Тен А.Л. О концепции юридического лица и органа государства в
advertisement
УДК 342.922 А.Л. Тен, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и административного права ААЭП, г. Барнаул О концепции юридического лица и органа государства в науке административного права и административном законодательстве РФ Ключевые слова: административное право, административно-правовое регулирование, юридическое лицо, государственное управление, исполнительная власть. В числе сфер науки административного права, которые оказались последнее время вне должного внимания ученых, находится категория правосубъектности. Надо отметить, что данная категория имеет, разумеется, отношение к теории права в целом, поскольку любая из отраслей права оперирует понятийным аппаратом узловой юридической науки. Но не вызывает сомнений тот факт, что правосубъектность в разных отраслях права обладает различными характеристиками, являющимися объектами исследования соответствующих отраслевых юридических наук. Исторически сложилось, что среди большинства отраслевых юридических наук категория правосубъектности нашла наиболее глубокое развитие в науке гражданского права, в то время как в рамках административно-правовой науки проблемные вопросы правосубъектности либо старательно прикрывались констатациями лишь отдельных нормативных положений, либо переводились в плоскость малообоснованных выводов. Так, практически во всех учебниках по административному праву государство никоим образом не обозначено в качестве субъекта административных правоотношений, в то время как в качестве субъектов административных правоотношений названы органы государства даже без оговорки о том, что отнюдь не все они обладают статусом юридического лица, и, соответственно, весьма спорен вопрос об их возможности быть субъектами административных правоотношений. Более того, в науке административного права до сих пор не сложилось единого определения ни органа исполнительной власти, ни субъекта административного правоотношения в целом. В то же время происходит процесс массовой защиты диссертаций, касающихся таких тем, как порядок оформления протокола об административном правонарушении, тактика проведения личного досмотра. Это, бесспорно, признаки застоя в административно-правовой науке. В данной статье автор не претендует на всеобъемлющее исследование вопросов админи- стративной правосубъектности. Прежде всего, выдвигаются и обосновываются две связанные с административной правосубъектностью проблемы и предлагаются пути их разрешения. Это: а) содержание административной правосубъектности юридических лиц, в том числе органов государства; б) классификация юридических лиц в рамках административного права. Даже достаточно поверхностный обзор законодательства и мнений в российской правовой науке позволяет сделать вывод о том, что концепции юридического лица разрабатывались достаточно глубоко лишь в рамках науки гражданского права, что нашло отражение в источниках гражданского права. Однако при регулировании правоотношений нормами иных отраслей права как государство, так и участники правоотношений пользуются определением юридического лица, заимствованным из гражданского права. Не является исключением и административное право. В данном случае возникает вопрос о том, обоснованно ли применение категорий гражданского права при регулировании административных правоотношений, а если обоснованно, то в полной мере или нет. То, что данный вопрос нельзя рассматривать как попытку организации бесплодной дискуссии, вытекает из иного постулата теории права – недопустимость применения аналогии права между разными отраслями права. В самом деле, применение категорий одной отрасли права при регулировании правоотношений, соответствующих иной отрасли права, недопустимо из-за несовпадения нормативной базы и связанного с ней понятийного аппарата с фактическим составом правоотношения. Тем не менее, например, в учебнике «Административное право» 2002 г. под редакцией профессора Л.Л. Попова вопросы административно-правового статуса государственных и негосударственных предприятий и учреждений рассматриваются прежде всего через источники гражданского права [1]. Для решения поставленной проблемы следует проанализировать имеющееся в законодатель63 Раздел 3. Юриспруденция: теория и практика стве определение юридического лица и соответствующие концепции в юридической науке. В соответствии со ст. 48 ГК РФ юридическое лицо определяется как организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающая по своим обязательствам этим имуществом, осуществляющая имущественные и неимущественные права, несущая обязанности и могущая быть ответчиком или истцом в суде. В целом в цивилистической литературе юридическое лицо определяется как организация, которая выступает в качестве самостоятельного участника гражданских правоотношений. М.И. Кулагин сводит признаки юридического лица, которые можно вывести из положений законов, судебных решений и доктринальных исследований, к следующему: 1) юридическое лицо имеет существование, независимое от состава его участников, причем существование, в принципе, бессрочное; 2) оно обладает самостоятельной волей, не совпадающей с волей отдельных его участников; 3) юридическое лицо имеет имущество, обособленное от имущества участников; 4) оно несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом; 5) юридическое лицо вправе совершать от своего имени сделки; 6) оно может отвечать в юрисдикционных органах от своего имени [2]. В данном случае необходимо вспомнить, что юридическое лицо появилось как форма удовлетворения общественной потребности в механизме централизации капиталов, необходимых для реализации крупных экономических проектов. В связи с этим в литературе многократно цитировалось суждение об этом К. Маркса: «Мир до сих пор бы оставался без железных дорог, если бы приходилось дожидаться, пока накопление не доведет некоторые отдельные капиталы до таких размеров, что они могли бы справиться с постройкой железных дорог. Напротив, централизация посредством акционерных обществ осуществила это в один миг» [3]. В связи с возникновением и массовым распространением института юридического лица в юридической литературе появился ряд концепций, содержащих порой взаимоисключающие суждения о природе юридических лиц. Общеизвестно существование теории фикций, зародившейся в период Средневековья, теории директора, теории трудового коллектива, теории социальной реальности и т.д. Так, М.И Кулагин отмечал, что юридические лица используются и в целях оформления различного рода коллективных интересов в имущественной и неимущественной сферах [4]. Комментируя практику создания обществфасадов, в которых капитал принадлежит одному материнскому обществу, а небольшое количество акций распределяется с единственной целью – выполнить требование закона о числе акционеров либо практику создания публичных корпораций, где единственным участником является государство, отдельные юристы приходят к заключению о том, что для существования современного юридического лица нет необходимости ни в особой воле, ни в особых интересах, отличных от воли и интересов отдельных участников этого лица. Достаточно лишь наличия определенным образом обособленного имущества. Следовательно, с экономической точки зрения нет никаких принципиальных отличий для выделения людей в одну категорию, а организаций – в другую категорию субъектов правоотношений [5]. В том, что данная точка зрения не может рассматриваться как безосновательная, нам дают убедиться соображения следующего характера. С одной стороны, в юридической литературе – гражданско-правовой и (в еще большей степени) административно-правовой – предприятия рассматриваются как субъекты права, с другой стороны – как имущественные комплексы. С точки зрения теории права несомненно, что имущество не может быть участником правоотношения, однако фактически предприятия (определяемые в ГК РФ как имущественные комплексы) зачастую приравниваются именно к юридическим лицам [6]. В таких ситуациях авторы стараются обходить скользкие моменты противоречия своих суждений общей теории права. Вместе с тем основа юридического лица становится очевидной – юридическое лицо признается ничем иным, как обособленным от физических лиц имуществом, наделенным статусом личности. В остальном же разница организаций и физических лиц стирается. Об этом говорит и то обстоятельство, что законодатель в основном отошел от принципа специальной правоспособности юридического лица и основную часть организаций наделил универсальной правоспособностью, за исключением лишь тех юридических возможностей физических лиц, которые связаны с их существованием как живых организмов. Исходя из целей работы, какие же выводы можно сделать о суждениях ученых-цивилистов о юридическом лице и возможностях применения 64 О концепции юридического лица и органа государства в науке административного права... данных суждений и взглядов к правосубъектности юридического лица в административном праве? Административная правосубъектность, несомненно, должна определяться через понятие правосубъектности по теории государства и права, т.е. административная правосубъектность – это способность быть субъектом административных правоотношений. Природа административного правоотношения такова, что императивный метод воздействия государства, как правило, в лице органа исполнительной власти, на поведение иной (обязанной) стороны приводит к юридическому неравенству сторон, что является по сути одним из постулатов административного права. В данном случае подразумевается, что во всяком административном правоотношении субъекты должны подразделяться не только на юридические и физические лица, но и на субъекты – носители публичной власти и субъекты – адресаты государственных (муниципальных) властных воздействий. С другой стороны, объектом в административном правоотношении является поведение сторон в сфере реализации функций государства органами исполнительной власти. Права и обязанности, предопределяющие в правоотношении характер метода правового регулирования и объект правоотношения, позволяют судить о том, каким образом должна определяться административная правосубъектность организации. Можно сделать вывод о том, что определение юридического лица в ГК РФ, являющееся узловым для гражданской правосубъектности организации, оказывается также вполне применимым по отношению и к административной правосубъектности организации. Связано это с тем, что основные характеристики юридического лица, заложенные в ст. 48 ГК РФ, никоим образом не противоречат существу административного правоотношения и статусу участвующей в нем организации. Следовательно, в науке гражданского права выработано и в гражданском законодательстве закреплено не гражданско-правовое определение юридического лица, а его универсальное определение с точки зрения теории права. Представляется, что особое внимание к феномену юридического лица прежде всего в науке гражданского права было связано с решающим участием юридических лиц в экономическом обороте, наиболее детально урегулированном главным образом нормами гражданского права. Также возникает и ответ на ранее поставленный вопрос о том, что возможно применение определения юридического лица из гражданского законодательства к административно-правовой мате- рии, поскольку оно, закрепленное в ст. 48 ГК РФ, по сути связано не с одним только гражданским правом, а со всеми правовыми отраслями. Вместе с тем можно установить, что иные нормы ГК РФ, регулирующие статус юридических лиц, уже едва ли могут быть применены по отношению к соответствующей категории в административном праве. В ГК РФ в части, касающейся классификации юридических лиц, устанавливаются такие их разновидности (коммерческие и некоммерческие организации), которые не связаны ни с объектом административных правоотношений, ни с методом административно-правового регулирования. В самом деле объект административных правоотношений, т.е. поведение субъектов, связанное с осуществлением государственных функций органами исполнительной власти, не предопределяет закрепленную в ГК РФ классификацию юридических лиц, так как их разновидности (хозяйственные общества, товарищества, кооперативы, унитарные предприятия, некоммерческие организации и т.д.) отражают только существо их внутренней организации, взаимодействие между их участниками, а также между их участниками и самими юридическими лицами. Императивный административноправовой метод регулирования правовых отношений тем более не связан с классификациями организаций по гражданскому праву, ибо существо имеющегося административно-правового отношения с организацией за некоторыми исключениями не изменится вне зависимости от того, является ли эта организация кооперативом или автономной некоммерческой организацией. Правоотношения же, возникающие внутри организации (между ее участниками по поводу самой организации), могут быть только гражданско-правовыми. Исключением из правила представляется только акционерное общество, отличающееся от иных организаций особым порядком регулирования эмиссии и оборота акций. Проявлением того факта, что для гражданского права в части, касающейся юридических лиц, не имеют значения категории административного права, дополнительно подчеркивается тем, что в ГК РФ органы государства объединены со многими иными некоммерческими организациями в организационно-правовую форму «учреждение». Тем не менее в ряде случаев в учебниках по административному праву, к сожалению, практически полностью воспроизводится гражданскоправовая классификация юридических лиц в качестве их административно-правовой классификации [7]. Это яркий показатель неразвитости 65 Раздел 3. Юриспруденция: теория и практика Другой важной сферой, в которой имеются неурегулированные в науке вопросы, является концепция органа государства. В литературе имеется целый ряд суждений относительно роли органа государства. Так, Ю.А. Тихомиров подчеркивает то обстоятельство, что орган государства или должностное лицо является участником всякого публично-правового отношения [8]. Такой же точки зрения придерживается и С.Ф. Кечекьян [9], Е.А. Ровинский отчасти разделяет их точку зрения [10]. Он заявляет, что государство выступает непосредственным участником только в налоговых и бюджетных правоотношениях. А.В. Мицкевич считает, что государство является субъектом правоотношения только в сфере уголовного процесса и то лишь в случаях вынесения приговора суда [11]. А.П. Алехин и А.П. Коренев вообще не упоминают государство в числе субъектов административных правоотношений [12]. Здесь мы обнаруживаем существенный пробел в юридической мысли. При таком понимании объем понятия орган государства становится недостаточно явным, так как, во-первых, дается ориентировка на то, что только органам государства принадлежит властное полномочие (по сути дела – отдельным группам лиц); во-вторых, ставится под сомнение наличие правовой связи между адресатами властного воздействия и самим государством. В связи с этим для адекватной оценки статуса органов государства права установим их основные характеристики. Ю.М. Козлов отмечает такие моменты: а) орган государства есть часть механизма государства; б) он осуществляет от имени государства его задачи и функции; в) обладает властными полномочиями; г) имеет определенную компетенцию; д) имеет определенную структуру; е) имеет территориальный масштаб деятельности; ж) образуется в порядке, установленном законом; з) характерен правовыми связями его личного состава [13]. В.Н. Хропанюк оценивает сущность органа государства несколько проще: 1) органы государства образуются в законодательном порядке, который определяет его функциональную компетенцию; 2) орган государства является самостоятельным элементом государственного аппарата, действует специализированно в системе других органов; 3) органы государства классифицируются по порядку создания и характеру выполняемых задач на три ветви власти [14]. Оценивая вышеперечисленные и иные точки зрения правоведов о признаках государственного органа, можно сделать такие обобщения: 1) это в науке административного права категории юридического лица. Отмечу по данному поводу, что поскольку представителями правовой науки вопросы административно-правового статуса юридического лица оставались преимущественно без должного внимания на уровне лишь фрагментарных комментариев законодательства, то цивилисты в советский период предпринимали попытки восполнить этот пробел путем конструирования публичного юридического лица, обладающего государственными властными полномочиями. Разумеется, эти разработки были признаны неудачными, так как противоречили диспозитивному методу гражданского права. Какая же классификация организационноправовых форм юридических лиц представляется наиболее приемлемой для административного права? В качестве критерия разграничения юридических лиц в рамках административного права следует применять предмет и метод административного права. Причем, поскольку предмет административного права – это в целом отношения по реализации функций государства органами исполнительной власти, то по сути все юридические лица могут быть участниками таких отношений. Следовательно, наибольшее значение здесь надо придавать методу правового регулирования. С данной позиции выделяются три наиболее крупные группы юридических лиц: а) органы исполнительной власти, обладающие государственными властными полномочиями в соответствующих административных правоотношениях; б) прочие органы публичной власти, т.е. органы законодательной и судебной власти, муниципального управления, которые в административных правоотношениях подчинены органам исполнительной власти, однако являются или могут являться субъектами административного нормотворчества; в) прочие юридические лица почти вне всякой зависимости от их организационно-правовой формы с точки зрения гражданского права. Последние нередко обобщаются в административно-правовой литературе и законодательстве под неудачным термином предприятия и учреждения, а в последние годы и под более обоснованным термином саморегулируемые организации, как, например, в Федеральном законе 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Хотя по данному закону этот термин применяется пока только к некоммерческим организациям. 66 О концепции юридического лица и органа государства в науке административного права... элемент государственного аппарата; 2) он исполняет функции государственного управления. Сравнение этих обобщений с приведенными выше определениями государственного органа позволяет установить, что их роль завышена в ущерб роли государства как субъекта права. По сути дела, выполняя от имени государства те или иные функции, орган государства в материальном правоотношении выступает посредником и носителем только процессуальных прав и обязанностей. Реорганизация или ликвидация органа государства прямо не влияет ни на содержание той или иной управленческой функции, ни на содержание материального административного правоотношения. Например, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона от 12 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве РФ» [15] данный орган руководит социально-экономическим развитием страны. Эта формулировка предполагает включение в компетенцию Правительства компетенции любого органа исполнительной власти, входящего в социально-экономический блок. Далее. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. №1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [16] вопросы медицинской промышленности преобразуемого Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ были переданы Министерству промышленности. РФ одноименным Указом Президента РФ от 10 января 1994 г. функции Государственного комитета цен были переданы Министерству экономики РФ. При этом изменения в государственном аппарате не повлияли ни на саму функцию руководства социально-экономическим развитием, ни на отдельные ее проявления, поскольку касались процессуальных отношений по перераспределению полномочий. Следует сделать первый вывод о том, что в материальных административных правоотношениях само государство является властным субъектом административного права, а не его органы. Разумеется, государственные административные правомочия материального характера распределены по множеству актов, закрепляющих статус его конкретных органов, однако последние выполняют только функцию официальных представителей, создающих в рамках своей компетенции административные правоотношения с участием государства. Акты же, устанавливающие правосубъектность органов государства, видимо, следует признать особой формой делегирования полномочий с вытекающими из этого пределами представительства. Никто не усомнится в том, что в случаях, когда действия органа государства, возьмись он регулировать не то, что предусмотрено его положением или нормативным актом о нем, будут признаны не имеющими никакой юридической силы. Данное суждение позволяет сделать, возможно, с некоторыми оговорками следующие практические соображения. Жизнь показывает, что в случаях, когда в результате неправомерных действий органа государства возникает необходимость возмещения ущерба, ущерб возмещается из того бюджета, из которого финансируется орган. Это дополнительный аргумент в пользу того, что орган государства является не самостоятельным участником правоотношения, а только представителем другого субъекта – государства. Особенно ясно эта тенденция наблюдается в процессуальном законодательстве стран Запада, например в США, где иски предъявляются не органу государства, а непосредственно к США или его штатам. Для нашей юридической практики возникает возможность ограничения ответственности бюджета за действия органа, если они были выполнены за рамками предоставленных полномочий. В таких случаях должен отвечать сам орган государства, поскольку действует за пределами предоставленных полномочий. В выводе, разумеется, есть достаточно дискуссионные моменты, связанные в частности с тем, что орган государства – это учреждение, финансируемое государством. Возникает также вопрос о том, могут ли быть органы государства в некоторых случаях самостоятельными участниками правоотношений, а не представителями. Какого рода складываются правоотношения между самими органами государства, если относятся к одному представляемому государственному образованию – РФ или ее субъекту? По всей вероятности здесь необходим тщательный анализ каждого отдельно взятого правового акта, устанавливающего статус органа государства. При этом целью исследования будет установление того, какие полномочия относятся к государству, которое представляет орган, а какие полномочия относятся только к органу, если они вообще имеются. Весьма сложным следует считать вопрос об оформлении статуса органов государства. Особенностью органов государства является то, что, будучи вместе взятыми, они образуют государственный аппарат в целом, не обладающий правами не только юридического лица, но и не имеющий как таковой никаких властных полномочий. Однако статус самих органов государства оформлен неоднозначно. Значительная часть из 67 Раздел 3. Юриспруденция: теория и практика них пользуется отдельными правами юридического лица; значительная часть является юридическими лицами. В том, что касается органов, не обладающих статусом юридического лица, ситуация концептуально более логична, так как в данном случае они сходны с органами любого другого юридического лица, например, с собранием акционеров или правлением в акционерном обществе, с той лишь наиболее существенной разницей, что органы государства обладают властными полномочиями. Отсутствие юридической логики мы можем здесь наблюдать только в вопросах применения ответственности к органам государства – поскольку ответчиком такой орган быть не может, то им должно являться государство в целом, однако вместо него нормотворец предлагает истцу в качестве ответчика специально назначенный орган государства, являющийся юридическим лицом. Странность ситуации в том, что суррогатный ответчик, в качестве которого обыкновенно выступает региональное управление Федерального казначейства, изначально, как правило, ничем не нарушает права истца или заявителя требований. Отмечу, что в таких случаях, например в США, в качестве ответчика называют все государство или отдельный штат, тогда как в РФ иск против России или некого субъекта РФ может быть воспринят как знак дурного тона, помимо противоречия законодательству. Менее удачно решен вопрос об оформлении статуса органов государства, являющихся юридическими лицами. Известно, что юридические лица должны обладать учредительными документами, характер которых может различаться в зависимости от организационно-правовой формы. Какими учредительными документами обладают органы государства? Исследование практики правового регулирования показывает, что некоторые органы существуют на основе индивидуальных положений, некоторые – на основе типовых положений, распространяющихся на целые группы однородных органов, некоторые – на основе федеральных и региональных законов. Являются ли эти правовые акты учредительными документами? Для этого надо обратиться к понятию учредительных документов. Из смысла гл. 4 ГК РФ к таковым относятся документы, в которых определены учредители и их права по отношению к юридическому лицу, статус юридического лица, его органы управления, их полномочия и т.д. Следовательно, учредительные документы – это не нормативноправовые акты, а правоприменительные. Ст. 52 ГК РФ прямо говорит, что у юридических лиц должен быть устав или положение. Законы же и типовые положения, фактически заменяющие учредительные документы, согласно гражданскому законодательству таковыми не являются. Иных же документов, устанавливающих статус большей части органов государства, не имеется. И это один из наиболее значительных пробелов современного законодательства, учет которого может привести на практике к такой ситуации, что существующие органы государства вообще не должны признаваться ни как самостоятельные субъекты правоотношений, ни даже как представители государства. В связи с этим обратим внимание на то, как обстоит дело с формальным закреплением статуса органов государства. Ст. 10 Федерального закона от 8 августа 2001 г. №129-ФЗ «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [17] предусматривает, что федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации некоторых видов юридических лиц. Однако органы государства не упомянуты, следовательно, никакого специального порядка на данный момент к ним применяться не должно. Практика органов Министерства налогов и сборов РФ к понуждению к государственной регистрации органов государства отчасти восполняет нормативный пробел, так как ранее из субъектов публичного регулирования регистрировались в органах юстиции только муниципальные образования. Хотя до сих пор складывается совсем не забавная ситуация, когда органы государства, в том числе налоговые органы, в своем большинстве, будучи не внесены в Государственный реестр юридических лиц после 2002 г., должны быть ликвидированы. И здесь же перед регистрирующими налоговыми органами встает на практике вопрос о том, какие учредительные документы должны быть у органов государства. Ответом же на данный вопрос является то, что органы государства, будучи юридическими лицами, вопреки законодательству не обладают в своей основной массе учредительными документами. Необходимый в данном случае вывод – это потребность или в надлежащем изменении законодательства, или отмена статуса юридического лица у органов государства. Помимо вопроса о составе учредительных документов, имеются юридические проблемы, связанные с указанием в них организационноправовой формы. Подтверждением того, что сами законодатели не всегда ориентируются, где разновидности, где виды, где типы, где формы, а где 68 О концепции юридического лица и органа государства в науке административного права... организационно-правовые формы юридических лиц, служит, к примеру, п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах», в котором объявлена процедура «преобразования» закрытого акционерного общества в открытое (хотя организационно-правовая форма при этом не изменяется). К сожалению, нет однозначности в толковании, являются ли тождественными понятиями вид юридического лица и организационно-правовая форма юридического лица. Если допустить, что понятия отдельный вид юридического лица и отдельные организационные правовые формы юридического лица являются в ст. 58 ГК тождественными понятиями, то отсюда следует вывод, что процедура специальной регистрации, предусмотренная в ст. 10 Закона, может применяться только в отношении отдельных организационноправовых форм коммерческих и некоммерческих организаций. Перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций более обширен и содержится в ст. 116–123 ГК, в Федеральном законе от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [18] и в федеральных законах о некоммерческих организациях отдельных организационно-правовых форм. Однако в том, что касается органов государства, мы может обнаружить целый спектр организационно-правовых форм, закрепленных на уровне подзаконных актов и не имеющих достаточно внятной формулировки. Правовое положение федеральных органов исполнительной власти основывается указами Президента РФ. Это, прежде всего, Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. №1177 «О системе федеральных органов исполнительной власти» [19]. В нем среди федеральных органов исполнительной власти названы министерства, государственные комитеты, федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции. Две первые разновидности возглавляются лицами, входящими в состав Правительства по должности. Другие, несмотря на то, что их руководители не входят в Правительство, действуют самостоятельно и не входят в состав министерств и государственных комитетов. Неуместное в большинстве случаев разнообразие в наименованиях федеральных органов исполнительной власти, тем не менее, в некоторых случаях отражает некоторые объективные особенности выполняемых ими специфических функций. В перечисленных актах Президента имеются некоторые определения данных органов. Так, министерство Российской Федерации – это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства федеральный министр. Государственный комитет Российской Федерации – это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет возглавляет председатель, входящий в состав Правительства. Таким образом, изначально мы видим два отличия министерства от государственного комитета: по порядку функционирования – единоначальный и коллегиальный; по предмету ведения – отраслевое регулирование и межотраслевое. Если первый признак вполне достоверен, так как определен по формальной стороне деятельности, то второй вызывает сомнения. Например, в марте 1997 г. Госкомимущество был преобразован в федеральное министерство с сохранением предмета ведения. Здесь не вполне ясен вопрос о том, что является отраслевым управлением, а что – межотраслевым. Имеется также еще одна отличительная особенность федерального министерства – его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, в то время как руководители иных федеральных органов исполнительной власти и их заместители – Правительством РФ. Такие разновидности органов исполнительной власти, как федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор, осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и иные) функции в установленных сферах ведения. В данном случае наблюдается полный вакуум нормативного определения критериев разграничения различных организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти. Аналогична ситуация и с классификацией органов исполнительной власти субъектов РФ. В связи с имеющимися проблемами научного подхода к формированию классификации организационно-правовых форм юридических лиц в административном праве велика вероятность как прямого ущерба государству, так и снижения эффективности работы государствен69 Раздел 3. Юриспруденция: теория и практика ного аппарата. Представляется, что социальные структуры и отдельные лица, имеющие интересы, противоречащие интересам государства, пока не пользуются возможностями нанесения ущерба государству с данной стороны лишь постольку, поскольку менталитет российского общества еще недостаточно изменился с периода существования СССР. Однако в дальнейшем ситуация может измениться в худшую сторону. Надо отметить, что законодательной власти периодически предлагаются варианты проектов Федерального закона «Об органах исполнительной власти в РФ», «О федеральных органах исполнительной власти». Но в этих случаях, прежде всего, ставился вопрос об урегулировании деятельности органов исполнительной власти, установлении над ними контроля, что чревато нарушением положений Конституции РФ, устанавливающей независимое существование трех ветвей власти. Такого рода прецеденты имеются, когда в отношении тех или иных органов власти принимаются федеральные законы, например, Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. №40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности» [20], Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции» [21]. Думается, что данные законы противоречат Конституции РФ в части определения их внутренней организации, так как допустимо на уровне законов регулировать лишь направления и порядок деятельности. Отмечу, что в свою очередь исполнительная власть не определяет и не стремится определять внутреннюю структуру органов законодательной власти. Соответственно, неудовлетворительное состояние законодательства в части определения статуса органов государства будет сохраняться до тех пор, пока в рамках науки административного права не будут предложены логически обоснованные концепции юридического лица и, в частности, органа исполнительной власти. Библиографический список 1. Административное право / под ред. Л.Л. Попова. – М. : Юристъ, 2002. – С. 222–223. 2. Кулагин, М.И. Избранные труды / М.И. Кулагин. – М. : Изд-во МГУ, 1997. – С. 221. 3. Маркс, К. Сочинения / К. Маркс, Ф. Энгельс. – Т. 23. – С. 587. 4. Кулагин, М.И. Указ. соч. – С. 222. 5. Там же. – С. 226. 6. См.: Административное право / под ред. Л.Л. Попова… – С. 222. 7. Там же. – С. 222–244. 8. См.: Тихомиров, Ю.А. Публичное право / Ю.А. Тихомиров. – М. : Изд-во БЕК, 1995. – С. 137. 9. См.: Кечекьян, С.Ф. Правоотношения в социалистической обществе / С.Ф. Кечекьян. – М. : Изд-во АН СССР, 1958. – С. 129, 130. 10. См.: Ровинский, Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права / Е.А. Ровинский. – М. : Госюриздат, 1960. – С. 142–151. 11. См.: Мицкевич, А.В. Субъекты советского права / А.В. Мицкевич. – М. : Госюриздат, 1962. – С. 99– 101. 12. Коренев, А.П. Административное право России / А.П. Коренев. – М. : Изд-во МЮИ МВД России, 1996; Тихомиров, Ю.А. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. – М. : Информцентр, 1998. – С. 202. 13. Алехин, А.П. Административное право РФ / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М. : Зерцало-М, 2003. – С. 211. 14. Хропанюк, В.Н. Теория государства и права / В.Н. Хропанюк. – 3-е изд., доп. – М. : Омега-Л, 2008. – С. 134. 15. Собрание законодательства РФ. – 1997. –№51. – Ст. 5712. 16. Собрание законодательства РФ. – 1996. – №34. – Ст. 4082. 17. Собрание законодательства РФ. – 2001. – №33 (ч. I). – Ст. 3431. 18. Собрание законодательства РФ. – 1996. – №3. – Ст. 145. 19. Собрание законодательства РФ. – 1996. – №34. – Ст. 4082. 20. Собрание законодательства РФ. – 1995. – №15. – Ст. 1269. 21. Собрание законодательства РФ. – 2011. – №7. – Ст. 900. 70
