ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Монография
Москва
2015
УДК 34
ББК 67.404я73
Р92
Рецензенты:
Л.В. Андреева, д.ю.н., проф.,
Н.И. Косякова, д.ю.н., проф.
Коллектив авторов:
Г.Ф. Ручкина, д.ю.н., проф. (глава 3, совместно с Венгеровским Е.Л.);
Т.В. Закупень, д.ю.н., проф. (глава 1);
М.А. Лапина, д.ю.н., проф. (глава 2, совместно с Карпухиным Д.В.);
О.А. Рузакова, д.ю.н., доц. (глава 10);
В.П. Павлов, д.ю.н., проф. (глава 13);
М.В. Демченко, к.ю.н., доц. (глава 6);
О.Н. Васильева, к.ю.н., доц. (главы 9, 12);
Д.В. Карпухин, к.ю.н., доц. (глава 2, совместно с Лапиной М.А.);
Е.В. Григорович, к.ю.н., доц. (глава 4, совместно с Дахненко С.С.);
С.С Дахненко., к.ю.н., доц. (глава 4, совместно с Григорович Е.В.;
глава 5, совместно с Ефимовой Н.А.; глава 7, совместно
с Ефимовой Н.А.);
А.В. Кирилин, к.ю.н., доц. (глава 11);
Я.А. Ключникова, к.ю.н., доц. (глава 8);
Е.Л. Венгеровский (глава 3, совместно с Ручкиной Г.Ф.)
Н.А. Ефимова (глава 5, совместно с Дахненко С.С.; глава 7,
совместно с Дахненко С.С.)
Р92
Ручкина Г.Ф.
Государственное регулирование предпринимательской деятельности : монография / колл. авторов. — М. : РУСАЙНС, 2015. —
280 с.
ISBN 978-5-4365-0602-9
DOI 10.15216/978-5-4365-0602-9
УДК 34
ББК 67.404я73
ISBN 978-5-4365-0602-9
© Колл. авторов, 2015
© ООО «РУСАЙНС», 2015
Содержание
Глава 1. Общие положения государственного регулирования
предпринимательской деятельности.......................................................... 4
Глава 2. Влияние контрольно-надзорных функций органов
публичного управления на развитие реального сектора экономики .... 23
Глава 3. Государственное регулирование банковской
деятельности в Российской Федерации ................................................... 41
Глава 4. Государственное регулирование торговой деятельности
в Российской Федерации .......................................................................... 65
Глава 5. Государственное регулирование инвестиционной
деятельности .............................................................................................. 91
Глава 6. Государственное регулирование сельскохозяйственной
деятельности ............................................................................................ 110
Глава 7. Государственное регулирование внешнеторговой
деятельности ............................................................................................ 142
Глава 8. Государственное регулирование предпринимательской
деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства ................ 168
Глава 9. Государственное регулирование туристской
деятельности и оказания экскурсионных услуг .................................... 201
Глава 10. Государственное регулирование нотариальной
деятельности ............................................................................................ 221
Глава 11. Государственное регулирование рекламной
деятельности ............................................................................................ 232
Глава 12. Государственное регулирование аудиторской
деятельности ............................................................................................ 253
Глава 13. Особенности государственного регулирования
отношений по созданию и использованию результатов
интеллектуальной деятельности военного, специального
и двойного назначения ............................................................................ 270
3
Глава 1. Общие положения
государственного регулирования
предпринимательской деятельности
Предпринимательство для современной России явление относительно новое. Легальный отсчет его становления в нашей стране начинается с 1 января 1991 года, когда вступил в силу Закон РСФСР от 25
декабря 1990 года «О предприятиях и предпринимательской деятельности». До этого времени частная предпринимательская деятельность,
являющаяся одним из основных рычагов развития экономики любого
государства, в нашей стране находилась под запретом и подлежала
уголовной ответственности.
За прошедшие годы рыночных реформ юридическое понимание
предпринимательства претерпело существенные изменения. Предприниматель стал центральной фигурой в народном хозяйстве России,
творцом и основным действующим лицом проводимых в настоящее
время экономических реформ. Указом Президента РФ от 18 октября
2007 г. № 1381 установлен профессиональный праздник – День российского предпринимательства, который отмечается 26 мая. В этот
день в 1988 году был принят Закон СССР № 8998-Х1 «О кооперации в
СССР», послуживший первым шагом на пути возрождения предпринимательского способа хозяйствования.
По действующему законодательству «предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность,
направленная на систематическое получение прибыли от пользования
имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг
лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке» (см.п.1 ст.2 ГК РФ).
Это определение, отражает шесть признаков предпринимательской деятельности:
- самостоятельный характер;
- осуществление на свой риск (т. е. под собственную ответственность);
- получение прибыли как основная цель деятельности;
- источниками прибыли являются - пользование имуществом,
продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг;
- систематический характер получения прибыли;
- факт государственной регистрации участников.
Как следует из вышеизложенного определения и вытекающих из
него признаков, предпринимательская деятельность является особым
4
способом инициативного и самостоятельного хозяйствования, которая не имеет универсального и действенного механизма саморегулирования и связана с несостоятельностью и риском банкротства предпринимателей, что может нанести ущерб не только их контрагентам, но и
экономике страны в целом. Это обстоятельство во многом определяет
необходимость государственного регулирования предпринимательской деятельности, а также законодательной поддержки и стимулирования развития предпринимательства.
В начале реформирования российской экономики вопрос о целесообразности вмешательства государства в рыночные отношения обсуждался очень остро. Не так уж редко слышны были высказывания,
которые призывали к минимизации правового регулирования государством предпринимательской деятельности или вовсе отказу от него.
«Дайте нам свободу и рынок сам, без государственного вмешательства
справится с нашими экономическими и социальными проблемами» –
так примерно звучала позиция многих тогдашних реформаторов. Отголоски подобных рассуждений, несмотря на более чем двадцатилетний
опыт становления рынка в России, можно услышать и до сих пор.
Понять сторонников такой точки зрения можно. Память о беспредельном вмешательстве государства в хозяйственную деятельность
предприятий в СССР, подавление инициативы и самостоятельности
предпринимателей у многих жива до сих пор. В то же время полагаем,
что необоснованное ослабление, а тем более отказ от государственноправового воздействия, имели бы еще более губительные последствия,
чем недостаточно мотивированное вмешательство государства, его
органов и должностных лиц в предпринимательскую деятельность.
Поиск правильных ответов на вопрос – необходимо ли государственное регулирование предпринимательства или нет - предполагает
выделение в нем двух относительно самостоятельных аспектов. Один –
возможность и целесообразность государственного регулирования рыночных отношений, второй – пределы этого регулирования.
В пользу государственного регулирования предпринимательской
деятельности убедительно свидетельствует прежде всего опыт стран с
развитой рыночной экономикой: США, Англии, Франции, Германии,
Италии и др. Ими выработаны и прошли многолетнюю проверку практикой конкретные механизмы государственного регулирования, в частности, создание разветвленной государственно-обязательной системы нормативных правовых актов в виде антимонопольного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, об охране
природы и других, устанавливающих жесткие правила поведения для
5
предпринимателей. Примечательно, что многое из того, что относится
к планированию и прогнозированию развития экономики, позаимствовано ими из опыта централизованно управляемой экономики бывшего
СССР.
Высокая степень действенного государственного регулирования
предпринимательской деятельности была продемонстрирована советской властью. Именно оно, и в первую очередь нормативно-правовое
опосредование новой экономической политики (НЭП), позволило в
кратчайший сроки реанимировать рыночные отношения, восстановить
разрушенное войнами народное хозяйство и добиться бурного его развития в середине 20-х годов прошлого столетия.
Наша собственная современная практика проведения рыночных
реформ также опровергает мнение скептиков в отношении возможности
и необходимости государственно-правового воздействия на предпринимательские отношения. Ибо эффективное рыночное хозяйство – это не
только свобода частной инициативы предпринимателей, но и строгий
правовой порядок, единые, стабильные и неуклонно соблюдаемые всеми
предпринимателями правила экономической деятельности.
Ответ на вторую часть вопроса – о пределах государственноправового регулирования предпринимательских отношений – не может
быть дан столь односложно, как на первую его часть. Подход здесь
всегда должен быть конкретно-историческим. Искать ответ надо в самой рыночной экономике, в уровне ее развития и главным образом в
субъектах рынка - предпринимателях, их отношении к проводимым в
России экономическим реформам, в понимании ими причин, условий и
результатов функционирования рынка, своей личной роли в происходящих экономических, социальных, политических и духовных процессах страны.
Особое значение в условиях рынка приобретает формирование
нормативно-правовой системы регулирования предпринимательской
деятельности, которое помимо создания качественно иных государственных нормативных актов включает в себя слом отжившей команднобюрократической вертикали управления и, где это возможно и необходимо, ее приспособление к горизонтальным рыночным отношениям.
При этом нормы и правила должны вводится в те предпринимательские отношения, которые требуют четкой координации и контроля со
стороны государства и в которых они ранее отсутствовали. В то же
время предпринимательские отношения, которые показали свою эффективность,
наоборот,
освобождаются
от
государственнонормативного воздействия.
6
Иначе говоря, в юридическом смысле стратегия государственного регулирования предпринимательской деятельности состоит в переходе от прямого управления предпринимательской деятельностью со
стороны государства к ее регулированию через законы и организацию
исполнения законов. Это и есть правовой путь вхождения предпринимателей в рынок.
Особенно велика и необходима поддержка предпринимателей
государством в нынешних непростых условиях сложной международно-политической обстановки, приведшей к угрозе развязывания третьей мировой войны, развитию системного экономического и финансового кризиса, спаду производства, снижению уровня жизни населения,
ослаблению могущества страны и экономики государства в целом.
Сферой сосредоточения главных усилий государства по выходу
из кризиса является экономика, и в первую очередь предпринимательство, которое в настоящее время остро нуждается в государственной
помощи и поддержке, без которых не может успешно функционировать и развиваться.
Объективно для государственно-правового регулирования предпринимательской деятельности заданы два параметра: внешний и
внутренний.
Внешний – создание правовыми средствами благоприятной российской экономике окружающей среды в целях обеспечения государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии. Ими охватываются антимонопольное и налоговое
регулирование, государственная регистрация и лицензирование деятельности предпринимательских структур, соблюдение правопорядка
во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранном инвестировании, обеспечение безопасности и обороны страны,
защита окружающей среды и пользование природными ресурсами,
обеспечение занятости населения и многое другое.
Внутренний – регулирование и реализация свободы предпринимательских отношений, складывающихся непосредственно на российском рынке, на принципах равенства участников, неприкосновенности
собственности, свободы договора, недопустимости произвольного
вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (п.1 ст.1 ГК РФ).
В обоих случаях в государственном регулировании учитываются
особенности всех видов предпринимательской деятельности.
Главная задача государственной власти по регулированию рыночной экономики – формирование режима максимального благоприят7
ствования предпринимательской деятельности, соответствующего интересам государства, эффективного рынка и граждан. При этом государство не вправе пассивно наблюдать за процессами происходящими
в предпринимательских отношениях на рынке, и вмешиваться в них
только после получения от их участников некоего сигнала «SOS». Его
предназначение состоит в том, чтобы не допускать противоправных
действий в предпринимательской среде, поддерживать правопослушных предпринимателей, помогать их объединениям и принимать меры
(в том числе упреждающие, административного воздействия и юридической ответственности) к предпринимателям-правонарушителям еще
до того, как их противоправное поведение нанесет ущерб интересам
других участников рыночных отношений и государства.
Таким образом, из сказанного выше следует, что государственное
регулирование предпринимательской деятельности – это комплекс мер
и контрольных функций законодательных, исполнительных и судебных
органов власти, осуществляемых на основе нормативных правовых актов государственными учреждениями и общественными организациями
в целях повышения социально-экономического развития страны и стабилизации существующей социально-политической системы.
Целью государственного регулирования предпринимательской
деятельности является создание определенных правовых условий,
обеспечивающих нормальное функционирование экономики страны в
целом и стабильное участие российских предпринимателей в экономическом развитии государства с целью получения от этого оптимальных
преимуществ.
Вмешательство государства в сферу предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов обусловлено следующими обстоятельствами:
- предупреждением экологических катастроф и решением экологических проблем, порождаемых свободой выбора предпринимателями
сферы экономической деятельности;
- борьбой с криминализацией предпринимательских отношений;
- предотвращением экономических кризисов и социальных потрясений;
- контролем за использованием общенациональных ресурсов;
- социальной защитой наименее обеспеченных слоев населения.
При этом пределы государственного вмешательства в предпринимательскую сферу должны быть таковы, чтобы у участников рынка сохранялся интерес к легитимному предпринимательству, экономика не
уходила в тень, капиталы оставались в стране, а не вывозились из нее.
8
Государственное регулирование в предпринимательской сфере
подразделяется на прямое и косвенное. На практике трудно отдать
предпочтение какому-либо виду, так как косвенный контроль и регулирование иногда проявляют себя как значительной более эффективное средство, нежели прямой контроль государства. Сюда относятся:
система льгот и налогов; ценовая политика; регулирование занятости
населения, профессиональной подготовки и обучения, влияние на развитие инфраструктуры, информационное обеспечение и т. д.
К прямому государственному регулированию относят: финансовый, экологический, санитарный, пожарный контроль, контроль за мерой весов и денежной единицы, за качеством и сертификацией продукции и др.
Эти и другие (прямые и косвенные) меры государственного регулирования осуществляются в правовой и организационной форме как
в процессе правотворческой деятельности, так и в ходе реализации
права.
На практике и в теории многие считают, что характер отношений между государством и субъектами предпринимательской деятельности представляется как партнерство. На самом же деле это не так.
Они довольно сложные и непростые. Там, где государство выступает в
качестве политической и властной структуры, его «партнеры» вынуждены следовать воле государства. А там, где государство выступает в
качестве субъекта предпринимательской деятельности, – идет конкурентная борьба. При этом государство и субъекты предпринимательской деятельности зависят друг от друга и взаимно дополняют друг
друга в решении общенациональных государственных задач, выступая
в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах (п.1 ст.124 ГК РФ).
Цели государственного регулирования предпринимательской
деятельности хозяйствующих субъектов реализуются через три основные функции:
1. Создание условий цивилизованного функционирования рынка:
- определение формы собственности субъектов предпринимательской деятельности и правил управления;
- создание механизма обеспечения исполнения хозяйственных
договоров и сделок;
- предупреждение споров между субъектами предпринимательской деятельности и разрешение их в судебном порядке;
- защита интересов и прав потребителей продукции субъектов
предпринимательской деятельности;
9
- установление денежной системы;
- установление стандартов и мер на продукцию.
2. Стратегическое планирование науки и научно-технического
прогресса:
- поддержка развития науки и высоких технологий;
- создание благоприятных условий для производства научнотехнической продукции;
- формирование высококвалифицированных научных кадров.
3. Решение макроэкономических проблем:
- увеличение объема национального производства продукции;
- пропорциональность развития экономики;
- повышение темпов экономического роста государства;
- регулирование внешнеэкономического баланса страны;
- повышение уровня занятости трудоспособного населения и ее
эффективности;
- разработка общих принципов и осуществление внешнеэкономической политики и обороноспособности государства.
Основными задачами государственного регулирования предпринимательской деятельности являются:
- повышение эффективности государственного регулирования и
снижение соответствующих издержек;
- ослабление прямых форм вмешательства и бюрократического
контроля государства за деятельностью предприятий;
- обеспечение товарно-денежного и бюджетного равновесия посредством эффективной финансовой, налоговой, процентной политики
и управления денежной эмиссией;
- содействие росту накопления капиталов и стабильному развитию предпринимательства, сдерживание инфляции, снятие ограничений административного регулирования хозяйственной сферы деятельности;
- осуществление структурной перестройки производств, создание новых отраслей, ориентированных на экспорт, модернизация традиционных отраслей и приспособление их продукции к требованиям
мирового рынка, переориентация отдельных видов производств на мировые рынки в рамках международной специализации;
- укрепление положения в приоритетных и наиболее прогрессивных отраслях экономики, в том числе специализированных на экспорт;
- сочетание текущих и перспективных направлений развития
экономики: структурно-инвестиционной политики и научнотехнической политики, переход от экспортно-сырьевой к инновацион10
ной модели экономического роста, формирование нового механизма
развития предпринимательства, основанного на сбалансированности
предпринимательской свободы, справедливости и национальной конкурентоспособности и др.1
В целях решения ряда задач государственного регулирования по
адаптации российского предпринимательства к условиям развития мирового рыночного хозяйства акцент делается на целевые инвестиционные программы, объединяющие частный и государственный капитал на началах государственно-частного партнерства - особого способа привлечения финансовых, организационных и иных ресурсов и
усилий субъектов предпринимательства государственными органами
для достижения целей эффективного развития экономики страны. Мотивация и преимущество использования государством механизма государственно-частного партнерства заключается в том, что сотрудничество государства и предпринимателей в рамках такого партнерства является эффективным способом сократить публичные расходы на реализацию народно-хозяйственных задач. Предприниматель в данном
случае производит финансирование конкретного проекта, а затраченные им как инвестором средства возвращаются ему в дальнейшем в
виде доходов, получаемых от эксплуатации реализованного проекта.
Особое внимание государства уделено осмыслению новейшего
российского законодательства, практики его реализации и одной из
самых трудных проблем – обнаружению на необозримом нормативноправовом поле тех его участков, которые призваны качественно регулировать и обслуживать предпринимательскую деятельность, чтобы
возможно адекватнее отразить в государственных нормативных актах
объективно складывающиеся содержание и структуру экономики и тем
самым создать благоприятное правовое пространство для возникновения, функционирования и развития рыночных отношений.
Конституция РФ обязывает органы государства и местного самоуправления использовать все имеющиеся материально-финансовые
и организационные возможности для утверждения и развития предпринимательства в Российской Федерации на основе права и законности, предупреждения и устранения в нем противоправных проявлений.
Следует сказать, что отсутствие экономического раздела или
главы в нынешней Конституции РФ многие ученые и экономисты до
настоящего времени расценивают как серьезный недостаток. Встреча 1
См. об этом: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р) // ИПС КонсультантПлюс.
11
ются утверждения, что поскольку в Конституции РФ отсутствуют конкретные нормы о рыночных основах формируемой в России экономической системы, то данный факт позволяет настоящим и будущим властным структурам и чиновникам свободно, по своему усмотрению
варьировать пределы и содержание рыночных отношений, и что поэтому наше общество никогда не сумеет установить цивилизованный
рынок, сформировать истинную правовую экономику и эффективное
государственное регулирование предпринимательской деятельности.
Полагаем, что для подобных пессимистических оценок нет достаточных оснований и поводов. Конституция РФ содержит полный
набор критериев, в соответствии с которыми надлежит осуществлять
реформирование экономики России и которые в своей совокупности
дают исчерпывающую правовую характеристику формирования и развития российского предпринимательства, в том числе механизмов государственного регулирования его деятельности.
В частности, в Конституции РФ четко решена главная экономическая и правовая проблема – проблема собственности. Признается
многообразие форм собственности и одинаковая их правовая и государственная защита. Особо подчеркивается возможность иметь в частной собственности землю и возможность иметь в частной собственности землю только российским гражданам и их объединениям. Закреплен механизм рыночных отношений. Гарантированы создание и функционирование единого экономического пространства и единого рынка,
свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств по всей
территории России, поддержка и развитие добросовестной конкуренции, недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию. Зафиксировано, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Содержатся и иные гарантии правовых основ предпринимательства.
Опыт реализации изложенных выше основополагающих положений Конституции РФ свидетельствует, что в результате активной
роли федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления в процессе проведения реформ в нашей стране сформирована рыночная экономика с преобладанием в ней предпринимательского способа хозяйствования и с соответствующей конституционным установлениям деятельностью самих предпринимателей.
Безусловно, существующая конституционная модель современного российского предпринимательства еще далека от идеального во12
площения в жизнь. Многие формы государственного регулирования
предпринимательской деятельности пока не привели к безусловной
стабилизации предпринимательских отношений и должному росту народного хозяйства, а сама предпринимательская деятельность характеризуется сложностью и глубокими внутренними противоречиями.
В то же время можно с уверенностью сказать, что в сознании россиян все более утверждается представление о предпринимательстве как
многообразном явлении современной России, воздействующем на государственную и общественную жизнь. Возросли степень зрелости самих
российских предпринимателей, осознание ими своей важной социальной
роли. Повысилась правовая культура предпринимательских отношений.
Качественно изменился социальный слой предпринимателей. В общей
структуре работающего населения доля женщин-предпринимателей возросла в несколько раз. Предпринимательство все более тесно и непрерывно взаимодействует со всеми сферами общества.
В государственном регулировании предпринимательской деятельности, обеспечении им экономических реформ «задействованы»
все отрасли права – государственное, административное, финансовое,
уголовное и др. Ведущей отраслью, ядром среди них является предпринимательское право – система юридических норм, регулирующих
общественные отношения, где одной из сторон или обеими сторонами
выступают предприниматели. Источниками предпринимательского
права служат источники соответствующих отраслей права в той части,
в которой они регулируют общественные отношения с участием предпринимателей.
Правовое воздействие охватывает все основные сферы предпринимательства и ведется по четырем основным направлениям нормативно-правового регулирования:
Первый блок нормативного регулирования определяет внутренние (корпоративные) отношения в конкретном субъекте предпринимательской деятельности: порядок его учреждения, управления и самоуправления, организации труда.
Второй блок, самый важный и определяющий, регулирует отношения субъектов предпринимательской деятельности по «горизонтали»: с партнерами и контрагентами по экономической деятельности
– поставщиками, покупателями, перевозчиками, страховщиками и др.
Третий блок регулирует отношения по «вертикали»: межу субъектами предпринимательской деятельности, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, - с другой.
13
Четвертый блок опосредует отношения субъектов предпринимательства по «диагонали»: в этом блоке переплетаются вертикальные
и горизонтальные связи предпринимателей со своими партнерами по
бизнесу - банками и иными кредитными организациями, органами по
валютному регулированию и контролю и др.
В последние годы нормативное регулирование предпринимательской деятельности распространилось также на новые области, такие как: безопасность продукции (продовольственных и фармацевтических товаров), разработка и внедрение унифицированных национальных стандартов качества (в том числе и стандартов безопасности
продукции). С целью сдерживания производства и неэффективного
потребления применяются меры прямого и косвенного регулирования:
нормативные стандарты качества продукции, налоговое дестимулирование инвестиций, косвенные налоги на потребителей и т.п.
Важным направлением государственного регулирования является патентная политика государства. Она сводится к ограничению срока
действия патента и осуществлению принудительного лицензирования
новых патентов за относительно умеренную лицензионную плату.
Особым инструментом финансового регулирования предпринимательской деятельности является предоставление государством
прямых кредитов и субсидий, в первую очередь на обновление и повышение эффективности развития производства за счет государственных средств. Эти инструменты применяются тогда, когда частный бизнес не в состоянии самостоятельно вывести то или иное звено своей
производственной деятельности из полосы затруднений. С целью поддержки бизнеса Правительством Российской Федерации принимаются
программы льготного государственного кредитования и субсидирования наиболее эффективных отраслей экономики, гарантирования займов, меры по поддержанию или сдерживанию рост цен в сочетании с
протекционистской импортной политикой и другими средствами стабилизации рынка. Регулирование государством процентных ставок по
депозитам и ссудам на рыночной основе способствует тому, что частному бизнесу обеспечивается большая свобода выбора условий и способов финансирования.
Наибольший интерес вызывает именно финансовая поддержка
бизнеса. В 2012 году в Российской Федерации получили государственную поддержку более 250 тысяч предпринимателей на общую сумму,
превышающую 10 млрд. рублей. В ближайшие несколько лет размер
финансирования программ государственной поддержки предпринимательства в РФ еще более увеличится. Согласно ряду принятых феде14
ральных и региональных программ развития предпринимательства в
Российской Федерации на поддержку бизнеса предусматривается выделение средств на сумму более чем 40 млрд. рублей.2
Дополнительно к государственному регулированию той или
иной сферы предпринимательской деятельности государство проводит политику делегирования ряда своих функций в предпринимательский сектор экономики и перехода на саморегулирование рынка профессиональными союзами предпринимателей. Существующие саморегулируемые организации самостоятельно вырабатывают нормы сотрудничества и деловой этики, регулируют взаимодействие субъектов
предпринимательства и общества с позиций профессионализма и цивилизованных рыночных отношений.
Закон наделяет саморегулируемые организации правом представлять интересы своих членов в их отношениях с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; организовывать профессиональное обучение предпринимателей, аттестацию работников членов саморегулируемой организации, проводить сертификацию произведенных ее членами товаров, работ, услуг, образовывать третейские
суды для разрешения споров, возникающих между членами саморегулируемой организации и потребителями, обеспечивать информационную открытость деятельности предпринимателей, рассматривать жалобы, дела о нарушении требований стандартов, применять меры дисциплинарного воздействия, разрабатывать и устанавливать обязательные
для выполнения своими членами правила профессиональной деятельности, внутренние правила и стандарты профессиональной этики.3
Саморегулирование охватывает большой круг участников предпринимательского сообщества. Список саморегулируемых организаций достаточно широк: саморегулируемые организации ревизионных
союзов сельскохозяйственных кооперативов; арбитражных управляющих; управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов и
управляющих компаний паевых инвестиционных фондов; аккредитованные профессиональные аудиторские объединения; профессиональ-
2
См. об этом: ФЗ № 209 от 24.07.2007 «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», Государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья
и продовольствия на 2013-2020 годы», Государственная программа «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013-2020 годы», «Развитие
инновационной экономики на 2013-2020 годы» и др. // ИПС КонсультантПлюс
3
См. об этом: ФЗ «О саморегулируемых организациях» № 315-фз от 01.12.2007 г.
15
ных участников рынка ценных бумаг; оценщиков; в сфере рекламы; в
области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства; в сфере кадастровой деятельности и
множество других. 4
Разнообразное региональное законодательство тоже очерчивает
сферы деятельности саморегулируемых организаций. Закон определяет
их как некоммерческие организации, основанные на членстве. Основная цель создания СРО – ограничение масштабов государственного
контроля предпринимательских структур, регулирование и обеспечение развития предпринимательства в том или ином сегменте профессиональной деятельности.
Передача саморегулируемым организациям полномочий в вопросах замещения ряда государственных регулятивных функций снижает множество административных барьеров с предпринимателей, сокращает коррупционное давление на бизнес, создает наиболее благоприятные условия для самоочищения бизнеса.
При этом проводимая Правительством Российской Федерации
политика по ограничению масштабов государственного контроля в
сфере предпринимательских отношений, перехода на механизмы саморегулирования должна быть возведена в строгие законодательные рамки. Передача отдельных функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям без проработки надлежащей системы контроля государства за их деятельностью может привести к созданию со стороны саморегулируемых организаций дополнительных барьеров бизнесу при осуществлении предпринимательской
деятельности, ущемлению прав предпринимателей – членов организаций. Ряд саморегулируемых организаций (членство в которых, согласно законодательству, является для предпринимателей обязательным)
превратили реализацию своих первейших функций (контроль за деятельностью своих членов и содействие им в реализации предпринимательской деятельности) в своеобразную «вотчину». Многочисленные
«добровольные имущественные взносы и пожертвования», «регулярные и единовременные поступления от членов саморегулируемой организации», «вступительные, членские и целевые взносы» (ст.12 Закона о саморегулируемых организациях) ложатся тяжелым бременем на и
4
См. об этом: Закупень Т.В. Саморегулируемые организации – временное явление
российского законодательства переходного периода или оправдавший себя институт действенной защиты прав предпринимателей // М., Право и образование. 2009.
№7
16
без того «тощий» кошелек предпринимателей, особенно субъектов малого бизнеса. (На этот счет пришлось услышать жалобу отнюдь не
бедной строительной организации – вступительный взнос в одну из
профессиональных саморегулируемых организаций строителей составляет 1 млн. рублей, участие в семинарах, которое для членов СРО является «добровольно-обязательным», - 8 тысяч рублей с каждого члена). Для того чтобы содержать многочисленный штат руководства,
«контролеров», «проверяющих» некоторые саморегулируемые организации превратились в «пылесос» по высасыванию денег у своих членов.
Безусловно, подобная «практика саморегулирования» недопустима и должна всячески пресекаться всеми возможными способами, и
прежде всего законодательными.
Если государство заинтересованно в дальнейшем расширении
этого крайне необходимого по своей сути и содержанию института,
ухода от формализма и бюрократии в работе саморегулируемых организаций, требуется направить деятельность саморегулируемых организаций (прежде всего по отношению к их членам) в очень жесткие рамки закона. Принцип независимости членов саморегулируемых организаций и ее участников должен строго соблюдаться и реализовываться в
повседневной профессиональной деятельности СРО. При этом законодатель должен четко определить круг полномочий саморегулируемой
организации и установить постоянный и действенный контроль за их
деятельностью со стороны регулирующих органов.5
Особо важным направлением конституционно-правового регулирования государством предпринимательской деятельности является
освобождение предпринимателей от административного гнета и ликвидация коррупции.
Следует отметить, что зачастую предприниматель не проявляет
должной принципиальности в защите своих прав из-за понимания собственной уязвимости и ощущения своего бессилия перед безжалостной
чиновничьей машиной. Разобщенность предпринимателей, а зачастую
и правовая безграмотность, не позволяют им эффективно отстаивать
свои интересы в реализации предпринимательской деятельности и действенно бороться с чиновничьим произволом. К сожалению, основная
масса предпринимателей, особенно представителей малого бизнеса, не
проводит мониторинга законодательства и зачастую просто не осведомлена о своих правах и обязанностях. Эффективной системы озна 5
Здесь и далее: Закупень Т.В. Особенности государственного контроля деятельности некоммерческих организаций // Вопросы экономики и права. М., 2012. № 3.
17
комления с действующим законодательством (ввиду неразвитости самоорганизации бизнеса и невнимания чиновников к проблемам и интересам предпринимателей, порой не заинтересованных в том, чтобы
субъекты бизнеса больше пользовались своими правами) в России пока
не существует.
Возможности чиновников действовать по своему усмотрению,
произвольно и двойственно толковать нормы законодательства, применять вместо законов прямого действия ведомственные инструкции
приводят к необоснованным запретам и ограничениям в осуществлении предпринимательской деятельности, создают благоприятную среду для процветания коррупции и мздоимства. Комплексность, системность и адресная направленность законодательства, регулирующего
деятельность таможни, органов внутренних дел, прокуратуры, государственных и муниципальных органов и др., должны создать действенный механизм противодействия коррупции в нашей стране.6
И все же, как уже отмечалось выше, главной задачей государственной власти по регулированию предпринимательской деятельности
должно стать формирование режима максимального благоприятствования предпринимательским отношениям. В условиях действия санкций, отсутствия кредитов и кризиса повсеместных неплатежей предпринимательские риски слишком высоки. Множество юридических
лиц не выдержат критического финансового бремени и обанкротятся.
Нельзя допустить, чтобы одни предпринимательские структуры, формально действуя в равных условиях, ставились государством в привилегированное положение перед другими. Вопросы предоставления
преференций, льгот, государственных заказов, снижения тарифов не
должны превратиться в орудие сведения счетов государственных
структур с «неугодными» предприятиями и организациями.
К сожалению, приходится отмечать существующую отсталость правовой деятельности государства в регулировании предпринимательства, ее неполноту и противоречивость.7 Отсутствуют законы о федеральных органах исполнительной власти, о государственном контроле. Следует принять федеральные законы об управлении
государственной собственностью, о регулировании денежного обра-
6
Закупень Т.В. Саморегулирование в строительстве: проблемы и практика // Материалы II –го Международного научного конгресса «Предпринимательство и бизнес: инновационный путь развития» 25-26 июня 2014 г.// Тезисы доклада. – М.
Финансовый университет при Правительстве РФ
7
Здесь и далее: Закупень Т.В. Проблемы совершенствования предпринимательского законодательства в Российской Федерции // Право и образование. М. 2010. № 2.
18
щения. Несмотря на внесение существенных поправок в Гражданский
кодекс Российской Федерации в части изменения правового положения
субъектов предпринимательской деятельности, законодательно все еще
не до конца урегулирован статус ряда хозяйствующих субъектов: акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, банков, некоммерческих организаций и др.
Остановлюсь лишь на некоторых существующих проблемах.
Нуждается в конкретизации правовой статус государственных
и муниципальных учреждений (казенных, бюджетных, автономных).
Существующий правовой вакуум (в отсутствие специального закона о
государственных и муниципальных учреждениях, определяющего четкие критерии соответствия предпринимательской деятельности бюджетных учреждений целям, ради которых они созданы, их правовой статус,
объем и характер функций) породил безграничное расширение содержания деятельности государственных и муниципальных учреждений, неоправданно расширил сферу применения этой организационно-правовой
формы юридических лиц. Специфическая имущественная обособленность, ограниченные возможности самостоятельного участия в гражданском обороте и особенности гражданско-правовой ответственности государственных и муниципальных учреждений порождают множество
правовых коллизий. Усеченная ответственность по обязательствам учреждений в реальной жизни приводит, по сути, к неравенству «частных»
и «государственных» участников гражданского оборота.
Назрела необходимость принятия федерального закона о холдингах. Несмотря на широкую распространенность, нормативноправовая основа холдинговых образований пока не сформирована. В
последнее время появилось огромное количество объединений предприятий под названием «холдинг». Однако практически никто не может дать точное определение о том, что же они из себя представляют.
Законодательного акта, содержащего нормы, определяющие понятие
холдинга, формирование его органов управления, системы гражданскоправовой ответственности участников холдинга до сих пор не существует. Единственным нормативным документом, в котором предпринята
слабая попытка системного регулирования создания и деятельности
холдинговых компаний в России, до настоящего времени является
«Временное положение о холдинговых компаниях, создаваемых при
преобразовании государственных предприятий в акционерные общества», утвержденное Указом Президента Российской Федерации 16 ноября 1992 г. № 1392.
19
В отличие от западной модели, первые корпорации холдингового типа создавались в Российской Федерации как форма разгосударствления крупных объединений и предприятий. Они образовывались
преимущественно в отраслях, относящихся к естественным монополиям либо к крупным демонополизированным отраслям, в которых утрата государственного контроля была нежелательна по соображениям
стратегического характера. В настоящее время это вертикально и горизонтально интегрированные компании, связанные друг с другом системой участия и экономического преобладания со стороны «основного»
общества над «зависимым». Как правило, они существуют в базовых
системообразующих отраслях народного хозяйства: сырьевых, оборонной промышленности, топливно-энергетическом комплексе, финансовых, банковских структурах и др. Нет необходимости говорить о важности стабильного развития этих объединений предпринимательских
структур для развития народного хозяйства страны. Тем более необходимо законодательно урегулировать фактически сложившиеся предпринимательские взаимосвязи холдинговых компаний, регламентировать характер их правоотношений отношений с государством, определить единую концепцию формирования, определить степень участия в
них государства и т.п.
Недостаточно урегулированы на законодательном уровне и
упомянутые нами ранее вопросы государственно-частного партнерства в предпринимательских отношениях. Широко распространенное
в развитых экономических странах взаимовыгодное сотрудничество
бизнеса и государства в рамках государственно-частного партнерства
позволяет решать крупномасштабные, социально значимые проблемы
экономического развития общества. В России же отношение к государственно-частному партнерству каждый раз выражается в крайностях:
то активно привлекается иностранный капитал, то, как в настоящее
время, при существовании сложившихся форм и методов государственно-частного партнерства постоянно изменяются его принципы.
Норм о государственно-частном партнерстве пока не много, они разрознены и касаются, в основном, партнерств в экономической сфере.
Партнерские бизнес отношения между государством и предпринимателями, как правило, выстраиваются в рамках норм Гражданского кодекса Российской Федерации и действующих отраслевых законов. Реально
существующие в нашей стране правовые институты государственночастного партнерства возникают стихийно, не имеют долгосрочного и
системного характера и, соответственно, не достигают экономически
выгодного для государства результата.
20
При всей дискуссионности и сложности такого взаимодействия,
можно говорить о возможности создания государственно-частного
партнерства в авиастроении, жилищно-коммунальном хозяйстве, энергетике, строительстве жилья, иных отраслях народного хозяйства, находящихся в тяжелейшем состоянии глубокого кризиса и нуждающихся в поддержке государства. Чтобы не «наступать на одни и те же
грабли» необходимо определить четкие ориентиры отраслей и сфер, в
которых допустимо заключение договоров публично-правового характера, основные принципы и механизмы создания государственночастных партнерств, порядок принятия решений государственными
органами о проектах, реализуемых на условиях государственночастного партнерства, а также формы строжайшего контроля их деятельности.
Необходимо создать специальный федеральный закон о государственных компаниях и корпорациях, создание и мощь активов которых
вызывает у многих экспертов настоящий шок и воспринимается специалистами по гражданскому праву как разложение основ законодательства.
В связи с вышеизложенным возникает извечный вопрос, что первично при государственном регулировании предпринимательской деятельности – экономика или право? Существующее законодательство не
есть догма. Как уже было сказано, одна из основных его функций – эффективное регулирование общественных, в том числе предпринимательских, отношений для процветания нашего государства. И если законодательство «тормозит», «мешает» нормальному развитию экономики
страны, «отстает» от реальностей народного хозяйства, «подгоняет»
экономические процессы под какие-то ранее придуманные нерыночные
каноны, то необходимо изменить законодательство, «перевести» вновь
сложившиеся экономические отношения на новый юридический язык,
вписать его в систему экономических законов посредством надлежащего
нормативного регулирования.
Экономический спад и нынешняя финансовая дестабилизация,
последовавшие вслед за экономическими и политическими санкциями,
установленными США и странами Западной Европы в связи с ситуацией на Украине, вызывают обеспокоенность: а достаточно ли эффективен в России сложившийся механизм государственного регулирования предпринимательства, способен ли он справиться с наступившими экономическими проблемами? Существуют ли в нашем государстве
условия, чтобы с достоинством и с благоприятной экономической
конъюнктурой выйти в будущем из сложившейся экономической ситуации?
21
Как показали события на Украине, в настоящее время государственное регулирование экономическими процессами страны находится на грани риска. Сегодня «только ленивый» не говорит о системном
кризисе, поразившем нашу экономику. Россия столкнулась с серьезными как внешними, так и внутренними экономическими и финансовыми проблемами. Наша страна оказалась вовлечена в глобальные мировые политические и финансовые процессы, и мы не имеем права
проиграть в сложившейся экономической ситуации стратегически.
Разрешить возникшие экономические и политические проблемы
России можно только, создав эффективное правовое государство, используя для этого все конституционно-правые инструменты государства – свободу личности, свободу предпринимательства, свободу развития институтов гражданского общества. Ибо только сильное, эффективное, демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические и экономические свободы в стране, способно создать условия для развития предпринимательства, благополучной жизни
людей и процветания нашей Родины.
Создание правового государства является решающим фактором
стабильности и поступательного развития России. Основа правового
государства – закон. Именно он обеспечивает баланс социальных и
экономических интересов развития гражданского общества, защищает
политические, экономические свободы, гарантирует свободу предпринимательства, создает условия для благополучной жизни людей и процветания нашей Родины. Совершенствование конституционноправовых основ российской экономики, скорейшее принятие пакета
законов, формирующих основу эффективного и поступательного развития государства, ликвидация коррупции позволят экономике нашей
страны, ее локомотиву - предпринимательству (особенно малому и
среднему бизнесу) преодолеть финансовые трудности и встать на путь
устойчивого развития и процветания.