Модели разделения властей в правовом государстве
advertisement
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Р о с с и й с к о й АКАДЕМИИ НАУК На правах рукописи БЛАЖИЧ НАТАЛЬЯ ИГОРЕВНА Модели разделения властей в правовом государстве Специальность 12.00.01. - теория и истории права и государства; история учений о праве и государстве АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2004 Диссертация подготовлена в Центре теории и истории права и государства Института государства и права Российской Академии наук Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Графский Владимир Георгиевич Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор Куркин Борис Александрович кандидат юридических наук, профессор Темное Евгений Иванович Ведущая организация Санкт-Петербургский университет МВД Российской Федерации Защита диссертации состоится заседании диссертационного совета Д.002.002.07 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук в Институте государства и права Российской Академии наук по адресу: г. Москва, ул. Знаменка, 10. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Н.Н.Ефремова О Б Щ А Я ХАРАКТЕРИСТИКА Р А Б О Т Ы Актуальность и степень разработанности темы исследования Принцип разделения властей, несмотря на его длительное существование и авторитет обосновавших его классиков политико-правовой мысли, в современной литературе трактуется неоднозначно. Предлагаются и новые интерпретации этого принципа, которые нередко стирают грань между разделением властей и принципом организационного единства государственной власти. Предпринятый в диссертации анализ классических положений о разделении властей сопровожден современной юридической интерпретацией тех разновидностей (моделей) разделения властей, которые реализованы в практике развитых в правовом отношении государств. Диссертационное исследование опирается прежде всего на результаты исследований этой проблематики в работах по истории правовых и политических учений и по истории конституционализма, в которых концепции и трактовки разделения властей обсуждаются в историческом политико-правовом контексте их возникновения и обоснования. В числе этих исследований выделяются научные труды В.Г.Графского, П.С.Грацианского, В.Г.Каленского, В.В.Кизяковского, О.В.Мартышина, Л.С.Мамута, В.С.Нерсесянца, З.М.Черниловского. В диссертации используются фактические данные и теоретические обобщения относительно разделения властей, содержащиеся в работах по сравнительному конституционному законодательству К.В.Арановского, П. Баренбойма, А.И.Ковлера, А.А.Мишина, В.Е.Чиркина, А.Шайо, Л.М.Энтина, Ю.А.Юдина. Из теоретической литературы, послужившей основой для диссертации, следует отметить работы по теории права и государства Л.3идентопа, В.Д.Зорькина, М.Н.Марченко, Л.С.Мамута, В.С.Нерсесянца, В.Острома, А.В.060ЛОНСКОГО, П.Пернталера, Л.И.Спиридонова, Р.Циппелиуса, В.АЛетвернина. Предмет, цель и задачи исследования Объект исследования - наиболее развитые с точки зрения права современные формы государства, в которых рассматривается организация аппарата государственной власти на предмет выявления организапионноправового принципа, которому при посредстве законов и правовых прин- 4 ципов подчинен весь механизм государства. Одним из таких принципов и является принцип обособления и взаимного уравновешивания ветвей власти. При этом разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви (отрасли) власти представляет собой лишь один из вариантов (моделей) правового принципа разделения властей, поскольку есть иные варианты (модели) реализации этого принципа. Цель диссертации - развернутое истолкование разделения властей как правового принципа организации и деятельности развитого государства, называемого также правовым государством. В качестве принципа институционального обеспечения правовой свободы принцип разделение властей присутствует во всех развитых, рационально организованных государствах. Задачи исследования: - рассмотреть существующие варианты теоретического обоснования принципа разделения властей и сформулировать критерии, позволяющие обнаруживать разделение властей именно на законодательную, исполнительную и судебную ветви (отрасли); - определить теоретически возможные и практически реализуемые модели разделения властей и показать, что за пределами этих моделей государственная практика нарушает принцип разделения властей и что возможность разных моделей разделения властей, тем не менее, не тождественна произвольному разграничению компетенции высших государственных органов; - исследовать основные формы правления в современных развитых государствах с точки зрения их принадлежности к той или иной модели разделения властей и показать своеобразие вариантов проявления одного и того же принципа разделения властей; Методологическая основа исследования Методология исследования определяется положениями современной либертарно-юридической теории, разработанной В.С.Нерсесянцем, о дуализме объектов общей теории права и государства и единстве ее предмета (предмета юриспруденции). Это означает, что два разных объекта (право и государство) исследуются в рамках и с позиций юридической науки в качестве двух необходимых компонентов одного и того же, единого предмета этой науки. В свою очередь это предполагает единство сущностных свойств права и государства, принципиальное единство и 5 предметную совместимость понятия права и понятия государства. Согласно либертарно-юридической теории, право и государство - это всеобщие и необходимые формы бытия и осуществления свободы индивидов, их объединений, организаций и т.д. Развитые формы государственности (правовое государство) максимально обеспечивают правовую свободу. Следовательно, структурообразующим и функциональным принципом государственного механизма может быть только правовой принцип - принцип максимального обеспечения правовой свободы. И если таковым признается принцип разделения властей, то смысл этого принципа - не просто рациональная организация аппарата государственной власти, а такая, которая позволяет надлежащим образом, максимально обеспечивать и защищать публичной политической властью свободу индивидов и их объединений. Именно с этой позиции следует объяснять принцип разделения властей и оценивать разные варианты его проявления при разных формах правления. Научная новизна На защиту выносятся следующие положения: (1) Специфическая цель разделения властей - обеспечение правовой свободы благодаря содержательному и функциональному рассредоточению единой государственной власти, что предотвращает опасную концентрацию власти в руках одного органа или лица; способ разделения властей - распределение и уравновешивание властных полномочий в соответствии с основными функциями целеполагающей деятельности правового государства. (2) Следует различать конституционно-правовой принцип разделения властей (рассредоточение государственной власти и распределение властной компетенции) и деловое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебные ветви как один из вариантов реализации этого принципа; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебные ветви - это наиболее понятный и оправданный вариант разделения и обособления властных полномочий, так как в современном развитом государстве доминируют три рода, или вида власти - правовая нормоустановительная, правовая исполнительно-распорядительная (обеспечительная) и юрисдикционная (правовая надзорно-судебная) власти. (3) В основе такого понимания разделения властей лежит различение 6 функций правового государства в качестве иормоустановительной (установление правовых норм), юрисдикционной (разрешение споров о нарушенном праве, включая споры в процессе правоустановления) и правообеспечительной (гарантия восстановления утраченного или нарушенного законного права, а также его законного пользования с помощью традиции, убеждения или государственно-властного принуждения) (4) Наличие отдельных законодательных, исполнительных и судебных институтов государственной власти еще не свидетельствует о полном и надлежащем разделении властей с точки зрения разумности, справедливости или целесообразности; разделение властей в обеспечении режима функционирования правового государства существует в единстве его институционального, функционального и субъектного компонентов (аспектов). (5) Практическое осуществление конституционной идеи разделения властей в отдельной стране приобретает своеобразную форму, которая в литературе получила название модели разделения властей (британская модель, французская модель)1, системы разделения властей и др. Анализ взаимосвязи компонентов разделения властей с целеполагающими функциями правового государства позволяют обнаружить конкретноисторическое своеобразие каждой из таких моделей. Значимость и апробация результатов исследования Основные положения диссертации обсуждены на заседании сектора теории государства и общественных организаций Института государства и права РАН. По теме диссертации опубликованы научные статьи. СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, с выделением подпараграфов, и заключения, а также списка использованной литературы. Разделение диссертации на три главы соответствует трем обозначенным выше задачам исследования. Во введении обосновывается актуальность темы, определяются 7 предмет, цель и задачи диссертационного исследования, его методологическая и теоретическая основы, научная новизна и значимость, формулируются положения, выносимые на защиту. В первой главе "Классическая теория разделения властей" анализируется теоретическая конструкция разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В диссертации классической теорией разделения властей называется теория, основанная на учении о разделении властей Ш.Л.Монтескьё и предполагающая именно эти три рода, или отрасли, и три ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. (Такая классификация государственных властей ведет свое начало именно от Монтескье, - первого, кто разделил их на законодательную, исполнительную и судебную, хотя у Монтескье было немало предшественников, в числе которых особенно выделяется Дж.Локк Однако в учении Локка еще нет классической триады). Соответственно, любые интерпретации разделения властей, которые предполагают именно классическую триаду - законодательная, исполнительная, судебная считаются интерпретациями классической теории. В первом параграфе "Разделение властей как принцип организации аппарата государственной власти", в соответствии с положениями современной либертарно-юридической теории, объясняется, что разделение властей представляет собой необходимый институционально-властный компонент развитой правовой свободы. Цель разделения властей - обеспечение правовой свободы благодаря рассредоточению государственной власти, что предотвращает опасную концентрацию власти в руках одного органа или лица; способ разделения властей - распределение компетенции в соответствии с основными функциями правового государства. При этом отмечается, что конструкция правового государства, с его разделением властей, предполагает достаточно высокий уровень развития правовой культуры. Без этого разделение властей невозможно. Во втором параграфе рассматриваются "Попытки ревизии классической теории разделения властей". В диссертации показано, что в современной России разделение властей - как принцип организации государственного аппарата - так или иначе признается или хотя бы не отвергается. Но нередко смысл разделения властей искажается. Некоторые авторы номинально признают разделение властей, а фактически трактуют его так, что получается конструкция не трех взаимно 8 уравновешенных ветвей власти, а организационного единства государственной власти. В диссертации отмечается, что ревизия классической теории разделения властей (с позиций теории организационного единства государственной власти) осуществляется по двум направлениям. Во-первых, делаются попытки "наращивания" классической триады, поскольку триада якобы не соответствует политической реальности. Особенно заметны попытки дополнить триаду "президентской" и "контрольной" властями. Такого рода дополнения известны, начиная с творчества Б.Констана. Однако у Констана "четвертая власть" - это попытка поставить институт монарха, по существу, над разделением властей, отражающая неразвитую в правовом отношении, авторитарную ситуацию во Франции в середине 19 века. Точно так же современные дополнения триады властей четвертой, "президентской" властью предполагают, что фигура президента должна стоять над законодательными, исполнительными и судебными органами. Но такая интерпретация разделения властей по существу означает принцип организационного единства государственной власти. Что касается конструкции "контрольной" власти, то она не учитывает, что классическая триада, особенно в ее североамериканской версии, предполагает гарантированный конституционной доктриной весьма важный и существенный взаимный контроль всех трех ветвей власти. Во-вторых, делаются попытки истолковать разделение властей не как их обособление, автономность, а только как их согласованное взаимодействие и функционирование. Имеется в виду, что разделение властей это всего лишь разные государственные органы, но действовать они должны всегда слаженно и в одном направлении, а иначе власть не будет эффективной. Логическим продолжением такой трактовки разделения властей является утверждение, что нужна направляющая сила, обеспечивающая согласованное взаимодействие и функционирование, например, президентская власть. Между тем, разделение властей как гарантия правовой свободы как раз означает, что разные властные институты могут действовать рассогласований. Они должны быть эффективными - каждый в пределах своей компетенции, но они не должны действовать исключительно однонаправленно или исключительно совместно (не только однонаправленно, 9 но, скажем, и синхронно). Поэтому правонарушающий закон может не исполняться, поэтому можно найти защиту в суде от правонарушающих действий исполнительной власти и даже от правонарушающего закона и т.д. Классическая теория разделения властей не произвольно и не ошибочно настаивает на разделении именно законодательной, исполнительной и судебной властей. В основе такой дифференциации лежит разумно воспринимаемое и обоснованное различение функций государства. Поэтому разного рода попытки дополнить классическую триаду "четвертой" властью нельзя считать новой моделью разделения властей: это попытки приспособить разделение властей к авторитарной ситуации, в которой оно лишено своего разумного существенного смысла. В диссертации поясняется, что, во-первых, в классической триаде есть своя логика и юридический смысл - разделение или различение институтов, дозволяющих применять силу для обеспечения и соблюдения пользования правами и свободами (законодатель, суд), и институтов, применяющих убеждения, традиции и принуждение (исполнительная власть, администрация). Речь не идет о каком-то произвольном или случайном наборе "властей" - президентской, контрольной, избирательной, учредительной, информационной и т.д. В одном ряду с законодательной, исполнительной и судебной властями никакие президентские и контрольные не стоят, так как разделением этих трех отраслей власти исчерпываются все три "власти-функции" - нормоустановительная, правообеспечительная и юрисдикционная. За количественным "наращиванием" ветвей власти стоит непонимание самостоятельной юридической природы властей классической триады, отождествление ветвей государственной власти с конкретными функциями государственных органов ("контрольная власть") или с идеологическими фикциями из конституций неразвитых стран ("учредительная власть народа") и, в конечном счете, непонимание логики и вообще отрицание разделения властей как правового принципа организации государственного аппарата ("президентская арбитражная власть, стоящая над другими властями"). Во-вторых, поясняется, что если есть разделение властей, то между институтами разных ветвей власти нет отношений соподчиненности, субординации. Они автономны, самостоятельны и уравновешены. Они 10 обособлены. Они взаимно дополняют друг друга, но не накладываются одна на другую (конституционно-правовой аспект функционального разделения властей). Ни одна из них не может быть приоритетной, главенствующей, "арбитражной" и т.д. Иначе это будет не разделение властей, а организационное единство. В третьем параграфе рассматриваются "Компоненты разделения властей". В диссертации показано, что разделение властей включает в себя институциональный, функциональный и субъектный компоненты (аспекты), и при отсутствии хотя бы одного из них нет разделения властей или оно существенно нарушено. Институциональньш компонент это осуществление разных "властей-функций" разными государственновластными институтами, независимыми друг от друга. Функциональный компонент означает, что функции разных институтов должны взаимодополняться, но не должны налагаться друг на друга. Один институт может соучаствовать в осуществлении функции другого, но соучаствующий не вправе подменять собой другой институт. Например, с точки зрения функционального разделения властей, президент может участвовать в законодательном процессе, но не должен заниматься автономным нормотворчеством, самостоятельно издавать нормативные акты, имеющие силу закона. Особое внимание уделяется субъектному компоненту, который означает, что при разделении властей одни и те же лица (один и тот же субъект) не контролируют разные ветви власти. Или: разделение властей возможно и осуществляется лишь в той мере, в которой разные государственно-властные институты, с разграниченной компетенцией, контролируются разными субъектами - разными политическими силами. Без этого условия невозможно и функциональное разделение властей. Без него функциональное разделение властей, юридически обеспеченное любыми сдержками и противовесами, превращается в юридическую фикцию. Допустим, избираемый народом президент (глава исполнительной власти) не имеет права законодательной инициативы, а его вето преодолевается квалифицированным большинством; казалось бы, есть разделение властей на законодательную и исполнительную. Но если лицо, занимающее пост президента, и парламентское большинство принадлежат к одной политической партии, то они могут выступать как одна политическая сила. В этом случае важные законопроекты будут готовиться адми- 11 кастрацией президента, вноситься в парламент через депутатов соответствующей партии, а затем парламентское большинство будет превращать их в законы. Таким образом, институциональное и функциональное разделение властей может законным образом фиксировать как позитивные, так и негативные (с точки зрения целей правовой государственности) перемены и новации. Другой пример: функциональное разделение властей на законодательную и исполнительную власти может быть несколько нарушено предоставлением президенту законодательной инициативы (это допустимое нарушение), но при этом не зависимый от легислатуры президент, с одной стороны, и парламентское большинство, с другой стороны, будут принадлежать к разным политическим партиям (партиям-оппонентам). В этом случае разделение властей на законодательную и исполнительную испытывает влияния другого характера, нежели в случае политического тандема президента с парламентским большинством. Законодатель в лице парламентского большинства будет выступать в отношениях с исполнительной властью как единый политический субъект, а президентская законодательная инициатива не будет связывать парламент в политико-организационном отношении. Таким образом, наличие или отсутствие у президента права законодательной инициативы есть юридическая формальность, и само по себе это право никак не влияет на наличие или отсутствие разделения властей на законодательную и исполнительную ветви. Четвертый параграф "Концепция Монтескьё и разделение властей в демократическом государстве" посвящен конституционному проекту организации разделенных ветвей власти в доктрине Монтескьё. Представляется, что в этом проекте вопрос о субъектном компоненте разделения властей занимает особое, самостоятельное место. В учении Монтескье разделение властей не есть простое разделение функций между различными государственными органами, это есть разделение (распределение в виде обособления и равновесности) политических сил, совершаемое во имя политической свободы. В том случае, когда органы, осуществляющие различные власти, находятся в руках, хотя и различных, но принадлежащих к одному сословию лиц, свобода, по Монтескьё, находится в опасности. Политическими силами, способными реализовать разделение властей, по замыслу Монтескьё, выступают монарх, аристо- 12 кратия и третье сословие ("народ"). Народ формирует нижнюю палату парламента, аристократия - верхнюю, причем фактическим законодателем является нижняя палата, а верхняя обладает лишь контрольными полномочиями. Монарх формирует исполнительную власть. Власть же судебная должна быть политически нейтральной, она не отдается никакой политической силе: судьи всякий раз будут привлекаться из народа лишь на время процесса. В диссертации развивается следующая интерпретация конституционного проекта Монтескьё: учение о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную было сформулировано применительно к социально-историческим условиям постфеодальной Франции. Этот проект не соответствовал уже английской политической практике, поскольку к середине 18 века министры перестали составлять совет при короле и стали вождями большинства в нижней палате; так что применительно к Англии затруднительно говорить о разделении властей на законодательную и исполнительную (в Англии другое разделение властей). Иначе говоря, проект Монтескьё, в котором предполагаются самостоятельные политические силы, требует функционального и субъектного разделения парламента и правительства, чего уже не было в Англии. Кроме того, разделение законодательной и исполнительной властей в трактовке Монтескьё не вполне подходит для демократии, так как при демократии фактически одна и та же политическая сила (партия) может контролировать одновременно и обе палаты парламента, и высший исполнительный орган. В конституционном проекте Монтескье особую роль играет аристократия. Аристократия не только противопоставляется третьему сословию как сдерживающая сила в законодательном процессе, она выступает и как сила, противодействующая авторитарно-бюрократическому централизму. Аристократия является носителем местных или региональных интересов, и в этом качестве она, на уровне центральных органов государства (верхняя палата парламента), противостоит тенденции к авторитарно-бюрократическому управлению территориями, защищает местную или региональную автономию2. Таким образом, аристократическая верхняя палата у Монтескьё аналогична верхней палате в современном 13 федеративном государстве. Следовательно, конституционный проект Монтескьё содержит элемент разделения властей "по вертикали" - рассредоточения государственной власти в территориальном аспекте В диссертации показано, что с точки зрения более общего принципа рассредоточения власти, разделение властей "по вертикали" неотделимо от разделения властей "по горизонтали". Этот более общий принцип заложен в учении Монтескье. Все эти идеи конституционного проекта Монтескьё были восприняты создателями Конституции США. Более того, термином "американский федерализм" называют не только собственно федеративное устройство США, но и разделение властей "по горизонтали" на федеральном и региональном уровнях. Согласно Дж.Мэдисону, в США власть, исходящая от народа делится на две системы - власть федеральную и власть штатов - и в каждой системе власть делится на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Вместо аристократии в смысле Монтескье в американской системе разделения властей была предусмотрена так называемая аристократическая палата - сенат, представляющий интересы отдельных штатов. Вторая глава "Практика разделения властей и ее отражение в теории" призвана показать, что разделение аппарата государственной власти на законодательную и исполнительную ветви (при том, что всегда должна быть обособленная судебная власть) не является универсальной моделью разделения властей. И в то же время универсальным является воплощенное в классической триаде требование разделения нормоустановительной, юрисдикционной и правообеспечительной "властей- функций". Этот вывод подтверждается политическим опытом, который свидетельствует, что разделение властей на законодательную и исполнительную "в чистом виде" почти нигде не было воплощено в жизнь (исключение составляют США, уникальное, в этом смысле, государство - федерация, президентская республика с судами общего права). Однако отсюда вовсе не следует, что разделение властей вообще - устаревшая, ложная или утопическая концепция. Просто принцип разделения властей по-разному проявляется в разных (развитых) национальных правовых системах. В первом параграфе ("Вводные замечания") показано, что в проблематике разделения властей основные трудности связаны с проблемой 14 взаимоотношений законодательного и исполнительного институтов (имеется в виду, что в развитой правовой культуре есть независимая судебная власть, способная контролировать законодателя и правительство). Согласно принципу разделения властей, исполнительный орган не должен определять решения законодательного органа; наоборот, законодательный орган должен самостоятельно, пусть даже при участии исполнительного органа, программировать деятельность исполнительного. Именно такова модель взаимоотношений законодательного и исполнительного органов в президентской республике, образцом которой являются США). Но в парламентарных странах (парламентарные республики и парламентарные монархии по существу не отличаются друг от друга) взаимоотношения этих органов иные. На этот счет есть две точки зрения. Сторонники первой утверждают, что в парламентарных странах нет разделения властей, а есть лишь сдержки и противовесы, сторонники второй что разделение властей на законодательную и исполнительную есть, но оно существенно нарушено в пользу исполнительной власти (премьерминистра и правительства). В диссертации показано, что в парламентарных странах, равно как и в смешанных республиках, разделение властей есть, но оно не такое как в президентской республике. По мнению диссертанта, в странах, наиболее развитых в государственно-правовом отношении (в правовых государствах), можно выделить три основные модели разделения властей, которые соответствуют трем формам правления. Это разделение властей в США, которые считаются образцом президентской республики, в парламентарных странах и в смешанной республике (типа Пятой республики во Франции). Во всех этих моделях предусмотрено институциональное разделение властей на законодательную и исполнительную. Во втором параграфе "Разделение властей в президентской республике" особенности этой модели рассматриваются на примере США. Правда, США представляют собой уникальную государственно- правовую систему. Это страна с развитой правовой культурой, либеральной демократией, федеративным устройством и с такими традициями независимого правосудия, которые могут быть только в странах общего права. Поэтому в странах, которые пытаются копировать государственно-правовые институты США, получаются не президентские, а "суперпрезидентские" республики. 15 Автор согласен с тем, что в США существует разделение властей классической триады. Формально, на уровне конституционной модели, здесь проводится строгое разделение законодательной и исполнительной ветвей власти: двухпалатный парламент-законодатель и президент-глава исполнительной власти формируются как независимые институты, функционально самостоятельные, хотя и контролирующие друг друга. Как утверждал В.Вильсон, Конвент 1787 г. пожелал создать конгресс, свободный от подчинения кому бы то ни было, и исполнительную власть, которая не смогла бы стать деспотичной; Конвент считал, что абсолютное разделение этих двух ветвей правительственной системы есть единственно возможное средство для достижения желанных целей. Вместе с тем, как далее показано в диссертации, конституционная модель разделения властей и реальность взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти в президентской республике США заметно различаются. Во-первых, конституционная модель разделения властей не учитывает принятую в США практику делегирования законодательных полномочий президенту, прямое внесение в парламент законопроектов в виде президентских посланий и практику ''карманного вето". Уже эти фактические законодательные возможности президента не позволяют говорить о строгом разделении властей на законодательную и исполнительную. Во-вторых, и это главное, конституционная модель не отражает политические партии, их место в современном правовом государстве, их роль в президентской республике. С учетом политических партий следует различать два варианта взаимоотношений законодательной и исполнительной властей в президентской республике. В первом варианте президент и парламентское большинство принадлежат к разным партиям (так называемое разделенное правление). В этом случае есть субъектное разделение властей на законодательную и исполнительную, так как законодательный и исполнительные институты контролируются разными политическими субъектами — партиями. Что касается функционального разделения властей на законодательную и исполнительную, то в этом варианте оно все же нарушено в пользу исполнительных институтов - в силу названных выше обстоятельств, а также в силу возможности президента (правительства) действовать в законодательном органе через депутатов своей партии. Во втором же варианте, когда президент и парламентское боль- 16 шинство принадлежат к одной партии, субъектное и функциональное разделения властей на законодательную и исполнительную оказываются под угрозой. Разумеется, депутаты парламента не могут быть одновременно функционерами исполнительной власти, но это не имеет существенного значения, если и те, и другие проводят политику одной и той же партии. Президент же в этом случае становится основным субъектом законодательного процесса. Законопроекты, подготовленные исполнительной властью, имеют шансы превратиться в законы без существенных изменений. Иначе говоря, во втором варианте президент с его правительством и парламентское большинство составляют одну так называемую партийную власть. "Партийная власть" действует в государственно-правовом пространстве и законодательной, и исполнительной ветвей власти. В диссертации приводятся возражения против того, чтобы считать "неразделенное" правление в США аналогичным европейскому феномену "партийной власти". Но в основном эти возражения сводятся к следующему: правовая и политическая культура в США таковы, что здесь депутаты парламента относительно независимы от партий. 6 связи с этим в диссертации подчеркивается, что независимость от партий дает не конституционная модель разделения властей, а реальная культура. Следовательно, разделение властей на законодательную и исполнительную может быть достаточно четким не в президентской республике как таковой, а лишь в президентской республике США. Сама по себе модель президентской республики не предотвращает формирование "партийной власти". Есть еще одна специфическая особенность США. Здесь институтам законодательной и исполнительной власти реально противостоит власть судебная. В странах общего права, к числу которых относятся США, судебная власть имеет достаточные возможности противодействовать произволу законодательного или исполнительных институтов, защищать правовую свободу от неправомерного властного вмешательства, поскольку суды общего права связаны не столько законами или правительственными актами, сколько судебными прецедентами. Также в диссертации показано, что по мере проявления феномена "партийной власти" в политической практике США выработались своего рода компенсаторные механизмы, препятствующие концентрации вла- 17 ста в рамках партам. Во-первых, избиратели предпочитают "разделенное правление". Во-вторых, происходит процесс деполитизации государственной службы, профессиональной бюрократии, усиливается регламентация государственной службы законом - с тем чтобы обеспечить законность и компетентность в деятельности основной массы исполнительных органов и минимизировать их зависимость от смены "партийной власти" и от партийной политики, не имеющей силы закона. Третий параграф объясняет "Разделение властей в парламентарных странах". В диссертации делается вывод, что в парламентарных странах модель разделения властей изначально противоречит разделению на законодательную и исполнительную. Здесь есть институциональное разделение властей на законодательную и исполнительную, но, с точки зрения субъектного и функционального компонентов, такого разделения властей нет. По смыслу парламентарной модели здесь должна быть "партийная власть", которую составляют парламентское большинство, выступающее от имени парламента (нижней палаты), и образованное им правительство. Последнее правит через парламент (нижнюю палату). Если это невозможно, парламент (нижняя палата) распускается, и назначаются новые выборы. Родина парламентарной модели - Англия, где "партийной" власти эффективно противостоят суды общего права. В континентальных европейских странах создаются административные и конституционные суды. Парламентарные страны характеризуются в европейской литературе как "государство партий", в котором разделение властей достигается только благодаря запрету на партийную деятельность для карьерных чиновников и судей. В европейской литературе преобладает точка зрения, что в парламентарных странах нет разделения властей на законодательную и исполнительную, но есть разделение властей на "партийную" и "административную". "Партийная власть" контролирует принятие законов, определяет внутреннюю и внешнюю политику государства. "Административная власть" (система подправительственных исполнительных органов, компетентная деполитизированная бюрократия) в рамках закона реализует политику государства, осуществляет правообеспечительную "власть-функцию". Принципы функционирования "административной власти" - законность и компетентность - проводятся 18 в законодательстве всех развитых парламентарных стран. Причем "административная власть", хотя и не является властью в том же смысле, что и парламент, правительство, суд, тем не менее, в рамках своей компетенции достаточно сильна, для того чтобы не подчиняться политическим решениям, не имеющим форму закона. В диссертации отмечается, что разделенность "партийной" и "административной" властей несколько условна, но все же бюрократия представляет собой социальную силу со своими собственными корпоративными интересами, которые могут и не совпадать с политическими интересами правящей партии (коалиции). Но наиболее реальным противовесом власти "партийной" служит независимая судебная власть, обладающая полномочиями не только общей, но и административной и конституционной юрисдикции. Без таких видов юрисдикции суд не может участвовать в разделении властей в качестве самостоятельной ветви власти. В диссертации сделан вывод, что обособление в структуре государственного аппарата "партийной" и "административной" властей, хотя и не строго, но все же соответствует требованию разделения нормоустановительной и правообеспечительной "властей-функций". В четвертом параграфе показано специфическое "Разделение властей в республике со смешанной формой правления". К смешанной республике нередко относят страны, в которых есть избираемый народом президент и премьер-министр. По мнению диссертанта, это неверно. К смешанным относятся только те страны, в которых президент и парламентское большинство (и стоящие за ними разные политические силы) могут конкурировать в борьбе за право сформировать правительство. Таких стран немного, и образцом смешанной республики является Пятая республика во Франции. В смешанной республике в конституционном пространстве деятельности законодательного и исполнительных органов либо возникает своего рода разделение властей на президентскую и парламентскоправительственную ветви ("сосуществование властей", осуществляющих нормоустановительную "власть-функцию") при явном дисбалансе в пользу последней; либо складывается одна мощная "партийная" власть во главе президентом, куда входят и парламентское большинство, и образованное им правительство. Такая "партийная" власть нуждается в 19 особых противовесах Поэтому, например, во Франции, орган конституционной юрисдикции наделен не только полномочиями конституционного суда, но и полномочиями предварительного конституционного контроля, благодаря которым он выступает как "цензор над парламентом", а фактически - над "партийной властью". Развитие конституционной юрисдикции во Франции подтверждает общую тенденцию в развитых странах: чем сильнее "партийная власть" препятствует обособлению и равновесности законодательных и исполнительных органов, тем более усиливается судебная власть. В третьей главе "О разделении властей в Российской Федерации" рассматриваются конституционная модель разделения властей 1993 года с последующими изменениями и российское разделение властей в трактовке Конституционного Суда РФ. Проблематика разделения властей в современной России выделена в самостоятельную главу, так как в предшествующей главе речь идет о практике разделения властей в странах, развитых в государственно-правовом отношении. Что касается России, то она пока далека от такой практики, и речь может идти лишь о конституционной модели российского разделения властей и о тенденциях в ее реализации, В диссертации делается вывод, что первая попытка разделения властей в постсоветской России оказалась неудачной. Во-первых, конституционная модель разделения властей является асимметричной, несбалансированной. Во-вторых, практика показывает, что в неразвитой государственно-правовой ситуации разделение властей "по-российски" все более приобретает черты организационного единства государственной власти. Но если предположить, что парламентское большинство и президент могут принадлежать к разным политическим силам, то российскую модель отношений президента и парламента следует считать аналогичной американской (США) - с той, правда, существенной разницей, что в России нет традиции независимого правосудия. Конституционная имитация парламентской ответственности правительства ничуть не сближает российскую модель с моделью смешанной республики. В заключении формулируются основные выводы. В частности, подчеркивается, что разделение трех "властей-функций", хотя и по-разному, проявляется во всех трех основных моделях разделения властей. Причем наибольшая организационная обособленность нормоустановительной и 20 правообеспечительной "властей-функций" существует в президентской республике в условиях "разделенного правления"; это разделение властей на законодательную (парламентскую) и исполнительную (президентскую), за которыми стоят разные партии. В парламентарных странах в конституционном пространстве законодательного и исполнительного органов возможна только "партийная" власть; при такой модели разделения властей правительство участвует в осуществлении и нормоустановительной, и правообеспечительной "властей-функций", но есть противовесы, препятствующие концентрации власти в руках правительства: парламентская оппозиция, обособление "административной власти", сильная судебная власть. В смешанной республике альтернатива "партийной" власти - разделение властей на президентскую и парламентско-правительственную ветви, за которыми опять же стоят разные партии; политическая практика во Франции демонстрирует тенденцию к рассредоточению власти, избиратели предпочитают "сосуществование властей". Основные положения диссертации опубликованы в следующих статьях: 1. Блажич Н.И., Четвернин В.А. Разделение властей и политическая реальность // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД. 2002. №4 (16). С. 134-139. 0,8 п. л. 2. Блажич Н.И. Компоненты разделения властей // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М, 2004. С. 0,9 п. л. 3. Блажич Н.И Форма правления и модели разделения властей // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М., 2004. С. 0,7 п. л. Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 27.10.2004 Тираж 100 экз. Усл. печ. л. 1,25 Печать авторефератов 730-47-74, 778-45-60 (сотовый)
