Супатаева О.А. Институт государства и права РАН
advertisement
Нормы международных ядерных и экологических конвенций, регламентирующие взаимодействие общества и государства: проблемы их имплементации Конвенция о ядерной безопасности 1994 г., принята РФ в 1996 г. Объединенная конвенция о безопасности обращения с ОТ и о безопасности обращения с РАО 1997 г. ратифицирована РФ в 2005 г. МАГАТЭ. Государственные, правовые и регулирующие основы обеспечения безопасности. Серия № GSR, часть 1. Вена, 2010 В настоящее время в России сформирована и действует развитая система законодательных и иных нормативных правовых актов в области использования атомной энергии и охраны окружающей среды, которая гармонизирована с положениями международных ядерных конвенций и стандартов безопасности МАГАТЭ в рассматриваемой области (федеральные законы «Об использовании атомной энергии», «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», Градостроительный кодекс РФ и пр.). Эффективность действующей системы нормативного правового регулирования регулярно подтверждается МАГАТЭ при представлении национальных докладов РФ о выполнении обязательств, вытекающих из КЯБ и ОК, а также результатами миссий МАГАТЭ по комплексной оценке регулирующей деятельности в РФ (2009, 2013 г.г.) Участие общественности в принятии стратегических решений в области использовании атомной энергии опирается на положения следующих международных документов: Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Эспо), Эспо, 1991 г; Протокол к Конвенции Эспо по стратегической экологической оценке (Протокол по СЭО), Киев, 2003 г.; Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция), Орхусс, 1998 г. Конвенция Эспо представляет собой одно из важнейших международных соглашений, направленных на ограничение негативного влияния на окружающую среду планируемой хозяйственной деятельности, которая способна оказать воздействие трансграничного характера. Конвенция применяется в отношении ограничения тех видов деятельности, осуществление которых может нанести вред окружающей среде других государств, и предназначена как для их предотвращения, так и для возможного смягчения их последствий и мониторинга реализации проекта (постпроектного анализа). Стороны Конвенции должны принимать необходимые законодательные, административные или другие меры для осуществления ее положений, в отношении планируемых видов деятельности, которые могут оказывать значительное вредное трансграничное воздействие, включая установление процедуры оценки воздействия на окружающую среду, создающей возможность для участия общественности, и подготовку документации об оценке воздействия на окружающую среду. Конвенция предусматривает требования по информированию о намечаемой деятельности населения и государственных органов затрагиваемого государства. Перечень проектов, которые могут оказать трансграничное воздействие на сопредельные страны, содержится в Добавлении I к Конвенции. К ним относятся, в том числе: проекты, объектами которых являются атомные электростанции и сооружения с ядерными реакторами, а также установки, предназначенные исключительно для производства или обогащения ядерного топлива, регенерации отработанного ядерного топлива или сбора, удаления и переработки радиоактивных отходов. Конвенция Эспо подписана от имени Правительства СССР 6 июня 1991 г., но до настоящего момента не ратифицирована. Протокол по СЭО предусматривает широкое участие общественности в процессе принятия правительством решений в различных секторах развития, в том числе и в области использования атомной энергии. После вступления Протокола в силу от Сторон потребуется проводить оценку экологических последствий своих официальных проектов планов и программ. Общественность будет не только иметь право на ознакомление с планами и программами, но и право на представление замечаний, на принятие ее замечаний во внимание и на ознакомление с окончательным решением и основаниями для его принятия. СЭО в процессе принятия решений проводится значительно раньше, чем ОВОС, и поэтому рассматривается в качестве одного из ключевых инструментов устойчивого развития. Поскольку СЭО обеспечивает выявление и предупреждение возможных экологических последствий в самом начале процесса принятия решения, это дает возможность рассматривать экологические задачи наряду с социальноэкономическими, активизируя устойчивое развитие. Предусмотренная Протоколом СЭО проводится в отношении планов и программ, которые разрабатываются в атомной энергетике и атомной промышленности, и которые определяют основу для выдачи в будущем разрешений на реализацию проектов, перечисленных в приложениях I и II к Протоколу. Орхусская конвенция - это соглашение по охране окружающей среды принципиально нового типа, поскольку впервые предусматривает ответственность государства перед обществом. Это соглашение о гласности, об обязанности государств предоставлять доступ ко всей относящейся к делу информации и сотрудничать с общественностью и общественными организациями как с равноправными партнерами. Впервые сделана попытка на международном уровне урегулировать процедурные вопросы доступа граждан к информации, к участию в принятии решений, к правосудию. Конвенция непосредственно увязывает проблему права на благоприятную окружающую среду с проблематикой основных прав человека и взаимоотношений между государством и обществом. Стороны Конвенции обязаны принимать необходимые законодательные, регламентирующие и другие меры, включая меры по достижению совместимости положений, регламентирующих порядок осуществления ее положений, касающихся информации, участия общественности и доступа к правосудию с национальным законодательством, а также надлежащие меры по обеспечению их применения, для создания и поддержания четкой, открытой и согласованной структуры для их осуществления. Конвенция содержит также нормы об уведомлении и проведении консультаций с соседними странами, если есть вероятность, что выполнение проектов приведет к трансграничному воздействию на окружающую среду. Проекты, для которых требования Орхусской Конвенции являются обязательными, включают в себя, в том числе, атомные электростанции и другие атомные реакторы. Потенциальные выгоды участия РФ в специализированных международных экологических конвенциях Ратификация Россией Конвенции Эспо, так же как и присоединение к Потоколу по СЭО и Орхусской Конвенции позволит: способствовать улучшению имиджа России на международной арене, создать предпосылки укрепления международного сотрудничества в вопросах сохранения окружающей среды с соседними странами при реализации значимых трансграничных проектов; обеспечить формирование правовых условий для достижения стратегических целей государственной политики в области экологического развития, способствовать усилению защиты прав граждан и общественных объединений, повышению эффективности решения задач охраны окружающей среды в Российской Федерации. Участие России в рассматриваемых международных документах позволит повысить эффективность мер по решению экологических проблем совместно с сопредельными государствами, а также создаст устойчивую институциональную основу для проведения скоординированной экологической политики и принятия коллективных мер для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. В 2011 г. Министерство природных ресурсов и экологии РФ рассмотрело обращение на имя Президента Российской Федерации, по вопросу ратификации Конвенция Эспо, поступившие из Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан. По результатам рассмотрения были приняты решения: -ратифицировать Конвенцию Европейской экономической комиссии ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, принятую в г.Эспо 25 февраля 1991г., с поправками 2001 и 2004 г.г. (подписана СССР в 1991г.); -присоединиться от имени Российской Федерации к Протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции Эспо, принятому в г.Киеве 21 мая 2003г.; - принять решения, обеспечивающие присоединение Российской Федерации к Конвенции Европейской экономической комиссии ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, подписанную в г.Орхуссе 25 июня 1998г. Вопрос о присоединении России к рассмотренных международным документам по-прежнему требует глубокой проработки со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти РФ, а также дополнительного изучения юридических, социально-экономических, финансовых и других последствий присоединения к ним РФ. Среди нуждающихся в рассмотрении назовем следующие основные вопросы: внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации, и в , в федеральные законы от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», Градостроительный кодекс Российской Федерации, некоторый другие законы и отдельные подзаконные нормативные акты; наделения федеральных органов исполнительной власти рядом дополнительных полномочий, в частности, полномочиями по согласованию программ по оценке воздействия на окружающую среду, выявлению случаев возможного трансграничного воздействия на окружающую среду и пр. Возможные риски В качестве рисков, которые могут возникнуть после принятия Российской Федерацией на себя соответствующих международных обязательств, специалисты называют потенциальную возможность их использования для затягивания или попыток блокирования со стороны государств-участников Конвенции Эспо инвестиционных проектов, способных оказать трансграничное воздействие и реализуемых на территории России, а также для снижения конкурентоспособности российских компаний по сравнению с компаниями стран, которые не являются участниками данной Конвенции (Китай и США не участвуют в указанном международном соглашении). Конвенция Эспо не устанавливает переходный период для адаптации законодательства и вступит в силу для Российской Федерации на девяностый день после сдачи РФ на хранение депозитарию документа о ее ратификации. В результате внесение изменений в действующее законодательство с целью приведения его в соответствие с требованиями указанного международного соглашения необходимо будет обеспечить в сжатые сроки. Тем не менее, совершенствование процедуры ОВОС при проведении государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы, в том числе в части, касающейся механизма общественного обсуждения, а также обеспечение соответствия порядка проведения указанной процедуры оценки требованиям международных договоров Российской Федерации и международных финансовых институтов остается приоритетной задачей модернизации российского экологического законодательства.
