ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГАРАНТИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Т.М. Занина,
кандидат юридических наук, профессор
Д.О. Кузнецов
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГАРАНТИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
LEGAL REGULATION OF THE GUARANTEES OF ACTIVITES
OF LOCAL GOVERNMENT NOWADAYS
Вопрос реализации гарантий деятельности органов исполнительной власти местного самоуправления является одним из актуальных, так как с 2003 года в России происходит многоэтапная реформа в
сфере деятельности этих органов. В данной статье рассматривается проблема правового регулирования гарантий органов местного самоуправления, а также их сущность.
Legal regulation of activity guaranties of the executive branch of local government at the present stage.
The question of implementation of the guaranties of local government actions is vital importance, because multistage reforms concerning the activities of branch have been taking place in Russia since 2003. The article addresses the problem of legal regulations guarantees of local government, as well as their essence.
В начале 90-х го дов ХХ столетия в российском праве произошло возрождение различных
форм и институ тов самоуправления, что по требовало соответствующего изменения законодательства о местных органах власти. Э то, в свою
очередь, привело к последовательному принятию
дву х одноименных федеральных законов, регулирующих порядок формирования и деятельность местных органов власти.
Вступивший в законную силу Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» № 131ФЗ 6 октября 2003 года [1], отменил действие Федерального закона № 154-ФЗ, принятого 28 августа
1995 года [2]. Необходимо отметить тот факт, что
схожими являются только названия выше обозначенных нормативных актов, но не их содержание.
Несмотря на то, что Федеральный закон
№131-ФЗ подразумевался законодателем как рамочный, в этом Законе, по оценкам большинства
исследователей, в ряде случаев предусмотрено
довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений, связанных в том числе с
организацией структуры органов местного самоуправления [3]. Существует даже точка зрения,
что, учитывая содержание Федерального закона №
131-ФЗ, необходимо было его назвать «О местном
самоуправлении в Российской Федерации» [4].
В рамках статьи не представляется возможным сравнительный анализ всех норм Федеральных законов 1995 г. и 2003 г. Наиболее целесообразно выделить проблему правового регулирования гарантий деятельности органов исполнительной власти местного самоуправления.
Под юридическими гарантиями обычно понимают специально установленные законом
средства непосредственного обеспечения правомерности поведения субъектов общественных
отношений. «Юридические гарантии (закрепленные в праве средства), — отмечает Н.В. Витрук,
— направлены на обеспечение непосредственной
реализации и защиты юридических прав, обязанностей и законных интересов личности» [5]. К
юридическим гарантиям могут, например, отно ситься институт жалоб, хо датайств; институ т
юридической ответственности и т.п. Причем они
могут иметь как материально-правовой, так и
процессуальный характер.
Самостоятельный вид гарантий — организационные гарантии, связанные с организационной
деятельностью государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, трудо вых коллективов, ко торые способствуют осуществлению законных интересов. Реализация законных интересов в русле четкой деятельности
органов государственного аппарата и общественных организаций организационно гарантированна по своей природе [6].
Гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации определяются и
обеспечиваются государством в лице федеральных
и региональных органов государственной власти.
Статья 12 Конституции Российской Федерации [7] устанавливает положение о том, что в Российской Федерации не только признается, но и
гарантируется местное самоуправление. Более
подробно конституционно-правовой статус местного самоуправления определен в гл. 8 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе
2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Европейская хартия местного самоуправления
[8] установила одну гарантию деятельности органов местного самоуправлении, которая закреплена в статье 11 «Правовая защита местного самоуправления». В ней указывается на то, что органы
местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения
закрепленных конституцией и законодательством
страны принципов местного самоуправления.
В преамбуле ФЗ 1995 г. указывалось на то,
что закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного
самоуправления в осуществлении народовластия,
правовые, экономические и финансовые основы
местного самоуправления и государственные
гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Преамбула
ФЗ 2003 г. устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические
принципы организации местного самоуправления в
Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Как видно из анализа вступительных частей законов 1995 г. и 2003 г., законодатель не стал отказываться от гарантий в осуществлении деятельности
органов местного самоуправления, и более того,
оставил аспект их регулирования неизменным.
Следует отметить, ч то в о тличие от ранее
действующей редакции в новом Федеральном
законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
не содержится специальной главы о гарантиях
местного самоуправления. Однако это не означает, ч то федеральный законо датель о тказался о т
установления законом таких гарантий. Правовые
гарантии местного самоуправления закреплены в
различных статьях данного Федерального зако на, а также в иных федеральных законах.
Попробуем провести классификацию законодательно закрепленных гарантий деятельности
органов местного самоуправления. За основания
классификаций возьмем нормы статей, содержащихся в Федеральном законе редакции 1995 г., и
сопоставим с ныне действующими нормами.
Основные гарантии деятельности органов
местного самоуправления, закрепленные нормами российского права:
1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение
прав местного самоуправления, установленных
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133 Конституции Российской Федерации).
В части 3 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что установленные Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом
права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены то лько федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение корреспондирует норме ч. 3 ст. 55 Конститу ции Российской Федерации, определяю щей условия ограничения любых прав и свобод граждан, включая право на местное самоуправление.
Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение
общих принципов организации местного самоуправления, установленных э тим Федеральным
законом, допускается не иначе как пу тем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.
2.Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений
органов и должностных лиц местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, а также самими органами местного самоуправления и гражданами.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» установлено, ч то муниципальные правовые акты, принятые в пределах
компетенции муниципального образования, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение решений органов местного самоуправления физические и юридические лица несут административную ответственность в соответствии с
федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 7). Следует
отметить, ч то в настоящее время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [9] не предусматривает административной о тветственности за неисполнение решений органов местного самоуправления. Поэтому
такая административная ответственность устанавливается в законах субъектов Российской
Федерации. Во многих субъектах Федерации
такие законы уже приняты и действую т.
Решение, принятое на местном референдуме,
подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их до лжностными лицами
или органами местного самоуправления (ч. 7 ст.
22). Согласно ч. 7 ст. 25 вышеназванного Феде-
рального закона решения, принятые на схо де
граждан, подлежат обязательному исполнению
на территории поселения.
3. Рассмотрение обращений органов и
должностных лиц местного самоуправления
органами государственной власти, государственными должностными лицами, организациями,
к которым эти обращения направлены.
Особое внимание в федеральном и региональном законодательстве уделено праву зако нодательной инициативы органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и испо лнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
[10] называет представительные органы местно го самоуправления в числе субъектов такого
права. Предоставление местному самоуправлению права законодательной инициативы является достаточно эффективным механизмом реализации интересов муниципальных образований,
взаимодействия государственных и местных интересов. Порядок его осуществления можно рассмотреть на примере Закона Приморского края «О
порядке осуществления права законодательной
инициативы представительными органами местного самоуправления Приморского края» [11].
Представительные органы местного самоуправления края имеют право законодательной
инициативы в Законо дательном Собрании Приморского края по всем вопросам, которые отнесены к ведению органов государственной власти
Приморского края и вхо дят в компетенцию Законодательного Собрания. От имени представительного органа местного самоуправления подготовленный законопроект в об ластное Собрание
депутатов вносит руководитель представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования. При внесении законопроекта до лжны быть представлены
следующие документы: сопроводительное письмо; решение представительного органа местного
самоуправления о внесении законопроекта; пояснительная записка, в ко торой отражены цель,
характеристика, основные положения законопроекта, его место в системе действующего законодательства; перечень правовых актов, кото рые в связи с принятием закона должны быть
изменены, отменены или вновь разработаны.
Обсуждение и принятие решений по законопроектам, вносимым представительными органами,
осуществляются в общем порядке законодательной
деятельности, предусмотренном Регламентом Законодательного Собрания Приморского края.
4. Судебная защита местного самоуправления.
Судебная защита местного самоуправления занимает особое место среди юридических гарантий.
В статье 11 Европейской хартии местного само-
управления указано, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления
ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в ст. 133 закрепляет,
что местное самоуправление гарантируется правом
на судебную защиту. Более детально такая защита
регламентируется федеральным законодательством, поскольку в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации как судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся
в ведении Российской Федерации.
Так, в п. 2 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [12] установлено,
что с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в
части в суд вправе обратиться, в том числе, орган
местного самоуправления, глава муниципального
образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным
правовым актом нарушена их компетенция.
Помимо судов общей юрисдикции защита прав
местного самоуправления осуществляется в арбитражном судопроизводстве. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 192 Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации [13] органы местного самоуправления вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным
Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные
его положения не соответствуют закону или иному
нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц
в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Судебная защита прав местного самоуправления от их нарушения в законах обеспечивается
и конституционным правосудием.
Конституционный Суд Российской Федерации вынес ряд решений, имеющих принципиальное значение для развития местного самоуправления. Следует отметить, что сами органы местного
самоуправления не наделены правом обращения в
Конституционный Суд. В то же время Конституционный Суд отметил, что в процедуре конституционного судопроизводства — в соответствии со
ст. 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации
в системном единстве с частью 1 ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» [14] — могут
быть оспорены и сами законы (федеральные и
региональные), примененные или подлежащие
применению в конкретном деле, по жалобам на
нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из дан-
ной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как
территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции
Российской Федерации право на осуществление
местного самоуправления. Однако, как представляется, это положение нуждается в дополнительном законодательном уточнении.
Это связано с тем, ч то органы местного самоуправления (в отличие от федеральных и региональных органов государственной власти и
граждан) лишены возможности обращаться в
Конституционный Суд Российской Федерации.
Наделение органов местного самоуправления
правом обращения в Конституционный Су д с
запросами о конституционности нормативных
правовых актов, о толковании Конституции Российской Федерации по требует внесения изменений в текст самой Конституции. Однако в ст. 124
Конституции Российской Федерации предусмотрена также возможность обращения в Конститу ционный Суд с жалобами на нарушения конституционных прав и свобод граждан.
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаю тся субъектом
Федерации, в том числе и для рассмотрения вопросов соответствия актов органов местно го самоуправления конституции (уставу) региона
(ст. 27 Федерального конституционного закона
«О судебной системе Российской Федерации» )
[15]. Во многих субъектах Российской Федерации
органы местного самоуправления наделены правом
обращения в конституционные (уставные) суды.
В компетенцию конституционных (уставных) судов может входить и рассмотрение споров о компетенции между органами государственной власти
и органами местного самоуправления.
В Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный ко декс Российской Федерации в целях
обеспечения местного самоуправления правом
на судебную защиту до лжны быть внесены до полнения, направленные, в частности, на:
- обеспечение реализации права главы муниципального образования на обращение в суд о назначении местного референдума в случае, если
местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки;
- обеспечение реализации прав граждан и органов местного самоуправления на обжалование в
судебном порядке отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и
дополнений в такой устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации
устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений;
- установление порядка рассмотрения арбитражными судами вопроса о введении временной
финансовой администрации на территории муниципально го образования;
- обеспечение реализации права муниципального образования на обжалование в судебном порядке регионального закона о роспуске представительного органа муниципального образования.
Таким образом, подводя итог, необ хо димо
отметить, ч то хо тя законо датель в новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» отказался от выделения специальной главы, регламентирующей гарантии деятельности, но, тем не менее, это никак не повлияло на их правовое закрепление. Нормы, которые закреплены в Федеральном законе 2003
года, в совокупности с иными нормативными актами дают достаточно полное представление о существующих гарантиях местного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации:
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации. — 1995. — № 35. — Ст. 3506.
3. Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в
Российской Федерации и структура органов местного самоуправления / Н.Е. Егорова // Журнал
российского права. — 2007. — № 12. — С.117.
4. Несмеянова С.Э. Централизация нормативно го регулирования местного самоуправления / С.Э . Несмеянова// Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: материалы международной научной конференции/ Москва, 7-9 апреля 2005 г. — М ., 2005. — 308 с.
5. Витрук Н.В. О категориях правового положения личности в социалистическом обществе
/ Н.В. Витрук // Советское государство и право.
— 1974. — № 12. — С. 12.
6. Малько А.В. Гарантии осуществления законных интересов / А.В. Малько, В.В. Субочев //
Правоведение. — 2007. — № 6 (275). — С.73.
7. Конституция Российской Федерации //
Российская газета. — 1993. — 25 декабря.
8. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства. — 1998. —
№ 36. — Ст. 4466.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации // Собрание законодательства. — 2002. —
№ 1 (ч.1). — Ст. 1.
10. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации: Федеральный закон // Собрание законодательства. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
11. Обзор публикаций приморской прессы по
налоговой тематике [электронный ресурс] // режим
доступа: http://www.klerk.ru/inspection/?90914
12. Гражданский процессуальный ко декс
Российской Федерации // Собрание законодательства. — 2002. — № 46. — Ст. 4532.
13. Арбитражный процессуальный ко декс
Российской Федерации // Собрание законодательства. — 2002. — № 30. — Ст. 3012.
14. О Конституционном Суде: Федеральный
конституционный закон // Собрание законодательства. — 1994. — № 13. — Ст. 1447.
15. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон //
Собрание законодательства. — 2001. — № 4. —
Ст. 2351.