политический имидж государственной

На правах рукописи
ШЛЕВЕРДА ИВАН НИКОЛАЕВИЧ
ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИМИДЖ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ УЛУЧШЕНИЯ
Специальность 23.00.02 – Политические институты,
процессы и технологии
(политические науки)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата политических наук
Ростов-на-Дону – 2016
Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики
Южно-Российского института управления – филиала федерального
государственного бюджетного образовательного учреждения высшего
образования «Российская академия народного хозяйства
и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Научный руководитель:
доктор политических наук, профессор
Швец Лариса Георгиевна
Официальные оппоненты:
Дзахова Лариса Хасановна,
доктор политических наук, доцент,
ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский
государственный университет
им. К.Л. Хетагурова»,
профессор кафедры всеобщей истории
и политологии (г. Владикавказ)
Кузьмина Елена Владимировна,
кандидат политических наук,
Правительство Ростовской области,
ведущий специалист отдела
информационных систем министерства
информационных технологий и связи
(г. Ростов-на-Дону)
Ведущая организация:
ФГАОУ ВО «Южный федеральный
университет»
Защита состоится «28» апреля 2016 г. в 09.00 часов на заседании
диссертационного совета Д 504.001.27, созданного на базе ФГБОУ ВО
«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при
Президенте Российской Федерации», по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону,
ул. Пушкинская, 70/54, ауд. № 514.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ЮжноРоссийского института управления – филиала РАНХиГС и на сайте
http://uriu.ranepa.ru/informatsiya-o-zashchitakh.html
Автореферат разослан «___» __________ 2016 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
О.А. Артюхин
3
I.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития
российского общества характеризуется высокими требованиями к системе
государственной гражданской службы, от степени эффективности
функционирования которой во многом зависит успешность осуществляемых в стране преобразований. Результативность деятельности
органов государственной власти и управления, в свою очередь, зависит от
уровня доверия к ней, степени ее поддержки со стороны населения
конкретного общества, которые во многом определяются сформировавшимся в массовом сознании политическим имиджем государственной
службы. Политический имидж государственной гражданской службы
выступает в роли своеобразного фиксатора того, в какой степени действия
государственных органов власти соответствуют интересам и ожиданиям
определенных социальных групп и слоев. Применительно к государственному аппарату и госслужащим положительный политический имидж
целесообразно рассматривать в качестве необходимого условия их
эффективного функционирования и развития.
Актуальность изучения политического имиджа государственной
гражданской службы обусловлена в первую очередь тем, что последняя по
характеру своей деятельности публична. Публичность госслужбы
проявляется в том, что она перманентно находится в центре внимания
общественности, подвергается постоянным оценкам и сравнениям.
Деятельность современных государственных служащих следует
рассматривать в качестве выражения особого доверия со стороны
общества и государства, с чем связаны и высокие требования к имиджу, а
также к моральному облику государственных служащих.
Рассматривая специфику политического имиджа государственной
службы, следует обратить внимание на то обстоятельство, что он тесно
связан с восприятием государственного служащего, как со стороны
населения конкретного общества, которое взаимодействуют с государственными служащими, являясь получателем тех или иных государственных услуг, так и со стороны коллег по госслужбе и вышестоящих
чиновников и руководителей.
Именно политический имидж государственной гражданской службы
в конечном итоге формирует у граждан ориентацию на сотрудничество с
ее представителями, либо, напротив, может сформировать в их сознании
установку на ее отторжение, что может иметь следствием и абсолютное
нежелание вступать в какое-либо взаимодействие с государством со
стороны конкретного гражданина. Указанные обстоятельства определяют
актуальность научного исследования факторов формирования и
перспектив улучшения политического имиджа государственной
гражданской службы в современной России.
4
Степень научной разработанности темы исследования. Изучение
различных аспектов функционирования государственной службы
относится к числу традиционных направлений исследований в современной отечественной политологической науке. В то же время в арсенале
научных политологических исследований имеется явно недостаточное
количество работ, посвященных изучению политического имиджа
государственной гражданской службы.
В некоторых работах проблематика политического имиджа
государственной службы обозначена на самом общем уровне в процессе
рассмотрения
авторами
теоретико-методологических
аспектов
государственной службы как особого института и сферы деятельности,
эволюции системы государственной гражданской службы в контексте
современной российской административной реформы.
Здесь можно выделить работы таких авторов, как Г.В. Атаманчук,
С.В. Алиева, И.Н. Барциц, В.Д. Граждан, Г.П. Зинченко, В.Г. Игнатов,
А.В. Понеделков, М.С. Семина, Ю.П. Сурмин, А.М. Старостин,
С.Г. Туронок и др.1 Данные авторы, выделяя достоинства и недостатки
в рамках функционирования отечественной госслужбы и обосновывая
необходимость ее дальнейших преобразований, отмечают в числе других
недостатков государственной службы негативный имидж последней
в сознании населения современного российского общества. В других
работах проблема формирования положительного имиджа государственной
гражданской службы в России показана сквозь призму ее исторического
развития в дореволюционный и советский периоды.
Такие исследователи, как В.К. Белолипецкий, М.Ю. Болдина,
В.Г. Игнатов, В.А. Кондрашкин, В.П. Мельников, В.С. Нечипоренко,
А.В. Оболонский и другие отмечают, что на формирование политического
имиджа госслужбы оказывают влияние различные факторы, связанные,
Алиева C.B. Профессиональная культура государственных и муниципальных служащих: состояние и
условия инновационной трансформации (на материалах Южного федерального округа). Монография.
Ростов н/Д: Наука-Пресс, 2007; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория,
закон, практика. М., 2003; Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы
государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6; Граждан
В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997. Зинченко Г.П.
Государственная служба: дисфункции и девиации // ЧиновникЪ. 2002. № 1; Игнатов В.Г.
Государственная служба субъектов Российской Федерации: опыт сравнительного правового анализа.
Ростов н/Д, 2000; Кондрашкин В.А. Профессиональное развитие государственных гражданских
служащих как процесс и основа их социальной мобильности // Известия ТулГУ. Гуманитарные
науки. Выпуск 2. Тула: ТулГУ, 2013; Семина М.С. Российская специфика формирования
политического имиджа // Вопросы управления. 2013 № 4; Сурмин Ю.П. Государственная служба:
сущность и тенденции развития //Образование и общество. 2007. № 2; Старостин A.M.
Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии оценки, анализ
состояния, пути повышения (элитологический аспект). Ростов н/Д: СКАГС, 2005; Туронок С.Г.
Государственная гражданская служба в условиях реформ // Общественные науки и современность.
2006. № 4.
1
5
в том числе, с традиционным восприятием государства и чиновников,
характерным для различных периодов отечественной истории: изучать
причины, влияющие на формирование отношения населения к государственным служащим, следует, с точки зрения данных исследователей,
в исторической ретроспективе, учитывая соответствующие традиции
восприятия государевой службы и чиновников, характерные для
предшествующих этапов истории российского государства1.
В работах многих отечественных социологов изучаются на основе
данных эмпирических исследований отношение различных групп
населения российского общества к государственным служащим, уровень
доверия граждан различным органам государственной власти и управления, что самым непосредственным образом связано с политическим
имиджем государственной гражданской службы.
Массовые представления россиян о различных аспектах деятельности современных отечественных чиновников исследовались Б.Ю. Берзиным, М.К. Горшковым, Н.Е. Седовой, Н.Е. Тихоновой и другими
социологами2.
Помимо общих исследований, посвященных восприятию государственной гражданской службы и государственной власти в целом, есть
и специальные работы, в рамках которых анализировалось отношение
граждан к конкретным государственным органам и учреждений. Здесь
можно выделить исследование уральских социологов, изучавших имидж
государственных социальных служб, органов и учреждений социальной
защиты населения3.
В отечественной науке есть немало исследований, посвященных
отдельным факторам, влияющим на формирование имиджа государственной гражданской службы: в частности, в работах К.А. Алямкиной,
Л.А. Бургановой, С.В. Батайкиной, О.В. Киселевой, Ю.С. Поздняковой,
Белолипецкий В.К., Игнатов В.Г. Профессиональная культура и профессионализм государственной
службы: контекст истории и современность. Ростов н/Д: «Март», 2000; Болдина М.Ю. Социально
профессиональная группа государственных служащих в России: история и современность // Журнал
ЭГО. [Электрон. ресурс]. Реж. доступа: ego.uapa.ru/ru-ru/issue/2013/01/08; Мельников В.П.,
Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и
современность. М.: РАГС, 2004; Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского
чиновничества // Общественные науки и современность. 1997. № 5.
2
Берзин Б.Ю. Социологический анализ кадрового состава аппарата органов государственной власти:
современные тенденции //Вопросы управления. 2012. № 1; Горшков M.K. Власть и бюрократия в
зеркале общественного мнения // Гуманитарный ежегодник 7 / отв. ред. Ю.Г. Волков. Ростов н/Д:
Изд-во Социально-гуманитарные знания, 2008; Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его
контрагент? //Социологические исследования. 2006. № 3; Седова Н.Н. Эффективность бюрократии в
оценках россиян //Социологические исследования. 2006. № 3; Огнева В.В., Дорохова Ю.В. Имидж
государственного гражданского служащего региона как предмет социально-политического анализа
//Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки 2014. № 1.
3
Профессиональный имидж социальной работы и роль СМИ в повышении ее престижа. Материалы
социологических исследований. Екатеринбург, УГТУ-УПИ. 2009.
1
6
М.О. Симоновой, Ю.А. Сурцевой анализируется влияние на имидж
отечественной госслужбы современных российских средств массовой
информации1.
В целом, современной российской политологической и социологической науками накоплен достаточно большой опыт изучения
различных аспектов процесса формирования политического имиджа
государственной гражданской службы, разработан научный инструментарий прикладных исследования восприятия гражданами государственной службы и ее имиджа.
Особо стоит отметить работы Е.Ю. Акимовой, Н.С. Деркачевой,
Ю.В. Дороховой, Е.П.Тавокина, К.О. Магомедова, В.В. Огневой,
Е.В. Самохваловой, Е.Е. Шикаревой, в рамках которых на основе
социологических опросов государственных служащих, а также лиц, не
состоящих на госслужбе, изучаются отношение населения к государственным служащим и их деятельности, определяются предпосылки
формирования позитивного имиджа государственной гражданской
службы2.
Несмотря на наличие большого количества работ, посвященных
имиджу государственных органов власти в современной России, обращает
на себя внимание фактическое отсутствие комплексных исследований,
направленных на анализ факторов формирования и перспектив улучшения
политического имиджа государственной гражданской службы в нашей
стране. На восполнение данного пробела и направлено настоящее
диссертационное исследование.
Алямкина К.А. Формирование имиджа органов государственной власти [Электронный ресурс].
Режим доступа: sisupr.mrsu.ru/2011-4/PDF/1/Alyamkina.pdf; Бурганова Л.А., Батайкина С.В.
Конструирование имиджа государственной службы средствами массовой информации //Власть. 2008.
№ 3; Киселева О.В., Сурцева Ю.А. Проблема формирования позитивного отношения к образу
чиновника и государственного служащего на примере средств массовой информации Ульяновской
области //Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6; Позднякова Ю.С. Имидж
государственного деятеля как инструмент взаимодействия со средствами массовой информации
//Вестник НГУ. Серия: История, Филология. 2012. Т. 11, Вып. 6; Симонова М.О. PR-компетенции
будущих государственных и муниципальных служащих как фактор формирования положительного
имиджа власти //Научные проблемы гуманитарных исследований. 2012. № 5.
2
Деркачева Н.С. Совершенствование формирования имиджа государственных служащих в России
//Материалы VII Международной интернет-конференции «Общество, общности, человек: в поисках
«вечного мира», Тамбов, ТГУ, 2014; Магомедов К.О. Проблемы формирования позитивного имиджа
государственной службы // Государственная служба. 2007. № 5; Его же. Проблема нравственности
государственных гражданских служащих в социологическом измерении //Мониторинг
общественного мнения № 8 (114). Март-апрель 2013 г.; Огнева В.В., Дорохова Ю.В. Имидж
государственного гражданского служащего региона как предмет социально-политического анализа
//Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки 2014. № 1; Самохвалова
Е.В. Формирование позитивного имиджа администрации муниципального образования //
Гуманитарные научные исследования. 2014. № 9; Тавокин Е.П. Государственные служащие (Часть 1:
Самооценка эффективности, деловых и нравственных качеств) //Мониторинг общественного мнения
№ 4(98). Март-апрель 2010; Шикарева Е.Е. Имидж государственного служащего: основные
характеристики, классификация, этапы реформирования //Политические исследования. 2011. № 4.
1
7
Объектом исследования является государственная гражданская
служба в современной России.
Предмет исследования составляют методологические проблемы
политологического исследования имиджа государственной гражданской
службы, факторы формирования и перспективы улучшения политического
имиджа государственной гражданской службы в современной России.
Гипотезой диссертационного исследования выступает предположение, согласно которому на формирование политического имиджа
государственной гражданской службы в современном российском
обществе оказывают влияние различные факторы, связанные как
с традиционным восприятием государства и чиновников, характерным для
различных периодов истории России, так и с современным состоянием
системы органов государственной власти и управления в нашей стране,
различными аспектами ее функционирования, в том числе, и особенностями взаимодействия госслужащих с населением.
В соответствии с гипотезой, на формирование политического
имиджа государственной гражданской службы, наряду с другими
факторами, оказывают воздействие личный опыт общения граждан
с чиновниками, степень удовлетворенности граждан качеством предоставляемых им государственных услуг, ощущения, испытываемые
гражданами при взаимодействии с госслужащими различного уровня.
Цель исследования – выявить факторы формирования и перспективы улучшения политического имиджа государственной гражданской
службы в современной России.
Реализация выдвинутой цели предполагает решение следующих
исследовательских задач:
- рассмотреть методологические аспекты изучения политического
имиджа государственной гражданской службы в современной
политологической литературе;
- определить особенности политического имиджа государственной
гражданской службы в контексте современных научных подходов к
государственному управлению;
- проанализировать культурно-исторические традиции восприятия
государственной службы в российском обществе, определяющие
особенности формирования ее политического имиджа;
- выявить факторы формирования имиджа современной российской
государственной службы на основе эмпирического изучения особенностей
взаимодействия граждан и государственных служащих;
- выделить предпосылки формирования положительного имиджа
государственной гражданской службы в современной России;
8
- на основе эмпирических данных определить факторы, могущие
способствовать улучшению складывающегося имиджа государственной
гражданской службы.
Научная новизна диссертации определяется совокупностью задач,
направленных на теоретическое и эмпирическое изучение политического
имиджа государственной гражданской службы в контексте анализа
факторов формирования и перспектив улучшения политического имиджа
государственной гражданской службы в современной России.
Полученные в ходе диссертационного исследования результаты
характеризуются наличием следующих элементов научной новизны:
- проанализированы теоретико-методологические основы научного
изучения политического имиджа государственной гражданской службы
в рамках современной политологической литературы и показано, что
применительно к государственной службе и госслужащим положительный
политический имидж целесообразно рассматривать в качестве
необходимого условия их эффективного функционирования и развития;
- выявлены специфические характеристики политического имиджа
государственной гражданской службы на методологической основе
современных научных подходов к государственному управлению, в
частности, концепции нового государственного менеджмента, в рамках
которой государственная политика оценивается по критериям ее
эффективности и результативности применительно к гражданам как
получателям государственных услуг;
- рассмотрено содержание культурно-исторических традиций
восприятия государственной службы в российском обществе, определяющих особенности формирования ее политического имиджа и характеризующихся преимущественно негативным отношением к государственным служащим и их деятельности, присущим представителям
различных социальных слоев и групп;
- определены основные факторы формирования имиджа
современной российской государственной службы на основе эмпирического изучения особенностей взаимодействия граждан и государственных служащих, в рамках которого проявляются присущие
представителям государственных органов власти безразличие, желание
поскорее закончить беседу при общении с посетителями и другие
негативные черты, влияющие на складывающийся политический имидж
госслужбы;
- выделены условия формирования положительного имиджа
государственной гражданской службы в современной России,
включающие повышение уровня профессионализма и улучшение
нравственных качеств госслужащих, а также оптимизацию кадрового
состава гражданской службы;
9
- на основе материалов собственного эмпирического исследования
определены факторы, могущие способствовать улучшению складывающегося имиджа государственной гражданской службы, что возможно
лишь при условии достижения открытости и публичности в деятельности
государственных структур.
Научная новизна исследования конкретизирована в следующих
положениях, выносимых на защиту:
1. Концептуализация вопросов, связанных с имиджем, приобретает
особую актуальность применительно к политической сфере, поскольку
именно здесь существует потребность в имиджевых конструкциях,
долговременных стратегиях субъектов политического процесса, направленных на повышение эффективности функционирования различных
элементов политической системы. Политический имидж как публичный
феномен представляет собой один из каналов связи власти и общества и
является по сути тем, чем власть воспринимается массовым сознанием
населения конкретного общества, включая представителей всех
социальных слоев и групп. Значение политического имиджа заключается
в том, что он определяет степень поддержки власти со стороны населения
конкретного общества, а также отражает уровень доверия и эффективность деятельности государственного аппарата, выступая в качества
своеобразного фиксатора того, в какой степени действия государственных
органов власти соответствуют интересам и ожиданиям общества.
2. Анализ политического имиджа государственной гражданской
службы, изучение факторов его формирования и перспектив улучшения
целесообразно осуществлять на основе современных научных подходов
к государственному управлению, в частности, концепции нового
государственного менеджмента. В рамках данной концепции гражданеклиенты рассматриваются в первую очередь как потребители
государственных услуг, а сама государственная политика оценивается по
критериям ее эффективности и результативности применительно к гражданам, их удовлетворенности от проводимой политики, которая в идеале
должна способствовать повышению качества и уровня жизни основных
групп населения страны. Государство, как и коммерческие структуры,
заинтересовано в формировании позитивного имиджа, определяющего
высокую степень поддержки государственной власти со стороны
основных социальных групп и слоев, отражающего соответствующий
уровень доверия населения страны, от которого, в конечном итоге,
зависит эффективность деятельности государственного аппарата в целом.
3. Процесс формирования политического имиджа государственной
гражданской службы занимает длительный период, вследствие чего
изучение факторов, влияющих на формирование отношения населения
к государственным служащим, следует осуществлять в исторической
10
ретроспективе, учитывая соответствующие традиции восприятия государственной службы и чиновников, характерные для предшествующих
периодов истории российского государства. Так, в дореволюционный
период российской истории однозначно негативный образ чиновника был
представлен в крупнейших произведениях отечественной литературы, а
также находил отражение в трудах представителей наиболее влиятельных
направлений общественной мысли. Советский период истории российского государства, несмотря на изменение принципов организации
государственной власти и управления, в целом характеризовался воспроизводством тех типичных черт, которые были присущи чиновничеству
дореволюционного периода, что оказывало воздействие на складывающийся имидж государственной службы.
4. С целью проанализировать факторы, влияющие на формирование
политического имиджа государственной гражданской службы, было
проведено собственное социологическое исследование, включившее
анкетный опрос представителей различных групп населения российского
общества, а также непосредственно самих государственных служащих.
Полученные эмпирические данные показывают, что современные российские граждане довольно неоднозначно оценивают имидж государственной
гражданской службы, причем позиция самих государственных служащих
по этому вопросу не отличается принципиально от аналогичной позиции
граждан, не являющихся чиновниками. Как свидетельствуют полученные
эмпирические данные, по отношению к государственным органам власти
у граждан, имеющих опыт общения с чиновниками, преобладают отрицательные эмоции, что не может не оказывать воздействие на складывающийся в массовом сознании имидж государственной службы. В рамках
взаимодействия госслужащих с населением проявляются присущие
представителям государственных органов власти безразличие, желание
поскорее закончить беседу при общении с посетителями и другие
негативные черты.
5. Полученные эмпирические данные, включающие ответы на
вопросы социологической анкеты, посвященные мерам, необходимым,
с точки зрения респондентов, для улучшения политического имиджа
государственной гражданской службы, показывают, что и госслужащие, и
лица, не состоящие на государственной службе, полагают, что для
улучшения рассматриваемого имиджа должны измениться сами
чиновники, определенные черты их сознания и поведения. Так, с точки
зрения респондентов-госслужащих, для улучшения имиджа государственной службы необходимо повышение уровня профессионализма, а
также оптимизация кадрового состава гражданской службы. Если
обобщить полученные эмпирические данные, а также результаты других
социологических исследований, посвященных отечественной государ-
11
ственной службе и ее имиджу, можно прийти к выводу, в соответствии
с которым именно повышение профессионализма служащих органов
государственной власти и управления следует рассматривать как
важнейшую предпосылку формирования положительного имиджа
государственной гражданской службы.
6. Как показало проведенное социологическое исследование, наряду
с другими качествами, именно нравственные качества государственных
служащих оказывают решающее воздействие на формирование имиджа
государственной гражданской службы, во многом предопределяя
негативный или негативно-нейтральный имидж госслужащих в массовом
сознании населения. Респонденты-госслужащие, в частности, считают
наиболее распространенными среди лиц, занятых на государственной
гражданской службе, такие негативные качества как бюрократизм,
коррумпированность и взяточничество, а также имитация бурной
деятельности, а наименее распространенными – безответственное отношение к своим служебным обязанностям, непорядочность и нечестность,
безразличное, неуважительное отношение к людям, пренебрежение
к законам. В свою очередь, в качестве основных причин нехватки
квалифицированных кадров в системе государственной гражданской
службы респондентами выделяются в первую очередь привлечение
и выдвижение кадров по знакомству, личной преданности, низкий уровень
кадровой культуры руководителя, невостребованность честных и принципиальных государственных служащих, а также отсутствие четкой и
систематической работы по формированию кадрового резерва.
Теоретическая и практическая значимость исследования
обусловлена его актуальностью, а также тем, что полученные результаты,
касающиеся основных факторов формирования и перспектив улучшения
политического имиджа государственной гражданской службы, позволяют
углубить имеющиеся в современной отечественной политологии научные
представления о государственной гражданской службе и специфике
формирования ее имиджа применительно к современному периоду
развития российского государства.
Полученные в ходе анализа результатов прикладного социологического исследования эмпирические данные могут быть использованы органами государственной власти и управления различного уровня
в рамках их деятельности, направленной на взаимодействие с гражданами,
конструирование позитивного имиджа государственной гражданской
службы. Положения и выводы диссертационного исследования могут
быть использованы при преподавании политологии, социологии, при
разработке спецкурсов, посвященных государственной гражданской
службе, государственному управлению и т.д.
12
Методология и методы диссертационного исследования.
Теоретико-методологическую основу исследования составили труды
ведущих
отечественных
политологов,
социологов,
правоведов,
посвященных государственной гражданской службе и ее развитию
в современном российском обществе.
Важное значение для диссертационной работы имели положения
институционального, системного и деятельностного подходов, в рамках
которых государственная гражданская служба рассматривается как
особый институт или сфера профессиональной деятельности. Изучение
политического имиджа государственной гражданской службы, факторов
его формирования и перспектив улучшения осуществлялось с учетом
современных научных подходов к государственному управлению,
в частности, концепции нового государственного менеджмента.
Для решения некоторых задач диссертации, в частности, изучения
восприятия населением страны государственной гражданской службы,
отношения к государственным служащим и их деятельности использовался конкретно-социологический метод: было проведено собственное
социологическое исследование, включившее анкетный опрос представителей различных групп населения российского общества, а также
непосредственно самих государственных служащих. В разработанную для
проведения указанного опроса социологическую анкету были включены
различные вопросы, посвященные отношению респондентов-граждан к
государственной службе и разным аспектам ее функционирования, в том
числе, уровню современного кадрового состава государственной
гражданской службы, качественным характеристикам самих госслужащих
в контексте их взаимодействия с населением.
Степень достоверности исследования подтверждена использованием в работе теоретических и эмпирических материалов различных
исследований по политологии, политической социологии, политической
психологии, этноконфликтологии, геополитики, что обусловлено
спецификой темы и ракурсом рассмотрения проблемы.
Апробация работы. Основные положения, выводы и рекомендации,
полученные в ходе диссертационного исследования, докладывались и
обсуждались на молодежных и региональных научно-практических
конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых
ученых и студентов. Содержание диссертации отражено в 10 научных
публикациях, в том числе 4 статьях, опубликованных в научных
журналах, входящих в перечень ВАК при Минобрнауки Российской
Федерации. Основные положения и выводы диссертационного
исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры
политологии и этнополитики ЮРИУ РАНХиГС.
13
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из
введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка
литературы и приложений.
II.ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении характеризуется актуальность темы диссертации, ее
научная разработанность, раскрываются объект, предмет, гипотеза
исследования, цель, задачи, научная новизна, основные положения,
выносимые на защиту, теоретико-методологическая основа исследования,
научно-практическая значимость, степень достоверности, апробация
полученных результатов и структура работы.
В
первой
главе
«Теоретико-методологические
основы
исследования политического имиджа государственной гражданской
службы» рассматриваются методологические аспекты изучения
политического имиджа государственной гражданской службы в современной политологической литературе, а также в контексте политикокомпаративного анализа определяются особенности формирования
политического имиджа государственного служащего в российских
системах власти.
В параграфе 1.1. «Политический имидж как теоретический
концепт и инструментальная основа анализа» отмечается, что
концептуализация вопросов, связанных с имиджем, приобретает особую
актуальность именно применительно к политической сфере. В разделе
разделяется точка зрения Е.В. Григорьева, согласно которой именно в
данной сфере существует ярко выраженная потребность в имиджевых
конструкциях, стабильных и долговременных имиджевых стратегиях
субъектов политического процесса, призванных упрочить и повысить
эффективность всей системы социально-политических коммуникаций в
целом1. Отсюда проистекает и актуальность политологического анализа
феномена имиджа и факторов его формирования, предполагающего
конструирование новых концептуальных моделей анализа политического
имиджа, которые могли бы позволить определить перспективные пути
трансформации имиджа различных политических акторов с учетом
современных социальных и политических вызовов.
Значение политического имиджа проявляется в том, что он
выступает в роли своеобразного фиксатора того, в какой степени действия
государственных органов власти соответствуют интересам и ожиданиям
определенных социальных групп и слоев. Применительно к государственной службе и госслужащим положительный политический имидж
Григорьев Е.В. Актуальные вопросы изучения политического имиджа: проблемы и методология
//Вестник ПАГС. 2012. № 2 (31). С. 80.
1
14
целесообразно рассматривать в качестве необходимого условия их
эффективного функционирования и развития.
Рассматривая специфику имиджа государственной службы, следует
обратить внимание на то обстоятельство, что он тесно связан с восприятием государственного служащего, как со стороны населения конкретного
общества, которое взаимодействуют с государственными служащими,
являясь получателем тех или иных государственных услуг, так и со
стороны коллег по госслужбе и вышестоящих чиновников и руководителей. Именно имидж государственной гражданской службы
в конечном итоге формирует у граждан ориентацию на сотрудничество
с ее представителями, либо, напротив, может сформировать в их сознании
установку на ее отторжение, что может иметь следствием и абсолютное
нежелание вступать в какое-либо взаимодействие с государством со стороны конкретного гражданина.
В разделе подчеркивается, что рассматривать политический имидж
государственной гражданской службы, факторы его формирования и
перспективы улучшения необходимо с учетом современных научных
подходов к государственному управлению, в частности, концепцией
нового государственного менеджмента (New Public Management). Как
известно, данная концепция предусматривает радикальные преобразования стиля, методов и характера работы государственных учреждений,
направленные на повышение степени эффективности и результативности
их деятельности. Рассматриваемыми изменениями в системе государственных органов власти, получившими название «менеджерской
революции», в практику государственных учреждений и ведомств был
привнесен опыт управления частными коммерческими организациями.
В рамках данной концепции граждане рассматриваются в первую очередь
как потребители государственных услуг, а сама государственная политика
оценивается по критериям ее эффективности и результативности
применительно к гражданам, их удовлетворенности от проводимой
политики, которая в идеале должна способствовать повышению качества
и уровня жизни основных групп населения страны. Концепция нового
государственного менеджмента, наряду с рядом других принципов,
предусматривает также особую роль политического имиджа государственной гражданской службы, призванного выступать в качестве
«символического преломления сущностных основ власти в сознании всего
общества»1.
Формирование положительного имиджа государственных органов
власти и управления так же важно, как и в случае с коммерческими
Садвокасова А.К. Публичный имидж государственной службы: опыт социологических
исследований в Казахстане //Мониторинг общественного мнения. № 1 (85), январь – март 2008 г.
1
15
фирмами, стремящимися привлечь людей к реализуемым ими товарами
или услугами, сформировать так называемого лояльного потребителя,
характеризующегося высоким уровнем доверия к данной организации и ее
деятельности. Таким же образом и государство заинтересовано в формировании позитивного имиджа, определяющего высокую степень
поддержки государственной власти со стороны основных социальных
групп и слоев, отражающего соответствующий уровень доверия населения
страны, от которого, в конечном итоге, зависит эффективность деятельности государственного аппарата в целом.
Как отмечено в заключительной части параграфа, значение
политического имиджа государственной службы проявляется в том, что
он выступает в роли своеобразного фиксатора того, в какой степени
действия государственных органов власти соответствуют интересам и
ожиданиям населения: по этой причине положительный политический
имидж применительно к государственной службе и госслужащим
целесообразно рассматривать в качестве необходимого условия их
эффективного функционирования и развития.
В параграфе 1.2. «Политико-компаративный анализ формирования политического имиджа государственного служащего в российских системах власти» анализируются культурно-исторические
традиции восприятия государственной службы в российском обществе,
определяющие особенности формирования ее политического имиджа.
Как отмечается, в рамках анализа политического имиджа государственной гражданской службы в современной России следует
принимать во внимание то обстоятельство, что процесс формирования
рассматриваемого имиджа зачастую занимает длительный период: по этой
причине изучать факторы, влияющие на формирование отношения
населения к государственным служащим, следует в исторической
ретроспективе, учитывая соответствующие традиции восприятия
государевой службы и чиновников, характерные для предшествующих
периодов истории российского государства.
По этому поводу известный отечественный специалист по истории
государственной службы А.В. Оболонский совершенно справедливо
указывает на то, что «когда мы проклинаем нашу бюрократию, обвиняем
ее во всех смертных грехах, мы, в сущности, продолжаем очень давнюю
отечественную традицию». Анализ различных исторических источников
в целом подтверждает точку зрения А.В. Оболонского: в дореволюционной России действительно, как пишет данный исследователь,
«сказать о чиновниках что-нибудь хорошее считалось неприличным»1.
Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества //Общественные
науки и современность. 1997. № 5. С. 63.
1
16
Советский период истории российского государства, несмотря на
изменение принципов организации государственной власти и управления,
в целом характеризовался воспроизводством тех типичных черт, которые
были присущи чиновничеству дореволюционного периода.
Применительно к советскому периоду можно констатировать
наличие тенденции, связанной с увеличением роли бюрократии в организации общественной жизни: в специальных исследованиях, посвященных чиновничеству советского периода, говорится даже о формировании
такого нового социального слоя как номенклатура, которая занимала
особое положение в обществе и обладала при этом собственными, в том
числе, и экономическими интересами, которые были отличными от
интересов остального общества, и даже могли им противоречить.
Несмотря на формальную декларативную обязанность исполнять
волю трудящихся, на практике произошло обособление советского
партийно-государственного аппарата от общества. Впрочем, как
показывают результаты прикладных социологических исследований,
такое положение сохраняется и в современной России: так, по мнению
Н.Е. Тихоновой, современные российские чиновники в целом
воспринимаются населением страны как особое сословие, представители
которого объединены общими интересами и особым образом жизни1.
Во второй главе «Условия эффективного формирования и
перспективы улучшения политического имиджа государственной
гражданской службы в современной России» рассматриваются
и определяются факторы формирования и перспективы улучшения
политического имиджа государственной гражданской службы в современной России.
В параграфе 2.1. «Факторы формирования политического
имиджа государственной гражданской службы в современной России»
анализируются особенности формирования политического имиджа
государственной гражданской службы и определяются факторы,
влияющие на данный процесс.
Как отмечается, многочисленные отечественные исследователи
в своих работах, посвященных государственной службе и ее восприятию
со стороны граждан, нередко подчеркивают, что в массовом сознании
населения российского общества сложился преимущественно негативный
имидж государственного служащего2.
Тихонова Н.Е. Бюрократия: часть общества или его контрагент? //Социологические исследования.
2006. № 3. С. 4.
2
См. напр.: Шикарева Е.Е. Имидж государственного служащего: основные характеристики,
классификация, этапы реформирования //Политические исследования. 2011. № 4; Огнева В.В.,
Дорохова Ю.В. Имидж государственного гражданского служащего региона как предмет социальнополитического анализа //Известия Тульского государственного университета. Гуманитарные науки
2014. № 1.
1
17
Стремясь проанализировать характер формирования имиджа
государственной гражданской службы, факторы, влияющие на данный
процесс и перспективы улучшения складывающегося имиджа госслужбы
в современном российском обществе, было проведено собственное
социологическое исследование, включившее анкетный опрос представителей различных групп населения российского общества, а также
непосредственно самих государственных служащих. В разработанную для
проведения указанного опроса социологическую анкету были включены
различные вопросы, посвященные отношению респондентов-граждан
к государственной службе и различным аспектам ее функционирования,
в том числе, уровню современного кадрового состава государственной
гражданской службы, различных качественным характеристикам самих
госслужащих в контексте их взаимодействия с населением.
Полученные эмпирические данные показывают, что современные
российские граждане довольно неоднозначно оценивают имидж государственной гражданской службы, причем позиция самих государственных служащих по этому вопросу не отличается принципиально
от аналогичной позиции граждан, не являющихся чиновниками.
Было также высказано предположение, согласно которому на
формирование политического имиджа государственной гражданской
службы, наряду с другими факторами, оказывают воздействие личный
опыт общения граждан с чиновниками, степень удовлетворенности
граждан качеством предоставляемых им государственных услуг, ощущения, испытываемые гражданами при взаимодействии с госслужащими
различного уровня.
Как свидетельствуют результаты социологического опроса, по
отношению к государственным органам власти у граждан, имеющих опыт
общения с чиновниками, преобладают отрицательные эмоции, что не
может не оказывать воздействие на складывающийся в массовом сознании
имидж государственной службы. В рамках взаимодействия госслужащих с
населением проявляются присущие представителям государственных
органов власти безразличие, желание поскорее закончить беседу при
общении с посетителями и другие негативные черты. Представители
государственной службы и граждане, не являющиеся чиновниками, в
настоящее время сходятся лишь в оценке складывающегося имиджа
государственной гражданской службы, который, с их точки зрения,
однозначно нуждается в улучшении.
В параграфе 2.2. «Перспективные направления совершенствования политического имиджа государственной гражданской
службы в современной России» выделяются предпосылки формирования
положительного имиджа государственной гражданской службы в современной России, на основе эмпирических данных определяются факторы,
18
могущие способствовать улучшению складывающегося имиджа
государственной гражданской службы.
В рамках данного раздела, опираясь на результаты проведенного
опроса, определены, какие конкретно меры, направленные на улучшение
политического имиджа государственной гражданской службы в современной России, считают приоритетными граждане из двух выделенных
в рамках социологического исследования массивов респондентов.
Полученные эмпирические данные, показывают, что и госслужащие, и
лица, не состоящие на государственной службе, полагают, что для
улучшения рассматриваемого имиджа должны измениться сами
чиновники, определенные черты их сознания и поведения. Так, с точки
зрения респондентов-госслужащих, для улучшения имиджа государственной службы необходимо повышение уровня профессионализма и
улучшение нравственных качеств госслужащих, а также оптимизация
кадрового состава гражданской службы.
Что касается респондентов, не являющихся чиновниками, то они
также выделяют в качестве одной из приоритетных мер, призванных
улучшить имидж государственной гражданской службы, активную борьбу
с коррупционным поведением госслужащих, традиционно воспринимающимся массовым сознанием населения российского общества
в качестве специфической черты поведения отечественных чиновников и
на протяжении длительного исторического периода негативно
отражающимся на имидже как конкретных государственных служащих,
так и государственной власти в целом.
Если обобщить эмпирические данные, полученные непосредственно
при проведении собственного исследования, а также результаты других
социологических исследований, посвященных отечественной государственной службе и ее имиджу, можно прийти к выводу, в соответствии
с которым именно повышение профессионализма служащих органов
государственной власти и управления следует рассматривать как
важнейшую предпосылку формирования положительного имиджа
госслужбы. Уровень квалифицированности и профессиональной компетентности сотрудников государственных органов власти и управления
влияет на характер взаимоотношений, формирующихся в пространстве
взаимодействия граждан и государства, от которого, в конечном итоге,
зависит и имидж государственной гражданской службы. Залогом
эффективного функционирования государственных учреждений и
ведомств является наличие в них людей, мыслящих по-государственному,
способных за счет своей активной деятельности переломить негативный
образ чиновника-бюрократа, характерный для массового сознания
населения российского общества, содействовать формированию
позитивного имиджа государственной гражданской службы.
19
По мнению известного специалиста в области государственной
политики и управления, К.О. Магомедова, проблема нравственности
государственных служащих является одной из центральных проблем
функционирования всей отечественной системы государственной
гражданской службы в целом.
Как подчеркивает К.О. Магомедов, государственная служба
представляет собой не только особый вид организации субъекта
управления, но и определенную систему взаимоотношений госслужащих,
в том числе, и с населением страны, конкретными гражданами,
нуждающимися в помощи со стороны государства, предоставлении им тех
или иных государственных услуг1.
Полученные эмпирические данные подтверждают точку зрения
авторитетного ученого: именно нравственные качества государственных
служащих, наряду с другими качествами, оказывают решающее
воздействие на формирование имиджа государственной гражданской
службы, во многом предопределяя негативный или негативнонейтральный имидж госслужащих в массовом сознании населения.
Респонденты-госслужащие, в частности, считают наиболее распространенными среди лиц, занятых на государственной гражданской
службе, такие негативные качества как бюрократизм, коррумпированность и взяточничество, а также имитация бурной деятельности, а
наименее распространенными – безответственное отношение к своим
служебным обязанностям, непорядочность и нечестность, безразличное,
неуважительное отношение к людям, пренебрежение к законам. В свою
очередь, в качестве основных причин нехватки квалифицированных
кадров в системе государственной гражданской службы респондентами
выделяются в первую очередь привлечение и выдвижение кадров по
знакомству, личной преданности, низкий уровень кадровой культуры
руководителя,
невостребованность честных
и принципиальных
государственных служащих, а также отсутствие четкой и систематической
работы по формированию кадрового резерва.
В то же время, улучшение кадрового состава государственной
гражданской службы, повышение уровня профессионализма чиновников
не выступают в качестве единственных мер, способных улучшить
политический имидж государственных служащих, отношение к ним со
стороны различных групп населения страны.
Позитивный имидж
государственных служащих может сформироваться только при условии
достижения открытости и публичности в деятельности государственных
Магомедов К.О. Проблема нравственности государственных гражданских служащих
в социологическом измерении //Мониторинг общественного мнения № 8 (114). Март-апрель 2013 г.
С. 108-109.
1
20
структур, что, в свою очередь, предполагает наличие хорошо отлаженной
и эффективной системы связей с общественностью.
В Заключении систематизируются основные итоги, выводы
диссертационного исследования, анализируются перспективы дальнейших
исследований.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Публикации в рецензируемых научных изданиях из списка
ВАК при Минобрнауки РФ
1. Шлеверда И.Н. Политический имидж государственной службы:
исторический аспект // Наука и образование: хозяйство и экономика;
предпринимательство; право и управление. 2015. № 5. – 0,5 п.л.
2. Шлеверда И.Н. Политический имидж государственной
гражданской службы: феномен современности // Теория и практика
общественного развития. 2015. № 15. – 0,3 п.л.
3. Шлеверда И.Н., Тованчова Е.Н. Транспарентность власти как
основа формирования положительного имиджа органов государственного
управления // Гуманитарные, социально-экономические и общественные
науки. 2015. № 4. – 0,3 п.л.
4. Шлеверда И.Н., Крицкая А.А. Имидж как репрезентация
государственной кадровой политики: аспект национальной безопасности //
Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС.
2015. № 3. – 0,4 п.л.
Статьи в других научных изданиях
5.
Шлеверда
И.Н.
Формирование
позитивного
имиджа
государственного и муниципального служащего в контексте современного
процесса реформирования государственной и муниципальной службы //
Актуальные вопросы управления и социально-экономического развития:
сборник тезисов докладов XXIII студенческой научно-теоретической
конференции, 19-23 апреля 2010 г. Ч.1./Под. ред. А.М. Старостина, Т.П.
Черкасовой, Л.Л. Ивановой. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2011. – 0,3 п.л.
6. Шлеверда И.Н. Имидж-престиж системы государственного и
муниципального управления как следствие активизации кадрового состава
государственных служащих // Материалы IV Ростовской молодежной
научно-практической конференции «Молодежная инициатива – 2013», 29
мая 2013г. – Ростов-на-Дону: ПЕЧАТНАЯ ЛАВКА, 2013. – 0,3 п.л.
7. Шлеверда И.Н. Эволюция феномена политического имиджа
государственной службы // Актуальные проблемы повышения
эффективности государственной власти и управления в современной
России: сборник трудов молодых ученых. – Ростов н/Д.: Изд-во ЮРИУ
РАНХиГС, 2016. – 0,4 п.л.
21
8. Шлеверда И.Н. Современное состояние и песпекивы применения
технологий формирования политического имиджа государсвеннй
гражданской службы // Актуальные проблемы повышения эффективности
государственной власти и управления в современной России: сборник
трудов молодых ученых. – Ростов н/Д.: Изд-во ЮРИУ РАНХиГС, 2016. –
0,3 п.л.
9. Шлеверда И.Н., Самыгин П.С. Политический имидж
государственной гражданской службы и проблемы его формирования в
современной России // Актуальные вопросы управления и экономики:
Материалы
региональной
научно-практической
конференции
профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов.
– Ростов-н/Д: издательско-полиграфический комплекс РГЭУ (РИНХ),
2014.-0,3 п.л.
10. Шлеверда И.Н., Крицкая А.А. Механизмы реализации
государственной кадровой политики на местном уровне // Проблемы
повышения эффективности местного самоуправления в условиях
современных реформ и политических процессов в России: материалы
научно-практической конференции с международным участием, 07-08
апреля 2015 г., Ростов-на-Дону. – Ростов н/Д.: Изд-во ЮРИУ РАНХиГС,
2015. – 0,3 п.л.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата политических наук
Шлеверда Иван Николаевич
Тема диссертационного исследования
«ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИМИДЖ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ
УЛУЧШЕНИЯ»
Научный руководитель:
доктор политических наук, профессор
Швец Лариса Георгиевна
Изготовление оригинал-макета
Шлеверда И.Н
Подписано в печать 26.02.2016. Тираж 100 экз.
Усл. п.л. 1,25.
Южно-Российский институт управления – филиал федерального
государственного бюджетного образовательного учреждения
высшего образования «Российская академия народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации»