараются тщательно следить за развитием
предприятий МСБ и зачастую пытаются контролировать их деятельность35.
35
По словам одного опрошенного: «В нашей стране слишком много чиновников, которые отвечают
скорее за контроль, а не за помощь малому бизнесу».
23
Схема 2: Роль хлопка в укреплении взаимоотношений при советской власти36
МОСКВА
Контроль
над
местными
ресурсами
Социальная защита
Выполнение
норм
производства
хлопка
РЕСПУБЛИКАНСКОЕ
РУКОВОДСТВО и
РЕГИОНАЛЬНЫЕ
ЭЛИТЫ
36
Доступ к местным
ресурсам и базовым
социальным услугам
Политическая
поддержка
Адаптировано: Weinthal, 2002 г., стр. 98.
Молчаливое
согласие
МЕСТНОЕ
НАСЕЛЕНИЕ
24
Тем не менее, имеются некоторые признаки, указывающие на изменение позиции
государственных служащих и на то, что позиции эти сильно варьируются как внутри, так и
среди различных регионов. К примеру, как заявляют местные ученые и исследователи,
сейчас стало возможным открыто обсуждать с представителями министерств вопросы
относительно возможного снижения государственного вмешательства в экономику, что
было практически невозможно в период с 1996 по 1999 гг. Некоторые чиновники
регионального уровня стали всерьез считаться с мнением фермеров, что, в свою очередь,
привело к вовлечению последних в диалог, через который чиновники получили
возможность узнавать о проблемах крестьян, а также принимать во внимание их
пожелания и просьбы. При этом примечателен тот факт, что чиновникам в некоторых
регионах, включая Наманган и Сурхандарью, не было позволено заниматься программами
микрокредитования, но, несмотря на запрет, они всячески поддерживали их развитие. Это
предполагает наличие у некоторой части чиновников желания рискнуть и посмотреть, что
может выйти из эксперимента с частным сектором. Очевидно, что изучение истинных
причин таких изменений необходимо продолжить и в дальнейшем. Одним из вероятных
объяснений, которые часто выдвигались местными и международными НПО, является
срок пребывания в должности государственных служащих. Многие утверждали, что для
налаживания хороших отношений и завоевания доверия местных властей требуется
несколько лет. Впрочем, иногда подобный результат может быть достигнут гораздо
быстрее, если сторонник той или иной реформы сам в прошлом являлся государственным
служащим. Так, например, случилось в деле с Ассоциацией деловых женщин в Коканде,
которая с самого начала своей деятельности установила очень хорошие отношения с
местными органами власти. Другой путь для выяснения причин, вызвавших изменение
отношения структур власти, может заключаться в организации опытных проектов по
децентрализации, как это было сделано в Павлодарской области Республики Казахстан.
3) Ограниченный доступ к информации
Последним из главных препятствий на пути экономических реформ в Узбекистане
является ограниченный доступ к информации. Для тех собственников или руководителей
предприятий МСБ, или фермеров, у которых есть личные связи, получение информации о
недавно принятых законах, указах и распоряжениях не является проблемой. Это также не
является проблематичным для тех, кто в состоянии нанять консультанта по вопросам
ведения бизнеса, что стало весьма популярным в последнее время. Тем не менее,
подавляющее большинство испытывают нехватку необходимой информации, а также
средств ее получения, при этом не совсем ясны принципы работы правовой системы и
возможность ее использования.
Данное утверждение подкрепляет тезис о том, что проблема развития экономических
реформ находится не в правовой плоскости, а скорее относится к возможности получения
правовой информации и знаниям.
Опрошенные автором независимые юристы и
консультанты отмечали, в частности, что за прошедшие два года Узбекистану удалось
создать прочную законодательную базу для развития МСБ, но при этом проблема остается
в предоставлении предпринимателям возможностей для действительного использования
этой правовой базы в целях защиты своих законных прав. Многие успешно работающие
предприниматели отмечали в ходе своих интервью с автором, что они в состоянии
«защитить себя» от вмешательства со стороны государственных органов просто «знанием
своих прав и обязанностей». Эти предприниматели в силу своих знаний были способны
«сказать нет» хищнически настроенным должностным лицам. В самом деле, возможность
25
притеснений со стороны местных и областных руководителей обратно пропорциональна
уровню правовых знаний предпринимателей.
Несмотря на то, что уже существуют некоторые организации, предоставляющие правовую
информацию и помощь предпринимателям, они не в состоянии удовлетворить растущий
спрос на такие услуги. На данный момент никто не может предоставлять и распространять
такие материалы на постоянной основе без взимания внушительного вознаграждения за
такую услугу, которое предприниматели не могут или не желают платить. Но даже если
такого рода услуги были бы широко распространены и доступны, остается нерешенной
проблема их своевременности. Многие предприниматели и руководители ассоциаций
предпринимателей недовольны тем, что информация о принятых изменениях в
законодательстве зачастую доводится до их сведения «постфактум», что в свою очередь не
оставляет им времени для влияния на процесс принятия данных решений или для
противодействия их принятию.
Это, бесспорно, является еще одной проблемой
координации в дополнение к описанным выше. Данный факт также является препятствием
при долгосрочном планировании предпринимателями своей деятельности.
Более того, проблема недостатка знаний и информации относится также и к должностным
лицам регионального/местного уровня, которые, согласно их же заявлениям, зачастую не
получают заблаговременно информацию относительно последних изменений в
законодательстве, равно как и указания по их исполнению.37 Для примера: некоторые
должностные лица заявили, что они ничего не знают о постановлении правительства,
принятом в августе 2001 г., которое значительно упростило процедуру регистрации за счет
уменьшения числа бюрократических инстанций и, соответственно, усилий, времени и
денежных средств. Таким образом, данное постановление не привело к масштабному
улучшению предпринимательского климата для МСБ из-за различных подходов к его
исполнению как внутри, так и между регионами. Вполне допустимо, что такой недостаток
информации и правовых знаний является не вопросом о возможностях, а скорее вопросом
«удобства» для властей, которые могут использовать его в качестве источника
дополнительных сборов с предпринимателей.
Ограниченные возможности многих
местных и областных администраций создают трудности при вынесении окончательного
суждения в пользу одного из двух возможных объяснений.
СПОСОБЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ СУЩЕСТВУЮЩИХ ПРЕПЯТСТВИЙ
Международное сообщество доноров может различными путями расширить круг лиц,
потенциально «выигрывающих» от экономических реформ в Узбекистане, и помочь им
объединиться в совместные коалиции. Наиболее простым путем будет сохранить
присутствие в стране, что позволит расширить временные горизонты для тех групп,
которые будут нести наибольшие риски в период проведения реформ. Разумеется,
сообщество доноров может также играть более активную роль, оказывая поддержку
потенциальным «выигрывающим», а не «проигрывающим» от проведения экономических
реформ. Это предполагает смещение акцента на региональный/местный уровень, где
можно выделить три основные целевые группы: крестьяне, собственники/руководители
предприятий МСБ, а также региональные/местные чиновники. Каждая из этих групп
преследует свои собственные интересы в реформировании, которые скрыты за их общим
желанием к получению разного рода стимулов. Однако им необходимо скоординировать
37
Некоторые из хокимов более оперативны в отношении распространения такой информации.
Примером может служить хоким г. Ташкента. Однако необходимо учитывать его положение
столичного хокима.
26
свои усилия для осознания и достижения коллективного интереса в экономических
реформах. Международному сообществу доноров, кроме того, необходимо финансировать
проведение круглых столов, а также поддерживать другие совместные мероприятия с
вовлечением этих трех групп.
В соответствии с исследованием, проведенным Центром экономических исследований
(ЦЭИ)
совместно
с
Институтом
социальных
исследований,
крестьяне,
собственники/руководители предприятий МСБ являются сторонниками рыночной
экономики, выступая в поддержку частной собственности и за окончание практики
обязательных посевов определенных культур, обязательных нормативов на выпуск
продукции и целевого распределения средств производства. Согласно сообщениям,
фермеры Ферганской долины, например, отдают предпочтение выращиванию, по их
мнению, «традиционных» культур, таких как овощи и фрукты, а не хлопка и пшеницы.
Имеются ясные указания на то, что некоторые крестьяне хотят изменений настолько
сильно, что ради этого готовы пойти на серьезные социальные и финансовые риски, для
того чтобы выйти из ширкат и платить членские взносы за услуги, получив при этом
В особенности, дехкане могут поддержать
право работать самостоятельно.38
экономические реформы, поскольку они уже работают в соответствии с рыночными
принципами, платя за аренду земли, и, как следствие, в состоянии выбирать то, что на ней
выращивать, и самостоятельно закупать необходимые средства производства на частном
рынке. Как уже отмечалось выше, дехкане являются основным источником для
процветания черного рынка средств производства, потому что официально, они получают
доступ к земельным и водным ресурсам в последнюю очередь и готовы платить за них по
рыночным расценкам. Они также весьма производительны и, тем не менее, они не имеют
достаточных возможностей для расширения своей экономической активности при
существующих экономических условиях в силу того, что по закону они не вправе
нанимать работников.
Неоднозначные сведения поступают относительно поддержки, оказываемой рыночным
реформам со стороны региональных/местных властей. Тем не менее, признаки растущего
недовольства существующей системой наряду с желанием перемен для улучшения как их
собственного финансового благополучия, так и состояния местной экономики становятся
все более явными. Доходы и влияние областных и местных властей стали угрожающе
низкими из-за укрепления контроля над экономикой из центра и из-за существующих
межгосударственных фискальных отношений. В частности, правительство повысило долю
отчислений в доходную часть государственного бюджета от продажи хлопка, которые еще
недавно более равномерно распределялись между региональными властями и центром; в
то же время, от региональных властей теперь требуют выполнения социальных программ,
не выделяя для этого средств из государственного бюджета. В силу вышеизложенных
причин, сложившаяся ситуация несет явную угрозу для областных и, особенно, местных
структур власти, которые испытывают колоссальное давление как сверху (со стороны
региональных структур), так и снизу (со стороны населения). Имеются доказательства,
хотя и немногочисленные, что сопротивление на уровне регионов против сдачи собранных
хлопка и пшеницы растет, в результате чего правительство вынуждено в некоторых
случаях направлять наряды милиции для контроля за производством этих
сельскохозяйственных культур. Областные и местные власти изыскивают возможности
для получения дополнительных доходов за счет местного населения, не выплачивая при
этом заработную плату, взимая дорожные штрафы, сборы за торговлю на рынке,
38
Данный пример относится, судя по всему, только к беднейшим слоям крестьян, таким как,
например, проживающим на Черноземье в России и на Украине. См. Allina-Pisano, 2002.
27
незаконным образом присваивая материальные активы и земли колхозов, сдавая в аренду
землю на коммерческих условиях, включая часть земель, официально отведенных
правительством под посевы хлопка и пшеницы.
Существуют некоторые доказательства того, что желание поддерживать рыночные
реформы, развивать благоприятный климат для деятельности предприятий МСБ
проявляется по-разному как внутри регионов, так и межрегионально; неоднозначно также
и отношение к поддержке идеи относительной финансовой децентрализации. Необходимы
дальнейшие исходные данные для определения силы и степени варьирования имеющихся
позиций.39 Как только такие данные появятся, возможны два пути использования этих
различий: во-первых, путем выяснения, что является причиной таких различий и возможно
ли воспроизвести эти факторы и, во-вторых, путем установления связей между теми
региональными/местными чиновниками, которые более восприимчивы к реформам, для
развития взаимных интересов и эффективной координации совместной работы.
Другим способом, которым международное сообщество доноров может увеличить число
потенциальных «выигрывающих» от реформ, может быть усиление существующих НПО,
включая поддерживаемые государством бизнес и фермерские ассоциации, посредством
привлечения вкладов со стороны этих групп и включения их в проекты и те мероприятия,
которые они спонсируют. Это заставит правительство относится к этим организациям
более серьезно, что, в свою очередь, поможет им в их попытках получить большую
самостоятельность от государства. К тому же, многие из этих организаций были
изначально учреждены правительственными указами и оперировали средствами,
выделяемыми из бюджета, став впоследствии более независимыми. Ассоциация деловых
женщин, к примеру, играла активную роль в создании кредитных объединений в
Узбекистане задолго до того, как было получено официальное разрешение на их открытие,
а Палата предпринимателей занимается сбором средств посредством предоставления
юридических услуг и консультирования предпринимателей за умеренную плату. Обе
организации направляют в правительство предложения, разработанные на основе
пожеланий их членов и клиентов.
Другие организации послужили в качестве основы для более независимо настроенных
бизнесменов и фермеров при формирования ими собственных организаций в рамках этих
структур (или подструктур).40 Такие подструктуры, созданные фермерами Андижана и
бизнесменами Ферганы для развития неофициальных систем распространения
информации и доступа к растущему рынку средств производства. Эффективность таких
сообществ ограничена вследствие отсутствия движения по их легализации как субъектов
малого бизнеса либо использования их для влияния на существующую правовую базу.
Скорее, главная цель данных систем заключается в распространении опыта успешной
деятельности в условиях существующего режима и, с этой точки зрения, они весьма
полезны. К тому же, при возможности роста в числе и размерах, они могли бы служить
эффективным координирующим механизмом для собственников/руководителей
предприятий МСБ, а также фермеров, сначала на местном и региональном уровнях, а затем
39
В этом отношении, в качестве точки отсчета были бы полезны результаты последнего отчета
МФК, несмотря на низкое (то 60 до 100) число респондентов по каждому региону. К сожалению, у
меня отсутствует доступ к этим данным.
40
Это широко варьируется в зависимости от региона, но, в основном, объединения на территории
Ферганской долины имеют большую степень независимости и находятся в хороших
взаимоотношениях с местными органами власти. Следует провести дополнительные исследования
и сбор материалов для того, чтобы установить характер различий и их причины.
28
и на общегосударственном уровне, как это произошло, к примеру, в Польше.41 Это имело
бы позитивный экономический и политический эффект.
Поддержка этих структур и других НПО имела бы важный долговременный эффект,
который заложил бы основы устойчивых экономических реформ. По мере роста
поддержки реформам наряду с совершенствованием механизма координации различных
интересов, вряд ли правительство будет способно повернуть вспять начавшиеся реформы.
Развитие МСБ, в особенности в сельскохозяйственном секторе, поможет смягчить ударное
действие таких реформ как, например, приватизация средств производства, и, как
следствие этого, сопротивление таким реформам путем создания альтернативной системы,
которая заполнит вакуум, оставшийся после отмены государственной монополии на
поставки и ценообразование.
В отношении второго основного препятствия на пути экономических реформ в
Узбекистане, а именно позиции правительства относительно «надлежащей» роли
государства в экономике, международное донорское сообщество может обеспечить
организацию всестороннего обучения по вопросам государственного управления на всех
уровнях.
Как отмечали в своих интервью многие из представителей НПО и
государственных органов, примечательным является тот факт, что местные НПО с
помощью международных неправительственных организаций имеют куда большие
возможности для обучения по вопросам ведения бизнеса и рыночной экономики, нежели
представители государственных органов.
Поэтому представители НПО зачастую
обладают большим опытом и знаниями. Для обеспечения эффективного взаимодействия и
координации усилий между правительством и представителями частного сектора
экономики международное сообщество доноров, помимо прочего, должно обеспечить
участие бизнес ассоциаций и фермеров, а также других НПО в таких обучающих
программах. Эти НПО могли бы играть активную роль в таких программах, демонстрируя
результаты своих усилий по созданию новых рабочих мест, что, как известно, уже
положительно сказалось на отношении правительств Таджикистана и Кыргызстана.
Одними из первых, необходимо провести обучение по финансовой децентрализации с
целью объяснения особенностей этого процесса в посткоммунистических государствах,
включая до сих пор не совсем посткоммунистический Китай, делая при этом упор на
пользу такого обучения для государственных служащих.
Госслужащие имеют
относительно небольшие знания о том, как работает финансовая децентрализация, но
довольно хорошо знают о ее недостатках, нежели достоинствах.
Такое обучение должно стать результатом согласованных и взаимных усилий как со
стороны Банка, так и со стороны правительства для улучшения качества и возможностей
сбора данных на региональном и местном уровнях. Это поможет правительству лучше
понять экономическую ситуацию в регионах и на местах, а также возможные последствия
финансовой децентрализации и других экономических реформ.
Третье и последнее главное препятствие на пути экономических реформ – ограниченный
доступ к информации – может быть преодолено в течение определенного времени при
предоставлении финансовой поддержки для оперативного издания и распространения
материалов, адресованных как представителям власти, так и простому населению. В силу
вышеизложенных причин это поможет обеспечить более эффективное исполнение вновь
принятых законов, указов и постановлений. Если существующие организации или
41
В Польше неофициальные системы стали официальными поставщиками товаров, координируя
спрос и предложение различных предприятий МСБ. См., например, McDermott, 2002 г.
29
объединения такие как, например, Ассоциация деловых женщин или Палата
предпринимателей, примут участие в публикации и распространении этих материалов, это,
помимо прочего, будет также способствовать усилению их финансовой независимости и
повышению их роли в экономических реформах. В настоящее время эти организации
хотели бы заниматься этой деятельностью, но не имеют для этого достаточных
финансовых, технических и кадровых средств. В то же время, сообщество доноров
должно оказывать поддержку в развитии независимых СМИ в качестве альтернативных
источников информации и анализа.
ЧАСТЬ II: ТАДЖИКИСТАН42
В Таджикистане существуют еще большие, нежели в Узбекистане и Кыргызстане,
структурные и политические препятствия на пути экономических реформ. Здесь самый
слабый из всех советских республик и постсоветских государств уровень развития
экономики. Огромный урон экономике был нанесен пятилетней гражданской войной
(1992-1997 гг.), финансовым кризисом в России 1998 г. и чередой сильных наводнений и
засух, обрушившихся на страну за последние годы (1998-2000 гг.). Не удивительно, что
Таджикистан – беднейшая из всех советских республик, в наибольшей степени зависящая
от бывшей советской экономики. Во времена Советского Союза почти 50% бюджета
Таджикской Советской Социалистической Республики (ТССР) финансировала Москва.
Большая часть этих средств шла на обеспечение социальных нужд. В пропорциональном
отношении, на долю Таджикистана приходился самый большой дефицит в
межреспубликанском торговом балансе, что объяснялось зависимостью Таджикистана от
других республик, поставляющих сырье и энергоносители. Помимо этого, в стране
наблюдалось бедственное социальное положение, обусловленное такими показателями как
высокий уровень рождаемости и детской смертности (подробнее см. Rubin, 1993 и 1994
гг.). Эти социально-экономические условия усугубились после обретения Таджикистаном
независимости и начавшейся вскоре после этого гражданской войны.43 К тому же, из-за
гражданской войны был приостановлен процесс государственного строительства, что
привело к тому, что к концу 90-х гг. Таджикистан все еще оставался страной со слабо
развитыми институтами государства, повсеместной нищетой,44 процветающей коррупцией,
региональной раздробленностью, усугубляемой экономическими монополиями, торговлей
наркотиками и оружием.
В результате миротворческого процесса 1997 г., было
сформировано коалиционное правительство, позиции которого остаются непрочными и по
сей день (подробнее см., например, ICG, 2001 г.).
42
При написании этого раздела огромную помощь оказали многочисленные интервью с местными
учеными и исследователями, государственными чиновниками, юристами и консультантами,
фермерами, предпринимателями, руководителями ассоциаций малого бизнеса и крестьянских
хозяйств, а также представителями международных НПО в г. Душанбе и г. Худжанде. Особенно,
хотелось бы поблагодарить Зарину Абдушукурову и ее коллег из представительства МФК в г.
Худжанде.
43
Подробнее о причинах и последствиях гражданской войны см., например, Rubin, 1993, и Akiner,
2001.
44
Таджикистан считается одной из двадцати беднейших стран во всем мире. По информации из
различных источников, приблизительно 80% населения находится за чертой бедности. Подробнее
см., например, Falkingham, 2000, и Республика Таджикистан: Оценка уровня бедности, 2000г., и
Правительство Республики Таджикистан, июнь 2002 г.
30
Таким образом, в Таджикистане по-прежнему отсутствует последовательная
экономическая политика; слабость центральных органов власти и различного рода нападок
со стороны региональных властей не дают возможности правительству сформулировать и
начать процесс реализации широкомасштабных и последовательных экономических
реформ. Несмотря на то, что на бумаге отмечается достижение некоторого прогресса в
либерализации экономики, фактически на деле многие изменения не функционируют
вследствие сопротивления со стороны власть имущих, особенно на региональном и
местном уровнях. В отличие от Узбекистана, к примеру, не существует официальных
государственных норм на производство хлопка и отпускная цена на продукцию не
устанавливается из центра. Тем не менее, де-факто местные чиновники, используя
различную тактику, в том числе отбирая у фермеров, отказывающихся от выращивания
хлопка, сырье и закрывая им доступ на внешние рынки, навязывают нормы производства и
искусственно занижают цены. Правительство приняло программу реструктуризации
сельского хозяйства. Результаты ее реализации разняться в значительной степени от
региона к региону (см. например, Всемирный банк, январь 2001г., стр. 39-42). Местные
власти по-прежнему вмешиваются в процесс принятия решений частными фермерами
(Правительство Республики Таджикистан, июнь 2002г., стр.25).45 В то же время, несмотря
на наметившиеся широкую приватизацию и рост частного сектора в сфере розничной
торговли и услуг,46 а также резкое падение объема промышленного производства в целом,
доминирующую роль в экономике Таджикистана по-прежнему занимают средние и
крупные государственные предприятия, что сдерживает развитие МСБ (см., например,
Всемирный банк, январь 2001г., стр. 20-21). К примеру, несмотря на сокращение общего
числа государственных предприятий за последние годы (2000-2001 гг.), по-прежнему
существует практика выделения им целевых кредитов и субсидий (см., например,
Правительство Республики Таджикистан, июнь 2002 г., стр. 27). Это объясняется, прежде
всего, нежеланием правительства отказаться от контроля над промышленным
производством, которое сконцентрировано главным образом в отрасли цветных металлов,
так как оно является основным источником рабочих мест, гарантированного дохода и
возможности бартера, а также средством обеспечения социальной защиты населения, за
счет чего обеспечивается некоторая финансовая и политическая независимость
правительства от регионов.
Непрекращающаяся борьба между центральными и региональными органами власти за
контроль над основными экономическими ресурсами -- не единственное проявление
раздробленности Таджикистана. Во-первых, наблюдается безудержный рост коррупции
среди
государственных
чиновников.
Благодаря
поддержки
со
стороны
псевдогосударственных чиновников на всех уровнях процветает торговля наркотиками и
оружием, которая, по словам представителей ООН в Таджикистане, связана с
приблизительно 30-50% экономики страны. Кроме того, произвольно устанавливаются
транзитные сборы за транзит законных товаров, что служит основным препятствием для
межрегиональной торговли. Во-вторых, очень слабо развита нормативно-правовая база,
45
К сожалению, не имея на руках материалов исследования, невозможно оценить существующие
вариации и степень вмешательства государства.
46
Несмотря на тот факт, что доля частного сектора в Таджикистане относительно мала по
сравнению с другими бывшими советскими республиками (на частный сектор «приходится около
30% ВВП» (Таджикистан: На пути ускорения экономического роста, 2001г., p.v), и учитывая
послевоенное разорение и наличие огромных препятствий в межрегиональной и международной
торговле, рост частного сектора вполне устойчив и может служить источником оптимизма в
продвижении реформ. Официальные источники дают весьма заниженные данные по числу
предприятий малого и среднего бизнеса.
31
как в плане принятия новых законов и других нормативно-правовых актов в целях
оказания содействия развитию частного бизнеса, так и в плане реализации этих законов и
нормативно-правовых актов на местном уровне. Разнообразные требования в области
лицензирования и налогообложения позволяют местным властям незаконно устанавливать
финансовые сборы для предприятий МСБ. В Узбекистане это положение вещей
усугубляется недостаточным знанием собственниками/руководителями предприятий МСБ
и крестьянами действующих законов и подзаконных актов. Дальнейший рост и
расширение числа предприятий МСБ, развитие крестьянских хозяйств за рамки
натурального хозяйства и увеличение их доходов сдерживаются наличием трудностей при
транзите как внутри, так и за пределами страны. Основные причины трудностей
обусловлены, прежде всего, коррупцией в стране и закрытой границей с Узбекистаном.
Таким образом, политические препятствия, лежащие на пути экономических реформ в
Таджикистане, приводят в уныние; однако они не являются непреодолимыми. Преодолеть
их можно путем одновременного проведения ряда стратегических мероприятий:
• Оказание поддержки центральному правительству в предпринимаемых им
попытках по перестройке системы государственного управления с целью
повышения его эффективности и ужесточения финансового контроля, а также
обеспечения гладкого перехода к большей децентрализации;
• Всестороннее реформирование системы государственной службы с целью
увеличения прозрачности при приеме на работу, искоренение практики покупки
«доходных мест», например в пограничной либо таможенной службах;
• Укрепление взаимоотношений между правительством и частным сектором;
• Увеличение числа групп, наиболее заинтересованных в либерализации экономики
(крестьяне и собственники/руководители МСБ, а также государственные
чиновники из регионов, не занимающихся хлопководством);
• Стимулирование рыночными методами региональной элиты к оказанию
поддержки частным видам предпринимательской деятельности, не связанной с
торговлей наркотиками и оружием;
• Экономическое развитие и внедрение программ по финансированию и
микрокредитованию обнищавших сельских районов и приграничных районов;
• Финансирование мероприятий по оперативной публикации и распространению
информации среди населения и чиновников регионального/местного уровня;
• Взаимодействие с местными государственными органами и правительствами
соседних стран в целях уменьшения барьеров для транзита.
Ниже более подробно освещены препятствия, лежащие на пути осуществления
экономических реформ, и пути их преодоления.
ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ РЕФОРМ
Основным политическим препятствием на пути осуществления экономических реформ в
Таджикистане является отсутствие полностью функционирующего государства. Несмотря
на то, что в последние годы были предприняты попытки укрепления правительственной
власти, серьезную угрозу консолидации государства и сохранению мира продолжают
представлять такие факторы как региональная раздробленность и коррупция среди
государственных чиновников. Гражданская война, продолжавшаяся пять лет и унесшая
жизни 60-100 тыс. человек, обошлась стране почти в 7 миллиардов долларов США.
Официально война закончилась в 1997 г. подписанием мирного договора, в соответствии с
32
которым членам Объединенной таджикской оппозиции (далее «ОТО») даровано
прощение,47 предусмотрены мероприятия по их ассимиляции в ряды единой армии,
правительством и оппозиционными силами сформировано коалиционное правительство, в
котором 30% всех постов были отданы членам ОТО (подробнее, см., например,
Соглашение, 2001 г.). Мирный договор и его последовательное претворение в жизнь
(например, через проведение президентских (1999 г.) и парламентских (2000 г.) выборов)
способствовали прекращению военных действий и восстановлению стабильности на части
территории страны, в частности в южных регионах, но так и не привели к полной
консолидации таджикского государства.
Во-первых, большинство бывших членов ОТО не удовлетворены существующим
положением вещей. Многие отказались войти в правительство и сейчас обвиняют тех, кто
согласился, в том, что они были кооптированы Президентом Имомали Рахмоновым.
Многие жалуются на то, что после окончания войны все ключевые политические и
экономические позиции заняты элитой из южного района Кулоб (Куляб), послужившего
стартовой площадкой и опорой для установления власти Президента, хотя есть основания
полагать, что такое положение вещей в настоящее время меняется.48 Многие другие,
особенно элита из северных районов (Сугхд, бывший Ленинабад), считают, что они
недостаточно представлены в действующем правительстве. Этот факт вызывает серьезные
опасения, так как началом гражданской войны послужило именно господство одного из
регионов в советское время, вызвавшее негодование со стороны других регионов, которые
были исключены из управления государством (см., например, Atkin, 1997; Rubin, 1993;
Schoeberlein, 1994).49 Озабоченность вызывают также такие факты, как назначение на
государственные должности на основании личной преданности, коррупция и засилье
выступающих против реформ власть имущих.
Во-вторых, в регионах все еще имеет место сильная оппозиция действующему
правительству. Долины Гхарм и Каретегин, к примеру, остаются оплотом Исламской
партии возрождения (ИПВ). Наблюдается рост популярности ИПВ и на севере, который
всегда «считался наиболее свободным от религиозного влияния регионом» (ICG, 2001г.,
стр. 7-8). Это фактор также является потенциально дестабилизирующим. Следует также
отметить, что Таджикистан даже в советское время не представлял собой целостную
территориальную и политическую единицу. В действительности, территории, отведенные
Советским Союзом для создания Республики Таджикистан, состояли из регионов, не
имеющих никаких связей друг с другом: ни культурных, ни экономических, ни даже
географических. К тому же, в нее не были включены такие основные центры таджикской
культуры в Средней Азии как г. Самарканд и г. Бухара (подробнее см. Rubin, 1993 г.).
Гражданская война и ее последствия усилили культурное, экономическое и
47
ОТО была создана в ноябре 1994 г. Исламской партией возрождения (ИПВ), Движением за
исламское возрождение Таджикистана (ДИВТ), Демократической партией Таджикистана (ДПТ),
Координационном центром демократических сил Таджикистана в СНГ и Объединенной
ассоциацией таджикских беженцев. Доминирующую роль в ОТО якобы играли ИПВ и ДИВТ.
Лидером оппозиционных сил выступал Саид Абдулло Нури, который сыграл ключевую роль в
миротворческом процессе. В настоящее время является лидером ПИВ. См., например, Соглашение,
2001 г.
48
После парламентских выборов 2000 г. Рахмонов предпринял попытку привлечь людей с севера на
должности своих советников. См. ICG, 2001г., стр. 4.
49
Этот аргумент взят из Jones Luong, 2002 г., часть VIII. Другие (ошибочно) связывают
гражданскую войну с межклановой и региональной рознью. Например, см. Jones Luong, 2002 г.,
часть III.
33
географическое разделение страны и привели к созданию региональных феодальных
поместий, финансируемых за счет средств, получаемых от торговли наркотиками и
оружием.
Основные последствия раздробленности государства
Отсутствие полностью функционирующего государства серьезным образом ограничивает
ход экономических реформ в Таджикистане. Занимающиеся изучением переходного
период в странах бывшего социалистического лагеря все больше и больше понимают, что
построение государства является действительным ключом к осуществлению
экономических и политических реформ (см., например, Holmes 1997; Jones Luong 2002;
Linz и Stepan 1996; Olcott 1996; Sperling 2000; Stavrakis 1993; Stoner-Weiss, 2001; Way
2000).50 Вкратце, это обусловлено тем, что в условиях отсутствия эффективного
центрального руководства и правопорядка государство не может достигнуть автономии и
нарасти необходимые мощности либо добиться доверия населения, которое необходимо
для разработки и внедрения широкого курса стратегических реформ. Особенно в
Таджикистане, слабость центрального руководства уже привела к некоторым
последствиям. Наиболее важным здесь представляется то, что она породила два важных
фактора, которые мешают любым попыткам проведения экономической реформы:
1) Продолжающаяся борьба между чиновниками из центра и чиновниками
регионального/местного уровня за контроль над ключевыми экономическими
ресурсами; и
2) Слабая нормативно-правовая база как в отношении самого принятия законов, так и
в отношении их последовательной реализации из-за сопротивления со стороны
власть имущих и процветающей коррупции среди государственных служащих.
1) Борьба между регионами и центром за контроль над ресурсами
Согласно одному пристальному наблюдателю за политикой в Таджикистане,
«центральный принцип экономической политики государства заключается в поддержании
контроля над основными источниками доходов» (из личной беседы автора с
представителем международного НПО в мае 2002 г.). Хотя это действительно может быть
и правдой, данное заявление представляется не до конца ясным, поскольку в нем не
сказано, какое именно правительство – то есть центральное или региональное? Разделение
между центральной и региональными администрациями как во время гражданской войны,
так и после ее окончания проявилось в борьбе за контроль над ключевыми
экономическими ресурсами. В экономике доминируют три сектора, которые и являются
потенциальными источниками государственных доходов: (1) цветные металлы, особенно
алюминий; (2) производство электроэнергии; (3) хлопок. Контроль над двумя первыми
сконцентрирован в руках центрального правительства. Региональные администрации на
сегодняшний день преуспели в удержании большего контроля в третьем сектором. Однако
борьба здесь продолжается.
Центральное правительство способно удерживать больший контроль в производстве
алюминия, на долю которого в течение 1992-1999 гг. приходилось приблизительно 45%
всего промышленного производства и экспорта (World Bank, январь 2001 г., стр. 17-18, 20),
50
Другие придерживаются более жесткой позиции, что типы государств, формирующихся после
приобретения независимости в условиях конкуренции между элитарными группами, определяют то,
будут ли эти страны стремиться к политической и экономической либерализации. (См. GrzymalaBusse and Jones Luong, 2002).
34
в большей степени в силу географических и структурных причин. Самый крупный
алюминиевый завод в стране (Алюминиевый завод Турсунзаде или ТАДАЗ) расположен
недалеко от столицы (г. Душанбе) в районе республиканского подчинения (РРП), где
центральное правительство обычно имеет более широкие надзорные полномочия.
Производство алюминия также во многом зависит от импортируемого алюминиевого
сырья, объем которого устанавливается на уровне центрального правительства.
Централизованная система производства электричества сконцентрирована на
энергетической станции Нурек, расположенной к югу недалеко от г. Душанбе.
Распределительные сети, построенные еще в советское время, также структурно более
подходящие для контроля из центра, а не из регионов, поскольку их деление
представляется проблематичным. Помимо этого, хотя гидроэлектроэнергия и является
основным продуктом экспорта для Таджикистана, она не приносит реальный денежный
доход, а скорее обменивается на импорт таких продуктов, как газ, электричество и вода из
Узбекистана. Таким образом, она представляет меньшую ценность для региональных
хозяев, нежели такие выгодные в денежном выражении сельскохозяйственные культуры
как хлопок.
Более того, государственная компания, занимающаяся поставкой
электроэнергии (Барк-и-Таджик), увязла в долгах из-за массовых неплатежей со стороны
промышленных и домашних потребителей – особенно со стороны ТАДАЗ (World Bank,
январь 2001 г., стр. 25) – несмотря на то, что уровень сборов значительно улучшился в
течение 2002 г. Действительно, это один из главных способов, с помощью которых
центральное правительство продолжает субсидировать промышленность. Электричество
также служит в качестве важного источника политической валюты для правительства,
поскольку представляет собой относительно «бесплатный товар» для населения, хотя уже
были предприняты кое-какие попытки поднять ставки тарифов и увеличить сборы среди
домашних хозяйств (World Bank, январь 2001 г., стр. 25). Именно по этой причине,
юрисдикция над энергетическим сектором зачастую оспаривается чиновниками из центра
и из регионов. Международные доноры, работающие в этом секторе в непосредственном
контакте с центральным правительством, столкнулись с некоторыми препятствиями на
местном уровне. Например, на установку новой отопительной системы в школах
необходимо было получить согласие мэра г. Душанбе несмотря на то, что распределение
газа для отопительных сетей в техническом смысле находится под юрисдикцией
Государственного унитарного предприятия (из личной беседы автора с представителем
международного НПО в мае 2002 г.).
Центральное правительство также стремилось удержать контроль над тяжелой
промышленностью в целом, что, помимо цветных металлов и энергетики, включает уголь,
химикаты и машиностроение. Подавляющая часть средних и крупных промышленных
предприятий остается в собственности государства и, следовательно, обеспечивает
Таджикистану «один из самых высоких уровней участия государства в промышленном
производстве среди стран с переходной экономикой» (World Bank, январь 2001 г., стр. 2021). Более того, несмотря на некоторые имевшие место попытки осуществить здесь
реструктуризацию, продолжение целевых кредитов и субсидий, рост огромной
задолженности, господство бартера, а также неудачные попытки в исполнении
законодательства о банкротстве значительным образом сократили возможность данного
сектора внести свой вклад в общий рост. В общем, промышленный сектор в Таджикистане
пережил сильный упадок, высокий уровень безработицы и, как результат всего этого,
произошел значительный отток рабочей силы из промышленного сектора в сельское
35
хозяйство.51 Все это также привело к тому, что появилось большое количество
работников, мигрирующих в Россию, Казахстан и Кыргызстан в поисках сезонной работы.
Этот процесс в настоящее время никак не регулируется, представляет собой чистый
убыток для экономики Таджикистана (например, потому что у правительства отсутствуют
эффективные способы требовать соответствующего возмещения) и увеличивает
политическую напряженность. Однако кое-что уже было предпринято для улучшения
сложившейся ситуации и защиты прав работников-мигрантов.52
Таким образом, нежелание центрального правительства полностью передать контроль над
тяжелой промышленностью возникает в большей степени из-за его желания изолировать
себя от возможных нападок и притязаний со стороны регионов посредством
гарантирования себе источника доходов, бартера и социальной защиты. Существует
реальный страх, что либерализация промышленности приведет к той же степени
регионального контроля, который возник в результате либерализации сельского хозяйства.
Значительная либерализация была проведена в хлопководстве, особенно это заметно в
сравнении с Узбекистаном. Система централизованных закупок и экспорта наряду с
Главхлопкопромом --официальным государственным ведомством, занимавшимся закупкой
и экспортом – была официально отменена в середине 1990-х годов.53 Официально, цена
хлопка сегодня регулируется рынком, и крестьяне могут свободно реализовывать хлопок
либо на Республиканской Хлопковой Бирже, либо напрямую иностранным покупателям;
хлопкоочистительные фабрики были полностью приватизированы уже в 2001 г. Однако
конец государственной монопсонии не произвел желаемых результатов в либерализации
цен и увеличении конкуренции, поскольку на смену ей пришли региональные
монополисты. В двух регионах, занимающих доминирующее положение по производству
хлопка, а именно – в Ленинабаде и Хатлоне54 -- местные чиновники используют свою
власть для навязывания производственных норм де-факто и искусственным образом
занижают цены, удерживая средства производства от дехкан, отказывающихся выращивать
хлопок, блокируя выход дехкан на внешние рынки, а также отводя лучшие земли для
хлопка и оставляя худшие земли для выращивания продуктов питания.55 Также известно,
что они направляют инспекторов в дехканские хозяйства для того, чтобы «запугивать
дехкан … [и] удостовериться в том, что дехкане, получившие средства производства и
кредиты, действительно занимаются выращиванием хлопка» (из личной беседы автора с
представителем международного НПО в мае 2002 г.).
Не удивительно, что
реструктуризация дехканских хозяйств также происходила гораздо медленнее в этих двух
регионах по сравнению с регионами, где хлопок играет незначительную роль в местной
экономике – например, в Бадахшане и РРП – поскольку местные чиновники блокировали
распределение и приватизацию земель дехканами (World Bank, январь 2001, стр. 41;
51
За последнюю декаду «рабочая сила, занятая в сельском хозяйства, возросла более чем на 30%”
(World Bank, январь 2001 г., стр.19).
52
Правительство подписало двустороннее соглашение о защите прав мигрирующих работников
только с Кыргызстаном, но конечный путь назначения более 80% таких мигрантов – Россия.
53
Государственные нормы производства хлопка были официально отменены в 1996 г., а
Главхлопкопром был расформирован в 1998 г.
54
Производство хлопка сконцентрировано в двух областях. Около 30% общей площади, занятой
под посевы хлопка, находится в Ленинабадской области на севере. Около 30% находится на югозападе в Хатлонской области (ранее разделенной на две области – Курган-Тюбе и Кулаб).
55
Многие из опрошенных автором говорили, что крестьяне выращивают пшеницу для собственного
потребления на крутых горных склонах, поскольку это единственная земля, где можно этим
заниматься.
36
личные беседы автора с дехканами). В 2001 г. центральное правительство, однако,
продолжило работу по переводу права собственности на землю дехканам-частникам в
попытке не останавливать начавшиеся реформы.56
Как и в Узбекистане, дехкане, проживающие в регионах выращивания хлопка, абсолютно
проигрывают в случае, если существующая система не будет изменена. Очень часто они
вынуждены выращивать хлопок и продавать свою продукцию на местные
хлопкоочистительные фабрики (зачастую, себе в убыток) вместо того, чтобы выращивать
более прибыльные в денежном выражении сельскохозяйственные культуры, которые они
могли бы поставлять на местный рынок либо использовать в качестве продуктов питания
для своих собственных семей. Делают они это потому, что им необходим доступ к
средствам производства (включая землю, водные и финансовые ресурсы), которые
контролируются местными чиновниками.
Несмотря на существование частных
источников определенных средств производства, дехкане вынуждены платить чрезмерно
высокие цены, поскольку конкуренция в этой области отсутствует. Кредитные ресурсы
также очень ограниченны для дехкан, не занимающихся выращиванием хлопка. В то же
самое время, они подвергаются обложению непомерными налогами как со стороны
центральных властей, так и со стороны местных администраций. Единственный способ,
благодаря которому центральное правительство продолжает получать доходы от
производства хлопка, заключается в установлении высокой акцизной ставки на хлопок.57
Таким образом, дехкан зажимают с обеих сторон.
2) Слабая нормативно-правовая база
Второе основное последствие раздробленности государства в Таджикистане заключается в
слабой нормативно-правовой базе как в отношении самого принятия законов, так и в
отношении их практической реализации. С одной стороны, общая законодательная база
для развития МСБ по секторам экономики слаба. Одна из основных причин, по которой
дехкане не могут получить частные займы, например, заключается в отсутствии у них
права передачи правоустанавливающих документов на землепользование в случае
неисполнения ими обязательств по полученным займам. Без такого обеспечения риск
кредитования просто слишком высок. В Таджикистане также отсутствует общее
законодательство о микрокредитовании/финансировании. Другие факторы, тормозящие
рост МСБ, включают явно выраженный режим налогообложения, чрезмерное
вмешательство со стороны бюрократических структур (главным образом, через различного
рода проверки), а также система лицензирования. Все увеличивающееся налоговое бремя
на предприятия МСБ, которые обязаны платить множество налогов в местные и
общереспубликанский бюджеты – индивидуальный подоходный налог с работников,
выплаты в социальный, пенсионный и дорожный фонды, налог на имущество – привело к
тому, что многие предприятия МСБ сократили свою деятельность, перерегистрировавшись
в индивидуальных предпринимателей58 для того, чтобы сократить налоговое бремя, либо
отказались регистрироваться вообще. Этим объясняется поразительный рост числа
индивидуальных предпринимателей после 1995 г. и одновременное снижение общего
56
Пятьдесят процентов всей пахотной земли было официально передано частным фермерам
(Правительство Республики Таджикистан, июнь 2002 г., стр.16).
57
Хотя в 1997 г. был введен единый акциз на хлопок взамен ранее существовавших
многочисленных налогов, общее налоговое бремя значительным образом не уменьшилось.
58
Обратите внимание, что регистрация в качестве индивидуальных предпринимателей (ИП), а не в
качестве предприятий МСБ сдерживает рост предпринимательства и сокращает возможность
увеличения занятости в частном секторе, потому что ИП не могут нанимать работников.
37
числа предприятий МСБ. [См. Диаграмму 3 ниже.] Подобный результат во многом
объясняется чрезмерными проверками со стороны местных властей.
До 1995 г.
наблюдался значительный рост числа предприятий МСБ, но после 1995 г. их число стало
быстро сокращаться из-за того, что возросло число организаций, наделенных правом
проводить различного рода проверки и налагать штрафы на субъекты малого
предпринимательства. Собственники малых предприятий предпочли зарегистрироваться в
качестве индивидуальных предпринимателей и приобрести патенты, нежели официально
зарегистрироваться как предприятия МСБ, либо просто закрыли свой бизнес. Система
лицензирования также налагает свое дополнительное бремя на собственников малого
предпринимательства.59 Так как для каждого вида деятельности существует свой патент
(лицензия), предприятия могут заниматься более чем одним видом предпринимательской
деятельности и переходить от одного вида деятельности к другой, оперативно реагируя на
рыночные изменения. Сроки действия патентов (лицензий) также должны продлеваться на
регулярной основе.
Диаграмма 3: Рост предприятий МСБ в Таджикистане в 1992-2000 гг.
4000
3500
3000
2500
Число МСП
2000
1500
1000
500
0
1992
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Источник: Развитие женского предпринимательства в Республике Таджикистан:
основные характеристики и тенденции. Национальная ассоциация деловых женщин
Таджикистана (НАДЖТ), Худжанд, 2001 г. Заметьте, что данная диаграмма составлена по
данным, собранным НАДЖТ и включающим предприятия МСБ, которые не были
официально зарегистрированы и, следовательно, скорее всего более достоверные, нежели
данные, имеющиеся у правительства.
Ряд обстоятельств указывает на совершенствование нормативно-правовой базы, что может
быть частично связано с недавними президентскими и парламентскими выборами, в
которых сторонники Президента Рахмонова выиграли подавляющее число мест. По
имеющимся сведениям, Рахмонову удалось добиться значительных успехов в
консолидировании своей власти на уровне центра со времени прошедших выборов (см.,
например, ICG, 2001), и, по всей видимости, он использует какую-то часть своей власти
59
Цена патента (лицензии) зависит от вида предпринимательской деятельности и срока действия.
38
для дальнейшего продвижения реформ. В сентябре 2001г. правительство объединило два
департамента (инспекции и налогов) в одно министерство – Министерство доходов – в
ответ на пожелания, высказанные в ходе встречи с ведущими предпринимателями, на
которой они жаловались на те барьеры, которые главным образом препятствуют развитию
МСБ, а именно – на высокие налоги и слишком «громоздкую» и «дорогостоящую»
регистрацию (из личной беседы автора с представителями местных НПО в мае 2002 г.). В
результате этого мероприятия количество инспекторов значительно сократилось.60
Центральное правительство также проявило свой интерес к разработке законодательства в
поддержку микрокредитования/финансирования, приняв участие, к примеру, в работе
круглого стола по вопросам микрофинансирования, организованного в Кыргызстане в
феврале 2002 г. при финансовой поддержки МФК. В следующем месяце был принят указ
Президента, согласно которому все инспектора должны иметь при себе официальное
письмо от правительства и предъявлять это письмо собственникам/управляющим
предприятий МСБ перед началом любой проверки, и число проверок было ограничено.61
С другой стороны, власть имущие всех уровней правительства сопротивляются внедрению
реформ, в результате которых уменьшиться их политическое влияние и экономические
выгоды, и продолжают использовать свои должности в погоне за получением
дополнительной личной выгоды.
Местные чиновники и их деловые партнеры,
пользующиеся монопольными правами в хлопководческой отрасли, например, не желают
лишаться такой дополнительной выгоды, что, безусловно, произойдет, если оказывать
поддержку конкуренции в этом секторе. Как сказано выше, они также склонны притеснять
местных предпринимателей посредством проведения многочисленных проверок для
взимания штрафов и вымогательства взяток. Несмотря на недавнюю приверженность к
снижению субсидий, центральное правительство продолжает деформировать такие
рыночные реформы, как приватизация и либерализация цен, зачастую субсидируя
отстающие отрасли через целевые кредиты и списание задолженности, не задействую при
этом законодательстве о банкротстве. Более того, коррупция широко распространена
среди государственных служащих всех уровней. Это происходит из-за слабых механизмов
защиты, преобладания системы покровительства и устройства на государственную службу
за плату, низкой заработной платы, отсутствия реформы государственной службы.
Ограниченный доступ к информации
Слабая нормативно-правовая база Таджикистана усугубляется ограниченным доступом
предпринимателей к информации о соответствующих законах и нормативно-правовых
актах, а также их неопытностью в пользовании системой права. Доступ к информации
чрезвычайно ограничен.
Торговая палата, являющаяся псевдоправительственным
ведомством, публикует законы и нормативно-правовые акты раз в квартал (или 4 раза в
год), и вся официальная информация настолько дорого стоит, что дехкане и
собственники/руководители предприятий МСБ просто не могут позволить себе ее
приобрести. В результате, большая часть дехкан не знает своих прав относительно
землепользования и доступа к средствам производства и экспортным рынкам.
60
Один ведущий предприниматель прокомментировал для автора, что «до этого было, по крайней
мере, на 1000 больше людей, занятых проверками и налогообложением, нежели людей, занятых на
предприятиях МСБ.”
61
Чтобы сократить число проверок, каждый проверяющий должен зарегистрироваться на
предприятии, прежде чем начинать свою проверку. После этого собственник/руководитель
предприятия вправе отказать проверяющим из тех же самых организаций в проведении повторных
проверок.
39
Большинство собственников/руководителей предприятий МСБ также не имеют
представления о последних улучшениях в нормативно-правовом регулировании и,
следовательно, не могут защитить себя от произвольных и чрезмерно обременительных
проверок. К тому же, в отличие от Узбекистана, частные консультанты, которые в
состоянии оказать предпринимателям помощь в этих вопросах, не многочисленны. Сектор
НПО в этом смысле, однако, более развит, нежели в Узбекистане. Некоторые местные
НПО – особенно, Национальная Ассоциация Деловых Женщин Таджикистана (НАДЖТ),
предоставляющая микрокредиты женщинам, занимающимся предпринимательской
деятельностью в Таджикистане – уже работают над решением проблемы оперативной
публикации и распространения соответствующих законов и положений для своих
собственных клиентов. Однако их размеры и возможности финансирование этого рода
деятельности ограничены.
Средства массовой информации, которые некоторые
характеризуют как «активные и относительно плюралистические», также ограничены в
этой роли, поскольку пресса считается роскошью для большинства людей, проживающих в
обнищавшем Таджикистане и доступ к СМИ в регионах ограничен. (ICG, 2001, pp.10-11).
В то же самое время, как и в Узбекистане, фундаментальных знаний о том, как работает
рынок, не хватает ни воинствующим предпринимателям, ни государственным чиновникам,
особенно работающим на местах. Некоторые организации, такие как NASMB, проводят
тренинги и предоставляют предпринимателям консультации по вопросам написания
бизнес-планов и организации рекламы их продукции. Однако оказываемые услуги едва ли
достаточны, чтобы удовлетворить растущий спрос, и среди клиентов таких организаций
нет государственных чиновников местного звена.
Преграды для внутри- и межгосударственной торговли
Законная торговля – как внутри Таджикистана, так и между Таджикистаном и его
среднеазиатскими соседями – затруднена коррупцией государственных чиновников,
чрезмерной документацией и контрольными постами, высокими тарифами на
экспорт/импорт и (официальными и неофициальными) сборами за транзит грузовиков и
других транспортных средств, занимающихся перевозкой грузов, а также закрытием
границ.
В результате, дехкане и собственники/руководители предприятий МСБ
сталкиваются с непомерными транзитными издержками, рост МСБ ограничен местными
рынками, предприятия, связанные общими ресурсами и поставщиками, не получают
доступа к средствам производства. Барьеры для внутригосударственной торговли
включают в себя огромные транспортные платежи, подлежащие уплате местным грузовым
монополиям, вымогательство на дорогах, а также географические трудности, которые
усугубляются закрытием границ между государствами. Несколько городов и районов на
территории Таджикистана соединены единственной дорогой, проходящей через
Узбекистан. Например, чтобы попасть из г. Панджакента, расположенного на юго-востоке
Ленинабадской области, в г. Худжанд, что на севере Ленинабадской области, необходимо
проехать через Узбекистан и миновать четыре таможенных поста, где таможенники
требуют плату в натуре.
Это особенно сложная ситуация для предприятий,
расположенных в ряде северных городов (например, г. Исфара и г. Канибадам) и
связанных общими ресурсами и поставщиками, поскольку транзит через Узбекистан
слишком дорогостоящий.
Коррумпированные пограничники и работники таможни являются отличительной
характеристикой всего региона, но стали систематической проблемой для Таджикистана,
где зачастую платят из-под полы для того, чтобы заполучить эти и другие доходные места.
40
По словам одного члена международного сообщества: «Пограничники имеют возможность
зарабатывать на жизнь, они берут взятки и конфискуют товары, считая это своей
заработной платой» (из личной беседы автора с представителем международного НПО в
мае 2002 г.).
Самый серьезный барьер для торговли, однако, скорее официального, нежели
неофициального происхождения. Узбекистан, в частности, воздвиг самые значительные
барьеры для региональной торговли, и эти барьеры увеличиваются в последние годы.
Узбекистан предпринял жесткие меры для защиты своих границ не только из-за опасений,
связанных с безопасностью страны после вторжения исламских боевиков на его
территорию из Таджикистана через Кыргызстан в 1999 и 2000 гг., но и из-за боязни
поступления дешевого импорта от его более бедных соседей. Эти меры включают
установку мин вдоль границы с Таджикистаном, что, по существу, разрушило когда-то
процветающую местную экономику, которая была основана на трансграничной торговле в
Ферганской долине.
СПОСОБЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ СУЩЕСТВУЮЩИХ ПРЕПЯТСТВИЙ
Для дальнейшего продвижения реформ в Таджикистане международное сообщество
доноров должно сконцентрировать свои усилия на следующих пяти ключевых областях:
1) Улучшение отношений между правительством и частным сектором;
2) Создание коалиций с потенциальными «выигрывающими» от реформ;
3) Поддержка развития частного сектора;
4) Расширение доступа к информации;
5) Сокращение барьеров для внутри- и межгосударственной торговли.
Первое, международное сообщество доноров должно стремиться строить свою
дальнейшую работу на тех позитивных отношениях, которые уже были сформированы за
последние годы на всех уровнях правительства и среди частного сектора, особенно они
должны опираться на НПО, работающие в сфере предпринимательства. Некоторые из этих
организаций сумели установить официальные и неофициальные партнерские отношения с
государственными чиновниками и правительственными органами.
Национальная
Ассоциация Малого и Среднего Бизнеса (НАМСБ), например, является консультантом
правительства по вопросам возможного увеличения занятости и сотрудничает с
Министерством труда, официальными профсоюзами и Антимонопольным Комитетом.
Большинство руководителей местных НПО считают, что правительство стало оказывать
большую поддержку, поскольку осознало, что НПО предлагают широкий спектр важных
социальных и финансовых услуг бесплатно и могут повысить занятость населения и
облегчить бедность. В сельской местности, где безработица достигла неимоверных
размеров в результате масштабного перемещения рабочей силы из промышленного
сектора в сельское хозяйство, наблюдавшегося в течение последних лет, местные
чиновники особенно восприимчивы к НПО и даже обеспечивают их такими
ограниченными ресурсами, как, например, бесплатные офисные помещения. Другие
настаивают на том, что причина, по которой «произошло диаметрально противоположное
изменение в позиции, занимаемой правительственными структурами» заключается в том,
что «международные организации помогли повысить уровень понимания местных
государственных структур относительно тех выгод, которые несут с собой НПО» (из
личной беседы автора с представителем местного НПО в мае 2002 г.). С этой точки
зрения, они рассматривают недавнее принятие правительством стратегии снижения
41
бедности, разработанной Всемирным банком и МФК, как возможность усилить их роль и
заручиться у правительства большей поддержкой относительно проведения этого рода
деятельности.
Укрепление продуктивного диалога и связей между правительственными органами и
частным сектором может напрямую повлиять на нормативно-правовую базу. Упомянутый
выше указ Президента, сокративший число проверок предприятий МСБ, например, был
представлен после встречи, организованной между Президентом, ведущими
предпринимателями и представителями местных НПО. Подобным образом, НАМСБ
принимает участие в круглых столах с участием представителей Антимонопольного
Комитета, в ходе которых она помогает в разработке проектов законов о налогообложении
и регулировании частного сектора.62 Такие независимые организации как, например,
НАМСБ также могут работать с правительственными органами на местном уровне,
организовывая различные бизнес-тренинги для предпринимателей и государственных
чиновников.
Другим источником возможной поддержки интересов предпринимательства является
национальный парламент (Мажлиси Олии). Хотя в настоящее время парламент занимается
просто тем, что механически ставит печати на решения Президента, подобно тому, как это
делает Олии Мажлис в Узбекистане, учитывая то, что депутаты представляют широкий
круг экономических и местных интересов, наделение их соответствующими
полномочиями может подорвать возможность отдельных высокопоставленных лиц
исполнительной ветви власти защитить свои собственные закрепленные властью интересы.
Эти депутаты также могут представлять растущие интересы частного сектора в условиях
стимулирования рыночных реформ, что включает реформы налогообложения и общего
государственного регулирования, а также работу по установлению правопорядка. В этом
отношении, международное сообщество должно усилить свою работу, направленную на
дальнейшее продвижение демократической реформы, посредством поддержки более
сильной роли законодательной ветви власти.
Второе, международное сообщество доноров должно культивировать те группы, которые
больше всего заинтересованы в либерализации экономики в Таджикистане, и помочь им в
создании совместных коалиций. Сюда входят дехкане, собственники/руководители
предприятий
МСБ,
региональные/местные
администрации.
Дехкане
и
собственники/руководители предприятий МСБ все в большей степени показывают свою
готовность и желание идти навстречу рыночной экономике. Чиновники из регионов, не
занимающихся хлопководством, также в большей степени восприимчивы к реформам,
особенно в сельскохозяйственном секторе. Как и в Узбекистане, сотрудничеству между
этими заинтересованными группами необходимо содействовать посредством
финансирования официальных встреч, соискания их вкладов в проекты и другого рода
деятельность, а также посредством включения их в финансируемые проекты и
мероприятия. В то же самое время, необходимо всячески стимулировать региональных
руководителей, особенно в регионах развитого хлопководства, на оказание поддержки
развитию конкуренции посредством предоставления больших возможностей относительно
входа на рынок и доступа к средствам производства. Международное сообщество может
сыграть ключевую роль в пропаганде идеи постоянного мониторинга за этим процессом и,
62
Это совсем не означает, что Антимонопольный Комитет поддерживает все рыночные инициативы
в ходе проведения реформ. Например, им были отвергнуты рыночные реформы в энергетическом
секторе.
Однако это демонстрирует готовность Комитета принимать предложения от
представителей частного сектора.
42
одновременно, в наделении дехкан необходимыми средствами, предоставив им форум, где
они могли бы указать на противоречия между предполагаемым смыслом и практическим
применением закона в случаях саботирования данного процесса со стороны власть
имущих.
Один из конкретных способов, с помощью которого международное сообщество может
увеличить заинтересованность региональных руководителей в рыночных реформах,
заключается в сглаживании перехода к большей фискальной децентрализации посредством
поддержки тех мер, которые предпринимаются в настоящее время центральным
правительством по реструктурированию государственного управления для повышения
эффективности и совершенствования его возможностей по осуществлению финансового
мониторинга. Эти попытки реструктуризации государственного управления, включая
учреждение Государственного Комитета по финансовому контролю в 2001 г., явным
образом сигнализирует желание правительства решить некоторые из этих проблем
(подробнее, см., Правительство Республики Таджикистан, июнь 2002 г.).
Третье, международное сообщество может содействовать развитию частного сектора не
только поддерживая ход судебной и административной реформ для того, чтобы помочь
дехканам и собственникам предприятий МСБ в защите их прав, но и поддерживая усилия,
направленные на создание инфраструктуры, которая бы служила в интересах частных
дехканских хозяйств и предприятий. Система поставок, транспортные услуги и торговые
организации плохо развиты в Таджикистане и их налаживание является первостепенной
задачей для дальнейшего развития частного предпринимательства.
Четвертое, международное сообщество доноров может увеличить доступ к информации
посредством финансирования мероприятий по оперативной
публикации и
распространению информации как среди населения, так и среди государственных
чиновников регионального/местного уровня.
Местные НПО могут быть усилены
посредством вовлечения их напрямую в эту деятельность и/или посредством расширения
их работы в данном направлении. Необходимо также предоставить финансовое и
техническое содействие для развития средств массовой информации на местах. В то же
время, необходимо принять меры, чтобы правительство перестало оказывать эти услуги
через Земельный Комитет, как это происходит в настоящее время.
Эта другая
первостепенная задача в развитии частного предпринимательства, что подтверждается
быстрым распространением консультаций по вопросам предпринимательской
деятельности в Узбекистане.
Последнее, международное донорское сообщество может стимулировать развитие
частного сектора посредством сокращения барьеров для внутри- и межгосударственных
транзита и торговли. Это требует активной совместной работы с местными чиновниками и
правительствами соседних государств в поисках более экономически эффективных (и
менее смертоносных) способов охраны своих границ. С этой целью необходимо
осуществить обширную реформу государственной службы для увеличения прозрачности
при приеме на работу и сокращения случаев покупки таких «доходных мест», как,
например, пограничная служба или работа в таможне. Зарплаты пограничников могут
также быть увеличены за счет международных средств, чтобы уменьшить соблазн
вымогательства взяток.
Международное сообщество также может рассмотреть
возможность стимулирования центрального правительства на упрощение тарифов с целью
снижения возможностей для коррупции, установить нормы задержек на границе, которые
были бы приемлемы по срокам, для мониторинга коррупции, а также со временем
43
приступить к совместной работе со своими среднеазиатскими соседями для формирования
общего таможенного пространства без внутренних границ, которые необходимо охранять,
как это имеет место в Европейском Союзе. Вне всякого сомнения, такое положение дел
возможно только после того, как проблемы его соседей (особенно, Узбекистана) будут
решены в должной мере.
ЧАСТЬ III: КЫРГЫЗСТАН63
Кыргызстан осуществил намного более обширную экономическую реформу, нежели
Узбекистан либо Таджикистан. Начиная с середины 1993 г., центральное правительство
запустило в действие обширный пакет реформ, которые распространялись на относительно
слабый промышленный сектор64 и относительно преуспевающее сельское хозяйство. Этот
пакет реформ включал макроэкономическую стабилизацию, режим открытой торговли и
членство в ВТО,65 либерализацию цен, обширную программу приватизации, в результате
которой были полностью переданы практически все предприятия (около 97 процентов) и
более 50 процентов всех земель перешли из-под государственного контроля в частную
собственность.66 Не так давно центральное правительство осуществило значительную
налоговую реформу и выразило приверженность к совершенствованию фискального
управления для снижения задолженности перед бюджетом (подробнее, см., например,
World Bank, 2001 г.).
Таким образом, Кыргызстан также располагает более крепким фундаментом для развития
рыночной экономики, нежели Узбекистан или Таджикистан. Ему удалось достигнуть
более ощутимых успехов в ходе реформы и приватизации как крупных, так и мелких
предприятий, по сравнению со средними показателями по СНГ (EBRD, 2000). В общем,
ему также удалось значительно снизить контрольную роль государства в экономике по
сравнению не только с другими рассматриваемыми здесь странами, но и по сравнению с
другими соседними среднеазиатскими странами (EBRD, 2000). Более того, проводимые
реформы уже показали многообещающие экономические результаты. Начиная с 1996 г.,
Кыргызстан испытывал общий экономический рост, хотя этот рост и не был постоянным.
Начиная с середины 1999-х гг., наблюдался ежегодный прирост ВВП – с приблизительно 8
процентов ставки роста в 1996-1977 гг. до приблизительно 3 процентов в 1998-1999 гг. и
около 5 процентов в 2000-2001 (EBRD, 1999 и USAID, 2002). Уровень инфляции также
значительно снизился после финансового кризиса, разразившегося в России в 1998 г.– с
39,9% до 9,6% между 1999 и 2000 гг. (USAID, 2002).
63
В работе над данным разделом огромную помощь оказали неформальные беседы с Карло Сеньи,
консультантом Представительства Всемирного банка в Бишкеке, а также интервью с
многочисленными
местными
учеными/исследователями,
чиновниками,
фермерами,
предпринимателями, руководителями малых предприятий и ассоциаций фермеров, а также
представителями международных НПО в городах Бишкек и Ош.
64
Промышленный сектор Кыргызстана был одним из наименее эффективным и
конкурентоспособным в бывшем СССР. Как и в настоящее время, основным источником роста
было сельское хозяйство.
65
Кыргызстан стал первым государством бывшего СССР, которое достигло макроэкономической
стабильности под руководством МВФ и является единственным полноправным членом ВТО (с 1998
г.) в регионе.
66
Кыргызстан предпринял первые смелые шаги навстречу приватизации земли в 1995 г., продлив
право землепользования с 49 до 99 лет. В 1999 г. им был предпринят второй смелый шаг, который
заключался в принятии результатов референдума о внесении изменений в Конституцию,
предусматривающих право частной собственности на землю.
44
Несмотря на все это, Кыргызстану также присущи многие из тех политических
препятствий, которые тормозят ход реформ в Узбекистане и Таджикистане, особенно
много схожего с последней страной. Как и его среднеазиатские партнеры Кыргызстан в
основном полагается на сельское хозяйство, занимаясь, главным образом, такими
отраслями как овцеводства и выращивание коз, а также хлопководство, зерноводство и
табаководство, которые вместе дают около половины производимого в стране ВВП.67 Этот
сектор был значительным образом реформирован, в результате чего производительность за
последние годы выросла. Местные рынки средств производства (включая доступ к
кредитам) и распределения (между внутренними и внешними пунктами назначения),
однако, все еще недостаточно развиты. Более того, как и в Таджикистане, большая часть
рабочей силы перешла из промышленного сектора в сельскохозяйственный, поскольку
первый уже не работает на полную мощность, а последний предлагает им хотя бы какой-то
уровень натурального хозяйства. Из-за недостатка орошаемых земель в обеих странах, это
обстоятельство послужило общим источником давления для продолжения
Дальнейшая сельскохозяйственная реформа также
(пере)распределения земель.68
встречает препятствия со стороны региональных и местных руководителей, которые
боятся утратить контроль над ограниченными земельными ресурсами и возможного
этнического конфликта.69 Что касается промышленного сектора, основным препятствием
здесь является слабое внедрение реформ на региональном/местном уровне, где они
сдерживаются из-за сопротивления со стороны своих людей, чрезмерного
налогообложения и регулирования, присущей данному региону коррупции, а также из-за
увеличивающихся в последние годы барьеров для внешней торговли, особенно с
Казахстаном и Узбекистаном. Развитие и рост число предприятий МСБ, в частности,
также затруднены обременительной системой прямого и скрытого налогообложения. Это
проявляется в низком числе официально зарегистрированных предприятий МСБ – около
1,8 на 1 тыс. человек. Это число в действительности сократилось всего за последние
несколько лет.
Обширные реформы в сельском хозяйстве и в промышленности оказали определенное
воздействие на уровень жизни в стране и, согласно недавнему отчету Всемирного Банка,
сократили «число бедного населения … на расчетные 300 тыс. человек между 2000 и 2001
гг.» по регионам (World Bank, август 2002 г., стр. vii). Неравенство также сократилось
(World Bank, август 2002 г., стр. vii). Несмотря на это, «немного более 55% населения все
еще живут на уровне бедности либо даже ниже этой черты» (USAID, 2002) и уровень
бедности в сельской местности остается высоким, особенно по сравнению с уровнем
бедности в городах (World Bank, август 2002 г., стр. ix). Дальнейшее снижение бедности,
однако, зависит от того, будет ли правительство и дальше придерживаться курса, взятого
на проведение реформ, чтобы поддержать и ускорить экономический рост.
Международное донорское сообщество могло бы предпринять несколько мер для
поддержания существующего уровня экономической реформы в Кыргызстане и
продвижения дальнейших реформ, включая:
67
Для сравнения, производство золота на Кумторе составляет только 10 процентов ВВП (МВФ,
2000 г., стр.7).
68
Обе страны, в основном, расположены в горной местности; менее 10 процентов всей земли
составляют орошаемые земли. Проблема усугубляется ростом населения, особенно неудержимым в
сельской местности (см., например, Абазов, 2002 г.).
69
Орошаемые земли страны сконцентрированы в южных регионах – особенно в Ош, где в начале
1990-х годов произошел сильный конфликт между узбеками и кыргызами по поводу распределения
сельскохозяйственных земель. Подробнее, см., например, Елебаева, 1991 г.
45
•
•
•
•
•
•
•
Более активную поддержку всестороннего развития частного сектора для более
устойчивого хода экономических реформ;
Укрепление взаимных отношений между правительством и частным сектором;
Снижение коррупции посредством проведение всесторонней реформы
государственной службы, включая повышение уровня прозрачности при приеме на
работу и уменьшение существующей практики покупки официальных постов;
Создание рыночных механизмов, стимулирующих региональных/местных
чиновников на поддержание частного предпринимательства, а также на
сопротивление участию в производстве и торговле наркотиками как со стороны
крестьян, так и со стороны региональных/местных чиновников;
Экономическое
развитие
и
проведение
программ
микрокредитования/финансирования,
направленных
на
обнищавшие
сельскохозяйственные области и, особенно, на приграничные регионы;
Финансирование оперативной публикации и распространения информации среди
населения и государственных чиновников регионального/местного уровня;
Работа с правительствами соседних государств по снижению барьеров для
транзита.
Далее препятствия на пути экономических реформ и возможные стратегии их преодоления
обсуждаются подробнее.
ПРЕПЯТСТВИЯ НА ПУТИ РЕФОРМ
В отличие от Узбекистана и Таджикистана, основные барьеры для дальнейшего развития
экономической реформы в Кыргызстане проистекают из ряда факторов, которые
сдерживают всестороннюю реализацию существующих реформ. Эти факторы включают:
1) Слабый ход реализации реформ;
2) Хищническую среду для занятия предпринимательской деятельностью и
коррупцию среди государственных служащих;
3) Ограниченный доступ к информации;
4) Барьеры для торговли/транзита и контрабанда.
1)
Слабый ход реализации реформ
Препятствия для полномасштабной реализации реформ особенно остро наблюдаются в
промышленном секторе. Задолженность между предприятиями, по зарплате, налогам и в
бюджет наряду с целевыми государственными субсидиями предприятиям тормозят
желание и возможность частных и государственных предприятий реагировать на
рыночные стимулы. Со времени начала приватизации и реформ в производстве в середине
1990-х гг. задолженность предприятий перед местными и зарубежными хозяйствующими
субъектами, а также целевые субсидии скорее возросли, нежели сократились.
Задолженность предприятий постоянно росла, начиная с 1995 г., и достигла примерно 6,3
процента от ВВП к 1999 г. (IMF, 2000, стр. 8). Среди различного рода задолженностей, по
общему согласию, задолженность между предприятиями и по зарплате наиболее
ощутимая.
Это подтверждается данными Обзора условий для занятия
предпринимательством в мире (WBES), где самый высокий процент «просроченных
платежей» приходится на поставщиков и работников. Как и другие виды задолженности, и
те и другие проблематичны для реструктуризации предприятий, поскольку они порождают
экономические перекосы. К тому же, они усугубляют другие связанные проблемы,
46
которые правительство Кыргызстана пытается решить своими ограниченными ресурсами;
задолженность между предприятиями обуславливает задолженность по налогам, а
задолженность по зарплате порождает бедность среди широких слоев населения (см.,
например, World Bank, 2000 г.). Прямые субсидии предприятиям также постоянно
увеличивались с 1994 г. и достигли 2,3 процента от ВВП к 1999 г. (EBRD, 2000). Это
указывает на государственную поддержку предприятий, которые не смогли полностью
адаптироваться к новым рыночным условиям.
К сожалению, проблема всеобщей задолженности и субсидий не ограничивается
государственными предприятиями. Так называемые частные предприятия, особенно если
на них занята значительная часть местного населения, зачастую получают от местных
властей отсрочку налоговых платежей, как и во многих государствах бывшего Советского
Союза, а также для продолжения своей работы прибегают к безналичному расчету,
который местные власти помогают координировать. Тот факт, что основным способом
приватизации в Кыргызстане был перевод активов руководителям и работникам (или
«своим людям»), еще более усложняет ситуацию, поскольку многие продолжают
полагаться на ранее существовавшую практику и систему в силу того, что не имеют
доступа к соответствующим знаниям или к капиталу, необходимому для проведения
реструктуризации.
Согласно WBES, например, несмотря на то, что проблема
задолженности, в основном, более характерна для государственных, нежели частных
предприятий, задолженность по зарплате в равной степени широко распространена как
среди государственных, так и среди частных предприятий.
Желание защитить государственный промышленный сектор наиболее сильно на
региональном/местном уровне, где местные руководители прилагают значительные усилия
для поддержания субсидий и работают в условиях умеренных бюджетных ограничений,
поскольку чувствуют ответственность в обеспечении населения, проживающего в их
юрисдикции, хотя бы минимальным уровнем жизни. Те предприятия, которые приняли
участие в обзоре WBES, например, сообщили, что задолженность в местный бюджет
составляет больший процент от общей суммы их «просроченных платежей», нежели
задолженность в республиканский бюджет. Как и в Узбекистане, эти руководители,
главным образом, мотивированы страхом перед возможными общественными
беспорядками и утратой непосредственного контроля над ограниченными экономическими
ресурсами.
2)
Хищническая среда для занятия предпринимательской деятельностью и
коррупция среди государственных служащих
В то же время, экономическая реформа сдерживается сложившейся хищнической средой, в
которой предприниматели вынуждены заниматься своим бизнесом, и присущей этому
региону коррупцией среди государственных чиновников. Хотя Кыргызстан провел
значительную налоговую реформу, сборы в доходную часть все-таки страдают от низкого
уровня соблюдения закона (подробнее см., например, World Bank, 2001 г.). Первое, из-за
высоких налоговых ставок и большого числа налогов предприятия занижают свой
реальный доход в отчетах, предоставляемых налоговым органам.70 Согласно обзору
WBES, например, большинство предприятий показывает только 80 или 90 процентов от
общей суммы доходов в своих официальных отчетах для налоговых органов. Второе, сбор
налогов является низким из-за законодательных актов, существующих помимо Налогового
70
Согласно одному предпринимателю, «существует 18 видов официальных налогов, но намного
больше неофициальных».
47
Кодекса, которые предусматривают дополнительные налоги и сборы для одних
предприятий и изъятия для других, включая для свободных экономических зон, а также изза слабого механизма исполнения закона (World Bank, 2001, стр. 8). Как указано выше,
задолженность предприятий по налогам остается высокой, хотя и снизилась за последние
годы – например, с 1,43 процента от ВВП в 1998 г. до 0,76 процента от ВВП в 1999 г. (IMF,
2000). И последнее, значительная часть налоговых доходов теряется из-за широко
распространенной коррупции среди государственных служащих. Из тех предприятий,
которые приняли участие в исследовании WBES, например, самый высокий процент
взяток был потрачен на «услуги» государственных чиновников (почти 54 процента), к
которым прибегали дабы избежать чрезмерное налогообложение. Сложная система
выдачи лицензий и различного рода разрешений создает дополнительный слой
бюрократии и, следовательно, возможности для местных чиновников получить
дополнительный доход.71 Второй по величине процент взяток, как сообщают предприятия,
охваченные исследованием WBES, они потратили на «услуги» государственных служащих
(15,2 процента), способствующих в получении лицензий. Сумма взяток, потраченная на
уход от налогов и/или на получение лицензий особенно впечатляет, если проводить
сравнение с другими постсоциалистическими странами, которые были охвачены этим
исследованием, потому что она во много раз превосходит средние показатели (см. Hellman,
et.al., 2000, стр. 41).
Отрицательное воздействие существующей среды особенно остро ощущается в развитии
предприятий МСБ, чьи собственники/руководители сталкиваются с тяжелым налоговым
бременем, множеством барьеров административного характера (например, лицензии,
разрешении, удостоверение) и подавляющим контролем со стороны бюрократии
(например, многочисленные проверки), в результате чего они вынуждены уходить в
теневую экономику. Представители организаций предпринимателей, которые были
опрошены автором, постоянно говорили об обременительных требованиях относительно
получения лицензий, разрешений, удостоверений, а также о частых проверках со стороны
различных местных чиновников как о главном препятствии для развития МСБ. По
имеющимся сведениям, предприятия МСБ в Кыргызстане также тратят несоразмерную
часть своего валового годового дохода на неофициальные выплаты государственным
чиновникам. Многие относят такое «специальное обращение» на тот факт, что, в отличие
от
крупных
предприятий,
предприятия
МСБ
не
пользуются
«защитой»
местного/регионального руководства, потому что они считаются более прибыльными и
потому что они не обеспечивают (по крайней мере, каждое в отдельности) высокий
Для получения больших доходов от
процент (видимой) занятости населения.72
предприятий МСБ местные администрации, например, ввели дополнительный сбор за
получение лицензии на занятие предпринимательской деятельностью (460 сомов), который
предприятия МСБ вынуждены платить, вне зависимости от того, каков был размер их
первоначальной платы за полученные лицензии.73 Для тех малых предприятий, которые
71
В настоящее время существует 29 видов лицензий. Хотя это все еще много, это считается
крупным достижением, поскольку ранее их число составляло 64.
72
Это подтверждается данными WBES, хотя и только частично. Предприятия МСБ тратят
огромную часть своих доходов на неофициальные платежи. Более 20 процентов предприятий МСБ,
охваченных исследованием, сообщили, что тратят более 10 процентов своего годового дохода на
дачу взяток государственным чиновникам. Однако, более 30 процентов крупных предприятий,
охваченных данным исследованием, сообщили, что тратят более 10 процентов своего годового
дохода на дачу взяток государственным чиновникам.
73
Стоимость лицензии зависит от размера предприятия и вида предпринимательской деятельности.
48
первоначально заплатили всего 100 сомов за свои лицензии, такой дополнительный сбор
представляет собой огромные деньги.
В более общем смысле, преобладание коррупции – как в форме принятия на работу
государственными чиновниками своих друзей, так и в форме взимания взяток –
представляет собой значительное препятствие для развития предпринимательства в
Кыргызстане (Hellman, et.al., 2000, стр. 25).74 То обстоятельство, что в этих условиях
предпринимателям более выгодно уходить в теневую экономику, проявляется в низком
числе официально зарегистрированных предприятий МСБ – около 1,8 на 1 тыс. человек – и
тем фактом, что это число в действительности снизилось за последние годы. Такое низкое
число предприятий МСБ в Кыргызстане особенно удивительно, учитывая то, что частный
сектор Кыргызстана (т.е. НПО) был среди наиболее активных в бывшем Советском Союзе,
и, конечно же, в Средней Азии, со времени обретения независимости (подробнее, см.,
например, Anderson, 1999 г.). Это также служит серьезной причиной для беспокойства,
поскольку предприятия МСБ представляют собой наиболее вероятную форму развития
предпринимательства и создания возможностей для занятости населения в Кыргызстане,
учитывая ограниченный внутренний рынок этой страны.
Присущая Кыргызстану коррупция среди государственных служащих обусловлена
незначительными реформами государственной службы, бедностью населения, а также
привлекательностью наркоторговли. Последняя форма коррупции, о которой шла речь
выше (т.е. взимание взяток), все больше и больше служит в качестве пути борьбы с
растущей безработицей и бедностью широких слоев населения. Как и в Таджикистане,
чиновники зачастую принимают неофициальные платежи взамен предоставления
«доходных мест», например, в пограничной и таможенной службах. Устраивающиеся на
такие места затем рассматривают взимание взяток как основной способ возврата
уплаченных средств. К тому же, вовлечение в незаконное выращивание наркотиков
(гашиша и макового опиума) и транзит из Афганистана (через Таджикистан) в другие
части бывшего Советского Союза зачастую является единственным средством к
существованию для обнищавших крестьян, особенно проживающих в регионах,
граничащих с Таджикистаном.
3)
Ограниченный доступ к информации
Как и в Узбекистане и в Таджикистане, одним из самых крупных препятствий для развития
МСБ является то, что подавляющее большинство предпринимателей «не знают свои
законные права и порядок их защиты» (из личной беседы автора с руководителями
Комитета частных предпринимателей). К тому же, их возможность получать информацию
об изменениях в соответствующих законах и нормативно-правовых актах от
существующих организаций, занимающихся предоставлением такой информации,
ограничена рядом факторов. Первое, общая осведомленность о ценности и полезности
услуг, предоставляемых службами поддержки предпринимательства, находится на низком
уровне. Второе, доступ к таким службам ограничен, особенно за пределами Бишкека и
Оша.
И последнее, собственники/руководители предприятий МСБ предпочитают
оставаться неизвестными, поскольку бояться возмездия со стороны местных чиновников.
Несколько предпринимателей заявило, например, что когда они подали в местную
администрацию (акимат) официальную жалобу относительно повторных проверок, они
74
Относительно первого вида коррупции, около 45 процентов предприятий, исследованных в
рамках WBES, определили его как умеренное или крупное препятствие. Что касается второго вида
коррупции, более 50 процентов ответили, что считают его умеренным или крупным препятствием.
49
были в действительности «наказаны», поскольку проверок стало в два раза больше, чем
было. К сожалению, в отличие от Узбекистана, наличие больших знаний может зачастую
привести к большему, а не меньшему притеснению.
Возможно, более важным, в этой связи, представляется то, что собственники/руководители
предприятий МСБ, крестьяне и чиновники местных администраций имеют ограниченный
доступ к информации о частных источниках средств производства, распределения,
выходах на рынок (внутренний и внешний) для реализации своих товаров и услуг. Многие
крестьяне, например, все еще считают расширение своего хозяйства за рамки натурального
слишком рискованным, несмотря на имеющиеся долгосрочную аренду земли и частную
собственность на землю. Местные чиновники, опрошенные автором, также считают, что
каждая деревня должна быть самодостаточной и производить продукцию только для
внутреннего потребления.
4)
Барьеры для торговли/транзита и контрабанда
Хотя Кыргызстан и установил режим открытой торговли, ему не удалось получить все
сопутствующие этому выгоды главным образом из-за политических споров со своими
соседями. Натянутые отношения с Узбекистаном привели не только к перебоям в поставке
электроэнергии, но и к значительным торговым барьерам. Несмотря на договоренность,
достигнутую этими двумя странами в начале 1990-х гг. относительно поддержки
бартерной системы, при которой Узбекистан будет обеспечивать Кыргызстан газом в
зимнее время взамен на водные ресурсы во время летнего периода роста
сельскохозяйственных культур, этот договор неоднократно нарушался. В то же время,
усилия, предпринимаемые Узбекистаном по охране своих границ посредством, например,
установки фугасов и требования чрезмерной документации, практически уничтожили
законную трансграничную торговлю. У Кыргызстана также имеются споры с другими
наиболее крупными торговыми партнерами – с Казахстаном и Российской Федерацией –
относительно невыплаченных долгов и высоких тарифов на импорт. К тому же,
экспортеры
из
Кыргызстана
сталкиваются
с
различными
официальными
бюрократическими препонами (например, регистрация), а также и неофициальными
(например, взятки работникам таможни) во всех трех странах, в результате чего
«заниматься импортом гораздо легче чем экспортом» (из личной беседы автора с
руководителями Комитета частных предпринимателей).
Эти торговые барьеры очень отрицательно сказались на экономике Кыргызстана, в общем,
и на развитии МСБ, в частности. Объем экспорта в 1999 г. резко снизился – почти на 20
процентов – из-за штрафных тарифов, установленных Казахстаном и частым закрытием
границы Узбекистаном (IMF, 2000, стр. 11). В результате всего этого, торговый обороти с
Россией тоже пострадал. В то же время, импортеры все больше и больше стали заниматься
контрабандой для того, чтобы избежать уплаты высоких импортных сборов в
Кыргызстане. Таким образом, торговые трудности дают еще один стимул для выхода
предприятий МСБ из официального сектора.
СПОСОБЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ СУЩЕСТВУЮЩИХ ПРЕПЯТСТВИЙ
Вкратце, международное сообщество доноров должно сфокусировать свое внимание на
продвижении эффективности тех экономических реформ, которые уже проводятся в
50
Кыргызстане. Существует ряд способов, с помощью которых можно достигнуть этой
цели.
Прежде всего, сообщество доноров должно способствовать диалогу и взаимодействию
между собственниками/руководителями предприятий МСБ и государственными
чиновниками, особенно на местном уровне. В некоторых случаях, эта работа может
проводиться, основываясь на уже существующие связи и организации, в других случаях –
все это предстоит еще создавать.
Организации, оказывающие поддержку
предпринимателям, в основном, находятся на начальном этапе своего развития, но более
продвинутые в таких городах как, например Бишкек и Ош, по сравнению с другими
регионами страны. Профессиональные и торговые ассоциации более развиты и ведут
более активную деятельность по всей стране, но большая эффективность их работы скорее
объясняется их большей связанностью с правительством. Цель такого постоянного
диалога и взаимодействия должна заключаться как в стимулировании их сотрудничества в
процессе мониторинга реализации существующей нормативно-правовой базы, так и в
увеличении непосредственного вклада со стороны собственников/руководителей
предприятий МСБ в совершенствование существующей нормативно-правовой базы.
Создание цепочки обратной связи между правительством и предпринимателями должно
стать более ценным после того, как все местные чиновники будут избираться, а не
назначаться.75
Второе, международное сообщество доноров должно продолжать и расширять свою
поддержку в проведении бизнес-тренингов для предпринимателей и местных чиновников.
Сочетание более продуктивного диалога между местными предпринимателями и органами
исполнительной власти с предоставлением больших возможностей для участия в бизнестренингах поможет изменить текущую тенденцию ухода предприятий МСБ из легального
сектора в теневой. Увеличив финансовые стимулы для местных чиновников, можно
создать благоприятную почву для их менее хищнического поведения и, следовательно, для
более охотного возвращения предприятий МСБ в легальную экономику.
Рост
предприятий МСБ, уплачивающий поступление налогов, также поможет обеспечить
источник дохода, альтернативный производству наркотиков и их торговле, в которой
заняты не только крестьяне, но и местные/региональные чиновники. В этом отношении,
основные усилия должны быть направлены на обнищавшие регионы сельской местности и
приграничные районы.
Третье, международное сообщество доноров также должно продолжать совместную работу
над продолжением и расширением содействия частному сектору в более широком спектре
для того, чтобы сделать существующие и будущие экономические реформы более
устойчивыми.
Четвертое, как и в Таджикистане, официальная коррупция может быть снижена
посредством сочетания следующих мероприятий: (a) обширная реформа государственной
службы для повышения прозрачности при приеме на работу и для сокращения практики
покупки государственных должностей; (б) поддержка развития независимой судебной
власти и укрепления ее роли при рассмотрении споров и (в) уделение первостепенного
внимания разработке более эффективной процедуры проведения аудита и бюджетного
контроля на центральном и региональном уровнях.
75
В настоящее время проводятся выборы только руководителей сельских населенных пунктов, но
планируется проведение выборов на все государственные должности на местах, если первый так
называемый «демократический эксперимент» даст положительные результаты.
51
Пятое, как и в Узбекистане и Таджикистане, международное сообщество доноров должно
финансировать оперативную публикацию и распространение информации как среди
населения, так и среди чиновников регионального/местного уровня. Необходимо также
поддерживать развитие независимых организаций, которые предоставляют такую
информацию предпринимателям.
И последние, барьеры для межгосударственной торговли могут быть сокращены
посредством проведения активной работы с государствами-соседями Кыргызстана по
ведению переговоров, направленных на заключение взаимовыгодных торговых договоров
и на внедрение конструктивных мер по охране границ, что позволит снизить общую
озабоченность относительно безопасности без ограничения торговли.
52
ИСПОЛЬЗОВАННАЯ ЛИТЕРАТУРА:
Abazov, Rafis. April 10, 2002. A Demographic Upheaval in Kyrgyzstan. The Analyst. Biweekly
Briefing.
Washington,
D.C.:
The
Central
Asia-Caucuses
Institute.
http://www.cacianalyst.org/2002-04-10/20020410_HOME.htm.
Abramson, David. 1998. From Soviet to Mahalla: Community and Transition in post-Soviet
Uzbekistan. Unpublished doctoral dissertation, Indiana University.
Accord. 2001. Politics of Compromise: The Tajikistan Peace Process. London, U.K.:
Conciliation Resources.
Akiner, Shirin. 2001. Tajikistan: Disintegration or Reconciliation? London, U.K.: Royal Institute
of International Affairs.
Allina-Pissano, Jessica. 2002. Local Power, Property Rights, and Informal Constraints: Land
Reform in the Russian and Ukrainian Chernozem, 1991-2000. Doctoral dissertation,
Department of Political Science, Yale University.
Anderson, John. 1999. Kyrgyzstan: Central Asia’s Island of Democracy? Amsterdam, The
Netherlands: Harwood Academic Publishers.
Bratton, Michael and Nicholas van de Walle. 1994. Neopatrimonial Regimes and Political
Transitions in Africa. World Politics 46, 4: 453-489.
Dewatripont, Mathias and Gerard Roland. 1992. The Virtues of Legitimacy and Gradualism in
the Transition to a Market Economy. Economic Journal. 102: 291-300.
Елебаева A. Б. 1991. Ошский межнациональный конфликт: социологический анализ.
Бишкек: Академия наук Кыргызской Республики.
European Bank for Reconstruction and Development (EBRD). Transition Report 1999. London,
U.K.: European Bank for Reconstruction and Development.
European Bank for Reconstruction and Development (EBRD). 2000. Transition Report 2000:
Employment, Skills and Transition. London, U.K.: European Bank for Reconstruction
and Development.
Falkingham, Jane. April 2000. A Profile of Poverty in Tajikistan. CASE Paper #39. London,
U.K.: Centre for Analysis of Social Exclusion, London School of Economics.
Fernandez, Raquel and Dani Rodrik. 1994. Resistance to Reform: Status Quo Bias. In Persson
and Tabellini, eds., Monetary and Fiscal Policy. Cambridge: MIT Press.
Правительство Республики Таджикистан. Июнь 2002 г. Документ стратегии по
ссокращению бедности. Душанбе, Таджикистан.
Grzymala-Busse, Anna and Pauline Jones Luong. 2002. Reconceptualizing the Post-Communist
State. Politics and Society. 30, 4 (December): 529-554.
53
Hellman, Joel. 1998. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist
Transitions. World Politics 50 (January).
Hellman, Joel S., Geraint Jones, Daniel Kaufman, and Mark Schankerman. June 2000. Measuring
Governance and State Capture: The Role of Bureaucrats and Firms in Shaping the
Business Environment. Working Paper #51. London, U.K.: European Bank for
Reconstruction and Development.
Holmes, Stephen. 1997. What Russia Teaches Us Now: How Weak States Threaten Freedom.
The American Prospect, 33 (July-August): 30-39.
Ilkhamov. Alisher. 2000. A Bicameral Parliament for Uzbekistan? Eurasia Insight. (Posted June
22). http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav062200.shtml,
International Crisis Group (ICG). 2001 (December 24). Tajikistan: An Uncertain Peace. ICG
Asia Report No. 30. Osh/Brussels.
International Monetary Fund (IMF). October 2000. Kyrgyz Republic: Selected Issues and
Statistical Appendix. IMF Country Staff Report No. 00/131. Washington D.C.:
International Monetary Fund.
Jones Luong, Pauline. Forthcoming. Economic Decentralization in Kazakhstan: Causes and
Consequences. In Pauline Jones Luong, Editor. The Transformation of States and
Societies in Central Asia, Ithaca, NY: Cornell University Press.
Jones Luong, Pauline. 2002. Institutional Change and Political Continuity in Post-Soviet Central
Asia: Power, Perceptions, and Pacts. Cambridge, UK and New York, NY: Cambridge
University Press.
Jones Luong, Pauline and Lucan Way. 2001. Getting a Second Opinion: Is Market Preserving
Federalism the Right Diagnosis for what Ails the Post-Soviet Economy. Paper presented
at the annual meeting of the American Political Science Association, San Francisco, CA.
Jones Luong, Pauline and Erika Weinthal. 2001. Prelude to the Resource Curse: Explaining
Energy Development Strategies in the Soviet Successor States and Beyond. Comparative
Political Studies 34, 4 (May): 367-99.
Jones Luong, Pauline and Erika Weinthal. 2002a. Energy Wealth and Tax Reform in Russia and
Kazakhstan. Resources Policy 27, 4 (September): 1-9.
Jones Luong, Pauline and Erika Weinthal. 2002b. Resource Wealth and Institutional Change: The
Political Economy of Tax Reform in Russia. Paper presented at the annual meeting of the
American Political Science Association, Boston, MA.
Linz, Juan J. and Alfred Stepan. 1996. Problems of Democratic Transition and Consolidation:
Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore, MD: The
Johns Hopkins University Press.
McDermott, Gerald A. 2002. Institutional Change and Firm Creation in East Central Europe.
Unpublished manuscript, the Wharton School, University of Pennsylvania.
54
Montinola, Gabriella, Yingyi Qian, and Barry R. Weingast. 1996. Federalism Chinese Style: The
Political Basis for Economic Success. World Politics 48, 1: 50-81.
Olcott, Martha Brill. 1996. Central Asia’s New States: Independence, Foreign Policy, and
Regional Security. Washington, DC: United States Institute of Peace.
Republic of Tajikistan: Poverty Assessment. June 29, 2000. Report No. 20285-TJ. Washington,
D.C.: World Bank.
Rodrik, Dani. 1996. Understanding Economic Policy Reform. Journal of Economic Literature,
Vol. XXXIV (March): 9-41.
Rodden, Jonathon, and Susan Rose-Ackerman 1997. Does Federalism Preserve Markets?
Virginia Law Review 83: 1521-1615.
Roland, Gerard. 2000. Transition and Economic: Politics, Firms, Markets. Cambridge, MA: MIT
Press.
Rubin, Barnett R. 1993. The Fragmentation of Tajikistan. Survival 35, 4 (Winter): 71-91.
Rubin, Barnett R. 1994. Tajikistan: From Soviet Republic to Russian-Uzbek Protectorate. In
Michael Mandelbaum, Editor. Central Asia and the World: Kazakhstan, Uzbekistan,
Tajikistan, Kyrgyzstan, and Turkmenistan. New York, NY: Council on Foreign Relations.
Schamis, Hector. 1999. Distributional Coalitions and the Politics of Economic Reform in Latin
America. World Politics 51 (January).
Sperling, Valerie. 2000. Introduction: The Domestic and International Obstacles to StateBuilding in Russia. In Valerie Sperling, Editor. Building the Russian State: Institutional
Crisis and the Quest for Democratic Governance. Boulder, CO: Westview Press, pp1-23.
Stavrakis, Peter. 1993. State-building in Post-Soviet Russia: The Chicago Boys and the Decline
of Administrative Capacity. Washington, DC: Kennan Institute.
Stoner-Weiss, Kathryn. 2001. W(h)ither the Central State? The Regional Sources of Russia’s
Stalled Reforms. Unpublished manuscript, Princeton University.
Thurman, Mike and Mark Lundell. 2001. Agriculture in Uzbekistan: Private, Dehqan, and
Shirkat Farms in the Pilot Districts of the Rural Enterprise Support Project. Unpublished
manuscript, World Bank.
United States Agency for International Development (USAID). January 2002. Kazakhstan and
Kyrgyzstan: Assessment of Local Government Programs and Opportunities.
http://www.dec.org/pdf-docs/PNACN64.pdf/.
United
States Agency for International Development
http://www.usaid.gov/pubs/cbj2002/ee/kg/.
(USAID).
2002.
Kyrgyzstan.
55
Way, Lucan. 2000. Weak States and the Pitfalls of Decentralization: Sub-national Revenues in
Post-Soviet Ukraine. Paper presented at the annual meeting of the American Political
Science Association, Washington, D.C., August 31-September 3.
Weingast, Barry R. 1995. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving
Federalism and Economic Development. Journal of Law, Economics and Organization
11, 1: 1-29.
Weinthal, Erika. 2002. State-Making and Environmental Cooperation: Linking Domestic Politics
and International Politics in Central Asia. Cambridge, MA: MIT Press.
Williamson, John, Editor. 1994. The Political Economy of Policy Reform. Washington D.C.:
Institute for International Economics.
World Bank. 2000. Making Transition Work for Everyone: Poverty and Inequality in Europe and
Central Asia. Washington, D.C.: The World Bank.
World Bank. January 2001. Tajikistan: Towards Accelerated Economic Growth. A Country
Economic Memorandum. Report No. 22013-TJ. Washington, D.C.: The World Bank.
World Bank. December 2001. Kyrgyz Republic: Fiscal Sustainability Study. A World Bank
Country Study. Washington, D.C.: The World Bank.
World Bank. August 2002. Kyrgyz Republic: Enhancing Pro-poor Growth. Report No. 24638.
Washington, D.C.: The World Bank.
World Bank. 2002. Transition: The First Ten Years. Washington, D.C.: The World Bank.
World Business Environment Survey (WBES). 2000. Interactive Dataset. Washington, D.C.: The
World Bank. http://info.worldbank.org/governance/wbes/index2.html.