общее и особенн - Санкт-Петербургская избирательная комиссия.

ЦЕНТРАЛЬНАЯ
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ
КОМИССИЯ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКАЯ
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ
КОМИССИЯ
МУЗЕЙ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ
ИСТОРИИ
РОССИИ
ЮРИДИЧЕСКИЙ
ФАКУЛЬТЕТ
СПбГУ
СБОРНИК МАТЕРИАЛОВ
МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ
КОНФЕРЕНЦИИ:
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
РОССИИ И ЕВРОПЫ:
ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
■
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН:
ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
25-26 ОКТЯБРЯ 2012 ГОДА
Санкт-Петербург
Содержание
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
РОССИИ И ЕВРОПЫ:
ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
Пучнин А. С., Даниленко С. А., Беликов В. Ф.
Открытие конференции. Приветственное слово участникам конференции . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Даниленко С. А.
К вопросу о выборе избирательной системы
на муниципальном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Дворников Д. В.
Актуальные вопросы организации и проведения муниципальных
избирательных кампаний в крупных городах России… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Гейм К.
Местные выборы в Великобритании и Западной Европе. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Соловьев С. А.
Проблемы законодательного регулирования обеспечения действия
муниципальных избирательных систем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Бородулина К. Ю.
Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых
на выборах в органы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Домагала М.
Польская избирательная система. Проблемные вопросы правового регулирования . . . . . . . 24
Брод А. С.
Из опыта работы Ассоциации «Гражданский контроль» по наблюдению
за выборами в Российской Федерации и за рубежом . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
Сербин М. В.
Системный анализ избирательного права
(проблемы соотношения института и подотрасли) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
Сербин М. В., Сербина Л. А.
Веб-наблюдение на выборах в Российской Федерации –
новация в избирательном процессе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
Овчинников В. А.
О порядке формирования избирательных комиссий и иных органов
муниципальных образований в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Васецкий А. А.
Участие политических партий в выборах муниципального уровня
на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
1
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН:
ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Пучнин А. С.
Открытие второго дня конференции, вступительное слово . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Дворников Д. В.
Информационное освещение судебных процессов, связанных с защитой
избирательных прав граждан и участников избирательного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Тетердинко А. П.
Применение судами постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 года № 5
«О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при рассмотрении
и разрешении дел об оспаривании решений об итогах голосования,
результатах выборов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Костенко С. Ю.
Практика рассмотрения дел по защите
избирательных прав европейскими судами. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Садовникова Г. Д.
Роль Конституционного Суда РФ
в защите избирательных прав граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Муру Р. Н.
Проблемы судебной защиты избирательных прав граждан
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Резолюция Конференции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Пучнин А. С. Послесловие. Краткий анализ итогов конференции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Список участников конференции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
2
СБОРНИК МАТЕРИАЛОВ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
ПРИВЕТСТВЕННОЕ СЛОВО
УЧАСТНИКАМ КОНФЕРЕНЦИИ
ПУЧНИН
Алексей Сергеевич
ДАНИЛЕНКО
Сергей Андреевич
БЕЛИКОВ
Всеволод Федорович
Председатель
Санкт-Петербургской
избирательной
комиссии
Член
Центральной
избирательной
комиссии
Российской
Федерации
Заместитель
руководителя делегации
России в Конгрессе местных
региональных властей
Совета Европы,
председатель Совета
муниципальных образований
Санкт-Петербурга,
глава муниципального
образования
«Финляндский округ»
25 октября 2012 года
Музей политической истории России
ПУЧНИН Алексей Сергеевич,
председатель
Санкт-Петербургской избирательной комиссии
Рад приветствовать вас в Санкт-Петербурге, который называют «городом трех революций». Замечу, что у нас есть все основания именовать Северную столицу России также городом демократических традиций. В данном смысле Санкт-Петербург – наиболее
европейский город Российской Федерации. И сам по себе символичен тот факт, что наша конференция проходит именно здесь,
на берегах Невы.
Эта конференция проходит в необычном формате. С одной стороны, это – научная
конференция. С другой стороны она носит отчетливый исследовательский характер.
Поскольку развитие современного муниципального и избирательного права, избирательных систем, немыслимы без многослойных исследований – юридических, политических, социологических. Создавая законодательный блок нормативного регулирования, необходимо следовать основной цели – гражданское согласие и развитие.
Завтра участники нашей конференции смогут принять участие в обсуждении вопросов судебной практики, которая формируется в едином судебном правоприменительном пространстве России, учитывая значимость Пленума Верховного Суда, который состоялся в марте прошлого года и сформулировал основные принципы и, может быть,
судебные традиции, по которым следует применять Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав граждан».
Сегодня мы будем рассматривать блок вопросов, посвященных применению разных
муниципальных избирательных систем не только в отдельных субъектах Российской Федерации, но и в Великобритании, в Польше, в других странах, которые наделены правом
законодательного регулирования, и соответственно, сохранения различных политических и иных традиций.
Почему эта тема может быть интересна нам, как исследователям, и при этом важна, как избирателям? Потому что, говоря, например, о Санкт-Петербурге, в котором 111
муниципальных образований, в которых формируются муниципальные советы, депутатские корпусы, избирателю должны быть понятны правила, по которым он избирает своих муниципальных менеджеров и муниципальных депутатов. Я говорю, используя эту
трибуну, прежде всего, в применении к Санкт-Петербургу, потому что интересы нашего
города для меня имеют большое значение.
Формирование новых принципов должно проходить, на мой взгляд, с учетом основных политических трендов не только этого сезона, но и современности. А это мы должны оценивать адекватно. Прежде всего, мы живем в новой политической реальности,
поскольку увеличивается количество политических партий, имеющих право принимать
участие в выборах. Например, в Санкт-Петербурге сейчас 30 региональных отделений,
имеющих право принимать участие в выборах, в том числе, и местного уровня. В связи
с этим возникают вопросы, которые я предложу для обсуждения и поиска ответов. И эти
вопросы интересны не только Санкт-Петербургу. Прежде всего, переход политической
конкуренции на местный уровень связан не только с ростом количества политических
партий, но и с изменением избирательной системы, так как возвращаются выборы губернаторов. И участие муниципальных депутатов и муниципальных глав в создании некого губернаторского фильтра, что можно считать первым губернаторским туром, придает политическое значение муниципальным выборам. Но нужно ли это избирателям?
Избиратель, на мой взгляд, голосуя за муниципального депутата или главу муниципального образования, думает, прежде всего, о вопросах местного значения. Кроме того,
рост количества политических партий приводит к разговору о том, каким будет бюллетень, в том числе, для местных выборов. И правомерным становится вопрос: а не «растащат» ли это представительство из муниципальных Советов? Поскольку активное участие
двух десятков политических партий в одних муниципальных выборах может привести
к тому, что некрупное большинство избирателей получит своих представителей в муниципальных Советах.
Понятно, что мы ожидаем процессов кристаллизации политических партий, которые,
скорее всего, будут объединяться. В партиях, в политической системе страны и СанктПетербурга будет происходить естественный отбор. Но для этого нужно время. Эти
и другие вопросы я предлагаю обсуждать сегодня на конференции.
4
Увеличение количества политических партий, так или иначе, сказывается не только
на муниципальных выборах. Всё чаще задается вопрос об отмене преференций для старейших политических партий. Еще полгода назад всё электоральное пространство Российской Федерации
принадлежало 7 политическим партиям. В регионах – и того меньше – 4-5. Сейчас
увеличение количества политических партий, которые участвуют не только в выборах, но
и в формировании избирательных комиссий разных уровней, будет «подогревать» политическую компоненту избирательного процесса.
При формировании участковых избирательных комиссий старейшие политические
партии, парламентские политические партии имеют право преферабельного назначения
в составы участковых избирательных комиссий своих представителей. Таким образом,
они формируют тот политический, партийный блок, который в ряде случаев может являться доминирующим. Как правило – это залог объективности избирательных комиссий, потому что партийные наши коллеги обеспечивают представительство интересов
разных политических партий. Поэтому даже эта здоровая конкуренция позволит быть
участковой избирательной комиссии объективной. Но, с другой стороны, если говорить
о справедливости в применении к политическим партиям, что делать с новыми политическими партиями, которых десятки? Как обеспечить их представительство в участковых
избирательных комиссиях, если сохранить преференцию для старейших политических
партий, уже состоявшихся?
Есть еще момент, который, на мой взгляд, стоит обсудить в применении, в том числе,
и к местным выборам. Речь идет об одних из основных организаторов избирательного
процесса – территориальных избирательных комиссиях. Это, на мой взгляд, наиболее
профессиональные, грамотные избирательные комиссии Российской Федерации, – комиссии, которые организуют федеральные кампании на определенных административных территориях, а также региональные кампании. Но, как правило, они исключены из организации выборов местного значения. Закон предусматривает возможность передачи
полномочий от избирательной комиссии муниципального образования в территориальные избирательные комиссии. Но такая практика, на мой взгляд, имеет незначительный
процент в Российской Федерации. Здесь нужна воля муниципального органа, который
избирается, чтобы передать полномочия муниципальной комиссии, территориальной
комиссии, которая от него не зависит. Оцените ситуацию.Новый закон, который с 1 ноября вступит в силу, позволит территориальным избирательным комиссиям формировать участковые избирательные комиссии на пятилетний срок – те участковые комиссии,
которые будут организовывать выборы разного уровня, в том числе, и местные. В связи с этим роль территориальной избирательной комиссии, как своего рода кадрового
агентства, увеличивается. Но территориальная избирательная комиссия по-прежнему
не включена в состав организующих выборы комиссий. Этот вопрос, на мой взгляд, тоже
стоит обсудить. При этом у территориальной избирательной комиссии так же, как у субъектовых комиссий, появляются новые задачи постоянного обучения членов участковых
избирательных комиссий, которые будут организовывать местные выборы.
Данный блок проблем, на мой взгляд, интересен для сегодняшней конференции.
Я предлагаю сосредоточить на них наше внимание. Призываю участников конференции
формулировать свои вопросы смело и не предвзято.
Сейчас, открывая эту конференцию, я бы хотел поблагодарить всех, кто откликнулся
на предложение принять в ней участие. В этом месте собран уникальный, на мой взгляд,
букет экспертов, включающий и представителей Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации. Я благодарю члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса Сергея Андреевича Даниленко – за согласие принять участие не только в конференции, но и в ее подготовке. Выражаю искреннюю благодарность Клавдии Юрьевне Бородулиной – начальнику отдела регионального
законодательства о выборах и референдумах Центральной избирательной комиссии –
на мой взгляд, одного из самых выдающихся электоральных юристов. Потому что практически в любом законе, посвященном выборам в России, есть ее формулировки.
Я приветствую здесь в первый, но надеюсь, не в последний раз, господина Криса
Гейма – преподавателя Бирмингемского университета, одного из ведущих экспертов
в сфере выборов в Европе, и очень рассчитываю на его интересный рассказ о местных
выборах в Великобритании и Западной Европе для того, чтобы можно было провести сравнительный анализ происходящего в континентальной Европе, Великобритании
и Российской Федерации.
5
Я приветствую на нашем мероприятии Марчина Домагала, президента Европейского
центра геополитического анализа. Это первый Ваш визит в Санкт-Петербург, с чем Вас
можно поздравить, потому что это действительно один из прекраснейших городов России, который обладает здравой традицией демократии.
Здесь я приветствую также представителей практически всех юридических факультетов вузов Санкт-Петербурга, большой Санкт-Петербургской юридической школы.
Призываю вас активно участвовать в обсуждениях, которые сегодня будут. И также я
хотел бы поблагодарить своих добрых друзей и партнеров по всем мероприятиям, которые удавалось организовывать не только здесь, но и в других регионах Российской
Федерации. Прежде всего, Дениса Владимировича Дворникова, члена Общественной
палаты Российской Федерации, одного из соучредителей этой конференции, который,
я надеюсь, теперь будет в Санкт-Петербурге постоянно. Выражаю признательность Броду Александру Семеновичу – директору Московского бюро по правам человека, сопредседателя Ассоциации НКО «Гражданский контроль», организации, которая экспертирует
выборы не только в Российской Федерации, но и за рубежом.
Благодарю и моих уважаемых коллег – председателей территориальных избирательных комиссий, председателя избирательной комиссии республики Карелии – Бахилина
Алексея Евгеньевича, и председателя Тульской областной избирательной комиссии –
Костенко Сергея Юрьевича.
ДАНИЛЕНКО Сергей Андреевич,
член Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации
Мне, конечно, гораздо легче теперь в связи с тем, что Алексей
Сергеевич затронул все возможные темы, дал нам большой заряд, направление на работу.
Я в свою очередь хотел бы просто поблагодарить Алексея Сергеевича за то, что он пригласил меня, как представителя Центральной избирательной комиссии, и Клавдию Юрьевну на проведение
этой конференции. Хотя, не скрою, конечно же, это было не только
приглашение, но это и действительно было активное участие Центральной избирательной комиссии в самой идее этой конференции, в необходимости ее проведения. Потому
что действительно мы находимся на таком определенно серьезном переломе организации и проведения выборов местного уровня. Действительно переход к системе выборов губернаторов, имеющий своеобразный фильтр подписей в поддержку кандидатов
в губернаторы от депутатов и глав местного самоуправления – это значительно меняет
отношения к местным выборам, как со стороны верхних уровней власти, которые оказываются напрямую заинтересованы своим уже непосредственным участием. Не просто,
что там есть какие-то депутаты, что они принимают какие-то решения, а зачастую именно их подписи важны для кандидатов на высокий пост губернатора субъекта Российской
Федерации. Это – один из моментов.
Второй момент связан с тем, что вы помните, были внесены определенные изменения в законодательство, которые предусматривают необходимость применения частично пропорциональной системы в большем количестве муниципальных образований,
чем это было ранее. То есть, при числе депутатов более 20 в муниципальном образовании обязательно применение пропорциональной системы. И это, в общем-то, затрагивает значительный пласт муниципальных образований. И эту тему, наверное, нам нужно
будет тоже очень серьезно обсудить – ее применение, необходимость, формы применения пропорциональной системы. Потому что, как правильно Алексей Сергеевич сказал,
мы должны не просто создавать систему ради системы и применение пропорциональной системы ради развития партийной системы, но мы при этом должны не забывать
самое главное, что местный депутат, местный представитель – всё-таки это, в первую
очередь, слуга народа, слуга того избирателя, который его избирал. Он наиболее близко
стоит к избирателю, он наиболее тесно связан с ним. И поэтому вот здесь тоже нужно
подумать о том, чтобы этот депутат – депутат муниципальный был «заточен» не на партийные задачи, а, в первую очередь, «заточен» и ориентирован на решение каких-то социальных, бытовых проблем своих избирателей. Это неизбежно, в общем-то.
Поэтому это тоже тема очень важная для нас в целом. Я имею в виду, для нашей конференции, но и для избирательной системы в целом.
6
Наши мысли, которые мы здесь отработаем, которые мы внесем, они, естественно,
будут не только нашими мыслями, не только словами, прозвучавшими в этом зале. Я думаю, что у нас есть различные возможности и через Центральную избирательную комиссию, и через Общественную палату, и через законодательные органы субъектов Российской Федерации реализовывать эти мысли в форме уже конкретных законопроектов.
И соответственно давайте предлагать, давайте думать, давайте вносить идеи. Потому что действительно местное самоуправление сегодня становится наиболее важным
элементом системы управления государством вообще, хотя не входит формально в систему государственного управления.
Спасибо большое.
БЕЛИКОВ Всеволод Федорович,
заместитель руководителя делегации России
в Конгрессе местных региональных властей Совета Европы,
председатель Совета муниципальных образований
Санкт-Петербурга, глава муниципального образования
«Финляндский округ».
Хотелось бы заверить наше профессиональное сообщество
о том, что мы, надеемся, отражаем интересы нашего уже почти пятимиллионного города. Это принципиально важно, потому
что любое развитие, любая наука, любая практика, тем более,
анализ, любая система будет жизнеспособна только тогда, когда будет отвечать интересам как можно большего числа избирателей.
И я уверен, что цель этой конференции, когда я узнал, какая парадигма закладывалась. Целью этой конференции было – проанализировать существующую систему в Российской Федерации, сравнить ее с лучшими европейскими моделями; с теми тенденциями, которые существуют на европейском пространстве, и найти пути развития.
И, на мой взгляд, избирательная комиссия нового состава начала очень правильное
движение, приоритеты выбрала верные. Потому что те встречи, которые прошли во всех
районах, во всех муниципалитетах, представителям городской избирательной комиссии
позволили понять, что, во-первых, они не зря приехали, они узнали многое о том, что думают наши жители – петербуржцы о существующей системе, с одной стороны. А, с другой стороны, увидели те предложения, те наработки, которые существуют на земле.
Санкт-Петербург – очень благоприятная площадка для разработки различных моделей избирательных систем, анализа. Потому что очень неоднородное муниципальное
сообщество по своему составу позволяет исследовать разные способы и формы применения. С одной стороны, научное сообщество очень развитое, очень продвинутое, консолидированное, с хорошим потенциалом. С другой стороны, муниципалитеты – поселок Серово, 400 человек и город Колпино – более 150 тысяч жителей, это говорит о том,
что самые разные модели можно использовать и потом их применять вообще на практике в различных муниципалитетах Российской Федерации вообще.
Ну, и Петербург – вообще такая европейская столица с хорошими тенденциями.
Не зря мы – российская делегация очень внимательно относимся к выборному процессу,
как к таковому. Одной из основных целей Совета Европы является наблюдение за местными выборами вообще. Мы – петербуржцы, россияне, члены делегации прекрасно понимаем, что прозрачная, понятная система избирательного права на местных уровнях –
это прозрачная, понятная и местная демократия. Местная демократия прозрачная – это
понятное, прозрачное формирование социально-общественного мнения населения. Это
основа вообще экономического роста. Не зря тот анализ, который проходит постоянно,
естественно, прошел буквально неделю назад, во многом – где-то 30% рабочего времени,
я посмотрел, Совета Европы, Конгресса региональных и местных властей было посвящено именно анализу проходящих выборов и местных демократий. И сравнивались там разные системы. И, я думаю, сегодня об этом, в том числе, уместно говорить, к примеру,
о финляндском опыте, он позитивный. Это кооптация шведского населения, 5% вступает
шведов в выборный процесс, и он двуязычный. Это голосование 137 тысяч иностранцев
по известному детерминирующему признаку. Это очень позитивная система.
И абсолютно отрицательные примеры в странах Евросоюза – в Латвии, Эстонии,
где люди, родившиеся и прожившие всю жизнь (в Латвии это 314 тысяч, мы говорим, в
Эстонии – это 97 тысяч не граждан). Не иностранцы, просто не граждане не участвуют
7
в выборном процессе даже на местном уровне. И, несмотря на все попытки европейских институтов демократии и права повлиять на национальные правительства этих двух
государств, приведя в пример Литву с ее понятным, прозрачным и внятным избирательным правом, и Финляндию, но таких результатов пока мы не добились.
Я думаю, что сигналы, которые поступают от российского электората, от Петербурга, от научного сообщества, от нашей конференции, пользуясь тем случаем, что здесь
присутствуют представители и Польши, и Великобритании, голоса которых очень ярко
и ясно звучат в Европейском политическом сообществе и в политических институтах, мы
придем к каким-то результатам.
Я благодарен за то, что такая важная не только на мой взгляд, но и моих коллег – глав
муниципальных образований, муниципальных депутатов, избирателей тема обсуждается в столь представительном сообществе, я уверен, что это станет регулярным, и конференция станет действовать ежегодно. И мы придем к какому-то абсолютно понятному
практическому результату, который будет реализован в понимании наших избирателей,
в существующей схеме и укреплении тех основ демократии, которыми наше государство
занимается с момента его становления.
Я желаю всем удачной работы, творческого подхода и хорошего результата. Спасибо.
8
СБОРНИК МАТЕРИАЛОВ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
РОССИИ И ЕВРОПЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ
ДОКЛАДЧИКИ:
ДАНИЛЕНКО
Сергей Андреевич
ДВОРНИКОВ
Денис Владимирович
ГЕЙМ
Крис
СОЛОВЬЕВ
Сергей Анатольевич
Член Центральной
избирательной комиссии
Российской Федерации
Член Общественной палаты
Российской Федерации
Преподаватель
Бирмингемского
университета
(Великобритания)
Председатель
постоянной комиссии
ЗакС Санкт-Петербурга
по устройству
государственной власти,
местному самоуправлению
и административнотерриториальному
устройству,
к.э.н.
БОРОДУЛИНА
Клавдия Юрьевна
ДОМАГАЛА
Марчин
БРОД
Александр Семенович
СЕРБИН
Михаил Викторович
Начальник отдела
регионального
законодательства о выборах
и референдумов
Центральной
избирательной комиссии
Российской Федерации
Президент
Европейского центра
геополитического
анализа
Директор
Московского бюро
по правам человека,
сопредседатель
Ассоциации НКО
«Гражданский контроль»
Вице-президент
Молодежного Союза
Юристов России,
заместитель декана
по учебно-методической
работе и магистерской
подготовке юридического
факультета
Санкт-Петербургского
государственного университета аэрокосмического
приборостроения,
к.ю.н., доцент
СЕРБИНА
Лейла Арифовна
ОВЧИННИКОВ
Валентин Алексеевич
ВАСЕЦКИЙ
Андрей Анатольевич
Магистрантка
юридического
факультета
СПбГУАП
Профессор кафедры
конституционного права
Северо-Западного института
управления РАНХиГС
при Президенте РФ,
к.ю.н., к.т.н.
Профессор, зав. кафедрой
местного самоуправления
и территориального развития
Северо-Западного института
управления РАНХиГС
при Президенте РФ,
д.п.н.
25 октября 2012 года
Музей политической истории России
ДАНИЛЕНКО Сергей Андреевич,
член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
К ВОПРОСУ О ВЫБОРЕ ВИДА ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
В Российской Федерации на выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации и депутатов
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время применяется
пропорциональная избирательная система закрытых списков (в литературе такие списки иногда
называются также «связанными», «жесткими»), при которой избиратель голосует исключительно
за список кандидатов в целом. При этом в 9 субъектах Российской Федерации применяется полностью пропорциональная избирательная система, а в 74 – смешанная избирательная система.
При применении закрытых списков кандидатов, кандидаты в списке располагаются в порядке, определенном избирательным объединением при выдвижении списка, и именно в этой
последовательности происходит распределение депутатских мандатов внутри списка.
Главным недостатком этой системы считается невозможность для рядового избирателя
повлиять на распределение мандатов внутри списка кандидатов и как результат – слабая связь
депутатов, избранных по спискам, с избирателями. Система закрытых списков способствует
прохождению в представительный орган кандидатов, не известных избирателям, за счет авторитета кандидатов, стоящих в начале списка. В определенной мере решает эту проблему,
делает список кандидатов более «прозрачным» для избирателя, способствует их осознанному
выбору разделение закрытого списка кандидатов на региональные части (группы).
При применении пропорциональной избирательной системы открытых списков (в литературе такие списки называются также «свободными», «гибкими») избирательное объединение
так же, как и при системе закрытых списков, своим решением устанавливает очередность кандидатов в списке.
Однако любой избиратель вправе не только голосовать за определенный список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, но и выражать предпочтение в отношении
одного либо нескольких (в зависимости от того, сколькими голосами наделит его закон субъекта Российской Федерации) кандидатов из списка, что в той или иной мере, в зависимости
от выбранной законом субъекта Российской Федерации системы распределения депутатских
мандатов внутри списка кандидатов, определяет получение депутатского мандата конкретным
кандидатом из списка.
На практике система открытых списков позволит депутатам, ранее избиравшимся в одномандатных мажоритарных избирательных округах, рассчитывать на поддержку избирателей
этих округов даже в случае изменения схемы избирательных округов, что в наибольшей степени могло бы быть применено на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления.
Выбирая между открытыми и закрытыми списками, следует учитывать опыт ряда регионов
Российской Федерации, где проведение выборов по пропорциональной избирательной системе с закрытыми списками повлекло высокий процент протестного голосования. Так, на выборах депутатов Калининградской областной Думы, проходивших 5 ноября 2000 года с использованием системы закрытых списков, относительное большинство избирателей, голосовавших
по общерегиональному избирательному округу (20,59%), проголосовало против всех списков
кандидатов, а за список, получивший наибольшее число голосов избирателей, проголосовало
16,34 процента. Высоким оказалось число голосов, поданных против всех списков кандидатов,
и на выборах депутатов Псковского областного Собрания депутатов, проходивших 31 марта
2002 года (17,29%).
О предпочтительности системы открытых списков свидетельствует и международный
опыт, в частности то, что на выборах в Сейм Литовской Республики в 2000 году после перехода
на избирательную систему открытых списков явка избирателей оказалась более чем на 10 процентов выше прогнозируемой. Показательным является и такой пример. На выборах в Сейм
Литовской Республики партии вправе «закрыть» свои списки. Единственная партия («Союз
Центра»), которая «закрыла» свой список на выборах в 2000 году, потеряла значительное число
своих сторонников и не была допущена к распределению депутатских мандатов.
Система открытых списков применяется на выборах в парламенты Австрии, Латвии, Польши, Чехии и других стран.
10
Применялась такая система и на выборах в законодательные (представительные) органы
государственной власти ряда субъектов Российской Федерации, например, в Республике Калмыкия, Тверской области, Корякском и Ямало-Ненецком автономных округах (в период с 2003
по 2005 гг.). Вместе с тем законодатели указанных регионов отказались в дальнейшем от использования системы открытых списков в виду сложностей, возникших в связи с подсчетом голосов и обработкой результатов голосования с использованием ГАС «Выборы».
Федеральное законодательство содержит общее требование о распределении не менее
половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации между списками кандидатов, выдвинутыми
избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных
каждым из списков кандидатов, а также на муниципальных выборах представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов. При этом
в законодательстве Российской Федерации отсутствуют какие-либо требования в части методик распределения депутатских мандатов между списками кандидатов. В связи с этим региональный законодатель должен предусмотреть применение методики, обеспечивающей
пропорциональное распределение депутатских мандатов между указанными списками кандидатов. Законом может также устанавливаться «заградительный барьер» в пределах 7 процентов на выборах депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации и 5 процентов – депутатов представительного органа местного самоуправления.
В избирательной практике Российской Федерации для пропорционального распределения
мандатов наиболее часто используются методы наибольших остатков (квота Хэра) и методы
делителей (его разновидность – метод Империали). При проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (по состоянию на октябрь 2012 года) в 60 субъектах Российской Федерации используется метод Империали, а в 23 субъектах Российской Федерации – метод наибольших остатков
(Квота Хэра).
Метод делителей предложен в 1882 году бельгийским профессором д'Ондтом (деление
суммы голосов, полученной каждым списком кандидатов, на последовательный ряд чисел, начиная с 1-1, 2, 3, 4…до числа, равного числу мандатов; ранжирование частных в порядке убывания и передача мандатов в том же порядке). Итальянским ученым Империали предложено
начать деление с 2 (2, 3, 4, 5…). Методы делителей применяются в мировой избирательной
практике, в том числе в Бельгии, некоторых землях Германии, Аргентине, Португалии, Болгарии, Швеции, Норвегии, Дании, Польше, Латвии.
Таким образом, применение методов делителей, в частности метода Империали, в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации полагаем допустимым.
Вместе с тем следует учитывать особенности применения данного метода. Как указывается в правовой литературе, методы делителей дают некоторые преимущества крупным партиям, причём, чем больше первый делитель, тем отклонения могут быть больше (1-2 мандата
при распределения в пользу партии, набравшей наибольшее число голосов на выборах).
В связи с этим отмечаем, что любые методы распределения мандатов между списками
кандидатов в едином избирательном округе допускают определенное искажение пропорциональности, поскольку получаемое списком число мандатов не может быть дробным. Для этого метод наибольших остатков (квота Хэра) предусматривает после распределения мандатов
по целым числам повторное распределение. При методе делителей производится однократное
распределение мандатов. В мировой избирательной практике методы делителей применяются, как правило, в законах, в которых отсутствует «заградительный барьер», а также не содержится требование получения списками кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов, определенной доли голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Некоторое ограничение пропорциональности представительства вызывает заградительный барьер, применяемый в мировой избирательной практике с целью избежать излишнего
раздробления депутатского корпуса.
В большей степени отступление от принципа пропорциональности при любом методе
может быть связано с малым числом распределяемых мандатов – менее 20. Так, «естественный барьер» при распределении, например 11 мандатов, может составить более 9 процентов.
При этом, согласно федеральному законодательству минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов
было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Кроме того, в федеральном законодательстве содержится норма, обеспечивающая передачу каждому списку кандидатов, допущенному к распределению мандатов, не менее одного
11
мандата, что неизбежно приведет к искажению пропорционального распределения при применении любой методики, а также может привести к ситуации, когда мандатов, подлежащих
распределению, просто окажется недостаточно. Особенно актуален этот вопрос в виду все
возрастающего количества политических партий, в связи с вступлением в силу изменений
в федеральное законодательство, предусматривающих упрощенный порядок их регистрации.
На сегодняшний день количество партий выросло с 7 до 40, и этот процесс продолжается.
В противном случае к распределению депутатских мандатов могут быть допущены списки
кандидатов, которые не получат ни одного мандата, поскольку при малом числе депутатских
мандатов высока вероятность возникновения ситуации, когда два списка кандидатов, за один
из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов, что может поставить под сомнение сам принцип пропорциональности такого распределения мандатов и, следовательно, его соблюдение предполагает,
что число депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, должно составлять не менее 15 мандатов.
Кроме того, введение заградительного барьера при малом числе депутатских мандатов,
распределяемых по пропорциональной системе, не исключает ситуации, при которой списку
кандидатов, допущенному к распределению депутатских мандатов, указанные мандаты все же
не достанутся, что может вызвать обжалование в суд, как установленных результатов выборов,
так и нормы самого закона субъекта Российской Федерации об установлении барьера.
Так, при определении результатов состоявшихся 1 марта 2009 года выборов депутатов
районного Совета в Унечском районе Брянской области, Унечская районная избирательная
комиссия, как правоприменительный орган, применила нормы действующего избирательного законодательства Брянской области, в результате чего избирательное объединение «БРО
ПП «ЛДПР», получившее 11,22 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и допущенное к распределению депутатских мандатов, не получило ни одного мандата,
что было оспорено в суде, но, к сожалению, безрезультатно.
В заключение отмечаем, что решение вопроса о том, какая из методик в наибольшей степени отвечает требованиям пропорциональности – это анализ имеющейся практики и проведение точных математических расчетов. Вместе с тем, что касается разновидности списков
(открытых или закрытых), то, считаем, что при проведении выборов в органы местного самоуправления наиболее целесообразно применение системы открытых списков.
Соответственно, голосуя по единому избирательному округу с применением системы открытых списков, избиратель вносит в избирательный бюллетень любой знак в квадрат, относящийся к списку кандидатов, в пользу которого сделан выбор, а также (по желанию) проставляет
в бюллетене номер кандидата из соответствующего списка, в пользу которого сделан выбор,
что позволяет избирателю не только влиять на распределение мандатов внутри списка по итогам выборов, но и обеспечить необходимую связь кандидата с избирателем для решения возникающих на местах социально-бытовых и иных вопросов, требующих участия депутатов представительных органов местного самоуправления.
ДВОРНИКОВ Денис Владимирович,
член Общественной палаты Российской Федерации
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ
В КРУПНЫХ ГОРОДАХ РОССИИ
Хочу поздравить Алексея Сергеевича и участников конференции
с ее проведением. И теперь я думаю, что для жителей Петербурга словосочетание «Европейская комиссия» будет означать не только известный институт и орган управления Европейского Союза, но и СанктПетербургскую избирательную комиссию, потому что она будет одним из таких проводников
европейских ценностей. Поэтому в Питере появилась своя европейская комиссия.
Но я еще также попросил бы вас обратить внимание на резолюцию конференции. Я сейчас пока так ее просмотрел, так как это будет итоговым нашим заявлением. И принципы, которые изложены, я думаю, что они не вызовут вопросов. И, как человек из Москвы, оказавшийся в Питере, я всё-таки позволю себе немного покритиковать московские местные выборы. Но
при этом я хочу всё-таки немножко уйти от такого высокого наукообразия. В силу собственной
примитивности я бы перешел больше к лирике. А она предполагает лирического героя.
Мой лирический герой – это некий Василий Иванович. Абсолютно реальный персонаж,
12
очень порядочный и даже немножко наивный. Он не городской сумасшедший, как сказал коллега, а, скорее, такой романтичный самовыдвиженец, но вполне адекватный, имеющий троих
детей и ведущий адвокатскую практику.
Так вот, этот пример, может быть, с одной стороны, немного устарел, поскольку он касается выборов, которые прошли в марте, а после этого, как вы знаете, были изменения. Но, может
быть, и, наоборот, в какой-то степени стал более актуальным с учетом взаимоотношений местных, районных и городских элит и простых граждан.
Так вот, этот Василий Иванович буквально за 3 дня до закрытия окна приема заявлений в качестве выдвижения позвонил мне и говорит: «Вот, я решил, я буду выдвигаться в одном из районов города Москвы». Быстро собрал документы, потом зарегистрировался, собрал подписи
и так далее. В общем, вышел на выборы. А потом уже начал задаваться вопросом, – а что теперь
с этим делать. И обратился ко мне, как к человеку, имеющему скромный, небольшой опыт общения с теми, кто действительно знает, что такое выборы.
Ну, и стали анализировать, какие у него преимущества. Обнаружили, что главное его преимущество – это его имя, отчество – Василий Иванович. Ну, и решили построить на этом его
кампанию. Получилось довольно интересно. Получилось примерно вот так.
И так совпало, что его конкурентами были… Известно, что имеется огромный разрыв в избирательных технологиях на уровне местном и на федеральном. То есть, как правило, вы знаете, что местные агитационные материалы представляют собой такую стенгазету, где всё в кучу.
И фотография на фоне холодильника, засвеченная вспышкой, и какие-то кучи всяких ярких обещаний, которые 14-м шрифтом, плохо читаются, особенно, если бумага промокнет.
Ну, и на этом фоне наш плакат, который мы сделали просто на хороший фотоаппарат, подействовал. Это отразилось на итоге. Но итог тоже был достаточно странный. Здесь цифры, может быть, не совсем точные. Вот было голосование на 5 участках. А так как наш Василий Иванович выступил конкурентом одной известной партии и 5 ее кандидатов, и проходное количество
было 5 человек, то есть, они могли стать кандидатами. И получилась такая интересная ситуация,
что Василий Иванович у нас занял третье место на 4 участках, а на 5-м участке так проиграл,
что проиграл, в общем, все выборы и не вошел в эту первую пятерку. Первой пятеркой стала
одна из ведущих наших политических партий.
Но суть, в чем. Я думаю, пример отражает очень много аспектов, много проблем, которые существуют в местных выборах. Это, в первую очередь, конечно, восприятие избирателей. То есть, избиратель готов голосовать за Василия Ивановича потому, что он – наш человек.
То есть, необходимо, мне кажется, всё-таки вести какую-то более серьезную разъяснительную
работу. Потому что фактически голосовать просто за картинку либо за какие-то странные мотивации, абсолютно инфантильные. То есть, я считаю, что избиратель не готов к серьезному выбору на этом уровне. И в этом плане, думаю, и явка на многих последних выборах показательна.
Потому что образ местных выборов не сформировался у избирателя. У него даже нет стереотипов на этот счет. Если на счет главных выборов есть стереотип, что за меня всё решили, то насчет местных выборов у него даже нет стереотипов. Есть полное непонимание. Какие-то люди,
которым по инерции ставятся галочки.
Но, с другой стороны, есть восприятие местных районных элит, для которых удобнее, чтобы этими депутатами становились директор местной школы, крупного предприятия, больницы
и так далее. То есть, люди понятные, люди, которые встроены в организацию жизни этого района. И удобней, конечно, иметь дело с ними, удобнее, когда они депутаты. Для них важен статус,
а для руководства, администрации района важна управляемость и прогнозируемость ситуации.
И с учетом введения этого муниципального фильтра при выборах губернаторов этот разрыв
интересов: с одной стороны – инфантильность избирателя, с другой стороны, заинтересованность элит в определенных депутатах, в их партийной принадлежности, в их каком-то статусе,
она еще больше этот разрыв, мне кажется, увеличивает.
И, говоря о партиях, о том, что отказаться от самовыдвиженцев, вот таких «Василиев Ивановичей», что их пугает в партиях?
Во-первых, сегодня, когда открылся этот шлюз и можно регистрировать любую партию,
сейчас появилось, мне кажется, очень много таких личных проектов, которые выражают исключительно внутренние комплексы и какие-то коммерческие амбиции того или иного партийного
лидера.
Мне кажется, надо немножко подождать, пока устоится уже какой-то баланс политических
сил, и вся эта пена сойдет. Я имею в виду нежизнеспособные партийные проекты, которых сейчас очень много. Должны остаться те, которые действительно работают, которые действительно
могут увлечь не какое-то там отдельное количество акционеров этой партии, а действительно
определенные страты и общественные срезы.
13
ГЕЙМ Крис,
преподаватель
Бирмингемского университета
(Великобритания)
МЕСТНЫЕ ВЫБОРЫ
В ВЕЛИКОБРИТАНИИ
И ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЕ
Я коротко расскажу о себе и о том, чем я занимаюсь, и
о чем я буду рассказывать в своем выступлении.
Я являюсь сотрудником университета города Бирмингем, в частности, являюсь сотрудником части этого университета, которая носит название Институт, изучающий вопросы
местного самоуправления.
Меня интересуют вопросы, связанные с политикой и, в частности, с политикой местного самоуправления.
В своей работе мы занимаемся не только вопросами, которые связаны с университетской деятельностью, но и сотрудничаем с конкретными представителями органов местного самоуправления, которые принимают непосредственное участие в политических процессах. В этой связи я хотел бы поблагодарить за то, что я участвовал в сессии, которая
была проведена. И я хотел бы поблагодарить организаторов за возможность принять участие в сегодняшней конференции.
На этом слайде вы видите картинку, на которой изображена территория Великобритании. Это для того, чтобы напомнить вам о том, что Великобритания является многонациональным государством. Особенно это стало заметно в последние 15 лет. Хочу отметить,
что Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия – все имеют собственные отдельные органы
законодательной власти. И это – новое явление.
В частности, интересно в рамках моей презентации отметить то, что каждый из этих регионов имеет собственную систему выборов.
На слайде также видите мой город Бирмингем, а также справа изображена фотография
университета, в котором я работаю, а внизу – центр города Бирмингем, мне он очень нравится. И я не буду говорить, что Бирмингем так же, как и Петербург, очень прекрасный и красивый город. Но, тем не менее, я хочу сказать, что это привлекательный город, мне он очень
нравится, и он гораздо красивее, чем многие люди думают. В нем много зелени, и в целом
это очень красивый город.
В рамках моей презентации я хотел бы отметить, что во всех важных отношениях,
во всех важных вопросах Великобритания, в частности, Англия очень отличаются от других
стран Европы. Отличаются они системой местного самоуправления, поскольку система отличается от тех систем, которые используются в других странах. И, в первую очередь, это
касается избирательной системы.
Я возвращаюсь к замечаниям, высказанным господином Беликовым. Я хочу отметить,
что я, конечно же, очень рад присутствовать здесь на конференции, но я ни в коей мере
не призываю вас принимать тот или иной метод, который используем мы. Я просто хотел бы
с вами поделиться некоторыми идеями, опытом, который мы наработали в нашей стране
за последние 15 лет, поскольку именно за последние 15 лет произошли серьезные изменения. В частности, мы экспериментировали с разными избирательными системами. Это
связано, в первую очередь, с тем, что происходили значительные изменения, как на национальном уровне, так и на местном уровне.
И, прежде всего, я бы хотел задать общий контекст – почему же Великобритания так
отличается. В этой связи я бы хотел привести следующий пример. Слева на слайде представлена карта Испании. Как видите, Испания разделена на различные автономные сообщества, примерно 50 провинций в Испании находится. И каждая провинция также разделена в свою очередь. Можно отметить, что в Испании население составляет 46 миллионов
человек. И при этом количество местных коммун, местных органов управления превышает 8 тысяч.
Справа на слайде представлена те изменения, которые происходили в нашей стране.
Красными линиями показаны не регионы, не провинции, это местные правительства после
тех изменений, которые произошли в последние годы.
И здесь отличие заключается именно в количестве органов местного самоуправления. Население Великобритании составляет 62 миллиона человек. Это включает население
14
Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. И вместе с этим количество органов местного самоуправления составляет 400. Это гораздо меньше, чем в Петербурге.
Здесь представлена следующая идея. Главная идея заключается в зеленых графах.
Если взять всё население главных стран Европы, разделить на число органов местного
самоуправления, то получатся как раз те числа, которые представлены в зеленом сегменте. Это – средние показатели. И, как видите, в том, что касается Великобритании, у нас
количество органов местного самоуправления в разы больше, чем в других европейских
странах.
И это, конечно же, влияет на систему выборов. Если количество органов местного самоуправления мало, то и мало количество избираемых чиновников. В том, что касается нашей
страны, то каждый советник вряд ли знаком с людьми, проживающими в том или ином избирательном округе. Вы уже упоминали сегодня в ходе дискуссии о том, что в каких-то округах местное население знакомо с теми кандидатами, за которых они голосуют. У нас же
ситуация абсолютно обратная.
Эта информация представлена на этом слайде и тесно связана с тем, что уже было сказано в ходе дискуссии.
Здесь представлена информация о тех функциях, которые должны выполнять органы
местного самоуправления. И именно эти функции нужно принимать во внимание, когда делаешь тот или иной выбор, голосуешь.
Например, один из авторитетов в Великобритании заключается в том, что совет или,
в частности, парламент должен отражать итоги голосования. То есть, должна быть четкая
пропорциональная связь между мандатами и количеством отданных голосов.
Однако я должен сказать, что Великобритания не всегда уделяла первостепенное внимание именно этому пункту. Исторически сложилось так, что во время выборов избираемый представитель должен был представлять конкретный округ и конкретного человека.
То есть, именно этому уделялось основное внимание.
Мы хотели уделять особое внимание именно конкретным лицам, и хотели в списках видеть конкретные фамилии, конкретные имена.
Кроме того, что же мы хотели еще? Мы хотели видеть сильное правительство, которое
способно принимать серьезные решения. Мы хотели видеть у власти большинство, которое
имеет чёткую позицию и может принимать конкретные решения.
Система, которая используется на территории нашей страны, называется мажоритарная система относительного большинства, и она на самом деле не учитывает в большой
степени вопрос пропорциональности. Здесь же в рамках этой системы основное внимание
уделяется тому, что она позволяет обеспечить победу большинства, выделить и отделить
меньшинство.
На этом слайде представлены различные статистические данные, которые могут отражать ту или иную степень пропорциональности. Здесь детали не важны, важно то, что Великобритания, как вы видите, с момента Второй мировой войны, особенно в последние несколько лет не может похвастаться особой пропорциональностью. Наоборот, вы видите,
что проценты диспропорциональности гораздо больше по сравнению с другими европейскими странами. И это, в первую очередь, связано с той избирательной системой, которая
используется на территории нашей страны.
Интересно, что произошло за последние 15 лет. Мы экспериментировали с различными
избирательными системами, отдавали свое предпочтение в пользу более пропорциональных систем. В частности, это можно наблюдать на примере Шотландии, Уэльса, местных
органов управления Шотландии. Или, например, были введены прямые выборы мэров.
Кроме того, год назад мы провели референдум относительно ввода новой избирательной системы для наших всеобщих национальных выборов. К сожалению, это не увенчалось
успехом.
И вы видите, что по сравнению с другими регионами сама Великобритания в целом,
в частности, выборы в парламент и выборы в местные органы управления в Англии до сих
пор используют мажоритарную систему относительного большинства.
Интересно, что произошло за последние 15 лет. Мы экспериментировали с различными
избирательными системами, отдавали свое предпочтение в пользу более пропорциональных систем. В частности, это можно наблюдать на примере Шотландии, Уэльса, местных
органов управления в Шотландии. Или, например, были введены прямые выборы мэров.
Кроме того, год назад мы провели референдум относительно ввода новой избирательной системы для наших всеобщих национальных выборов. К сожалению, это не увенчалось
успехом.
15
И вы видите, что по сравнению с другими регионами сама Великобритания в целом,
в частности, выборы в парламент и выборы в местные органы управления в Англии до сих
пор используют мажоритарную систему относительного большинства.
Следующая часть презентации связана с тем, что я упомянул, и она касается конкретных избирательных систем. Поэтому я коротко расскажу. Я уверен, что большинству из вас
эта информация знакома.
Итак, первая избирательная система – это система большинства. Она используется на выборах в парламент, а также на выборах в местные органы власти в Англии. Здесь
не требуется набрать абсолютное большинство, то есть, свыше 50%, а только простое большинство.
Следующая система – это мажоритарная система. В конце голосования побеждает тот,
кто набрал больше 50%. И есть два способа проведения этой избирательной системы, проведения голосования. Можно отдать свой голос в порядке преференции, то есть, у нас есть
ранжированная система голосования или же другая система дополнительного голоса, о которой я сейчас расскажу.
Лично я считаю, что мажоритарная избирательная система не очень эффективна для выборов Советов, но она очень эффективна для выборов индивидуальных лидеров. Например, мы используем подобие этой системы для выборов мэров. Возможно,
вам знаком человек, изображенный в нижнем левом углу. Это мэр города Лондона Бэрис Джонсон, который был выбран недавно именно с использованием этой избирательной системы.
Следующая система – это система партийных списков. Она более подробно отражает пропорциональную связь с выбираемым органом. Здесь уже было упомянута эта система – господином Даниленко, в частности. Было сказано о том, что данная система имеет различные разновидности. Возможно, позднее об этом будет упомянуто в ходе нашей
дискуссии.
Кроме того, одна из разновидностей пропорционального представительства, которую
мы называем единственный передаваемый голос, также используется здесь. Голосующий
имеет право отдать свой голос за кандидатов. Эта система используется на территории
Северной Ирландии. Она гарантирует пропорциональное представительство. Кроме того,
она используется еще в Республике Ирландия, но нигде более в других странах Европы она
не используется.
Следующая система – это система дополнительного членства. Кто-то упомянул, возможно, уже систему смешанного характера. Мне кажется, ее очень важно упомянуть. Мы
используем такую смешанную систему в Шотландии, в Уэльсе, а также для выборов на территории в Совет Большого Лондона. Эта система позволяет обеспечивать тесную пропорциональную связь между отданными голосами, а также она позволяет избирателям выбирать из списков кандидатов и из списков партий.
Эта система позволяет голосующим отдавать свой голос за конкретного человека,
то есть, за конкретного представителя, который будет отражать волю голосующего. И вместе с этим у голосующих есть возможность обеспечить себе большее представительство
за счет голосования по партийным спискам.
Таким образом, эта система позволяет обеспечить большую точность результатов голосования и при этом сохранить некоторый личностный подход, голосуя за конкретного кандидата.
Это ни в коем роде не рекомендация. Но представьте, если бы эту смешанную систему использовать на выборах в Санкт-Петербурге. То есть, у каждого была бы возможность
проголосовать за конкретного представителя, и вместе с тем волеизъявление голосующих
было бы представлено и на уровне партий. Мне кажется, это была бы очень хорошая возможность для того, чтобы в большей степени отражать волю голосующих и видеть общую
картину округа в целом.
На этом слайде представлена информация о том, какие системы используются в различных европейских странах – странах Западной Европы на выборах в местные органы
власти. Слева в колонке представлены различные виды избирательных систем. Справа
в колонке представлены страны, которые эти системы используются. И в середине – детали.
Вы видите, что помимо Великобритании очень малое количество стран используют
мажоритарную систему относительного большинства или другие мажоритарные системы. Большинство стран Европы отдают предпочтение системе пропорционального представительства и в той или иной мере используют партийные списки.
16
Как вы видите, большинство стран, которые используют партийные списки, отдают свое предпочтение открытым спискам, либо свободным спискам, которые дают
еще больше свободы избирателям. Они могут голосовать за кандидатов из разных
политических партий. И небольшое количество стран используют систему закрытых
списков.
Этот слайд я обычно использую в презентациях, когда выступаю в своей стране. Партийные списки используются в Великобритании только на выборах в Европейский парламент. Эта система не очень нравится местному населению Великобритании, поскольку
они просто должны поставить крестик нужной партии, за которую они голосуют. Как видите, другие страны используют другой подход. Они используют партийные списки и дают
при этом возможность голосующим проголосовать за конкретного кандидата. У него есть
еще возможность вписать какого-то другого кандидата. И вместе с тем у голосующих есть
возможность одновременно отдать предпочтение и какой-то конкретной партии.
Я понимаю, что я уже давно вышел за рамки временного регламента. Но я хочу в завершении упомянуть то, что уже было сказано. Кто-то из вас уже упоминал о том, что недавно в России проходили муниципальные выборы, буквально несколько недель назад.
И хочу отметить, что в Бельгии в тот же день также проходили муниципальные выборы.
На слайде в левой части изображены фотографии города Антверпен, где говорят
на голландском языке. Вы видите очереди на избирательные участки. Частично это связано с тем, что голосование в Бельгии обязательное, частично связано еще и с тем, что эти
выборы местного уровня были важны и с точки зрения национального уровня. Проходили различные встречи, посвященные вопросу последующего разделения Бельгии и отделения Фландрии, превращения ее в независимый регион. Кроме того, выборы оказались важны с точки зрения того, что в Антверпене изменился мэр впервые за последние
50 лет.
Справа на слайде была также изображена фотография Бельгии, где было видно, что
Бельгия – одна из нескольких европейских стран, которая вкладывает значительные инвестиции в электронные системы голосования. На следующем слайде представлены фотографии с недавних выборов в муниципальные органы в России. Как вы знаете, явка
на выборах была не очень высокой, достаточно низкой. И здесь мне очень вторая фотография, где женщина пытается достать бюллетень, который, кажется, затерялся в ящике.
В новостях сообщалось о том, что явка была достаточно низкой. Это списывалось и
на усталость избирателей. Но также это было связано и с теми жалобами со стороны избирателей о том, что был отменен процентный порог, и поэтому, какими бы не оказались результаты выборов, они всё равно останутся в силе.
Лично я, конечно, не поддерживаю такие избирательные системы, которые вызывают
у избирателей апатию либо антипатию. Это касается, конечно же, системы выборов, которую используют и в моей стране. Я так понимаю, что она нуждается в некоторых изменениях.
График, представленный на этом слайде, демонстрирует средние показатели явки
на выборах. И видно, что явка в Великобритании на выборах в местные органы власти достаточно низкая – составляет 35%. Это гораздо ниже, чем показатели по другим странам
Западной Европы. И я считаю, что это, конечно же, ужасно. И это также является отражением того, что избирательная система, которая используется у нас, не полностью отражает
волю избирателей.
На этом слайде представлены фотографии того, что будет происходить скоро в США
буквально через 2 недели. Это левый верхний слайд. А остальные фотографии показывают
ситуацию, которая обычно происходит на выборах в Великобритании.
Выборы же в местные органы власти в Великобритании проходят так, как, например,
на второй фотографии. Достаточно немноголюдное помещение. Обычно это, например,
школа используется. Избирателям не приходится волноваться о том, что на избирательном
участке будет большое количество народу, кто-то будет заглядывать вам через плечо и так
далее. Всё, что нужно сделать, это поставить крестик напротив того, за кого вы голосуете. Это делается немножко устаревшим карандашом, и бюллетень бросается в старую урну.
Поэтому процесс не очень такой интересный и развлекательный.
Я ни в коем случае опять же не говорю, что это какая-то рекомендация с моей стороны. Не нужно принимать наш опыт. Я хочу подчеркнуть то, что можно ознакомиться с нашим
опытом за последние 15 лет, я имею в виду опыт наших экспериментов с различными избирательными системами, когда мы пытались выбрать наиболее лучшую. Этот опыт, мне кажется, может быть полезен.
17
СОЛОВЬЕВ Сергей Анатольевич,
председатель постоянной комиссии Законодательного Собрания СанктПетербурга по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству, к.э.н.
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЙСТВИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ
Выбор оптимальной модели избирательной системы на муниципальных выборах представляется всегда очень тонкой и непростой задачей,
если мы ставим общие цели наиболее полного учета потребностей избирателей, их предпочтений
на местном уровне.
В Санкт-Петербурге с момента образования органов местного самоуправления в 1998 году
прошло уже 5 выборных кампаний депутатов во всех 111 муниципалитетах. Проходили они по-разному, активность избирателей, как правило, была низкой, был разброс по датам.
Эволюция выборного законодательства для их обеспечения, прежде всего, следовала за изменениями Федерального закона № 67-ФЗ, но не только. Например, стараниями законодателей и органов государственной власти Санкт-Петербурга, а затем и Российской Федерации была создана
возможность единовременного избрания депутатов муниципальных советов и последние выборы
в 2009 году проходили в Санкт-Петербурге во всех муниципалитетах в один день. Сейчас мы расцениваем эту кампанию, как наиболее удачную из всех, позволившую создать в Санкт-Петербурге
максимально представительный и качественный депутатский корпус (а всего в Санкт-Петербурге
более 1500 депутатов муниципальных советов).
Единая дата голосования, опробованная в Санкт-Петербурге – это, конечно же, большой плюс
с точки зрения организационной и информационной составляющей выборной кампании.
Введенная только что норма о единой дате голосования в целом РФ – это, на наш взгляд, серьезное продвижение выборного законодательства России по пути его совершенствования и развития. И наш опыт, опыт Санкт-Петербурга дает все основания так утверждать.
Остановлюсь подробнее на выборных системах нашего города:
Как правило, во всех муниципалитетах Санкт-Петербурга применяется мажоритарная пятимандатная избирательная система, так как в соответствии с законодательством в наших муниципалитетах в зависимости от численности жителей может распределятся либо 10, либо 20 депутатских мандатов.
Такая выборная система была не всегда. В период 1998-2004 гг в городе были муниципалитеты, применявшие иные выборные системы (одномандатные), однако их деятельность в дальнейшем показала, что состав депутатского корпуса качественно отличался в худшую сторону, что было
связано с получением мандатов лицами (скажем так) склонными к активной агрессивной позиции.
И позднее, в дальнейшем работать коллегиальному органу, а особенно его руководству было сложно. Органы государственной власти Санкт-Петербурга имели большие проблемы во взаимодействии с такими муниципальными советам.
Иными словами, многомандатные избирательные системы объединяют депутатов уже на стадии выборов.
В результате состав депутатского корпуса эффективно балансируется. Следует учесть также
различную профессиональную подготовку депутатов, что позволяет более качественно рассматривать в дальнейшем все аспекты жизнедеятельности местного сообщества.
ВЫВОД: Нами наблюдается конвергенция1 выборных систем муниципальных выборов в СанктПетербурге. Принятая сейчас пятимандатная мажоритарная модель представляется наиболее жизнеспособной, оптимальной. Мы полагаем, что не имеет смысла использовать иные модели даже
в самых малых муниципалитетах нашего города.
Отмечу, также, что тенденция перехода к многомандатным мажоритарным системам закономерна, так как селекция кандидатов при качественном подходе лиц, занимающихся таким предвыборным менеджментом (как сейчас иногда говорят «Хедхантингом»2), выражается также и в необходимой балансировке профессиональной ориентации и общей подготовки кандидатов. Этими
менеджерами, как показывает опыт, являются представители крупных политических партий, в ряде
случаев представители общественных объединений. Поэтому нам представляется, что такое участие политических партий на стадии предвыборного отбора кандидатов вносит существенный партийный вклад в формирование составов кандидатов. По этой причине и за счет учета партийных
1
2
сближение правовых систем
от англ.: head – голова, hunt – охота («охотники за головами»)
18
интересов в такой форме мы полагаем нецелесообразным введение в выборную систему на местном уровне в нашем городе системы партийных списков, так как они де факто уже формируются
из одобренных партиями кандидатов «команд». Введение партийных списков значительно затруднит проведение выборных кампаний на местных уровнях. Кроме того в дальнейшем имеется гораздо большая вероятность формирования неработоспособных, расколотых депутатских составов муниципалитетов, что неэффективно уже с политической и с экономической точки зрения.
Выбор оптимальной модели очень важен для больших городов, мегаполисов в том числе и в связи с постоянным ростом, многообразием и усложнением решаемых муниципалитетами задач.
В отношении формирования ИКМО отмечу, что в настоящее время в Санкт-Петербурге эта работа проводится активно, а практика формирования ИКМО такова:
Составы ИКМО существенно поменялись практически во всех муниципалитетах, имеет место
омоложение состава членов ИКМО. Используя возможности законодательства полагаем, что ИКМО
в Санкт-Петербурге как правило не следовало бы формировать как самостоятельные юридические
лица. Не представляется также актуальной работа членов ИКМО на постоянной основе, так как это
весьма неэффективные способы расходования средств местных бюджетов, тем более с учетом
того что в Санкт-Петербурге все муниципальные советы избираются на максимальный срок – 5 лет
и соответствующие трудозатраты членов ИКМО минимальны.
Все это мы рекомендуем учитывать уполномоченным лицам муниципальных образований СанктПетербурга в их деятельности в отношении организации муниципальных выборов.
Кроме того ИКМО, не входят сейчас в «ГАС Выборы», что также создает определенные сложности в организации выборов на местном уровне. Однако поддержка муниципальных выборов через «ГАС Выборы» всегда обеспечивается Санкт-Петербургской избирательной комиссией.
Пользуясь предоставленным словом, выскажу еще ряд общих замечаний в отношении применяющихся в нашем городе выборных систем.
На прошедших в декабре 2011 года выборах депутатов Законодательного Собрания СанктПетербурга нами были опробованы технологии голосования по почте. На основании последующих
отзывов со стороны лиц, организующих выборы как на местах (в УИК-ах) так и в вышестоящих избирательных комиссиях, этот способ волеизъявления представляется неэффективным, трудозатратным и, вероятно, в дальнейшем мы от него откажемся.
Использование же в настоящее время информационно-телекоммуникационных технологий
(голосование через ИНТЕРНЕТ) для выявления волеизъявления избирателей представляется пока
еще недостаточно работоспособным способом. И прежде всего из-за возможностей массовых злоупотреблений, недостаточной защищенности информационных потоков. Вероятно, только в будущем это возможно будет сделать, но это следует делать лишь через несколько лет.
Сегодня важнее освоить все тонкости и приемы работы с ВЕБ-камерами и применение КОИБ-ов3.
Избирательное законодательство не стоит на месте. Оно совершенствуется по мере запросов
общества и мы наблюдаем это у нас в стране. Ежегодные послания Президента РФ, как правило,
дают импульс этому процессу. Вот и сейчас мы с полной мерой ответственности должны проанализировать действующий Закон Санкт-Петербурга о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления 2008 года4, привести его в соответствие с Федеральным законом
№ 67-ФЗ, с его последними новеллами, принятыми в сентябре 2012 года.
Очень важно привести в соответствие с законодательством роли и задачи всей системы избирательных комиссий. Вам хорошо известно, что теперь главное звено избирательного процесса –
это участковая избирательная комиссия приобрела статус постоянной с полномочиями до 5-ти лет.
Право формировать УИК-и возложено не на ИКМО, а на ТИК.
Значит в статью 10 нашего Закона5 надо будет внести изменения.
Необходимо при этом учесть и наши особенности.
Мы, постоянная комиссия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству, поработаем в этом вопросе и с Санкт-Петербургской избирательной комиссией и с Советом
муниципальных образований Санкт-Петербурга.
Мы с благодарностью принимаем и помощь научного сообщества, интерес которого к нашей
проблеме так очевиден на проводимой сейчас конференции, участникам которой я искренне желаю творческих успехов.
3
4
5
Комплекс обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) («электронная урна») – электронное устройство для автоматизированного
подсчета голосов избирателей на выборах. Для голосования при помощи КОИБ используется бумажные бюллетени, которые сканируются и распознаются прибором, производящим подсчет голосов. КОИБ является составной частью системы ГАС Выборы
Закон Санкт-Петербурга от 14 ноября 2008 года № 681-118 «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга»
Статья 10. «Система и статус избирательных комиссий»
19
БОРОДУЛИНА Клавдия Юрьевна,
начальник отдела регионального законодательства о выборах и референдумов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ РАЗЛИЧНЫХ ВИДОВ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ
Исходя из положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления
итогов и определения результатов муниципальных выборов определяется федеральным законом
и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем
уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Федеральным законом под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия
признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками
кандидатов и внутри списков кандидатов.
На практике существует огромное количество избирательных систем в рамках пропорциональной и мажоритарной, наиболее активно на сегодня в законодательстве субъектов Российской Федерации используется смешанная избирательная система (мажоритарно-пропорциональная), при которой фактически учитываются два голоса: поданный за список кандидатов, выдвинутый политической
партией – в рамках пропорциональной избирательной системы и голос за кандидата в одно – либо
многомандатном избирательном округе – в рамках мажоритарной избирательной системы.
При этом существенное значение имеет вид списка: открытый или закрытый, последний еще можно назвать «связанный». В Методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержденных постановлением ЦИК России от 25 декабря 2002 года № 167 / 1419-3, указывалось, что при применении закрытых (связанных) списков кандидатов избиратель голосует исключительно за список кандидатов в целом. Кандидаты в списке располагаются в порядке, определенном
избирательным объединением при выдвижении списка, и именно в этой последовательности происходит распределение мандатов внутри списка.
При применении пропорциональной избирательной системы открытых списков (в литературе
такие списки называются также «свободными», «гибкими») избирательное объединение так же, как
и при системе закрытых списков, своим решением устанавливает очередность кандидатов в списке. Однако любой избиратель вправе не только голосовать за определенный список кандидатов,
выдвинутый избирательным объединением, но и выражать предпочтение в отношении одного либо
нескольких (в зависимости от того, сколькими голосами наделит его закон субъекта Российской Федерации) кандидатов из списка, определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка. При применении системы закрытых списков для того, чтобы сделать списки более открытыми и прозрачными в законе субъекта Российской Федерации рекомендовалось предусмотреть
требование о разделении списка кандидатов на региональные (территориальные) части (группы).
Кроме того, полтора года назад Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ было внесено положение, согласно которому не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью
20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками
кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения
видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Как реализуются указанные положения Федерального закона в законодательных актах субъектов Российской Федерации? Например, рассмотрим законодательные акты 12 субъектов Российской Федерации.
Так, в Республике Бурятия и Кабардино-Балкарской Республике в соответствующих законода20
тельных актах о выборах для проведения выборов депутатов представительного органа местного
самоуправления предлагается на выбор три избирательных системы: мажоритарная избирательная система относительного большинства, смешанная избирательная система, пропорциональная избирательная система, причем, в законе Кабардино-Балкарской Республики в уточняется,
что при применении пропорциональной избирательной системы используются закрытые списки
кандидатов. В законодательстве Республики Бурятия также содержится конкретизация, при проведении выборов по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства образуются одномандатные избирательные округа.
В законодательстве Республики Адыгея предлагается по сути три вида избирательных систем. Относительно использования мажоритарной избирательной системы в законе предусмотрено, что выборы могут проводиться по одномандатным и (или) многомандатным избирательным
округам, если уставом муниципального образования предусмотрено распределение всех мандатов между кандидатами, выдвинутыми непосредственно.
Что касается регулирования данного вопроса в законодательстве краев, областей, автономных
округов (например, Камчатский край, Пермский край, Красноярский край, Брянская, Ивановская, Тамбовская области, Ненецкий, Ханты – Мансийский, Ямало – Ненецкий автономные округа), то в большинстве законов также предлагается примять по сути три вида избирательных систем: мажоритарную,
смешанную и пропорциональную. Кроме того, как правило, в соответствующих законах субъектов Российской Федерации реализована норма Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о гарантиях), согласно которой не менее половины депутатских
мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района,
городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяются в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов
избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. В ряде актов предусмотрено, что если уставом муниципального образования не определен вид избирательной системы, то применяется мажоритарная избирательная система, за исключением случая, когда мандатов распределяется 20 и более.
Кроме того, в ряде актов определено, что если численность избирателей в поселениях, входящих в состав муниципального района такова, что при образовании округов число депутатов,
избираемых на территории одного поселения, превысит две пятых от общего числа депутатов
представительного органа муниципального района, то применяется смешанная или пропорциональная избирательные системы.
Законом субъекта Российской Федерации также устанавливается необходимый для допуска
к распределению депутатских мандатов процент голосов избирателей, полученный списком кандидатов, который на муниципальных выборах не должен превышать 5 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании (пункт 18 статья 35 Федерального закона о гарантиях).
Введение пятипроцентного заградительного барьера при малом числе депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной избирательной системе, не исключает создание ситуации, при которой списку кандидатов, допущенному к распределению депутатских мандатов,
указанные мандаты не достанутся.
При этом к распределению депутатских мандатов должно быть допущено не менее 2-х списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
В соответствии с пунктом З1 статьи 32 Федерального закона о гарантиях если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между
списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, т. е. используется полностью пропорциональная избирательная система, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права
граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами в указанные органы.
В силу принципа свободных выборов (часть 3 статьи 3, часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации) реализация избирательных прав осуществляется на добровольной, а не на принудительной основе. Поэтому возможность для гражданина обратиться с просьбой о включении
в список кандидатов в депутаты от политической партии, членом которой он не является (в которой не состоит), – право гражданина, что не предполагает соответствующую обязанность политической партии о включении в список такого кандидата в депутаты.
При этом следует иметь в виду, что согласно пункту 21 статьи 35 Федерального закона о гаранти21
ях зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, их структурные подразделения на выборах депутатов представительных органов
муниципальных образований вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов,
выдвигаемые избирательными объединениями. Включение таких кандидатур в списки кандидатов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях». Следовательно, у гражданина, не являющегося членом какой-либо политической партии, есть право быть включенным в список кандидатов не только от политической партии, но
и от иных общественных объединений.
Позиция о праве законодателя устанавливать в законе субъекта Российской Федерации вид избирательной системы для муниципальных образований в зависимости от определенных критериев,
фактически вторгаясь в компетенцию органов местного самоуправления, первоначально была подтверждена практикой Верховного Суда Российской Федерации (определения Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2009 года по делу № 38-Г09–1 (Тульская область), от 14 января
2009 года по делу № 19-Г08–9 о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 5 статьи 3 Закона Ставропольского края от 26 июня 2008 года № 37-кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае», от 29
июля 2009 года по делу № 64-Г09–10 о признании противоречащими федеральному законодательству положений закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 года № 35-30 «О муниципальных выборах в Сахалинской области»).
Затем Конституционным Судом Российской Федерации 7 июля 2011 года принято постановление
№ 15-П в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В. П. Лукина
и жалобой граждан Ю. А. Гурмана и И. И. Болтушенко на нарушение конституционных прав положениями части третьей статьи 9 Закона Челябинской области от 29 июня 2006 года № Зб-ЗО «О муниципальных выборах в Челябинской области» при проведении муниципальных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления Хомутининского сельского поселения Увельского района
Челябинской области (когда все 10 депутатов указанного органа были избраны по пропорциональной
избирательной системе в сельском поселении, где всего 1286 избирателей, и заявители посчитали,
что не могли реализовать свое пассивное избирательное право).
Согласно вышеназванному постановлению Конституционного Суда Российской Федерации положения части 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон
№ 131-ФЗ) признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой
этими положениями допускается возможность применения пропорциональной избирательной системы, в том числе как элемента смешанной системы, на выборах в представительные органы сельских
поселений с малочисленным населением и малым числом мандатов, чем создается риск искажения
волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан.
После указанного выше постановления Конституционного Суда Российской Федерации 28 сентября 2011 года Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая кассационную жалобу В. Г. Титова
на решение Омского областного суда от 11 июля 2011 года в части определения полномочий органов
государственной власти Омской области по установлению видов избирательных систем, применяемых на выборах Омского городского Совета, признал недействующим с момента вступления в законную силу вышеназванного решения положения Закона Омской области «О выборах в органы местного
самоуправления Омской области» в той мере, в какой исключается применение смешанной системы
на выборах депутатов представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов.
Исходя из изложенного и основываясь на вышеприведенной судебной практике, можно сделать вывод о том, что в законе субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством допустимо устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее
приемлемую избирательную систему и закрепляют ее в своих уставах муниципальных образований.
Так, Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ возможность применения смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы ставится в зависимость от количества
распределяемых мандатов (а также от численности избирателей в муниципальном образовании, вида
муниципального образования и других обстоятельств) и соответственно возникает вопрос – чем это
обусловлено?
Как показывает практика, при распределении по пропорциональной избирательной системе
менее 20 мандатов, высока вероятность нарушения принципа пропорциональности.
Могут возникать следующие ситуации:
– список кандидатов преодолеет заградительный барьер, но не получит депутатского мандата
22
в соответствии с предусмотренной законом методикой;
– два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей,
чем за другой, получают равное число депутатских мандатов;
– количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше или равно количеству мандатов, распределяемых по единому избирательному округу.
Если от первой вышеназванной ситуации предостережением служит положение пункта 41 статьи
70 Федерального закона о гарантиях, о том, что каждому списку кандидатов, допущенному в соответствии с законом к распределению депутатских мандатов, должно быть распределено не менее одного
депутатского мандата (введен Федеральным законом от 22 апреля 2010 года № 63-ФЗ), то последняя
ситуация, предполагающая, что количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше или равно количеству мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, особенно актуальной становится сейчас при все возрастающем количестве политических партий.
Также могут возникать проблемы, связанные с распределением депутатских мандатов, при обработке итогов голосования и определении результатов выборов с использованием программного обеспечения ГАС «Выборы».
На эти недостатки было указано в письме ЦИК России, направленном в адрес избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 16 июля 2010 года, почти за год до принятия Конституционным Судом Российской Федерации 7 июля 2011 года постановления № 15-П.
В связи с этим следует обратить внимание на необходимость дополнительного урегулирования в законах субъектов Российской Федерации, соответствующих уставах муниципальных образований вопросов, связанных с распределением депутатских мандатов по пропорциональной избирательной системе
в представительных органах муниципальных образований городских и сельских поселений, городских
округов с малым числом депутатских мандатов (то есть, если в соответствии с частью 6 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ численность депутатов представительного органа менее 15 человек).
В целях реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации Правительством Российской Федерации с участием Минрегиона России, ЦИК России и иных организаций, специализирующихся в области муниципального права, разработан и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации соответствующий проект федерального закона.
При подготовке данного проекта значительное внимание было уделено его концепции с учетом
того, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении не коснулся вопроса о возможности распределения 10 и менее мандатов на выборах в представительные органы муниципальных образований второго уровня – муниципальных районов, городских округов. Поскольку,
как указывалось выше в марте 2011 года, до принятия постановления в целях реализации Послания
Президента Российской Федерации были приняты изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, согласно которым не менее половины депутатских мандатов распределяется в соответствии с законом
о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями. Если мандатов в представительном органе местного самоуправления 20 (и менее), то половина – это 10 и менее мандатов, что, как отмечено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, не позволяет обеспечить пропорциональное распределение мандатов. Однако поскольку Конституционный
Суд Российской Федерации признал неконституционность такого порядка только для самого нижнего уровня выборов (городские и сельские поселения), то в дальнейшем могут возникнуть основания
для сомнений и споров.
Указанный проект принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 28 сентября 2012 года, и Федеральный закон № 173-ФЗ подписан Президентом Российской Федерации 16 октября 2010 года.
Данным Федеральным законом предусматривается, что выборы представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также
представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.
В случае если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования (за исключением представительного органа муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов) часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями, их региональными отделениями или иными
структурными подразделениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым
из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее
10 депутатских мандатов.
Полагаем, что практика применения указанного Федерального закона подскажет нам дальнейшие
перспективы правового регулирования применения различных видов избирательных систем на муниципальных выборах.
23
ДОМАГАЛА Марчин,
президент
Европейского центра
геополитического анализа
ПОЛЬСКАЯ
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА.
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.
Основная тема моей презентации – это польская избирательная система и ее слабые стороны.
Давайте согласимся с тем, что каждая страна сталкивается с определенными проблемами в области избирательной системы, в области демократии и справедливых честных
выборов. Это касается не только России, но и различных стран Западной Европы и Польши, в том числе.
Как я уже отметил, я являюсь представителем Европейского центра, занимающегося
вопросами геополитики. И могу сказать, что политические манипуляции – это основной
интерес, которому я уделяю большое время.
Как вы видели, официальное название моей презентации, но у нее есть и другое название – истинное. Это трюки, которые можно использовать во время выборов. А именно,
как можно фальсифицировать выборы.
Итак, вы видите на карте Польши в середине, население Польши составляет 38 миллионов человек, и общая площадь – 312 с лишним тысяч квадратных километров.
У нас есть 4 типа выборов. Итак, первый тип выборов – это выборы Президента. Здесь
у каждого есть один избирательный бюллетень. И показатель учитываемых голосов составляет 98 с лишним процентов.
Второй тип выборов – это выборы в Европейский парламент. Здесь опять же один бюллетень и процент 98,13.
Следующий тип выборов – это парламентские выборы. Опять же один бюллетень,
и проценты бюллетень – 95 с лишним процентов.
И следующий тип выборов – это выборы в местные органы управления. Здесь 4 бюллетеня – выбору в коммуну, в округ, в парламент воеводства, избираются также мэры,
то есть, главы городов. И здесь процент действительных бюллетеней – 87,94. Пожалуйста,
запомните эти цифры, это очень важно.
Итак, выборы играют очень важную роль для политических партий. И здесь очень важен также вопрос, можно ли фальсифицировать эти выборы, и если да, то как.
Да, конечно, в шутку можно сказать, что, безусловно, можно фальсифицировать. Да,
действительно фальсифицировать выборы можно.
Мы в ходе выборов выбираем почти 2,5 тысячи префектов, мэров и президента, 46 тысяч 809 советников. И именно при подсчете голосов во время выборов возможность различных махинаций, манипуляций и фальсификаций выборов очень большая. По сути, это
наибольшая возможность.
Я расскажу вам историю. Допустим, я хочу совершить преступление в ходе избирательного процесса. Я – преступник, но я хочу победить на выборах, я хочу украсть
голоса.
Это – мой противник. Он религиозен, придерживается консервативных взглядов,
но очень симпатичен, но у него отличная семья, есть финансовые средства. Он удачлив,
у него хорошая политическая программа, и он заручился поддержкой своих сторонников.
Но у него есть также одна слабость. У него есть очень привлекательная любовница.
Однако я узнал эту информацию только сегодня вечером, а завтра уже состоятся выборы. Если я расскажу, опубликую эту информацию, то пострадает от него только семья
моего противника. А на самом деле в ходе выборов ничего не изменится, потому что сторонники моего оппонента уже проголосовали. И к тому же в день выборов такие действия
запрещены.
Поэтому мне нужно время. Но есть возможный выход из этой ситуации. Можно найти
слабые места в избирательной системе. И я здесь буду полагаться на помощь моих сторонников. Это – типичный бюллетень, который используется в районах, например, Варшавы.
Итак, есть определенные характеристики, которым должен соответствовать избира24
тельный бюллетень. Здесь представлены данные относительно его размера, величины.
Обозначен цвет избирательного бюллетеня – бледно-жёлтый, белый. Здесь, заметьте, нет
водяного знака на бюллетене в отличие от России. Поэтому я хочу сказать, что подделать
такой документ просто. Я могу его просто распечатать на принтере. И белый след, который вы видите на бюллетене, также не является никакой защитной функцией, это просто
такой сорт бумаги.
Я мы не видим подсчета всех избирательных карточек, а лишь тех избирательных карточек, которые были выданы голосующим. Поэтому здесь тоже есть место для маневра.
Кроме того, стоит отметить, что печать, которая стоит на бюллетене, была напечатана
в печатном учреждении, а не была поставлена на бюллетене организованно в ходе подготовки выборов.
В большинстве случаев сотрудники избирательных комиссий здесь могут сказать,
что они видят только одну избирательную карточку. Но на самом деле система, конечно,
замысловатая, многолетняя. И даже у таких фальсификаторов выборов есть собственные
покровители.
А помните, что во время выборов у нас есть 4 избирательные карточки, выборы в местные органы власти. И здесь приведен пример другого избирательного бюллетеня, указаны его размеры. Вы видите, что здесь также изображена пачка сигарет, чтобы оценить
размер. Я могу на самом деле в одной пачке держать 30-40 карточек и потом бросить их
в избирательную урну.
Таким образом, могу нарушить обычный процесс работы избирательной территориальной комиссии и вбросить поддельные заполненные карточки для голосования. Как вы
видите, урна непрозрачная. Поэтому если провести несколько вбросов на нескольких
территориальных участках, то можно повлиять на результаты выборов в избирательном
округе.
Итак, когда последняя избирательная территориальная комиссия завершает свою работу, до этого времени нельзя публиковать информацию, поскольку ситуация закончится
в этом случае паникой, стрессом. У нас нет специального оборудования, нет специальных
стандартов, и поэтому нельзя решить проблему.
Кроме того, нужно будет признать результаты и не признать результаты других кандидатов, и принять решение о проведении дополнительных выборов.
Если я положусь на помощь, например, 10 моих сторонников, то я могу нелегально
вбросить до 500 отдельных бюллетеней.
Чем же это окончится для меня? Я выиграю выборы, поскольку у других не будет времени опротестовать свое решение, и у меня будет время для того, чтобы дискредитировать моих противников.
И это – именно та система, которую я использую.
Описанный мной процесс достаточно сложен и дорогостоящ. Но есть и другая возможность фальсифицировать результаты выборов. Можно подделать карточки для голосования, это проще.
Можно сделать бюллетени недействительными. Это можно сделать очень просто. Это
эффективный и дешевый способ. Бюллетень считается действительным, если на нем правильно проставлено волеизъявление голосующего, то есть, поставлен крестик у одного
имени. Но, что мы можем сделать? Мы можем поставить крестик еще у одного имени. Это
проблема, которая встречается не только в России, но и в Польше.
Посмотрите на эту карту. На ней представлена доля недействительных бюллетеней,
испорченных бюллетеней в различных регионах. И красным цветом показаны те регионы,
в которых имеется наибольшее количество испорченных и недействительных бюллетеней.
До 27% бюллетеней были испорчены.
Конечно же, я не поддерживаю такие действия. Но, тем не менее, такое случается.
Как говорят по-русски, Бог троицу любит.
Итак, в день выборов, 48 часов до проведения выборов в Польше предусмотрен день
тишины. Кроме того, есть специальные избирательные Советы в соответствии с имеющимся постановлением. И из них голоса из посольства могут быть отданы в поддержку того или иного кандидата только в столице – в Варшаве. И в действительности были
случаи, когда проводились агитационные кампании в день выборов перед зданиями посольств, поскольку считалось, что это иностранная территория. Но, по сути, это территория страны.
Как я уже отметил, фальсифицировать выборы в Польше очень просто. И мы должны
помнить высказывание одного известного классика: «Все врут».
25
БРОД Александр Семенович,
директор Московского бюро по правам человека,
сопредседатель Ассоциации НКО «Гражданский контроль»
ИЗ ОПЫТА РАБОТЫ АССОЦИАЦИИ «ГРАЖДАНСКИЙ КОНТРОЛЬ»
ПО НАБЛЮДЕНИЮ ЗА ВЫБОРАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ЗА РУБЕЖОМ
Очень важно, что Избирательная комиссия Санкт-Петербурга,
органы исполнительной власти настроены на контакт с экспертным
сообществом, с зарубежными профессионалами-экспертами, с российскими правозащитными организациями. Мне кажется, это такой хороший стиль работы,
свойственный и самому Алексею Сергеевичу, и избирательной комиссии. И я думаю, что общими усилиями мы будем стараться сделать выборы прозрачными и демократичными.
Хотелось немного коснуться темы деятельности российских неправительственных организаций по наблюдению, общественному контролю. Должен отметить, что тенденция
последних лет складывается так, что таких коалиций становится всё больше. Если где-то
в конце 90-х годов активно работал Российский фонд свободных выборов в начале 2000-х,
сейчас уже порядка 10 крупных общественных коалиций по данной тематике – и ассоциация «Гражданский контроль», и Совет «За честные выборы», и корпус наблюдателей, и многие другие.
Должен сказать, что своими основными принципами мы ставим объективный, неполитизированный подход к оценке хода и итогов избирательных кампаний; взаимодействие партнерское с избирательными комиссиями, в том числе, с Центральной избирательной комиссией, которая в последнее время, я считаю, очень открыта для неправительственных
организаций. Работает научный, общественно-методический, консультативный совет. Собираются регулярно «круглые столы», обсуждения проблематики, анализ так называемой
«Книги обращений в Центральную избирательную комиссию», где мы прослеживаем как раз
весь путь – и реакцию правоохранительных органов, судебной власти и, собственно, итоговую реакцию на поступившие нарушения, если они подтверждаются.
У нас есть опыт сотрудничества с зарубежными экспертами. И уже в течение последних
4 лет и на муниципальные, и на федеральные выборы к нам приезжают представители Польши, Великобритании, Финляндии, Германии, Австрии и других стран. В свою очередь и мы
выезжаем в различные страны, участвуем, как наблюдатели, как эксперты. Можно привести
опыт нашей работы в странах Балтии, Казахстане, Киргизии, Абхазии, Южной Осетии, Белоруссии. В том числе, в Великобританию сейчас группа наших экспертов поедет на выборы,
в Соединенные Штаты Америки. И сейчас мы ведем мониторинг избирательных процессов.
Буквально вчера в Москве состоялась большая конференция «Институт демократических выборов: теория, практика, мировой опыт», где присутствовали помимо российских правозащитников представители НПО Австрии, Польши, Белоруссии, Украины, Армении, Молдавии, Эстонии. И мы сформулировали такую резолюцию, где говорится о том, что участие
независимых и не политизированных наблюдателей в избирательном процессе не только повышает авторитет демократических процедур среди избирателей, но и способствует политическому плюрализму, активности населения в избирательном процессе, увеличивает степень участия избирательного корпуса в управлении делами государства.
Мы отмечали, что на выборах в России и в зарубежных государствах имеют место случаи проявления ксенофобной риторики, признаки разжигания межнациональной, межрелигиозной розни, мигрантофобные мотивы. Считаем, что и органы правопорядка должны более жёстко пресекать это.
В частности, на муниципальных выборах в городе Химки, где я был наблюдателем,
прямо в день голосования один из кандидатов – Сергей Троицкий демонстрировал так
называемую пушку высокого давления на гастарбайтеров при большом скоплении журналистов, обстреливал в сторону той страны, откуда приезжают трудовые мигранты в город. Считаем, что такие вещи крайне недопустимы и опасны не только в период избирательных компаний.
Отсутствие единых стандартизированных критериев оценок нарушений на выборах
и оценок выборов на предмет соответствия международным избирательным стандартам
и законодательству является одной из основных причин противоречивости и политизированности таких оценок со стороны различных миссий по наблюдению за выборами.
Организациям, осуществляющим мониторинг избирательного процесса, следует выра26
ботать единую методику такой оценки, основанную на принципах объективности, политической беспристрастности, обоснованности.
Уставным и директивным органом профильных международных организаций необходимо принять соответствующие нормативные документы по мониторингу выборов для исключения двойных стандартов в оценке национальных электоральных процедур.
Мы говорили и о том, что организаторам в обеспечении реализации права голоса каждого гражданина следует снять проблемы, связанные с голосованием лиц с ограниченными
возможностями. Даже была недавно такая специальная встреча с представителями Центральной избирательной комиссии в Общественной палате. Мы анализировали программу,
инициированную ЦИК, специально предназначенную для людей с ограниченными возможностями, во исполнение Указа Президента об оказании содействия таким людям.
Безусловно, есть позитивный опыт – и использование специальных кабин и пандусов,
и специальные трафареты для слабовидящих людей, но, к сожалению, в частности, в Российской Федерации муниципалитеты ссылаются на дефицит финансовых средств. И пока
мы не видим механизма, чтобы стимулировать этот процесс, контролировать этот процесс.
Возможно, требуется какие-то дополнительные законодательные инициативы, поскольку и
не только в день выборов, но и, в принципе, в обычной жизни, повседневной жизни для людей, особенно колясочников просто выход из дома становится такой непреодолимой проблемой.
Хотелось сказать, что мы поощряем опыт наблюдателей, такую активную гражданскую
позицию в период голосования. И поэтому вышли в свое время с предложением с Центральную избирательную комиссию для учреждения специальной поощрительной награды для наблюдателей, которые честно выполняют свой долг и предотвращают нарушения в период избирательных компаний.
И должен сказать, что председатель Центризбиркома Владимир Чуров пошел нам навстречу. И я думаю, что это особенно важно, что именно в этом городе, в этом зале прозвучит то, что эта медаль была названа именем жителя Санкт-Петербурга, известного ученого,
антифашиста, правозащитника Николая Михайловича Гиренко. И уже несколько лет эта медаль вручается и представителям наблюдательного корпуса от политических партий, от общественных организаций, от журналистов. Мне кажется, это очень важно.
Сейчас мы готовим специальное методическое пособие для неправительственных организаций – «Общественный контроль на выборах, способы взаимодействия с органами власти, с избирательной системой» по этому мониторингу. В качестве предложения Алексею
Сергеевичу провести совместно с Центральной избирательной комиссией и нашими общественными организациями презентацию этого пособия в Санкт-Петербурге.
Ну, и что еще хотелось бы сказать? Относительно подходов к выборам. Ну, в частности,
есть несколько организаций, которые видят выборы только в негативном свете, и постоянно
крайне жесткие оценки, в том числе, и такой увиденной мной термин, который пытались прикрепить к Санкт-Петербургу, где, по мнению одного из экспертов Дмитрия Орешкина практиковалась азиатская модель голосования. То есть, мертвые души, переброс, избирательные беспризорники, участки-фантомы и так далее.
Как показывает практика и проверки правоохранительных органов, исполнительной
власти, многие такие факты не подтверждаются или не подкреплены достаточными аргументами.
В частности, по выборам в Химкам шел такой процесс, когда заранее один из кандидатов заготовил отпечатанные жалобы стандартного характера, куда только вписывались номера участков, и этими жалобами забрасывали и областной Избирком, и прокуратуру Московской области.
Мы сталкивались и с тем, что на региональных муниципальных выборах в прошлые годы,
например, в Белгородской области приезжали несколько сот наблюдателей, которые также
создавали такую иллюзию, что выборы сорваны, и забрасывали Избиркомы жалобами.
Просто нужно быть готовыми и к этой технологии. И главным нашим аргументом должно
быть действительно беспристрастная и очень профессиональная работа, оценка реальных
нарушений, подкрепление их материалами. Для этого требуется, конечно, серьезная подготовительная работа.
Вот, в частности, корпус наблюдателей охватывает громадное количество уже студентов. Вот сейчас курирует этот проект Борис Надеждин – известный наш политик. И я думаю, что такая работа по подготовке наблюдателей, в том числе, и среди студентов, молодых правоведов будет чрезвычайно важной, полезной для всех участников избирательного
процесса.
27
СЕРБИН Михаил Викторович,
вице-президент Молодежного Союза Юристов России,
заместитель декана по учебно-методической работе
и магистерской подготовке юридического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета
аэрокосмического приборостроения, к.ю.н., доцент
СИСТЕМНЫЙ АНАЛИЗ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
(проблемы соотношения института и подотрасли)
Объем нормативного регулирования до определенного момента
не позволял выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы, регулирующие избирательное право.
На сегодняшний день, в условиях нарастающего политического кризиса и очередной модернизации политической системы появляются основания для выделения избирательного права и ее
кодификации, но не в роли отдельной отрасли права, а в качестве комплексной части конституционного права.
Обзор исследований ведущих конституционалистов позволяет говорить о тенденции возрастания статуса избирательного права. Все больше внимания уделяется избирательному праву уже
не как институту, а как подотрасли конституционного права. Развитие указанной законодательной
базы приводит к образованию избирательного права, появляются предпосылки к кодификации.
В известной мере право отстает от фактических общественных отношений, стремясь предать
легальность уже сложившимся общественным отношениям. Возврат к избранию глав субъектов,
как реакция на массовые недовольства в обществе, яркий тому пример.
Тем не менее, вопрос о существовании такой подотрасли права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского избирательного
права в рамках конституционного права России, как института. В науке среди ученых-юристов нет
единого мнения о месте избирательного права в системе российского права.
В частности Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин6, М. В. Баглай7, А. С. Прудников8, К. В. Арановский9,
С. Г. Сергеев10 рассматривают избирательное право в качестве института конституционного права.
С. В. Васильев, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев11, Ю. А. Тихомиров12, А. Е. Постников13, А. Н. Кокотов, А. А. Югов, В. Е. Чиркин14 считают избирательное право подотраслью конституционного права.
Существует и третье мнение. В. И. Лысенко16, А. В. Иванченко17 о том, что избирательное право – это многоуровневая и упорядоченная совокупность правовых норм, являющихся отраслью.
Рассмотрим подробней аргументацию всех точек зрения применительно к теме исследования.
«Нормы избирательного права в количественном плане достигли колоссального размера,
они содержатся во всех Конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, а также законах
субъектов о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, причем эти количественные изменения переросли в качественные изменения»18.
Не принижая роль конституционного права как ведущей отрасли российского права, отметим,
что роль избирательного права только возрастает посредством развития, вследствие которого,
начиная с 1997 г.19, избирательное право сформировалось в полноценную подотрасль права.
Однако, в отличие от других подотраслей конституционного права, избирательное право обла6
См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2009. С. 24.
См.: Конституционное право / Под ред. М. В. Баглая. М., 2011. С. 43.
8 См.: Конституционное право / Под ред. А. С. Прудникова. М., 2009. С. 31.
9 См.: Князев С. Д., Арановский К. В. Какая избирательная система нужна России? // Конституционное и муниципальное право. 2007.
№ 16. С. 36.
10 Конституционное право / Под ред. С. Г. Сергеева. М., 2010.
11 Васильев СВ., Виноградов В. А., Мазаев В. Д. Конституционное право. М., 2010. С. 20.
12 См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2004. С. 29-31.
13 См.: Конституционное право России / Под ред. А. Е. Постникова. М., 2009. С. 14.
14 Конституционное право России / Под ред. В. Е. Чиркина. М., 2009. С. 26.
15 Кашанина ТВ., Кашанин А. В. Основы российского права. М., 2006. С. 66; Избирательное право РФ: Рабочая программа спецкурса; Избирательное право и избирательный процесс в РФ: Учебно-методический комплекс. Батайск, 2006.
16 См.: Лысенко В. И. Проблемы современного избирательного права в России и в европейских странах: Автореф. дис…. д-ра юрид. наук.
М., 1995.
17 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А. В. Иванченко. М.: Норма, 1999. С. 45.
18 См. напр.: Ершов В. А. основы избирательного права Российской Федерации. М., 2011.
19 Какителашвили М. М. Избирательное право: институт или подотрасль конституционного права // Вестник Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации. 2007. № 6. С. 31
7
28
дает специфическим механизмом регулирования, существенно расширяющим его значение. Ряд
конституционалистов определяют данную специфику как «властеобразующий характер», то есть
на ее построение оказывает влияние конкретная политико-правовая ситуация в обществе.
Избирательное право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования – основных критериев, используемых при построении права, регулирует как материальные отношения, так и процессуальные отношения.
По общему мнению, в объект избирательного права входят общественные отношения, складывающиеся в процессе подготовки, организации и проведения выборов, а также затрагивающие
межвыборный период.
Исключительный интерес с точки зрения теории и практики представляют вопросы о источниках избирательного права, избирательных процедурах и технологиях.
Сложная внутренняя структурированность избирательного права обусловлена главным образом особенностями его предмета регулирования. Предметом являются конкретные нормы законодательного обеспечения, складывающиеся в процессе выборов.
К настоящему времени сложилась объемная и, от того постоянно расширяющаяся система источников избирательного права. Систему нормативных правовых актов можно подразделить на федеральные, региональные и местные (муниципальные).
Особенности проведения выборов в представительные органы отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определяются соответственно законами субъектов
Федерации и нормативными актами муниципальных образований на основе базовых принципов,
установленных федеральным законодательством. Некоторые вопросы избирательного права урегулированы указами Президента Российской Федерации.
Комплексность избирательного права как подотрасли права характеризуется тем, что нормы
избирательного права носят комплексный характер, т. е. содержат и нормы других отраслей права,
в частности нормы финансового, банковского, бюджетного, административного права. При этом
нормы избирательного права имеют приоритет над другими нормами. Например, приоритет норм
избирательного права над финансовым и банковским правом проявляется при открытии специальных избирательных счетов. Если в «обычной практике» требуется особый набор документов для открытия и ведения счета юридическим лицом (в том числе сведении на предмет противодействия
«отмывания» незаконных денежных средств), то при открытии избирательного счета этого не требуется.
Одним из характерных признаков подотрасли права является наличие институтов. Целесообразно выделить основные институты избирательного права, дать им оценку. Традиционно в теории
права принято разделять любую отрасль на общую и особенную части:
I. К институтам общей части можно отнести:
– институт политических партий.
Конституция Российской Федерации провозгласила идеологическое многообразие и многопартийность (ст. 13). Данные положения получили свое развитие в последующих законах;
– институт финансирования выборов.
Введение в политическую борьбу элемента состязательности, частного финансирования выборов, введение элементов как прямого, так и косвенного финансирования избирательных кампаний повлекли за собой выделение этих норм в самостоятельный институт. В настоящее время правоотношения, возникающие по вопросам финансирования выборов, регламентируются не только
на федеральном, региональном и местном уровне, но и подзаконными нормативными актами (например, инструкциями Центрального банка России, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации);
– институт избирательных комиссий.
Повышению роли избирательных комиссий в избирательном процессе способствовало установление их статуса как органа государственной власти. Деятельность комиссий регламентируется также специальными законами субъектов Российской Федерации, что повышает их правовой
статус;
В число институтов ряд конституционалистов также включают- институт информации и агитации на выборах; институт доверенных лиц; институт наблюдателей на выборах.
II. Институты особенной части:
– институт избрания президента;
– институт избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации;
– институт избрания законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации;
– институт избрания органов местного самоуправления;
29
– институт голосования по открепительным удостоверениям на выборах региональных парламентов;
– институт досрочного голосования.
Перечень институтов может быть при необходимости расширен, что произошло с возвратом
к прямым выборам глав субъектов.
За время становления современной избирательной системы были введены, а затем упразднены отдельные институты избирательного права, например институт избрания высших должностных
лиц субъектов Федерации26 и институт избирательного залога27.
Подводя итог всему вышесказанному можно сделать следующие выводы: во-первых, избирательное право – это сформировавшаяся самостоятельная подотрасль конституционного права,
представляющая собой совокупность правовых норм, которыми устанавливается избирательная
система и регулируются общественные отношения, возникающие в процессе избрания должностных лиц, представительных (законодательных) органов государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, как подотрасль конституционного права она обладает некоторыми специфическими чертами: властеобразующий характер – то есть на построение избирательного права
оказывает влияние конкретная политико-правовая ситуация в обществе; устойчивая тенденция к
кодификации – как необходимой конституционно-правовой потребности в период модернизации
политической системы; количество институтов входящих в подотрасль меняется и зависит как
от введения новых механизмов в избирательном процессе, так и выборной основы для новых органов власти.
СЕРБИН Михаил Викторович,
вице-президент Молодежного союза юристов России, заместитель
декана по учебно-методической работе и магистерской подготовке
юридического факультета СПбГУАП, к.ю.н., доцент
СЕРБИНА Лейла Арифовна,
магистрантка юридического факультета СПбГУАП
ВЕБ-НАБЛЮДЕНИЕ НА ВЫБОРАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ‒
НОВАЦИЯ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Отличительной чертой механизма правового обеспечения выборов
является объединение усилий материальных и процессуальных норм в регулировании избирательных отношений. Причем избирательный процесс получил такое отражение в законодательстве и такое признание в сфере практической реализации электоральных прав российских
граждан, которое со всей очевидностью обусловливает его несомненную значимость в регуляции правового режима избирательных кампаний различного вида и уровня. Без образующих избирательный процесс действий и процедур полнота юридической картины организации и проведения выборов была бы просто немыслимой.
На сегодняшний день максимальным потенциалом в области создания, поддержания, развития системы информационных коммуникаций между участниками избирательного процесса,
применения избирательными комиссиями инновационных форм информационно-разъяснительной деятельности обладает сеть Интернет. В настоящее время количество интернет-пользователей составляет около 70 миллионов и темпы его развития постоянно ускоряются. Кроме того,
еще 12 ноября 2009 года в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации отмечено, что»предусмотренное правительственными планами продвижение широкополосного Интернета в российские провинции
откроет новые перспективы для свободных общественных дискуссий на любые темы и получения всесторонней информации о событиях в стране и мире»28.
В целях повышения уровня доверия граждан к избирательному процессу, обеспечения максимальной открытости и гласности процедуры голосования и подсчета голосов на избирательных участках комиссиями организуется видеонаблюдение и трансляция изображения в сети
26
Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 11.12.2004 N 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации».
27 Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 09.02.2009 N 3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов».
28 Послание президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. Федеральный
выпуск № 5038. 2009. 13 ноября.
30
Интернет29. Средства видеонаблюдения и трансляции применяются с учетом требований избирательного и гражданского законодательства.
Средство видеонаблюдения и трансляции изображения представляет собой техническое
устройство, так называемая веб-камера, предназначенное для видеонаблюдения за процессами, происходящими в помещении для голосования участка в день голосования. Трансляция полученного изображения с каждой веб-камеры осуществляется на специальной странице сайта
в сети Интернет. Переход на специальную страницу осуществляется с помощью гиперссылки,
размещенной на сайте избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.
Веб-камеры устанавливаются в помещении для голосования таким образом, чтобы не нарушалась тайна голосования и отсутствовала возможность контроля за волеизъявлением избирателей, участников референдума, а также контроля за участием гражданина РФ в выборах.
Изображение гражданина не должно занимать большую часть снимка (экрана). Записанный видеоматериал хранится в организующей комиссии в течение срока, предусмотренного законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации для хранения бюллетеней.
Средства видеонаблюдения и трансляции изображения применяются во всех помещениях
для голосования на территории Российской Федерации, за исключением избирательных участков, образованных в больницах и других медицинских учреждениях, имеющих стационарные
отделения, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, воинских частях,
на судах, находящихся в плавании, и на полярных станциях, в труднодоступных и отдаленных
местностях, где не имеется возможности передавать информацию в один из региональных
центров, а также образованных руководителями дипломатических представительств, консульских учреждений30. Подобное ограничение касательно особых участков представляется справедливым и обоснованным, ведь, например, есть части специального назначения, дислокация
которых держится в секрете и иногда даже не разрешается показывать лиц военнослужащих,
принимающих участие в ликвидации бандформирований. А снимать участки в больницах неприемлемо по морально-этическим нормам.
Создание любой идеальной системы или модели возможно только в теории. Поэтому внедренная в избирательный процесс система видео наблюдений имеет целый ряд проблем в реализации прозрачности выборов, о которых мы сказали выше. Но наша задача – на практике
максимально приблизиться к безупречности. В виду этого, мы предлагаем следующие пути решения существующих проблем:
а) Необходимо обеспечить системами видеонаблюдения не только участковые, но и территориальные избирательные комиссии. Это поспособствует наиболее полной прозрачности избирательного процесса, т. к. выше уже упоминалось, что ТИК обладает правом проверять и исправлять протоколы переданные им УИК, а видеонаблюдения за этим процессом не обеспечено.
б) Параметром веб-камер должно быть наличие функции DTS. Камеры, выбранные для проекта
«Веб-выборы 2012», не содержали функции DTS (digital time stamp, цифровая метка времени), которая фиксирует время проведения записи и ее целостность. Суть ее в том, что в каждый кадр встраивается цифровая метка, которая позволяет определить время создания кадра и тем самым проверить соблюдение их последовательности. DTS и гарантирует подлинность записи.
Сервис DTS позволит с достаточной стойкостью гарантировать подлинность видеозаписи и облегчит поиск изображения во временных интервалах. Именно такие видеозаписи можно использовать для обоснования отсутствия нарушений на выборах.
в) Можно обеспечить на самих УИК автономную запись на носитель (например SD-карта). Запись на носитель внутри камеры позволяет полностью гарантировать целостность записанной видеоинформации. После окончания всех действий носитель должен быть извлечен из камеры, упакован
в конверт, опечатан и сдан вместе со всей документацией УИК.
Подобное предложение, в комплексе с функцией сервиса DTS, решит проблему отсутствия записи или ее прерывания, например из-за неполадок со связью или разрыва Интернет-соединения.
г) Обеспечение каждого участка компьютером с программой подсчета лиц, приближающихся к определенному объекту. Согласно мнению некоторых программистов вполне реально разработать простейшую программу подсчета избирателей, подходящих к урне в период времени с 8.00
до 20.00, таким образом можно практически автоматически зафиксировать вброс лишних бюллетеней при расхождении количества подходов к урне с числом бюллетеней в ней.
д) Кроме того, в состав системы должны входить ноутбук, многопортовый роутер и источник
29
Тарасов А.М. Информационные технологии и их применение в избирательном процессе // Вестник Академии права и управления. 2010.
№ 19. С. 31.
30 Оглоблина Е.Н. Проблемы правового регулирования видеоконтроля за ходом голосования // Научный вестник Волгоградской академии государственной службы. Серия: Юриспруденция. 2011. Т. 1. № 5. С. 74
31
бесперебойного питания для питания роутера, камер и автономных осветителей (для камеры наблюдения за стационарной урной).
Двухпотоковость позволит обращаться к камерам удаленно, например, из ТИК или более вышестоящей избирательной комиссии, выбирая поток с характеристиками, позволяющими использовать имеющуюся пропускную способность сети доступа, сохраняя полный видеопоток для записи
на ноутбук.
Данная система позволит в случае возникновения конфликтных ситуаций объективно дать оценку происшедшим событиям и сделать выводы.
е) Совершенствование механизма самого видеонаблюдения и установление правил. Известно,
что под сомнение ставится большая часть данных на выборах при заполнении протокола. Данные
могут фальсифицироваться по дороге из УИК в ТИК или в другом помещении (ведь председателям
избирательной комиссии запрещается лишь выносить протокол из здания, где проходят выборы,
т. е. унести его в соседнее помещение, где нет видеонаблюдения не составит труда). А установить
камеру при перемещении из УИК в ТИК представляется невозможным. Можно установить ряд правил поведения комиссии и обращения их с протокол. К примеру: видеонаблюдение должно вестись
и в УИК, и в ТИК; запрещается выносить протоколы (бюллетени и иные документы) из помещения
голосования и скрывать их из-под обзора видеокамер; при заполнении протокола каждую вносимую
цифру и изменение демонстрировать камере; конечный результат протокола перед его отправкой
в ТИК продемонстрировать; при прибытии протокола в ТИК продемонстрировать его уже видео-наблюдению в ТИК (и соответственно все исправления).
Подобная система исключит подделку данных протокола и позволит сравнить данные с видеокамеры уже с таблицей выборов с сайта ЦИК РФ, где можно выбрать конкретный УИК и посмотреть
результаты31.
Усовершенствование информационных технологий в сфере обеспечения выборов в виде
организации он-лайн видеонаблюдения за избирательным процессом дало нам повышение
прозрачности голосования, обеспечение максимальной открытости и гласности, к тому же Россия, благодаря активному применению подобных технологий, шагнула далеко вперед, по сравнению со всеми странами – ни одно из государств подобной системы не создавало. Этим мы заслужили мировое признание. В дальнейшем планируется использование этой системы для всех
последующих выборов, а так же для внедрения подобных технологий в иные сферы общественной жизни, такие как образование и экономика.
Таким образом, с использованием возможности информационных технологий, в частности
системы Интернет и прямой трансляции с избирательных участков с помощью веб-камер, наиболее эффективно решается задача правового обучения избирателей, повышения доверия
граждан к избирательному процессу и власти в целом, осуществления наиболее полного информирования о проведении голосования и подведения итогов выборов.
ОВЧИННИКОВ Валентин Алексеевич,
к.ю.н., к.т.н., профессор кафедры конституционного права
Северо-Западного института управления РАНХиГС
при Президенте РФ
О ПОРЯДКЕ ФОРМИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ
И ИНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Нормы статьи 12 Конституции Российской Федерации определяют органы местного самоуправления, как самостоятельные органы
публичной власти на местном уровне. При этом органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти32.
Последняя норма статьи 12 Конституции понимается многими правоведами, как теоретиками конституционного и муниципального права, так и правоприменителями не однозначно.
Одни33 считают, что указанная норма Конституции РФ не дает права органам государственной власти, как федеральным, так и региональным участвовать в формировании органов
31
Кулясова Н. А. Использование веб-камер в избирательном процессе в Российской Федерации // Электросвязь. 2010. № 1. С. 33.
Конституция РФ, статья 12
33 Н. В. Витрук Конституционное прав России. М.: Норма-Инфра, 2007, С. 237.; А. В. Зиновьев. Конституционное право России. СПБ: Герда, 2008, С. 379; Д. Г. Демидов. К вопросу о формировании и организации деятельности избирательных комиссий муниципальных образований в РФ //управленческое консультирование. – № 3. – 2008. – С. 48
32
32
местного самоуправления. По их мнению, только местное сообщество в лице избирателей
муниципальных образований вправе избирать представительные органы муниципалитетов
и выборных должностных лиц, а уже избранные лица формируют органы местного самоуправления без участия государственных органов (в лице, например, избирательных комиссий
субъектов), так и органов государственной власти (в лице высших должностных лиц субъектов РФ и законодательно-представительных органов субъектов РФ).
Другая группа специалистов34 считает, что нужно руководствоваться федеральным избирательным законодательством, которое, по их мнению, не противоречит конституционным нормам.
Возможно по этой причине в № 131-ФЗ от 2003 года «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» появилась статья 39, которая, во-первых, избирательную комиссию муниципального образования называет муниципальным органом и во-вторых, предоставляет право федеральному и региональному законодательству
определять порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных
образований.
Назвав избирательную комиссию муниципального образования муниципальным органом «Законодатель» считает, что таким образом он не нарушает нормы статьи 12 Конституции РФ. А как относится к тому, что в соответствии с нормами статьи 37 статьи № 131-ФЗ
2003 года высшее (должностное лицо субъекта РФ и законодательно-представительный орган субъекта РФ участвуют в формировании конкурсных комиссий, отбирающих кандидатов
на должности глав администраций городских округов и муниципальных районов?
Противоречит ли часть 5 статьи 37 № 131-ФЗ 2003 года нормам 12 статьи Конституции?
На наш взгляд, противоречит. «Законодатели» Ленинградской области пошли еще дальше в отходе от норм Конституции РФ. Статьей 5 Закона Ленинградской области от 30.05.2005
№ 37-03 «Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области» была закреплена норма, позволяющая губернатору Ленинградской области
совместно с Законодательным собранием области участвовать в формировании конкурсных
комиссий, отбирающих кандидатов на должности глав местных администраций сельских
и городских поселений области, что далее противоречит ст. 37 № 131-ФЗ от 2003 года.
Подробно об этом освещено в статье Овчинникова В. А. и Барбаровой Н. Г. Реформирование местного самоуправления в России (на примере Ленинградской области) Управленческое консультирование. – № 2. – 2007. – С. 32. (Замечание автора).
В результате практически во всех муниципальных образованиях Ленинградской области
были не избраны, а назначены послушные и удобные для губернатора главы местных администраций.
Подобную картину можно наблюдать и в городах федерального значения.
Так в соответствии с Постановлением Законодательного собрания от 23.11.2011 № 786
государственные служащие Санкт-Петербурга Бродский М. Н., Цивирко Е. Г были назначены членами конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы
местной администрации внутригородского муниципального образования муниципальный
округ «Дворцовый округ». Соответствует ли данное Постановление федеральному законодательству? Ответ положительный – да, соответствует. Однако не отвечает требованиям
конституционной нормы. Охрану конституционных норм должен осуществлять Конституционный Суд РФ.
Нынешнее положение судей Конституционного Суда РФ и прежде всего абсолютная
зависимость их от «первого лица государства» не позволяет судьям объективно и беспристрастно разрешать дела о соответствии федеральных законов Конституции РФ. Более того,
статья 125 Конституции РФ определяет такой порядок работы Конституционного Суда РФ,
в соответствии с которым с запросом в Конституционный Суд вправе обратиться только названные Конституцией органы, а они, по всей видимости, не видят, либо не желают видеть
нарушения конституционных норм.
Настоящая конференция посвящена сравнительному анализу Европейской и Российской модели муниципальных избирательных систем, поиску общего и особенного. Общим
является то, что в Европе и в России существует и развивается местное самоуправление, а
к особенному можно отнести наличие в Европе либертарно-цивилистической модели права,
тогда как в России господствуют этатистские атавизмические элементы.
34
Управленческое консультирование. – № 1. – 2009. – С. 46; Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, принявшие
закон № 131-ФЗ от 06.10.2003, и внесшие поправки в № 67-ФЗ от 12.06.2002, Депутаты Законодательного собрания Ленинградской
области, принявшие закон № 37-03 от 30.05.2005 и др.
33
ВАСЕЦКИЙ Андрей Анатольевич,
д.п.н., профессор,
зав. кафедрой местного самоуправления и территориального
развития Северо-Западного института управления РАНХиГС
при Президенте РФ
УЧАСТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
В ВЫБОРАХ МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ
НА ТЕРРИТОРИИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
И ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Политические партии включены в систему властных отношений, являются связующим звеном между государством и гражданами. Участие политических партий в муниципальных выборах определяется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ
(ред. от 02.04. 2012 г.) «О политических партиях», Федеральным законом от 12.07 2002 г.
№ 67-ФЗ (ред. от 02.05.2012 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом
от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в ред. Федеральных
законов от 22.06.1998 г. № 85-ФЗ, от 21.07.2005 г. № 93-ФЗ, от 02.02.2006 г. № 107-ФЗ,
от 09.11.2009 г. № 250-ФЗ).
Субъекты Российской Федерации на основе федерального законодательства принимают собственные законодательные акты, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов. В Ленинградской области и Санкт-Петербурге действуют законы о муниципальных выборах, в которых определяется порядок проведения выборов
депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных
образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления, (областной
закон от 13.10.2006 г. № ПЗ-оз (в ред. Законов Ленинградской области от 08.05.2009
№ 43-оз, от 16.05.2001 № 28-оз) «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области»). Закон Санкт-Петербурга от 14.11.2008 № 681-118 (в ред. законов СанктПетербурга от 05.10.2009 № 429-84, от 19.03.2010 № 126-40, от 15.06.2010 № 338-83,
от 16.02.2011 № 28-17, от 28.02.20011 № 62-36, от 28.02.2011 № 57-25) «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований СанктПетербурга». С 1997 года до октября 2001 года в Санкт-Петербурге действовал отдельный закон – Закон Санкт-Петербурга от 18 сентября 1997 № 152-20 «О выборах глав
муниципальных образований в Санкт- Петербурге», который был отменен в 2001 году
(Закон Санкт-Петербурга от 26 октября 2001 № 705-89 «О признании утратившим силу
Закона Санкт-Петербурга «О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге»).
Важным вопросом является вопрос об определении видов избирательных систем,
применяемых на муниципальных выборах в соответствии со статьей 23 Федерального
закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Эта статья важна тем, что здесь, в единственном федеральном
законе даётся понятие «избирательная система», но только для целей муниципальных выборов.
Региональный законодатель имеет право определять виды избирательных систем
для соответствующих видов муниципальных образований. При этом региональный законодатель вправе устанавливать свои особенности в зависимости от вида муниципального образования, от численности избирателей в муниципальном образовании,
иных факторов, которые законодатель сочтёт необходимыми.
Но возможна ситуация, когда закон субъекта Российской Федерации определяет
конкретный вид избирательной системы для муниципального образования, а само это
муниципальное образование в своём уставе определяет другую избирательную систему и не приводит свой устав в соответствие с региональным законом.
К сожалению, сам Федеральный закон не содержит прямой нормы, которая бы позволила выйти из возможной ситуации.
Основными направлениями работы избирательных комиссий в целях обеспечения
34
участия политических партий в муниципальных выборах являются: выдвижение политической партией кандидатов, либо списков кандидатов на муниципальных выборах,
а также активное участие политической партии в обеспечении прозрачности избирательного процесса.
Законодательство позволяет политическим партиям, особенно партиям, создавшим фракции в федеральном парламенте, активно участвовать в работе избирательных комиссий всех уровней. И в организующих избирательных комиссиях, и в вышестоящих избирательных комиссиях, и, особенно в работе участковых избирательных
комиссий.
Это работа и членов комиссии с правом решающего голоса, и членов комиссии
с правом совещательного голоса, наблюдателей, а также работа в составе контрольных групп за вводом информации в ГАС «Выборы».
С одной стороны это обеспечивает прозрачность выборов, с другой – действительность того результата, на который партия рассчитывает на выборах.
Одной из важнейших форм взаимодействия партий с избирательными комиссиями является участие партий в формировании и работе избирательных комиссий различного уровня.
В настоящее время сложилась система работы избирательных комиссий с политическими партиями в период подготовки и проведения выборов, а также в период между выборами.
Правовой основой взаимодействия избирательных комиссий и политических партий в период избирательных кампаний являются, прежде всего, избирательные процедуры, участниками которых выступают избирательные объединения и избирательные комиссии:
– о выдвижении кандидатов (списков кандидатов);
– о представлении избирательных документов в избирательные комиссии на различных этапах избирательной кампании (заверенные копии федерального списка кандидатов, регистрация кандидатов, назначение доверенных лиц, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдателей);
– о проведении предвыборной агитации;
– о формировании избирательных фондов и порядке расходования их средств
и другие положения, уточняющие требования законодательства о выборах в органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Порядок формирования избирательных комиссий устанавливается Федеральным
законом от 12.07 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 02.05.2012 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
иными федеральными законами, а также законодательством субъектов Российской
Федерации, уставами муниципальных образований. Причём формы участия политических партий в процессе формирования избирательных комиссий имеют различный
характер.
В составы избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления, территориальных, участковых избирательных комиссий должно быть назначено не менее половины
членов комиссии на основе предложений от политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению мандатов в Государственной Думе и политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению
депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а также предложений
избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления. Кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, со дня
предоставления в избирательную комиссию документов для регистрации кандидата
(списка кандидатов) вправе назначить одного члена этой избирательно комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации кандидата (списка кандидатов) –
по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую
нижестоящую избирательную комиссию. Избирательное объединение, выдвинувшее
зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу вправе назначить одного члена вышестоящей (по отношению к избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата
(кандидатов)) избирательной комиссии с правом совещательного голоса.
35
Срок полномочий членов комиссий, действующих на постоянной основе, с правом
совещательного голоса, назначенных кандидатами, которые были избраны, или избирательными объединениями, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов, продолжается до окончания регистрации кандидатов,
списков кандидатов на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность.
11 октября 2009 года состоялись выборы депутатов в большинство представительных органов городских сельских поселений, городского округа Ленинградской области (в 204 из 222 муниципальных образований).
Для проведения выборов на территории Ленинградской области было образовано 958 участковых избирательных комиссий, в состав которых вошли 7594 члена избирательных комиссий с правом решающего голоса. Из них 1851 (24,37%) были назначены на основе поступивших предложений политических партий, выдвинувших списки
кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. От Ленинградского областного регионального отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия» 903 (48,78%) члена, от Ленинградского областного
(регионального) отделения политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» 535 (28,9%) членов, от Регионального отделения Политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА / ПЕНСИОНЕРЫ / ЖИЗНЬ» в Ленинградской области 262 (14,15%) члена и от Ленинградского регионального отделения политической
партии «Либерально-демократическая партия России» (ЛДПР) 151 (8,16%) член. Наибольшее число 5655 членов было назначено по предложению собраний избирателей,
88 по предложению представительных органов местного самоуправления.
До ноября 2012 года участковые избирательные комиссии формируются на время выборов. С ноября 2012 года участковые избирательные комиссии формируются
на 5 лет.
На постоянной основе действуют территориальные и муниципальные избирательные комиссии, сформированные в 2009-2010 гг., срок полномочия которых 5 лет. В составе территориальных избирательных комиссий, а их 18 (по числу районов и городского округа – Сосновый Бор), представлены 4 парламентские партии -ЕДИНАЯ РОССИЯ,
ЛДПР, Справедливая Россия, КПРФ, кроме ТИК Выборгского муниципального района
(в составе ТИК нет представителя КПРФ). Всего в составе территориальных избирательных комиссий 177 членов комиссий, из них представители партий – 71 человек и 8
членов представлены общественными объединениями (представители общественного
объединения «Ленинградская областная общественная организация ветеранов Великой отечественной войны, военной службы и локальных войн» – в Гатчинской и Сланцевской ТИК, регионального отделения Всероссийской общественной организации «Молодая гвардия Единой России» Ленинградской области – в Ломоносовской, Лужской,
Сланцевской ТИК, регионального отделения общероссийской общественной организации «Союз пенсионеров России» Ленинградской области в Ломоносовской ТИК, регионального отделения общероссийской общественной организации «Союз пенсионеров
России» Ленинградской области – в Тихвинской ТИК и территориального объединение
профсоюзных организаций города Сосновый Бор «АТОМГРАД»). Таким образом, из общего числа членов территориальных избирательных комиссий, представители партий
составляют 40,11%, а с учетом общественных объединений 44,6%.
В 8 муниципальных образованиях (МО город Пикалево, МО город Гатчина, МО город Коммунар, МО Новодевяткинское сельское поселение, МО Колтушское сельское
поселение, МО Морозовское сельское поселение, МО Рахьинское городское поселение и МО Юкковское сельское поселение) действуют муниципальные избирательные
комиссии. Из них представители ЕДИНОЙ РОССИИ представлены в 7 муниципальных
образованиях (кроме МО Новодевяткинское сельское поселение), ЛДПР в 4-х (кроме
МО город Коммунар, МО Новодевяткинское сельское поселение, МО Рахьинское городское поселение и МО Юкковское сельское поселение), Справедливая Россия также
представлена в 4-х МИКах (кроме МО город Гатчина, МО город Коммунар, МО Колтушское сельское поселение, МО Юкковское сельское поселение), КПРФ в 7 МИКах (кроме МО Юкковское сельское поселение). Таким образом из 69 членов муниципальных
избирательных комиссий политические партии представляют 22 члена шпгЗ 1,88%.
Срок полномочий муниципальных и территориальных избирательных комиссий истекает с 2013 по 2015 годы. Таким образом, на формирование нового состава избирательных комиссий будет оказывать влияние изменение законодательства «О полити36
ческих партиях». Вновь созданные партии смогут подавать предложения о включении
своих представителей в состав участковых, муниципальных и территориальных избирательных комиссий, что усилит влияние политических партий на организацию выборного процесса.
До принятия Федерального закона «О политических партиях» право на участие в региональных и местных выборах посредством выдвижения кандидата признавалось
за всеми региональными отделениями общероссийских политических объединений.
Данный порядок был способен породить – и на практике нередко порождал серьезные
противоречия, воснове которых лежало несходство позиций, занимаемых руководством партии и ее региональных отделений по вопросам участия в выборах, блокирования с региональными отделениями иных политических партий, а также по определению персонального состава выдвигаемых кандидатов.
С принятием Федерального закона «О политических партиях» региональные отделения получили право выдвигать кандидатов только в случаях и в порядке, предусмотренном уставом политической партии. Так, КПРФ сохранила за региональными отделениями право самостоятельного выдвижения кандидатов, а ЛДПР предусматривает
необходимость согласования решения о выдвижении и выдвигаемых кандидатур с постоянно действующим центральным партийным органом.
С внесением в 2005 году поправок в указанный закон право выдвижения де-юре
получили и иные структурные подразделения партии: местные и первичные организации.
Обычно местные отделения ряда политических партий (например, Либерально-демократическая партия России п.6.3 разд.VI Устава) либо вовсе лишены права выдвижения кандидатов, либо решение по выдвижению кандидатов в депутаты на выборные
должности в органы местного самоуправления требует согласования с региональными
(Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» (п. 14.7.14.1 Устава), «ПАТРИОТЫ РОССИИ» (п. 6.3 разд.6 Устава), партии «ЯБЛОКО» (п. 15.3; 7.20 Устава), либо федеральными партийными структурами.
Согласно уставу кандидаты (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные
должности в органы местного самоуправления выдвигаются местным отделением
(Коммунистическая партия Российской Федерации (п.5.3 разд.У Устава), «Правое дело»
(п. 46.5, гл. 7 Устава), «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА / ПЕНСИОНЕРЫ / ЖИЗНЬ».
Решение о выдвижении региональными отделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах
местного самоуправления принимаются на конференции или общем собрании регионального отделения политической партии. Решения о выдвижении иными структурными подразделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах местного самоуправления принимаются
общим собранием соответствующего структурного подразделения либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии. В зависимости от того, выдвинут ли кандидат (список кандидатов) партией или структурным подразделением, его
принадлежность по-разному определяется в избирательных документах: от уведомления до избирательного бюллетеня.
После выдвижения списка кандидатов, его заверения соответствующей избирательной комиссией политическая партия должна пройти процедуру регистрации списков.
Списки кандидатов регистрируются избирательной комиссией по одному из следующих оснований:
1. Предоставление в избирательную комиссию подписей избирателей в поддержку
выдвижения списков кандидатов. Сбор подписей осуществляется в соответствии с порядком, установленным статьей 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и иными законами, определяющими порядок проводимых выборов. Количество
подписей, которое необходимо для регистрации списка кандидатов, устанавливается
законом, регулирующим конкретные выборы и не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.
2. Без сбора подписей в случае, если выдвижение кандидата (списка кандидатов)
осуществляется политической партией (ее структурным подразделением), федеральный список которой допущен к распределению депутатских мандатов на ближайших
предыдущих выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Рос37
сийской Федерации на основании решения принятого о выдвижении этого кандидата (списка кандидатов), принятого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением. Данная льгота действует при условии,
что указанное официальное опубликование состоялось раньше представления в избирательную комиссию документов, необходимых для регистрации кандидата (списка кандидатов).
3. Если на федеральном и региональном уровнях политическая партия и ее структурные подразделения являются единственным видом общественных объединений,
имеющим право участия в выборах, то при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением помимо партий и их структурных подразделений является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации,
либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. Таким образом, на местных выборах политические партии конкурируют с иными коллективными
субъектами, имеющими право выдвижения не только кандидатов, но и списка кандидатов. 4. До 2009 года существовала система внесения избирательного залога вместо сбора подписей. Она была отменена Федеральным законом от 9 февраля 2009 г.
№ 3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов» (в ред.
от 02.05.2012 г.).
На выборы в органы местного самоуправления Ленинградской области в 2009 г.
на 2271 мандат политическими партиями было выдвинуто 3144 кандидата из них 2205
Ленинградским областным региональным отделением Всероссийской политической
партии «Единая Россия», 386 Ленинградским областным (региональным) отделением
политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации»,
316 Региональным отделением Политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ:
РОДИНА / ПЕНСИОНЕРЫ / ЖИЗНЬ» в Ленинградской области, 236 Ленинградским
региональным отделением политической партии «Либерально-демократическая партия
России» (ЛДПР). Таким образом, они составляли 47,2% от общего числа выдвинутых
кандидатов (6658).
Из них были зарегистрированы 2202 (99,86%) кандидата от Ленинградского областного регионального отделения Всероссийской политической партии «Единая Россия»,
382 (98,96%) от Ленинградского областного (регионального) отделения политической
партии «Коммунистическая партия Российской Федерации», 286 (90,5%) от Регионального отделения Политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА / ПЕНСИОНЕРЫ / ЖИЗНЬ» в Ленинградской области, 223 (94,49%) от Ленинградского регионального отделения политической партии «Либерально-демократическая партия России»
(ЛДПР). То есть 98,4%> от выдвинутых партиями, или 51,6% от общего числа зарегистрированных кандидатов (5995).
Отказано в регистрации 46 кандидатам. Из них 1 от партии «Единая Россия», 3 – КПРФ,
29 – СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ, 13 – от ЛДПР.
Также после регистрации выбыли 2 кандидата от партии «Единая Россия», 1 – от КПРФ
и 1 – от партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ.
В результате прошедших 11.10.2009 г. выборов депутатов представительных органов в 204 городских, сельских поселениях, городском округе Ленинградской области из 2271 депутатских мандатов кандидаты, выдвинутые Ленинградским областным
региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия» получили 1471 мандат (64,77%) или 66,8% > от зарегистрированных, Ленинградским областным (региональным) отделением политической партии «Коммунистическая партия
Российской Федерации» 59 мандатов (2,6%) или 15,45%) от зарегистрированных, Региональным отделением Политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: ОДИНА / ПЕНСИОНЕРЫ / ЖИЗНЬ» в Ленинградской области 52 мандата (2,3%) или 18,18%) от зарегистрированных, Ленинградским региональным отделением политической партии
«Либерально-демократическая партия России» (ЛДПР) 14 мандатов или 6, 28% от зарегистрированных. В преддверии нового избирательного цикла происходит изменение
законодательства. Новации связаны, прежде всего, с упрощением регистрации политических партий (теперь для регистрации достаточно 500 членов партии, не менее чем
в половине регионов Российской Федерации – Федеральный закон от 2 апреля 2012 г.
№ 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»»).
38
В результате в Санкт-Петербурге уже зарегистрировано около 39 партий, а в Ленинградской области около 20. Они имеют право выдвигать своих представителей в участковые избирательные комиссии и участвовать в выборах 14 октября 2012 года. На территории Ленинградской области 14 октября 2012 года состоялись досрочные выборы
депутатов Совета депутатов муниципального образования Тельмановское сельское
поселение Тосненского района и дополнительные выборы депутатов представительных органов ряда муниципальных образований Ленинградской области.
В ходе досрочных выборов замещению подлежали 10 депутатских мандатов в двух
пятимандатных избирательных округах. В период избирательной кампании было выдвинуто всего 93 кандидата. Из этого числа кандидатов в порядке самовыдвижения
было выдвинуто 65 человек, от избирательных объединений – 28 человек, в том числе от Тосненского местного отделения Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» – 10 кандидатов,
от Ленинградского регионального отделения политической партии «Либерально-демократическая партия России» – 9 кандидатов, от Ленинградского регионального отделения Партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ – 5 кандидатов, от Тосненского районного
отделения КПРФ – 4 кандидата. Все кандидаты, выдвинутые избирательными объединениями, были зарегистрированы. Отказано в регистрации 9 кандидатам в депутаты,
выдвинутым в порядке самовыдвижения.
Среди 10 избранных депутатов 5 депутатов от Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ», 3 депутата – от Партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ», 2 депутата – от партии КПРФ.
Также прошли дополнительные выборы депутатов представительных органов – советов депутатов в девяти муниципальных образованиях Ленинградской области, замещению подлежали 12 вакантных депутатских мандатов.
Всеволожский муниципальный район: во Всеволожском городском, Куйвозовском и Муринском сельских поселениях замещению подлежали по одному вакантному мандату соответственно в одномандатных избирательных округах № № 15, 182, 115;
в Дубровском городском поселении – два вакантных мандата соответственно по одному в одномандатных избирательных округах № № 75, 67; в Щегловском сельском поселении – два вакантных мандата соответственно по одному в одномандатных избирательных округах № № 21 и 25;
Выборгский муниципальный район: в Первомайском сельском поселении замещению
подлежал один вакантный мандат в одномандатном избирательном округе № 93;
Гатчинский муниципальный район: в Новосветсвом сельском поселении замещению
подлежали два вакантных мандата в четырехмандатном избирательном округе № 39;
Тихвинский муниципальный район: в Тихвинском городском поселении замещению подлежали два вакантных мандата соответственно по одному в одномандатных избирательных округах № № 5 и 15.
В период избирательных кампаний было выдвинуто всего 58 кандидатов. Из этого
числа кандидатов в порядке самовыдвижения было выдвинуто 18 человек, от избирательных объединений – 40 человек, в том числе от местных отделений Партии «ЕДИНАЯ
РОССИЯ» – 12 кандидатов, от Ленинградского регионального отделения политической
партии «Либерально-демократическая партия России» – 12 кандидатов, от местных отделений КПРФ – 10 кандидатов, от Ленинградского регионального отделения Партии
СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ – 5 кандидатов, от местного отделения в Гатчинском муниципальном районе Политической партии «УМНАЯ РОССИЯ» – 1 кандидат.
Регистрация одного кандидата на дополнительных выборах депутата совета депутатов Тихвинского городского поселения была отменена в судебном порядке в связи
с тем, что на момент выдвижения его кандидатом от одной из партий он являлся членом другой партии.
Среди 12 избранных депутатов 8 депутатов – от Партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ», 2 депутата – от партии КПРФ, 2 депутата были выдвинуты в порядке самовыдвижения.
В связи с введением единого дня голосования (Федеральный закон от 2 октября 2012 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических
партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), этот день устанавливается на второе воскресение сентября года, в котором истекает срок полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления или депутатов указанных органов, а в год проведения выборов депутатов Государственной
Думы очередного созыва – на день голосования на данных выборах.
При этом предусмотрено, что, если выборы в орган государственной власти субъ39
екта РФ или орган местного самоуправления проводились в иной, чем второе воскресенье сентября, день, последующие выборы проводятся во второе воскресенье
сентября года, в котором истекает срок полномочий этого органа, а срок полномочий
органа соответственно продлевается или сокращается.
Документ также прописывает новые принципы формирования избирательных округов на выборах в органы местного самоуправления, а также избирательных участков. В частности, схема избирательных округов будет утверждаться сроком на 10 лет,
а избирательные участки – формироваться на 5 лет и являться едиными для всех выборов, проводимых на соответствующей территории, а также для всех референдумов
субъектов РФ, местных референдумов. Таким образом, повышается роль политических партий в организации выборного процесса, что требует повышения правовой грамотности в формировании и организации работы участковых избирательных комиссий со стороны партий.
40
СБОРНИК МАТЕРИАЛОВ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН:
ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
ДОКЛАДЧИКИ:
ДВОРНИКОВ
Денис Владимирович
ТЕТЕРДИНКО
Александр Павлович
КОСТЕНКО
Сергей Юрьевич
Член Общественной палаты
Российской Федерации
Заместитель председателя
Санкт-Петербургской
избирательной комиссии
Председатель
избирательной комиссии
Тульской области
САДОВНИКОВА
Галина Дмитриевна
МУРУ
Рубен Николаевич
Доцент кафедры
конституционного
и муниципального права РФ
Московской
государственной
юридической академии
им. О. Е. Кутафина,
к.ю.н.
Профессор кафедры
государственных правовых
дисциплин
Северо-Западного филиала
государственного
образовательного
учреждения высшего
профессионального
образования «Российская
академия правосудия»
26 октября 2012 года.
Зал заседания Ученого совета юридического факультета СПбГУ
ПУЧНИН Алексей Сергеевич,
председатель
Санкт-Петербургской избирательной комиссии
Обсуждаемая сегодня тема – судебная защита избирательных прав
граждан, вопросы правоприменения. Она будет актуальна всегда, так
как суд – это цивилизованный способ разрешения любых возникших
конфликтов, в том числе, и в сфере избирательного процесса. Актуальность этой темы подчеркивается и другими моментами, так как мы все
прекрасно представляем, какую роль сыграл в формировании единообразия применения наших законов Пленум Верховного Суда, состоявшийся в марте прошлого года (с небольшими дополнениями в феврале этого года). Это был
долгожданный Пленум по применению законов о выборах. И в соотношении с нормами Гражданского процессуального кодекса он снял много вопросов.
Вместе с тем, когда мы выстраивали парадигму сегодняшней конференции, было интересно проанализировать, как суды применяют те или иные нормы, разрешают избирательные споры не только в соответствии с решениями этого Пленума, но и на достаточно серьезной практике федеральных кампаний. После Пленума состоялись выборы депутатов Государственной
Думы, выборы Президента России и очень крупные региональные выборы – выборы в Законодательные собрания, в муниципальные советы.
На все ли вопросы ответил Верховный Суд? Я предлагаю подходить к решению этого стратегического вопроса с научной точки зрения, может быть не по-судейски, ведь мы практически все здесь юристы, и понимаем, что не можем судить судей. Поэтому предлагаю открытый
и конструктивный диалог, в ходе которого мы смогли бы обсудить резолюцию, предлагаемую
сегодня для ваших дополнений, чтобы эта резолюция, а также возможные практические рекомендации и наработки могли бы стать полезными не только для нас.
Итак, коллеги, предлагаю приступить к обсуждению тем, которые заявлены на этот день.
ДВОРНИКОВ Денис Владимирович,
член Общественной палаты Российской Федерации
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОСВЕЩЕНИЕ СУДЕБНЫХ ПРОЦЕССОВ,
СВЯЗАННЫХ С ЗАЩИТОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
И УЧАСТНИКОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Тема моего короткого сообщения посвящена избирательным
правам. Однако я считаю, что мы с вами в свое время внесли маленькую лепту в принятие решения этого пленума Верховного суда, когда
в ряде регионов провели специализированные мероприятия, как раз
касающиеся проблем правоприменения в избирательном процессе, в ходе которых мы получили интересный опыт, когда судьи и члены избирательных комиссий, сидя за таким же круглом столом, фактически приходили к единым трактовкам всех судебных норм. Это, в принципе,
чуть-чуть и наш пленум, наше постановление.
Я хотел бы сказать о том, что является сегодня в большей степени сферой моих профессиональных интересов. Я занимаюсь проблемами освещения судебной деятельности, в том числе,
в СМИ и в новых медиа. А эта сфера весьма проблемная, весьма болезненная, поскольку сегодня
судебная система является очень привлекательным объектом информационной атаки. Привлекательность ее состоит в том, что сегодня получить бонусы от каких-либо информационных скандалов, связанных с судебной системой, можно безболезненно, поскольку эта структура фактически
беззащитная. Очень часто судьи, понимая, что даже, если они имеют основания для предъявления исков к дефамации, этого не делают, опасаясь еще больших репутационных потерь. Я общаюсь с очень многими региональными председателями областных судов и они действительно
в ежедневном режиме сталкиваются с серьезными информационными нападками, подавляющее
большинство из которых основано исключительно на каких-то либо чьих-то интересах, либо эмоциях, либо опять же, как я говорю, попытке раздуть сенсацию в таком режиме полной безопасности. Опять же потому, что судебная система ограничена не только своими представлениями
о репутации и невозможностях постоянно подавать в суд на журналистов, но и, как известно, Кодексом судейской этики и законом «О статусе судей», которые ограничивают любые высказывания и попытки комментировать судебные решения и всё, что связано с судебной деятельностью.
В этом смысле избирательная система, как и судебная, разделяют, мне кажется, эту общую
42
проблему, поскольку часто и избирательная система является объектом активных нападок. Но, тем
не менее, всё-таки в этом случае у избирательной системы больше вариантов для какой-то поддержки имиджа, больше инструментария для того, чтобы отстоять свои решения и свою позицию.
Например, если мы говорим о тульском опыте, где очень интересный и такой творческий
подход к созданию именных участков, я думаю, что вряд ли областной суд сможет или имеет
возможность сделать какой-нибудь именной районный суд имени поручика Ржевского. Это будет неправильно, и это просто нереально.
И то же самое, в отличие от других ветвей власти, судебная власть не имеет возможности для каких-то имиджевых пиар-проектов. Вячеслав Михайлович Лебедев не может лететь
со стерхами. Я не говорю, что это плохо – летать со стерхами. Но есть ограничения по сфере
паблисити. Это система закрытая, это система информационно беззащитная. И когда накладывается вся эта проблематика, связанная с репутацией судебной системы, еще и на избирательный процесс (а это происходит, когда суды рассматривают иски об избирательных правах, нарушениях и так далее), то вся эта информационная атака удваивается. Поскольку здесь
громкая тема, тема конфликтная, есть много интересантов, которые мечтают в рамках вот этого дела заработать очки либо как-то отстоять свою репутацию. И всё это происходит за счет
суда и частично избирательной комиссии, которая неизбежно вовлекается в этот процесс.
Поэтому я бы предложил участникам сегодняшнего разговора сделать такой практический
вклад в решение этой проблемы. Дело в том, что Арбитражный суд предложил достаточно либеральный вариант Кодекса судейской этики, в котором предусмотрена возможность комментирования судебных решений.
Но вы знаете, что есть такая гласная и негласная конкуренция между двумя нашими ветвями судебной власти (я имею в виду арбитраж и общую юрисдикцию). И позиция арбитража
всегда выглядит чуть-чуть более либеральной и более открытой. И, скажем так, на фоне общей
юрисдикции создает свой имидж. То есть, еще внутри судебной системы есть своя конкуренция именно в этом направлении информационной политики.
Естественно, что со стороны более консервативной и более нагруженной части судей, которые представляют общую юрисдикцию, такой вариант кодекса не воспринимается. И я думаю, что на ближайшем съезде, который будет 3 декабря, этот вопрос либо будет закрыт, либо
станет поводом для очень жесткой дискуссии.
Учитывая ситуацию, которая объективно имеется вокруг судебных дел, связанных с избирательным процессом, можно было бы предложить рассмотреть некий компромиссный вариант
и предложить возможность судьям комментировать дела исключительно с целью не для того, чтобы развлекать журналистов, а чтобы отстаивать репутацию судебной системы, которая касается
дел, связанных с выборами, как дел, имеющих высокий публичный интерес и значимость для развития правоприменительной практики; которые связаны с тем, что в определенной ситуации нужно иметь голос. Сегодня суды голоса не имеют. Они могут только очень вяло реагировать, бить
по хвостам тех публикаций, которые уже есть, и которые формируют общественное мнение.
Вот я бы предложил внести в результирующий документ подобное предложение. Я готов
помочь как-то его сформулировать. Я уверен, что здесь сидят профессионалы, юристы, которые могут это сделать лучше, чем я. Но я готов своим опытом поделиться и предложить к 3 декабря Совету судей направить такое предложение, которое, может быть, в определенной ситуации, стало бы применительным и с учетом подхода к комментированию судебных решений.
ТЕТЕРДИНКО Александр Павлович, заместитель председателя
Санкт-Петербургской избирательной комиссии
ПРИМЕНЕНИЕ СУДАМИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПЛЕНУМА
ВЕРХОВНОГО СУДА РФ ОТ 31 МАРТА 2011 ГОДА № 5
«О ПРАКТИКЕ РАССМОТРЕНИЯ СУДАМИ ДЕЛ О ЗАЩИТЕ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ
ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ПРИ РАССМОТРЕНИИ
И РАЗРЕШЕНИИ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ
ОБ ИТОГАХ ГОЛОСОВАНИЯ, РЕЗУЛЬТАТАХ ВЫБОРОВ
Принятие постановления Пленума № 5 явилось достаточно важной вехой в деле судебной
защиты избирательных прав граждан. Оно многие дискуссионные вопросы судебной практики
разрешило в ту или иную сторону.
Но, между тем, за то время, которое прошло с момента принятия этого постановления,
а прошло уже 1,5 года, изменились и отдельные институты избирательного законодательства,
43
и институты гражданского законодательства, касающиеся ведения суда апелляционной инстанции. Да и сами разъяснения, содержащиеся в этом постановлении Пленума, иногда у судов
вызвали проблемы при применении этих разъяснений.
И вот на некоторых таких проблемах я бы хотел остановиться поподробнее.
Ну, начну, наверное, с самой первой стадии судебного разбирательства, это стадии
предъявления заявления в суд и принятия его к рассмотрению судом. Как известно, заявление должно предъявляться в суд с соблюдением правил территориальной, родовой и прочей
подсудности.
И вот здесь у судов возникли проблемы, связанные с применением пункта 9 постановления
Пленума, который говорит о том, что если истек срок полномочий избирательной комиссии, решение которой оспаривается, то родовая подсудность определяется с учетом уровня этой комиссии, а вот территориальная подсудность определяется с учетом местонахождения комиссии, которая организовала подготовку и проведение выборов.
И когда заявители оспаривали в суд решение участковых избирательных комиссий об итогах голосования после того, как истек срок полномочий этой участковой избирательной комиссии, некоторые суды начинали выносить определения либо о передаче дела по территориальной подсудности в иной суд, либо об отказе в принятии заявления к рассмотрению на том
основании, что это заявление нужно подавать по территориальной подсудности по месту нахождения комиссии, которая организовала выборы.
Ну, в частности, в Санкт-Петербурге была такая практика. Районные суды часто отсылали заявителя в Октябрьский районный суд Санкт-Петербурга по месту нахождения Санкт-Петербургской избирательной комиссии, которая организовала проведение выборов депутатов
Законодательного собрания. Апелляционная инстанция с такой практикой не согласилась. И
с учетом того, что к делу еще привлекались территориальные избирательные комиссии – вышестоящие по отношению к участковым комиссиям, такие определения отменяла и указывала,
что дело нужно рассматривать в различных районных судах Петербурга по месту нахождения
территориальных избирательных комиссий.
В Москве была подобная же проблема. Там только была ситуация, когда сами заявители
шли в суд по месту нахождения Мосгоризбиркома, и соответственно и районный суд, и Московский городской суд указывали, что они неправильно предъявляют заявления в суд.
То есть, в части участковых избирательных комиссий, обжалования решений участковых
избирательных комиссий судебная практика выработала несколько расширительное толкование вот этого разъяснения, содержащегося в пункте 9, понимая под комиссией, которая организовала выборы, не только, собственно, эту комиссию, которая организовала выборы, то есть,
самую вышестоящую, но и просто вышестоящую территориальную комиссию – вышестоящую
по отношению к участковой избирательной комиссии.
Сейчас, как мы знаем, участковые комиссии будут формироваться на 5 лет, то есть, срок
их полномочий не будет истекать, и эта проблема автоматически умрет с формированием участковых комиссий на 5 лет, с введением этой нормы.
Но для двух субъектов Российской Федерации разъяснение, содержащиеся в пункте 9 постановления Пленума, содержит очень большую опасность возникновения очень больших дискуссионных вопросов, связанных с территориальной подсудностью. Эти два субъекта – Ленинградская область и Московская область.
Как известно, Законодательные собрания этих двух субъектов Российской Федерации
избираются по смешанной избирательной системе, то есть, половина избирается по одномандатным избирательным округам. А в отношении окружных комиссий федеральный закон
не содержит нормы, что они действуют на постоянной основе. То есть, по истечении определенного момента с момента проведения выборов полномочия окружной избирательной комиссии истекут.
Соответственно в том случае, когда заявители будут оспаривать решение окружной избирательной комиссии, например, о результатах выборов по соответствующему округу, после того, как истек срок полномочий этой окружной комиссии, то, понятно, родовая подсудность этого дела – будет суд субъекта Федерации по первой инстанции, поскольку это выборы
в представительный орган субъекта Российской Федерации.
А вот территориальная подсудность, исходя из разъяснения постановления Пленума, пункта 9-го этого разъяснения должна будет определяться, исходя из местонахождения комиссии,
которая организовала выборы. То есть, в данном случае это Ленинградская областная избирательная комиссия и Московская областная избирательная комиссия, которые, как мы все прекрасно знаем, находятся на территории иных субъектов Российской Федерации.
И у нас возникнет коллизия, когда решение о результатах выборов, например, в Законо44
дательное собрание Ленинградской области заявители должны будут по первой инстанции
с учетом этого разъяснения, содержащегося в пункте 9 постановления Пленума, обжаловать
в Санкт-Петербургском городском суде, то есть, в федеральном суде, который действует
на территории другого субъекта Российской Федерации.
Как будет выходить из этой ситуации, если такие ситуации возникнут, практика, я не знаю.
Но мне кажется, конечно же, неправилен такой подход, что решение об итогах голосования
в одном субъекте оспаривается в суде другого субъекта. Это не совсем правомерно, это может вызвать, может быть, и обращения в Конституционный Суд, потому что, на мой взгляд, это
не совсем будет соответствовать норме Конституции о праве каждого на рассмотрение дела
соответствующим судом.
И здесь, наверное, Верховному Суду необходимо эту правовую коллизию (конечно, она касается только двух субъектов Федерации, у остальных субъектов такой проблемы не будет), эту
проблему, которая может возникнуть у двух субъектов, как-то разрешить. Это – первое.
Второе. Пленум никоим образом не затронул вопросы доказывания по делам о защите избирательных прав. Не конкретные вопросы по конкретным делам, как доказывается то или иное
обстоятельство, а вопросы, связанные вообще с общими правилами доказывания, – кто,
что должен доказывать. И в судебной практике очень часты ситуации, когда заявитель со ссылкой на 249-ю статью ГПК, которая возлагает бремя доказывания по делам, возникающим
из публичных правоотношений, на орган, принявший оспариваемое решение, заявители просто
пишут в своих заявлениях всё, что только им в голову взбредет, все свои предположения в отношении того, что там избирательные комиссии якобы нарушали, и в суд приходят, и говорят:
«А мы не должны доказывать свои эти утверждения, свои эти выдумки. Это комиссии должны,
исходя из того, что бремя доказывания лежит на них, комиссии должны принести в суд тонны
документов, которые это всё будут опровергать, привести десятки свидетелей и так далее».
К чести Верховного Суда нужно сказать, что правоприменительная практика Верховного Суда всё-таки 249-ю статью применяет с отдельными оговорками. Ну, например, можно
вспомнить дело, которое Верховный Суд рассмотрел в 2008 году – дело по заявлению Коммунистической партии и ряда кандидатов в депутаты Государственный Думы об оспаривании результатов выборов в Государственную Думу Российской Федерации 5-го созыва. И вот в этих
своих судебных постановлениях по этому делу суд первой инстанции и кассационной инстанции Верховного Суда указывали, что 249-я статья вообще к избирательным комиссиям не совсем применима, потому что 249-я статья говорит об органах государственной власти и органах местного самоуправления и должностных лицах этих органов, а избирательные комиссии,
как известно, являются государственными органами, то есть, не относятся к перечню тех субъектов, которые в 249-й статье поименованы. И нужно наряду с 249-й применять еще и 56-ю статью, которая указывает, что каждая сторона должна доказывать те обстоятельства, на которых
она обосновывает свои требования и возражения.
Но вместе с тем, наверное, было бы целесообразно, чтобы такое разъяснение существовало не только на уровне правоприменительной практики самого Верховного Суда, но и на уровне, может быть, какого-то разъяснения. Потому что суды нижестоящие, и районные суды,
и субъектовые суды до сих пор продолжают к рассмотрению дел о защите избирательных прав
прямо применять 249-ю статью. До сих пор продолжается эта практика, и это практика последних месяцев и последних лет. И как-то вот они не воспринимают ту позицию, которую занимал
Верховный Суд при рассмотрении конкретных дел.
Кстати говоря, мне хочется сказать, что на самом деле эта позиция была выражена Верховным Судом, наверное, в единичных случаях. Можно насчитать только несколько определений Верховного Суда по конкретным делам, где эта позиция в отношении 249-й статьи была
выражена. Поэтому нижестоящие суды не воспринимают ее, как уже сложившуюся системную
судебную практику. В этом, конечно, есть проблема.
Потому что, безусловно, несколько иной подход к распределению времени доказывания,
во-первых, и облегчил бы работу избирательных комиссий. Но, с другой стороны, во многом избавило бы нас от сутяжничества. Потому что многие заявления в суд связаны с тем, что просто
заявитель на самом деле не идет защищать свои какие-то права, законность, а он в силу своего сутяжничества, склонности к этому идет, какие-то свои доводы в заявлении пишет, требует
от комиссии: «А вы попробуйте, опровергните то, что я здесь написал».
Поэтому, может быть, к этому вопросу целесообразно было бы Верховному Суду на уровне
Пленума вернуться.
Большая проблема также в части доказывания при рассмотрении дел об оспаривании итогов голосования – это проблема, каким образом суд должен приходить к выводу о том, что те
итоги голосования, которые содержатся в официальном протоколе об итогах голосования,
45
являются сомнительными. А, как мы знаем, в силу постановления Пленума, в силу пункта 39
в случае возникновения сомнений в правильности установления итогов голосования суд должен назначить повторный подсчет голосов по соответствующему избирательному участку.
А здесь проблемы в практике связаны с тем, каким путем, исследуя какие доказательства,
суд должен приходить к этому выводу о сомнительности итогов голосования.
Но самое первое доказательство, которое суды исследуют, – это так называемые копии
протоколов об итогах голосования, которые, как правило, заявители приносят в суд, и которые,
естественно, как правило, оформлены ненадлежащим образом, без каких-то реквизитов. Это
связано, к сожалению, с ошибками уже в практике самих избирательных комиссий, когда у нас
участковые комиссии очень любят составлять предварительные протоколы об итогах голосования, черновые протоколы об итогах голосования. То есть, сначала что-то составят, потом проверят контрольные соотношения. У них эти контрольные соотношения не сойдутся, они начнут
пересчитывать, составят новый протокол. А то, что они ранее выдали, естественно, на руках
у наблюдателей остается, и они потом с этим всем идут в суд и говорят: «Вот, у нас тут есть
копия протокола, в официальном протоколе иные цифры, значит, это фальсификация. Давайте
всё признавать недействительным».
Понятно, что эти копии протоколов, которые на руках, они зачастую не содержат необходимых реквизитов. Например, в подавляющем большинстве случаев, поскольку участковая комиссия выдает этот черновой вариант, они не ставят там дату и время заверения этой копии,
воздерживаются от этого. И суды такую копию не принимают в качестве допустимого доказательства. Это и практика Верховного Суда достаточно обширная, и практика районных судов,
и судов субъектов РФ. То есть, она по всей стране единообразная в этом плане.
Тогда в чем же здесь может быть проблема? Проблема может быть в том, что заявитель начинает в суде говорить: «Вы знаете, а вот эту же копию протокола выдали нам сами избирательные комиссии. И если вы от нас требуете, чтобы мы свои доводы, свои требования обосновывали документами, которые нам должна выдать другая сторона по делу. Вы соответственно
вообще лишаете нас возможности на судебную защиту своего права. Потому что вы требуете
от нас доказательства, которое должна нам выдать противоположная сторона. А нам противоположная сторона надлежащих доказательств не выдала, соответственно вы нам отказываете
в удовлетворении наших требований о защите нашего права. Соответственно нарушаете наше
право на судебную защиту».
Такая позиция достаточно часто в последнее время заявителями по делам выражается
в судах. Суды по этой позиции, по нескольким делам выносили решение и считали: «Ну, действительно, поскольку признали, что выдана была комиссией ненадлежащая копия, которая
не может считаться доказательством». Но поскольку заявители или те лица, которые получили эту копию, не обращались ни в правоохранительные органы, ни в вышестоящие комиссии
в жалобами о том, что им выдана ненадлежащая копия и выдайте нам надлежащую копию.
А также, поскольку никто из членов участковой комиссии не привлечен к административной ответственности за выдачу этой ненадлежащей копии, то соответственно заявитель сам виноват,
что не смог доказать свои требования. И на этом, собственно говоря, исследование вопроса
по этим копиям протоколов заканчивается.
Представляется всё-таки, что здесь нужно какие-то, даже прописать, может быть, даже не
в постановлении Пленума, а в избирательном законодательстве, которое будет устанавливать
более четкое разграничение, какие копии являются надлежащими, в каком порядке заявители
должны их получать, и в каком порядке суд должен это всё оценивать.
Потому что это – трудности, особенно для районных судов, которые не так часто избирательные споры рассматривают. Всё-таки на уровне районных судов выборы рассматриваются
раз в несколько лет. И судьи, конечно же, не обладают теми необходимыми навыками постоянного общения в этой правовой материей – именно выборной.
Следующая тема, опять-таки связанная с установлением истинных данных об итогах голосования, – можно ли для этих целей использовать свидетельские показания.
Ну, например, заявитель приходит в суд, говорит: «Вот, у меня есть копия протокола с другими цифрами. Да, она – ненадлежащая копия протокола. Но, давайте, мы вызовем в суд 20
свидетелей, наблюдателей, членов комиссии с совещательным голосом, которые придут в суд
и подтвердят, что цифры, которые содержатся в официальном протоколе участковой комиссии,
они не соответствуют действительности.
Здесь суды занимали абсолютно правильную, на мой взгляд, позицию, указывая, что вообще сведения об итогах голосования свидетельскими показаниями подтверждены быть не могут, поскольку эти сведения устанавливаются на основании произведенного комиссией подсчета голосов избирателей и закрепляются в протоколах об итогах голосования соответствующих
46
комиссия или в их надлежащим образом удостоверенных копиях.
Но до сих пор по ряду дел суды всё-таки выходили на допрос этих свидетелей. Потому что
в некоторых случаях суды отказывались допрашивать этих свидетелей, в некоторых выходили
на допрос свидетелей, получали противоречивые показания, когда свидетели, с одной стороны, говорят об одних цифрах, свидетели с другой стороны говорят о других цифрах. И значит,
суду это в мотивирочной части решения нужно всё исследовать.
И соответственно, конечно же, здесь, может быть, было бы целесообразно судам как-то подсказать, что эти обстоятельства свидетельскими показаниями устанавливать нельзя. И не только потому, что это – ненадлежащее доказательство в силу федерального закона, но и здесь моя
позиция перекликается с позицией Дениса Владимировича Дворникова. Потому что ведь очень
часто заявители подают заявления в суд не для того, чтобы свои права защитить, а для того,
чтобы получить необходимый общественный резонанс. То есть, понятно, что заявитель, который заинтересован в скандале после выборов, в искусственном создании ситуации и в мнения
в обществе, что выборы прошли нечестно, он, естественно, в суд притащит много свидетелей,
которые якобы будут подтверждать, что якобы комиссия не так всё подсчитала. И суд, допрашивая этих свидетелей, соответственно эти показания должен будет в мотивировочной части
своего решения оценить. То есть, каким-то образом эти показания свидетелей обнародовать
в своей мотивировочной части.
Многие районные суды это делают, к сожалению. Несмотря на все возражения избирательных комиссий, многие судьи допрашивают этих свидетелей, как они говорят, для полноты картины, для полного исследования доказательств. Но этим они на самом деле, входят уже в политические дрязги и в некоторой степени открывают ящик Пандоры. Конечно же, на мой взгляд,
этого делать нельзя.
Вопрос, тоже связанный с доказыванием, – это пределы судебной дискреции при исследовании письменных доказательств по делам, связанным с оспариванием итогов голосования.
Но самый классический вопрос в судебной практике – это может ли суд исследовать бюллетени, списки избирателей и иную избирательную документацию для того, чтобы проверять доводы заявителей или возражения избирательных комиссий.
Пленум в пункте 39 разъяснил, что суд не вправе устанавливать итоги голосования. Соответственно судебная практика идет по такому пути, что раз суд не вправе устанавливать итоги
голосования и производить подсчет голосов, значит, суд не вправе проводить никакие действия, которые могут быть признаны в стадии подсчета голосов. То есть, не может исследовать
список избирателей, потому что исследование списка избирателей – это стадия подсчета голосов. Не может исследовать соответственно бюллетени и так далее.
Суды в целом эту позицию, вот это разъяснение Пленума таким образом толкуют,
что всё-таки эти мешки с избирательной документацией вскрывать нельзя, а, значит, исследовать их в судебном заседании нельзя. Но в судебной практике были проблемы, связанные
с тем, что судей просили исследовать не списки избирателей и избирательные бюллетени, а,
судей просили исследовать, например, заявление избирателей с просьбой проголосовать вне
помещений для голосования.
Вот исследование таких заявлений является стадией подсчета голосов или не является?
И здесь, конечно, у судей были достаточно большие затруднения, могут ли они исследовать
те письменные доказательства, исследование которых, в принципе, нельзя признать стадией
подсчета голосов избирателей.
И здесь неоднозначные были подходы судов к этим вопросам. Некоторые суды исследовали эти доказательства, некоторые суды эти доказательства не исследовали. Здесь также нет
никакого единообразия. И здесь, может быть, было бы целесообразно прямо разъяснять, какого рода документы суды не вправе исследовать, а том случае, если доказано, что, если возникают сомнения об итогах голосования, направлять это всё на повторный подсчет голосов.
Здесь тоже могут быть соответствующие проблемы.
Видеозаписи и проблема их использования. Когда ходатайствуют в суды об исследовании
этих видеозаписей, ссылаются на статью 57-ю Гражданского процессуального кодекса, которая
говорит, что суд может исследовать только те доказательства, получение которых для ходатайствующей об их исследовании стороны является затруднительным, и указывают, что поскольку
заявитель не лишен возможности самостоятельно получить эти видеозаписи (а постановление
ЦИКа разрешает любому гражданину эти видеозаписи получить), и, поскольку он не лишен был
этой возможности, соответственно суд истребовать это по собственной инициативе или по ходатайству заявителя не будет.
Также здесь практика, кстати говоря, была неоднозначная, потому что некоторые суды эти
записи исследовали. То есть, у нас есть практика, когда судьи исследовали эти записи, ждали
47
там 2 месяца, пока им предоставит Министерство связи и массовых коммуникаций эти ссылки
на эти видеозаписи. Судьи сразу отказывали в удовлетворении ходатайства и, собственно говоря, разрешали дело по существу.
Также я думаю, что, поскольку проблема этих видеозаписей, проблема вообще их легитимности, насколько они могут быть использованы в качестве допустимого доказательства,
рано или поздно перед судами встанет вплотную с расширением диапазона применения этих
средств видеонаблюдения. Здесь также нужно, мне кажется, подумать над тем, чтобы в этой
части какие-то, может быть, ориентиры нижестоящим судам дать.
Ну, и, наверное, последнее, – это, безусловно, я хочу сказать огромное спасибо Пленуму
за пункт 39 постановлени. Потому что в пункте 39 Пленум указал, что итоги голосования признавать недействительными можно только в том случае, если установлены обстоятельства,
не позволяющие выявить действительную волю избирателей или установить результаты волеизъявления. А вот если есть сомнения в том, правильно ли подсчитаны голоса, то необходимо
это направлять на повторный подсчет голосов.
То есть, мы ушли наконец-то от той ситуации, когда заявитель, приходя в суд и доказывая
какие-то процедурные нарушения со стороны участковых избирательных комиссий, добивался
признания недействительными итогов голосования на этих участках.
И здесь нужно, чтобы суды, конечно же, более чётко разграничивали эти правовые институты признания недействительными итогов голосования и направление, и отмену решения
комиссий о назначении повторного подсчета голосов избирателей. Не всегда, к сожалению,
в районных судах это разграничивается должным образом. Но в целом очень хорошее разъяснение дало необходимые ориентиры.
Но я считаю, что, конечно же, практика проведения выборов многообразна, она будет всё
новые и новые вопросы ставить перед судами – те вопросы, которые Пленум не учел в своем
постановлении. Будем надеяться, что судебная система будет на эти дискуссионные, коллизионные вопросы реагировать как можно более оперативно.
КОСТЕНКО Сергей Юрьевич,
председатель избирательной комиссии Тульской области
ПРАКТИКА РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ
ПО ЗАЩИТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ
ЕВРОПЕЙСКИМИ СУДАМИ
Нынешняя процедура правосудия в Европе по защите избирательных прав, совершенно очевидно формировалась уже по результатам,
по сути дела, Великой Отечественной войны, то есть, по результатам,
как ни странно, в большей части Нюрнбергского процесса, который
одну известную всем политическую партию – национал-социалистическую рабочую партию
Германии, по сути дела, запретил и признал ее антиконституционной и запретил ее деятельность на территории Германии. Так и деятельность целого ряда организаций тоже поставил
под запрет.
А в дальнейшем ведь становление той же самой партийной системы Германии (я думаю,
что это известно фактически для всех, кто здесь присутствует), проходило следующим образом. Ведь и создание Христианских демократов и Свободной демократической партии Германии проходило не то, что при непосредственном участии, а под контролем Соединенных Штатов
Америки. Это те данные, которые в открытом доступе, что когда проходили собрания и конференции по созданию этих организаций, там всегда присутствовал офицер достаточно высокого ранга от американцев, который следил, чтобы всё, что там говорят немцы, не нанесло ущерб
тем оккупационным частям, которые находились на тот момент на территории Германии.
Поэтому на самом деле создание немецких партий создавалось не в угоду немцев, а угоду
американцев для решения тех политических целей, которые были у оккупационных войск, а отнюдь не для населения Федеративной Республики Германия.
По поводу Испании. Мне вообще как-то странно говорить, когда говорят, что там такие серьезные институты демократии. Мы все прекрасно помним, что Франко только в 1975 году, прекратил править этой страной в режиме диктатора. Поэтому если говорить о том, что там развитая демократия, то у меня это вызывает, по меньшей мере, недоумение.
Хотелось бы обратить внимание на то, что, в принципе, создание всех институтов Европейского Союза было инициировано на самом деле не Германией, как многие сейчас представляют, а Францией. А создание их было связано с тем, что французы на самом деле опасались
48
возрождения Рурской области. И создание основ в нынешнем понимании Европейского Союза – этого объединения угля и стали, оно было направлено на то, чтобы контролировать выработку немцами угля и производство стали. По сути дела, это был контроль над тем, чтобы Германия не возродилась и опять на кого-нибудь случайно не напала, как она это делали в течение
20-го века фактически постоянно. Как только очухалась после очередной войны, тут же шла
с очередной войной на кого-то из соседей.
Собственно говоря, и судебные институты, которые создавались в Европе, были направлены на то, чтобы, выражаясь простым языком, разруливать экономические конфликты, которые
неизбежно возникали на территории возрождающихся государств, которые опять же, не стоит забывать, что они все были возрождены, благодаря плану Маршалла и конкретно благодаря
всеобъемлющей американской помощи.
Соответственно то, что мы видим сегодня в рамках растущего Европейского Союза, имеет
корни и именно эту историю. То есть, есть Франция, есть Германия, которые многие называют локомотивами Европейского Союза, и которые контролируют большую часть органов Европейского Союза, включая Европейский Центральный банк, который, как известно, расположен
во Франкфурте-на-Майне. Но, тем не менее, большая часть решений, которая принимается судами, как носила политический характер, так она носит политический характер, она и в дальнейшем будет носить политический характер.
Посмотрите как на самом деле в такой политической, исторической ретроспективе и
что произошло. У нас сейчас очень активно обсуждают якобы имеющие место нарушения, связанные с выборами на территории Российской Федерации и подчас такую агрессивно-истерическую реакцию со стороны стран Европейского Союза на то, что у нас происходит во время
выборов.
Хотел бы напомнить о Германии в 30-е годы и реакции Европы на приход известного политического лидера 20-го века Адольфа Шикльгрубера к власти. Я хочу сказать, что на тот момент Европа не возражала. Она считала, что выборы в Германии в 30-е годы проходили крайне
демократично. Если следовать хотя бы попытке объяснить не иначе, как шизофренией, а просто хотя бы какой-то элементарной логикой действия европейцев, то получается, что те выборы
в Германии были более демократичны, чем те выборы, которые сейчас проходят на постсоветском пространстве.
Нельзя согласиться с такой оценкой, опять же если это не паранойя и не шизофрения
со стороны европейцев. Такого не может быть, потому что такого не может быть никогда. Потому
что неподача жалоб и необжалование решений еще не говорит о том, что всё прошло исключительно демократично. Давайте тоже отдавать себе отчет, что, по крайней мере, с моей-то точки
зрения, я глубоко в этом убежден, как раз наличие обжалования решений и обращений граждан свидетельствует, во-первых, о высокой гражданской активности и определенной зрелости нашего гражданского общества и опять же о высокой степени политической конкуренции
на территории Российской Федерации. А если нет жалоб и обращений, в принципе, это или политическое согласие, что замечательно, или что-то другое. Поэтому то, что на данный момент
граждане обращаются, и партии и ведут себя достаточно активно, я считаю, что это прекрасно.
С моей точки зрения, наверное, одним из самых интересных и показательных дел, которое
меня просто воодушевило и, я думаю, воодушевит сейчас вас, то, которое рассматривал Европейский Суд, – это дело госпожи Фохт против Германии. Оно рассматривалось 26 сентября 1995 года. И взял я его в качестве примера потому, что сегодня, с моей точки зрения оно,
как никогда, актуально, ибо тема рассматриваемого дела – это, как ни странно, такая юридическая сентенция, как политическая лояльность государственных служащих.
Да, конечно, это имеет непосредственное отношение к выборам. И я хотел бы напомнить,
что Германия, как, в кавычках, абсолютно демократическая страна, еще в 1954 году запретила у себя деятельность двух политических партий. Одна из них это была фашистская партия
Германии, которую немцы попытались воссоздать, не успев закончить войну. А вторая, как
ни странно, это Германская коммунистическая партия, которая также была отнесена к числу
экстремистских организаций, чья деятельность на территории Германии была запрещена. Это
у нас тоже многие демократы почему-то забывают.
Смотрите, какая славная история произошла на территории ФРГ. Замечательная земля
Гессен, у которой столица Франкфурт-на-Майне. Там работала в школе учительница, немка, которая преподавала не много, не мало, а французский и немецкий язык. И при этом она была
членом Германской коммунистической партии. И знаете, что, она активно занималась политической деятельностью. Конечно, не в школе. Она, в принципе, в свободное от работы время
активно занималась политической деятельностью. Она раздавала листовки, как потом вменил
ей дисциплинарный комитет и суд. Представляете, какое безобразие, – она принимала участие
49
в съезде Германской коммунистической партии, вот таким образом проявляя свою активность.
Вы знаете, что произошло в дальнейшем в замечательной немецкой демократии Федеративной Республики Германии? Ее за это выгнали с работы. И какова же госпожа Фохт! Она же
пошла в суд обжаловать это решение. Она же почему-то не согласилась с тем, что за то, что она
раздавала листовки и была членом партии, ее взяли и выгнали с работы. Она посчитала, что это
несправедливо.
Господа, так для вскидки представьте себе такую ситуацию теоретически в экстраполяции
на Российскую Федерацию. Насколько мы гораздо демократичнее, чем эти ребята из Европы.
Просто вообще позорище! Как можно было за членство в партии выкинуть человека с работы?
Но немцы объясняют нам это в решении суда. Гениальное решение. «Обязанность проявлять политическую лояльность, которая предположительно ограничивает основные права государственных служащих, является одним из традиционных принципов государственной службы
и имеет конституционный статус. Следовательно, эта обязанность превосходит по важности
положения таких международных документов, как Европейская конвенция». Как вам юрист?
Есть наше право, и чего вы тут со своей Европейской конвенцией? Это для македонцев, может
быть, для поляков, для венгров. А для немцев – нет, у нас тут свои законы.
Дальше, смотрите, совершенно замечательная вещь. Решением от 31 октября 1989 года,
дисциплинарный суд почему-то отклонил апелляцию госпожи Фохт и оставил в силе решение
административного суда в полном объеме. И при этом еще указал, знаете, на что? Что, осуществляя деятельность по поручению Германской коммунистической партии, заявительница
нарушила обязанность политической лояльности, которая вменялась ей в соответствии со статьей основного закона «О государственной службе земли Нижняя Саксония». Согласно этим
положениям государственные служащие должны всё время открыто стоять на стороне свободной демократической системы – в смысле, основного закона страны, и защищать ее. Они обязаны безоговорочно отмежевываться от любого объединения, которое выступает с критикой
в адрес государства, проводит антигосударственные кампании или клевещет на государство,
его учреждения, существующую конституционную систему. В результате своей деятельности в качестве члена Германской коммунистической партии заявительница грубо нарушила эти
требования, потому что политические требования Германской коммунистической партии несовместимы с конституционной системой страны.
То, что Конституционный Суд не запретил деятельность партии, не препятствует другим судам выносить заключение об антиконституционном характере деятельности этой партии.
Суд указал, что «поведение госпожи Фохт было неправомерным». Занимая столь высокое положение в КПГ, она была главой местного отделения. Для коммунистов вообще там всё,
что не рядовое, всё высокое, наверное. Она неизбежно поддерживала антиконституционные
цели этой партии, и поэтому ее следует считать враждебно настроенной по отношению к Конституции.
Хотя сама она неоднократно заявляла о своей приверженности к основному закону. Нормально? Невозможно одновременно поддерживать обе политические системы. Или основной
закон, или коммунисты. Вот, о чем немцы говорят в своем решении.
«Федеральный Конституционный Суд постановил, что не только проповедуемая бывшей
коммунистической партией Германии тактика конфликтов, но и различные фазы процесса, ведущего к достижению ее конечной цели – цели социалистического господства, а именно осуществления пролетарской революции мирными или насильственными средствами и победа
рабочего класса, были несовместимы со свободной демократической системой».
«Суд также отметил, что интенсивная пропаганда и политика провоцирования постоянных
беспорядков, направленных на установление (а дальше тоже обращаю внимание), даже если не
в ближайшем будущем политического режима, явно противоречащего конституционной системе свободы и демократии, неизбежно наносит прямой и непосредственный вред этой системе. Таким образом, федеральный Конституционный Суд пришел к заключению, что переходной
стадией этого процесса с неопределенными временными рамками посредствами интенсивной
пропаганды, в общем, они несовместимы с основами демократии в Германии. А все заявления
этой госпожи не имеют никакого юридического значения.
Дело завершилось тем, что, когда оно дошло до Европейского Суда (это был 1995 год),
в принципе, ФРГ в том виде, в котором оно было на момент рассмотрения дела, уже перестало
существовать. И в результате слияния двух государств – ГДР и ФРГ немцы вынуждены были
на территории этой земли закон этот отменить и даму на работу вернуть. Но когда дама обратилась в суд с требованием, чтобы ей возместили те потери, которые она понесла в период,
когда она не работала, в возмещении этих потерь ей было отказано.
А решение Европейского Суда, которое я рекомендую всем почитать – там очень интерес50
ные пассажи приводятся. В том числе, и особое мнение целого ряда судей, которые говорят
о том, что на самом деле с точки зрения защиты государства вопрос политической лояльности
государственных служащих гораздо важней для сохранения государства, как такового, чем все
остальные политические права граждан.
В нынешних российских условиях как раз вопрос политической свободы человека и вопрос лояльности государства и сохранения целостности государства. А ведь в решении суда
говорится о том, что после событий, которые произошли в Германии, известных всем, когда
перестала существовать Веймарская Республика, дальнейшие шаги немцев были направлены
именно на укрепление, сохранение государства, как такового. И закон вынужден был защищать
интересы государства, прежде всего. Потому что государство в состоянии защищать интересы
граждан, а не наоборот.
Наверное, пришло время, когда нам стоит обратиться к этому решению и в России тоже
применять те нормы, которые направлены на защиту, прежде всего, государства, а потом уже –
на защиту отдельных индивидов, которые даже в далеком обозримом будущем собираются изменить конституционный строй в нашей стране.
САДОВНИКОВА Галина Дмитриевна,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры конституционного и муниципального права РФ
Московской государственной юридической академии
имени О. Е. Кутафина
РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ
В ЗАЩИТЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН
Роль судебной власти в защите избирательных прав граждан трудно переоценить. И есть конституционные основы, правовые основы
для этого, которые не буду перечислять. Но особая роль, конечно, здесь у Конституционного
суда, поскольку его деятельность направлена не только на защиту уже нарушенных избирательных прав граждан, но и правовые позиции Конституционного суда о толковании норм Конституции, его решения по запросам субъектов, указанных в Конституции, дают возможность предотвращать те нарушения, которые могли бы быть.
В Москве прошло несколько круглых столов, посвященных конституционному правосудию,
в том числе, недавно о конституционном правосудии России и Германии, где поднимался этот
вопрос и на конференции в МГУ, и на чтениях у нас в академии. Поднимались вопросы о том, что
не выдерживают критики нормы, изменившие федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации» в той части, где граждане могли бы обращаться в порядке части 4 статьи 125 в Конституционный суд в случае, если нарушены их права и свободы,
примененным и подлежащим применению в конкретным деле законам.
Сейчас, если в Конституции так, и мы трактовали, что гражданин может обратиться с жалобой на конституционность закона, как примененного, так и подлежащего применению, вот сейчас изменения 2010 года таковы, что только в отношении примененного в его конкретном деле
закона гражданин может обратиться с жалобой.
И вот это нарушает, на мой взгляд, его права, и на взгляд моих многих коллег, особенно избирательные права. Потому что там, когда уже применен закон, и выборы уже прошли, там уже
защищать в Конституционном суде, конечно, есть смысл только на будущее. Но в данном случае
права неотвратимо нарушены.
Тем более, что нормы Конституции говорят о том, что не подлежат умалению, ограничению
конституционные права граждан только в определенных случаях для защиты конституционного
строя. Но здесь такого случая не усматривается.
Но в целом, конечно же, Конституционный суд сделал очень много в защите избирательных прав граждан. Формулируя свои правовые позиции, он, во-первых, расширил право на обращение в Конституционный суд, и этим правом могут воспользоваться и юридические лица,
как объединения граждан, генеральный прокурор, уполномоченный по правам человека. Это
очень большое значение имеет. И главной заслугой я бы посчитала формулирование правовых
позиций, которые фактически сформулировали принципы избирательного права, которые вошли в учебники по избирательному праву. Не только федеральное законодательство, но и законодательство субъектов, благодаря Конституционному суду приведено в соответствие Конституции. И, скажем, в одном из первых постановлений по Чувашии, фактически сформулирован
принцип стабильности избирательного законодательства в ходе продолжающейся избиратель51
ной кампании, когда в соответствии с законом этой республики приняты и введены в действие,
и применены перед последним туром повторного голосования. Вот они применены, были приняты только что в последнем туре повторного голосования. Конечно, после этого, после позиции Конституционного суда так уже не делали.
Также в 1995 году по инициативе саратовских депутатов, состоящей в том, что хотя бы один
депутат должен быть избран от субъекта Российской Федерации. Тогда речь шла об обращении
о несоответствии принципу равного избирательного права норм закона, в соответствии с которым хоть по одному депутату должно быть от субъекта. Учитывая, что, скажем, в Эвенкии, тогда еще существовавшей было 12 тысяч избирателей, а, скажем, в Курганской области – более
700 тысяч. И вот, на взгляд обращающихся, принцип равного избирательного права нарушен.
Но Конституционный суд выработал важную правовую позицию о том, что происходит конкуренция принципов федерализма, являющегося основой конституционного строя и равного избирательного права, приоритетным должен быть принцип федерализма.
Но дело в том, что этот принцип, эта правовая позиция сформулирована и обязательна для законодателя. А в законе 2005 года, благодаря которому мы перешли на полностью пропорциональную избирательную систему на выборах в Госдуму, не было таких гарантий. И сейчас в действующем законе нет гарантий, что от каждого субъекта будет избрано хотя бы по одному депутату.
Но справедливости ради надо сказать, что в практике хотя бы по одному депутату от каждого субъекта избраны. Но закон-то этого не гарантировал. И сейчас в проекте предполагается,
что это будет, но это еще – проект, а не закон. И проблема такая, что сформулированная Конституционным судом правовая позиция не разделяется законодателем, и что с этим делать? Таких
рекомендаций закон и Конституция не дают.
Но, тем не менее, Конституционный суд очень много сделал, и важные правовые позиции
сформулировал.
Скажем, по агитации от 30 октября 2003 года, что иные действия не признавать агитацией.
Я помню, был круглый стол в Конституционном суде, где профессор нашей кафедры Екатерина
Ивановна Козлова, 90-летие которой будем отмечать, очень ярко выступила: «Что, если я не разделяю позицию коммунистической партии, и мою позицию, высказанную где-то, признают предвыборной агитацией (поскольку в законе говорилось, что иные действия). А если это агитация,
то должна быть оплачиваема из избирательного фонда. И вот агитация против. Я должна бегать
по всем штабам политических партий и просить: «Вы не оплатите агитацию против коммунистической партии?».
Ее яркое выступление послужило тому, что, в том числе, мы свою правовую позицию выразили в том, что иные действия не могут считаться предвыборной агитацией. Это, конечно же,
послужило выступлению о свободе слова и так далее.
Очень важная позиция Конституционного суда была по Хомутининскому делу. Во всяком
случае, что граждане могут участвовать в осуществлении местной власти независимо от партийной принадлежности. И даже Конституционный суд рассматривает жалобы, я бы сказала,
к которым можно было бы отнестись с иронией, может быть, я бы сказала, «городских сумасшедших». Может быть, неудобно, но вот, например, что просит гражданин Эльюзин. Нарушает
его конституционные права то, что закон позволяет указывать в одном избирательном бюллетене наименование одних избирательных объединений с использованием прописных и строчных
букв, а других – с использованием прописных букв. Вот это нарушает его конституционные права. И открыто проголосовать против всех гражданин Руденко Андрей Михайлович.
Тем не менее, Конституционный суд тоже формулирует и по таким запросам свои правовые
позиции, которые тоже имеют важное значение.
В ряде правовых позиций Конституционный суд показывает нам, что он понимает, что можно
одно и то же лицо представлять в качестве нескольких кандидатур на пост Председателя Правительства. Конституционный суд говорит о том, что понимает, что Конституция всё-таки предусматривает согласованность позиций, а единоличные выборы Президента говорят о том, что
мог бы сложиться конституционный обычай, в соответствии с которым должны были бы представляться 2 или 3 кандидатуры.
И также по избирательным правам тоже мог бы по республиканской партии федеральный законодатель и поменьше предусмотреть количество членов. И по гражданке Пиуновой,
что слишком много нужно подписей по выборам Президента. Да, законодатель мог бы снизить.
А по Хомутининскому делу, конечно, совершенно ясно, что нельзя на федеральном уровне
заставлять муниципальные образования вводить эту пропорциональную систему. Это должно
быть на местном уровне решено – вводить или не вводить. Если они хотят кормить там 50 депутатов, так пусть 25 вводят от политических партий.
Наша кафедра давала заключение от вуза, от научного сообщества вуза и наших филиалов.
52
И мы считали, что нельзя так прогибать уровень местной власти, чтобы обязывать их вводить обязательно пропорциональную систему, пусть даже в муниципальных районах или городских округах.
Причем даже не было тогда в законе, как и сейчас нет, только предполагается ввести в отдельных видах муниципальных образований. А сейчас, даже если применить позицию Конституционного суда, и в небольших не вводить эту пропорциональную систему, даже пусть большие,
крупные муниципальные образования, где 20 человек представительный орган составляет, и 10
человек избирались бы по пропорциональной системе, с таким количеством политических партий. Как сейчас есть, допустим, из 10 человек пусть 7-8 пройдут политических партий, и у одной
из них будет половина голосов избирателей. Можно догадаться, у какой. И что тогда? Как обеспечить пропорциональность? Закон говорит – по одному мандату каждому списку.
То есть, здесь как раз не тот случай, наверное, когда федеральный законодатель должен
вводить насильно партизацию.
18 октября состоялся круглый стол в Совете Федерации. Выступающие говорили, что у нас
идет переход от государства гражданского к государству партийному. Борис Сафарович Эбзеев
оценивал это отрицательно. В том числе, говорил о необходимости департизации избирательных комиссий. Я не знаю, конечно, как председатели, присутствующие в избирательных комиссиях, оценят это предложение. Представители вузов, присутствовавшие там и встречающиеся
на конференциях, согласны, что не должны быть члены избирательных комиссий приверженцами идей политических партий. Они должны решать вопросы на основе закона, на основе приоритета защиты избирательных прав граждан. Еще Борис Сафарович предлагал и пользовался
достаточной поддержкой, чтобы расширить правозащитные функции избирательных комиссий.
Потому что есть такой прецедент, что суд, поскольку закон не установил короткие сроки конституционного обжалования, назначил пересмотр дел 18 октября, когда уже выборы прошли.
И здесь, конечно, избирательные комиссии могли бы сыграть свою роль.
По Конституционному суду я могу говорить о мнении нашего вуза и поддерживающих нас
коллег из МГУ. Не можем мы принять тот факт, что не нашлось место в федеральном конституционном законе регулярной обязанности Конституционного суда выступать с посланиями.
Если бы такое было, тогда бы, наверное, и нашлось место и защите Конституционным судом избирательных прав граждан.
И еще хочу проблему только обозначить, что соотношение позиций Европейского суда
и Конституционного суда. Здесь вопрос широких дискуссий. До сих пор мы стоим на том мнении, что позиция нашего Конституционного суда первична. Но, тем не менее, не можем не отметить положительно, что позиция Европейского суда, скажем, о количестве членов политических партий повлияла на решение снизить количество у нас законодательно членов политических
партий. Правда, здесь шараханье в другую сторону произошло с таким количеством политических партий. Тоже отмечалось на различных форумах, в том числе, на Совете Федерации, что появились партии-спойлеры. Ну, например, КПСС – коммунистическая партия социальной справедливости, которая бы, не имея ни известного лидера, ни внятной политической программы, не
набрала бы ни одного голоса, но набрала достаточно много именно из-за ностальгии по КПСС,
из-за того, что коммунистическая идеология востребована до сих пор.
Еще, о чем хотелось бы сказать? Что, несмотря на то, что прецедентное право в государствах с романо-германской правовой системой, к которым тяготеет и Российская Федерация,
не распространено, но нельзя его и совсем игнорировать. Поскольку ввиду глобализации происходит конвергенция правовых систем. И на нас не могут не оказывать влияние прецеденты.
И созданный Верховным Судом прецедент по пересмотру решения Брянского областного суда,
безусловно, повлияет и на другие суды. Потому что во главу угла будут ставиться уже не формальные основания подлинности подписи, а то, что действительно это подписи тех людей, которые их ставили.
И я даже рада, что именно это произошло с кандидатом-фаворитом, если можно так сказать. Верховный Суд, наверное, искал аргументы, как бы больше подписей признать действительными. И это положительно повлияет на избирательные права простых кандидатов, которые обратятся и представят подписи. Потому что еще недавно – несколько месяцев назад у нас
в Академию юридическую обратился некто Тарасов, претендующий на главу администрации Соловецкого сельского поселения. И он представил на бланке, где по формальным основаниям его
сняли с регистрации. А теперь мы уже знаем, что, видимо, если жена заверила подпись мужа,
она, видимо, будет признана недействительной другими судами. А если указано неправильно
название представительного органа муниципальные образования, подпись-то подлинная, она,
видимо, будет признана действительной. Там, если нет даты, значит, не будет.
То есть, роль судебной системы, в частности, Конституционного суда способствует развитию и укреплению избирательных прав граждан.
53
МУРУ Рубен Николаевич,
профессор кафедры государственных правовых дисциплин
Северо-Западного филиала государственного образовательного
учреждения высшего профессионального образования
«Российская академия правосудия»
ПРОБЛЕМЫ СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ
ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Внимательно слушая всё, что мы говорим и вчера, и сегодня, честно скажу – однозначных ощущений о том, какую позицию
по разным вопросам занимать, у меня нет. Может быть, этим отличаются ученые в отличие
от хороших государственников, государствоведов, деятелей, точнее.
Вот замечательное выступление Сергея Юрьевича, которое нам всем понравилось,
в котором он проводил определенные параллели. Сергей Юрьевич закончил, по сути дела,
выводом, – необходимо пойти по пути Германии, в которой политическая лояльность признается выше и важнее гарантий защиты избирательных прав граждан. Как я понял, вот –
лейтмотив идеи.
Прежде, чем вы выслушаете то, что я скажу дальше, я хочу обозначить, что я – вообще государственник был и всю жизнь остаюсь. Кстати, возможно, как вот эта госпожа Фохт
в Германии. Я с ней не знаком, ее политические убеждения мне непонятны.
Поэтому некоторая, если угодно, критичность. Кстати, вчера она частично звучала. Это
отнюдь не критичность ради критичности. Просто у нас сейчас, кстати, обратите внимание,
сегодня почти все наши выступления по правовым вопросам (я внимательно всех докладчиков слушал), они в очень значительной степени носят политический характер. Обратили вы внимание, что у нас политика в большей степени звучит даже, чем право в вопросах
избирательного права? Случайно или не случайно? Не случайно. Вот сегодня уже коллега
говорила о замечательном, выдающемся нашем профессоре Эбзеев. Недавно на одном
хорошем мероприятии в Центральной избирательной комиссии, где я присутствовал, он,
ссылаясь на руководителя ЦИК Чурова, сказал о том, что действительно, оказывается, право избирать, по мнению очень многих, – это естественное право личности и естественное
право народа.
И если мы говорим об этих естественных правах, то напомню, что это – самое важнейшее конституционное право.
Говоря о разных позициях. На сегодняшний момент вообще, скажем, у нас в стране
обозначились три основные позиции по поводу соотношения государства и общества и,
в частности, деятельности тех или иных государственных органов. Это либо радикалы, которые, можно их там классифицировать, – оплачены из-за рубежа, или там, как уже прозвучала вчера и сегодня тема – «городские сумасшедшие». Хотя это совершенно разные категории, и к ним надо относиться по-разному, на мой взгляд.
Вторая позиция, о которой я сейчас чуть позже скажу более развернуто, причем это –
четкая тенденция, которая у нас сегодня просматривается во многих решениях и действиях. Это попытка огосударствления политической жизни общества. На мой взгляд, тоже неправильная позиция. Хотя, возможно, я ошибаюсь, как любой человек.
И третья позиция, которой лично я являюсь сторонником, – это позиция интересов
эффективного развития государства и общества, всё-таки это огосударствление полное
не проводить. Почему? Потому что 30-е годы я не помню, я не настолько в возрасте. Но я хорошо помню 60-е годы, 80-е годы и 90-е годы. Не все здесь присутствующие 70-е и 80-е
помнят.
И вот мне кажется, что опыт нашей страны показал, что полное огосударствление
не приводит к положительным, эффективным результатам.
И в связи с этим – несколько комментариев. Я всё-таки хотел бы претендовать чуть-чуть
на соавторство вопроса о публичности судебного процесса, поскольку именно я стал Дмитрию Владимировичу Дворникову задавать подчеркнутые вопросы о том, а доводятся ли
судебные решения до населения, а все ли о них имеют представление. Я не случайно эти
вопросы задавал. По моему глубокому убеждению, этого нет. Нет ясности, нет понимания
у населения, нет функции судебной власти в этом плане.
Кстати, мы опять забыли о том, что такое судебная власть. Парадоксальная фраза
для многих, должна ли судебная власть быть независимой. Нет, судьи у нас всю жизнь считают, что должна, так же, как представители других ветвей власти. А на самом деле незави54
симой государственной власти быть не может и не должно по определению. От кого? От общества и от народа.
А судебная власть – это особая ветвь власти, которая, как классики писали (а науку вообще нельзя выплевывать, она потом за это мстит), это особая ветвь власти, которая в большей степени, чем другие, должна взаимодействовать с населением.
В связи с этим выводы и реплики. Безусловно, надо обеспечить значительно более
широкую информированность населения по всем вопросам, связанным с рассмотрением
избирательных споров. И тут предусмотреть возможности и законодательные механизмы,
причем не обязательно их предусмотреть на федеральном уровне. Можем мы действительно и в Санкт-Петербурге какие-то меры предусмотреть. Поскольку это будет снимать действительно многие домыслы и интриганство на этом фоне.
Далее. Я совершенно согласен с Галиной Дмитриевной о том, что необходимо более
широко всё-таки использовать функции Конституционного суда для защиты избирательных прав граждан. И вообще у меня такое сдержанное отношение как раз к постановлениям
Верховного Суда.
На самом деле мы должны не забывать о том, что избирательные споры, избирательные
правоотношения – это, безусловно, отношения глубоко публичные и глубоко не гражданско-правовые. Поэтому пытаться их сводить к гражданско-правовым отношениям и даже
втискивать в известную главу о публичных правоотношениях в Гражданском процессуальном кодексе, – на мой взгляд, это, конечно, не соответствует интересам общества сегодня – и общества, и государства. Поэтому это приводит к конфликтам.
Поэтому я совершенно согласен, кстати говоря, с тезисом Александра Павловича Тетердинко. Он говорил, что надо, конечно, развивать избирательное законодательство в вопросах урегулирования споров. Безусловно, эта проблема назрела радикально. Мне кажется, что и гражданское процессуальное законодательство надо в этой части менять, если
мы оставляем избирательное право там. Возможно, вообще избирательные споры должны
рассматривать особые судьи и особые составы.
То есть, это – очень серьезная проблема, это публично-правовая проблема. И, конечно, мне кажется, что должно было быть развернутое постановление Конституционного
суда. По хорошему оно должно было бы предшествовать постановлению Верховного Суда,
который в данном случае является всё-таки судом нижестоящим. А раз уж сложилось так,
что есть решение Верховного Суда, я думаю, здесь категорически необходимо каким-то образом инициировать развернутое рассмотрение Конституционным судом этого вопроса
и вынесение решения по многим вопросам.
Необходимо совершенствовать судебную практику совершенно однозначно. И, кстати, и не только судебную практику, а вообще вопросы юридической защиты избирательных прав. И не только мы говорим об обращениях в суд граждан, но и на всех других этапах – на отношениях с правоохранительными органами, на обращениях в прокуратуру и так
далее. Ситуация здесь далека от сладостной и замечательной. Это я говорю впечатления
от общения с гражданами, которые со мной разговаривают неформально – с учащимися,
с госслужащими, со студентами, уже со многими тысячами за последнее десятилетие.
Поэтому, если мы хотим стабильного, неконфликтного общества, или чтобы эти конфликты были в пределах разумного допуска, надо это взаимодействие осуществлять.
ПУЧНИН Алексей Сергеевич,
председатель
Санкт-Петербургской избирательной комиссии
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Наша конференция – первое мероприятие, которое организует
Санкт-Петербургская избирательная комиссия в содружестве с Центральной избирательной комиссией, с органами судебной власти,
с ведущими высшими учебными заведениями Санкт-Петербурга и
Москвы. Я рассчитываю на то, что мы сохранить этот добрый формат
нашего сотрудничества и в дальнейшем, развивая его и в тематическом плане. Потому что
нам важно не только встретиться и пообщаться, изложить свои мнения, зачастую противоречащие одно другому (примеры противоположных мнений на конференции были), но и получить практический результат и итоги этого благожелательного, цивилизованного обсуждения, которые мы могли бы воплотить через, возможно, будущее право законодательной
55
инициативы в Петербурге, через действующее право законодательной инициативы в трех
четвертях других субъектов Российской Федерации. Я имею в виду право законодательной
инициативы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. На мой взгляд, в
ходе конференции у нас получилось приблизиться к ответу на многие актуальные вопросы
– например, о выборе избирательных систем, в том числе, и для Санкт-Петербурга. Наши
дискуссии помогли мне сформулировать идею о необходимости баланса партийных интересов и активного избирательного права. Что первичнее – активное избирательное право
или пассивное? Что важнее – партия или избиратель?
Я благодарен представителям судебной власти, принявшим участие в конференции.
Поверьте, мы очень тонко относимся к этому институту. И, несмотря на встречающееся несогласие позиций, в любом случае в избирательной системе при формулировании любого
правоприменительного документа, в процессе определения позиций мы отсылаем себя
и в прошлое (изучая не только Пленум Верховного Суда Российской Федерации, но и всю
судебную практику), и в будущее.
Завершая свое выступление, коллеги, хочу вас еще раз поблагодарить и предложить
вам сформулировать свои предложения для резолюции.
Приглашаю к новым встречам!
56
СБОРНИК МАТЕРИАЛОВ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ
РЕЗОЛЮЦИЯ КОНФЕРЕНЦИИ
ПО ИТОГАМ ЗАСЕДАНИЯ
КРУГЛОГО СТОЛА
ПО ТЕМЕ:
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ
СИСТЕМЫ РОССИИ И ЕВРОПЫ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ.
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН:
ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
■
ПУЧНИН А.С.
О НЕКОТОРЫХ ИТОГАХ
И ВЫВОДАХ КОНФЕРЕНЦИИ
■
СПИСОК
УЧАСТНИКОВ
РЕЗОЛЮЦИЯ КОНФЕРЕНЦИИ
ПО ИТОГАМ ЗАСЕДАНИЯ КРУГЛОГО СТОЛА
по теме: «Муниципальные избирательные системы России и Европы: общее и особенное.
Судебная защита избирательных прав граждан: вопросы правоприменения»
Участники международной научно-практической Конференции в Санкт-Петербурге 25-26
октября 2012 года (далее – Конференция), отмечают:
Институт выборов в России, как и в других правовых государствах, несомненно является реальной формой непосредственной демократии и способом формирования населением органов
местного самоуправления.
Обсуждение проблем применения избирательных систем на выборах органов местного самоуправления, как в России, так и в других европейских странах, вызывает научный и практический интерес гражданского общества.
Говоря в целом о наличии основных правовых установлений в области избирательного права в России, нельзя не отметить постоянные, зачастую кардинальные изменения, как федерального, так и регионального избирательного законодательства и законодательства о местном самоуправлении. Это вызывает правовые коллизии и трудности правоприменения.
Что касается применения оптимальной избирательной системы, для того или иного вида
выборов, уровня выборов, региона и места проведения выборов, следует согласится, что такие
решения должны приниматься с учетом социальных, исторических, экономических и политических условий и с обязательным просчетом возможных последствий применения той или иной
избирательной системы.
Анализируя особенности избирательных систем субъектов РФ и города Санкт-Петербурга,
в частности, по материалам выступлений, участники обсуждения отмечают следующее.
В Санкт-Петербурге продолжительное время, с начала 2000 года, выборы проводятся в соответствии с уставами муниципальных образований на основе мажоритарной избирательной
системы по одномандатным или многомандатным избирательным округам, при которой избранным считается кандидат (кандидаты) в депутаты, набравший (набравшие) установленное
законом большинство голосов.
В основном, применяется избирательная система многомандатных округов. Особого внимания заслуживает тот факт, что избирательная система, применяемая на выборах в органы
местного самоуправления в Санкт-Петербурге, позволяет, с одной стороны, учесть позиции политических партий, выдвигающих кандидатов по многомандатным округам, и, с другой стороны,
соблюсти п.4 ст.3 и п.3 ст.10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участников СНГ, закрепляющей права граждан избираться
в представительные органы не только в составе партийных списков, но и в порядке самовыдвижения.
В Документе Копенгагенского Совещания ОБСЕ (графа 7.5) подчеркнуто, что государства –
подписанты Соглашения призваны «уважать право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий
или организаций без дискриминации».
Изучение опыта организации и проведения выборов представительных органов местного
самоуправления в России и отдельных европейских странах, анализ действующего законодательства о выборах депутатов местной власти ставят очевидные задачи перед законодателями
и избирательными комиссиями России и Европы.
Так, по Санкт-Петербургу, по мнению и предложениям выступающих, такими задачами являются:
– поддержанное всеми участниками Конференции предоставление Санкт-Петербургской
избирательной комиссии и избирательным комиссиям ряда субъектов Российской Федерации
права законодательной инициативы;
– приведение норм Закона Санкт-Петербурга о выборах в органы местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством;
– уточнение статуса территориальных избирательных комиссий в Санкт-Петербурге, в том
числе в период муниципальных выборов.
В целом же по территориям субъектов Российской Федерации и европейских государств
следует отметить необходимость:
– проведения системной информационно-разъяснительной деятельности среди избирателей по вопросам местных выборов, особенно в крупных городах;
– безусловного соблюдения на местных выборах норм избирательного законодательства
58
в отношении избирательных прав лиц с ограниченными физическими возможностями;
– дополнения федерального законодательства нормами, усиливающими публично-правовую функцию Конституционного Суда РФ, а также обязывающими регулярное выступление
представителей Конституционного Суда РФ с посланиями перед обществом.
Часть этих задач Конференция рекомендует решать во взаимодействии с муниципальным
сообществом городов, с главами муниципальных образований, с Советами муниципальных образований и, конечно же, с органами государственной власти в пределах их компетенции.
Научное сообщество и организаторы выборов на данном семинаре выражают мнение о целесообразности продолжения практики обмена международным опытом и опытом российских
регионов по организации и проведению выборов в органы местного самоуправления, формированию эффективных, самодостаточных, ответственных муниципалитетов в России и других
европейских странах на основе учета исторических, культурных, политических и иных особенностей развития народов Европы.
Участники Конференции поддерживают практику международных рабочих контактов независимых экспертов и специалистов в целях оптимизации и усовершенствования работы по правовому регулированию муниципальных выборов, а также по их подготовке и проведению.
Научному сообществу, экспертам, занятым в законотворческом процессе, целесообразно направить общие усилия на конституционное закрепление основополагающих принципов
и норм избирательного права России с последующим выходом на подготовку единого законодательного акта. В этом документе нормы избирательного права России должны быть упорядочены, согласованы и освобождены от неработающих законоположений.
Участники Конференции
«Муниципальные избирательные системы России и Европы:
общее и особенное. Судебная защита избирательных прав граждан: вопросы правоприменения».
Принята 26.10.2012 года
Санкт-Петербург,
Юридический факультет
Санкт-Петербургского государственного университета
59
ПУЧНИН Алексей Сергеевич
Председатель Санкт-Петербургской избирательной комиссии
О НЕКОТОРЫХ ИТОГАХ И ВЫВОДАХ КОНФЕРЕНЦИИ
25-26 октября 2012 года Санкт-Петербургская избирательная комиссия при поддержке
ЦИК России проводила научно-практическую конференцию по теме: «Муниципальные избирательные системы России и Европы: общее и особенное. Судебная защита избирательных прав
граждан: вопросы правоприменения».
Эксперты и ученые из ведущих российских вузов, международных европейских институтов, изучающих политические и электоральные процессы, организаторы выборов собрались
в Санкт-Петербурге для обмена мнениями и выработки позиций по вопросам формирования
органов местной власти. Вместе с Санкт-Петербургской избирательной комиссии наш город
представляли Совет муниципальных образований и Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.
Место встречи выбрано не случайно. В Музее политической истории России с выставками
и тематическими экспозициями в области становления и развития институтов власти нам удалось провести содержательный разговор о выборе оптимальной избирательной системы. Остроту и интерес к обсуждаемой теме дополнительно придали новеллы избирательного законодательства, содержащиеся в Федеральном законе от 02 октября 2012 года № 157-ФЗ, а также
возможность получить практические данные по прошедшим 14 октября 2012 года в российских регионах выборам. В связи с этим особый интерес участников был вызван выступлениями
представителей Центризбиркома России: Сергея Андреевича Даниленко – члена ЦИК с правом решающего голоса и Клавдии Юрьевны Бородулиной – начальника отдела регионального
законодательства о выборах и референдумах Аппарата ЦИК России. Опыт, профессионализм,
информированность о ситуации в целом по стране придали несомненный интерес сообщениям коллег.
Считаю, что на этой конференции собрался уникальный состав экспертов, которому предстояло обсудить идеи создания норм, регулирующих вопросы выборов и следующих целям
гражданского согласия и развития.
Нужна ли избирателям политизация местных выборов?
Как будут строиться межпартийные отношения в ходе выборов?
И, наконец, как решить возникающие вопросы о статусе избирательных комиссий, прежде
всего, территориальных, о форме избирательного бюллетеня, в котором законным путем
должны будут, к примеру, размещены более 30 наименований политических партий. Вполне
понятно, что поднятые проблемы не найдут скорого решения, они потребовали от участников
осмысления, обмена мнениями и согласования позиций.
В этом ключе участники конференции обстоятельно обсудили заявленные темы.
Характеризуя ситуацию с поиском оптимальной избирательной системы для выборов органов местного самоуправления в новых условиях возникновения и развития политических
партий, член ЦИК России комиссии с правом решающего голоса Сергей Андреевич Даниленко
подчеркнул: «Нельзя проводить выборы ради развития партийной системы, мы должны не забывать самое главное – местный депутат, все-таки это, в первую очередь, слуга народа, слуга
избирателя, и он должен быть «заточен» на решение социальных бытовых проблем своих избирателей».
В свою очередь К. Ю. Бородулина отметила своевременность постановки проблем выбора
оптимальной для муниципалитетов избирательной системы: «Действительно, в процессе нашей правоприменительной деятельности, а избирательные комиссии являются правоприменительными органами, возникают проблемы с распределением мандатов, с одной стороны,
и предельным барьером для партий – с другой. А в условиях роста партий количество списков
кандидатов, допущенных к распределению мандатов, может оказаться значительно большим,
чем число распределяемых мандатов – и это тоже проблема». Клавдия Юрьевна информировала участников о принятии Федерального закона, нормы которого касаются применения избирательных систем при формировании представительных органов местного самоуправления
численностью менее 15 депутатов.
Выступающим были заданы вопросы, высказаны различные точки зрения, проведена оживленная дискуссия по изложенной проблематике.
Отдельной темой прозвучали сообщения об опыте применения избирательных систем
на местных выборах, сделанные зарубежными специалистами: Крисом Геймом, преподавателем Института изучения проблем местного самоуправления Бирмингемского университе60
та, одним из ведущих экспертов в сфере выборов в Европе, а также Марчином Домагалой,
президентом Европейского центра геополитического анализа. В содержательном выступлении Криса Гейма отмечены отличия избирательной системы Англии и, собственно, устройства системы местного самоуправления в этом государстве. Они заключаются в значительно
большем числе органов местной власти, чем в европейских странах, в применении на выборах в основном мажоритарной системы относительного большинства, в большей степени
учитывающей вопрос пропорциональности представительства избранников населения. Используется также и система партийных списков, а на территории Северной Ирландии применяется одна из разновидностей системы пропорционального представительства, в Шотландии и Уэлссе – система дополнительного членства. Главное в том, что избирательные
системы должны обеспечить большую точность результатов голосования и при этом сохранить личностный подход, то есть возможность голосовать за конкретного кандидата. Ученый отметил, что явка на местные выборы, как в России, так и в Великобритании достаточно
низкая, а это означает, что мы должны стремиться усовершенствовать наши избирательные
системы.
Марчин Домагала, президент Европейского центра геополитического анализа, указав,
что «каждая страна сталкивается с определенными проблемами в области избирательной системы, в области демократии и справедливых, честных выборов», остановился в своей презентации на вопросах профилактики фальсификации выборов.
Исходя из практики проведения выборов в Польше (население – 38 млн. человек), эксперт
подчеркнул недостатки избирательной системы в этой стране – это отсутствие степеней защиты избирательного бюллетеня, непрозрачность системы подсчета голосов избирателей и иные
нерешенные вопросы. Участники обсуждения задали зарубежным экспертам вопросы о сроках
обжалования итогов голосования, об эффективности голосования по почте и ряд иных, на которые получены исчерпывающие ответы выступающих специалистов.
Общественный контроль за ходом выборов – наиважнейший для реализации уже упомянутых целей достижения гражданского согласия. Вот почему заинтересованное участие в работе
конференции приняли члены Общественной палаты Российской Федерации Денис Владимирович Дворников, а также директор Московского бюро по правам человека, сопредседатель
Ассоциации НКО «Гражданский контроль» Александр Семенович Брод, и это, безусловно, повысило статус мероприятия и придало ему общественное звучание.
В своем ярком, образном выступлении Д. В. Дворников пояснил свою позицию об отношении избирателей к местным выборам, основанную на практике выборов в органы местного
самоуправления в Москве. «Образ местных выборов не сформировался у избирателя. У него
даже нет стереотипов на этот счет…. Необходимо вести серьезную разъяснительную работу,
готовить избирателей к серьезному выбору на местном уровне», – считает Д. В. Дворников,- «а
в связи с развитием партийной политической системы следует остерегаться нежизнеспособных партийных проектов, но учитывать те новые партийные формирования, которые охватывают определенные страты и общественные среды».
А. С. Брод отметил как положительный фактор в работе Санкт-Петербургской избирательной комиссии настрой на контакт комиссии и ее председателя с экспертным сообществом,
с зарубежными профессионалами. В своем выступлении А. С. Брод затронул темы наблюдения,
общественного контроля за выборами, поделился интересной информацией о формах взаимодействия с избирательными комиссиями всех уровней и международного сотрудничества.
Александр Семенович подчеркнул, что «участие независимых и неполитизированных наблюдателей в избирательном процессе не только повышает авторитет демократических процедур среди избирателей, но и способствует политическому плюрализму, активности населения
в избирательном процессе, увеличивает степень участия избирательного корпуса в управлении делами государства».
А. С. Брод также отметил актуальность темы обеспечения избирательных прав лиц с ограниченными физическими возможностями, взаимодействия с корпусом наблюдателей, в том
числе в части их профессиональной подготовки, и призвал коллег к беспристрастной, профессиональной работе, оценке нарушений.
Дискуссия по вопросам судебной защиты избирательных прав граждан, проводимая в зале
заседаний Ученого совета, в ходе которой выступили и ученые, и практики, позволила сформировать ряд предложений, в частности по публично-правовой функции Конституционного суда,
вошедших в резолюцию конференции.
По итогам конференции Санкт-Петербургской избирательной комиссией выпущен настоящий сборник материалов, который рекомендуется к изучению в работе как организаторов выборов, так и иных акторов электоральной политики.
61
СПИСОК УЧАСТНИКОВ КОНФЕРЕНЦИИ
25 октября 2012 года
I.
1.
2.
II.
3.
4.
5.
6.
III.
7.
8.
9.
10.
IV.
11.
V.
12.
13.
VI.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
VII.
21.
22.
23.
62
Зарубежные эксперты
Крис Гейм, Бирмингемский университет
Марчин Домагала, президент Европейского центра геополитического анализа
Общественная палата РФ
Брод Александр Семенович, директор Московского бюро по правам человека, сопредседатель Ассоциации НКО «Гражданский контроль»
Дворников Денис Владимирович, член Общественной палаты РФ
Усманов Кюри Зайндиевич, председатель Совета Фонда «Будущее Родины»
Федоров Георгий Владимирович, член Общественной палаты РФ
Органы власти
Беликов Всеволод Федорович, председатель Совета муниципальных образований СанктПетербурга
Боричева Людмила Михайловна, и.о. председателя Комитета по работе с исполнительными
органами государственной власти и взаимодействию с органами местного самоуправления
Администрации Губернатора Санкт-Петербурга
Ремизов Сергей Анатольевич, советник аппарата Полномочного Представительства Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе
Соловьев Сергей Анатольевич, председатель постоянной комиссии Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по устройству государственной власти, местному самоуправлению и административно-территориальному устройству
Минюст России по Санкт-Петербургу
Молокова Ирина Геннадьевна, заместитель начальника Главного управления Минюста России по Санкт-Петербургу
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
Бородулина Клавдия Юрьевна, начальник отдела регионального законодательства о выборах и референдумах Аппарата Центральной избирательной комиссии России
Даниленко Сергей Андреевич, член Центральной избирательной комиссии России с правом
решающего голоса
Научные учреждения
Алёхов Вячеслав Семенович, начальник кафедры конституционного и административного
права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России
Васецкий Андрей Анатольевич, заместитель директора по научной работе Северо-Западного института Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Виноградов Вадим Александрович,заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации
Дулич Леонид Михайлович, директор Северо-Западного филиала Российской правовой
академии Министерства юстиции РФ.
Муру Рубен Николаевич, профессор кафедры государственных правовых дисциплин Северо-Западного филиала государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»
Овчинников Валентин Алексеевич, доцент кафедры государственных правовых дисциплин
Северо-Западного филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Садовникова Галина Дмитриевна, доцент кафедры конституционного и муниципального
права РФ Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина
Старовойтов Александр Александрович, декан юридического факультета Северо-Западного института Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Избирательные комиссии субъектов РФ
Бахилин Алексей Евгеньевич, председатель избирательной комиссии Республики Карелия
Журавленко Ольга Николаевна, начальник сектора СМИ избирательной комиссии Ленинградской области
Костенко Сергей Юрьевич, председатель избирательной комиссии Тульской области
24. Шабаришна Елена Викторовна, председатель избирательной комиссии Республики Коми
VIII.Санкт-Петербургская избирательная комиссия
26. Жданова Марина Александровна, секретарь Санкт-Петербургской избирательной комиссии
27. Карасев Дмитрий Юрьевич, член Санкт-Петербургской избирательной комиссии с правом
решающего голоса
28. Пучнин Алексей Сергеевич, председатель Санкт-Петербургской избирательной комиссии
29. Смирнова Татьяна Александровна, член Санкт-Петербургской избирательной комиссии
с правом решающего голоса
30. Тетердинко Александр Павлович, заместитель председателя Санкт-Петербургской избирательной комиссии
31. Шубина Нина Владимировна, член Санкт-Петербургской избирательной комиссии с правом
решающего голоса
32. Щуцкая Елена Николаевна, начальник Юридического управления Аппарата Санкт-Петербургской избирательной комиссии
IX. Председатели Территориальных избирательных комиссий
33. Егорова Алла Викторовна, председатель Территориальной избирательной комиссии № 18
34. Нечаева Ольга Дмитриевна, председатель Территориальной избирательной комиссии № 1
35. Спешилова Рахбар Умаровна, председатель Территориальной избирательной комиссии
№5
36. Страхов Вячеслав Михайлович, председатель Территориальной избирательной комиссии
№ 17
37. Суранова Лада Валерьевна, председатель Территориальной избирательной комиссии
№ 14
38. Шахманов Сиражутдин Джаруллаевич, председатель Территориальной избирательной комиссии № 28
39. Шепелев Юрий Анатольевич, председатель Территориальной избирательной комиссии № 3
40. Широков Петр Иванович, председатель Территориальной избирательной комиссии № 20
26 октября 2012 года (второй день)
I.
1.
2.
II.
3.
III.
4.
5.
6.
IV.
7.
V.
8.
VI.
9.
10.
VII.
11
Центральная избирательная комиссия
Бородулина Клавдия Юрьевна, начальник отдела регионального законодательства о выборах и референдумах Аппарата Центральной избирательной комиссии России
Даниленко Сергей Андреевич, член с правом решающего голоса Центральной избирательной комиссии России
Органы власти
Ремизов Сергей Анатольевич, советник аппарата Полномочного Представительства Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе
Научные учреждения
Белов Сергей Александрович, доцент кафедры государственного и административного
права, председатель научной комиссии, заместитель декана по научной работе юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета.
Муру Рубен Николаевич, профессор кафедры государственных правовых дисциплин Северо-Западного филиала государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»
Садовникова Галина Дмитриевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права РФ Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина.
Общественная палата РФ
Дворников Денис Владимирович, член Общественной палаты РФ
Судебная система
Князев Сергей Дмитриевич, судья Конституционного Суда РФ
Избирательные комиссии субъектов РФ
Бахилин Алексей Евгеньевич, председатель избирательной комиссии Республики Карелия
Костенко Сергей Юрьевич, председатель избирательной комиссии Тульской области
Санкт-Петербургская избирательная комиссия
Жданова Марина Александровна, секретарь Санкт-Петербургской избирательной комиссии
63
12. Карасев Дмитрий Юрьевич, член Санкт-Петербургской избирательной комиссии с правомрешающего голоса
13. Пучнин Алексей Сергеевич, председатель Санкт-Петербургской избирательной комиссии
14. Смирнова Татьяна Александровна, член Санкт-Петербургской избирательной комиссии
с правом решающего голоса
15. Тетердинко Александр Павлович, заместитель председателя Санкт-Петербургской избирательной комиссии
16. Шубина Нина Владимировна, член Санкт-Петербургской избирательной комиссии с правом
решающего голоса
17. Щуцкая Елена Николаевна, начальник Юридического управления Аппарата Санкт-Петербургской избирательной комиссии
64
Заказчик издания
Санкт-Петербургская избирательная комиссия
Исполнитель ООО «ПиАр Приоритет»
Ответственный за выпуск Шубина Н. В.
Тираж 200 экз.
Подписано в печать 25.03.2013
Заказ №7201
Отпечатано в типографии ООО «Цветпринт»
191119, г. Санкт-Петербург, ул. Роменская, д. 10, лит К
тел.: (812) 336-92-12
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКАЯ
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ
КОМИССИЯ
2012 г.