ОБОБЩЕНИЕ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ СУДАМИ

1
ОБОБЩЕНИЕ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
ПРИМЕНЕНИЯ СУДАМИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ,
ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ ПУБЛИЧНЫХПРАВООТНОШЕНИЙ
(об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части и об
оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих),
ЗА 1 ПОЛУГОДИЕ 2011 ГОДА.
Порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений,
регулируется
подразделом III Гражданского процессуального кодекса РФ,
включающего главы 23 - 26- 2 ГПК РФ.
Перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, содержится
в статье 245 ГПК РФ
В настоящем обобщении рассматриваются вопросы применения судами
Санкт-Петербурга законодательства при рассмотрении лишь двух категорий
дел, возникающих из публичных правоотношений - дел об оспаривании
нормативных правовых актов и дел об оспаривании решений, действий
(бездействия)
органов
государственной
власти,
органов
местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих, поскольку споры по делам данной категории составляют
наибольшую часть всех дел, возникающих из публичных правоотношений,
рассматриваемых судами Санкт-Петербурга.
Согласно статистическому отчету за первое полугодие 2011 года СанктПетербургским городским судом
по первой инстанции было окончено
производством 14 дел об оспаривании нормативных правовых актов органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих
права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
Дел иных категорий, возникающих из публично-правовых отношений,
отнесенных действующим законодательством к подсудности СанктПетербургского городского суда, в указный период в производстве СанктПетербургского суда не имелось.
Из рассмотренных Санкт-Петербургским городским судом по первой
инстанции 14 дел об оспаривании нормативных правовых актов, с вынесением
решения было окончено 8 дел, по 6 делам производство было прекращено в
связи с тем, что оспоренные нормативные правовые акты прекратили свое
действие до вынесения судебного решения.
Все указанные выше дела данной категории были рассмотрены СанктПетербургским
городским
судом
в
соответствии
с
правилами
подведомственности
и
подсудности,
установленными
гражданским
2
процессуальным законодательством, по заявлениям лиц, органов и организаций,
имеющих право на обращение в суд с такими заявлениями.
За первое полугодие 2011 года Санкт-Петербургским городским судом
в кассационном порядке было рассмотрено 493 дела, возникающих из
публичных правоотношений. Из них 37 дел об оспаривании нормативных
правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан
и организаций; 425 дел - об оспаривании решений, действий ( бездействия)
органов государственной власти, органов местного самоуправления,
должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Из них было
отменено в кассационном порядке 4 решения о признании незаконными
нормативных правовых актов и 59 решений об оспаривании
решений,
действий ( бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих.
Настоящее обобщение судебной практики показало, что наибольшее
число дел об
оспаривании решений, действий ( бездействия) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих составляют дела по заявлениям
об спаривании решений призывных комиссий и заключений
врачей о
признании призывников годными к военной службе, а также по заявлениям об
оспаривании решений и действий ( бездействия)
судебных приставовисполнителей.
Основные причины отмены решений судов первой инстанции по делам
указанной категории связаны с
тем,
что суды неполно исследуют
обстоятельства, имеющие значение для дела, в частности, вопросы о
соответствии оспоренных решений и действий (бездействия) материальному
закону, регулирующему соответствующие права и обязанности, например,
Федеральному Закону РФ « Об исполнительном производстве». Вместе с тем,
имеет место и неправильное применение судами процессуального
законодательства, регулирующего порядок рассмотрения указанных выше
категорий дел, возникающих из публичных правоотношений.
Большое практическое значение для правильного разрешения судами дел
об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части и об
оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих имеют разъяснения, содержащиеся в
Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 (в ред. от
10.06.2010) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных
правовых актов полностью или в части», в
Постановлении Пленума
Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 «О практике рассмотрения
судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов
государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,
3
государственных и муниципальных служащих», в Постановлении Пленума
Верховного Суда РФ от 10.02.2009 года №1 «О практике рассмотрения судами
жалоб в порядке статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской
Федерации» , а также судебная практика Верховного Суда РФ и обзоры
судебной практики Верховного Суда РФ по делам данной категории.
РАСМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ.
Правовые акты, соответствие которых закону проверяет суд общей
юрисдикции, могут носить как нормативный, так и ненормативный характер.
Гражданский процессуальный кодекс РФ содержит специальную главу 24
"Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых
актов полностью или в части". Порядок оспаривания ненормативных правовых
актов, за исключением подведомственных арбитражному суду, определяется
главой 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решений, действий
(бездействия)
органов
государственной
власти,
органов
местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих". Правильное определение нормативных и ненормативных актов как
предметов судебного оспаривания имеет важное значение, поскольку порядок
их судебной проверки имеет свои особенности.
Определение нормативного
и ненормативного (индивидуального)
правового акта впервые было дано
в пункте 2 Постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 (в ред. от 21 декабря 1993 г., от 25
октября 1996 г., от 25 мая 2000 г. и от 24 апреля 2002 г.) "О некоторых вопросах,
возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании
правовых актов противоречащими закону".
Согласно указанному Постановлению Пленума ВС РФ под нормативным
правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт
управомоченного на то органа государственной власти, органа местного
самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы
(правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц,
рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того,
возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные
актом. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт,
устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности
конкретных лиц.
Пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января
2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением
в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 (с
последующими изменениями и дополнениями) было признано утратившим
4
силу, однако в пункте 12 этого же Постановления Пленума Верховного Суда
РФ от 20 января 2003 г. N 2 содержалось понятие нормативного правового акта,
полностью совпадавшее с имевшимся ранее.
Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29
ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
нормативных правовых актов полностью или в части» п. 12 Постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 признан утратившим
силу.
В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской
Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 (в ред. от 10.06.2010) « О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части» понятие нормативного правового акта определено
путем указания на
существенные признаки, характеризующие нормативный
правовой акт: существенными признаками, характеризующими нормативный
правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным
органом государственной власти, органом местного самоуправления или
должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения),
обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное
применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо
на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Следовательно, ненормативные
акты это такие акты, которые не
содержат перечисленных выше признаков нормативных актов. Ненормативные
(правоприменительные) акты носят индивидуально-разовый, индивидуальноопределенный характер и принимаются в основном по организационнораспорядительным вопросам (например, о назначении на должность, о
присвоении звания, об утверждении перечня домов, подлежащих расселению и
др.)
Несмотря на наличие указанных выше руководящих разъяснений,
касающихся разграничения нормативных и ненормативных правовых актов,
зачастую на практике трудно
разграничить нормативные и ненормативные
правовые акты.
Так, определением судебной коллегии по гражданским делам СанктПетербургского городского суда от 20 июня 2011 года было отменено
определение судьи Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 05
мая 2011 года о возврате заявления Шорохова Алексея Юрьевича, Вериховой
Жанны Александровны, Зубковой Ольги Степановны об оспаривании
Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21.12.2010 N 1756
"Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории,
ограниченной Таврической ул., Таврическим пер., проектируемыми
проездами, Кавалергардской ул., Шпалерной ул., в Центральном районе".
5
При этом судебная коллегия не согласилась с выводом районного суда о
том, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом,
в связи с чем рассмотрение заявления не подсудно районному суду.
Судебная коллегия указала, что
Постановление Правительства
Санкт-Петербурга от 21.12.2010 N 1756 "Об утверждении проекта
планировки с проектом межевания территории, ограниченной Таврической ул.,
Таврическим пер., проектируемыми проездами, Кавалергардской ул.,
Шпалерной ул., в Центральном районе" не отвечает признакам, присущим
нормативному правовому акту: не рассчитано на неоднократное применение,
не обязательно для неопределенного круга лиц, поскольку регламентирует
вопрос застройки конкретной территории, в силу чего нормативным правовым
актом признано быть не может и, следовательно, правила подсудности при
обращении Шорохова А.Ю., Вериховой Ж.А., Зубковой О.С. с настоящим
заявлением нарушены не были.
Названное определение кассационной инстанции представляется
ошибочным, поскольку судебная коллегия не учла, что составной частью
данного Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21.12.2010 N 1756
является утвержденное названным Постановлением Положение (приложение
3), которое содержит сведения о
размещении объектов капитального
строительства, характеристиках планируемого развития территории и
характеристиках
развития и
систем транспортного обслуживания и
инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории,
ограниченной Таврической ул., Таврическим пер., проектируемыми проездами,
Кавалергардской ул., Шпалерной ул., в Центральном районе. Таким образом,
названный акт влечет правовые последствия в виде изменения правового
режима использования указанной выше территории, который рассчитан на
неоднократное применение и обязателен для неопределенного круга лиц, как
непосредственных жителей данной территории, так и всех иных лиц, то есть
является по своей правовой природе нормативным правовым актом.
Данный вывод подтверждается решением Санкт-Петербургского
городского суда от 21.12.2010 года, оставленным без изменения определением
Верховного Суда РФ от 21.09.2011 года № 78-Г11-47, которым
признан
недействующим с момента принятия аналогичный нормативный правовой акт постановление правительства Санкт-Петербурга от 21 декабря 2010 года N 1762
"Об утверждении проекта планировки территории Ново-Адмиралтейского о-ва,
ограниченной проектируемой наб. р. Б. Невы, береговой линией р. Б. Невы, наб.
Ново-Адмиралтейского кан., проектируемой наб. р. Мойки, в Адмиралтейском
районе" .
Дополнительно для
постановлений.
примера
приведем еще
несколько судебных
6
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного
Суда РФ от 09.06.2010г. №18-Г10-14 было отменено определение
Краснодарского краевого суда от 29 марта 2010 года, которым гражданское
дело по заявлению Государственного научного учреждения Всероссийский
научно-исследовательский институт масличных культур имени В.С.
Пустовойта Российской академии сельскохозяйственных наук о признании
недействующими распоряжений главы администрации (губернатора)
Краснодарского края от 31 октября 2008 года N 882-р, 883-р "О включении
земельных участков в границы города Краснодара" передано по подсудности
в Ленинский районный суд г. Краснодара.
Суд первой инстанции, мотивируя свой вывод о том , что дело подсудно
районному суду, указал, что оспариваемые распоряжения не являются
нормативными правовыми актами, поскольку касаются оборота
конкретных земельных участков, не содержат общих предписаний в виде
норм права, определяющих правила поведения для неограниченного круга
лиц, не рассчитаны на многократное применение, кроме того, изданы в
форме распоряжений.
Верховный Суд РФ не согласился с доводами суда первой инстанции ,
изложенными в определении; отменил названное определение суда
,
указав, что оспариваемые распоряжения носят характер нормативных
правовых актов и что дело об их оспаривании подсудно Краснодарскому
краевому суду, мотивировав свои выводы следующим образом.
Согласно пункту 2 статьи 26 Гражданского процессуального кодекса
РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города
федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа
рассматривают в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании
нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные
интересы граждан и организаций.
В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума Верховного
Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части" существенными признаками, характеризующими
нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке
управомоченным органом государственной власти, органом местного
самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм
(правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц,
рассчитанных на неоднократное применение, направленных на
урегулирование общественных отношений либо на изменение или
прекращение существующих правоотношений.
7
Оспариваемыми
распоряжениями
главы
администрации
(губернатора) Краснодарского края от 31 октября 2008 года N 882-р и 883-р
в
границы
г.
Краснодара
включены
земельные
участки
сельскохозяйственного назначения, расположенные в Прикубанском
внутригородском округе г. Краснодара, и изменен вид разрешенного
использования этих участков: на использование для целей жилищного
строительства.
Из содержания указанных распоряжений следует, что ими
осуществлен перевод земель из одной категории в другую. В преамбулах
распоряжений указано, что они изданы в соответствии с Земельным
кодексом РФ, Федеральным законом от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О
переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона N 172-ФЗ включение
земельных участков в границы населенных пунктов является переводом
земель из одной категории в другую.
Перевод земель из одной категории в другую в соответствии со
статьей 8 Земельного кодекса РФ является прерогативой публичных
органов власти (органов государственной власти, органов местного
самоуправления), которые, осуществляя такой перевод, определяют не
конкретного пользователя и правила пользования им землей, а определяют
назначение земель.
Осуществление перевода земель из одной категории в другую влечет
правовые последствия в виде изменения правового режима использования
земель (правил эксплуатации, гражданского оборота, охраны и т.д.),
который рассчитан на неоднократное применение и обязателен для
неопределенного круга лиц, как непосредственных пользователей
земельными участками, так и всех иных лиц.
Учитывая изложенное, принимая во внимание, что оспариваемые
распоряжения опубликованы в официальном источнике (газете "Кубанские
новости") 13 октября 2009 года, обязательны для неопределенного круга
лиц, направлены на изменение существующих правоотношений, Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не
может согласиться с выводом суда о том, что распоряжения не являются
нормативными правовыми актами.
Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 28
февраля 2011г. возвращено по основанию, предусмотренному п.2 ч.1 ст.135
ГПК РФ, заявление Демидовой Татьяны Альбертовны об оспаривании
постановления правительства Санкт-Петербурга от 09.10.2007г. № 1310 в
части пункта 1 Приложения (Обязательство общества с ограниченной
ответственностью «Квартира.ру Платинум (далее - Инвестор) об
окончании строительства жилого комплекса со встроенно-пристроенными
8
помещениями и подземными автостоянками по адресу: Красногвардейский
район, Свердловская наб., д. 54-58 (Свердловская наб., д. 58, литера А), в
декабре 2009 года) и постановления правительства Санкт-Петербурга от
17.05.2010г. № 616 в части пункта 5 (1.Обязательство общества с
ограниченной ответственностью «Квартира.ру Платинум» (далее Инвестор) об окончании строительства жилого комплекса со встроеннопристроенными помещениями и подземными автостоянками по адресу:
Красногвардейский район, Свердловская наб., д. 54-53 (Свердловская наб., д.
58, литера А), по очередям:
1-я очередь (секции 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13) - в июне 2011 года;
2-ая очередь (секции 1, 2, 3, 4, 5, 8) - в июне 2012 года).
При этом суд обоснованно указал в своем определении, что
оспариваемые постановления правительства Санкт-Петербурга
не
содержат
признаков нормативного акта, содержащихся в пункте 9
Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29
ноября 2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
нормативных правовых актов полностью или в части», поскольку
названные
постановления правительства Санкт-Петербурга не
устанавливают
каких-либо
правовых
норм
(правил
поведения),
обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на
неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных
отношений либо на изменение или прекращение существующих
правоотношений, а устанавливают обязанность только для общества с
ограниченной ответственностью «Квартира.ру Платинум», связанную с
определением срока завершения строительства жилого комплекса.
При решении вопроса о том, относится ли правовой акт к нормативным
следует помнить следующие правила:
- оспаривание отдельного положения нормативного правового акта, которое
само по себе не носит нормативно-правового характера,
подлежит
рассмотрению по правилам главы 24 , поскольку оспариваемое положение не
может рассматриваться и оцениваться в отрыве от самого нормативного
правового акта в целом;
- в случае оспаривания приложения к нормативному правовому акту, которое
не носит нормативного характера, такое заявление также рассматривается по
правилам главы 24 ГПК РФ независимо от содержания
оспоренного
приложения, поскольку приложение к акту является составной частью акта,
которым оно утверждено и имеет такую же юридическую силу.
Кроме того, в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого
акта могут свидетельствовать
именно различного рода приложения,
утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С
9
учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного
характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием
для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ (п. 10
Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года № 48).
Для решения вопроса о том, относятся ли оспариваемый правовой акт к
нормативным правовым актам, также следует учитывать ответ Верховного
Суда РФ, содержащийся в обзоре судебной практики Верховного Суда РФ от
07.06.2006, 14.06.2006 года, на вопрос,
определяется ли нормативность
правового акта его формой (например, федеральная целевая программа,
основные направления, комплексные планы, концепции, программы развития
субъекта Российской Федерации), с учетом того, что такой акт, в основном,
содержит нормы, касающиеся перспектив развития какой-либо отрасли.
Согласно разъяснениям Верховного Суда РФ ответ на вопрос о том,
является ли правовой акт нормативным, определяется как его формой, так и
содержанием.
Например, федеральные целевые программы и концепции, которые в
соответствии с Федеральным законом "О государственном прогнозировании и
программах социально-экономического развития Российской Федерации"
изначально должны утверждаться нормативным правовым актом, не могут
рассматриваться в отрыве от этого акта, а следовательно, являются
нормативными правовыми актами.
Что касается программ социально-экономического развития субъектов
Российской Федерации, то они в соответствии с подп. "г" п. 2 ст. 5
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" по представлению высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) утверждаются
законом субъекта Российской Федерации.
В случае если названные программы утверждаются актом высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации, а не законом
соответствующего субъекта, как этого требует приведенная выше норма
федерального закона, такие программы при наличии в них всех иных признаков,
присущих нормативному правовому акту, подлежат в случае их оспаривания
рассмотрению в порядке главы 24 ГПК РФ. Однако установленное в ходе
судебного разбирательства несоблюдение надлежащего порядка издания
данного акта будет являться для суда основанием для признания его
недействующим.
Все остальные целевые программы, основные направления, комплексные
планы, концепции, для которых законодательными или иными нормативными
правовыми актами не установлено обязательное утверждение в форме
федерального закона, закона субъекта Российской Федерации или нормативного
10
правового акта органа исполнительной власти, должны оцениваться на предмет
их нормативности исходя из общего понятия нормативного правового акта. То
есть, если рассматриваемый акт по своей правовой природе отвечает
требованиям, которым должны соответствовать нормативные правовые акты:
содержит конкретные нормы, которые являются обязательными для
исполнения; утвержден актом компетентного органа, имеющего право на
издание нормативного правового акта; принят в пределах компетенции,
предоставленной соответствующему органу, затрагивает права и законные
интересы неопределенного круга лиц - этот акт является нормативным
правовым актом.
Если акт не отвечает указанным требованиям, он не является
нормативным правовым актом (Обзор судебной практики Верховного Суда РФ
от 07.06.2006, 14.06.2006 "Обзор законодательства и судебной практики
Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года").
Нормативные и ненормативные акты различаются не только по
содержанию, но и по порядку их принятия, регистрации, опубликования.
Обязательным условием применения нормативных правовых актов является их
официальное опубликование (ч. 3 ст.15 Конституции РФ), а для нормативных
правовых актов федеральных органов государственной власти - их
государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ.
Исходя из положений части 1 статьи 251 ГПК РФ, в
порядке,
установленном главой 24 ГПК РФ, рассматриваются дела об оспаривании
нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в
установленном порядке.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007
года № 48 судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1
части 1 статьи 134 или частью 8 статьи 251 ГПК РФ в случаях, когда:
в заявлении оспаривается проект нормативного правового акта, решение
законодательного органа о принятии или отклонении проекта нормативного
правового акта, поскольку они не порождают правовых последствий, в связи с
чем не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и
свобод заявителя и других лиц;
в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или
его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или
должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением
его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также
формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания
более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых
последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений
охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.
Как разъяснил Верховный Суд РФ, заявитель вправе оспорить в суде в
порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, решения, действия
11
(бездействие), основанные на таком нормативном правовом акте, либо
обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного
права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о
неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или
его части (п.11).
В теории существуют различные точки зрения на возможность
оспаривания в порядке судебного нормоконтроля принятых,
но не
опубликованных нормативных правовых актов.
Согласно разъяснениям Верховного Суда РФ, содержащимся в ответах
Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации на вопросы судов по применению норм Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации от 24.03.2004 года, в порядке,
установленном гл. 24 ГПК РФ, рассматриваются дела об оспаривании
нормативных правовых актов, которые приняты и опубликованы в
установленном порядке (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Подсудность таких дел согласно
ч. 4 той же статьи определяется ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховному Суду Российской
Федерации подсудны (из числа указанных выше дел) дела об оспаривании
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных
правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых
актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих
права, свободы и законные интересы граждан и организаций.
В силу п. 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года
"О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов
федеральных органов исполнительной власти" N 763 нормативные правовые
акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие
государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не
опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как
не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования
соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам,
должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них
предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Исходя из этого, если нормативный правовой акт не зарегистрирован, не
опубликован в указанном выше порядке, то рассмотрение дела об оспаривании
такого акта может осуществляться по правилам гл. 25, а не гл. 24 ГПК РФ - в
порядке производства по делам об оспаривании решений, действий
(бездействия)
органов
государственной
власти,
органов
местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих.
Такие дела подсудны районным судам, поскольку к подсудности
Верховного Суда Российской Федерации не отнесены (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).
12
При этом следует отметить, что принятое Конституционным Судом
Российской Федерации Определение от 2 марта 2006 г. N 58-О, в котором
указано, что часть 1 статьи 241 ГПК РФ по своему конституционно-правовому
смыслу не предполагает отказ суда, в том числе Верховного Суда Российской
Федерации, в принятии заявления или возвращение заявления о признании
незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке
нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в
случае, если заявитель считает, что этот акт нарушает его права и свободы,
гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими
нормативными правовыми актами, не оказало влияния на судебную практику
Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции по данному вопросу, что
подтверждает определение Верховного Суда Российской Федерации от 27
января 2010 года № N 51-Г09-27 , которым было оставлено без изменения
определение судьи Алтайского краевого суда от 14 ноября 2009 года о
возврате
заявления
прокурора
Алтайского
края
о
признании
недействующим приказа Управления лесами Алтайского края от 17 июля
2009 года N 89 "О порядке предоставления отчетов об использовании,
охране, защите, воспроизводстве лесов, лесоразведении в управлении лесами
Алтайского края" в связи с тем , что оспоренный акт не был опубликован в
установленном порядке.
При этом Верховный Суд РФ исходил из следующего.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской
Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если
они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Исходя из взаимосвязанных положений пункта 2 части 1 статьи 26 и
части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации, областной суд рассматривает в качестве суда первой
инстанции гражданские дела об оспаривании таких нормативных правовых
актов, которые приняты и опубликованы в установленном порядке.
Как разъяснено в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 года "О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части" существенными признаками, характеризующими
нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном
порядке управомоченным органом государственной власти, органом
местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем
правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга
лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на
13
урегулирование общественных отношений либо на изменение или
прекращение существующих правоотношений.
В силу статьи 24 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации гражданские дела, подведомственные судам, за исключением дел,
предусмотренных статьями 23, 25, 26 и 27 данного Кодекса,
рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 135 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации судья возвращает заявление в случае, если
дело неподсудно данному суду.
Учитывая, что прокурором Алтайского края оспаривается приказ
Управления лесами Алтайского края, который не был опубликован, а
следовательно по своей форме не относится к числу нормативных правовых
актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации,
которые могут быть проверены в порядке, установленном главой 24
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судья
обоснованно пришел к выводу о возврате заявления прокурора связи с его
неподсудностью Алтайскому краевому суду.
Вместе с тем, отвечая в обзоре судебной практики от 29.11.2006 года на
вопрос, подлежит ли рассмотрению в порядке главы 24 ГПК РФ заявление о
признании недействующим правового акта, в то время как он обладает всеми
признаками нормативности, но подписан неуправомоченным лицом, Верховный
Суд РФ указал следующее.
Проверка полномочий лица на подписание правового акта является
составной частью процедуры проверки его законности, поскольку подписание
нормативного акта относится к одной из стадий процесса нормотворчества,
полномочия участников которого на совершение такого действия
устанавливаются юридическими нормами соответствующего уровня.
Если правовой акт имеет все признаки, характерные для
нормативного правового акта, то в случае его оспаривания он должен
рассматриваться в порядке гл. 24 ГПК РФ. Однако установленное в ходе
судебного разбирательства несоблюдение надлежащего порядка подписания
данного акта будет являться для суда основанием для признания его
недействующим, поскольку акт подписан не уполномоченным на то лицом
(Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 29.11.2006 ("Обзор
законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской
Федерации за третий квартал 2006 года").
Таким образом, поскольку на стадии принятия заявления к производству
суда возможно установить без проверки в судебном заседании, был ли
опубликован, зарегистрирован в установленном порядке оспариваемый акт, суд
вправе в случае установления указанных обстоятельств возвратить заявления
заявителю, отказав в его рассмотрении в порядке нормоконтроля по правилам
главы 24 ГПК РФ, разъяснив право обжаловать такой акт в порядке главы 25
14
ГПК РФ, однако такое право у суда отсутствует в том случае, если обжалуемый
акт обладает всеми признаками нормативности, однако в заявлении указано, что
он подписан неуправомоченным лицом, поскольку вопросы компетенции
должностных лиц, подписавших нормативный правовой акт, подлежат
исследованию при рассмотрении дела по существу в судебном заседании.
В соответствии с ч. 2 статьи 253 ГПК РФ ГПК РФ суд, установив, что
оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит
федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему
большую юридическую силу, признает данный акт недействующим полностью
или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, то есть
прекращает действие оспоренного нормативного правового акта.
Такие же правовые последствия
влечет и отмена оспоренного
нормативного правового акта в установленном законом порядке
государственным органом или должностным лицом, принявшим оспоренный
нормативный правовой акт.
Сложившаяся судебная практика исходит из того, что нормативный
правовой акт, прекративший свое действие, не может быть оспорен в суде, так
как он более не подлежит применению и не может нарушать права и законные
интересы. При этом суды исходят из того, что если заявитель считает свои
права нарушенными в результате применения оспариваемого нормативного
правового акта в период его действия, заявитель вправе требовать судебной
защиты иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ, но не в порядке
судебного нормоконтроля, установленном главой 24 ГПК РФ, что соответствует
разъяснениям Верховного Суда РФ, содержащимся в п.11 Пленум Верховного
Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48.
Предмет спора отсутствует как в случае утраты нормативного правового
акта силы до обращения заявителя в суд о его оспаривании, так и в случае
утраты актом силы после возбуждения гражданского дела в суде, но до дня
рассмотрения такого дела по существу.
Если нормативный правовой акт утратил силу до обращения заявителя в
суд с заявлением об оспаривании этого акта, судья отказывает в принятии
заявления по основаниям п.1 ч.1 ст. 134 ГПК РФ как не подлежащего
рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства;
если акт утрачивает силу после принятия судьей заявления о его оспаривании в
порядке судебного нормоконтроля, то производство по делу следует прекратить
в силу ст. 220 ГПК РФ, по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК
РФ.
Определением Санкт-Петербургского городского суда от 24 января
2011 года было прекращено производство по делу № 3-3/11 по заявлению
Голова А.Г. о признании недействующими абзацев 2, 3 и 4 статьи 4 и
15
статьи 5 Закона Санкт-Петербурга
от 11.07.2005 № 332-49 «Об
ограничении или прекращении движения транспортных средств на дорогах
в Санкт-Петербурге» в связи с тем, что оспоренные положения названного
Закона Санкт-Петербурга прекратили свое действие после обращения
заявителя в суд с указанным выше заявлением.
Указанное выше определение Санкт-Петербургского городского суда
было оставлено без изменения определением Верховного Суда РФ от 13
апреля 2011 года.
В обоснование названных судебных постановлений указано указано
следующее.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 134 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации судья отказывает в
принятии заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению
и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.
В соответствии со статьей 220 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации суд прекращает производство по делу, если
дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке
гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным
пунктом 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации.
В силу разъяснений пункта 11 постановления Пленума Верховного
Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике
рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части» судья отказывает в принятии заявления в
соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ в случае, когда
в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или
его часть, поскольку такой акт или его часть не порождает правовых
последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений
охраняемых законом прав и свобод заявителя.
Прекращая производство по настоящему делу, суд, руководствуясь
приведёнными выше требованиями процессуального законодательства и
руководящими разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской
Федерации, обоснованно исходил из того, что действие оспариваемых
Головым А.Г. правовых норм прекращено, основанием для возникновения
гражданских прав и обязанностей они служить не могут, как не могут
порождать и нарушения таких прав, а потому объектом судебной
проверки в порядке главы 24 ГПК РФ они не являются.
При этом суд правомерно указал на то, что Законом СанктПетербурга от 19 января 2011 года № 775-11 в оспариваемые статьи 4 и 5
Закона Санкт-Петербурга от 11 июля 2005 года № 332-49 внесены
16
изменения, данные нормы изложены в новой редакции, следовательно, в
оспариваемой Головым А.Г. редакции они утратили силу и не действуют.
С учетом изложенного, вывод суда о прекращении производства по
настоящему делу является правильным.
В частной жалобе Голов А.Г., ссылаясь на определение
Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 года № 244-0, указывает на
нарушение своих прав Законом в прежней, недействующей редакции.
Между тем, подобные доводы об ошибочности выводов суда не
свидетельствуют. Голов А.Г. не лишен права на судебную защиту в ином
установленном законом порядке.
Перечень лиц, а также органов государственной власти и местного
управления, имеющих право обратиться в суд в заявлением об оспаривании
нормативного правового акта, содержится в частях 1 и 2 статьи 251 ГПК РФ, и
конкретизирован в пунктах 4, 5, 6 Постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48.
Вместе с тем, следует помнить, что организация вправе обращаться в суд с
заявлением об оспаривании нормативных правовых актов лишь в том случае,
если положения этих актов затрагивают права и законные интересы самой
организации либо когда федеральный закон прямо предусматривает за
организацией право на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных
интересов неопределенного круга лиц, в том числе и право оспаривать в суде
нормативно-правовые акты, хотя и не затрагивающие собственно права и
законные интересы самой организации (ч. 1 ст. 46 ГПК РФ).
Так, в силу п. 2 ст. 45 Закона РФ от 07.02.92 N 2300-1 "О защите прав
потребителей" общественные объединения потребителей наделены правом
обращаться в суды с заявлением в защиту прав отдельных потребителей,
группы потребителей, неопределенного круга потребителей, в том числе правом
оспаривать в суде нормативные правовые акты, затрагивающие права
неопределенного круга лиц.
Однако профсоюзам,
которые зачастую
обращаются в суды, оспаривая нормативные правовые акты, затрагивающие
интересы членов профсоюза, федеральным законом данное право не
предоставлено.
В том случае, если с заявлением об оспаривании нормативного правового
акта в суд в защиту интересов иных лиц обращается организация, которой такое
право федеральным законом не предоставлено, в принятии заявления надлежит
отказать по основаниям п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку силу ч. 1 ст. 46
ГПК РФ обращение организаций в суд с заявлением в защиту прав, свобод и
законных интересов неопределенного круга лиц возможно только в случаях,
предусмотренных законом.
В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору
Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе
17
оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном
главой 24 ГПК РФ.
При этом следует помнить, что в случае обращения прокурора в суд с
заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор,
участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя,
выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.
Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о
признании нормативного правового акта или его части недействующими на
основании части 3 статьи 45 и части 2 статьи 252 ГПК РФ, он участвует в
судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств
по делу (п.4 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации
от 29 ноября 2007 года № 48).
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от
29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об
оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», также
обращено внимание судов на то, что если при подаче заявления о признании
нормативного правового акта или его части недействующими будет
установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду
(например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в
результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в
части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет
заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с
соблюдением положений статей 131, 132 ГПК РФ при условии, что этим не
нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае, если
рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду,
заявление возвращается заявителю (часть 3 статьи 247 ГПК РФ) (п.7).
Таким образом, в одном производстве, как следует из указанного выше
разъяснения, не может быть рассмотрено требование
об оспаривании
нормативного правового акта, которое рассматривается по правилам главы 24
ГПК РФ, и требование, содержащие спор о праве, основанное на оспоренном
правовом акте, которое подлежит рассмотрению в порядке искового
производства в соответствии с правилами подсудности данного требования.
Также существенное значение для правильного разрешения дел об
оспаривании нормативных правовых актов имеют вопросы подведомственности
и подсудности дел данной категории.
Пленум Верховного Суда РФ в пункте 1 Постановления от 29.11.2007 №48 ( в
ред. от 10.06.2010 ) « О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что при
решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение заявления об
оспаривании нормативного правового акта, необходимо учитывать вид
оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового
18
акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении, и
перечислил категории дел, неподведомственные судам общей юрисдикции.
Родовая подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов РФ
установлена частью 4 статьи 251 ГПК РФ.
Исходя из правил, установленных названной
правовой нормой, к
подсудности Санкт-Петербургского городского суда как суда города
федерального значения относятся дела об оспаривании нормативных правовых
актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации
(законодательных (представительных), высших исполнительных и иных
органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией
(уставом) субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации, если такая должность установлена
конституцией или уставом субъекта Российской Федерации).
Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от
29.11.2007 №48, при этом следует иметь в виду, что к иным органам
государственной власти относятся органы (независимо от их наименования),
созданные в соответствии с конституцией (уставом) на основании нормативного
правового акта законодательной (представительной) власти субъекта
Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица по
территориальному, функциональному (отраслевому) либо иному принципу
(пункт2).
Согласно
статье 16 Устава Санкт-Петербурга в систему органов
государственной власти Санкт-Петербурга входят постоянно действующий
высший и единственный законодательный (представительный) орган
государственной власти Санкт-Петербурга - Законодательное Собрание СанктПетербурга, а также Правительство Санкт-Петербурга - высший
исполнительный
орган
государственной
власти
Санкт-Петербурга,
возглавляемый высшим должностным лицом Санкт-Петербурга - Губернатором
Санкт-Петербурга, и возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные
исполнительные
органы
государственной
власти
Санкт-Петербурга,
составляющие систему исполнительных органов государственной власти СанктПетербурга - Администрацию Санкт-Петербурга.
В соответствии с приложением к Постановлению Губернатора СанктПетербурга от 05 .11. 2003
№ 8 № « О структуре исполнительных органов
государственной власти Санкт-Петербурга» (с последующими изменениями и
дополнениями) исполнительными органами государственной власти СанктПетербурга являются:
1. Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган
государственной власти Санкт-Петербурга
2. Администрация Губернатора Санкт-Петербурга
3. Комитет по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга.
4. Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности
19
5. Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга
6. Комитет по государственному контролю, использованию и охране
памятников истории и культуры
7. Комитет по градостроительству и архитектуре
8. Жилищный комитет
9. Комитет по здравоохранению
10. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга
11. Комитет по инвестициям и стратегическим проектам
12. Комитет по культуре
13. Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными
организациями
14. Комитет по науке и высшей школе
15. Комитет по образованию
16. Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации
17. Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и
обеспечению экологической безопасности
18. Комитет по строительству
19. Комитет по транспорту
20. Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга
21. Комитет по управлению городским имуществом
22. Комитет по физической культуре и спорту
23. Комитет финансов Санкт-Петербурга
24. Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли
26. Комитет по энергетике и инженерному обеспечению
27. Комитет по информатизации и связи
28. Управление ветеринарии Санкт-Петербурга
29 . Комитет по делам записи актов гражданского состояния
30. Управление социального питания
31. Государственная административно-техническая инспекция
32. Государственная жилищная инспекция Санкт-Петербурга
33. Государственная инспекция Санкт-Петербурга по надзору за техническим
состоянием самоходных машин и других видов техники
34. Комитет по тарифам Санкт-Петербурга
35. Архивный комитет Санкт-Петербурга
36. Управление по развитию садоводства и огородничества Санкт-Петербурга
37 . Комитет по транспортно-транзитной политике
38. Комитет финансового контроля Санкт-Петербурга
39. Служба государственного строительного надзора и экспертизы СанктПетербурга
40. Комитет по труду и занятости населения Санкт-Петербурга
41. Комитет по благоустройству Санкт-Петербурга
42. Администрация Адмиралтейского района Санкт-Петербурга
20
43. Администрация Василеостровского района Санкт-Петербурга
44. Администрация Выборгского района Санкт-Петербурга
45. Администрация Калининского района Санкт-Петербурга
46. Администрация Красногвардейского района Санкт-Петербурга
47. Администрация Красносельского района Санкт-Петербурга
48. Администрация Кировского района Санкт-Петербурга
49. Администрация Колпинского района Санкт-Петербурга
50. Администрация Кронштадтского района Санкт-Петербурга
51. Администрация Курортного района Санкт-Петербурга
52. Администрация Московского района Санкт-Петербурга
53. Администрация Невского района Санкт-Петербурга
56. Администрация Петроградского района Санкт-Петербурга
57. Администрация Петродворцового района Санкт-Петербурга
58. Администрация Приморского района Санкт-Петербурга
59. Администрация Пушкинского района Санкт-Петербурга
60. Администрация Фрунзенского района Санкт-Петербурга
61. Администрация Центрального района Санкт-Петербурга
Таким образом, к подсудности Санкт-Петербургского городского суда как
суда города федерального значения отнесены следующие дела об оспаривании
нормативных правовых актов: об оспаривании нормативно-правовых актов
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатора
СанктПетербурга, Правительства Санкт-Петербурга, а также об оспаривании
нормативных правовых актов указанных в приложении к Постановлению
Губернатора Санкт-Петербурга от 05 .11. 2003
№ 8 № « О структуре
исполнительных
органов государственной власти
Санкт-Петербурга»
комитетов, инспекций, управлений, служб, созданных по функциональному
(отраслевому)
принципу и Администраций районов Санкт-Петербурга,
созданных по территориальному признаку.
Так, решением Санкт-Петербургского городского суда от 16.03.2011
года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ от 20.07.2011 года, отказано в
удовлетворении заявления ООО « Брокер СПб» о признании недействующим
( в части) распоряжения комитета по управлению городским имуществом
Санкт-Петербурга ( КУГИ Санкт-Петербурга) от 26.12.2008 года 237-р «О
перечне недвижимого имущества, находящегося в государственной
собственности Санкт-Петербурга, свободного от прав третьих лиц (за
исключением имущественных прав субъектов малого и среднего
предпринимательства в Санкт-Петербурге) и предназначенного для
предоставления во владение и (или) пользование на долгосрочной основе ( в
том числе по льготным ставкам арендной платы) субъектам малого и
21
среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге и организациям,
образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего
предпринимательства в Санкт-Петербурге».
Решением Санкт-Петербургского городского суда от 01.04.2011 года,
оставленным без изменения определением судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ от 01.06 2011 года удовлетворено
заявление заместителя прокурора Санкт-Петербурга о признании
недействующими отдельных положений распоряжения комитета по
государственному контролю, использованию и охране памятников истории
и культуры правительства Санкт-Петербурга от 22.06.2009 года № 10-18
«О порядке реализации КГИОП полномочия по приемке работ по
сохранению объектов (выявленных объектов) культурного наследия».
Следует отметить изменения в судебной практике, произошедшие в
связи с принятием указанного выше Постановления Пленума Верховного Суда
РФ от 29.11.2007 г №48, касающиеся подсудности дел об оспаривании
нормативных правовых актов.
До принятия названного Постановления Пленума ВС РФ правовые акты,
принимавшиеся указанными выше комитетами, инспекциями, правовыми
управлениями, службами, а также администрациями районов (в т.ч. СанктПетербурга), расценивались не как нормативные правовые акты органов
исполнительной власти субъекта РФ, подлежащие рассмотрению в случае их
оспаривания соответствующим судом (верховным судом республики, краевым,
областным, судом города федерального значения, судом автономной области и
судом автономного округа), а как акты отраслевых и территориальных
подразделений органов исполнительной власти субъекта РФ, не являющихся
органами государственной власти субъекта Российской Федерации в смысле
положений п.2 ч. ст. 26 ГПК РФ, подлежащих рассмотрению районным судом.
Так, определением Верховного Суда РФ от 08.02. 2006 года по делу
№78-Г05-70 было оставлено без изменения определение СанктПетербургского городского суда от 17.11.2005 года, которым по указанным
выше основаниям было возвращено заявителю за неподсудностью
заявление об оспаривании ряда пунктов Временного положения о порядке
продажи, обращения использования и контроля месячных именных единых
билетов (трамвай, троллейбус, автобус, метро) на основе бесконтактных смарткарт для учащихся средних специальных учебных заведений и студентов
высших учебных заведений», утвержденного распоряжением Комитета по
транспорту Администрации Санкт-Петербурга от 24.06.2002 г №81-р.
Однако определением Верховного Суда РФ от 20.08.2008 года,
постановленным после принятия Пленумом Верховного Суда РФ
Постановления от 29.11.2007 г №48, было отменено определение судьи Санкт-
22
Петербургского городского суда от 21 ноября 2007 г. о возврате
Товариществу собственников жилья «Северный-16» заявления об оспаривании
законности распоряжения жилищного комитета правительства СанктПетербурга № 21-р от 1 марта 2005 года «Об утверждении Положения о порядке
передачи
многоквартирных
домов
в
управление
уполномоченных
собственниками управляющих организаций» по основанию, предусмотренному
п.2 ст.135 ГПК РФ.
При этом Верховный Суд РФ указал следующее. Жилищный комитет
Санкт-Петербурга в соответствии с постановлением Правительства
Санкт-Петербурга № 175 от 30.12.2003 г. является исполнительным
органом государственной власти Санкт-Петербурга.
В силу пункта 3 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, он отнесен к
иным исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга
и вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам,
отнесенным законодательством к компетенции соответствующего
органа в виде распоряжений, а также приказов.
Именно таким правовым актом и является оспариваемое ТСЖ
«Северный-16» распоряжение жилищного комитета Правительства
Санкт-Петербурга № 21-р от 1 марта 2005 г. «Об утверждении Положения
о порядке передачи
многоквартирных
домов
в управление
уполномоченных собственниками управляющих организаций».
При таких обстоятельствах вывод судьи о том, что указанный акт
не относится к нормативным правовым актам субъекта Российской
Федерации Санкт-Петербурга, представляется ошибочным.
По этой причине определение о возврате заявления ТСЖ «Северный» не
может быть признано обоснованным и законным, в связи с чем
подлежит отмене.
Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенные
статьей 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых,
областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной
области и судов автономных округов, а также не отнесенные статьей 27 ГПК РФ
и пунктом 1 части 3 статьи 9 Федерального конституционного закона "О
военных судах Российской Федерации" к подсудности Верховного Суда
Российской Федерации, рассматриваются районными судами. Заявления по
таким делам подаются в районный суд по месту нахождения органа
государственной власти, органа местного самоуправления или должностного
лица, принявших нормативный правовой акт.
Соответственно, к делам об оспаривании нормативных правовых
актов, отнесенным к подсудности районных судов,
относятся
нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
23
Следует помнить, что мировые судьи не вправе рассматривать дела
данной категории, как не отнесенные законом к их подсудности (статья 23 ГПК
РФ), что установленная частью 4 статьи 251 ГПК РФ подсудность не может
быть изменена по соглашению заявителя и органа (должностного лица),
издавшего оспариваемый акт, а также, что в силу статьи 246 ГПК РФ при
рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений,
не применяются правила заочного производства, установленные главой 22
настоящего Кодекса.
Кроме того, как разъяснил
Верховным Суд РФ в Обзоре судебной
практики Верховного Суда РФ за 1й квартал 1998 года, обращение в суд с
заявлением о признании недействительным нормативного правового акта
не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен.
При этом Верховный Суд РФ в названном Обобщении привел
определение Верховного Суда РФ от 26.02.1998 года по делу № 15-Г98-3, в
котором было указано следующее.
К. обжалует нормативные правовые акты, которые сроком действия
во времени не ограничены и рассчитаны на неоднократное их применение,
что в каждом случае затрагивает права и свободы неопределенного круга
субъектов общественных отношений, регулируемых этими актами.
Поскольку незаконным нормативным актом гражданские права и
охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица
нарушаются в течение всего периода действия данного акта, то срок для
обращения с жалобой в суд не может исчисляться со дня вступления акта
в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия как в
целях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для
пресечения длящегося нарушения гражданских прав (Обзор судебной
практики Верховного Суда РФ от 06.05.1998 Обзор судебной практики
Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 1998 года).
Однако суды настоящего времени допускают ошибки, касающиеся срока
обжалования нормативных правовых актов, применяя к рассмотрению дел
данной категории положения статьи 256 ГПК РФ, которая при рассмотрении
дел об оспаривании нормативных правовых актов применению не подлежит.
Так, решением Пушкинского районного суда Санкт – Петербурга от
30 мая 2011 года было отказано в удовлетворении требований прокурора
Пушкинского района Санкт - Петербурга о признании не действующим со
дня принятия решения муниципального Совета города Павловска от 28 мая
2008 года № 7/1.1 об утверждении Положения «Об участии в профилактике
терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации
последствий проявления терроризма и экстремизма на территории МО «г.
24
Павловск» по основаниям пропуска срока, установленного статьей 256 ГПК
РФ для обращения в суд с настоящим заявлением.
Санкт-Петербургский городской суд определением от 22 июня 2011
года решение Пушкинского районного суда отменил, указав суду на то,
что срок для обращения с жалобой в суд об оспаривании названного
нормативного правового акта не может исчисляться со дня вступления
его в силу и что действующий нормативный правовой акт может
быть оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения
негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося
нарушения гражданских прав.
В силу
части 1 статьи 249 ГПК РФ обязанность доказывания
обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного
правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо,
принявшие оспариваемый акт.
При рассмотрении дел данной категории суд обязан проверить не только
соответствие оспариваемого акта требованиям закона или иного вышестоящего
нормативного правового акта, но
также, выяснять порядок принятия
нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых
актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать
нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в
том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного
правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному
из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять
решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств
по делу, в том числе содержания оспариваемого акта ( п.17 Постановления
Пленума ВС РФ от 29.11.2007 №48).
Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с
заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от
заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу,
а признание требования органом или должностным лицом, принявшими
оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.
Принимая во внимание эти положения и учитывая, что производство по
делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер,
и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц,
участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в
25
нем, названный Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что утверждение
мирового соглашения по делам данной категории также недопустимо.
Так, Определением Верховного Суда РФ от 10 июня 2009 г. N 43-Г09-5
было оставлено без изменения решение Верховного суда Удмуртской
Республики от 25 февраля 2009 года, которым было удовлетворено
заявление прокурора Удмуртской Республики о признании противоречащим
федеральному законодательству и недействующим подпункта 02.1.3.22
пункта 13 Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской
Республики, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской
Республики N 19 от 4 февраля 2008 года, в части функций Управления
охраны фауны Удмуртской Республики изымать орудия незаконного
рыболовства, а также продукцию незаконного рыболовства в
установленном законом порядке.
Рассматривая
довод
кассационной
жалобы
Правительства
Удмуртской Республики на решение Верховного суда Удмуртской
Республики от 25 февраля 2009 года о том, что прокурор частично
отказался от своих требований и в судебном заседании просил признать
недействующей оспариваемую норму только в части отдельных слов,
Верховный суд РФ указал, что данный довод не может служить основанием
для отмены решения, поскольку в соответствии с положениями части 3
статьи 252 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой
прекращение производства по делу. Названные положения в их правовом
смысле предполагают недопустимость прекращения производства по делу в
названном случае как полностью по всем заявленным требованиям, так и в
отдельной его части, как это имело место в данном деле. Судом проверена
норма в оспоренном прокурором объеме и признана недействующей ее
часть, противоречащая федеральному законодательству.
Решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, как
указано в ч. 3 ст. 253, вступает в законную силу по правилам, предусмотренным
ст. 209 ГПК.
Это означает, что оно может быть обжаловано лицами, участвующими в
деле, в общем порядке, а также то, что на него не распространяются правила ст.
212 ГПК, т.е. решение не может быть обращено судом к немедленному
исполнению.( "Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу
Российской Федерации" (постатейный) (под ред. В.М. Жуйкова, М.К.
Треушникова) ("Городец", 2007))
Разрешая вопрос о взыскании судебных расходов по делам об оспаривании
нормативных правовых актов, следует учитывать разъяснения, содержащиеся в
26
п. 29 Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 (в ред.
от 10.06.2010) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
нормативных правовых актов полностью или в части».
Как разъяснил Верховный Суд РФ, исходя из неимущественного
характера требований об оспаривании нормативных правовых актов по данной
категории дел не могут применяться положения части 1 статьи 98, части 1
статьи 102 и части 3 статьи 103 ГПК РФ, регламентирующие распределение
судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.
В том случае, если недействующим полностью или в части признан
нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным)
органом государственной власти субъекта Российской Федерации и
подписанный высшим должностным лицом этого субъекта Российской
Федерации (либо принятый представительным органом муниципального
образования и подписанный главой муниципального образования), судебные
расходы подлежат возмещению представительным органом, который является
заинтересованным лицом по данному делу.
РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ РЕШЕНИЙ И
ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,
ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
СЛУЖАЩИХ
Для решения вопросов о том, какие акты относятся к решениям органов
государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных
лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц,
которые могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции в порядке главы 25
ГПК РФ; о том, какие действия либо какое бездействие названных органов и
лиц может быть обжаловано по правилам названной главы ГПК РФ; кто
относится к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых
могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, а также для решения
вопросов
подведомственности
споров
данной
категории
следует
руководствоваться пунктами 1-8 Постановления Пленума Верховного Суда
РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов
местного
самоуправления,
должностных
лиц,
государственных
и
муниципальных служащих".
Следует иметь в виду, что согласно разъяснениям, содержащимся в
названном Постановлении Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2, по правилам,
предусмотренным главой 25 ГПК РФ, также рассматриваются
дела об
27
оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей, не являющихся органами государственной
власти (органами местного самоуправления),
должностными лицами этих
органов, государственными или муниципальными служащими, однако которые
приняты или совершены этими юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями при осуществлении ими переданных в установленном
порядке конкретных государственно-властных полномочий.
К таким лицам, как указал Верховный Суд РФ, в частности, относятся
юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в
установленном порядке для выполнения работ по сертификации,
государственные
учреждения,
уполномоченные
на
проведение
государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических
регламентов (статьи 2, 21, 26, 32 Федерального закона "О техническом
регулировании"),
государственные
учреждения,
подведомственные
федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый
учет и ведение государственного кадастра недвижимости (статья 3
Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" (п.5).
Вопросам подведомственности дел об оспаривании решений, действий
(бездействия)
органов
государственной
власти,
органов
местного
самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных
служащих и приравненных к ним лиц посвящены пункты 6 и 7 Постановления
Пленума ВС РФ от 10.02.2009 года №2.
Следует учитывать, что согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 7
указанного Постановления Пленума, в порядке главы 25 ГПК РФ суды не
вправе рассматривать дела об оспаривании перечисленных в названном пункте
Постановления решений, действий (бездействия), связанных с применением
норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях.
В частности, в названном пункте Постановления Пленума отмечено, что
в порядке главы 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании
решений, действий (бездействия), совершенных указанными в статье 123
Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации
лицами и
связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права
при осуществлении производства по конкретному уголовному делу (включая
досудебное производство).
При этом Верховный Суд отметил, что несоблюдение лицом,
уполномоченным разрешать конкретные процессуальные вопросы, требований
УПК РФ и КоАП РФ о необходимости вынесения по результатам их
рассмотрения тех или иных процессуальных документов (например,
направление письма вместо процессуального документа) само по себе не может
повлиять на вид судопроизводства, в котором подлежит обжалованию
28
(оспариванию) документ, вынесенный по результатам рассмотрения
процессуального вопроса.
Вместе с тем, в этом же пункте Постановления Пленума ВС РФ указано,
что в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, могут быть оспорены
действия должностных лиц, совершенные ими при осуществлении оперативнорозыскных мероприятий и не подлежащие обжалованию в порядке уголовного
судопроизводства, а также действия должностных лиц оперативно-розыскных
органов, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном
законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе
оперативно-розыскных мероприятий информации, или предоставивших такие
сведения не в полном объеме (части 3 и 4 статьи 5 Федерального закона "Об
оперативно-розыскной деятельности").
Какие решения и действия должностных лиц, а также органов,
осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, подлежат обжалованию
в порядке уголовного судопроизводства, разъяснено в п. 4 Постановления
Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 1 (ред. от 23.12.2010) "О
практике рассмотрения судами жалоб в порядке статьи 125 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации".
Как указал Верховный Суд РФ в названном Постановлении, по смыслу
части 3 статьи 5 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об
оперативно-розыскной деятельности в порядке статьи 125 УПК РФ могут быть
обжалованы решения и действия должностных лиц, органов, осуществляющих
оперативно-розыскную деятельность по выявлению, пресечению преступлений,
а также проверке поступивших заявлений и иных сообщений о совершенном
или готовящемся преступлении в порядке выполнения поручения следователя,
руководителя следственного органа и органа дознания.
Вместе с тем, как разъяснил Верховный Суд РФ в п.7 Постановления
Пленума от 10.02.2009 N 2, дела по жалобам содержащихся под стражей
подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на
действия администрации следственных изоляторов или исправительных
учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например,
необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на
решения о применении администрацией следственных изоляторов или
исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются
по правилам главы 25 ГПК РФ.
Родовая подсудность дел об оспаривании решений, действий
(бездействия) органов государственной власти, органов военного управления,
органов местного самоуправления, должностных лиц
определяется в
соответствии со статьями 24 - 27, частями 2 и 3 статьи 254 ГПК РФ, пунктом 1
части 3 статьи 9, статьями 14 и 22 Федерального конституционного закона "О
военных судах Российской Федерации".
29
В соответствии с правилами подсудности Верховный Суд Российской
Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об
оспаривании ненормативных правовых актов Президента Российской
Федерации, палат Федерального Собрания, Правительства Российской
Федерации (ст. 27 ГПК РФ; дела об оспаривании постановлений о
приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их
отставки (ст. 27 ГПК РФ)
Из изложенного следует, что дела об оспаривании бездействия указанных
выше органов и должностных лиц подлежат рассмотрению районными судами
по месту нахождения органа, бездействие которого оспаривается. Гражданином
заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту
нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления,
должностного лица, государственного или муниципального служащего,
решение, действие (бездействие) которых оспариваются (ч.2 ст.254 ГПК РФ).
Для подтверждения указанного вывода приведем Определение
Верховного Суда РФ от 15 апреля 2004 года, принятое по заявлению Томенко
В.И. об обжаловании бездействия Правительства РФ (дело № ГКПИ04-624).
Возвращая заявление Томенко В.И. по основанию, предусмотренному п.2
ч.1 ст.135 ГПК РФ, Верховный Суд РФ указал следующее.
Как следует из содержания заявления, заявитель просит возложить
на Правительство РФ обязанность по рассмотрению его документов,
поступивших в Фонд взаимопонимания и примирения при Правительстве
РФ.
Согласно п. 1 и 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ Верховный Суд РФ
рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании только правовых
актов Правительства РФ.
Какой-либо иной федеральный закон, относящий требования об
оспаривании бездействия Правительства РФ к подсудности Верховного
Суда РФ, отсутствует.
Учитывая, что заявленное требование не относится к подсудности
Верховного Суда РФ, оно не может быть принято к его рассмотрению по
первой инстанции.
С данным требованием заявитель не лишен возможности
обратиться в соответствующий районный суд г. Москвы по месту
нахождения заинтересованного лица (ответчика).
К подсудности Санкт-Петербургского городского суда как суда города
федерального значения в соответствии с правилами подсудности относятся дела
об оспаривании решений, действий (бездействия), связанные с государственной
тайной, в том числе об оспаривании отказа в разрешении на выезд из
Российской Федерации в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях,
30
составляющих государственную тайну. При этом заявление подается в суд по
месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения
(абз.2 ч.2 ст.254 ГПК РФ).
Кроме того, согласно ст. 26 Федерального закона от 14.03.2002 №30ФЗ( в ред. от 03.12.2011г) « Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации» и разъяснениям, содержащимся п.11 Постановления Пленума от
10.02.2009 N 2, к подсудности Санкт-Петербургского городского суда как суда
города федерального значения
относятся дела об оспаривании решений
квалификационной коллегии судей Санкт-Петербурга за исключением решений
о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении
их отставки.
При этом также следует иметь в виду, что до принятия Федерального
закона от 03.12.2011 N 388-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
деятельности экзаменационных комиссий по приему квалификационного
экзамена на должность судьи» решения экзаменационной комиссии при
Квалификационной коллегии судей Санкт-Петербурга, как не являющиеся
решением Квалификационной коллегии судей, подлежали обжалованию в
соответствии с правилами подсудности в районные суды (определение
Верховного Суда РФ от 23.12.2009 года № 67-ГО9 -18).
Федеральным от 03.12.2011 N 388-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием деятельности экзаменационных комиссий по приему
квалификационного экзамена на должность судьи» внесены изменения в
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: часть первая
статьи 26 - гражданские дела, подсудные верховному суду республики,
краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду
автономной области и суду автономного округа, дополнена пунктом 7
следующего содержания:
"7) об оспаривании решений экзаменационных комиссий субъектов
Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность
судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного
экзамена и решений экзаменационных комиссий об отказе в допуске к сдаче
квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании
действий (бездействия) экзаменационных комиссий, в результате которых
кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного
экзамена." (статья 3).
Таким образом, с введением в действие вышеназванного Закона указанная
категория дел относится к подсудности Санкт-Петербургского городского суда.
Районными судами рассматриваются все дела об оспаривании решений,
действий (бездействия), не отнесенные статьей 27 ГПК РФ и пунктом 1 части 3
31
статьи 9 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской
Федерации" к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, не
отнесенные статьей 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик,
краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда
автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные
статьями 7, 14 и 22 Федерального конституционного закона "О военных судах
Российской Федерации" к подсудности военных судов.
Определением Санкт-Петербургского городского суда от 31 мая 2011
года отменено определение Невского районного суда Санкт-Петербурга от
08 февраля 2011 года, которым было прекращено гражданское дело по
заявлению Барнукова Павла Вячеславовича о признании незаконным и об
отмене
решения
призывной
комиссии
муниципального
округа
муниципального образования № 51 от 03 декабря 2010 года о призыве на
военную службу по основанию п.1 ч.1 ст. 134 ГПК РФ в связи с тем, что суд
первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что заявление не
подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского
судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в
ином судебном порядке.
Отменяя определение
указала следующее.
суда
первой инстанции, судебная коллегия
В соответствии с
ч. 1 ст. 220 ГПК РФ, суд прекращает
производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и
разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям,
предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в
принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит
рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства,
поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном
порядке.
При наличии оснований считать, что дело подсудно военному суду,
суд должен был не прекращать производство по делу, а передать его по
подсудности в военный суд по правилам п.3 ч.2 ст. 33 ГПК РФ.
Вместе с тем, с выводом суда о том, что дело подсудно военному суду,
судебная коллегия не соглашается.
В соответствии со ст. 7 Федерального конституционного закона от
23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" (в ред. от
4 декабря 2006 г.), ст. 25 и ч.3 ст. 254 ГПК РФ военным судам, за
исключением дел, отнесенных к подсудности Верховного Суда Российской
Федерации, подсудны все гражданские дела о защите нарушенных и (или)
32
оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов
военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск,
воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от
действий
(бездействия) органов военного
управления,
воинских
должностных лиц и принятых ими решений.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 3 Постановления от 14 февраля 2000
г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о
воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" (в ред.
от 6 февраля 2007 г.) разъяснил, что военным судам на территории
Российской Федерации неподсудны гражданские дела по искам и заявлениям
об оспаривании решений, действий (бездействия) иных государственных
или муниципальных органов, юридических или физических лиц, а также
гражданские дела по искам и заявлениям граждан, не имеющих статуса
военнослужащих, за исключением граждан, уволенных с военной службы
(прошедших военные сборы), если они обжалуют или оспаривают действия
(бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и
принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые
законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных
сборов (ч.2 ст. 7 Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ).
Таким образом, подсудность дел военным судам определяется исходя
из субъектного состава (военнослужащий либо бывший военнослужащий и
орган военного управления), а также характера правоотношений
(отношения, возникающие в связи с прохождением военной службы; права
нарушены в период прохождения военной службы).
При вынесении определения суд первой инстанции не учел, что
Барнуков П.В. на момент вынесения решения призывной комиссии
военнослужащим не являлся.
Как указал суд кассационной инстанции, данный спор в соответствии с
правилами подсудности подлежит рассмотрению Невским районным судом
Санкт-Петербурга.
Суда кассационной инстанции также обратил внимание районного суда
на то, что при наличии оснований считать, что дело подсудно военному суду,
суд должен был не прекращать производство по делу, а передать его по
подсудности в военный суд по правилам п.3 ч.2 ст. 33 ГПК РФ, так как в данном
случае суд первой инстанции, применив положения ч. 1 ст. 220 ГПК РФ п. 1 ч.
1 ст. 134 ГПК РФ, исходил из того, что данный спор не подведомственен суду
общей юрисдикции (ст. 22 ГПК РФ), то есть, что указанное заявление не
подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского
судопроизводства, оставив без внимания то обстоятельство, что в силу статьи
1 Федерального конституционного закона от 23.06.1999 N 1-ФКЗ (ред. от
07.02.2011) "О военных судах Российской Федерации" военные суды
33
Российской Федерации являются федеральными судами общей юрисдикции,
входят в судебную систему Российской Федерации, осуществляют судебную
власть в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских
формированиях и органах, в которых федеральным законом предусмотрена
военная служба и иные полномочия в соответствии с федеральными
конституционными законами и федеральными законами и, следовательно,
рассматривают и разрешают соответствующие споры в порядке гражданского
судопроизводства.
При разрешении вопросов подведомственности и подсудности дел об
оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти,
органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных
лиц следует помнить, что мировые судьи не вправе рассматривать дела данной
категории (в том числе об оспаривании постановлений должностного лица
службы судебных приставов, его действий (бездействия) по исполнению
исполнительного документа, выданного мировым судьей), как не отнесенные
законом к их подсудности (статья 23 ГПК РФ) и что установленная частью 2
статьи 254 ГПК РФ родовая подсудность не может быть изменена по
соглашению заявителя и органа (лица), принявшего оспариваемое решение,
совершившего оспариваемое действие (бездействие).
Согласно ч. 2 ст. 254 ГПК РФ заявления по делам данной категории,
подсудные районным судам, подаются в суд по месту нахождения органа
государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица,
государственного или муниципального служащего, решение, действие
(бездействие) которых оспариваются. Для заявителей-граждан частью 2 статьи
254 ГПК РФ предусмотрена альтернативная подсудность - граждане вправе по
своему усмотрению обратиться с заявлением по делам данной категории также
в суд по месту своего жительства.
Вместе с тем, если законом установлены иные правила подсудности для
дел определенной категории, то действуют эти правила. Так в силу части 2
статьи 441 ГПК РФ заявления об оспаривании решений, действий (бездействия)
должностных лиц службы судебных приставов, связанных с исполнением
судебных постановлений и постановлений иных органов подаются в суд, в
районе деятельности которого исполняют свои обязанности указанные
должностные лица.
Кроме того, как разъяснил Верховный Суд РФ в указанном выше
Постановлении Пленума от 10.02.2009 N 2 ", если место нахождения органа
или лица не совпадает с территорией, на которую распространяется их
компетенция (например, местная администрация расположена вне границ
данного муниципального образования), то заявление подается в суд, в районе
34
деятельности которого исполняют свои обязанности указанные орган или лицо
(п.14).
Судья отказывает в принятии заявления об оспаривании решений,
действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих на основании статьи 248 или пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ, в
том числе в случае, когда заявление подлежит рассмотрению и разрешению в
ином судебном порядке, то есть рассмотрение заявления неподведомственно
суду общей юрисдикции либо заявление подлежит рассмотрению в порядке
уголовного судопроизводства, производства по делам об административных
правонарушениях, а также в порядке апелляционного, кассационного или
надзорного производств (оспариваются действия судей, связанные с
производством по конкретному делу) (п.17 Постановления Пленума
Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2) .
Так определением судебной коллегии по гражданским делам СанктПетербургского городского суда от 10 декабря 2009 года дело было оставлено
без изменения определение Калининского районного суда Санкт-Петербурга
от 29 октября 2009 года, которым было отказано в принятии заявления
Ш. об обжаловании постановления судебного пристава-исполнителя
Калининского районного отдела УФССП по Санкт-Петербургу о
привлечении к административной ответственности.
Судебная коллегия указала следующее.
Заявитель Ш. обратился в Калининский районный суд СанктПетербурга с заявлением о признании недействительным постановления
от 06.10.2009 г. судебного пристава-исполнителя Калининского районного
отдела УФССП по Санкт-Петербургу К.Л. о назначении Ш. наказания в
виде административного штрафа по ч. 1 ст. 17.14 КоАП РФ.
Отказывая в принятии заявления Ш., суд первой инстанции исходил
из положений пп. 1 п. 1 ст. 134 ГПК РФ, разъяснений, содержащихся в п. 7
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. N 2 "О
практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий
(бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих", пришел к выводу о том, что поданное Ш. заявление об
обжаловании
постановления
судебного
пристава-исполнителя
Калининского районного отдела УФССП по Санкт-Петербургу о
привлечении к административной ответственности не может быть
35
рассмотрено в порядке гражданского судопроизводства, поскольку
рассматривается в ином судебном порядке.
Как усматривается из материалов по заявлению, заявитель Ш. со
ссылкой на положения ст. 441 ГПК РФ , просит суд признать незаконным и
отменить постановление, вынесенное 06.10.2009 г. судебным приставомисполнителем Калининского районного отдела УФССП по СанктПетербургу К.Л., о назначении Ш. наказания в виде административного
штрафа по основанию, предусмотренному ч. 1 ст. 17.14 КоАП РФ.
Согласно п. 1 ст. 23.68 КоАП РФ, федеральный орган исполнительной
власти, уполномоченный на осуществление функций по принудительному
исполнению исполнительных документов, рассматривает дела об
административных правонарушениях, предусмотренных статьей 13.26,
частями 1 и 3 статьи 17.14 и статьей 17.15 настоящего Кодекса.
В силу п. 2 ст. 23.68 КоАП РФ, рассматривать дела об
административных правонарушениях от имени органа, указанного в части
1 настоящей статьи, вправе: 1) старшие судебные приставы - об
административных правонарушениях, предусмотренных статьей 13.26
настоящего Кодекса; 2) судебные приставы-исполнители - об
административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 3
статьи 17.14, статьей 17.15 настоящего Кодекса.
Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об
административных правонарушениях регламентирован положениями
главы 30 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях.
С учетом указанного, заявление Ш. о признании незаконным и отмене
постановления судебного пристава-исполнителя о привлечении к
административной ответственности в виде штрафа за совершение
административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 17.14 КоАП
РФ, не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского
судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином
судебном порядке, а именно в порядке, предусмотренном Кодексом РФ об
административных правонарушениях для пересмотра постановлений по
делам об административных правонарушениях, в связи с чем судебная
коллегия полагает вывод суда об отказе в принятии заявления Ш. об
оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя о наложении
штрафа правильным, не противоречащим положениям п.п. 1 п. 1 ст. 134
ГПК РФ.
Согласно части 3 статьи 247 Гражданского процессуального кодекса РФ в
случае, если при подаче заявления будет установлено, что имеет место спор о
праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и
разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с
36
соблюдением требований статей 131 и 132 Гражданского процессуального
кодекса РФ. В случае, если при этом нарушаются правила подсудности дела,
судья возвращает заявление.
Исходя из положений части 3 статьи 247 Гражданского процессуального
кодекса РФ, судья не вправе отказать в принятии заявления, если установит,
что данное заявление подлежит рассмотрению и разрешению в ином виде
гражданского судопроизводства. В этом случае судья оставляет заявление без
движения и разъясняет заявителю необходимость оформления заявления с
соблюдением требований ГПК РФ, предъявляемых в отношении
соответствующего вида гражданского судопроизводства, при условии, что этим
не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела (часть 1 статьи 246,
часть 3 статьи 247, часть 1 статьи 136 ГПК РФ). Если рассмотрение и
разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление
возвращается заявителю (часть 1 статьи 246, часть 3 статьи 247, пункт 2 части 1
статьи 135 ГПК РФ) (п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от
10.02.2009 N 2).
Как разъяснил Верховный Суд РФ, судам следует иметь в виду, что
правильное определение вида судопроизводства (исковое или по делам,
возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите
права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением,
действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного
самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального
служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает
требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной
заявителем формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке,
предусмотренном главой 25 ГПК РФ, или подача искового заявления) ( п.9).
Постановлением президиума Санкт-Петербургского городского суда
от 30 ноября 2011 года (дело №№ 4г-117/11) были отменены определение
судьи Петроградского районного суда Санкт-Петербурга от 28 февраля 2011
года, определение судебной коллегии по гражданским делам СанктПетербургского городского суда от 5 мая 2011 года, определение судьи
Петроградского районного суда Санкт-Петербурга от 3 июня 2011 года и
определение судебной коллегии по гражданским делам СанктПетербургского городского суда от 18 августа 2011 года , принятые по
заявлению Голодовича И.В. об оспаривании бездействия и действий органа
государственной власти и заявление Голодовича И.В. было направлено в
Петроградский районный суд Санкт-Петербурга для рассмотрения по
существу.
37
Из названных судебных постановлений усматривается, что Голодович И.В.
обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия администрации
Петроградского района Санкт-Петербурга в порядке главы 25 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации, в котором просил возложить
на администрацию Петроградского района Санкт-Петербурга следующие
обязанности:
- внести изменения в приложение к распоряжению администрации
Петроградского района Санкт-Петербурга от 04.02.2010 № 106-р с указанием
в качестве основания, по которому он с членами семьи имеет право состоять
на учёте граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях,
проживание в помещении, не отвечающем установленным для жилых
помещений требованиям;
- дать письменный ответ на его обращение от 14.06.2010 с разъяснением
порядка предоставления жилья взамен непригодного для постоянного
проживания жилого помещения.
Также
просил
признать
недействительным
распоряжение
администрации Петроградского района Санкт-Петербурга от 30 августа
2010 № 964-р в части, касающейся снятия его матери Голодович Л.А. с учёта
граждан, нуждающихся в жилых помещениях;
признать требование администрации Петроградского района СанктПетербурга к нему, обязывающее его повторно обратиться в
Межведомственную комиссию для решения вопроса о непригодности
помещения для проживания, необоснованным и незаконным.
Определением судьи Петроградского районного суда Санкт-Петербурга
от 28 февраля 2011 года, оставленным без изменения определением судебной
коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 5
мая 2011 года, заявление Голодовича И.В. оставлено без движения на
основании части 3 статьи 247 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации в связи с наличием спора о праве.
Определением судьи Петроградского районного суда Санкт-Петербурга
от 3 июня 2011 года, оставленным без изменения определением судебной
коллегии по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда от 18
августа 2011 года , заявление возвращено Голодовичу И.В. на основании части 2
статьи 136 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в
связи в невыполнением им требований об устранении недостатков в
предоставленный определением об оставлении заявления без движения срок.
Оставляя заявление Голодовича И.В. без движения, судья
Петроградского районного суда Санкт-Петербурга исходил из положений
части 3 статьи 247 Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации, полагая, что в данном случае имеет место спор о праве, который
судья усмотрел в том, что Голодович И.В. настаивал на наличии у Голодович
38
Л.А. (его матери) права состоять на учёте в качестве лица, нуждающегося в
жилом помещении.
С указанным выводом суда первой инстанции согласился и суд
кассационной инстанции.
Отменяя определения судов первой и второй инстанции об оставлении
без движения заявления Голодовича И.В., президиум Санкт-Петербургского
городского суда указал следующее.
Обращаясь в суд, заявитель обжаловал основания принятия на учёт его
с членами семьи и отказ администрации Петроградского района СанктПетербурга восстановить его мать на учёте как нуждающейся в жилом
помещении, предоставляемом по договору социального найма.
Из этого следует, что Голодовичем И.В. оспорены действия и
бездействие органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, уполномоченного решать вопрос о постановке граждан на учёт
как нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Необходимо отметить, что жилищные правоотношения между
Голодовичем И.В. и администрацией района ещё не возникли, то есть
отношения заявителя и заинтересованного лица на данной стадии носят
публичный характер, поскольку заявитель не вступал с администрацией
Петроградского района Санкт-Петербурга в гражданско-правовые
отношения.
В связи с тем, что спор о праве отсутствует, заявленные Голодовичем И.В.
требования подлежат рассмотрению в рамках главы 25 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации
Дополнительно для примера приведем также определение
судьи
Верховного Суда РФ от
15 марта 2010 г. N 58-В10-3, которым было
отказано в передаче надзорной жалобы по заявлению К. об оспаривании
действий должностных лиц для рассмотрения в судебном заседании
Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации.
Как указано в определении судьи Верховного Суда РФ, К. в порядке
главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
(далее - Гражданский процессуальный кодекс РФ) обратилась в суд с
заявлением об оспаривании действий министра строительства
Хабаровского края и начальника управления Федеральной миграционной
службы по Хабаровскому краю. Свои требования заявительница
обосновывала тем, что при формировании сводного списка Минстроя
России на получение безвозмездной субсидии на строительство и
39
приобретение жилья на 2008 год по Хабаровскому краю указанными лицами
допущены нарушения законодательства и превышение их должностных
полномочий, что привело к ущемлению права К. на получение жилищного
сертификата, а также созданы препятствия для реализации ею этого
права в 2008 году.
Определением судьи Солнечного районного суда Хабаровского края от 3
апреля 2009 года, оставленным без изменения определением судебной
коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 3 июля 2009
года, заявление возвращено в связи с неподсудностью Солнечному районному
суду Хабаровского края.
Отказывая в пересмотре указанных судебных постановлений в порядке
надзора, Верховный Суд РФ указал следующее.
В надзорной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской
Федерации, заявитель указывает на незаконность принятых судебных
постановлений, поскольку считает, что требования К. должны быть
рассмотрены в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Однако данные доводы не свидетельствуют о допущенной судебной ошибке,
поскольку основаны на ошибочном толковании норм процессуального права.
Статьей
254
Гражданского
процессуального
кодекса
РФ
предусмотрено, что гражданин, организация, вправе оспорить в суде
решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа
местного самоуправления, должностного лица, государственного или
муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и
свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо
на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно
привлечены к ответственности.
В соответствии с частью 3 статьи 247 Гражданского
процессуального кодекса РФ в случае, если при подаче заявления будет
установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья
оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость
оформления искового заявления с соблюдением требований статей 131 и
132 Гражданского процессуального кодекса РФ. В случае, если при этом
нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.
Из содержания заявления усматривается, что К. не согласна с
действиями и решениями должностных лиц, в результате которых в
сводный список Минстроя России на получение безвозмездной субсидии на
строительство и приобретение жилья на 2008 год по Хабаровскому краю,
по мнению заявительницы, незаконно включены третьи лица, что привело
к нарушению права К. на своевременное получение жилищного
сертификата
в
соответствии
с
подпрограммой
"Выполнение
40
государственных обязательств по обеспечению жильем категорий
граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной
целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" (л.д. 179 - 187). Вместе с
тем заявительница также оспаривает субъективное право указанных лиц
на получение жилищной субсидии, что в силу положений статьи 254
Гражданского процессуального кодекса РФ не может быть предметом
рассмотрения в порядке главы 25 названного Закона и подлежит
разрешению по правилам искового производства.
Как разъяснил Верховный Суд РФ в пункте 17 постановления Пленума,
если обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в принятии заявления,
будут установлены после принятия заявления, судья на основании абзаца
второго статьи 220 ГПК РФ прекращает производство по делу.
Вместе с тем, как разъяснил Верховный Суд РФ, судья не вправе
прекратить производство по делу, если оспариваемое решение, действие
(бездействие) уже отменено, но заявитель настаивает на рассмотрении дела по
существу и устранении допущенных нарушений его прав и свобод либо
препятствий к их осуществлению, поскольку в этом случае должен быть
исследован вопрос о том, были ли при этом устранены в полном объеме
допущенные нарушения прав и свобод заявителя, что может быть сделано
только при рассмотрении заявления по существу.
Определением Санкт-Петербургкого городского суда от 24 марта 2011
года отменено определение Калининского районного суда Санкт-Петербурга
от 03 февраля 2011 года о прекращении производства по заявлению
Гроховского С.С. об оспаривании решения призывной комиссии
муниципального округа Гражданка Калининского района Санкт-Петербурга
и заключения врача, руководящего работой по медицинскому
освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на военную службу, в
связи с отменой оспариваемого заявителем решения , дело направлено в суд
для рассмотрения по существу.
Судебная коллегия , отменяя
определение районного суда, указала
следующее.
Прекращая производство по настоящему делу, суд первой инстанции не
учел, что, как следует из имеющейся в деле выписки из книги протоколов
заседаний призывной комиссии № 34 от 31.12.2010 года, решение о призыве
Гроховского С.С. на военную службу отменено решением призывной
комиссии Санкт-Петербурга от 31.12.2010 года, как нереализованное, а не в
связи с пересмотром установленной Гроховского С.С. категории годности к
военной службе.
Между тем, заявитель при обращении в Калининский районный суд
Санкт-Петербурга с настоящим заявлением просил не только отменить
41
решение о призыве на военную службу, но и признать незаконным данное
решение и заключение врача, руководящего работой по медицинскому
освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на военную службу, о
признании заявителя годным к военной службе с незначительными
ограничениями; данные требования заявителя не рассмотрены; доводы о
нарушении оспариваемыми решениями его прав и свобод, выразившихся в
нарушении права на получение освобождения от призыва на военную
службу по состоянию здоровья, не проверены, в связи с чем, с учетом
приведенных выше процессуальных норм заявитель вправе требовать
рассмотрения его обращения по существу.
В соответствии с разъяснениями, содержащимися в п. 17
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 года № 2 «О
практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий
(бездействия) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих», судья не вправе прекратить производство по делу, если
оспариваемое решение, действие (бездействие) уже отменено, но заявитель
настаивает на рассмотрении дела по существу и устранении допущенных
нарушений его прав и свобод либо препятствий к их осуществлению,
поскольку в этом случае должен быть исследован вопрос о том, были ли при
этом устранены в полном объеме допущенные нарушения прав и свобод
заявителя, что может быть сделано только при рассмотрении заявления
по существу.
По смыслу указанных разъяснений отмена оспариваемого решения
сама по себе не дает оснований для вывода о том, что заявителем
обжалуется акт, не затрагивающий его права и свободы, и для прекращения
производства по делу в соответствии с п.п. 1 ч. 1 ст. 134 и абз. 2 ст. 220
ГПК РФ.
Согласно части 1 статьи 249 ГПК РФ по делам об оспаривании
решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов
местного
самоуправления,
должностных
лиц,
государственных
и
муниципальных служащих обязанность по доказыванию законности
оспариваемых решений, действий (бездействия) возлагается на орган или лицо,
которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые
действия (бездействие) и которые, соответственно, подлежат привлечению к
участию в деле в качестве заинтересованных лиц.
В названном выше Постановлении Пленума от 10.02.2009 N 2
Верховный Суд РФ указал, что в необходимых случаях суд вправе по своей
инициативе привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц, в
частности:
соответствующий орган государственной власти или орган местного
самоуправления, если оспаривается решение, действие (бездействие)
42
структурного подразделения органа государственной власти или органа
местного самоуправления, не являющегося юридическим лицом;
соответствующий
орган
государственной
власти,
орган
местного
самоуправления либо должностное лицо, уполномоченные на решение вопросов
в данной сфере государственного управления либо местного самоуправления,
если принявший оспариваемое решение, совершивший действие (бездействие)
орган не относится к органам государственной власти или органам местного
самоуправления, но наделен властными полномочиями в области
государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере
местного самоуправления. Так, при оспаривании решения призывной комиссии
к участию в деле может быть привлечен и военный комиссариат, который
является территориальным органом Министерства обороны Российской
Федерации (пункт 2 Положения о военных комиссариатах, утвержденного
Указом Президента Российской Федерации от 1 сентября 2007 г. N 1132) и
организует призыв на военную службу (статья 26 Федерального закона "О
воинской обязанности и военной службе").
В случае, когда до рассмотрения дела орган государственной власти или
орган местного самоуправления реорганизован либо упразднен, суд привлекает
к участию в деле его правопреемника или орган, к компетенции которых
относится восстановление нарушенных прав и свобод заявителя и устранение
препятствий к осуществлению его прав и свобод. Если к моменту рассмотрения
заявления лицо, решения или действия (бездействие) которого оспариваются,
уже не является должностным лицом, суд решает вопрос о привлечении к
участию в деле лица, занимающего эту должность, либо соответствующего
органа, к компетенции которого относится восстановление нарушенных прав и
свобод заявителя или устранение препятствий к осуществлению его прав и
свобод (п.18).
Вопрос о судебных расходах по делам об оспаривании решений, действий
(бездействия)
органов
государственной
власти,
органов
местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих, понесенных заявителями и заинтересованными лицами, освещен в
п.29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 .
Как указал Верховный Суд РФ, случае признания обоснованным
заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа
государственной власти, органа местного самоуправления или структурного
подразделения таких органов, являющегося юридическим лицом, судебные
расходы подлежат возмещению соответственно этим органом либо
структурным подразделением. С учетом того, что указанные органы выступают
в качестве заинтересованных лиц, чьи решения, действия (бездействие)
признаны незаконными, они возмещают судебные расходы на общих
основаниях за счет собственных средств.
43
С привлеченного к участию в деле органа государственной власти и
органа местного самоуправления могут быть взысканы судебные расходы,
понесенные заявителем, в случае признания незаконным решения, действия
(бездействия), принятого или совершенного:
структурным подразделением этого органа, не являющимся юридическим
лицом;
не являющимся юридическим лицом органом, имеющим властные полномочия
и созданным на основании решения этого органа государственной власти или
органа местного самоуправления;
должностным лицом, государственным или муниципальным служащим,
которые осуществляют профессиональную служебную деятельность в данном
органе.
Так, определением судебной коллегии по гражданским делам СанктПетербургского городского суда от 27 сентября 2011 года оставлено без
изменения определение Невского районного суда Санкт-Петербурга от 18
июля 2011 года по делу по заявлению Гущина Л.Г. к Призывной комиссии
МО № 57 Невского района Санкт-Петербурга, врачу, руководящему работой
по медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на
военную службу, Администрации Невского района Санкт-Петербурга,
Администрации МО № 57 Невского района Санкт-Петербурга, которым с
Администрации Невского района Санкт-Петербурга в пользу заявителя
были
взысканы судебные расходы, понесенных заявителем в рамках
рассмотрения гражданского дела № 2-685/2011 по его же заявлению об
оспаривании решения призывной комиссии и заключения врача,
руководящего работой по медицинскому освидетельствованию граждан,
подлежащих призыву на военную службу.
В определении судебной коллегии указано следующее.
По смыслу ч. 1 ст. 26 ФЗ РФ "О воинской обязанности и военной
службе" и ст. 3 Положения о призыве на военную службу граждан РФ,
утвержденного Постановлением Правительства РФ N 663 от 11.11.2006,
проведение мероприятий, связанных с призывом граждан на военную
службу, а также принятие окончательного решения о призыве
законодатель возлагает на призывную комиссию, которая создается
решением главы органа местного самоуправления по представлению
военного комиссариата. Призывная комиссия создается в каждом
муниципальном образовании, имеющем статус муниципального района,
городского округа или внутригородской территории города федерального
значения.
44
Поскольку призыв граждан на военную службу осуществляется в
строго определенные сроки, установленные ст. 25 ФЗ "О воинской
обязанности и военной службе", призывные комиссии, непосредственно
осуществляющие призыв, могут формироваться на определенный срок.
Из раздела III (Порядок создания и состав призывной комиссии по
мобилизации граждан) Постановления Правительства РФ от 30.12.2006 N
852 не следует то, что призывная комиссия является самостоятельным
юридическим лицом.
В соответствии с п. 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ
от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании
решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов
местного самоуправления, должностных лиц, государственных и
муниципальных служащих" в случае признания обоснованным заявления об
оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной
власти, органа местного самоуправления или структурного подразделения
таких органов, являющегося юридическим лицом, судебные расходы
подлежат возмещению соответственно этим органом либо структурным
подразделением. С учетом того, что указанные органы выступают в
качестве заинтересованных лиц, чьи решения, действия (бездействие)
признаны незаконными, они возмещают судебные расходы на общих
основаниях за счет собственных средств.
При этом с органа государственной власти и органа местного
самоуправления могут быть взысканы судебные расходы, понесенные
заявителем, в случае признания незаконным решения, действия
(бездействия), принятого или совершенного: структурным подразделением
этого органа, не являющимся юридическим лицом; не являющимся
юридическим лицом органом, имеющим властные полномочия и созданным
на основании решения этого органа государственной власти или органа
местного самоуправления; должностным лицом, государственным или
муниципальным служащим, которые осуществляют профессиональную
служебную деятельность в данном органе только при привлечении к
участию в деле соответствующего органа государственной власти и органа
местного самоуправления.
Состав призывной комиссии предусмотрен ст.27 Федерального Закона
Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ «О воинской обязанности и
военной службе», согласно которой в
состав призывной комиссии
включаются: по согласованию глава местной администрации или иной
представитель местной администрации - председатель призывной
комиссии; должностное лицо военного комиссариата - заместитель
председателя комиссии; секретарь комиссии; врач, руководящий работой по
медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на
военную службу; представитель соответствующего органа внутренних
45
дел; представитель соответствующего органа управления образованием;
представитель соответствующего органа службы занятости населения (в
части вопросов, касающихся альтернативной гражданской службы). В
состав призывной комиссии могут включаться представители других
органов и организаций.
В соответствии с п.2.7.5 Постановления Правительства СанктПетербурга от 26.08.2008 N 1078 (ред. от 03.08.2011) «Об администрациях
районов Санкт-Петербурга» к задачам администрации районов СанктПетербурга отнесено обеспечение проведения мероприятий, связанных с
исполнением гражданами воинской обязанности, и участие в
осуществлении призыва граждан на военную службу.
Постановлением Губернатора Санкт-Петербурга от 28.03.2006г. №
16-пг созданы на внутригородских территориях Санкт-Петербурга
призывные комиссии, осуществляющие призыв на военную службу граждан
Российской Федерации, проживающих на территориях внутригородских
муниципальных образований Санкт-Петербурга, в составах согласно
приложениям, в том числе - состав и резервный состав призывной
комиссии, осуществляющей призыв на военную службу граждан Российской
Федерации,
проживающих
на
территории
внутригородского
муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципальный округ №
57.
Распоряжением Главы Администрации Невского района СанктПетербурга от 18.03.2011г. № 191-р «О призыве граждан Невского района
Санкт-Петербурга на военную службу в апреле-июле 2011г. принято
решение организовать работу комиссии по призыву граждан, проживающих
на территории Невского района Санкт-Петербурга, на военную службу и
направлению на альтернативную гражданскую службу; утвержден
основной и резервный составы врачей-специалистов для организации
медицинского освидетельствования граждан, подлежащих призыву; даны
указания и рекомендации призывной комиссии, начальнику отдела военного
комиссариата г. Санкт-Петербургу по Невскому району, руководителям
предприятий, организаций района; начальнику отдела здравоохранения
администрации Невского района, директору СПБ ГУЖА Невского района
Санкт-Петербурга, начальнику отдела образования администрации
Невского района Санкт-Петербурга, начальнику УВД по Невскому району
Санкт-Петербурга, заместителю главы администрации Невского района
Санкт-Петербурга.
Таким образом, Администрация Невского
района занимается
организацией работы призывной комиссии и правовым регулированием
мероприятий, связанных с призывом граждан на военную службу,
должностное
лицо
Администрации
Невского
района
является
председателем призывной комиссии и управляет ее работой.
46
В соответствии с ч. 1 ст. 98 ГПК РФ стороне, в пользу которой
состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны все
понесенные по делу судебные расходы.
Решением суда признаны незаконными решение призывной комиссии
заключение
врача,
руководящего
работой
по
медицинскому
освидетельствованию граждан, подлежащих призыву на военную службу.
При таком положении суд первой инстанции правильно привлек к
участию в деле при рассмотрении настоящего вопроса
орган
государственной власти - Администрацию Невского района СанктПетербурга и взыскал судебные расходы с указанного органа, и оснований к
отмене определения не имеется.
При подготовке дела к судебному разбирательству надлежит учитывать,
что к обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения данной
категории дел, в частности, относятся:
соблюдение срока обращения с заявлением в суд;
законность и обоснованность принятого решения, совершенного действия
(бездействия) (п.22 Постановления Пленума ВС РФ ).
Таким образом, на стадии досудебной подготовки дела суд обязан
проверить соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины
их нарушения и обсудить вопрос о применении последствий несоблюдения
данных сроков независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство
заинтересованные лица.
Исходя из положений части 1 статьи 4 и части 1 статьи 256 ГПК РФ срок
обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда
заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании
препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или
о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого
обстоятельства лежит на заявителе.
Поскольку вопросы соблюдения срока обращения в суд касаются
существа дела, выводы о его восстановлении или об отказе в восстановлении в
силу части 4 статьи 198 ГПК РФ должны содержаться в решении суда.
При установлении факта пропуска без уважительных причин указанного
срока суд, исходя из положений части 6 статьи 152, части 4 статьи 198 и части 2
статьи 256 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном
судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части
решения только на установление судом данного обстоятельства (п. 24
Постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 N 2).
Определением Санкт-Петербургского городского суда от 24 августа
2011 года оставлено без изменения решение Октябрьского районного суда
Санкт-Петербурга от 05 апреля 2011 года, которым в связи с пропуском
47
заявителем срока на обращение в суд с заявлением
отказано в
удовлетворении
по заявления У. о признании незаконными действий
(бездействия) старшего помощника прокурора Санкт-Петербурга по
рассмотрению писем и приему граждан П.
При этом судебная коллегия указала следующее.
Из материалов дела усматривается, что ответ старшего помощника
прокурора Санкт-Петербурга по рассмотрению писем и приему граждан П.
от 12.02.2010 года N <...> был получен У. 24.02.2010 года.
Заявление о его оспаривании было передано для направления в суд лишь
11.08.2010 года, то есть, по истечении установленного ст. 256 ГПК РФ
трехмесячного срока.
Из системного толкования приведенных правовых норм следует, что
пропущенный процессуальный срок может быть восстановлен судом лишь в
исключительных случаях, при наличии обстоятельств, объективно
препятствующих обращению гражданина в суд за защитой нарушенных
прав и свобод.
Заявитель не просит восстановить пропущенный процессуальный
срок, а считает его не пропущенным, поскольку ранее с аналогичной
жалобой обращался в суд, и определением Октябрьского районного суда от
13.05.2010 года в приеме жалобы было отказано. При этом заявитель не
указал, обжаловал ли он определение об отказе в приеме его жалобы и если
не обжаловал, какие обстоятельства этому препятствовали.
Вместе с тем, как следует из заявления У., постановление
Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 31.05.2010 года об
отказе в приеме его жалобы на ответ старшего помощника прокурора
Санкт-Петербурга по рассмотрению писем и приему граждан П., поданной
в порядке ст. 125 УПК РФ, им было оспорено и оставлено без изменения
судебной коллегией по уголовным делам Санкт-Петербургского городского
суда от 27.07.2010 года.
Принимая во внимание, что подача в суд жалобы о защите прав и
свобод в ином судебном порядке, а также то обстоятельство, что
отсутствуют сведения об обжаловании заявителем определения
Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга от 13.05.2010 года об
отказе в приеме его жалобы от 04.05.2010 года на ответ старшего
помощника прокурора Санкт-Петербурга по рассмотрению писем и приему
граждан П. от 12.02.2010 года N <...> не свидетельствуют о наличии
исключительных обстоятельств, препятствующих обращению У. за
защитой прав и свобод в судебном порядке, суд обоснованно посчитал, что
процессуальный срок на подачу указанной жалобы пропущен без
48
уважительных причин и, руководствуясь ч. 2 ст. 256 ГПК РФ, отказал в
удовлетворении требований.
При разрешении вопросов, касающихся своевременности обращения в
суд с заявлением, следует также помнить, что помимо указанного частью 1
статьи 256 ГПК РФ
трехмесячного срок обращения с заявлением в суд
действующим законодательством предусмотрены специальные сроки
оспаривания отдельных решений, действий или бездействия (например, частью
2 статьи 441 ГПК РФ, статьей 26 Федерального закона "Об органах судейского
сообщества в Российской Федерации", статьей 357 ТК РФ, пунктом 3 статьи 10
Федерального закона "О беженцах", пунктом 4 статьи 7 и пунктом 7 статьи 13.1
Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации", пунктом 3 статьи 8 Федерального закона "О
вынужденных переселенцах», которыми следует руководствоваться в
указанных специальными законами случаях.
Так определением судебная коллегия по гражданским делам СанктПетербургского городского суда от 30 июня 2011 года отменено решение
Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 15 марта 2011 года по
заявлению Ожоговой Л.А. об оспаривании постановления судебного
пристава-исполнителя Выборгского районного отдела Управления
Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу, которым
требования заявительницы оставлены без удовлетворения.
Судебная коллегия указала следующее.
Из материалов дела следует, что на основании исполнительного
листа № 2-253/07/25, выданного мировым судьей судебного участка № 25
Санкт-Петербурга от 06.11.2007 года, судебным приставом-исполнителем
Василеостровского районного отдела Управления Федеральной службы
судебных приставов РФ по Санкт-Петербургу Гавриловой Е.И. 14.08.2008 г.
возбуждено исполнительное производство № 1/20785/2016/11/2008; на
основании исполнительного листа № 2-253/07/25, выданного мировым судьей
судебного участка № 25 Санкт-Петербурга 04 июня 2008 года (л.д. 39),
судебным приставом-исполнителем Выборгского районного отдела
Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу
Катасоновой Е.С. 07 октября 2009 года возбуждено исполнительное
производство № 2/1/29282/59/2009 .
В обоснование заявленных требований заявительница ссылалась на те
обстоятельства, что Постановление о возбуждении исполнительного
производства от 07.10.2009 г. содержит подложный адрес должника,
отличный от надлежащего, указанного в исполнительном листе, на
49
котором основано постановление, и на основании которого уже возбуждено
исполнительное производство 14.08.2008 г. Полагая постановление от
07.10.2009 года незаконным, заявительница просила принять акт о
прекращении исполнения постановления судебного пристава.
Разрешая требования по существу, суд первой инстанции, исходил из
того, что заявительницей пропущен установленный ст. 441 ГПК РФ срок
для обжалования постановления судебного пристава-исполнителя,
доказательств уважительности причин пропуска срока не представлено,
заявление не содержит правовых оснований для признания указанного
постановления незаконным, вследствие чего постановил решение об отказе
в удовлетворения заявленных Ожоговой Л.А. требований.
Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда по
следующим основаниям.
Согласно п.п. 1,2 ст. 441 ГПК РФ постановления главного судебного
пристава Российской Федерации, главного судебного пристава субъекта
Российской Федерации, старшего судебного пристава, их заместителей,
судебного пристава-исполнителя, их действия (бездействие) могут быть
оспорены взыскателем, должником или лицами, чьи права и интересы
нарушены такими постановлением, действиями (бездействием).
Заявление об оспаривании постановлений должностного лица службы
судебных приставов, его действий (бездействия) подается в суд, в районе
деятельности которого исполняет свои обязанности указанное
должностное лицо, в десятидневный срок со дня вынесения постановления,
совершения действий либо со дня, когда взыскателю, должнику или лицам,
чьи права и интересы нарушены такими постановлением, действиями
(бездействием), стало известно о нарушении их прав и интересов.
Вывод суда о пропуске срока для обжалования постановления от
07.10.2009 г. сделан без учета положений п. 2 ст. 441 ГПК РФ, согласно
которому заявление об оспаривании постановления полается в суд в
десятидневный срок со дня вынесения постановления, либо со дня, когда
взыскателю, должнику или лицам, чьи права и интересы нарушены такими
постановлением, действиями (бездействием), стало известно о нарушении
их прав и интересов.
Как следует из материалов дела, постановление было вынесено
07.10.2009 г., сведения о направлении данного постановления заявительнице
в материалах дела отсутствуют, судом указанные обстоятельства
установлены не были, дело рассмотрено в отсутствии заявительницы.
В кассационной жалобе заявительница ссылается на то, что
постановление ею было получено 23.01.2010 г. заказным письмом,
обжаловано в десятидневный срок. Указанные доводы подлежат проверке.
50
При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:
имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение
действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или
несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта
отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие)
которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого
решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия,
выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;
соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или
лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными
правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом
следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий
(бездействия)
свидетельствует
лишь
существенное
несоблюдение
установленного порядка;
соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия
(бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта,
регулирующих данные правоотношения.
Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение
требований законодательства хотя бы по одному из оснований,
свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий
(бездействия) (пункт 25
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от
10.02.2009 N 2).
Согласно
статье 258 ГПК РФ
суд удовлетворяет заявление об
оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти,
органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или
муниципального служащего, если установит, что оспариваемое решение,
действие (бездействие) нарушает права и свободы заявителя, а также не
соответствует закону или иному нормативному правовому акту.
Как разъяснил
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от
10.02.2009 N 2, принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе
выходить за пределы рассмотренных требований. Так, установив, что
письменное обращение, поступившее должностному лицу, не рассмотрено в
течение предусмотренного частью 1 статьи 12 Федерального закона "О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" срока, суду следует
признать бездействие этого должностного лица незаконным и обязать его
рассмотреть обращение заявителя в установленный судом срок, не предрешая
существа решения, которое должно быть принято.
При удовлетворении заявления в резолютивной части решения суда
необходимо указать:
либо на признание незаконным решения (ненормативного правового акта,
решения о возложении на заявителя обязанности или решения о привлечении
51
заявителя к ответственности) и в необходимых случаях на принятие в
установленный судом срок мер для восстановления в полном объеме
нарушенных прав и свобод заявителя или устранения препятствий к их
осуществлению;
либо на признание незаконным действия (бездействия) и на возложение на
орган или должностное лицо обязанности в течение определенного судом срока
совершить в отношении заявителя конкретные действия (п. 28).
При рассмотрении дел об оспаривании решения, действия (бездействия)
органа
государственной
власти,
органа
местного самоуправления,
должностного лица, государственного или муниципального служащего,
следует помнить, что по смыслу норм, закрепленных в главах 23 и 25 ГПК РФ,
возможность принятия судом отказа от принятого к производству заявления по
данной категории дел не исключается, однако суд не вправе утвердить мировое
соглашение между заявителем и заинтересованным лицом (пункты 26 и 27
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2).
Следует также учесть, что положениями части 2 статьи 257 ГПК РФ
предусмотрено, что неявка в судебное заседание гражданина, руководителя или
представителя
органа
государственной
власти,
органа
местного
самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального
служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются,
надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания, не
является препятствием к рассмотрению заявления.
По смыслу данной нормы заявление, поданное в порядке главы 25 ГПК
РФ, не может быть оставлено без рассмотрения по основаниям,
предусмотренным абз. 7 и 8 ст.222 ГПК РФ.
Так, постановлением президиума Санкт-Петербургского городского
суда от
30.11.2011г. по делу №44г-118/11 отменено определение
Петроградского районного суда Санкт-Петербурга от 15 февраля 2011 года
и определение судебной коллегии по гражданским делам СанктПетербургского городского суда от 17 марта 2011 года. Президиум СанктПетербургского городского суда удовлетворил ходатайство Голодович Л.А.
от 11 января 2011г., отменил определение Петроградского районного суда
Санкт-Петербурга от 10 декабря 2010 года, которым заявление Голодович
Л.А. было оставлено без рассмотрения на основании абзаца 8 статьи 222
ГПК РФ в связи с повторной её неявкой в судебное заседание и отсутствием
ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие заявителя, и дело по
заявлению Голодович Л.А. об оспаривании действия (бездействия) органа
государственной власти направил в Петроградский районный суд СанктПетербурга для рассмотрения по существу.