Код УДК 342 Коннов И. А. Из истории привлечения населения
advertisement
Код УДК 342 Коннов И. А. Из истории привлечения населения для поддержания правопорядка в обществе Совокупность используемых государством мер и способов защиты прав и свобод человека в ряде случаев оказывается недостаточно эффективной, и требуются дополнительные общественные механизмы обеспечения правопорядка, в частности, путем привлечения граждан к охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами. Рассматривая современное состояние проблемы взаимодействия правоохранительных органов с населением и привлечения населения к участию в обеспечении правопорядка нельзя игнорировать отечественный исторический опыт. Идея привлечения населения к решению задач охраны правопорядка в нашей стране не является изобретением только советского периода отечественной истории. Еще в Киевской Руси, согласно основному нормативному акту того периода «Русской правде», было предоставлено право потерпевшим, их родственникам, близким и всем желающим участвовать в охране правопорядка, в задержании преступника.(1) В последующем создание в России специализированных полицейских структур уточнило порядок привлечения населения к правоохранительной деятельности. В Инструкции, данной Московской полицмейстерской канцелярии 10 декабря 1722 года, отмечается: «Для лучшего смотрения всякого… неисправления, надлежит определить в каждой слободе или улице старосту, и к каждым десяти дворам десятского из тех жителей, и дабы каждой десятской за своим десятком накрепко смотрел, чтоб не учинялось противно запрещению, и ежели за кем усмотрят, о том тотчас объявить старосте, а ему старосте определенному в той свободе офицеру, а тому офицеру ему обер-полицмейстеру, и будет что будет касаться до купечества, о том ему иметь сношение с Магистром».(2) Введенный в действие Екатериной II в 1782 году «Устав благочиния»(3) впервые в отечественной истории заложил основы системы участия общественности в охране порядка. А принятый в 1876 г. «Устав о предупреждении и пресечении преступлений», наряду с регламентацией работы по профилактике подлежащих деяний, определял и некоторые вопросы тактики действий, как органов полиции, так и населения. Созданные вследствие реализации названных уставов добровольные дружины, уже с конца XIX века активно обеспечивали правопорядок, вели борьбу с бандитизмом на дорогах и рабочих окраинах. В то время они не были столь массовым явлением и ставили перед собой цель поддержания правопорядка при проезде высочайших особ по улицам столицы, во время коронаций и связанных с ними массовых мероприятий.(4) Но уже к 1905 г. численность этой организации достигла 80 тысяч человек, что говорило о востребованности данного общественного формирования правоохранительной направленности. В начале ХХ века в городах России населением стихийно создаются отряды рабочих в целях поддержания общественного порядка. Показателен в этом опыт Нижегородской губернии. Так, 22 октября 1905 г. на многолюдном собрании рабочих Сормова, пригорода города Нижнего Новгорода, по поводу Манифеста от 17 октября 1905 г. было принято решение о создании милиции для поддержания порядка и защиты от черносотенцев. В короткий срок 150-200 рабочих изъявили желание участвовать в милиции.(5) В процессе создания милиции была выработана программа ее деятельности и структура этого органа. Основной целью милиции в соответствии с ее Программой и Уставом являлась защита граждан Сормова от всякого рода покушений на их личность и жилище, на право собраний и митингов. Милиционеры несли патрульную службу на улицах и охраняли помещения, в которых проходили собрания. Кроме того, милицейские группы ("пятки", "десятки") получали особые задания. По уставу в Сормовскую милицию могли вступать граждане в возрасте не моложе семнадцати лет. Они несли службу добровольно и бесплатно, беспрекословно должны были подчиняться выборному начальству и вести трезвый образ жизни. Милиционер за трехкратное нарушение устава подлежал исключению из состава милиции, оружие милиционеру выдавалось в милиции. Возглавлял милицию штаб. Это был выборный орган. Милицейские силы делились на отряды, во главе которых стояли десятские. Руководство было обязано давать отчет о своей деятельности всему составу. Всего в Нижнем Новгороде, пригородах: Канавине и Сормове в соответствии с Программой и Уставом Сормовской рабочей милиции осенью 1905 года было создано 5 вооруженных дружин, в которых насчитывалось 310 человек. Рабочая милиция как вооруженная сила оказывала определенное влияние как на состояние общественного порядка, так и на существование так называемой Сормовской республики. Лишь к 15 декабря 1905 года с введением в Сормово правительственных войск рабочая милиция была распущена. (6) В 1913 году Департаментом полиции была разработана и принята «Инструкция для организации добровольной дружины», которая содержала в себе основные принципы ее организации: 1 - принцип добровольности вступления, фиксированного членства и строгого отбора; 2 - принцип подотчетности и подчиненности органам государственной власти, государственного руководства и контроля за ее деятельностью.(7) В 1915 году была принята инструкция по организации добровольной дружины, где был изложен порядок формирования дружины, правила отбора дружинников, их учет, дисциплинарные требования и основные формы работы. В частности, инструкцией было определено, что для организации деятельности дружины высшим представителем местной административной власти назначалось особое лицо (офицер Отдельного корпуса жандармов или чиновник одного из учреждений). В феврале-марте 1917 года службу по охране общественного порядка в Нижнем Новгороде выполняли студенты нижегородского университета и гимназисты-старшеклассники в количестве 528 человек, поделенные на 16 отрядов.(8) В этот же период создается рабочая милиция, альтернативная милиции Временного правительства, — новая организация. Она возникла в силу необходимости, ибо народная милиция не могла выполнить задачи по охране порядка. Поэтому нижегородские рабочие, основываясь на опыте 1905 г., попытались обеспечивать порядок своими силами. Так, по «Временному уставу Сормовской рабочей милиции», принятом 17 марта 1917 г. на общем собрании рабочих Сормовского завода, предполагалась организация милицейской службы «десятками». В это же время в Сормове был образован комитет общественной безопасности и порядка, состоящий из выборных в количестве 49 человек, куда входили и представители Сормовской рабочей милиции. Для координации действий выработан Устав комитета безопасности и порядка. Рабочие Канавина по охране общественного порядка создали свою рабочую милицию. 16 марта они организуют милицию на заводе Добровых и Набгольц (ныне завод им. М.А. Воробьева) из 30 милиционеров, на Молитовской фабрике Нижнего Новгорода из 14 человек, затем и на других предприятиях Нижнего Новгорода. Численность рабочей милиции составляла несколько сотен человек. И так как в ее состав входили вооруженные группы, способные защищать требования рабочих, губернское начальство начинает считаться с этими требованиями. В «Наказе общего Нижегородского собрания совета рабочих рабочих завода депутатов» недопущении восстановления полиции, о милиционеров. Опыт нижегородских рабочих, «Фельзер» также членам говорилось вооружении о рабочих создавших рабочую милицию, оплачиваемую владельцами заводов, изложенный С. Левитом в центральном периодическом органе большевиков газете «Правда» 14 апреля 1917 г. был оценен В.И. Лениным в известных «Письмах издалека»: «Пример нижегородских рабочих должен стать образцом для всей России». (9) После Октябрьской революции, когда процесс становления новых правоохранительных органов шел противоречиво и медленно, функции охраны правопорядка и обеспечения «революционной законности» были возложены на рабоче-крестьянские вооруженные формирования (отряды Красной гвардии, продотряды, комитеты бедности, ЧОНы и др.), деятельность которых регламентировалась не правовыми нормами, а подчинялась принципу «революционной целесообразности». К началу 30-х годов прошлого века в процессе окончательного утверждения государственных институтов советской власти «революционные» вооруженные формирования были упразднены и для оказания содействия населения органам правопорядка создается военизированная общественная организация - добровольное Общество содействия милиции (Осодмил), которое, хотя и являлось формально самодеятельным формированием населения, фактически, как и любая общественная организация того времени, находилось под строгим контролем государства и его правоохранительных органов. Это была довольно многочисленная организация. Только в РСФСР насчитывалось 2,5 тысячи ее подразделений.(10) 29 апреля 1932 г. постановлением СНК РСФСР общества содействия органам милиции и уголовного розыска были преобразованы в бригады содействия милиции, в состав которых входили передовые рабочие, служащие, колхозники, рассматривавшие работу в данных бригадах как гражданский долг и именуемые «бригадмильцами». Руководство данными формированиями осуществлялось управлениями и отделениями милиции, а в сельской местности – участковыми инспекторами (уполномоченными) милиции.(11) В 1940 г. в стране насчитывалось 408 тыс. членов «бригадмила», которые задержали 80150 преступников, 252500 хулиганов и других нарушителей общественного порядка.(12) Конечно же, эти общественные формирования нельзя полностью отнести к институтам гражданского общества, но участие в них граждан позволило прийти к осознанию того, что в борьбе с преступностью государство не может обойтись без широкой поддержки и активного участия общественности, что действительно «сила милиции - в связи с народом» и что по мере общественного развития часть функций государства, включая правоохранительную, могут и должны осуществлять общественные формирования граждан. Подобные общественные формирования и организации стали оцениваться не как составляющая часть правоохранительных органов, работающая под их руководством, а как своего рода «приданные силы» милиции, имеющие свою структуру и органы управления, как силы содействия милиции, функционирующие под руководством местных органов власти. В конце 20-х и начале 30-х гг. прошлого века руководство органов внутренних дел придавало огромное значение участию общественности в деятельности милиции. Именно этот период характеризуется широким стремлением вовлечь широкие массы трудящихся к охране общественного порядка. Это стремление являлось обоюдным как со стороны руководства органов внутренних дел, так и со стороны самих трудящихся масс, открывших для себя дотоле новую и неизвестную возможность участия в управлении делами общества через выполнение функций в государственных органах охраны общественного порядка. Во время Великой Отечественной войны (1941-1945 г.г.) активность участия населения в обеспечении общественной безопасности, по сравнению с довоенным уровнем, возросла и генерировала новые формы индивидуальной и общественной активности в охране общественного порядка. Великая Отечественная война в целом и характеризовалась именно такой всеобщей активностью людей, независимо от их социального статуса, этнической принадлежности, пола и возраста. Известный ученый А.М. Синицын в числе основных выделил следующие группы социальных инициатив военного времени: добровольческие народные формирования, помощь населения фронту, патриотические движения по самозащите от противника и др. (13) На первом этапе войны значительную роль по защите населенных пунктов от противника и обеспечению правопорядка сыграли отряды народного ополчения, запись в которые происходила весьма интенсивно. Показателен в этом опыт Горьковской области. Как следует из справки военного отдела Горьковского обкома ВКП(б) о формировании народного ополчения по районам г. Горького от 28 июля 1941 г., общее количество поданных от трудящихся заявлений о зачислении в отряды народного ополчения только за первые дни войны превысило 60 тысяч. Наиболее действенной формой участия населения в охране общественного порядка в военный период явились бригады содействия милиции. По официальным данным, только в Кировском районе Москвы в бригадмилы за первый месяц войны поступило более тысячи человек. Ежедневно на улицах города в две смены дежурили около 400 помощников милиции, участвуя в ночном патрулировании, охране объектов, регулировке транспорта и т.д. Кроме того, для борьбы с диверсантами, вражескими лазутчиками, шпионами и террористами в прифронтовых городах создавались истребительные батальоны (от 100 до 200 человек) в основном из работников милиции и бригадмильцев.(14) Только в Горьковской области в июле 1941 года было сформировано 74 истребительных батальона с числом 14,8 тыс. человек. Из них 10 истребительных батальонов было дислоцировано в городе Горьком и 64 батальона — по области, из расчета два батальона на район. Отмечая в целом значительный вклад и высокий уровень активности населения в решении задач обеспечения общественной безопасности в годы Великой Отечественной войны, необходимо подчеркнуть, что безусловная доминанта в реализации актуальных в этой области задач, всетаки, принадлежала государству и его уполномоченным органам. После XIII съезда ВЛКСМ, состоявшегося в апреле 1958 года, на котором Н.С. Хрущев призвал молодежь и комсомольцев встать в первые ряды борьбы против нарушителей правил социалистического общежития, процесс создания общественных групп по охране порядка развернулся особенно широко. В своей резолюции съезд постановил: «Нужно, чтобы комсомол каленым железом выжигал хулиганство, сквернословие, эгоизм; создавал атмосферу злоупотребляет общественного спиртными презрения напитками… вокруг тех, кто Комсомольские и производственные коллективы обязаны поднять ответственность за поведение своих товарищей…».(15) По инициативе комсомольских организаций г. Москвы, Ленинграда и других городов, наряду с уже действовавшими бригадами содействия милиции, энергично стали создаваться специальные комсомольские штабы, комсомольско-молодёжные дружины и бригады, посты и патрули охраны общественного порядка. В эти же годы создаются советы профилактики, товарищеские суды, комиссии по борьбе с пьянством, содействия семье и школе, общественные советы при инспекциях по делам несовершеннолетних, действующие на общественных началах домовые, дворовые, уличные комитеты, институт внештатных сотрудников милиции. С конца 50-х годов государство постоянно принимало меры по расширению осуществлении участия мер общественности по в охране организационному правопорядка, в укреплению и совершенствованию деятельности народных дружин, углублению их взаимодействия с правоохранительными органами. За работу этих общественных формирований отвечали руководители предприятий и учреждений, местных органов исполнительной власти, органов внутренних дел. Через средства массовой информации велась активная пропаганда важности и полезности этой работы. Благодаря такой деятельности диапазон влияния добровольных народных дружин значительно расширился. Они активно участвовали в укреплении порядка на улицах, площадях и в других общественных местах, вели воспитательную, профилактическую работу среди жителей микрорайонов, в трудовых коллективах, взаимодействовали с органами внутренних дел в борьбе с хищениями имущества, а также в обеспечении безопасности движения транспорта и пешеходов, участвовали в правовом воспитании населения. Обобщив имеющийся опыт деятельности трудящихся масс по охране общественного порядка, а также во исполнение решений XXI съезда Коммунистической партии, ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли совместное Постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране».(16) Данное Постановление явилось основным политическим и юридическим документом, определившим задачи, полномочия и формы организации добровольных народных дружин (ДНД) вплоть до середины 70 годов. В ДНД принимались советские граждане не моложе 18 лет на общем собрании дружины или заседании её штаба по рекомендации коллектива, где работал, учился или проживал кандидат в дружину. Руководство дружиной осуществлял командир (его заместитель), избираемый открытым голосованием общего собрания дружинников. При численности членов дружины свыше 100 человек создавался штаб дружины, который совместно с командиром дружины выполнял функции её руководства. Характерной особенностью дружины являлась возможность их создания как при предприятиях или учреждениях, так и по месту жительства граждан, а также выполнение дружинниками функций в нерабочее время. Созданные с целью охраны общественного порядка ДНД полностью оправдали своё предназначение. В 1963 г. в стране насчитывалось около 130 тыс. народных дружин численностью 4 млн. человек.(17) В последующие годы народные дружины стали подлинно массовыми общественными формированиями. Следующим этапом правового регулирования деятельности ДНД являлось принятие Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г., которым предметно подчеркивалась важность и необходимость осуществления задач охраны прав и законных интересов граждан, общественного порядка, собственности, осуществления активного участия в предупреждении и пресечении правонарушений, работе по воспитанию людей в духе уважения законов и правил общежития.(18) Указанное постановление обязывало партийные и советские органы сосредоточить деятельность дружин на поддержании общественного порядка, пресечении фактов хулиганства, пьянства и иных антиобщественных проявлений. В этот период в деятельности ДНД большое внимание уделялось борьбе с пьянством и алкоголизмом.(19) В том же 1974 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая были определены в новой редакции основные права и обязанности ДНД, нашедшие свою конкретизацию в примерном Положении о ДНД по охране общественного порядка и в соответствующих Положениях о ДНД по охране общественного порядка в союзных республиках. (20) Данные документы расширяли и систему мер поощрения отличившихся дружинников: учреждался нагрудный знак «отличный дружинник», кроме того, предоставлялось преимущественное право на получение жилой площади, льготной путевки в дом отдыха или санаторий. В 70-е годы прошлого века почти одновременно были созданы советы профилактики на предприятиях и общественные пункты охраны порядка по месту жительства. Первые наряду с укреплением трудовой дисциплины на предприятиях вели индивидуальную профилактическую работу с отдельными членами трудового коллектива. Вторые осуществляли те же функции в контакте с милицией непосредственно по месту жительства. Весь этот арсенал общественных помощников правоохранительных органов в той или иной степени позволял получать определенные результаты главным образом в двух сферах деятельности органов внутренних дел: профилактики преступлений и охраны общественного порядка на улицах и в общественных местах. (21) Однако, несмотря на положительные стороны, эта система была не лишена недостатков, отличаясь громоздкостью и формализмом. Работа некоторых советов профилактики строилась без учета конкретных задач, подменялась многочисленными индивидуальной заседаниями профилактике, ликвидации в ущерб причин конкретной и условий, способствовавших совершению правонарушений. Нередко и участковые инспекторы милиции сводили взаимодействие с общественностью к написанию всякого рода планов и отчетов. Успех достигался лишь там, где эта работа находила своих энтузиастов, где была создана соответствующая материальная база для организации здорового досуга населения, особенно несовершеннолетних и молодежи. В ходе реформ в начале 90-х годов прошлого столетия была во многом разрушена система общественных связей органов внутренних дел и система общественного содействия им. Вместе с тем рыночные преобразования, демократизация общественной жизни и связанное с этим формирование институтов гражданского общества, а также структурные изменения самой преступности привели к тому, что сами органы внутренних дел с целью повышения эффективности своей работы начали восстанавливать утраченные или крайне ослабленные общественные связи и выстраивать новые направления и формы взаимодействия с формирующимися институтами гражданского общества, широкими слоями общественности, с органами местного самоуправления. А для этого, несомненно, следует опираться на уже имеющийся опыт подобного взаимодействия, который в достатке имеется в истории России. Список источников: 1. Хрестоматия по истории СССР с древнейших времен до конца XV века / Пер. М.Н. Тихомирова. М., 1960. С. 202-205. 2. Инструкция, данная Московской полицмейстерской канцелярии, 10 декабря 1722 года. П. 32 // Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века:- М., 1998. с. 293-306 3. Устав благочиния или Полицейский. Часть первая. Утвержден В Санкт Петербурге апреля 8 дня 1782 года. - СПб.: Тип. Акад. наук, 1782. С. 77. 4. Харламов В.И. Исторический опыт проблемы совершенствования нормативно-правовой базы деятельности народных дружин в Российской Федерации // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: Материалы "круглого стола" 27 января 2006 г. в Академии управления МВД России. М.: Академия управления МВД России, 2006. С. 29. 5. Нижегородская милиция. История и современность / Кол. авт. – Нижний Новгород, 2005. – с. 12. 6. Нижегородская милиция. История и современность / Кол. авт. – Нижний Новгород, 2005. – с. 12. 7. Жеребцов А.В. Правоохранительные органы (история, теория, практика) // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2005. N 1. С. 82. 8. Нижегородская милиция. История и современность / Кол. авт. – Нижний Новгород, 2005. – с. 13-14. 9. Ленин В.И. Письма издалека // Полн. собр. соч. М., 1967. – т.31. – с. 36. 10. Веремеенко И.И. Оперативные отряды добровольных народных дружин. М.: Юридическая литература, 1976. С. 8. 11. Яблоков Н.П. Взаимодействие народных дружин и милиции. М.: Юрид. лит. 1977. С. 5. 12. ГА РФ. Ф. 9415. Оп. №.3. Д. 778. Л. 7–8. 13. Кондакова Н.И. Война, государство, общество. 1941-1945 гг. М.: МГФ «Ветеран Москвы». 2002. С.420. 14. Ветров Н.И. Оперативный отряд действует. М., Молодая гвардия, 1977. С.16. 15. Резолюции и документы XIII съезда ВЛКСМ. М., «Молодая гвардия», 1958. С.29. 16. Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1959 г. // СП СССР. 1959. № 4. Ст. 25. 17. Яблоков Н.П. Указ. соч. С. 4. 18. О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г. // СП СССР. 1974. № 12. Ст. 67. 19. Попов Л.Л. Основные направления деятельности ДНД в борьбе с нарушениями антиалкогольного законодательства / Участие трудящихся в охране общественного порядка: Труды Академии МВД СССР. М., 1986. С. 53–68. 20. Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1974. № 22. Ст. 326. 21. Министерство внутренних дел России за 200 лет: история, теория, практика: Материалы Всероссийской научно-практич. конф.: г. Уфа, 25 - 26 апреля 2002 г. В 2 ч. Ч. 1. Уфа: УЮИ МВД России, 2002. С. 127 - 134; 181 - 189; 311 - 318.
