Виктория Бражкина Право национальных меньшинств на
advertisement
Тартуский университет Юридический факультет Кафедра государственного и административного права Виктория Бражкина Право национальных меньшинств на участие в политической жизни страны в международном и российском праве. Магистерская работа Руководитель Калле Меруск 2008 Содержание Введение ........................................................................................................................................3 Глава 1. Право на политическое участие национальных меньшинств в международной практике ..........................................................................................................6 1.1 Право на политическое участие в международных документах..............................6 1.1.1 Определение права на политическое участие...........................................................6 1.1.2 Всеобщая декларация прав человека..........................................................................7 1.1.3 Международный пакт о гражданских и политических правах ................................7 1.1.4 Европейская конвенция по защите прав и свобод человека ....................................9 1.2 Защита прав национальных меньшинств: идея и воплощение.............................11 1.3 Право национальных меньшинств на участие в политической жизни страны в документах обязательного характера................................................................................15 1.3.1 Статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах..........15 1.3.2 Комплексное толкование статьи 25 и 2 Международного пакта о гражданских и политических правах...........................................................................................................15 1.3.3 Практика Европейского суда по правам человека ..................................................17 1.3.4 Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств...................................19 1.4 Право национальных меньшинств на участие в политической жизни в документах рекомендательного характера ................................................................................................19 1.5 Право на самоопределение как базовый принцип для защиты прав национальных меньшинств ..............................................................................................................................23 1.5.1 Права народа на самоопределение: идея и воплощение.........................................23 1.5.2 Сближение концепций самоопределения народов и защиты меньшинств ..........29 1.6 Формы политического участия национальных меньшинств ................................33 1.6.1 Совещательные и консультационные органы .........................................................33 1.6.2 Участие в избирательном процессе .........................................................................34 1.6.3 Усиление роли национальных меньшинств в других органах власти ..................36 1.6.4 Самоуправление..........................................................................................................37 Глава 2. Защита прав национальных меньшинств на политическое участие в Российской Федерации .............................................................................................................41 2.1 Основные нормативно-правовые акты в области прав национальных меньшинств на политическое участие ..............................................................................41 2.1.1 Конституция РФ .........................................................................................................41 2.1.2 Концепция государственной национальной политики в РФ..................................43 2.1.3 Федеральный закон “О национально-культурной автономии» .............................44 2.1.4 Другие нормативно-правовые акты..........................................................................46 2.2 Участие меньшинств в политической жизни страны на федеральном уровне ..48 2.2.1 Федеративное устройство РФ ...................................................................................48 2.2.2 Участие национальных меньшинств в принятии решений на национальном уровне ...................................................................................................................................49 2.3 Политическое участие национальных меньшинств на региональном уровне...53 2.4 Особый статус Коми-Пермяцкого округа в Пермском крае ..................................56 Заключение .................................................................................................................................62 Resümee........................................................................................................................................66 Список литературы: .................................................................................................................68 Правовые источники:...............................................................................................................70 Судебная практика....................................................................................................................71 Введение Права лиц, относящихся к национальным меньшинствам, могут быть условно разделены на две части: первая – это свобода от дискриминации; вторая – так называемые дополнительные права, связанные с сохранением особой идентичности групп. В 1990-е годы в литературе появляются суждения, что в широком смысле участие в жизни общества является третьим основным компонентом защиты прав национальных меньшинств. Под правом на участие в жизни общества понимается в данном случае коллективное участие членов меньшинства в принятии значимых решений в масштабах всего общества и на участие в жизни своей группы1. «Эффективное участие национальных меньшинств в общественно-политической жизни является одной из важнейших составляющих мирного демократического общества. Накопленный в Европе и за ее пределами опыт показывает, что для стимулирования такого участия государствам нередко приходится создавать специальные механизмы, обеспечивающие интересы национальных меньшинств» - 2 говорится в Лундских рекомендациях об эффективном участии национальных меньшинств в общественнополитической жизни, разработанных по инициативе Верховного комиссара ОБСЕ по вопросам национальных меньшинств в 1992г., и именуемых так по названию шведского города, где состоялась заключительная встреча экспертов, посвященная окончательному согласованию текста рекомендаций Цель настоящей работы: рассмотреть существующие в настоящее время в международном праве возможности для защиты прав национальных меньшинств на политическое участие в жизни страны, а также проанализировать законодательство Российской Федерации о защите партисипаторных прав национальных меньшинств. Данная работа служит логическим продолжением бакалаврской работы автора на тему «Самоопределение народов – право народов?», в которой была сделана попытка обосновать возможность толкования права на внутреннее самоопределение как базовую концепцию для защиты прав на эффективное политическое участие, в том числе в форме самоуправления, как групп народа (всего населения страны), так и отдельных ее членов. 1 Discussion Paper on a UNDP Policy Note on Minorities. Prepared by Minority Rights Group International. October 2003. L.: MRG(I), 2003. P. 7–10. 2 Лундские Рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественнополитической жизни // Лундские Рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни с пояснительными примечаниями. Гаага: Фонд по межэтническим отношениям, 1999. С. 4–16. Электронная версия на русском языке на сайте библиотеки по правам человека Университета Миннесоты http://www1.umn.edu/humanrts/russian/osce/basics/Rlundrecom.html, 14 сентября 2008г. В настоящей работе автор, отталкиваясь от предыдущей работы, пытается более полно охватить источники правового регулирования прав национальных меньшинств на участие в политической жизни страны. В первой части работы анализируются основные международные правовые источники защиты прав меньшинств на политическое участие, в том числе расширяющиеся возможности международного регулирования в области прав человека, а также возможности специальных международных инструментов, гарантирующих право на политическое участие меньшинств как группы индивидов. Кроме того, в работе будут затронуты возможности защиты политических прав групп населения страны, предложенные продолжающимися дискуссиями о расширении толкования права народов на самоопределение в сторону углубления ее внутреннего аспекта, понимаемого как право всего населения страны выбирать форму правления, представляющую интересы всего населения без каких-либо различий. В поле зрения автора работы попадают наиболее важные международные документы «твердого» права, такие как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о правах человека, а также международные документы, не признанные мировым сообществом как общеобязательные, но имеющие большое влияние на развитие прав национальных меньшинств такие, как Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Во второй части работы будет проанализирована существующая ситуация в области правового регулирования и фактического осуществления прав национальных меньшинств на политическое участие в Российской Федерации. Будут проанализированы основные правовые акты, регламентирующие права национальных меньшинств на участие в политической жизни страны на федеральном, региональном и местном уровне. Особое внимание будет уделено ситуации в Коми-Пермяцком округе, в котором 7 декабря 2003 года был проведен референдум по вопросу: «Согласны ли вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации – Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?» Новый субъект федерации был образован 1 декабря 2005. В работе будет проанализирована ситуация, существующая в настоящее время, что изменилось в жизни региона по прошествии почти трех лет, и был ли реализован особый статус округа, позволяющий осуществить эффективное представительство коми-пермяков на государственном, региональном и местном уровне. Используемая автором литература включает в себя анализ как англо-язычных, так и русско-язычных источников. В основном, это предложения различных авторов по вопросам защиты прав национальных меньшинств, толкования правовых документов, принятых на международном и национальном уровне, а также мнения юристовмеждународников по вопросу сближения концепций самоопределения народов и защиты прав национальных меньшинств. Наравне с бумажными источниками широко используются ресурсы глобальной сети Интернет, а также российской правовой системы Консультант-Плюс. Глава 1. Право на политическое участие национальных меньшинств в международной практике 1.1 Право на политическое участие в международных документах. 1.1.1 Определение права на политическое участие Под политическим участием понимаются действия, предпринимаемые отдельными гражданами или их группами, имеющие своей целью влияние на государственную или общественную политику, управление государственными делами, или на выбор политического руководства, лидеров на любом уровне политической власти, местном или общенациональном3. Право на политическое участие неразрывно связано с основными принципами демократии, главной функцией которой является обеспечение пропорционального представительства во власти как можно более широких интересов населения присутствующих в стране. В теории демократии в зависимости от степени участия народа в осуществлении власти выделяют прямую, где народ непосредственно участвует в обсуждении и принятии решений (референдум, законодательные инициативы) и представительную демократию, при которой воля народа выражается не прямо, а через институт делегатов. Основной формой осуществления представительной демократии являются выборы. Долгое время допускалось, что выборы как форма участия, охватывающая большую часть граждан, являлся основным элементом политического участия в демократическом обществе. В настоящее время можно сказать, что политическое участие включает в себя множество форм, которые способны максимизировать шансы простых граждан принять участие в принятии решений4. Данная точка зрения поддерживается сторонниками партисипаторной демократии. К формам политического участия данная теория относит не только выборы, референдумы, плебисциты, но и прямые акции: петиции, лоббирование, марши, и даже гражданские неповиновения, а также формы непрямого политического участия такие, как участие в профсоюзах и группах давления. Кроме того, демократия участия относит к формам политического участия и децентрализацию власти в пользу местных общин5. 3 Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова Л.В. Политология: Учебник М.: Юристъ, 2002. – 511 с. K.Myntti National Minorities, Indigenous Peoples and Various Modes of Political Participation. Minorities and their Right of Political Participation. Edited by F.Horn. Publication of the Northern Institute for Environmental and Minority Law, 1996, at p. 2 5 Ibidem, at pp. 4-6 4 Таким образом, выборы как форма политического участия населения в политической жизни страны, оставаясь основным элементом демократии, дополняется другими формами политического участия, развитие которых имеет значение и для повышения эффективности защиты прав национальных меньшинств на политическое участие. Право на участие в процессе принятия решений на государственном, региональном и местном уровне реализуется жителями этой страны, кроме того, с помощью использования всей совокупности политических прав и свобод человека, к которым относят свободу мысли, совести и религии; свободу убеждений и их выражения; свободу мирных собраний и ассоциаций; право принимать участие в управлении страной. Право на политическое участие, как и другие политические права человека, нашло свое отражение во многих международных документах и неразрывно связано с концепцией демократии. 1.1.2 Всеобщая декларация прав человека Впервые право на политическое участие наравне с другими политическими правами (правом на свободу мирных собраний и ассоциаций, свободой на убеждения и свободное их выражение, свободно искать, получать и распространять информацию и идеи) нашло свое отражение в статье 216 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Анализируя данную статью можно сделать следующие выводы7. Во-первых, в декларации не говорится ни о каком определенном уровне власти, следовательно, не следует толковать ограничительно право на политическое участие. Во-вторых, признаются равным образом прямая и непрямая форма участия в политической жизни страны, ни одной из них не отдается предпочтение. В-третьих, право управлять производное от воли народа данного государства. В-четвертых, дискриминация запрещена во всех ее формах. 1.1.3 Международный пакт о гражданских и политических правах 6 1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. 2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране. 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. 7 P.Thornberry. Minorities, Indigenous Peoples, Participation: an Assessment of International Standards. Minorities and their Right of Political Participation. Edited by F.Horn. Publication of the Northern Institute for Environmental and Minority Law, 1996, at p. 28 Аналогично право на участие в политической жизни страны отражено в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 8. В комментарии общего порядка №25 Комитет по правам человека проливает дополнительный свет на понимание статьи 25. Упомянутое в пункте а) ведение государственных дел представляет собой широкое понятие, связанное с осуществлением политических полномочий, в частности, с реализацией законодательных, исполнительных и административных полномочий. Оно охватывает все аспекты государственного управления, а также разработку и осуществление политики на международном, национальном, региональном и местном уровнях. Граждане принимают участие в ведении государственных дел непосредственно в том случае, если они осуществляют свои полномочия в качестве членов законодательных органов или занимают исполнительные посты, а также, если они голосуют за изменение конституции своей страны или по другим государственным вопросам в рамках референдума или иной избирательной процедуры, например, плебисцита. Граждане могут принимать непосредственное участие в ведении государственных дел в качестве членов народных собраний, обладающих правом принимать решения по местным вопросам или делам определённой общины, а также представительных органов, создаваемых по консультации с правительством страны9. Каждый гражданин или любая, большая или малая, непосредственно заинтересованная группа не может, однако, решать, участвовать ли им непосредственно в ведении государственных дел, или поручить эти функции свободно избранным представителям. Формы такого участия определяются правовой и конституционной системой государстваучастника. К такому выводу пришел Комитет по правам человека при рассмотрении 8 Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. Вступил в силу 23 марта 1976 года. United Nations Treaty Series, vol. 999, p. 225-240. Электронная версия по адресу http://www.un.org/russian/documen/convents/pactpol.htm, 12 апреля 2008 9 Human Rights Committee, General Comment 25 (57), General Comments under article 40, paragraph 4, of the International Covenant on Civil and Political Rights, Adopted by the Committee at its 1510th meeting, U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (1996). Электронная версия на русском языке по адресу библиотеки по правам человека Университета Миннесоты http://www1.umn.edu/humanrts/russian/gencomm/Rhrcom25.html, 14 сентября 2008 жалобы в деле Маршалл (племя микмаков) против Канады, которые безуспешно пытались получить приглашение на участие в совещаниях, посвященных конституционной реформе Канады, в качестве представителей народа микмаков. Комитет сделал выводы по этому делу и заключил, что положение а) статьи 25 Пакта не устанавливает права на прямое представительство коренной группы в конституционном процессе, так как отдельные члены такой группы пользуются правом на участие в ведении государственных дел наравне с другими гражданами10. Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что право на политическое участие, означает следующее: 1) право предоставляется только гражданам государства; 2) оно может быть ограничено только в случае, когда ограничение обосновано, пропорционально, и преследует законную цель; 3) «равное избирательное право» означает, что при подсчёте голосов каждый голос должен иметь равный вес; 4) достаточно предоставления одинаковых шансов к доступу к государственной службе; 5) прямое участие в политическом процессе необязательно, право является действующим, когда гражданам предоставлено право свободно избирать своих представителей. 1.1.4 Европейская конвенция по защите прав и свобод человека Статья 3 Протокола №1 Европейской конвенции по защите прав и основных свобод человека11 называет такую форму политического участия как право на свободные выборы органов законодательной власти. Свое толкование статьи дал Европейский суд по правам человека в решении Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии.12 По мнению Европейского суда, подход к природе прав, закрепленных в статье 3, в течением времени менялся. От понятия "институционное" право на проведение свободных выборов (см. решение от 18 сентября 1961 г. о приемлемости жалобы N 1028/61, дело Х против Бельгии D.R., т. 4, с. 10 Mikmaq Tribal Society v. Canada. Communication No. 205/1986. Views adopted on 4 November 1991. UN Doc. A/47/40 11 Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти. Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Париж, 20 марта 1952 г. (с изменениями от 11 мая 1994 г.) 12 Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии. Решение Европейского Суда по правам человека от 2 марта 1987 г. Текст решения опубликован в сборнике "Европейский Суд по правам человека. Избранные решения": В 2 т. - М.: Издательство НОРМА, 2000. Краткое извлечение из решения можно найти по адресу http://www.echr.ru/documents/doc/2461418/2461418.htm, 2 апреля 2008г. 338) Комиссия перешла к понятию "всеобщего избирательного права" (см., в частности, решение от 6 октября 1967 г. о приемлемости заявления N 2728/66, дело Х против Федеративной Республики Германии, там же, т. 10, с. 338), а далее, постепенно, - к понятию субъективных прав участия: "права голоса" и "права выдвигать свою кандидатуру при выборах органа законодательной власти" (см., в частности, решение от 30 мая 1975 г. о приемлемости жалоб N 6745 и 6746/76, дело W, X, Y и Z против Бельгии, там же, т. 18, с. 244)13. Действие статьи 3 распространяется лишь на выборы "законодательной власти». Тем не менее, под термином "законодательная власть" не обязательно подразумевается только парламент страны. Его следует толковать, исходя из конституционного устройства конкретного государства. В статье не предусматривается никакой обязанности ввести какую-либо определенную систему; например, пропорциональную или мажоритарную в один или два тура14. Суд признает за государствами-участниками значительные пределы усмотрения, учитывая, что их законодательство по этим вопросам различно и время от времени изменяется15. Право на свободные выборы не является абсолютным правом, существует возможность для имплицитных ограничений, которые предусмотрены правовыми системами государств-участников и в принципе не противоречат статье 3 Протокола. И в данной области у государств значительны пределы усмотрения, главное - они не должны препятствовать "свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти"16. Свободное волеизъявление понимается как обеспечение равного права на участие в выборах в качестве избирателя и кандидата. Принцип равенства в использовании настоящих прав, гарантируемое представительной демократией, не всегда обеспечивает группы, меньшие по численности, чем остальная часть населения страны, возможностью выразить собственное мнение о ситуации в стране. Наиболее уязвимыми группами являются этнические, религиозные и языковые меньшинства, для которых сохранение их культурной и языковой самобытности и особого образа жизни зачастую зависят от политических решений, на которые они повлиять не в силах в связи со своей малочисленностью. 13 Там же. Пункт 51. Там же. Пункт 53. 15 Там же. Пункт 54. 16 Там же. Пункт 52. 14 Как мы увидим ниже, на протяжении всей истории становления международной системы защиты прав национальных меньшинств защите их политических прав, в особенности права на участие в управлении страной уделяется недостаточное внимание. 1.2 Защита прав национальных меньшинств: идея и воплощение Первые попытки урегулирования прав меньшинств были предприняты еще в 17 в. В рамках Вестфальского мира (1648г.) были заключены Оснабрюкский и Мюнстерский договоры, в соответствии с которыми в Германии была провозглашена религиозная свобода трех основных религиозных сообществ: католиков, лютеран и кальвинистов. Аналогичные статьи в отношении католического меньшинства в Оттоманской империи содержались в австро-турецком и польско-турецком договорах, подписанных на Карловицком конгрессе 1699 г. Права православной церкви в Турции были гарантированы позднее статьями Кучук-Кайнарджийского мирного договора 1774 г. Для этого периода наиболее типичными "меньшинствами", права которых подлежали международному регулированию, являлись религиозные меньшинства, и договоры касались, главным образом, права свободного вероисповедания17. Кроме того, положения, касающиеся защиты религиозных меньшинств, содержались в двусторонних мирных соглашениях, и не содержали механизмов контроля за исполнением сторонами своих обязательств. Идеи защиты естественных прав человека, провозглашенные Американской и Великой Французской революцией, в значительной степени повлияли на развитие современных государств и осветили их проблемы в мультинациональном контексте18. Впервые система защиты прав национальных меньшинств была создана Лигой Наций при разрешении проблем послевоенного устройства мира. Хотя при разработке Устава Лиги Наций высказывались мнения о включении в него положений о принципе национального, расового или религиозного равенства и положения о защите национальных меньшинств, однако в окончательный текст документа они не вошли. Были приняты следующие соглашения, содержавшие положения, касающиеся меньшинств: 5 специальных договоров о меньшинствах, заключенных с Польшей (1919), Чехословакией (1919), Сербо-Хорвато-Словенским государством (1919), Румынией (1919) и Грецией (1920); разделы о защите меньшинств, содержащиеся в 4 мирных договорах с 17 С.В. Соколовский. Права меньшинств: антропологические, социологические и международно-правовые аспекты. М.: Московский общественный научный фонд, 1997, с.17 Доступно также на Интернет-сайте Библиотека «Полка букиниста». http://society.polbu.ru/sokolovsky_prava/ch06_i.html, 8 октября 2008г. 18 G.Pentassuglia. Minorities in International Law. An Introductory Study. Strasbourg: Council of Europe Publishing. 2002, at. p.32 Австрией (1919), Болгарией (1919), Венгрией (1920), Турцией (1920), а также договор о Верхней Силезии между Германией и Польшей (1922) и Договор между Великобританией, Италией, Румынией, Францией и Японией о присоединении Бессарабии к Румынии (1920). Кроме того, новые государства, желавшие вступить в Лигу Наций, были обязаны декларировать признание ими принципов защиты прав меньшинств и свою ответственность перед Лигой в этой области. Был создан специальный международный орган по контролю за соблюдением договорных обязательств государств-членов Лиги, касающихся защиты меньшинств. Петиции о нарушении прав меньшинств могли подаваться в Совет Лиги Наций государствамичленами Лиги, а государства, не являющиеся членами Лиги, и представители тех меньшинств, на которые распространялись гарантии Лига Наций, могли подавать носящие лишь информативный характер петиции Лиге. Кроме того, была создана Постоянная палата Международного Правосудия, которая была наделена компетенцией рассматривать и выносить решения по любым спорам международного характера, которые были переданы ей на рассмотрение государствами-членами Лиги, а также выносить консультативные решения по любому спору и вопросу, направленному со стороны Совета Лиги Наций. Положительным моментом системы защиты прав национальных меньшинств также стало то, что целый ряд моментов международно-правового регулирования положения меньшинств оформился в документах Лиги и был впоследствии развит и закреплен в современных международных актах. К ним относятся гарантии пользования родным языком в судах, отсутствия государственных ограничений независимо от установленного официального языка в отношении свободного пользования каким бы то ни было языком в частных или торговых отношениях, в религии, прессе, публичных выступлениях и национальное равноправие граждан государства, пользование ими одинаковыми гражданскими и политическими правами без различия расы, языка или религии;. Меньшинствам наравне с другими группами населения гарантировалось одинаковое право создавать, вести и контролировать за свой счет благотворительные, религиозные и общественные учреждения, школы и иные воспитательные заведения, с правом пользоваться в них своим родным языком и свободно исповедовать в них свою религию. В отдельных случаях рассматривались вопросы административной автономии и самоуправления. Однако система защиты прав меньшинств, созданная Лигой Наций была обречена, т.к. имела ряд существенных недостатков. Система защиты меньшинств не носила универсального характера, представляя систему соглашений между государствами. При этом, она обладала своего рода «дискриминационным характером», где договоры о меньшинствах воспринимались как "отрицательная привилегия" молодых государств, ставящая их в неравноправное положение с так называемыми "главными союзными и присоединившимися к ним державами", которые выступали в качестве гарантов прав меньшинств, не распространяя на собственные территории нормы этих договоров19. В силу такой системы национальные меньшинства получили лишь элементарные права, которые ничего общего не имели с их специфическими национальными интересами. И только некоторые соглашения о меньшинствах вскользь касаются политических прав (в основном это избирательное право) и обходят проблему автономии для меньшинств (за исключением чехословацкого договора, предусматривающего автономию для русин). Территориальная автономия Мемельской области не основывалась на национальном принципе. Местная автономия саксонского и секлерского меньшинства в Трансильвании (в Румынии) и валахов Пинда (в Греции) была весьма незначительной20. Кроме того, объем прав национальных меньшинств был незначителен, а сами национальные меньшинства, на которые распространялись договоры, были лишены прав подачи петиций в Лигу. Процедуры контроля за соблюдением договорных обязательств носили несовершенный характер, т.к. органы Лиги для сбора информации о положении меньшинств обращались к правительствам, а представители меньшинств не могли обращаться в эти органы без согласия своих правительств. Представители меньшинств также не могли быть стороной при рассмотрении дела в Совете и не имели права обращаться в Постоянную Палату с просьбой о вынесении консультативного заключения. Свое дальнейшее развитие система защиты прав национальных меньшинств получила благодаря деятельности специального органа Организации Объединенных Наций Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, которая подготовила проектный текст статьи 27 Международного пакта о политических и гражданских правах, в которой впервые в истории «твердого права» («hard law») было закреплено право национальных меньшинств «совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком»21. 19 . С.В. Соколовский. Права меньшинств. См. ссылку 17, с.24 Гильдербрант О. Вольный город Данциг. – М.: Госиздат, 1930, С. 127 21 Статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. Вступил в силу 23 марта 1976 года. 20 Использование фашистской Германии немецких анклавов в соседних с Германией странах как предлог для вооруженного нападения обусловил осторожное отношение создателей Устава к универсальным специальным правам национальных меньшинств. Это обусловило то, что статья, касающаяся защиты национальных меньшинств не была включена ни в Устав ООН (1945), ни во Всеобщую декларацию прав человека (1948). Хотя косвенную защиту национальные меньшинства получили и с принятием Устава ООН. Уже в преамбуле содержится утверждение, что народы Объединенных Наций преисполнены решимости "вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности […] и в равенство прав больших и малых наций...". Среди целей, преследуемых ООН в Статье 1 Устава содержится следующая: "Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...". Кроме того, создатели Устава и Декларации пришли к выводу, что гарантии основных прав человека «без различия расы, пола, языка и религии»22 автоматически обеспечат и коллективные права меньшинств. Однако мнение, что гарантии основных прав человека автоматически обеспечивают и коллективные права меньшинств было признано ошибочным, поэтому в Международный пакт о гражданских и политических правах была включена особая статья о меньшинствах. В рамках принципов, изложенных в статье 27 Международного пакта, была разработана Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992), которая носит рекомендательный характер и определяет обязанности государств в области охраны национальной самобытности меньшинств, создания благоприятных условия для выражения и развития ими своей культуры, языка, религии, содействия их полноценному участию в развитии государства проживания, обмена опытом в этой сфере с другими государствами, учета законных интересов меньшинств во внутренней и внешней политике сотрудничества с другими государствами в реализации прав национальных меньшинств. Хотя достаточное число документов универсального характера было принято за эти годы23, особенно на региональном уровне, юридически обязывающего международного 22 Статья 1 Устава ООН. Наиболее известные специальные документы универсального юридически обязывающего характера: Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него (1948); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965); Международная Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказания за него (1973); конвенции МОТ, касающиеся защиты прав коренных и племенных народов. К региональным документам обязывающего характера относятся Европейская Хартия по региональным языкам и языкам меньшинств (1992), Европейская рамочная конвенция по защите национальных меньшинств (1994). 23 документа, гарантирующего дополнительные права национальным меньшинствам, не принято по сегодняшний день. 1.3 Право национальных меньшинств на участие в политической жизни страны в документах обязательного характера 1.3.1 Статья 27 Международного пакта о гражданских и политических правах Если говорить о правах национальных меньшинств, гарантированных международным «твердым» правом, то они определены, как уже говорилось выше, статьей 27 Международного пакта о гражданских и политических правах и включают в себя права лиц, принадлежащих к меньшинствам, совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком. Как видно, в данную группу прав не входит право национальных меньшинств на участие в политической жизни страны. Однако пользование национальными меньшинствами культурными правами может потребовать от государства осуществления мер, направленных на обеспечение эффективного участия членов общин меньшинств в принятии решений, которые их затрагивают24. При этом, права, гарантированные статьей 27 Международного пакта, предоставляются в дополнение ко всем другим правам, гарантированным Пактом25. И если меры, направленные на осуществление этих прав, носят дифференцированный характер, то они представляют собой законную дифференциацию при условии, что в их основе лежат разумные и объективные критерии, поскольку эти меры нацелены на исправление условий, которые препятствуют осуществлению прав, гарантированных в статье 27 или умаляют их26. 1.3.2 Комплексное толкование статьи 25 и 2 Международного пакта о гражданских и политических правах Дополнительные гарантии при осуществлении национальными меньшинствами своих прав на политическое участие возможно и путем комплексного толкования статей 2527 и 2 24 Замечания общего порядка 23 (статья 27). Пятидесятая сессия. 1994г. Параграф 7. Там же. Параграф 1. 26 Там же. Параграф 6.2. 27 Статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах гласит: «Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. 25 Международного пакта, в соответствии с которым право на участие в политической жизни страны должно быть осуществлено всеми гражданами страны без какой бы то ни было дискриминации. При этом дискриминация означает «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на признаках расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства и которое имеет целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления всеми лицами, на равных началах, всех прав и свобод»28. Эффективное осуществление принципа равенства иногда требует принятия активных дополнительных мер с целью сглаживания или устранения условий, которые влекут за собой или же поощряют осуществление дискриминации. Такие меры могут предполагать предоставление на какое-то время данной части населения некоего льготного режима [выделено мной] в конкретных областях по сравнению с остальной частью населения. Вместе с тем, такие меры являются необходимыми для исправления фактической дискриминации и потому не являются нарушением пакта29. Таким образом, предоставление льгот национальным меньшинствам при осуществлении ими права на участии в управлении страной в целях выравнивания возможностей будет считаться обоснованным. Такими льготами может быть «система выравнивания возможностей» в избирательном процессе с помощью пропорциональной избирательной системы, либо квотирования мест в парламенте, отмены избирательного барьера для национальных партий, либо право вето по вопросам, касающимся меньшинств и другие способы, с успехом применяемые в многонациональных государствах30. В государстве могут быть созданы двухпалатная система с представительством национальных групп или даже специальные органы законодательной власти меньшинств31. Более подробно о формах политического участия национальных меньшинств смотри ниже. 28 Human Rights Committee, General Comment 18, Non-discrimination (Thirty-seventh session, 1989), Compilation of General Comments and General Recommendations Adopted by Human Rights Treaty Bodies, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.1 at 26 (1994). Para. 7 29 Human Rights Committee, General Comment 18, Non-discrimination (Thirty-seventh session, 1989), Supra note. Para. 10 30 Г.Андреева Правовые формы участия национальных меньшинств в политической жизни (обзор зарубежного опыта). Электронная версия по адресу http://www.materik.ru/index.php?section=analitics&bulid=59&bulsectionid=5007, 8 октября 2008г. 31 C.Palley. Constitutional Law and Minorities. Minority Rights Group Report, No. 36 (1978) 1.3.3 Практика Европейского суда по правам человека По вопросу признания позитивной дискриминации для исключения негативной дискриминации национальных меньшинств более детально разработанной, хотя и неоднозначной является практика Европейского суда по правам человека32. Дело "О некоторых аспектах законодательства о применении языков в системе образования Бельгии" (1968) является одним из основных дел о нарушении статьи 14, в котором определены основные принципы применения недискриминации. По мнению Европейского суда, не любое различие в обращении будет нарушением принципа недискриминации, а только то, которое не имеет никакого объективного и разумного обоснования. Наличие такого обоснования должно быть оценено с точки зрения цели и средств, преобладающих в демократических обществах. Различие в осуществлении прав, предусмотренных Конвенцией, должно преследовать законную цель, в то же время ст. 14 будет нарушена, если нет разумной пропорциональности между используемыми средствами и преследуемой целью33 [выделено мной]. Вспомогательный критерий установления дискриминации, обладающий особым весом для защиты политических прав меньшинств, был введен делом "Флимменос (Thlimmenos) против Греции". Право на защиту от дискриминации в осуществлении прав, гарантируемых Конвенцией, также будет нарушено, когда государство без объективного и разумного обоснования не обращается по-другому с лицами, ситуации которых значительно отличаются34. Таким образом, государства должны принимать позитивные меры для поддержания различия в обращении в случае, если имеются разумные и объективные оправдывающие обстоятельства. Такими обстоятельствами может быть предоставление возможности 32 Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Рим, 4 ноября 1950г. European Treaty Series № 5. Статья 3 Протокола №1 Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить свободные выборы с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти. Статья 14 Пользование правами и свободами, изложенными в настоящей Конвенции, обеспечивается без дискриминации по какому бы то ни было признаку, как то: в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. 33 The case "relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium" Judgment of 23 July 1968 // Series A. N 6. Para. В 10 34 Thlimmenos v.Greece. Application No.34369/97. Judgment of 6 April 2000. национальным меньшинствам отстаивать свои права, повышать эффективность прав, гарантированных Конвенцией35. Хотя существуют предпосылки для более широкого применения антидискриминационных статей как основания для защиты прав меньшинств, Европейский суд скорее отрицает возможность гарантирования дополнительных прав национальных меньшинств с помощью положений Конвенции36. Судом признается широкая свобода усмотрения государств в организации их законодательной системы, главное - они не должны препятствовать "свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти"37. Под словами "в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти" подразумевается главным образом принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах38. В деле Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии Европейский суд по правам человека не нашел нарушения статьи 3 Протокола №1 Конвенции ни отдельно взятой, ни в сочетании со статьей 14. По утверждению заявителей, они являлись жертвами неравенства в обращении по сравнению с депутатами, говорящими на фламандском языке и проживающими, как и они, в административном округе АльВильворд, т.к. франкоязычный депутат от избирательного округа Брюсселя, проживающий в административном округе Аль-Вильворд, может стать членом Фламандского совета и представлять в нем своих избирателей только в случае, если он принесет присягу на фламандском языке По мнению суда, франкоязычные избиратели округа Аль-Вильворд пользуются правом голоса и правом быть избранными на тех же законных условиях, что и избиратели, говорящие на фламандском языке. Хотя имеется небольшое ограничение их прав, оно не слишком большое и не препятствует "свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти"39. Анализ практики Европейского суда в целом показывает, что судом признавались соответствующими статье 3 избирательные системы, оказывающие как негативное, так и 35 G.Pentassuglia. Minorities in International Law. Supra note 18, at. p. 125 Ibidem, at p. 126 37 Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии. Решение Европейского Суда по правам человека от 2 марта 1987 г. Текст решения опубликован в сборнике "Европейский Суд по правам человека. Избранные решения": В 2 т. - М.: Издательство НОРМА, 2000. Краткое извлечение из решения можно найти по адресу http://www.echr.ru/documents/doc/2461418/2461418.htm, 2 апреля 2008г. Пункт 52. 38 Там же. Пункт 54 39 Там же. Пункт 57 36 позитивное влияние на право меньшинств на участие в свободных выборах40. Изменение позиции суда в сторону более широкого применения статьи 14, а в будущем протокола 1241 Конвенции для защиты прав национальных меньшинств в целом, и их партисипаторных прав в частности, возможно только в случае достижения более глубокого консенсуса между странами Совета Европы. 1.3.4 Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств В то же время европейское сообщество идет по пути создания специальных инструментов для защиты прав национальных меньшинств. Одним из таких инструментов является Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, которая была принята Советом Европы 10 ноября 1994 г., открыта к подписанию 1 февраля 1995 г. Кроме равенства и запрета дискриминации, гарантируемых государством во всех областях жизни общества (п. 1 ст. 4), Конвенция обязывает государства принимать дополнительные надлежащие меры, «с тем чтобы поощрять во всех областях […] политической […] жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения (п.2 ст.4), которое не является дискриминацией (п.3 ст.4). Конвенция устанавливает запрет на проведение ассимиляции (п.2 ст.5) и обязывает государства «создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые их касаются» (ст.15). Хотя Конвенция носит обязывающий характер для государств ее ратифицировавших, принципы, содержащиеся в этом документе, не имеют прямого применения во внутреннем праве этих государств. Они должны применяться через национальное законодательство и соответствующую правительственную политику. 1.4 Право национальных меньшинств на участие в политической жизни в документах рекомендательного характера Наряду с документами общего характера, связанных с защитой политических прав человека, существует ряд документов рекомендательного характера, посвящённых защите прав национальных меньшинств. 40 P.Thornberry. Minorities, Indigenous Peoples, Participation: an Assessment of International Standards. Minorities and their Right of Political Participation. Edited by F.Horn. Publication of the Northern Institute for Environmental and Minority Law, 1996, at p.34 41 Протокол №12. Принят в Риме 4 ноября 2000. Вступает в силу по истечении трех месяцев после его ратификации 10 государствами. Основным отличием от прав, гарантированных статьей 14 является то, что протоколом запрещается дискриминация при осуществлении любых прав, установленных законом, а не только прав, провозглашенных Конвенцией. По мнению некоторых исследователей, подтверждаемой существующей в мире практикой, статья 2 Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года42 формулирует и партисипаторные права национальных меньшинств: 2. Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни. 3. Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно43 участвовать в принятии на национальном и, где это необходимо, региональном уровне решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают, в порядке, не противоречащем национальному законодательству. 4. Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право создавать свои собственные ассоциации и обеспечивать их функционирование. Статья 4 (5) Декларации накладывает на государства обязанность рассматривать вопрос о принятии надлежащих мер, «чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могли в полной мере участвовать в обеспечении экономического прогресса и развития своей страны». Выделенные слова указывают на то, что меньшинства должны не только участвовать в политической жизни общества, их участие должно быть эффективным. В процессе обсуждения данной статьи участие в «государственной жизни» (public life) было предпочтено термину «политическая жизнь», т.к. термин «государственный, публичный» был признан всесторонним, включающим в себя как политическую, так и административную жизнь44. Способы участия декларацией точно не устанавливаются, хотя, как видим, упоминаются ассоциации. Таким образом, участие в политической жизни может включать в себя образование этнических, культурных и религиозных ассоциаций и обществ, а также политических партий. Торнбери (Thornberry) предполагает, что на пути создания более эффективной модели участия меньшинств в политической жизни происходит движение к большей децентрализации власти в сторону создания разных уровней управления45. 42 Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Утверждена резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 1992 года. 43 Выделено мной для целей работы. Хочется отметить, что в оригинале используется „effectively” (что в переводе на русский также «эффективно, действенно». 44 See P.Thornberry. The UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities: Background, Analysis, Observations, and an Update. Universal Minority Rights. Edited by A.Phillips and A.Rosas. Turku/Åbo: Åbo Akademi University. Institute for Human Rights and London: Minority Rights Group (International), 1997, at p. 43 45 Ibidem Формы участия меньшинств в политической жизни общества были обсуждены также на встрече экспертов по вопросам национальным меньшинствам Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, прошедшее в 1991 в Женеве. Согласно отчёту данной встречи, положительные результаты в данной области достигаются посредством образования консультативных и директивных органов, в которых представлены меньшинства, в частности, в том, что касается образования, культуры и религии, а также организации выборных органов и ассамблей по делам национальных меньшинств. Кроме того, возможно создание местных автономных органов управления, а также автономий на территориальной основе, включая существование консультативных, законодательных и исполнительных органов, избираемых на основе свободных и периодических выборов, а также организация самоуправления национального меньшинства в тех аспектах, которые касаются его самобытности, в ситуациях, когда не существует автономии на территориальной основе46. По мнению Торнбери (Thornberry), это наиболее полное соединение форм вовлечённости и участия (“involvement” децентрализованного and управления. participation), с Этот охватывает список автономией и принципами участие в решение собственных вопросов, и участие в политической жизни в целом; совещательные, консультативные органы, а также органы, принимающие решения; участие организациях, образованных по территориальному и по экстерриториальному признаку47. Изменение избирательной системы, повышение роли групп в исполнительной власти, территориальное деление и федеративная система может без сомнения увеличить степень участия меньшинств в делах государства48. Хотя децентрализация власти не гарантирует избавления от межнациональных конфликтов, она считается в мировой теории и практике одним из важнейших средств обеспечения прав национальных меньшинств. Это путь перераспределения власти по вертикали позволяет компактно проживающим национальным меньшинствам осуществлять определенную степень самоуправления, а небольшим по численности — реально участвовать в управлении на региональном уровне, поэтому децентрализация не 46 Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities, Geneva, 19 July 1991, Part IV. Электронный вариант на русском языке, например http://www.cenunst.bsu.by/humanrights/documents/document.t.103.shtmlб 29 апреля 2006 47 P.Thorberry Some Implication of the UN Declaration on Minorities for Indigenous Peoples. Indigenous and Tribal Peoples’ Rights – 1993 and after. Edited by E.Gayim, K.Myntti. Rovaniemi: University of Lapland, 1995. At p. 64. 48 See P.Thornberry. The UN Declaration. Supra note 44, at p. 43 только делает управление более демократичным, но и повышает эффективность управления49. Более подробно формы политического участия будут рассмотрены ниже. Кроме того, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе продолжает вносить существенный вклад в разработку дополнительных рекомендательных мер по защите партисипаторных прав национальных меньшинств. Еще на Хельсинском совещании 1975 г. государства-участники ОБСЕ (СБСЕ) договорились предоставлять лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, «полную возможность фактического пользования правами человека и основными свободами» и защищать их законные интересы в этой области» (принцип VII, параграф 4). Самые важные обязательства ОБСЕ в отношении прав национальных меньшинств были определены в Копенгагенском совещании Конференции по человеческому измерению 1990 года. На этом совещании государства-участники договорились принимать «специальные меры с целью гарантировать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, полное равенство с другими гражданами в осуществлении прав человека и основных свобод и пользовании ими» (параграф 31). Государства-участники обязуются «уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности таких меньшинств», а также называют одним из средств сохранения самобытности национальных меньшинств создание местных или автономных органов управления, отвечающих конкретным историческим и территориальным условиям таких меньшинств» (параграф 35). В 1992 году был учрежден пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств в качестве механизма превентивной «тихой» дипломатии, созданный для раннего предупреждения конфликтов и предотвращения перерастания межэтнической напряженности в конфликт. Верховным комиссаром постоянно создаются экспертные группы для выработки рекомендаций по конкретным аспектам защиты прав национальных меньшинств, в том числе по вопросам их участия в государственной жизни. Примером таких рекомендаций служат Лундские рекомендации по эффективному участию национальных меньшинств в общественно-политической жизни (1999 г.) и Варшавские рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе (2001 г.), а также Рекомендации Больцано о национальных меньшинствах в межнациональных отношениях (2008г.), послужившие 49 Г.Андреева Правовые формы участия национальных меньшинств в политической жизни (обзор зарубежного опыта). Электронная версия по адресу http://www.materik.ru/index.php?section=analitics&bulid=59&bulsectionid=5007, 29 апреля 2006 основой для написания этой работы. Эти рекомендации служат важным руководством для стран-участников ОБСЕ. 1.5 Право на самоопределение национальных меньшинств как базовый принцип для защиты прав 1.5.1 Права народа на самоопределение: идея и воплощение Идея защиты прав национальных меньшинств развивалась в международном праве параллельно с подчеркивалось, идеей что самоопределения национальным народов. Специалистами меньшинствам не неоднократно даровано право на самоопределение, т.к. они не являются народами и для защиты национальных меньшинств существуют собственные правовые механизмы. Однако в последнее время мнения юристов-международников изменяются в сторону расширения толкования права на внутреннее самоопределение. Широко известно, что теория самоопределения народов (или наций) уходит своими корнями в идеи Французской революции и связана с именами таких мыслителей, как Локк, Гроций, Руссо. Самоопределение рассматривалось как демократический идеал, применимый ко всему человечеству. Правительства должны были основываться не на воле монарха, а на воле народа, а люди, не согласные с правительством своей страны должны были иметь возможность покинуть ее и организовать свою жизнь, как им заблагорассудится50. Такой же точки зрения придерживались основатели США, боровшиеся за независимость североамериканских колоний от Англии. Они закрепили идею самоопределения в своей Декларации независимости, как право народа изменять или уничтожать форму правления, если та не обеспечивала «неотчуждаемых прав», «дарованных Создателем». Термин же «самоопределение наций» и понятие права наций на самоопределение были впервые сформулированы на Берлинском конгрессе 1878 года и Лондонском Конгрессе II Интернационала, после которых эта идея нашла отражения в программах многих либеральных и социалистических партий. Свое развитие принцип национального самоопределения нашел в идеях переустройства послевоенного мира в начале 20 века. Примечательно, что о национальном самоопределении говорили как в Европе, так и в большевистской России. Программа послевоенного урегулирования, предложенная президентом США Вудро Вильсоном, 50 Г.Старовойтова. Национальное самоопределение: подходы и изучение случаев. М., 1999 предполагала осуществление самоопределения народом. По мысли В. Вильсона, концепция самоопределения включает в себя три основные идеи, а именно: а) право народа быть свободным от иностранного управления и выбирать суверена, под властью которого он будет жить (внешнее самоопределение); б) право народа избрать свою собственную форму государственного устройства (внутреннее самоопределение); с) продолжительное согласие управляемого с данной формой представительного демократического управления51. Однако практическое осуществление самоопределения со стороны Антанты и США приняло избирательный характер, даровав право на самоопределение странам Четвертого Союза и исключив из него другие народы. Правительство большевиков объявило принцип национального самоопределения универсальным, применимым ко всем этническим группам и любым международнополитическим ситуациям, Под самоопределением наций понималось «государственное отделение их от чуженациональных коллективов», «образование самостоятельного национального государства»52. Большевики реализовали принцип самоопределения, предоставив независимость Польше и Финляндии и включив в Конституцию 1918 г. право республик, входивших в состав Советской России, на сецессию. Ясно, что такое право практически невозможно было реализовать, а территориальное разделение на республики носило порой искусственный характер, сохраняя «пролетарское русскоязычное ядро» в каждой из них53. Практические трудности реализации принципа самоопределения, размытость понятий «нация», «народ» воспрепятствовали включению данного принципа в окончательный текст Устава Лиги Наций. Самоопределение только косвенно было признано применимым к подмандатным территориям и к колониям, сменившим хозяев в результате первой мировой войны. Впервые право на самоопределение было включено в текст Устава Организации Объединенных Наций (1945). Согласно статье 1 Устава Организация Объединенных Наций преследует цели «развивать дружественные отношения между нациями на основе 51 See also: Pomerance M. The United Nations and Self-Determination: Perspectives on the Wilsonian Conception // 70 AJIL. 1976. L to 27). 52 В.Ленин. О праве наций на самоопределение (1914). 53 С.Цатурян. О праве наций на самоопределение. Доступно на http://www.zaprava.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=300&Itemid=38, 7 октября 2008г. уважения принципа равноправия и самоопределения народов, а также принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира». 14 декабря 1960 года Генеральной Ассамблеей ООН была принята Резолюция 1514 (XV) «Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам»54 и вслед за ней ряд резолюций подобного рода, касающихся различных аспектов самоопределения колониальных народов, в том числе Резолюции 1541 (XV) «Принципы, которыми государства-члены Организации должны руководствоваться при разрешении вопроса о том, обязаны ли они передавать информацию, предусмотренную статьей 73 е Устава».55. В последней определяются формы внешнего [добавлено мной] самоопределения, которыми являются а) создание суверенного независимого государства; б) свободное объединение с независимым государством или в) слияние с независимым государством (Принцип VI Резолюции 1541). Под народами, обладающими правом на самоопределение, понимались колониальные народы несамоуправляющихся территорий и территорий, находящихся под опекой ООН, при чём несамоуправляющимися территориями являлись территории, «которые географически расположены отдельно и отличаются в этническом и (или) культурном отношениях от управляющей ими страны» (Принцип IV Резолюции 1541). С использованием права на внешнее самоопределение колониальным народом оно теряло свою силу, т.е. не могло быть использовано вновь. За 20 лет деколонизационного процесса, происходившего в основном между 1945–1965 годами образовалось 56 суверенных государств (из них 52 в Азии и Африке). Некоторые колонии и подопечные территории в результате референдумов получили статус полноправных административных единиц европейских стран (Франции — Реюньон, Гваделупа, Мартиника) или «свободно ассоциированных территорий» (с США — Гуам, Микронезия, с Великобританией — Бермудские острова)56. В дальнейшем право на самоопределение было включено в тексты таких важнейших международных документов как Международный пакт о гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. «В 54 UN Doc. A/Res/1514 (XV), 14 Dec. 1960 UN Doc. A/Res/1541 (XV), 15 Dec 1960 56 Д.В.Грушкин. Право народов на самоопределение: история развития и воплощение идеи. См. подробнее Право народов на самоопределение: идея и воплощение. Сост. А.Г.Осипов. М., 1997. Электронная версия: http://www.memo.ru/hr/referats/selfdet/, 7 октября 2008 г. 55 силу этого права [народы] свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие»57. Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций58, суммирует все основные положения о самоопределении, изложенные к 1970 году в других документах Генеральной Ассамблеи ООН, а именно 1) выражение принципа равноправия и самоопределения народов в международном праве в «праве народов свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие»; 2) способами осуществления права на самоопределения являются «создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно определенного народом»; 3) право на самоопределение применимо к колониальным ситуациям; 4) осуществление народом права на самоопределение не должно нарушать территориальной целостности «суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различий расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории» [выделено мной]. Несмотря на то, что выделенные мной моменты позволяют толковать право на самоопределение шире привычного права колониальных народов на независимость и право народа (государства) на невмешательство во внутренние дела со стороны других государств, большинство специалистов настаивают, что в соответствии с положениями международного права (наиболее четко зафиксированными в резолюции ГА ООН 2625 (XXV) 1970 года и Венской Декларации 1993 года) и сложившейся практикой право на «внешнее самоопределение» относится только к народам, находящимся в колониальной или иной иностранной зависимости или в условиях иностранной оккупации (как население Западного берега реки Иордан)59. 57 Статья 1 Международного пакта о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. Вступил в силу 23 марта 1976 года. Статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. Вступил в силу 3 января 1976 года. 58 Принята резолюцией 2625 (XXV) Генеральной Ассамблеи от 24 октября 1970. UN Doc. А/8082 59 Д.В.Грушкин. Право народов на самоопределение. См. ссылку 56. Хотя практическое применение принципа самоопределения и связано в основном с его внешним аспектом, а именно с признанием независимости колониальных народов, в последнее время все более громко высказывается мнение60, что и в иных случаях внешнее самоопределение может считаться законным. Например, в случае, если власти государства делают невозможным внутреннее самоопределение, то есть допускают массовые нарушения прав человека или систематическую дискриминацию, и если нет иного способа изменить сложившееся положение. Такое мнение подтверждают события последнего года – провозглашение и признание частью мирового сообщества независимости Косово, Южной Осетии и Абхазии. Кроме того, многие специалисты советуют для эффективной практической реализации права имеет смысл смещать акценты с внешнего на внутреннее самоопределение, то есть на строительство демократических институтов и механизмов группового представительства (федерализм, автономия и пр.), позволяющих всем членам общества и всем группам эффективно участвовать в управлении страной и в распределении ресурсов, сохранении своего особого социального и культурного своеобразия. Ведь с самого своего основания в период Великой Французской революции концепция самоопределения народов была тесно связана с теорией народного суверенитета и представительного правления. Право на самоопределение понималось как право народа любого государства свободно определять систему управления, которая отражает истинное желание народа. Обобщая уже сказанное, можно сказать, что право на самоопределение как принцип международного права включает в себя61: 1. право народов существующего государства свободно определять свой статус без вмешательства извне62, включая обязанность других государств уважать независимость и территориальную целостность государства, а также запрет на его 60 See also D.Raič. Statehood and the Law of Self-Determination. Kluwer Law International, 2002. M.Suksi Keeping the Lid on the Secession Kettle. “Emerging into any other political status” as a mode of self-determination and as a frame for sub-State arrangements. Ǻbo, 2004 61 Составлено по A.Rosas. Internal Self-Determination. Modern Law of Self-Determination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993, at p.230 и M.Suksi. Keeping the Lid on the Secession Kettle. “Emerging into any other political status” as a mode of self-determination and as a frame for sub-State arrangements. Ǻbo, 2004, at p. 13 62 A.Rosas. Internal Self-Determination. . Internal Self-Determination. Modern Law of Self-Determination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993, at p. 230 оккупацию, применение силы или угрозу её применения, когда народу государства не позволено осуществлять право на самоопределение63. 2. право народа, подчинённого иностранной оккупации или господству, освободить себя от этой оккупации или господства; 3. право народов, включая колониальные народы, отделиться от государства и создать своё государство или присоединиться к другому государству; 4. право народов создавать (заново создавать) свою политическую систему, включая право на автономный статус в пределах большего государства; 5. право на самоопределение распространяется на право участия в управление государством и на определение содержания политики, т.е. право на демократическую систему управления. Первые три категории относятся к внешнему самоопределению64, а последние две к внутреннему самоопределению, которые и должны быть основным способом толкования права на самоопределение в постколониальном мире. Народы должны быть обеспечены правом избирать законодательную власть и политических лидеров свободно без какоголибо влияния со стороны самих властей65. Таким образом, именно внутреннее самоопределение обеспечивает участие народа в процессе принятия решений, касающихся политической, экономической, культурной жизни государства. Стоит отметить, что право на внутреннее самоопределение постоянное и продолжающееся право. Оно является также коллективным правом, держателем которого является как весь народ в целом, так и отдельные его группы. Его можно назвать также предусловием для осуществления большинства других прав человека, которые могут быть осуществлены в полной мере только в условиях представительной демократии. Такое право на самоопределение может быть названо правом на политическое самоопределение, что означает право участвовать в процессе принятия государственных решений – «право на участие» (right of participation)66. 63 A.Cassese. Self-Determination of People. a Legal Reappraisal. Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 55 64 Сукси (Suksi) называет третью категорию промежуточной между внешним и внутренним самоопределением. Он отмечает, что последние три категории особенно важны для конституционного права государства, что делает необходимым осуществление существенных законодательных акций на этом уровне. M.Suksi Keeping the Lid on the Secession Kettle. “Emerging into any other political status” as a mode of self-determination and as a frame for sub-State arrangements. Ǻbo, 2004, at p. 14 65 A.Cassese. Self-Determination of People. Supra note 63, at p. 53 66 See D.Raič. Statehood and the Law of Self-Determination. Supra note 60, at p. 237 В то же время, внешний аспект самоопределения не может быть исключен полностью из международный практики и рассматриваться отдельно от идеи демократии. В конечном итоге, именно народу должна быть предоставлена возможность решать собственную судьбу в соответствии со своим свободно выраженным желанием67. Однако сецессия как один из способов реализации права на самоопределение должна применяться в исключительных случаях, после исчерпания всех иных возможных способов реализации внутреннего самоопределения. 1.5.2 Сближение концепций самоопределения народов и защиты меньшинств О сближении концепций самоопределения и защиты национальных меньшинств все чаще говорится среди исследователей международного права. Отсутствие легальных дефиниций и схожесть основных характеристик народа и меньшинства, а также огромный практический потенциал идеи внутреннего самоопределения подтверждают обоснованность такого сближения. Рассмотри наиболее используемые дефиниции понятий «народ» и «национальное меньшинство». Эксперты ЮНЕСКО на международной встрече экспертов по дальнейшему изучению прав народов, состоявшейся в Париже в 1989 году, описывают термин «народ», определяя его объективные и субъективные критерии: «I. Группа человеческих индивидов, которые удовлетворяют некоторым или всем следующим условиям: а) общая историческая традиция; б) расовая или этническая идентичность; в) культурная гомогенность; г) лингвистическое единство; д) религиозное или идеологическое родство; е) территориальная связь; ж) общая экономическая жизнь; II. Группа должна состоять из некоторого количества, которое не обязательно должно быть большим (как, например, народы микрогосударств), но должна быть больше, чем просто ассоциация индивидов внутри государства. Группа как целое должна иметь волю быть идентифицированной как народ или иметь внутреннее согласие на бытие в качестве народа, допуская, что могут быть группы или 67 See A.Rosas Internal Self-Determination. Supra note 62, at pр. 235-236 члены таких групп, которые хотя и обладают приведенными выше характеристиками, но могут не иметь к этому соответствующей воли и согласия. IV. Возможно, группа должна иметь институты или другие средства выражения ее общих характеристик и воли к идентичности»68. Наиболее используемая в современном международном праве дефиниция национального меньшинства предложена специальным докладчиком Франческо Капоторти (Francesco Capotorti): «Группа численно меньшая, чем остальное население государства и находящаяся не в правящей позиции, члены которой, являясь гражданами государства, обладают этническими, религиозными и лингвистическими характеристиками, отличающие эту группу от остального населения государства, а также проявляют, пусть даже неявно, чувство солидарности, направленное на сохранение своей культуры, религии и языка».69 Как видно и народ, и меньшинство обладают сходными как объективными, так и субъективными характеристиками, кроме, пожалуй, количественных характеристик и территориальной связи. Однако эти характеристики не являются определяющими, т. к. территориальная связь характерна и для большинства национальных меньшинств, а меньшая количественная численность не всегда ставит группу индивидуумов в неправящую позицию70. Стоит отметить, что как народы, так и меньшинства не являются понятием неизменным. Меньшинства, как и народы, могут, например, добровольно ассимилировать или же, наоборот, меньшинство в настоящее время, может стать народом в будущем71 или рассматриваться как народ72. 68 International Meeting of Experts on Further Study of the Concept of the Rights of Peoples, convened by UNESCO. Paris 27-30 November 1989, SHS-89/CONF.602/7, para.23 69 Доклад был подготовлен на основе подробного изучения проблем национальных меньшинств в разных государств. Francesco Caporti, Special Rapporteur. Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities. Document E/CN.4/Sub.2/384/Add.1-7 (1977) 70 A.Eide. In Search of Constructive Alternatives to Secession. Modern Law of Self-Determination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993, p. 158 71 Например, среди населения Нагорного Карабаха, армянского меньшинства на территории Азербайджана, популярна идея образовавшегося народа карабахцы. Такая же ситуация возможна с русским меньшинством в Молдавии. Подробнее С.В.Черниченко. Право народов на самоопределение. Защита меньшинств в современном международном праве. Электронная версия по адресу http://www.terralegis.org/terra/lek/lek_27.html, 30 марта 2006 года 72 Так называемая теория реверсии (перестановки) (right of reversion), в соответствии с которой в ситуации угнетения меньшинства со стороны государства меньшинство может действовать как народ, чтобы свободно определить свой политический статус. Примером может служить ситуация с Аландскими островами, Косово, Южная Осетия. See T.D.Musgrave. Self-Determination and National Minorities. Oxford: Claredon Press, 1997, at pp. 169-171 Поэтому говорить о неприменимости права народа на самоопределение к национальным меньшинствам в виду того, что они не являются народом, в случае, когда отсутствуют существенные различия между понятиями «народ» и «национальное меньшинство», по меньшей мере, некорректно. По мнению Джеймса Эная (S.James Anaya) в современном мире роста взаимодействия на глобальном уровне узко определённого и взаимоисключающего понятия «народа» не должно существовать, т.к. это преуменьшает ценность самоопределения73. Любая концепция, не берущая в расчёт разнообразные модели людских ассоциаций и взаимозависимости в лучшем случае неполны74. Если рассматривать национальные меньшинства как неотъемлемую часть народа – населения одного государства, то право на внутреннее самоопределение приобретает дополнительный смысл. Кажется, что для идеи осуществления представительного правления не нужно дополнительного принципа в виде права на внутреннее самоопределение, достаточно защиты, осуществляемой системой индивидуальных прав человека. К тому же, существование особой легальной нормы, которая применяется в отношении коллективов (коллективного права), сомнительно75. Однако данное мнение неоднозначно даже с точки зрения норм международного права. ОВ соответствии с замечанием общего порядка №25(57) комитета по правам человека: 2. Права, закреплённые в статье 25, связаны с правом народов на самоопределение, но в то же время отличаются от него. В силу прав, закреплённых в пункте 1 статьи 1, народы могут свободно устанавливать свой политический статус и обладают правом самостоятельно выбирать себе форму конституции и правления. Статья 25 касается права отдельных лиц принимать участие в процессах, относящихся к ведению государственных дел76. Идентитет группы не является суммой идентитетов отдельных её членов. Таким образом, индивидуальные права необходимое, но необязательно достаточное условие для защиты, развития и усиления своеобразия группы. Например, индивидуальные права не будут иметь большого значения в ситуации, когда правительство, демократически избранное 73 See S.J. Anaya. Indigenous People in International Law. Oxford University Press, 2004, at p. 101-102 Ibid., at p.103 75 For example, Donnelly J. Human Rights, Individual Rights and Collective Rights. Human Rights in a Pluralist World. Individuals and Collectivities. Edited by J.Berting, P.R.Baehr and others. London. 1990, at p.46 76 Human Rights Committee, General Comment 25 (57), General Comments under article 40, paragraph 4, of the International Covenant on Civil and Political Rights, Adopted by the Committee at its 1510th meeting, U.N. Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 (1996).Электронная версия на русском языке по адресу библиотеки по правам человека Университета Миннесоты http://www1.umn.edu/humanrts/russian/gencomm/Rhrcom25.html, 14 сентября 2008 74 большинством, игнорирует интересы численного меньшинства, при этом коллективная индивидуальность и коллективные интересы данной группы находятся под угрозой77. И Кассесс (Cassese) полагает, правом на самоопределение нельзя воспользоваться, если не все граждане данного общества пользуются основными правами и свободами человека. Согласно Кассессу (Cassese) «внутреннее политическое самоопределение не предполагает самоуправления в исходном понимании этого термина. Скорее всего, под этим принципом следует понимать (а) право свободного выбора органов власти, право пользоваться всеми свободами, обеспечивающими свободу выбора (свобода слова, свобода объединения в организации и т.д.), а также (б) право иметь такую власть, которая, будучи выбрана, не прибегает к авторитарным или репрессивным мерам и действует на основе всеобщего доверия народа»78. Права на самоопределение как коллективное право может быть рассмотрено в таком случае как предусловие для реализации партисипаторных индивидуальных прав человека79. Кроме того, Комитет по правам человека по делу Оминиак, вождь индейского племени Любикон против Канады признал, что право на самоопределение может повлиять на толкование других статей пакта, включая право членов меньшинства пользоваться своей культурой (статья 27)80. Право на самоопределение, таким образом, предполагается как «нормативный стандарт» при применении и статьи 2781 Международного пакта о гражданских и политических правах. Анализируя практику Комитета по правам человека, и Кристиан Минти (Kristian Myntti) отметил, что, несмотря на определённые различия, комитет отмечает сходство между правом народов на самоопределение, правом на участие в управлении государственными делами и правом меньшинств участвовать в принятии решений, касающихся из культуры и своеобразия82. 77 See D.Raič. Statehood and the Law of Self-Determination. Supra note 60, at p. 240 A.Cassese. Self-Determination of People. a Legal Reappraisal. Cambridge, Cambridge University Press, 1995, at p. 154 79 See M.Suksi Keeping the Lid on the Secession Kettle. “Emerging into any other political status” as a mode of self-determination and as a frame for sub-State arrangements. Ǻbo, 2004, at p. 11 80 Прецедентные дела по правам человека. Составители Р.Хански, М.Шейнин. Институт прав человека, Университет Або Академи (Турку), 2004. Тема: Меньшинства, участие в государственных делах, самоопределение. Электронная версия по адресу http://clin.iatp.by/Materialy/LeadingCases_pdf.htm, 1 мая 2006 81 M.Sheinin. The Right to Self-Determination Under the Covenant on Civil and Political Rights. Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination. Edited by P.Aiko, M.Scheinin. Turku/Ǻbo: Institute for Human Rights, Ǻbo Akademi University, 2000, at p. 198 82 K.Myntti The Right of Indigenous Peoples to Self-Determination and Effective Participation. Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination. Edited by P.Aiko, M.Scheinin. Turku/Ǻbo: Institute for Human Rights, Ǻbo Akademi University, 2000, at p. 101 78 В силу внутреннего права на самоопределение все народы имеют право на правительство, которое будет представлять всё население государства без проведения различий по признаку расы, цвета кожи и национального или этнического происхождения. Такое право может включать в себя право членов этнических, религиозных и языковых меньшинств играть активную роль в управлении своей страной и участвовать в деятельности, от которой в частности зависит сохранение своеобразия меньшинств83. Таким образом, территориальные сообщества и национальные группы внутри независимых государств, по мнению некоторых исследователей, имеют право не на внешнее самоопределение, а только на участие во внутреннем. 1.6 Формы политического участия национальных меньшинств 1.6.1 Совещательные и консультационные органы Способом участия национальных меньшинств в политической жизни общества, позволяющим учитывать мнение и интересы национальных меньшинств, являются совещательные или консультативные органы, которые могут быть созданы как на местном, так и региональном, и национальном уровне. Такие органы могут быть постоянными или целевыми, могут относиться к законодательной или исполнительной ветви власти либо функционировать при них или независимо от них84. Они должны иметь право задавать вопросы руководству, давать рекомендации, составлять законодательные предложения, а также давать оценку предполагаемых решений руководящих органов по вопросам, тесно затрагивающих интересы меньшинств. Кроме того, «круглые столы» могут служить промежуточным звеном между государственными органами и меньшинствами и стимулировать принятие решений как на национальном уровне, так и на уровне общин, где проживают меньшинства, а также контролировать ход реализации таких решений. В некоторых случаях (например, в странах, где национальный вопрос наиболее острый, либо в странах, где меньшинства проживают разрозненно) может быть законодательно установлена обязанность органов управления государства консультироваться с представителями национальных меньшинств при принятии решений, затрагивающих интересы меньшинства. Консультативные советы и межэтнические круглые столы увеличивают политический вес национальных меньшинств и дают эффективную оценку вопросам, касающимся 83 K.Myntti The Right of Indigenous Peoples to Self-Determination and Effective Participation. Supra note 82, at p. 109 84 Лундские рекомендации. См. Ссылку 2. Пункт 12. меньшинств. К тому же такие органы способствуют формированию положительного политического мнения в мультинациональных обществах85. Открытая позиция властей по отношению к этим органам и их членам и готовность сотрудничать с ними станут залогом принятия наиболее оптимальных решений и повысят авторитет власти в обществе86. Однако данный механизм является скорее минимальной ступенькой в обеспечении эффективного политического участия меньшинства, который должен применяться в сочетании с другими формами участия меньшинств в принятии решений87. 1.6.2 Участие в избирательном процессе Ни один международный документ не обязывает государство создать какую-то определённую избирательную систему, но согласно Лундским рекомендациям «государствам следует избирать ту систему, которая в их конкретных ситуациях обеспечивала избирательная бы максимально система должна представительный обеспечить характер создание правления»88. правительства, где Такая будут представлены все существенные интересы, предпочтения и своеобразия общества89. Адекватное представительство национальных меньшинств может быть обеспечено специальными мерами и усилиями, как неформальными, так и закреплёнными в нормативных актах. К неформальным методам относятся различные соглашения партий национальных меньшинств с более крупными общенациональными партиями90. Лундские рекомендации предлагают крупным партиям самим включать в свой состав представителей меньшинств, «ослабляя тем самым потребность и стремление к созданию партий по этническому признаку»91. Однако такое неформальное сотрудничество с крупными партиями будет эффективным в том случае, когда оно будет выгодно обеим сторонам, что на практике трудно достижимо. Поэтому законодательное оформление особых прав меньшинств является наиболее эффективным средством обеспечения их политического участия. Когда национальные меньшинства проживают компактно на определённой территории, их достаточное представительство может быть обеспечено путём создания одномандатных 85 Towards Effective Political Participation and Representation of Minorities. Working Paper Prepared by Dr Fernand de Varennes. E/CN.4/Sub.2/AC5/1998/WP4 86 Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт 13 87 Towards Effective Participation of Minorities. Supra note 85. 88 Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт 7. 89 Wheatley, S. Non-Discrimination and Equality in the Right of Political Participation for Minorities. Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe. Issue 3/2002. at p. 8. 90 Андреева, Г. Правовые формы участия. См. ссылку 49, 14 сентября 2008 91 Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт 8. округов. Лундскими «независимого и рекомендациями неангажированного предлагается органа», даже который создание специального бы определял границы 92 избирательных округов, учитывая интересы меньшинств . Пропорциональная избирательная система наиболее эффективна для обеспечения представительства крупных меньшинств. Представительство в законодательном органе пропорционально количеству различных этнических групп в государстве. Преимущество этой системы и её популярность состоит в том, что данная система даёт возможность более справедливого представительства как основной части населения, так и меньшинств страны93. Государствами применяются различные формы пропорциональной избирательной системы, включая94: • голосование», «преференцированное при котором избиратели располагают кандидатов в порядке своего предпочтения; • «систему открытых списков», при которой избиратели могут высказать предпочтение тому или иному кандидату из партийного списка, а также голосовать за партию; • «систему смешанного выбора», при которой разрешается голосовать более чем за одного кандидата от различных партий; • «кумулятивную систему», при которой избиратели могут подавать более одного голоса за предпочитаемого ими кандидата. Другим способом расширения участия национальных меньшинств в избирательном процессе страны может служить снижение или отмена процентного барьера для прохождения в парламент, или система квотировании минимального количества мест в парламенте для определённой этнической группы, что особенно важно для малочисленных меньшинств или для стран, население которых состоит их множества различных небольших по численности этнических групп, так называемый «кипящий котёл» («melting pot»). Кроме того в регламенте работы законодательного органа страны могут быть предусмотрены специальные механизмы учёта мнения национального меньшинства при принятии решений. Например, установление в регламенте парламента такого требования кворума, при котором представительный орган сможет начать работать только в присутствии 92 представителей национальных Там же. Пункт 10. Towards Effective Political Participation… Supra note 85. 94 Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт 9. 93 меньшинств, а также обязательное присутствие представителей национальных меньшинств во внутренних органах парламента (комиссиях, президиуме). Учёт мнения национального меньшинства может проводиться также и при голосовании. Законодательством государства может быть предусмотрено требование абсолютного большинства голосов при принятии определённых видов законов или раздельного голосования представителей разных этнических общностей. При этом в наиболее демократическом варианте решение принимается в случае его одобрения всеми общностями большинством голосов в каждой их них. Наложение вето на решения, касающиеся защиты и сохранения своеобразия меньшинства, является эффективным механизмом расширения политического участия национальных меньшинств особенно при принятии решений в наиболее «чувствительных» для меньшинств областях95. Создание согласительных комиссий для решения спорного вопроса, а также создание специальных комиссий и комитетов для детального рассмотрения и обсуждения вопросов, касающихся национальных меньшинств способствуют представленности интересов национальных меньшинств и расширению сотрудничества между этническими сообществами страны. В дополнение к этому в государстве может быть создана двухпалатная система с представительством национальных групп или региональные представители в двухпалатной системе федерального государства, а также специальные органы законодательной власти меньшинств96. 1.6.3 Усиление роли национальных меньшинств в других органах власти Парламент не является единственным органом, где на государственном уровне принимаются решения. Решения принимаются в правительствах, комитетах министров, в административных и судебных органах, а также на местном уровне и квазиправительственных организациях. Важно обеспечить представительство интересов национальных меньшинств на всех уровнях принятия решений. Минимальное требование, которое может быть выполнено в этом направлении – это создание консультативных и совещательных органов национальных меньшинств, мнение 95 96 Towards Effective Political Participation... Supra note 85 . para. 3.vii. C.Palley. Constitutional Law and Minorities. Minority Rights Group Report, No. 36 (1978) которых должно быть выслушано до того, как решения, влияющие на культурную безопасность меньшинств, будет принято97. К этому можно добавить официальные или неофициальные договоренности о закреплении за представителями национальных меньшинств постов в кабинете министров, гарантированное членство в тех или иных комитетах с правом или без права голоса, механизмы в рамках соответствующих министерств, обеспечивающие учет интересов меньшинств, например, путем назначения сотрудников по делам меньшинств или издания постоянно действующих инструкций. Также могут быть приняты специальные меры по привлечению представителей меньшинств на работу в государственные органы. Привлеченности национальных меньшинств к участию в жизни страны способствует предоставление услуг публичных учреждений на языке национального меньшинства. Возможно также закрепление мест за представителями национальных меньшинств в верховном или конституционном суде либо в судах нижестоящих инстанций98. Все эти мероприятия помогут повысить уровень вовлечённости национальных меньшинств не только в процесс принятия политически важных решений, но и позволит разделить ответственность за результаты данных решений наряду с основным населением страны. 1.6.4 Самоуправление Участие в политической жизни государства и самоуправление рассматриваются международным правом как различные концепции. Однако, по мнению некоторых ученых, нет противопоставления между самоуправлением и правом на участие в государственной жизни, а наоборот активное использование права на участие в политической жизни государства может привести к образованию автономных структур99. Необходимость самоуправления возникает и в том случае, если группа не довольна своим правом участия в существующих государственных органах принятия решений100. Автономия, как говорит Херст Ханнум (Hurst Hannum), термин, описывающий размер или степень независимости определённого сообщества. Касаясь основных проблем, решаемых 97 Wheatley, S. Non-Discrimination and Equality. Supra note 89. at p. 9 Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт 6. 99 See Р.Thornberry. The Democratic or Internal Aspect of Self-Determination with Some Remarks on Federalism. Modern Law of Self-Determination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993, at p. 134 100 K Myntti National Minorities, Indigenous Peoples and Various Modes of Political Participation. Minorities and their Right of Political Participation. Edited by F.Horn. Publication of the Northern Institute for Environmental and Minority Law, 1996, at p. 15 98 автономией, можно назвать следующие проблемы: язык, образование, доступ к управленческой государственной службе, земля и естественные ресурсы, а также представительное местное управление. Автономия может создаваться для решения всех вопросов или только некоторых из них101. На территориях, где национальные меньшинства составляют значительную долю в населении, может быть предоставлен особый автономный статус, часто определяемый как национально-территориальная автономия102. Накопленный в Европе и за ее пределами опыт указывает на целесообразность передачи некоторых полномочий законодательной и исполнительной власти с центрального уровня на региональный и местный. Реализация принципа субсидиарности, т.е. принятие решений в непосредственной близости к тем и по возможности теми, кого эти решения касаются, является общей тенденцией для европейских государств. Территориальное самоуправление может способствовать сохранению единства государств и одновременно поднять уровень участия и вовлеченности меньшинств, повысив их роль на том уровне управления, который соответствует их доле в общей численности населения. Этой задаче может отвечать федеративное устройство, равно как и особые автономные образования в рамках унитарных государств или федераций103. Наряду с территориальными автономиями существуют так называемые экстерриториальные автономии. Однако их применение к национальным меньшинствам в теории часто оценивается негативно. Опыт экстерриториальной автономии считается оправданным в отношении коренных народов, например, создание саамских парламентов в скандинавских странах. Правом избирать в эти органы имеют лица, принадлежащие к коренному народу, независимо от того, проживают они компактно или рассеянно. Возможно также соединение элементов территориальной и персональной автономии, т.к. часто бывает, что меньшинства «рассеяны» по территории государства104. Для решения вопросов, относящихся к сфере образования, культуры, использования языков меньшинств, религии и другим областям, наиболее важным для самобытности и образа жизни, присущих национальным меньшинствам, и в случае некомпактного географического проживания меньшинств применима также «личная», «персональная» или «культурная» автономия, которая может образовываться на общегосударственном 101 H.Hannum. Autonomy, Sovereignty and Self-Determination. The Accommodation of Conflicting Rights. Philadelphia: University if Pennsylvania Press. 1992, p.467 102 Г.Андреева. Правовые формы участия. См. ссылку 49. 103 Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункты 19-20 104 Там же. уровне или по территориальным образованиям. Автономия в таких формах должна быть подкреплена адекватным финансированием, необходимым для реализации ее общественной функции, и основываться на предусматривающих широкое участие процедурах. Хотя такая автономия не является формой политического участия, она может существенно влиять на принятие политических решений. Правильное применение концепции автономии не может подорвать суверенитет государства, потому что вопросы государственной важности сохраняются в компетенции центральных властей, а также создаётся механизм контроля за деятельностью автономий со стороны центральных властей, предназначенный обеспечивать то, чтобы деятельность автономных меньшинств не шла вразрез с конституцией государства105. Система федерализма очень близка к идее автономии. В основу построения большинства федераций обычно положен территориальный, а не национальный признак, хотя существуют и обратные примеры (Канада, Индия, Бельгия). Баланс, заложенный в федеральной системе, и его соединение с принципом субсидиарности способны содействовать решению межнациональных проблем. Федеративный союз может обеспечить национальное меньшинство достаточной автономией путём создания собственной конституции и государственного права106. Согласно международному праву право на автономию не признаётся за национальными меньшинствами и не зафиксировано даже в Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года. Однако, как было отмечено, активное участие в политической жизни может привести к созданию автономии, которая будет служить базой для более эффективного участия в политической жизни страны, поэтому создание национальной автономии может содействовать сохранению коллективного своеобразия меньшинств и защитить индивидуальные права членов этой группы. Современное международное право, не налагает на государства обязанности в отношении образования автономий или других форм самоуправления, данные вопросы отнесены в большей степени к внутренним делам государства, в область конституционного права. Однако существует тенденция к изменению такой позиции. Например, Декларация по правам коренных народов107 определяет коренные народы как народы, обладающие 105 A.Cassese. Self-Determination of People. Supra note 63, at p. 355 O.Kimminich A “Federal” Right of Self-Determination. Modern Law of Self-Determination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993, at p. 98 107 Декларация ООН о правах коренных народов. Принята на 67 сессии ГА ООН 2 октября 2007г. A/Res/61/295 106 правом на самоопределение. «В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие»108. Кроме того, право на самоопределение конкретизируется в праве коренных народов, на участие в принятии решений по вопросам, которые могут затрагивать их права, жизнь или судьбы, через своих представителей (статья 18), право сохранять внешние контакты, созданные в политических целях (статья 36), право на автономию или самоуправление (статья 4), а также устанавливается обязанность государства добросовестно консультироваться и сотрудничать с соответствующими коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их свободным, предварительным и осознанным согласием, прежде чем принимать и осуществлять законодательные или административные меры, которые могут их затрагивать (статья 19). Стоит отметить, что процесс децентрализации власти в пользу территориальной автономии не должен быть принудительным. Некоторые группы, возможно, удовлетворены своим участием в политической жизни государства на равных основаниях с большинством общества, которое не заставляет их отказаться от коллективного своеобразия, и не хотят быть отделены в «автономное» сообщество109. Действительно, решающим фактором в определение широты политических полномочий, которыми будет обладать национальное меньшинство, должно быть его свободно выраженное желание. «Меньшинство должно определять какой вид защиты выбирать: автономию, региональное самоуправление, участие в принятие государственных решений и т.д.110». Однако не стоит забывать, что при любом территориальном делении в настоящее время не избежать образования новых меньшинств на этой территории. Несомненно, это фактор должен учитываться при создании новых территориальных образований, т.е. политическую судьбу такой территории должно решать всё проживающее на ней население, а также изначально должны быть предусмотрены способы защиты «нового» меньшинства. Автономия и федерализм, а не участие в принятии решений считаются основными элементами, раскрывающими сущность внутреннего самоопределения, а в некоторых случаях даже отождествляется федерализм и внутреннее самоопределение. Однако, как 108 Статья 3 проекта Декларации по правам коренных народов. H.Hannum. Autonomy, Sovereignty and Self-Determination. Supra note 101, at p. 474 110 A.Cassese. Self-Determination of People. Supra note 63, at p. 352 109 мы видим, и формы участия в принятии решений – не что иное, как формы достижения, осуществления права на внутреннее самоопределение111. Глава 2. Защита прав национальных меньшинств на политическое участие в Российской Федерации 2.1 Основные нормативно-правовые акты в области прав национальных меньшинств на политическое участие 2.1.1 Конституция РФ Основные принципы политического участия национальных меньшинств заложены в Конституции РФ112 и являются составной частью прав и свобод человека: - принцип равноправия и самоопределения народов, сохраняя исторически сложившееся государственное единство (преамбула); - носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ (ст.1 ч.1) - равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, языка и культуры (ст.19 ч.2); - запрещение любых форм ограничения прав граждан по национальному признаку, а также действий, направленных на разжигание национальной розни (ст.19 ч.2); - право на объединение (ст.30); - осуществление власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на равный доступ к государственной службе. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст.32). Как видим, Конституция РФ отражает общепризнанные принципы и нормы международного права об уважении прав и свобод человека без какой-либо дискриминации. При этом, отсутствуют как однозначный запрет дискриминации, так и специальное антидискриминационное законодательство. В РФ нет законодательных актов, содержащих какое-либо определение прямой и косвенной дискриминации. Практически отсутствует и судебная практика по данному вопросу, если не считать нескольких 111 See O.Kimminich. A “Federal” Right of Self-Determination. Supra note 106, at p.100. See also Thornberry P. The Democratic or Internal Aspect of Self-Determination with Some Remarks on Federalism. Modern Law of SelfDetermination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993, at p. 132 112 Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. случаев, когда Конституционный суд РФ ссылался на статью 19 Конституции РФ113. При этом, суды не рассматривают вопрос о том, проводился ли различный подход к разным лицам в одинаковых ситуациях, даже если права истцов были нарушены фактически дискриминационным отношением. Принцип равноправия и самоопределения, провозглашенный в преамбуле Конституции РФ, предполагает осуществление права народов на самоопределение в составе территории Российской федерации, избирая тот или иной вид автономии, самоуправления и т.п.114 Законодательного механизма реализации права на самоопределение не разработано, что не является особенностью Российского государства по сравнению с другими государствами. Принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»115, в соответствии с которым предусматривается порядок создания новых субъектов Российской федерации путем принятия нового субъекта и путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Иные формы образования нового субъекта закон не предусматривает. Тем самым такая единственная форма образования нового субъекта исключает возможность применения других форм (разделение, выделение) образования новых субъектов и направлена лишь на укрупнение субъектов РФ. В таком случае трудно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничиваются права населения, проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся. С другой стороны, возможность "размножения" субъектов в и так излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма, не способствует четкому и эффективному развитию российского федерализма116. Возможно, такая позиция законодателя и оправдана, если бы не общая тенденция российской политики на консолидацию всей полноты власти в руках федеральных органов и фактической ликвидации автономных образований национальных меньшинств. Скорее именно такие действия федерального законодателя будут способствовать развитию межнациональной напряженности. 113 Об исполнении Российской Федерации Рамочной конвенции о защите меньшинств. Альтернативный доклад НПО. М., февраль 2006г. 114 Комментарий к Конституции РФ. Под общ. ред. Карпович В.Д. М.: Юрайт-М., Новая правовая культура, 2002, с.15. 115 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», ст.5 ч.1. Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. №52 (1 ч.), ст. 4916 116 А.В.Безруков. Образование нового субъекта РФ: Пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. №5. Доступно на Интернет-сайте http://www.zonazakona.ru/law/comments/455/, 14 октября 2008г. 21 августа 1998г. Российской Федерацией была ратифицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, которая вступила в силу в РФ 1 февраля 1998 г. Однако в России до сих пор не принято специального нормативно-правового акта, регулирующего положение национальных меньшинств, хотя проект закона «О национальных меньшинствах» долгое время обсуждался. Одной из причин называют то, что основные принципы, изложенные в Рамочной конвенции, отражены в Конституции РФ, концепции государственной национальной политики в РФ (далее Концепция), утвержденной указом Президента РФ №906 15.06.1996г. и в Федеральном законе “О национально-культурной автономии” от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ117, на основе которого в настоящее время зарегистрированы 16 федеральных, более 350 региональных и более 200 местных национально-культурных автономий. 2.1.2 Концепция государственной национальной политики в РФ Основными проблемами, требующими решения Концепция называет: • развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочетание самостоятельности субъектов Российской Федерации и целостности Российского государства; • развитие национальных культур и языков народов Российской Федерации, укрепление духовной общности россиян; • обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств118. Эти проблемы Концепция предлагает решить с помощью реализации комплекса задач, среди которых одно из первых мест занимает разработка правовой базы для регулирования федеративных и национальных отношений, а также обеспечение правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету и удовлетворению национально-культурных интересов народов России. Концепция ориентирует все субъекты Российской Федерации, общественно-политические организации и институты, местные сообщества, средства массовой информации, научные, учебные и культурнопросветительские учреждения на выработку на каждом уровне соответствующих подходов в реализации национальной политики. 117 Ю.Д.Дубровин. Проблемы правового регулирования и защиты прав национальных меньшинств Российской Федерации. Доступно на Интернет-сайте: http://www.lawcenter.ru/publisher/c2.htm, 11 октября 2008г. 118 Концепция национальной государственной политики РФ. Утверждена указом Президента РФ №906 15.06.1996г. Хотя Концепция определяет основной проблемой, требующей скорейшего решения обеспечение политической и правовой защищенности национальных меньшинств, однако в качестве самостоятельного направления регулирование и защита прав национальных меньшинств в Концепции не получили, и в число принципов национальной политики не вошли119. Вместе с тем в большинстве случаев Концепция ограничивается только общей постановкой проблемы, не давая конкретного ответа на вопрос о том, какие определенные шаги, особенно в законодательном регулировании, должны быть сделаны120. 2.1.3 Федеральный закон “О национально-культурной автономии» Федеральный закон “О национально-культурной автономии” от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ 121 определяет, что национально-культурной автономией является форма национально- культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры122. Национально-культурная автономия выступает в гражданском обороте в организационно-правовой форме общественной организации. Национально-культурные автономии могут создаваться на местном, региональном и федеральном уровне, причем на уровне субъекта РФ (региональном) и федеральном уровне может быть создана только одна национальнокультурная автономия соответствующего национального меньшинства123. Национально-культурные автономии, согласно закону, обладают широкими правами по сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры. Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны предоставить как организационную, методическую, так и материально-техническую, финансовую поддержку. Формулировки закона, однако, довольно двусмысленны: на практике они 119 Б.С.Крылов. Проблемы защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации // Журнал российского права, №8, 2001. Доступен в правовой системе Консультант Плюс. 120 Л.В. Андриченко. Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. Доступно в правовой системе Консультант Плюс, 11 октября 2008г. 121 Федеральный закон «О национально-культурной автономии» №74-ФЗ от 17.06.1996г. "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2965 122 Ст. 1 Федерального закона «О национально-культурной автономии». 123 ч.3 ст.5 Закона. Такое положение закона признано соответствующим Конституции РВ Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 марта 2004 г. N 5-П по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер. толкуются как дающие право органам власти оказывать содействие национальнокультурным автономиям, а не обязывающие их делать это. С точки зрения влияния на политическую жизнь страны настоящий закон имеет определенное значение. Статьей 4 настоящего закона предусмотрено право национальнокультурной автономии обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы. Кроме того статья 7 закона предусматривает создание консультативного совета по делам национально-культурных автономий – постоянно действующего на общественных началах совещательного органа при Министерстве регионального развития РФ124. Консультативный совет осуществляет согласование деятельности национально-культурных автономий, содействует установлению и укреплению связей между ними, представляет и защищает в органах государственной власти РФ культурные и социальные интересы национального меньшинства, участвует в подготовке программ в области сохранения и развития национальных языков и национальной культуры, проектов нормативных правовых актов, а также в подготовке других решений, затрагивающих права и законные интересы национальных меньшинств, осуществляет консультирование Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по национальным проблемам национального меньшинства. Рекомендации Консультативного совета по вопросам, требующим решения Президента или Правительства, направляются в Министерство для последующего внесения в установленном порядке на рассмотрение Президенту и в Правительство РФ125. Консультативный совет по делам национально-культурных автономий состоит из делегированных на определенный национально-культурной автономии. срок В представителей настоящее время каждой в его федеральной состав входят представители 16 федеральных национально-культурных автономий, в основном представители наиболее крупных национальных меньшинств России. Интересы других национальных меньшинств в Консультативном совете не представлено. Для их представления необходимо создание федеральной национально-культурной автономии соответствующего национального меньшинства. Федеральная национально-культурная автономия 124 национального меньшинства учреждается не менее чем половиной Согласно распоряжения Правительства РФ №527-р от 17.04.2006 г. органом исполнительной власти, при котором создается консультативный совет по делам национальных меньшинств, признается Министерство регионального развития РФ. 125 п. 20 приказа Министерства регионального развития РФ№72 от 13.06.2006г. «О консультативном совете по делам национально-культурных автономий при Министерстве регионального развития РФ». зарегистрированных региональных национально-культурных автономий соответствующего национального меньшинства. Таким образом, национальным меньшинствам, не расселенным на территориях нескольких субъектов РФ очень трудно добиться представительства в Консультационном совете по делам национальных меньшинств на федеральном уровне. Консультационные советы или другие совещательные органы по делам национальнокультурных автономий могут создаваться также при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления. Однако полномочия консультативных советов на региональном и местном уровне не должны выходить за рамки закона «О национально-культурных автономиях». Попытки предоставления более широких полномочий национально-культурным автономиям законами субъектов РФ, таких как, например, право участвовать в разработке и обсуждении проектов нормативно-правовых актов местных представительных органов власти, касающихся автономии, признаны противоречащим федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению126. Таким образом, закон «О национально-культурной автономии», хотя и имеет ряд положительных моментов, не решает полностью проблему политического представительства национальных меньшинств. Критика Закона и разъяснение его несовершенства имеют под собой вполне приземленные причины: во-первых, закон, рожденный как результат многостороннего компромисса конкретных политических сил, составляющих на момент его принятия российский парламент, не может быть без изъяна. Вместе с тем, закон, гибко очерчивающий рамки возможностей и перспектив этнических групп, не может с высокой степенью точности учитывать специфику каждой из них в отдельности127. За пределами закона остались сферы, не относящиеся к предмету этого закона, но имеющие важное значение для обеспечения недискриминации национальных меньшинств, такие как сфера представительства в органах власти и, как частность, в праве избирательном128. 2.1.4 Другие нормативно-правовые акты 126 Решение Верховного суда республики Коми №3-50-2001 от 4 сентября 2001г. Л.Панкратова. Федеральный закон «О национально-культурной автономии: опыт реализации и перспектива развития» // Казанский федералист, 2007 №3-4 (23-24). Доступно на интернет-сайте http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n23-24/5/, 15 октября 2008г. 128 Б.С.Крылов. Проблемы защиты… см. Ссылку 119. 127 Кроме того, принято достаточное количество нормативно-правовых актов, касающихся коренных малочисленных народов, в том числе федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” от 30 апреля 1999 г. N 82ФЗ129, который причисляет к коренным малочисленным народам “народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями”. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы 130 . Закон распространяется, преимущественно, на малочисленные народы Севера и на народы Дагестана131. Кроме того, приняты следующие законы "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"132 (2000г.), "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации133" (2001г.), "О народных художественных промыслах134" (1999 г.), С принятием этих законов ликвидирован правовой вакуум относительно прав коренных малочисленных народов. Установление гарантий прав коренных народов создало только предпосылки для решения проблем национальных меньшинств в целом, но не решило их. Поэтому меры по защите прав коренных народов, содержащиеся как в федеральном законодательстве, так и в законах субъектов РФ, решают только незначительную часть объективно существующих проблем135. 129 Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 03.05.1999, №18, ст.2208 130 Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”, ст.1 ч. 1. 131 Согласно закона, “учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, Государственный Совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации” (Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”, ст.1 ч.1). 132 Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» №104-ФЗ от 20.07.2000г. Собрание законодательства 24.07.2000, №30, ст.3122 133 Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" №49-ФЗ, от 07.05.2001. Собрание законодательства РФ. 14.05.2001. №20, ст.1972 134 Федеральный закон «О народных художественных промыслах» №7-ФЗ от 06.01.1999. Собрание законодательства 11.01.1999. №2, ст.234 135 Б.С.Крылов. Проблемы защиты… См. ссылку 119. 2.2 Участие меньшинств в политической жизни страны на федеральном уровне 2.2.1 Федеративное устройство РФ Являясь федеративным государством, Россия имеет ряд существенных особенностей136: 1) наличие субъектов федерации, образованных как по территориальному признаку, так и по этническому, причем во всех субъектах, образованных по этническому признаку, этническая общность находится в количественном меньшинстве; 2) ассиметричность федеративного устройства, означающее то, что при формальном равноправии всех субъектов РФ в отношениях с федеральной властью, они обладают различным статусом и различными правомочиями; 3) феномен «сложносоставных» субъектов, т.е. проблемы, связанные с административным вхождением одних субъектов федерации (автономных округов) в состав других субъектов федерации (областей, краев); 4) стремление к централизации и даже к унитаризму при сохранении внешних атрибутов федеративного государства137. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» был взят курс на укрупнение субъектов путем объединения двух или более граничащих друг с другом субъектов федерации138. Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные национальные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Федерации, в том числе и в первую очередь КомиПермяцкий автономный округ и Пермская область, которые были объединены, образовав новый субъект Федерации – Пермский край. Стоит отметить, что до объединения КомиПермяцкий автономный округ был субъектом федерации, образованным по национальному признаку, в котором титульная нация составляла количественное большинство. 136 См. подробнее, например, Н.В.Михайлова Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. – Сер.: Политология. – 2004. – № 1 (5). – С. 15–23. Доступно по следующему адресу: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/62689, 18 апреля 2008г. 137 См. подробнее, например, А. С. Емельянов. Конституционная реформа: юридические, политические и экономические аспекты укрупнения субъектов Российской Федерации. Ежегодник Центра публичноправовых исследований. Том 1 (2006), сс. 18-34 138 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», ст.5 ч.1. Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. №52 (1 ч.), ст. 4916 Само по себе федеративное устройство России не дает особых политических прав национальным меньшинствам, т.к. в большинстве субъектов Федерации, образованных по национальному признаку титульная нация находится в численном меньшинстве. Наличие национально-государственного образования, само по себе нельзя считать критерием благополучия национальных меньшинств139. Провозглашение многих субъектов РФ национальными носит лишь декларативный характер, наиболее важные политические решения в такой ситуации принимаются большинством населения субъекта. На уровне субъектов Федерации необходимо принятие дополнительных мер для эффективного участия национальных меньшинств в политической жизни региона. 2.2.2 Участие национальных меньшинств в принятии решений на национальном уровне Право на участие в политической жизни страны гарантируется всем гражданам России в форме участия в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме140. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы141. Парламент Российской Федерации (Федеральное собрание) состоит из двух палат: нижней – Государственная Дума и верхней – Совет Федерации и является представительным и законодательным органом Российской Федерации142. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти143, обычно это их главы, причем главы исполнительной власти субъекта РФ 144 законодательными органами по представлению Президента РФ избираются их . Таким образом, половина состава Совета Федерации становится зависимой от Президента РФ. Кроме того, становится бессмысленным раздельное представительство в Совете Федерации, если оба представителя избраны одним и тем же органом145. 139 И.Блищенко, А.Абашидзе. Права национальных меньшинств в свете мирового опыта. 1992. Конституция Российской Федерации, ст.31. 141 Конституция Российской Федерации, ст.3 ч.3. 142 Конституция Российской Федерации, ст.95 ч.1. 143 Конституция Российской Федерации, ст.95 ч.2. 144 п.1 ст.18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г. №184-ФЗ. Собрание законодательства. 18.10.1999.№42, ст.5005 145 Из жалобы Смердова С.Д.о признании несоответствующим Конституции РФ положения пункта 1 статьи 18 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Доступно на интернет-сайте , 14 октября 2008г. 140 Депутаты Государственной Думы избираются гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок реализации права граждан РФ избирать и быть избранными конкретизируется в Федеральном законе от 18.05.2005 г. «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ» №51-ФЗ, Федеральном законе 12 июня 2002г. «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» №67-ФЗ. В Российской Федерации при выборах депутатов в Государственную Думу в настоящее время действует пропорциональная избирательная система (ранее смешанная) с использованием системы голосования по закрытым спискам кандидатов от политических партий, согласно которой Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями. Пропорциональность касается только тех партий, которые перешагнули 7-мипроцентный барьер, т.е. получили не менее 7% голосов из числа участвовавших в выборах (ранее 5-типроцентый барьер). Требования к политическим партиям установлены статьей 3 Федерального законом «О политических партиях»146 и заключаются в следующем: в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов, региональные отделения политической партии должны быть численностью не менее пятисот членов и образованы более чем в половине субъектов Российской Федерации. Кроме того, закон профессиональной, запрещает расовой, создание национальной политических или партий религиозной по признакам принадлежности147. Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.12.2004 N 18-П данное положение признано не противоречащим Конституции РФ, т.к. создание партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым - к нарушению установленного Конституцией Российской Федерации принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности. [А] на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не приобрели прочный опыт демократического 146 Федеральный закон от 11 июля 2001г. №95-ФЗ «О политических партиях». Собрание законодательства РФ, 16.07.2001, N 29, ст. 2950 147 Федеральный закон от 11 июля 2001г. №95-ФЗ «О политических партиях», ст. 9, п.3 существования, что [… может] привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России148. Европейский суд по правам человека подтвердил правильность выводов Конституционного суда, т.к. «едва ли возможно, что политическая партия, выступающая за защиту интересов определенной этнической группы или религиозного направления, сможет обеспечить должное представительство членов других этнических групп и последователей других религий. Таким образом, оспариваемая мера совокупно с антидискриминационными положениями, была предпринята ради обеспечения гарантии равенства, закрепленной в статье 19 Конституции России, и справедливого участия меньшинств в политическом процессе»149. Принимая во внимание особенности социальной и политической ситуации в современной России, подчеркнутые Конституционным Судом РФ, Европейский Суд признал, что это нарушение преследовало легитимные цели предотвращения беспорядков и защиты прав и свобод остальных граждан. Создание иных общественных объединений по признакам национальной принадлежности для защиты общих интересов и достижения общих целей законодательством РФ не запрещается. Такие общественные объединения действуют на основе Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19.05.1995г. №82-ФЗ150 и могут организовываться в форме общественной организации и общественного движения (ст.7). Для осуществления своих целей такое общественное объединение может участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, учреждать средства массовой информации, выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти (ст.27). Хотя такие общественные объединения не могут напрямую участвовать в избирательном процессе, однако их деятельность может оказывать существенное влияние на воспитание правового сознания национального меньшинства, развитию их политической грамотности, формированию у представителей национальных меньшинств реальной политической картины. Такие общественные объединения могут служить посредником, 148 Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2004 N 18-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийско1 общественной организации «Православная партия России» и граждан И.В.Артемова и Д.А.Савина». Собрание законодательства РФ, 20.12.2004, N 51, ст. 5260 149 Дело "Игорь Владимирович Артемов (Igor Vladimirovich Artyomov) против Российской Федерации" (жалоба N 17582/05). 150 Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995г. №82-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 22.05.1995. №21. ст.1930 озвучивающим проблемы национальных меньшинств в органах государственной власти и местного самоуправления. Возвращаясь к избирательной системе, сложившейся на настоящий момент в России, хочется отметить, что хотя пропорциональная избирательная система и способствует формированию развитой партийной системы, сама по себе пропорциональная избирательная система в сочетании с голосованием по закрытым спискам кандидатов от политических партий имеет ряд существенных недостатков, особо неприемлемых для многонационального государства. Избиратель на выборах голосует не за конкретного кандидата, а за список кандидатов, выдвинутый от политической партии. По итогам выборов мандаты распределяются в порядке очередности в списке, место кандидата в котором и соответственно его шансы на получение мандата определяет исключительно партия и партийное руководство. Избиратель не может повлиять на данный порядок ни при составлении списков, ни при голосовании151. Избирательная система в том виде, в котором она существует в настоящее время, не способствует эффективному представительству национальных меньшинств в законодательном (представительном) органе власти РФ. Для представления собственных интересов на национальном уровне представителям национальных меньшинств необходимо принадлежать к достаточно крупной политической партии, защищающей интересы соответствующего национального меньшинства. При этом специальных мер, обеспечивающих эффективное представительство интересов национальных меньшинств в высших законодательных (представительных) органах власти (например, снижение или отмены процентного барьера для прохождения в парламент или система квотировании или резервации минимального количества мест в парламенте для определённой этнической группы), закон не предусматривает. Законодателем предполагается, что во всем многообразии политических партий России, национальным меньшинством будет выбрана политическая партия, которая будет выражать интересы всего многонационального народа России. Таким образом, в связи с отсутствием нормативно-правового акта, регламентирующего дополнительные права национальных меньшинств, участие в политической жизни страны со стороны национальных меньшинств обеспечивается на основе общих принципов 151 Н.Л.Сковрон. Актуальные проблемы пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации. Омский Государственный университет им. Ф.М. Достоевского. Доступно на интернет-сайте http://sibags.com/aktualnye-problemy-proportsionalnoi-izbiratelnoi-sistemy-v-rossiiskoi-federatsii, 15 октября 2008г. всеобщего уважения прав человека без какой-либо дискриминации, провозглашенных Конституцией РФ. 2.3 Политическое участие национальных меньшинств на региональном уровне В России 28 субъектов Федерации, образованных по национальному уровню, их них 21 республика, 1 автономная область и 6 автономных округов. Как уже говорилось выше, разные субъекты обладают разными полномочиями. Например, республики, обладая наиболее широкими полномочиями, устанавливают свой статус на основании собственной конституции152, вправе наравне с государственным языком устанавливать второй государственный язык153. Согласно Конституции, “регулирование и защита прав национальных меньшинств” находится в ведении Российской Федерации, а “защита прав национальных меньшинств” в совместном ведении Федерации и ее субъектов154. Субъекты Федерации согласно Конституции вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения, не противоречащее федеральным законам, а также по вопросам своей компетенции. Вместе с тем разграничение, установленное в Конституции, не дает полного представления об общих границах правотворчества субъектов Федерации в данной области. Так, оценивая возможность "воздействия" Федерации и субъектов Федерации на права национальных меньшинств, сразу же возникает вопрос: как законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять защиту прав национальных меньшинств без их регулирования? Анализ законодательства практически всех субъектов Российской Федерации показывает, что они оказываются вынужденными не ограничиваться защитой, но и регулировать права национальных меньшинств155. Как правило, в учредительных документах субъектов Федерации (Конституциях или уставах) воспроизводятся соответствующие нормы Конституции РФ, посвященные национальным меньшинствам, коренным малочисленным народам и этническим общностям. Некоторые учредительные документы дополнительно к нормам РФ предусматривают особые нормы по защите национальных меньшинств. Например, В Уставе Красноярского края, скажем, зафиксировано “содействие сохранению и развитию национальных и этнических обычаев и традиций всех народов, населяющих край, 152 Конституция Российской Федерации, ст.66, ч.1. Конституция Российской Федерации, ст.68, ч.2. 154 Конституция Российской Федерации, ст.71, п.”в”, ст.72 п.”б”. 155 Л.В. Андриченко. Правовой статус национальных меньшинств… См. ссылку 120 153 удовлетворению культурных, образовательных, языковых и иных потребностей малочисленных национальных общностей, защищаются права, среда обитания и традиционный образ жизни малочисленных коренных народов”156. Кроме того, устав Красноярского края предусматривает создание системы самоуправления «с учетом национальных, исторических, естественно-географических и иных особенностей муниципальных образований»157. Установление системы органов законодательной, исполнительной власти субъекта РФ, порядка их организации и деятельности относится к вопросам ведения субъекта РФ. Однако законодатель в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ от 12 июня 2002 г158. не только определяет основные принципы реализации избирательных прав граждан РФ, но и детально регулирует порядок проведения выборов в региональные органы государственной власти. В результате законы законодательных органов власти полностью дублируют о выборах депутатов закон «Об основных гарантиях…». Региональная специфика проявляется очень незначительно: в числе депутатского корпуса, либо в выборе вида пропорциональной системы159. В настоящем законе лишь одна статья посвящена особенностям коренных малочисленных народов, которая предусматривает, при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов (ст. 18). Хотя избиратели из числа таких народов составляют столь незначительную часть участвующих в выборах, что практически не могут оказать влияния на избрание депутатов законодательных органов субъектов160. В некоторых случаях субъекты РФ предусматривают и иные меры по обеспечению эффективности представительства национальных меньшинств в исполнительных органах власти субъектов Федерации. Правда, в основном эти меры касаются защиты коренных малочисленных народов. 156 Устав Красноярского края от 29.02.1996 г. N 8-252, Ст. 9. Устав Красноярского края от 29.02.1996 г. N 8-252, Ст. 9. 158 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ от 12 июня 2002 г. Собрание законодательства РФ. 17.06.2002г. №24. ст.2253 159 Э.Д.Дымберова. Основные тенденции выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на современном этапе. // Конституционное и муниципальное право. 2008г. №3. доступно в системе Консультант Плюс. 160 Б.С.Крылов. Проблемы защиты… См. ссылку 119 157 Например, Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. № 82–ФЗ (ст. 13) предусматривал161 возможность квотирования депутатских мест для коренных малочисленных народов. При этом конкретные квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления могут устанавливаться законами субъектов федерации. Действительно, избирательные законы Ненецкого (с 2002 г.), Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округов (с 2003 г.) предусматривают подобное квотирование162. Несмотря на то, что статья утратила силу, система квотирования продолжает в некоторых случаях действовать. В Томской области в целях обеспечения развития национальной культуры, сохранения исторических и национальных традиций законом «Об административно- территориальном устройстве Томской области» сформулированы критерии отнесения поселений к национальным (“к категории национальных поселений могут быть отнесены городские или сельские поселения, где компактно проживает население одной национальности, при условии, что количество населения одной национальности в данном поселении составляет более 50 процентов постоянно проживающего в нем населения»)163. В Алтайском крае закон определяет правовой статус национальных районов и национальных сельсоветов (“к категории национальных могут быть отнесены районы, сельсоветы, если проживающие в них граждане, принадлежащие к малочисленным народам или национальным меньшинствам, составляют большинство населения данной территории”164), в Республике Хакасия - национальных территориальных единиц (“национальные районы, национальные сельсоветы, поссоветы с установленной границей в местах компактного проживания коренного населения с целью обеспечения развития культуры, языка и иных национальных особенностей”165). Система представительства основных этнических групп в начале 1990-х годов была создана в Республике Дагестан и просуществовала до принятия в 2003 г. новой 161 Статья утратила силу с 1 января 2005г. Однако в парламентах некоторых до сих пор предусматривается квотированное представительство малочисленных народов (например, Дагестан) 162 А.Г.Осипов «Национально-культурная автономия: идеи, решения, институты». СПб.: ЦНСИ, 2004. 506 с. Опубликована на сайте Информационно-аналитического центра «СОВА» (http://sova-center.ru) 7 декабря 2006 года. 163 Закон Томской области «Об административно- территориальном устройстве Томской области»от 26.06.1997 N 469, ст.16, ч.1 164 Закон Алтайского края “О территориальном устройстве Алтайского края” от 31 октября 1995 года N 17ЗС, ст.7 ч.9. 165 Закон Республики Хакасия “Об административно-территориальном устройстве Республики Хакасия” от 21 мая 1996 г. N 58, ст.1 ч.9. республиканской Конституции. Она включала в себя Государственный совет как высший коллегиальный орган исполнительной власти, в котором были представители всех наиболее многочисленных национальностей, и систему частичного квотирования депутатских мандатов при выборах в Народное собрание Республики Дагестан. Неформальное этническое разделение власти с советских времен существует в Кабардино-Балкарии. Три высших поста в Кабардино-Балкарии занимают представители трех основных этнических групп: президентом служит кабардинец, вице-президентом – русский, а председателем Кабинета министров – балкарец166. Кроме того, в некоторых субъектах РФ созданы консультативные и совещательные советы по делам национальностей при исполнительных органах власти (например, в Свердловской области, Новосибирской области). Однако такие случаи единичны, в регионах нет единообразной практики обеспечения политического участия национальных меньшинств. В большинстве своем субъекты РФ, принимая законы в развитие федерального законодательства, зачастую воспроизводят нормы федеральных законов, никак их не конкретизируя. Это характерно в первую очередь для законов, гарантирующих представителям национальных меньшинств равные избирательные права, доступ к государственной и муниципальной службе, законах о референдумах. Повсеместно в этих законах воспроизводятся самые общие нормы федерального законодательства, запрещающего ограничение прав граждан по признакам расовой, национальной или религиозной принадлежности167. 2.4 Особый статус Коми-Пермяцкого округа в Пермском крае В соответствии с Федеральным конституционным законом РФ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации 168. Проблема особого статуса является нерешенной в процессах объединения субъектов РФ, т.к. однозначной трактовки данного понятия до сих пор не существует - ни нормативного, 166 Аккиева С. Кабардино-Балкарская Республика. Модель этнологического мониторинга. Москва: ИЭА РАН, 1998. С. 29–30. 167 В.Мукомель. Национальные меньшинства в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ. 168 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 года. №1-ФКЗ, ст. 4, ч.2 ни идеологического. Ни в агитационных материалах, ни в федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов РФ, ни в других федеральных или региональных нормативных правовых актах не содержится достаточно четких и ясных представлений о том, в чем же заключается этот особый статус бывших автономных округов, - есть лишь разрозненные и подчас противоречивые идеи и мнения169. В случае объединения Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области «особый статус» подразумевал предоставление отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ, в том числе для решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования и национальной культуры170. В проекте, предложенном властями Коми-Пермяцкого автономного, особый статус территории округа выражался в следующем: • сохранении административно-территориального деления округа (т.е. создание трёхуровневой системы местного самоуправления); • создании Администрации Коми-Пермяцкого округа как исполнительного органа государственной власти Пермского края, наделённого государственными полномочиями по социально-экономическому и национально-культурному развитию, включающее в себя: бюджетные полномочия – участие в составлении бюджета Пермского края и соблюдение исполнения бюджета на территории округа; полномочия в сфере экономики – кроме всего, предоставление проектов нормативных актов, а также проектов целевых программ, касающихся национальнокультурное развитие округа; осуществления контроля за имуществом Пермского края, находящимся на территории округа. органы государственной власти Пермского края выступают гарантом • сохранения самобытности, что кроме прочего означает обязательное согласование нормативных правовых актов, касающихся социально-экономического развития округа включая и национально-культурное развитие. Такое согласование нуждается в дополнительном урегулировании; 169 А.В.Мадьярова Проблема статуса автономного округа при объединении с областью. Подготовлен для системы Консультант Плюс. 170 Н.А. Яшин. О практических аспектах образования нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого округа. Объединение Пермской области и КомиПермяцкого автономного округа. Сборник Документов. Пермь: Пермское книжное издательство, 2004, с. 30 на • органы государственной власти Пермского края накладывается обязанность представлять интересы коми-пермяков на государственном уровне и обеспечивать участие округа в федеральных и краевых целевых программах171. Противники объединения высказывались за более широкие полномочия в законодательной и исполнительной ветвях власти Пермского края: • минимум шесть мест Коми-Пермяцкого округа в законодательном органе Пермского края; • право вето для депутатов Коми-Пеомяцкого округа в законодательном органе Пермского края; • единое и неделимое административно-территориальное образование округа; • избираемость глав округа, города и районов172; • создание двухпалатного краевого парламента, с большим представительством коми-пермяков, а также введение льготного налогового режима на территории округа173. Представитель Президента РФ в Приволжском федеральном округе В. Делидов обратился в суд с требованием признать результаты референдума недействительными, ссылаясь на незаконность самой постановки вопроса, поскольку понятия административно- территориальной единицы с особым статусом в законодательстве не существует, а значит, люди голосовали "за миф, за блеф". Однако суд рассудил иначе и отказал в удовлетворении заявления об отмене результатов референдума за необоснованностью. В. Делидов обращался также в Конституционный Суд РФ с вопросом о соответствии Конституции РФ формулировки вопроса, но в принятии заявления к рассмотрению было отказано в связи с неподведомственностью данного спора Конституционному Суду РФ. Действительно до сегодняшнего дня законодательно на всероссийском уровне не определен особый статус объединяемых округов, проблема оставлена на решение региональным властям, которые делают все, чтобы проигнорировать значимость проблемы, как можно менее акцентировать на ней внимание ни во время проведения референдума, ни долгое время после него. Устав Пермского края был принят Законодательным Собранием Пермского края лишь 19 апреля 2007 года174. Принятие такого значимого документа было отложено на долгий срок 171 Предложения к проекту концепции Устава Пермского края от 27.03.2006 Округ выдвигает условия Трутневу / Парма-Новости, №29. 17 июля 2003 http://parmanews.permonline.ru/numbers/29_03/29_chetin.htm, 21.04.2008г. 173 Представители общественного Координационного Совета "О будущности Коми округа" остались недовольны визитом Главы государства в Парму. 5.11.2003 http://www.ukrupnenie.ru/prm/prm_130.html?part=1, 21.04.2008. 172 именно из-за проблемы с отражением в нем особого статуса округа. Особый статус округа действительно установлен настоящим Уставом и заключается он в следующем: Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административнотерриториальная единица с особым статусом, определяемым Уставом Пермского каря в соответствии с законодательством Российской Федерации175. Особенность его заключается в том, что он сохраняется в тех границах, которых существовал. Однако как административно-территориальная единица округ не имеет особого правового статуса, т.к. административно-территориальное предусматривает единицы с таким устройство названием. Российской Вопрос о Федерации сущности не особой административно-территориальной единицы оставлен до разрешения его федеральным законодателем. Округ не является отдельным муниципальным образованием, т.к. данный статус не вписывается в новое федеральное законодательство о местном самоуправлении, которое исчерпывающим образом регламентирует виды муниципальных образований и не содержит такой категории, как муниципальный округ. Поскольку проведенная в последние годы в РФ реформа направлена на четкое разграничение полномочий и финансовых ресурсов между уровнями власти, в т.ч. между видами муниципальных образований, внесение нового уровня в местном самоуправлении не могло бы иметь сугубо технического характера, а потребовало бы определения статуса нового муниципального образования - муниципального округа, с описанием вопросов местного значения, относящихся к его ведению, и материально-финансовых ресурсов, необходимых для их осуществления. В условиях, когда новая система только сформировалась, введение нового дополнительного звена муниципального устройства при отсутствии ясной концепции такового и места в системе муниципальных образований способно стать серьезной угрозой состоятельности всей реформы176. Коми-Пермяцкий округ может иметь символику, отражающую его исторические, культурные, социально-экономические и иные местные традиции. В целях обеспечения представительства населения Коми-Пермяцкого округа выборы в Законодательное Собрание Пермского края проходят по смешанной системе, при которой половина мест формируются пропорционально числу голосов, поданных за списки 174 Устав Пермского края. Принят Законодательным собранием Пермского края от 27.04.2007 N 32-ПК. "Собрание законодательства Пермского края", N 5, I часть, 10.05.2007. 175 Устав Пермского края. См. ссылку 169. 176 А.В.Мадьярова Проблема статуса автономного округа при объединении с областью. Подготовлен для системы Консультант Плюс. региональных кандидатов, выдвинутые политическими партиями, другая половина по одномандатным избирательным округам. Партийные списки разделены на 8 региональных групп, одна из них соответствует территории округа. Кроме того, на территории КомиПермяцкого округа образуются два одномандатных избирательных округа без соблюдения отклонений от средней численности избирателей в целом по краю, в каждом из которых избирается по одному депутату Законодательного Собрания Пермского края. Хотя государственная власть осуществляется органами государственной власти Пермского края, в структуре исполнительных органов государственной власти Пермского края действует с 1 января 2008г. исполнительный орган государственной власти Пермского края - Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, расположенное на территории округа. Министерство по делам Коми округа будет заниматься созданием условий для экономического и социального развития территории, содействием реализации федеральных и краевых целевых программ, координацией взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления муниципалитетов, которые расположены в округе, а также сохранением культурных традиций коми-пермяков. Глава Коми-Пермяцкого округа входит в состав Правительства Пермского края в качестве министра Пермского края В пределах своей компетенции он рассматривает и вносит губернатору Пермского края предложения о совершенствовании государственного управления на территории округа, а также вправе присутствовать на заседаниях Законодательного Собрания Пермского края с правом совещательного голоса и использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между Министерством и иными исполнительными органами государственной власти Пермского края177. В целях сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа осуществляет полномочия по разработке и реализации государственных целевых программ по сохранению этнической самобытности, развитию национального языка и национальной культуры; возрождает и развивает художественные народные промыслы и ремесла; создает условия для деятельности средств массовой информации на национальном языке; способствует созданию и деятельности краевых государственных образовательных учреждений, учреждений культуры, обеспечивающих сохранение и развитие этнической идентичности коми-пермяцкого народа. 177 Постановление Правительства Пермского края от 23 ноября 2007г. №285-П. «О министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края», п.5.3.3 Еще рано говорить об эффективности деятельности Министерства, т.к. оно было создано в начале 2008г. Однако, можно сказать, что в законодательстве Пермского края заложены правовые возможности для представления интересов коми-пермяков на региональном уровне. Хотя законодательством не предусмотрены более эффективные способы воздействия на принятие решений, касающихся интересов коми-пермяцкого народа (таких как право законодательной инициативы и право вето), от активности главы округа и деятельности министерства в целом будет зависеть дальнейшая политическая судьба коми-пермяцкого народа. Анализируя все вышесказанное, можно сказать, что некоторые формы политического представительства интересов коми-пермяцкого народа действительно присутствуют в правовых актах Пермского края: это и создание специального исполнительного органа государственной власти по вопросам национального округа, и элемент совещательности при принятии решений Законодательным Собранием Пермского края по вопросам, касающимся коми-пермяков, и резервирование мест в Законодательном собрании для депутатов из округа. Однако этих правовых форм явно недостаточно для реального представительства интересов коми-пермяцкого народа на региональном уровне. По моему глубокому убеждению, проблема даже не в нежелании региональных властей расширять полномочия определенной группы населения по сравнению с другими жителями края, проблема в политической пассивности самого народа. Отдаленность от краевого центра, тяжелая экономическая и социальная ситуация не способствуют подъему самосознания народа и подъему правовой и политической грамотности, воспитанию в нем чувства гордости за свой народ, желания сохранить свой идентитет. Народом не используются даже те возможности участия в публичной жизни страны, которые заложены в законодательстве РФ. В крае не создана ни одна коми-пермяцкая национально-культурная автономия, национальное движение в округе не имеет ярких лидеров, общество «Югэр», представляющее интересы коми-пермяцкого народа не имеет существенного политического и общественного влияния. Хотя в округе наблюдается определенная культурная активность – это и деятельность национальных песенных и танцевальных коллективов, окружного национального театра, краеведческого музея, и деятельность некоторых национальных СМИ, тенденция на снижение уровня национальной активности населения сохраняется. Моя надежда на то, что объединение, быть может, ставящее, под угрозу не только сохранение самобытности, но и само физическое существование народа на этой территории (политика оптимизации, предпочтения экономически развитых территорий) даст новый толчок развитию национальных идей, подъёму национального самосознания, остается неоправданной. Заключение Данное исследование опыта законодательного регулирования партисипаторных прав национальных меньшинств на международном уровне показывает, что существует огромное количество форм участия национальных меньшинств, обеспечивающие эффективное представительство их интересов в политической жизни страны. Международное законодательство при разработке проектов защиты прав национальных меньшинств идет по пути более широкого толкования уже существующих норм права, например, используя модель «позитивной дискриминации». Некоторые считают, что именно модель «позитивной дискриминации» будет воспринят в будущем в качестве основного механизма для защиты прав национальных меньшинств, так как уже сегодня видно, что простого невмешательства и невосприпятствования недостаточно для оказания помощи национальным меньшинствам178. Однако, как мы видим, на примере практики Европейского суда по правам человека развитие в этом направлении очень медленное, т.к. единой правовой практики государствчленов Совета Европы по этому вопросу не сложилось, и за государствами признается широкий выбор форм образования своей выборной системы. Кроме того, все большее признание получает идея признания дополнительных прав национальных меньшинств, особенно в международных документах рекомендательного характера, которые предусматривают обеспечение национальным меньшинствам эффективного осуществления прав на участие в государственной жизни страны. Немаловажен и тот факт, что о сближении концепций права на самоопределение и прав национальных меньшинств на эффективное политическое участие говорят все больше и больше не только представители национальных меньшинств, но и исследователи международного права. Сложившаяся международная позиция скорее отрицает право национальных групп на самоопределение в виду использования его сепаратистскими движениями, сопровождающееся определенной дискриминацией и нарушением прав человека, однако право на самоопределение очень гибкий и динамичный принцип международного права еще не исчерпал свой потенциал. 178 М.В.Ковригина. Обеспечение прав национальных меньшинств в демократическом обществе. // Международное публичное и частное право. 2007. №5. Доступно в системе Консультант Плюс. Формы политического участия национальных меньшинств с успехом используются в практике многонациональных государств, и варьируются в зависимости от исторической ситуации, активности самого национального меньшинства, уровня демократии. Многие из этих форм могут с успехом использоваться и в практике российского федерального правотворчества. Несмотря на возможности толкования, которые дают конституционные дискриминации, принципы российский самоопределения народов, равноправия законодатель идет пути не по и запрета расширения прав национальных меньшинств на участие в политической жизни страны, скорее наоборот. Наблюдается тенденция укрупнения регионов, потеря автономными национальными административно-территориальными образованиями своего статуса, исключения из федерального законодательства норм, предоставляющих какие-либо привилегии группам коренных малочисленных народов. Федеральный закон «О политических партиях» не допускает создание партий на этнической основе. Поправки, внесенные в избирательное законодательство, сокращают применение мажоритарной системы в пользу пропорциональной. Это практически исключает возможность самостоятельного участия организаций меньшинств в выборах в органы государственной власти. Реформа местного самоуправления и кампания по слиянию некоторых субъектов РФ потенциально создает новые риски для участия национальных меньшинств в общественно-политической жизни и сохранения их культурного своеобразия. Федеративное устройство России создано как по территориальному, так и национальнотерриториальному принципу, однако в большинстве субъектов РФ, образованных по национально-территориальному принципу, титульная нация находится в меньшинстве, поэтому не может оказать существенного влияния на принятие решений органами государственной власти. Этническая государственность в рамках российского федерализма не имеет определенного правового содержания, а на практике она сама по себе не гарантирует покровительственных мер по отношению к национальному меньшинству. При этом, стоит отменить растущее влияние национально-культурных автономий, которые, не являясь формой политического участия национальных меньшинств в жизни страны, имеют возможность говорить о проблемах национальных меньшинств на федеральном, региональном и местном уровне, получать финансовую поддержку на социально и культурное развитие своей самобытности. Однако реального политического влияния на принятие решений, касающихся защиты прав национальных меньшинств, они не имеют, имея функцию лишь совещательную, консультативную. Кроме того, создание консультативного совета по делам национально-культурных автономий обязательно лишь на федеральном уровне. На региональном и местном уровне такие советы создаются лишь по желанию органов государственной власти. Во многих субъектах РФ сохраняются особые формы представительства национальных меньшинств в органах государственной власти, особенно если национальное меньшинство довольно крупное или относится к группе коренных малочисленных народов. В основном это органы совещательного и консультативного характера. Дело в том, что регулирование защиты прав национальных меньшинств относится к компетенции федеральных властей, органы власти субъектов РФ имеют полномочия лишь по защите национальных меньшинств, т.е. по реализации норм федерального законодательства. Таким образом, создание дополнительных политических гарантий для национальных меньшинств на региональном уровне вряд ли возможно без внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. В федеральном законодательстве такой тенденции не намечается. В целом, и на федеральном, и на региональном уровне российское законодательство о правах национальных меньшинств в общем, и об их партисипаторных правах в частности, довольно декларативно и двойственно. Оно хоть и соответствует основным принципам, провозглашенным в международных документах, соответствие которым Российская Федерация обязалась соблюдать, на деле же существует большая дистанция между формулировкой и фактическим действием закона. От идеи принятия специального федерального закона «О национальных меньшинствах в РФ», проект которого так долго обсуждался, федеральный законодатель отказался, посчитав достаточной защиты, гарантируемой общими принципами равноправия и запрета дискриминации, провозглашенными Конституцией РФ, и федеральным законом «О национально-культурной автономии». Кроме того, предложение о законе или иных правовых нормах, обеспечивающих права и свободы национальных меньшинств, парируются утверждением, что любые меры, устанавливающие особые права для части населения, нарушают принцип равноправия179. Такое утверждение не представляется верным в свете деятельности Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств и стран Европейского союза по защите прав национальных меньшинств. Россия идет по пути централизации власти, в то время как страны Европы идут по пути децентрализации власти, распределения властных 179 Б.С.Крылов. Проблемы защиты… См. ссылку 119 полномочий между различными уровнями власти для более эффективного разрешения проблем, в том числе проблем национальных групп. С объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа естественно уменьшилось политическое представительство коми-пермяцкого народа на региональном уровне, на федеральном уровне оно сошло на нет. Возможности представительства своих интересов на региональном уровне, представленные Уставом новообразованного Пермского края, хотя не такие широкие, на какие надеялись местные власти при создании нового субъекта, но и не совсем ничтожные. Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа, по сути, является единственным органом, способным выразить интересы как в исполнительном, так и законодательном (представительном) органе власти Субъекта РФ. При глубокой заинтересованности и активности руководителе Министерства голос комипермяцкого народа может быть услышан. В создании особых условий для представительства коми-пермяцкого народа на местном уровне нет необходимости, потому что в большинстве муниципальных образований Коми-Пермяцкого округа коми-пермяки составляют более половины всего населения муниципального образования. При достаточной активности самого народа, представительство его интересов может быть обеспечено. В заключении работы хочется отметить, что защита прав национальных меньшинств – это развивающаяся область как международного, так и национального права. Сочетание всех правовых возможностей: это и расширение толкования запрета дискриминации, дарование дополнительных прав национальным меньшинствам и углубление толкования принципа внутреннего самоопределения народов; является залогом успеха в решении проблем многонациональных государств, способствуют снижению межнациональной напряженности, формированию конструктивного диалога между представителями всех национальностей страны, а также предупреждению сепаратистских настроений в государстве. При этом, использование только правовых инструментов недостаточно для образования эффективной системы защиты прав национальных меньшинств. Идеологическая деятельность государства должна быть направлена на формирование толерантного общества, испытывающего чувство гордости за свою многонациональную единую страну. Resümee Vähemusrahvaste õigused riigi avalikus elus rahvusvahelises ja Venemaa õiguses Töö peamiseks eesmärgiks on läbi uurida rahvusvahelise ja Venemaa õiguse allikad vähemusrahvaste poliitiliste õiguste valdkonnas, täpsemalt nende õiguste osas osaleda riigi valitsemises riiklikul, regionaalsel ja kohalikul tasandil. Töö koosneb kahest osast. Esimeses osas vaadeldakse vähemusrahvaste osalusõiguste kajastamist kohustuslikes ja soovituslikes rahvusvahelistes allikates. Käsitlemist leiavad Kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt, Euroopa Inimõiguste konventsioon ja Vähemusrahvaste kaitse raamkonventsioon, Deklaratsioon natsionaalsete või etniliste, religioossete ja keeleliste vähemuste õigustest ja OSCE vähemusrahvaste ülemkomissari Lundi soovitused rahvusvähemuste efektiivseks osalemiseks avalikus elus. Tähelepanu pööratakse ka rahva sisemise enesemääramisõiguse kaasaegsele tõlgendamisele. Kui käsitleda sisemist enesemääramisõigust kogu riigi rahva (kaasa arvatud riigi vähemusrahvaste) õigusena võtta osa kas vahetult või siis vabalt valitud esindajate kaudu oma riigi valitsemisest, mingit vahet tegemata, siis niisugune enesemääramisõigus võib tulla kasuks vähemusrahvaste osalusõiguste kaitsele ja oma kollektiivse omapära säilitamisele. Teises osas vaadeldakse Venemaa vähemusrahvaste osalusõiguste õigusallikaid, mis on kajastatud Vene Föderatsiooni Põhiseaduses ja Riigi Rahvuspoliitika Kontseptsioonis. Peale selle uuritakse vähemusrahvaste õiguslikke võimalusi efektiivselt osaleda riigi valitsemises riiklikul ja regionaalsel tasandil. Lisaks sellele analüüsib töö autor, jätkates oma bakalaureusetöö teemat, komi-permi rahva enesemääramisõiguse teostamise tagajärgi. Komi-Permi Autonoomse Ringkonna ja Permi oblasti ühendamise ja uue regiooni loomise küsimus otsustati rahvahääletusel. Uude regiooni astus ringkond ühtse territooriumi ja eristaatusega haldusüksusena. Töös vaadeldakse Komi Ringkonna eristaatuse õigusliku vormistamise erisusi ja poliitilist tähendust. Töös jõutakse järeldusele, et kuna vähemusrahvaste hulka kuuluvatel inimestel on õigus efektiivseks osalemiseks avalikus elus, tuleb see õigus neile tagada diskrimineerimata. Mittediskrimineerimise põhimõtte elluviimisel tuleb võtta positiivseid meetmeid, et tagada täielik ja efektiivne võrdsus vähemusrahvaste ja enamuse vahel. Euroopa Inimõiguste Kohtu positsioon selles küsimuses on sellegipoolest väga tagasihoidlik ja pigem eitab riigi kohustust kasutada mingeid positiivseid meetmeid, et tõhustada vähemusrahvaste osalust avalikus elus. Liikmesriigi kohustus on täidetud, kui riigis on tagatud üldine, ühetaoline ja otsene valimisõigus ilma mingi diskrimineerimiseta. Soovituslikud rahvusvahelised dokumendid pakuvad välja igasuguste lisameetmete rakendamist, et vähemusrahvaste osalust avalikus elus tõhustada. Nende positiivsete meetmete ring, mida riigid võivad kasutusele võtta, on lai: konsultatiivsete ja nõuandvate organite loomisest kuni erineva iseseisvuse astmega territoriaalsete või personaalsete autonoomiate moodustamiseni, mida peetakse üheks mõjusaks vahendiks etnilise grupi huvide arvestamisel ja õiguste kaitsmisel. Vähemusrahvaste õigused osalemiseks avalikus elus ei ole Venemaa õiguses arenenud. See on riigi poolt sõnastatud üldise diskrimineerimise keelu ja võrdsuse printsiibi tagamise kaudu. Mõnes föderatsiooni subjektis on võetud kasutusele spetsiaalseid lisavahendeid, et tagada vähemusrahvaste efektiivne osalus avalikus elus oma territooriumil (vähemusrahvaste nõuandvad organid, seadusandliku organi kohtade reserveerimine vähemusrahvaste esindajate jaoks), aga see praktika ei esine kõikjal ja muutub üha haruldasemaks. Venemaa keskvalitsuse poliitika on suunatud regioonide suurendamisele ja keskvalitsuse võimu tugevdamisele. Regioonide suurendamise üheks vormiks on oblastite ja rahvuslike ringkondade ühendamine. Seeläbi kaotavad vähemusrahvad oma territoriaalse autonoomsuse ja vahetu esindatuse riigi tasandil. Töös on näitena kasutatud äsjaloonud Permi kraid, mille koosseisus on eristaatusega Komi Ringkond. Eristaatus seisneb ringkonna haldusüksuse säilitamises endistes piirides. Selle nimetusega haldusüksus ei oma aga õiguslikku tähendust, sest Venemaa õiguses selline administratiivne üksus puudub. Krai seadusandliku organi koosseisus on reserveeritud kaks kohta ringkonna esindajatele, mis ei saa oluliselt mõjutada 60-liikmelise organi otsuseid. Komi Ringkonnas on loodud oma täidesaatev organ – Komi Ringkonna Ministeerium, mis Permi krai valitsuse osana on loodud ringkonna sotsiaalsete ja majanduslike probleemide lahendamiseks. Ministeeriumi juht on krai valitsuse liige ja omab ka seadusandlikus organis nõuandvat häält. Komi ringkonna eristaatus annab võimaluse komi-permi rahva probleemide sõnastamiseks regionaalsel tasandil. Otsuste vastuvõtmisel Komi Ringkond olulist mõju loomulikult ei avalda, aga Komi Ringkonna Ministeeriumi piisava poliitilise aktiivsuse korral võiksid komi-permi rahva õigused ja huvid olla arvestatud. Kokkuvõtteks tuleb öelda, et kõik ülalnimetatud õiguslikud meetmed suurendavad vähemusrahvuste osalust paljurahvuselise riigi avalikus elus, vähendavad pingeid ja suurendavad tolerantsust erinevate rahvaste vahel ning hoiavad ära separatistlikud meeleolud riigis. Список литературы: 1. Anya S.J. Indigenous People in International Law. Oxford University Press, 2004 2. Cassese A. Self-Determination of People, a Legal Reappraisal. Cambridge, Cambridge University Press, 1995 3. Discussion Paper on a UNDP Policy Note on Minorities. Prepared by Minority Rights Group International. October 2003. L.: MRG(I), 2003 4. Hannum H. Autonomy, Sovereignty and Self-Determination. The Accommodation of Conflicting Rights. Philadelphia: University if Pennsylvania Press. 1992, 5. Kimminich O. A “Federal” Right of Self-Determination. Modern Law of SelfDetermination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993 6. Minorities and their Right of Political Participation. Edited by F.Horn. Publication of the Northern Institute for Environmental and Minority Law, 1996 7. Modern Law of Self-Determination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993 8. Musgrave T.D. Self-Determination and National Minorities. Oxford: Claredon Press, 1997 9. Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination. Edited by P.Aiko, M.Scheinin. Turku/Ǻbo: Institute for Human Rights, Ǻbo Akademi University, 2000 10. Pentassuglia G. Minorities in International Law. An Introductory Study. Strasbourg: Council of Europe Publishing. 2002 11. Raič D. Statehood and The Law of Self-Determination. Kluwer Law International, 2002 12. Suksi M. Keeping the Lid on the Secession Kettle “Emerging into any other political status” as a mode of self-determination and as a frame for sub-State arrangements. Ǻbo, 2004 13. Towards Effective Political Participation and Representation of Minorities. Working Paper Prepared by Dr Fernand de Varennes. E/CN.4/Sub.2/AC5/1998/WP4 14. Universal Minority Rights. Edited by A.Phillips and A.Rosas. Turku/Åbo: Åbo Akademi University. Institute for Human Rights and London: Minority Rights Group (International), 1997 15. Wheatley, S. Non-Discrimination and Equality in the Right of Political Participation for Minorities. Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe. Issue 3/2002. 16. Андреева Г. Правовые формы участия национальных меньшинств в политической жизни (обзор зарубежного опыта). Электронная версия по адресу http://www.materik.ru/index.php?section=analitics&bulid=59&bulsectionid=5007, 1 мая 2006 17. Дубровин Ю.Д. Проблемы правового регулирования и защиты прав национальных меньшинств Российской Федерации. Доступно на Интернет-сайте: http://www.lawcenter.ru/publisher/c2.htm, 11 октября 2008г. 18. Э.Д.Дымберова. Основные тенденции выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на современном этапе. // Конституционное и муниципальное право. 2008г. №3. Доступно в системе Консультант Плюс. 19. Емельянов А.С. Конституционная реформа: юридические, политические и экономические аспекты укрупнения субъектов Российской Федерации. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 1 (2006), сс. 18-34 20. Ковригина М.В. Обеспечение прав национальных меньшинств в демократическом обществе. // Международное публичное и частное право. 2007. №5. Доступно в системе Консультант Плюс. 21. Крылов Б.С. Проблемы защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации // Журнал российского права, №8, 2001. Доступен в правовой системе Консультант Плюс. 22. Лундские Рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни // Лундские Рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни с пояснительными примечаниями. Гаага: Фонд по межэтническим отношениям, 1999. 23. Мадьярова А.В. Проблема статуса автономного округа при объединении с областью. Подготовлен для правовой системы Консультант Плюс. 11 октября 2008г. 24. Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. – Сер.: Политология. – 2004. – № 1 (5). – С. 15–23. Доступно по следующему адресу: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/62689, 18 апреля 2008г 25. Осипов А.Г. «Национально-культурная автономия: идеи, решения, институты». СПб.: ЦНСИ, 2004. 506 с. Опубликована на сайте Информационно-аналитического центра «СОВА» (http://sova-center.ru) 7 декабря 2006 года. 26. Панкратова Л. Федеральный закон «О национально-культурной автономии: опыт реализации и перспектива развития» // Казанский федералист, 2007 №3-4 (23-24). Доступно на интернет-сайте http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n2324/5/, 15 октября 2008г. 27. Право народов на самоопределение: идея и воплощение. Составитель А.Г.Осипов. М.: «Звенья», 1997, электронная версия http://www.memo.ru/hr/referats/selfdet/, 22 марта 2006 28. Прецедентные дела по правам человека. Составители Р.Хански, М.Шейнин. Институт прав человека, Университет Або Академи (Турку), 2004 29. Сковрон Н.Л. Актуальные проблемы пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации. Омский Государственный университет им. Ф.М. Достоевского. Доступно на интернет-сайте http://sibags.com/aktualnye-problemyproportsionalnoi-izbiratelnoi-sistemy-v-rossiiskoi-federatsii, 15 октября 2008г. 30. Соколовский С.В. Права меньшинств: антропологические, социологические и международно-правовые аспекты. М.: Московский общественный научный фонд, 1997, с.17 Доступно также на Интернет-сайте Библиотека «Полка букиниста». http://society.polbu.ru/sokolovsky_prava/ch06_i.html, 8 октября 2008г. 31. Старовойтова Г. Национальное самоопределение: подходы и изучение случаев. М., 1999 32. Черниченко С.В.. Лекция. Право народов на самоопределение. Защита меньшинств в современном международном праве. http://www.terralegis.org/terra/lek/lek_27.html, 25 февраля 2006 33. Яшин Н.А. О практических аспектах образования нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого округа. Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Сборник Документов. Пермь: Пермское книжное издательство, 2004, с. 30 Правовые источники: 1. Устав Организации Объединённых Наций 1945 г. 2. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. 3. Конвенция №107 Международной Организации Труда (МОТ) 1959 г. «Конвенция о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах». 4. Резолюция ГА ООН 1514 (XV) от 14 декабря 1960 г. «Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам», UN Doc. A/Res/1514 (XV), 14 Dec 1960 5. Резолюция ГА ООН 1514 (XV) от 15 декабря 1960 г. «Принципы, которыми государства-члены Организации должны руководствоваться при разрешении вопроса о том, обязаны ли они передавать информацию, предусмотренную статьей 73 е Устава». UN Doc. A/Res/1541 (XV), 15 Dec 1960 6. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. 7. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. 8. Резолюция ГА ООН 2625 (XXV) от 24 октября 1970 г. «Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций». 9. Конвенция №169 Международной Организации Труда (МОТ) 1989 г. «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых государствах» 10. Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г 11. Рамочная европейская конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. 12. Резолюция ГА ООН 637 (VII) от 16 декабря 1952 г. «Право народов и наций на самоопределение», UN Doc. A/Res/637 A, 16 Dec. 1952 13. Протокол N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Париж, 20 марта 1952 г. (с изменениями от 11 мая 1994 г.) 14. Конституция РФ. 15. Концепция национальной государственной политики РФ. Утверждена указом Президента РФ №906 15.06.1996г. 16. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», ст.5 ч.1. Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. №52 (1 ч.), ст. 4916 17. Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 года. №1-ФКЗ 18. Федеральный закон «О национально-культурной автономии» №74-ФЗ 17.06.1996г. "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2965 от 19. Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 03.05.1999, №18, ст.2208 20. Федеральный закон от 11 июля 2001г. №95-ФЗ «О политических партиях». Собрание законодательства РФ, 16.07.2001, N 29, ст. 2950 21. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ от 12 июня 2002 г. Собрание законодательства РФ. 17.06.2002г. №24. ст.2253 22. Устав Пермского края. Принят Законодательным собранием Пермского края от 27.04.2007 N 32-ПК. "Собрание законодательства Пермского края", N 5, I часть, 10.05.2007. 23. Постановление Правительства Пермского края от 23 ноября 2007г. №285-П. «О министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края» Судебная практика 1. The case "relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium" Judgment of 23 July 1968 // Series A. N 6. Para. В 10 2. Thlimmenos v.Greece. Application No.34369/97. Judgment of 6 April 2000 3. Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии. Решение Европейского Суда по правам человека от 2 марта 1987 г. Текст решения опубликован в сборнике "Европейский Суд по правам человека. Избранные решения": В 2 т. - М.: Издательство НОРМА, 2000. Краткое извлечение из решения можно найти по адресу http://www.echr.ru/documents/doc/2461418/2461418.htm, 2 апреля 2008г. 4. Игорь Владимирович Артемов (Igor Vladimirovich Artyomov) против Российской Федерации" (жалоба N 17582/05). 5. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2004 N 18-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной организации «Православная партия России» и граждан И.В.Артемова и Д.А.Савина». Собрание законодательства РФ", 20.12.2004, N 51, ст. 5260 6. Решение Верховного суда республики Коми №3-50-2001 от 4 сентября 2001г.