Соглашение об учреждении ВТО
advertisement
Межведомственный аналитический центр, 2006 год Колпаков С.К., первый заместитель генерального директора Межведомственного аналитического центра Доклад по анализу соглашений ВТО, устанавливающих правила проведения промышленной и торговой политики в области гражданской авиатехники, а также практики разрешения споров в данной сфере1 Раздел 1. Анализ соглашений ВТО, устанавливающие правила проведения присоединившимися к ВТО странами промышленной и торговой политики в области гражданской авиатехники В рамках ВТО действует сложная структура соглашений, представленных на рис. 1.1. Естественно, что далеко не все соглашения ВТО имеют отношение к авиационной проблематике. В настоящем разделе дана краткая характеристика трех соглашений, которые в основном определяют согласованные в рамках ВТО правила создания гражданской авиационной техники странами–членами и продвижения этой продукции на рынки. Все эти соглашения имеют разный правовой статус, в связи с чем степень обязательности выполнения Россией (в случае вступления в ВТО) закрепленными этими соглашениями правовых норм также разная. Несмотря на это, представляется целесообразным дать характеристику всего правового поля ВТО, в рамках которого функционируют авиапроизводители в странах – членах этой международной организации и которое используется этими странами для урегулирования международных отношений в сфере авиастроительного бизнеса. 1.1. Соглашением о торговле гражданской авиатехникой (Agreement on Trade in Civil Aircraft) Соглашение о торговле гражданской авиатехникой (СТГА) было разработано в 1979 г. в процессе так называемого «Токийского раунда» многосторонних торговых переговоров с целью устранения тарифных барьеров в Настоящий доклад подготовлен на основе отдельных результатов проекта «Изучение влияния международных объединений и международных соглашений-регуляторов на развитие наукоемких отраслей промышленности для учета мирового опыта при разработке национальных правовых документов», выполненного ОАО «Межведомственный аналитический центр» по заказу ФГУП «Центральный аэрогидродинамический институт им. проф. Н.Е. Жуковского» в 2006 году. 1 1 Межведомственный аналитический центр, 2006 год международной торговле гражданской авиатехникой и снижения барьеров нетарифных. Надо отметить, что это Соглашение действует только для тех стран-членов ВТО, которые к нему присоединились добровольно, поскольку обладает особым статусом необязательного, “плюрилатерального соглашения” (Plurilateral Agreements) в отличие от составляющих подавляющее большинство “многосторонних соглашений” (Multilateral Agreements), обязательных для всех стран-членов ВТО. К настоящему времени к СТГА присоединились 29 стран (из 145 странчленов ВТО). Следующие страны - члены ВТО присоединились к СТГА: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Германия, Греция, Грузия, Дания, Египет, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Латвия, Литва, Люксембург, Макао, Мальта, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Румыния, США, Тайвань, Франция, Швеция, Швейцария, Эстония, Япония. 2 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Соглашение об учреждении ВТО Приложение 1 Приложение 1А Многосторонние соглашения по торговле товарами -ГАТТ 1994 - Соглашение по сельскому хозяйству -Соглашение по текстилю и одежде -Соглашение по техническим барьерам -Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм -Соглашение по техническим барьерам -Соглашение по инвестиционным в торговле мерам, связанным с торговлей -Соглашение по применению статьи VII -Соглашение по предотгрузочной ГАТТ 1994 (таможенная оценка товаров инспекции -Соглашение по процедурам -Соглашение по правилам импортного лицензирования происхождения -Соглашение по применению Статьи VI -Соглашение по субсидиям и ГАТТ 1994 (антидемпинг) компенсационным мерам -Соглашение по защитным мерам Приложение 1B Приложение 1C Генеральное соглашение по торговле услугами Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности Приложение 2 Приложение 3 Понимание в отношении правил и процедур разрешения споров Механизм обзоров и торговой политики Приложение 4 Необязательные многосторонние торговые соглашения Соглашение по торговле Соглашениеавиатехникой по торговле гражданской гражданской авиатехникой Соглашение по правительственным закупкам Соглашение между правительством Соединенных Штатов Америки и Европейским Экономическим Союзом относительно применения Соглашения ГАТТ/ВТО о торговле гражданской авиатехникой к торговле тяжелыми гражданскими самолетами Рис. 1.1. Структура3 соглашений ВТО Межведомственный аналитический центр, 2006 год Европейский Союз также является стороной, подписавшей Соглашение в дополнение к присоединению к нему своих стран- членов. Статус наблюдателя в Соглашении имеют следующие страны-члены ВТО: Аргентина, Австралия, Бангладеш, Бразилия, Венгрия, Габон, Гана, Индия, Индонезия, Израиль, Камерун, Китай, Колумбия, Корея, Маврикий, Нигерия, Оман, Польша, Сингапур, Словакия, Шри-Ланка, Тринидад и Тобаго, Тунис, Турция, Финляндия, Чехия. Из стран, не являющихся членами ВТО статус наблюдателя имеет Россия и Саудовская Аравия. Кроме того, статус наблюдателя имеют две международных организации - МВФ и ЮНКТАД. Важно отметить, что из крупных стран-производителей авиатехники или тех стран, которые стремятся создать у себя авиационную промышленность, не присоединились к Соглашению при вступлении в ВТО такие страны, как Бразилия, Китай и Индия. Основные положения СТГА сводятся к следующему: 1. Соглашение предусматривает ликвидацию импортных пошлин и других таможенных платежей при ввозе в страну всех воздушных судов, кроме военных, а также других авиационных изделий, упомянутых в Соглашении – всех компонентов и узлов гражданских самолетов, двигателей для гражданских ВС, их частей и компонентов, а также авиационных тренажеров, всех их узлов и компонентов (Статья 2). 2. Соглашение диктует необходимость ликвидации технических барьеров при торговле гражданской авиационной техникой. Применительно к данному виду техники это означает гармонизацию правил сертификации авиатехники, стандартов ее производства и эксплуатации (Статья 3). 3. Соглашением установлено, что правительственное влияние должно быть полностью устранено из процесса закупок гражданской авиатехники (как готовых изделий, так и комплектующих), которые должны проводиться исключительно на конкурсной основе с участием всех заинтересованных хозяйствующих субъектов рынка авиатехники независимо от их национальной принадлежности. Правительства не должны оказывать давления на авиакомпании и конечных производителей авиатехники при выборе ими поставщиков готовых изделий или комплектующих. (Статья 4). 4. Правительственная финансовая поддержка создания гражданской авиационной техники должна быть учтена в стоимости самолета. Более того, в цене гражданских самолетов должна учитываться также некоторая часть затрат, понесенных государством по военным авиастроительным программам, если при изготовлении гражданской авиатехники используются научно-технические заделы, а также авиационные агрегаты и комплектующие, созданные в процессе выполнения военных авиастроительных программ (Статья 6, п.2). 5. Соглашение устанавливает (Статья 7), что выше изложенные требования по господдержке создания и торговле гражданской авиатехникой должны 4 Межведомственный аналитический центр, 2006 год соблюдаться не только на федеральном уровне, но и распространятся на региональный и местный уровень. 6. Соглашение требует, чтобы к моменту присоединения к нему какой-либо страны ее законодательство, нормативная база и административные процедуры быть приведены в соответствие с его положениями (ст.9.4). Другими словами, для «новичков» не предусматривается имплементационный период, все изменения правовой базы должны быть проведены до, а не после присоединения. К настоящему времени имеются свидетельства того, что на переговорах по вступлению в ВТО российская делегация согласовала право России не присоединяться к СТГА. Однако, фиксируя этот факт, необходимо обратить внимание на два следующие обстоятельства. Во-первых, большинство из содержащихся в СТГА положений фактически повторяют положения обязательных соглашений по субсидиям и компенсационным мерам и по техническим барьерам в торговле с формальной припиской об отнесении этих положений к авиационной технике. По существу, единственным важным требованием СТГА, которое не дублирует названные соглашения, является Статья 2, требующая ликвидацию импортных пошлин и других таможенных платежей при ввозе в страну всех воздушных судов и их компонентов. «Другие» в нашем случае - это НДС и таможенный сбор. Неудивительно, что именно таможенные пошлины и НДС, если судить по имеющимся данным о российско-американских переговорах по присоединении России к ВТО, до сих пор остаются спорным вопросом. Позиция США определяется лоббированием авиапромышленных кругов этой страны, заинтересованных во взятии Россией обязательств по снятию НДС и снижению таможенных пошлин в максимально короткие сроки (вставка 1.1). Вставка 1.1. Американский совет по международному бизнесу (US Council for International Business) в документе «Рекомендации по приему России в ВТО» от 25 июня 2003 г., представленном Торговому представителю США отмечает: «Как один из крупнейших мировых производителей гражданских самолетов Россия должна присоединиться к соглашению ВТО по гражданской авиатехнике как можно скорее или, по крайней мере, устранить тарифы на гражданские самолеты. Лимиты на иностранные инвестиции и доступ на российский рынок гражданских самолетов должны быть сняты, как следует из подписанного Россией и США Совместного меморандума о взаимопонимании». Указанный Меморандум был подписан 30 января 1996 г. в Вашингтоне Председателем Правительства РФ В.С. Черномырдиным и Вице-президентом США А. Гором. Пункт 2 указанного Меморандума гласит: «Российская Федерация подтвердила, что в разумные сроки она присоединится к Соглашению по торговле гражданской авиатехникой на условиях, приемлемых для Российской Федерации и других сторон Соглашения. Соответствующие инструкции на проведение переговоров по этому вопросу будут даны Российской делегации в Женеве». Характерно, что в справочных материалах для американских экспортеров, которые распространяет Министерство торговли США, этот Совместный меморандум представляется как действующий по сей день на том основании, что в нем не предусмотрен срок действия. 5 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Таким образом, отмена НДС при ввозе в Россию иностранных самолетов и ускоренное снижение таможенных пошлин будет означать столь же ускоренное присоединение с СТГА де-факто, несмотря на отказ от присоединения к этому соглашению де-юре. Во-вторых, немаловажным представляется тот факт, что Соглашение по торговле гражданской авиатехникой (в обновленной редакции) может быть переведено в разряд обязательных (multilateral) соглашений ВТО. Обязательный статус СТГА может получить в ходе нового раунда многосторонних переговоров в рамках ВТО и тем самым повторить судьбу других ранее необязательных соглашений, число которых после Токийского раунда ГАТТ составляло девять, в результате переговоров по образованию ВТО – четыре, а в последующем было сокращено до двух. При этом в ходе Уругвайского раунда велись переговоры о корректировке СТГА и приданию этом обновленному соглашению статуса обязательного. Вопрос не снят с повестки дня, о чем, в частности, свидетельствует его обсуждение на последнем заседании Комитета ВТО по торговле гражданской авиатехникой, прошедшем 16 ноября 2005 г.2 Возможные корректировки СТГА, наиболее вероятно, будут направлены на то, чтобы конкретизировать некоторую расплывчатость формулировок, что стало очевидным в процессе практического применения положений этого Соглашения странами - участницами. Прежде всего, с проблемами толкования недостаточно четких определений СТГА и отсутствия в нем четких количественных критериев столкнулись авиапроизводители из США и объединенной Европы, находящиеся в состоянии жесткой конкуренции друг с другом. Для ликвидации недостатков Соглашения США и ЕС в 1992 г. решили заключить отдельное двустороннее соглашение, которое, по существу, конкретизирует положения СТГА в части самолетов тех классов, на производстве которых специализируются американский Boeing и европейский Airbus, т.е. самолетов пассажировместимостью более 100 мест («тяжелых гражданских самолетов»). В этой связи целесообразным представляется рассмотреть основные положения американо-европейского соглашения, как возможной основы для будущих корректировок СТГА. 1.2. Соглашение между правительством Соединенных Штатов Америки и Европейским Экономическим Союзом относительно применения Соглашения ГАТТ/ВТО о торговле гражданской авиатехникой к торговле тяжелыми гражданскими самолетами (Agreement between the Government of the United States of America and the European Economic Community Concerning the Application of the GATT Agreement on Trade in Civil Aircraft on Trade in Large Civil Aircraft) 2 Report (2005) of the Committee on Trade in Civil Aircraft. WT/L/629, 16 November 2005, p.1. 6 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Основные положения заключенного в 1992 г. американо-европейского Соглашения по тяжелым гражданским самолетам (СТГС-92) сводятся к следующему: 1. Стороны согласовали (Статья 3) полный запрет на государственное финансирование производства тяжелых гражданских самолетов (ТГС). 2. Соглашение предусматривает, что прямая государственная поддержка разработки ТГС не должна превышать 33% общей стоимости НИОКР по каждому конкретному проекту создания ТГС. При этом эта финансовая господдержка разработки должна рассматриваться как государственный кредит со сроком возврата не более 17 лет. Возврат должен осуществляться по схеме «роялти» с каждого проданного самолета с выплатой процентов по ставке не ниже той, по которой осуществляются государственные заимствования (Статья 4). 3. В соответствии с Соглашением косвенная господдержка разработки ТГС, осуществляемая в форме использования результатов НИОКР, финансировавшихся в рамках государственных аэрокосмических программ (как гражданских, так и военных) не может превышать 3% годового дохода от продаж ТГС для всей отрасли или 4% объема продаж ТГС для отдельной компании (Статья 5). 4. Стороны Соглашения обязались не практиковать специальные (льготные) кредиты и/или госгарантии как производителям ТГС, так и их потребителям (авиакомпаниям), за исключением случаев официального экспортного кредитования, осуществляемого по правилам ОЭСР (Статья 6). Кроме вышеизложенного в СТГС-92 более детально, чем СТГА описан механизм исключения государственного (политического) влияния на процесс закупок ТГС (Приложение 1), закреплены договоренности по взаимному предоставлению информации, необходимой для проверки соблюдения обязательств сторон (Статья 8), а также уточнены и развиты некоторые другие положения СТГА. Несмотря на, казалось бы, полномасштабные и всесторонние договоренности о правилах создания и продвижения на авиарынок гражданских самолетов американского и европейского производства, практика показала, что споры и взаимные претензии компаний Boeing и Airbus (и, соответственно, США и ЕС) не были прекращены. Напротив, обвинения в нарушении правил, закрепленных в соглашениях ВТО и развивающем их двустороннем СТГС-92, приобрели в последние годы настолько острый характер, что обе стороны потребовали международного арбитража в рамках официальных процедур ВТО по разрешению споров (см. разд.2.2.). 1.З. Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures) Соглашение о субсидиях и компенсационных мерах (ССКМ) в отличие от СТГА является обязательным соглашением ВТО. Это соглашение представляется 7 Межведомственный аналитический центр, 2006 год ключевым для анализа последствий присоединения России к ВТО для авиационной промышленности. Такой вывод можно сделать на том основании, что все без исключения споры стран – авиапроизводителей ведутся на основе положений именно этого Соглашения, и это несмотря на то, что большинство стран (кроме Бразилии), вступавших в споры в рамках ВТО по авиационной тематике, являются сторонами СТГА. ССКM ограничивает право стран – членов ВТО предоставлять государственные субсидии, которые приводят к искажению условий международной торговли. Согласно Соглашению, субсидии - это государственное финансирование экономических субъектов (включая прямое бюджетное финансирование, предоставление государственных кредитов, покупку государством долей акционерного капитала акционерных обществ и др.), обязательства по такому финансированию (предоставление госгарантий по возврату кредитов), отказ от взимания обязательных платежей в бюджет (налоговые льготы и налоговые кредиты), государственные закупки товаров, а также предоставление государством товаров и услуг помимо общей (доступной для всех) инфраструктуры (Статья.1). Цель Соглашения заключается не в том, чтобы ограничивать права правительств на выдачу субсидий, а в том, что бы запретить или ограничить использование субсидий, которые могут иметь неблагоприятное воздействие на торговлю других стран. Согласно ССКМ, субсидии могут относиться к одной из трех следующих категорий (рис.1.2.): запрещенные субсидии (prohibited subsidies), не запрещенные, но наказуемые субсидии, т.е. дающие основания для принятия штрафных санкций (actionable subsidies), не запрещенные и не дающие основания для принятия штрафных санкций субсидии (non-actionable subsidies). Ключевым критерием для отнесения субсидий к той или иной категории является их специфичность. Специфическая субсидия (Статья 2.) – это субсидия, предоставляемая отдельному предприятию, отдельной отрасли промышленности, отдельной группе предприятий (включая расположенные в отдельном географическом регионе) и отдельной группе отраслей промышленности. Очевидно, что все формы государственной поддержки авиапромышленности в целом или отдельных предприятий авиапромышленного комплекса подпадают под определение специфичности. Запрещенные, или так называемые «красные» субсидии – это специфические субсидии, очевидно нарушающие принципы свободной международной торговли в результате непосредственной направленности содействия либо экспорту, либо импортозамещению (Статья 3). В этом случае доказательства ущерба какой-либо другой стране не требуется, субсидирование подлежит прекращению. Сам факт применение «красных» субсидий вновь вступающими в ВТО странами не означает немедленного прекращения программ субсидирования. В 8 Межведомственный аналитический центр, 2006 год соответствии со Статьей 28 ССКМ, программы субсидирования, которые были начаты присоединяющейся к ВТО страной до вступления в эту организацию, могут быть сохранены в течение трех лет после вступления в ВТО при следующих условиях: 9 Межведомственный аналитический центр, 2006 год СУБСИДИИ Специфические Запрещенные (prohibited) Наказуемые (actionable) Очевидное содействие экспорту или импортозамещению Требуется доказательство ущемления интересов промышленности другой странычлена ВТО. При наличии доказательств ущемления интересов промышленности другой страны-члена ВТО, могут применяться штрафные санкции (компенсационные меры) Подлежат прекращению Для развитых стран в течение трех лет с даты вступления в ВТО Неспецифические Не запрещены и не наказуемые Для развивающихся стран в течение пяти лет с даты вступления в ВТО 10 Рис. 1.2. Классификация субсидий согласно Соглашению по субсидиям и компенсационным мерам Межведомственный аналитический центр, 2006 год если вступившая страна в течение 90 дней доводит до сведения функционирующего в структуре органов ВТО Комитета по субсидиям факт их наличия; если объем субсидирования не увеличивается на протяжении трехлетнего переходного периода. При отсутствии такого уведомления и/или в случае расширения программ господдержки наличие запрещенных субсидий дает основания для применения соответствующих штрафных санкций (см. ниже). Относительно трехлетнего периода, в течение которого вновь вступившая в ВТО страна имеет право сохранять «красные» субсидии, в тексте ССКМ сделана важная оговорка. В соответствии со Статьей 27, п.3, этот период может быть расширен до пяти лет, в том случае, если: вновь присоединившаяся к ВТО страна является развивающейся; если субсидии этой развивающейся импортозамещение, а не развитие экспорта. страны направлены на Отнесение вступающих в ВТО стран, в частности России, к категории «развивающихся» является проблемным вопросом (в отличие от категории «наименее развитых стран», определяемых по критериям ООН). В специальном разъяснении, помещенном на сайте ВТО3, сказано следующее: «Не существует определения ВТО «развитых» и «развивающихся стран». Страны-члены сами объявляют, являются ли они «развитыми» или «развивающимися». Однако другие страны-члены могут оспорить решение страны-члена воспользоваться привилегиями, существующими для развивающихся стран». Можно предположить, что вопрос об отнесении России к категории развивающихся стран, являлся предметом двусторонних переговоров в рамках вступления России в ВТО, а его решение каким-то образом зафиксировано в протоколах о завершении двусторонних переговоров и в проекте доклада Рабочей группы о присоединении России к ВТО. Однако информация по этому вопросу не является общедоступной. Исходя же из тональности обсуждения этого вопроса в специализированных экономических изданиях, можно сделать вывод о низкой вероятности согласия членов ВТО с приданием России статуса «развивающейся страны». Не запрещенные, но дающие основания для принятия штрафных санкций («желтые») субсидии - те которые являются специфическими и оказывают неблагоприятное воздействие на интересы другой страны-члена ВТО. Для применения штрафных санкций требуются доказательства специфичности и неблагоприятных последствий для другой страны-члена. Соглашение определяет и подробно описывает три типа неблагоприятных последствий (Статья 5): ущерб промышленности другой страны-члена ВТО; 3 htpp://www.wto.org 11 Межведомственный аналитический центр, 2006 год аннулирование или сокращение выгод от участия в ВТО; серьезное ущемление интересов другой страны-члена. С практической точки зрения наиболее актуальными для России положениями ССКМ в части «желтых» субсидий является «серьезное ущемление интересов другой страны» когда применение субсидий влечет за собой следующие последствия (Статья 6. пп. 6.3.а и в): результатом субсидирования является вытеснение или затруднение импорта аналогичного товара другой страны на рынок субсидирующей страны; результатом субсидирования является вытеснение или затруднение экспорта аналогичного товара другой страны на рынок какой-либо третьей страны. Не запрещенные и не дающие основания для принятия штрафных санкций («зеленые) субсидии – неспецифические, а также специфические субсидии, не нарушающие принципов свободной торговли, в частности, субсидии на адаптацию производств к новым требованиям по защите окружающей среды или субсидии на помощь пострадавшим или депрессивным регионам. В Статье 8 ССКМ, определяющей категории не запрещенных субсидий, содержится важнейшая для настоящего анализа оговорка. Ее суть состоит в том, что одной из категорий субсидий, отнесенных, наряду с вышеупомянутыми, к категории не запрещенных, являются ограниченные определенными пределами субсидии на осуществление научно-исследовательской деятельности фирм, научных организаций и ВУЗов, а также разработок продукции на «доконкурентной стадии». В отношении этой категории «зеленых» субсидий специально оговорено, что разрешение на их применение не действует в отношении гражданской авиатехники. «Красное» и «желтое» субсидирование дает основание для принятия штрафных санкций (компенсационных мер) против страны, практикующей такое субсидирование. В случае «красных» субсидий жалобу о нарушении правил ВТО может подать не только страна-член, чьи интересы ущемляются в результате применения субсидий, но и любая страна-член, т.е. в нашем случае – страна, не производящая авиационную технику. В случае применения «желтых» требуется доказательство ущемления интересов страны-производителя аналогичной продукции. ССКM, а также специальный документ ВТО «Понимание в отношении правил и процедур разрешения споров» (Приложение 2 к Соглашению об учреждению ВТО) содержат подробные правила по процедурам рассмотрения жалоб ущемленных стран, а также по методам подсчета размеров штрафов (компенсаций), налагаемых на страны, сохраняющие субсидирование. Эти правила целесообразно рассматривать на конкретных примерах споров стран – авиапроизводителей, что и будет сделано со ссылками на отдельные положения ССКМ и Приложения 2 в следующем разделе настоящего отчета. 12 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Раздел 2 Прецедентная практика разрешения споров стран – производителей гражданской авиатехники Споры стран-производителей гражданской авиатехники в рамках формальных процедур ВТО, ведутся на двух осях: «Бразилия – Канада» и «США – ЕС» и отражают конкурентную борьбу мировых авиапроизводителей, являющихся сторонами сложившихся на мировых авиарынках дуополий в секторах региональных (Bombardier/ Embraer) и магистральных (Boeing/Airbus) самолетов. Описание споров авиапроизводителей предваряет описание правил ведения споров в рамках ВТО. 2.1. Общая характеристика процедуры разрешения споров Институт разрешения споров, построенный под эгидой ВТО, считается важнейшим вкладом этой международной организации в обеспечение стабильности глобальной торгово-экономической системы. Процедура разрешения споров базируется на системе правил и временном графике, устанавливающем максимальные периоды времени для прохождения ее отдельных этапов. Споры возникают, когда какая-либо страна проводит торговую политику или предпринимает определенные действия, которые, по мнению другой страны или группы стран, нарушают положения соглашений ВТО. По правилам ВТО споры должны быть завершены в течение одного года или, в том случае если одна из сторон подает апелляцию, – в течение 15-16 месяцев. Процедура построена таким образом, чтобы дать возможность спорящим странам решить конфликт на основе переговоров, не доводя дело до применения санкций. В этой связи первым этапом любого спора являются консультации между правительственными представителями конфликтующих стран. Даже в том случае, когда конфликт начал разбираться органами ВТО, консультации и достижение двусторонних договоренностей остаются «возможными и предпочтительными». Для разрешения споров в рамках ВТО функционирует специальный Орган по разрешению споров4 (ОРС), состоящий из представителей всех членов ВТО. В полномочия этого органа входит учреждение третейских групп 5 (ТГ) - групп экспертов, которые рассматривают претензии сторон и формируют свои заключения по существу споров, а также назначение членов Апелляционного органа6 (АО). ОРС обладает правами принять или отклонить заключения ТГ и AО. ОРС уполномочен также контролировать выполнение решений и рекомендаций ВТО по существу спора, а также обладает правами вводить штрафные санкции в отношении стран, которые не подчиняются его решениям. 4[ Dispute Settlement Body - DSB Panals 6] Appellate Body - AB 5] 13 Межведомственный аналитический центр, 2006 год ТГ формируется из трех независимых экспертов с участием представителей третьих стран, пожелавших участвовать в рассмотрении содержания определенного спора между спорящими членами ВТО. Формально, заключение ТГ является лишь рекомендацией ОРС, однако, поскольку заключение ТГ может быть отклонено ОРС только консенсусом, то изменить его практически невозможно. После обнародования заключения по спору обе его стороны имеют право на апелляцию, которая рассматривается в АО. АО состоит из семи постоянных членов, назначаемых на четырехлетний период. Члены AО – авторитетные в области международного торгового права специалисты, работающие на индивидуальной основе и не аффилированные с каким-либо правительством страны-члена ВТО. Каждую конкретную апелляцию рассматривают три члена АО. В своем заключении они могут согласиться с заключением ТГ или модифицировать его. ОРС вправе принять или отклонить заключение AО. Однако, так же как с заключением ТГ, отклонение возможно только на условиях консенсуса. В полномочия ОРС входит также мониторинг выполнения своих решений и рекомендаций и введение санкции в отношении стран, которые не исполняют его предписаний. Различные этапы процедуры разрешения споров имеют определенные в ССКМ сроки исполнения (табл.2.1.). Таблица 2.1. Этапы и временной график разрешения споров 60 дней 45 дней Консультации сторон спора с целью его разрешения на двусторонней основе. Образование ТГ и назначение ее членов. 6 месяцев Работа ТГ, подготовка заключения и представление его сторонам спора (промежуточное заключение). 3 недели Уточнение заключения и представление его всем членам ВТО (окончательное заключение). 60 дней Рассмотрение и корректировка заключения в ОРС и одобрение его окончательного варианта. Итого: 1 год Если одна из спорящих сторон не подает апелляции 60-90 дней Рассмотрение апелляции и подготовка заключения АО. 30 дней Рассмотрение заключения АО в ОРС и принятие окончательного решения. Итого: 15-16 месяцев Завершение процедуры спора не означает немедленных санкций против проигравшей стороны. Приоритет отдается предоставлению возможности проигравшей спор стороне привести свою политику в соответствие с принятыми решениями и рекомендациями. Этой стороне спора предоставляется 30 дней с 14 Межведомственный аналитический центр, 2006 год момента окончательного решения ОРС, в течение которых она должна заявить об этом на заседании указанного органа ВТО. Если практически невозможно привести политику в соответствии с рекомендациями немедленно, то проигравшей стороне может быть предоставлен для этого «разумный период времени». Если проигравшая спор сторона не уложилась в этот период, то она должна начать переговоры с выигравшей стороной для определения взаимоприемлемых компенсаций последней, например, снизить таможенные тарифы в областях интереса выигравшей стороны. Если в течение 20 дней не найдено согласованного решения, то выигравшая спор сторона может запросить разрешения ОРС на применение санкций («приостановить действие режима благоприятствования и обязательств»). ОРС в течение 30 дней должен принять решение по такому запросу. В целом, по правилам ВТО, временной график разрешения спора и определение порядка применения компенсационных мер может растянуться на период до двух лет (рис.2.1.). На практике, как это будет показано ниже на примерах споров стран-авиапроизводителей, сторонам споров удается затягивать процедуры разрешения конфликтов сверх нормативного периода. В принципе, санкции должны быть применены в том же секторе экономики, в котором велся спор. Если практической возможности для этого нет или такие меры не могут быть эффективными, то санкции могут быть применены в другом секторе экономики, но на основании положений того же соглашения ВТО, вокруг положений которого шел спор сторон. Если и это не может дать ожидаемого выигравшей стороной результата, то компенсационные меры могут быть применены в сфере действия иного соглашения ВТО. В любом случае ОРС контролирует выполнения своих решений до полного их исполнения. 15 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Ответ на запрос консультаций 10дн. 20дн . 60дн . Подача заявления в ОРС на образование ТГ Срок для начала консультаций Рассмотрение и утверждение ОРС заключения ТГ Ведение консультаций 45дн . Подготовка заключения АО 6 мес.+3 нед. Утверждение ОРС прав на 60дн 90дн компенсационные . . 30дн меры . 30дн . ?? ? 30дн Рассмотрение и . утверждение ОРС заключения АО Подготовка заключения ТГ и его подача в ОРС Формирование состава ТГ Возникновение спора и запрос консультаций Согласование проигравшей стороной сроков устранения нарушений с ОРС Подача в ОРС заявления об образовании АО «Разумный» срок для устранения нарушений 16 Заявление на применение компенсационных мер t Межведомственный аналитический центр, 2006 год Рис. 2.1. Временной график процедуры разрешения споров в рамках ВТО 17 Межведомственный аналитический центр, 2006 год 2.2. Споры Канады и Бразилии (конфликт Embraer/Bombardier) Конфликт Канады и Бразилии в рамках ВТО явился первым случаем споров стран – производителей авиатехники в рамках ВТО. Канада и Бразилия являются странами, в которых функционируют компании Bombardier и Embraer, образовавшими во второй половине 90-х годов прошлого века (после прекращения производства региональных реактивных самолетов британской компанией British Aerospace, ликвидации голландской компании Fokker и банкротства германского производителя Fairchild Dornier) дуополию на мировом рынке региональных реактивных самолетов. Резкий рост объемов заказов и продаж (рис. 2.2) региональных самолетов Embraer был зарегистрирован после приватизации компании в 1994 г. Приход частного капитала и внедрение принципиально новых систем менеджмента позволил резко повысить конкурентоспособность компании Embraer. Однако показатели рыночной динамики компании были бы, вероятно, значительно ниже без использования эффективной системы частно-государственного партнерства, которое было построено собственниками компании Embraer и правительством Бразилии. В 1996 г., когда объем заказов на самолеты Embraer стал демонстрировать резкий рост, правительство Канады в целях сдерживания конкурента приняло решение об использовании такого инструмента конкурентной борьбы, как механизм разрешения споров в рамках ВТО, обвинив Бразилию в применении незаконного по нормам ВТО государственного субсидирования компании Embraer. Через короткое время последовал ответный ход Бразилии, также обвинившей Канаду в применении запрещенного ССКМ государственного субсидирования национального производителя региональных самолетов – компанию Bombardier. Спор завершился «ничейным» результатом, что создало весьма показательный прецедент, значение которого далеко выходит за рамки отношений Канады и Бразилии как стран-авиапроизводителей. 250 ВС в год 200 150 100 50 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Поставки Bombardier 18 2001 2002 2003 2004 Поставки Embraer 2005 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Рис.2.2. Динамика поставок самолетов компаний Bombardier и Embraer 2.2.1. Хронология споров 19 июня 1996 г. в рамках процедуры разрешения споров в ВТО Канада запросила консультаций с Бразилией, ссылаясь на необходимость обсудить допустимость с точки зрения права ВТО экспортных субсидий, предоставляемых в рамках «Программы финансирования экспортеров» правительства Бразилии (Programa de Financiamento as Exportacoes – PROEX). В своем запросе на консультации Канада классифицировала программу PROEX как запрещенные ССКМ субсидии и отметила, что статус Бразилии как развивающейся страны не избавляет ее от применения штрафных санкций. Вставка 2.1. Выдержки из ССКМ Ст. 4.1. Во всех случаях, когда какой-либо член имеет основание считать, что запрещенная субсидия предоставляется или сохраняется другим членом, такой член может обратиться к другому члену с просьбой о проведении консультаций. Ст.27.4. ……развивающаяся страна-член не увеличивает уровень своих экспортных субсидий и устраняет их в течение более короткого времени [чем разрешенный для развивающейся страны восьмилетний период], когда использование таких экспортных субсидий не соответствует потребностям ее развития Получив от Канады запрос на консультации с Бразилией, ОРС открыл дело «Канада против Бразилии» (DS46). Консультации, проведенные по запросу Канады 22-25 июля 1996 г. оказались безрезультатными, и 16 сентября 1996 г. Канада обратилась в ОРС с запросом на организацию ТГ. Заседание ОРС с рассмотрением запроса Канады состоялось 16 сентября 1996 г., на котором Бразилия выразила резкое несогласие с его содержанием со ссылкой на то, что требования Канады были слишком широко сформулированы. Канада согласилась скорректировать запрос, который и был представлен в ОРС 3 октября 1996 г., а затем отозван и еще раз скорректирован. Окончательный запрос Канады на организацию ТГ был представлен в ОРС 10 июля 1998 г. Однако еще до этого, а именно 10 марта 1997 г. Бразилия сделала ответный шаг («зеркальная ответная мера») и представила запрос на проведение консультаций с Канадой, в котором обвинила эту страну в применении запрещенного и наказуемого субсидирования компании Bombardier по шести программам канадского правительства, прежде всего - программ Canada Account и Technology Partnership Program (TPC). ОРС открыл дело «Бразилия против Канады» (DS70), и с этого времени взаимные претензии этих двух стран начали рассматриваться в ВТО параллельно. Вставка 2.2. «Зеркальная ответная мера» Термин «зеркальная ответная мера» (Mirror retaliation) используется для определения распространенного в ВТО способа одновременной защиты интересов ответчика в рамках процедуры разрешения споров и затягивания процесса разрешения споров. В части защиты своих интересов сторона, использующая «отзеркаливание», полагается на то, что «лучшая защита – это нападение», ведь в случае успешного развития тяжбы в отношении первоначального истца у этой стороны появится сильный аргумент – «разменная монета» в рамках двусторонних переговоров и процедуры определения размера и типа санкций. В части же затягивания первоначального процесса, сторона справедливо полагается на то, что участие одновременно в двух разбирательствах в рамках 19 Межведомственный аналитический центр, 2006 год ВТО потребует у истца (как впрочем временных и финансовых затрат. и у ответчика) значительно больших 10 июля 1998 г. обе стороны одновременно подали в ОРС заявления об организации третейских групп. 23 июля 1998 г. ОРС на своем заседании принял решение об организации двух ТГ – одной по делу «Канада против Бразилии» (DS46), другой по делу «Бразилия против Канады» (DS70). США и ЕС заявили о своем намерении участвовать в работе обеих ТГ в качестве «третьих сторон». 22 октября 1998 г. составы обеих ТГ были одобрены. Заключения обеих ТГ были представлены членам ВТО 14 апреля 1999 г. По заключениям обеих ТГ, и Бразилия, и Канада применяют запрещенное нормами ССКМ субсидирование национальных производителей региональных самолетов и в этой связи программы субсидирования должны быть прекращены. Обе стороны спора 3 мая 1998 г. подали апелляционные заявления на решения ТГ, после чего они были рассмотрены в АО ВТО. 2 августа 1999 г. АО представили свои заключения, в целом согласившись с выводами третейских групп (в деле «Канада против Бразилии» с некоторыми редакционными корректировками). 20 августа 1999 г. ОРС одобрил заключения ТГ и АО по обеим делам и согласовал с Бразилией и Канадой срок в 90 календарных дней, в течение которых эти страны должны были прекратить программы субсидирования своих производителей региональных самолетов. По истечении этого периода времени, а именно 19 ноября 1999 г. состоялось заседание ОРС, на котором Бразилия и Канада сделали официальные заявления о выполнении каждая со своей стороны предписаний ОРС о ликвидации субсидирования. Практически сразу же после этого обе стороны также синхронно (23 ноября 1999 г.) подали в ОРС запрос на повторную организацию ТГ для рассмотрения и опровержения сделанных 19 ноября заявлений, а также фиксации факта фактического невыполнения противной стороной спора рекомендаций ОРС. Вставка 2.3. выдержка из Ст. 21.5 Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров Если имеются расхождения во мнениях в отношении наличия или сопоставимости с охваченным соглашением мер, принятых с целью выполнения рекомендаций и решений, такой спор решается путем использования настоящих процедур разрешения споров, включая, по возможности, использование первоначальной третейской группы. По этим запросам 17 декабря 1999 г были организованы две ТГ (в том же составе, в котором осуществлялось рассмотрение первоначальных запросов), которые после рассмотрения соответствующих жалоб (9 мая 2000 г.) пришли к заключениям, что Канада внесла необходимые изменения в программу ТРС, а Бразилия не выполнила рекомендаций первоначальной ТГ и не отказалась от субсидирования в рамках программы PROEX поставок 900 заказанных, но не поставленных самолетов. На следующий день, 10 мая 2000 г. и Канада, и Бразилия подали в ОРС запрос на подтверждение своего права на введение штрафных санкций (компенсационных мер) друг против друга. Канада запросила ОРС подтверждение своего права на применение штрафных санкций против Бразилии в размере 700 млн. кан. долл. в год. (вставка 2.3). Бразилия запросила разрешения на применение штрафных санкций в размере 5,2 млрд. долл. 20 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Вставка 2.3. Пример попытки применения кроссекторальных мер Канада, запросив разрешения на введение в отношении Бразилии компенсационных мер, настаивала на обеспечении своего права осуществлять реализацию таких компенсационных мер в товарных группах, не имеющих никакого отношения к авиационной промышленности, и по другим соглашения ВТО, а именно: введение 100% наценки на импортные пошлины бразильских сырьевых товаров и говядины; отмена обязательств Канады в отношении Бразилии в рамках Соглашения по текстилю и одежде Пакета ВТО; отмена обязательств Канады в отношении Бразилии в рамках Соглашения по процедурам импортного лицензирования Пакета ВТО (что позволило бы Канаде ввести в рамках внутреннего законодательства специфические требования по лицензированию товаров, импортируемых из Бразилии) позиционирование Бразилии канадской стороной как страны, не включенной в список стран, имеющих право на применение в их отношении Преференциального Тарифа (программы ВТО по поддержке экспорта развивающихся стран). 22 мая 2000 г. обе стороны спора (синхронно) потребовали арбитража в ТГ и АО относительно сумм штрафных санкций, запрошенных противной стороной спора. Арбитраж ВТО скорректировал в сторону уменьшения запрошенные размеры штрафных санкций, что было одобрено ОРС 4 августа 2000 г. С этого момента синхронность в проведении споров была нарушена, поскольку стороны спора повели себя по-разному. Канада на упомянутом заседании ОРС 4 августа сделала заявление о готовности выполнить ранее выданное предписание ОРС о ликвидации субсидирования и получила, используя этот процедурный прием, отсрочку. Бразилия этим приемом не воспользовалась и в отношении нее продолжила дело по стандартному сценарию, в соответствии с которым 12 декабря 2000 г. ОРС на своем заседании выдал разрешение на применение штрафных санкций в скорректированном арбитражом размере – 344, 2 млн. кан. долл. в год. Такой исход дела явно не устроил Бразилию, которая 22 января 2001 г. инициировала новое дело (DS222), найдя новые аргументы для обвинения Канады в субсидировании свой авиационной промышленности. В силу особенностей процедуры разрешения спора, Бразилии пришлось всю процедуру пройти заново с самого начала: консультации, организация и работа ТГ, заключение ТГ о субсидировании, заявление Канады о намерении устранить субсидирование, запрос Бразилии на применение санкций (в этот раз – 3,36 млрд. долл.), протест Канады в отношении суммы санкций, арбитраж и снижение суммы, запрос Бразилии в ОРС на применение санкций. Наконец, только 18 марта 2003 г. Бразилия поручает разрешение ОРС применить в отношении Канады штрафные санкции в размере 247, 797 млн. долл. В свою очередь, Канада весь период рассмотрения против нее нового дела, инициированного Бразилией (DS222), не занимала пассивную позицию. Используя принцип «применения зеркальных мер», в день возбуждения Бразилией против нее нового дела (22 января 2001 г.) Канада запросила очередную организацию уже неоднократно заседавшей в данном составе ТГ для установления новых несоответствий программы PROEX (уже в измененном виде) нормам ССКМ и размерам компенсаций, которые ОРС разрешил применять в отношении Бразилии (видимо, рассчитывая на возможность приобретения права на применение 21 Межведомственный аналитический центр, 2006 год дополнительных компенсационных мер). В результате за Бразилией еще на пять лет (то есть до 2006 года) была сохранена обязанность нести бремя санкций со стороны Канады в размере 344,2 млн. канадских долларов в год. Рассмотренная хронология споров Канады и Бразилии сведена в табл. 2.2. Таким образом, спор, продолжавшейся почти семь лет завершился практически «ничейным» результатом – обе стороны спора были вынуждены скорректировать в сторону уменьшения свои программы субсидирования, однако, не будучи удовлетворенными результатами корректировок программ субсидирования противной стороны, довели свои дела до логического конца – разрешения на применение экономических санкций в отношении друг к другу. Однако, выиграв свои дела, и Канада, и Бразилия решили воздерживаться реализации от своих прав на получение компенсационных мер и продолжили собственные программы субсидирования в том виде и в тех объемах, который они имели на момент разрешения ВТО на применение санкций. 2.2.2. Претензии Канады к Бразилии Как уже отмечалось, претензии Канады к Бразилии касаются содействия экспорту бразильских региональных самолетов Embraer в рамках специализированной программы правительства Бразилии PROEX. Программа PROEX функционирует с 1991 г. и содержит два компонента. Первый компонент программы PROEX – это целевые экспортные кредиты со стороны правительства Бразилии, предоставляемые импортерам бразильских товаров. Второй компонент – это субсидирование процентной ставки по коммерческим кредитам, привлекаемым бразильскими экспортерами. Бразильское правительство позиционирует этот второй компонент программы PROEX как «исправление невыгодного положения» бразильских экспортеров в результате более высокой процентной ставки заимствования по сравнению с производителями и экспортерами аналогичных товаров из других стран. Это невыгодное положение является следствием относительно высокой ставки заимствования и выравнивается субсидированием процентной ставки. В рамках второго компонента программы PROEX бразильское правительство и осуществляло поддержку экспорта региональных самолетов Embraer. Однако позиционирование этой поддержки как программа «выравнивания» процентных ставок являлось, по существу, «ширмой» для субсидирования импортеров бразильских региональных самолетов. На практике субсидировалось не «выравнивание» процентной ставки по заимствованиям в бразильских банках, а процентная ставка кредитов, которые импортеры бразильских самолетов привлекали на своих национальных финансовых рынках. 22 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Таблица 2.2. Хронология споров Канады и Бразилии по вопросу субсидирования создания и продвижения на рынки гражданской авиатехники Канада против Бразилии (DS46) 19.6.1996 22-25. 7.1996 16.9.1996 27.9.1996 3. 10.1996 10.3.1997 10.7.1998 23.7.1998 16.10.1998 22.10.1998 14.4. 1999 3.5. 1999 2.8.1999 20.8.1999 19.11.1999 23.11.1999 9.12.1999 17.12.1999 9.5.2000 10.5.200 22.5.2000 21.7.2000 4.8.2000 28.8.2000 12.12.2000 22.1.2001 16.2.2001 12.3.2001 7.5.2001 11.5. 2001 26.7.2001 9.8.2001 23.8.2001 28.1.2002 19.2.2002 8.3.2002 Бразилия против Канады (DS70) Запрос Канады на проведение консультаций с Бразилией. Тема: экспортные субсидии по программе PROEX. Консультации по запросу Канады. Завершились безрезультатно. Запрос Канады на организацию ТГ Рассмотрение запроса Канады на заседании ОРС. Бразилия возражала по существу запроса. Канада согласилась скорректировать запрос. Канада представила скорректированный запрос. Канада отозвала запрос до его рассмотрения на ОРС Повторный запрос Канады на организацию ТГ. Рассмотрение запроса Канады на заседании ОРС. Решение об организации ТГ. Запрос США и ЕС на участие в ТГ. Запрос Канады Генеральному директору на определение состава ТГ Решение о составе ТГ Представление заключения ТГ членам ВТО (установлено применение Бразилией запрещенного субсидирования) Заявление Бразилии о подаче апелляции. Представление заключения АО членам ВТО (согласие с заключением ТГ с редакционными корректировками) Одобрение ОРС заключений АО и ТГ (скорректированного) Заседание ОРС, на котором Бразилия делает заявление об устранении запрещенных мер господдержки в течение 90 дней (выполнено предписание ОРС) Запрос Канады на организацию ТГ для фиксации невыполнения Бразилией предписания ОРС Рассмотрение запроса Канады на заседании ОРС. Решение об организации ТГ. Запрос США, ЕС и Австралии на участие в ТГ Решение о составе ТГ Представление заключения ТГ членам ВТО (установлено невыполнение Бразилией предписаний ОРС) Запрос Канады на применение санкций в отношении Бразилии (700 млн. кан. долл. в год) Заявление Бразилии о подаче апелляции. Бразилия также требует арбитража относительно суммы санкций. Представление заключения АО членам ВТО (согласие с ТГ с редакционными корректировками) Одобрение ОРС заключений АО и ТГ (скорректированного) Заключение арбитража, уменьшившего сумму санкций с 700 до 344,2 млн. кан. долл. в год. Заседание ОРС, на котором Канада получает разрешение на применение санкций Запрос Канады на повторную организацию ТГ Решение ОРС о передаче дела в ТГ Запрос ЕС, Австралии и Кореи на участие в ТГ Запрос Бразилии на проведение консультаций с Канадой Запрос Бразилии на организацию ТГ. Рассмотрение запроса Бразилии на заседании ОРС. Решение об организации ТГ Запрос Бразилии Генеральному директору на определение состава ТГ Решение о составе ТГ Представление заключения ТГ членам ВТО (установлено несоответствие политики Канады нормам ВТО) Заявление Канады о подаче апелляции Представление заключения АО членам ВТО (согласие с заключением ТГ) Одобрение ОРС заключений АО и ТГ Заседание ОРС, на котором Канада делает заявление об устранении запрещенных мер господдержки в течение 90 дней (выполнено предписание ОРС) Запрос Канады на организацию ТГ для фиксации невыполнения Бразилией предписания ОРС Рассмотрение запроса Бразилии на заседании ОРС. Решение об организации ТГ Решение о составе ТГ Представление заключения ТГ членам ВТО Запрос Бразилии на применение санкций в отношении Канады Заявление Канады о подаче апелляции. Канада также требует арбитража относительно суммы санкций Представление заключения АО членам ВТО Одобрение ОРС заключений АО и ТГ. Заявление Канады о готовности выполнить решение ОРС Запрос Бразилии на проведение консультаций с Канадой Запрос Бразилии на организацию ТГ Запрос Бразилии Генеральному директору на определение состава ТГ Решение о составе ТГ Представление заключения ТГ членам ВТО. Установлено продолжение применения запрещенного субсидирования ТГ информирует ОРС о невозможности завершения работы в 3-месячный срок Одобрение ОРС заключений ТГ. Представление заключения ТГ членам ВТО Одобрение ОРС заключений ТГ. Заседание ОРС, на котором Канада делает заявление о поиске путей выполнения предписаний ОРС в течение 90 дней Запрос Бразилии на применение санкций в отношении Канады (90 дней истекли) Заседание ОРС, на котором Бразилия и Канада делают заявление о достижении в отношении компенсационных мер Заседание ОРС, на котором Бразилия делает запрос на применение санкций в отношении Канады (3,36 млрд.. долл.) Канада протестует. ОРС направляет дело в арбитраж Арбитраж выносит решение: сумма компенсаций – 247,797 млн.долл. Запрос Бразилии на применение санкций в отношении Канады Заседание ОРС, на котором Бразилия получает разрешение на применение санкций 23.5.2002 3.6.2002 24.6.2002 17.2.2003 6.3.2003 18.3.2003 23 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Необходимо иметь в виду, что на время начала спора основными импортерами бразильских региональных самолетов являлись авиакомпании США (83%) и Европы (8%), т.е. тех стран, где стоимость заимствования весьма низкая по мировым меркам. Так, стоимость заимствования на американском финансовом рынке составляет примерно 7,5% годовых (5,5% доход по государственным облигациям США (US Bonds) + примерно 2% как премия за риски заемщика). Программа PROEX субсидировала 3,8% процентной ставки по кредитам импортеров. Таким образом, стоимость заимствования американских авиакомпаний на американском же финансовом рынке снижалась до примерно 3,8%, что делало приобретение бразильских самолетов более выгодным, чем приобретение самолетов канадского конкурента. Субсидирование было организовано по следующей схеме. Когда поставка была произведена и оплачена, Правительство Бразилии выпускало государственные казначейские обязательства (National Treasury Bonds – “NTB-I bonds”), которые через своего агента – Банк Бразилии (Banco do Brazil) передавались тем банкам, которые финансировали покупку самолетов. Эти банки затем могли в течение полугода предъявить эти казначейские обязательства Банку Бразилии для обратного выкупа или продать их на свободном финансовом рынке. Вставка 2.4. Выдержки из годового отчета импортера бразильских самолетов – американской авиакомпании Sky West за 1998 год «Долгосрочный кредит в размере 47,4 млн. долл. был привлечен в связи с покупкой бразильских самолетов и явился объектом субсидий через программу поддержки экспорта Федеративной Республики Бразилия. Субсидии уменьшили установленную ставку кредита ….до реальной ставки в примерно 4%….». После заключений ТГ и АО, утвержденных ОРС, о признании выше описанного механизма запрещенным субсидированием Бразилия предприняла определенные шаги по корректировке программы PROEX в части самолетов гражданской авиации. 19 ноября 1999 г. постоянное представительство Бразилии сделало со ссылкой на официальные документы правительства Бразилии заявление о том, что субсидирование процентной ставки по кредитам импортеров бразильских самолетов было снижено и что отныне эффективная ставка по кредитам, привлекаемым этими импортерами соответствует «уровню международного рынка» (PROEX II). В последующем под влиянием инициированных Канадой решений ОРС Бразилия еще раз скорректировала программу субсидирования (PROEX III), однако и после корректировок эта программа была квалифицирована как запрещенные субсидии, что и дало ОРС основание для вынесения решений на наложение Канадой штрафных санкций на Бразилию. 2.2.3. Претензии Бразилии к Канаде Претензии Бразилии к Канаде касались следующих мер стимулирования экспорта гражданских самолетов фирмы Bombardier, предпринимаемых центральным правительством Канады и ее провинциальными правительствами: содействия экспорту канадских региональных самолетов Bombardier со стороны государственной корпорации по развитию экспорта Export Development Canada (EDC), учрежденной за счет средств бюджета 24 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Канады и функционирующей под эгидой Министерства внешней торговли Канады; государственной поддержки разработки таких самолетов в рамках программы Technology Partnership Program; содействия экспорту канадских региональных самолетов Bombardier со стороны правительства канадской провинции Квебек. Корпорация EDC осуществляет несколько программ поддержки экспорта, некоторые из которых использовались для субсидирования, по утверждению Бразилии, экспорта самолетов Bombardier. В частности, рамках специализированных государственных программ Canada Account и Corporate Account осуществлялось льготное кредитование компании Bombardier как канадского экспортера; в рамках программы Accounts Receivable Insurance страхование рисков по экспортным сделкам. Так, представители Бразилии в ОРС утверждали, что по программе Accounts Receivable Insurance осуществляется страхование убытков и неплатежей в размере до 90% от стоимости экспортных сделок. Программа Technology Partnership Program является программой агентства «Канадское техническое партнерство» (Technical Partnership Canada TPC). ТРС – специализированное агентство при Министерстве промышленности Канады, финансируемое из государственного бюджета. По существу представляет собой инвестиционный фонд, финансирующий на конкурсной, долевой и возвратной основе промышленные НИОКР, соответствующие приоритетам инновационного промышленного развития Канады. Деятельность ТРС стимулирует частные инвестиции в поддерживаемые этой организацией проекты. Участие ТРС в инвестиционных проектах законодательно ограничено 33% потребных для реализации проектов инвестиций. Получаемые доходы от реализации проектов реинвестируются во вновь начинаемые проекты. Правительством Квебека в рамках программы Invetissement Quebec были предоставлены льготные целевые кредиты американским региональным авиаперевозчикам Air Wisconsin и Air Nostrum, закупавшим самолеты Bombardier 2.3. Споры США и ЕС (конфликт Boeing/Airbus) Конфликт США и ЕС в области гражданской авиационной техники имеет продолжительную предысторию. Долгое время споры и взаимные претензии, сопровождавшиеся переговорами, многочисленными заявлениями официальных представителей и даже попыткой урегулировать конфликт через механизм специального американо-европейского соглашения (разд. 1.2), проходили вне рамок официальной процедуры ВТО по разрешению споров. Эти попытки не увенчались успехом, конфликт обострялся по мере обострения конкурентной борьбы между компаниями Boeing и Airbus, связанной с неуклонным увеличением компанией Airbus своей доли рынка. В начале 2000-х годов, когда компания Airbus достигла своей долгосрочной стратегической цели, начав опережать Boeing как по объему продаж, так и по объему заказов на гражданские самолеты (рис. 2.1 и 2.2.), 25 Межведомственный аналитический центр, 2006 год конкурентная борьба двух мировых лидеров гражданского авиастроения обострилась предельно. Главным образом, это было связано с вхождением проектов дальнемагистральных самолетов В787 и А380 и А350 в завершающую фазу разработок и началом компаний их продаж. 1200 Количество воздушных судов 1000 800 600 400 200 Заказы Boeing 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 1984 1983 1982 1981 1980 1979 1978 1977 1976 1975 1974 0 Заказы Airbus Рис.2.1. Динамика заказов на самолеты компаний Boeing и Airbus 700 Количество воздушных судов 600 500 400 300 200 100 Поставки Boeing 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 0 Поставки Airbus Рис.2.2. Динамика поставок самолетов компаний Boeing и Airbus «Спусковой механизм» был приведен в действие администрацией США, которая в ответ на соглашение тех стран ЕС, которые участвуют в создании самолетов семейства Airbus (Германия, Франция, Великобритания и Испания), предоставить государственные кредиты на разработку самолета А350 в размере 1,7 млрд. долл.7, поручила своим представителям в ВТО инициировать процедуру 7 традиционный для Европы механизм господдержки, практиковавшийся европейскими правительствами еще со времени создания самой первой модели семейства Airbus – самолета А300. 26 Межведомственный аналитический центр, 2006 год разрешения конфликта в рамках этой организации. Делегация ЕС, будучи готова к такому развитию конфликта, немедленно ответила встречным иском. Обе стороны обратились в ОРС, началась процедура разрешения спора, определенная правилами ВТО. По оценке независимых наблюдателей, эта процедура имеет все шансы стать наиболее сложной и продолжительной за всю историю разрешения споров в рамках ВТО и, как следствие, наиболее затратной, имея в виду расходы на юридическое сопровождение процедуры разрешения конфликта (юридическое сопровождение Airbus осуществляет компания Sidley Austin LLP , Boeing - компания WilmerHale). Обе стороны обвиняют друг друга в многочисленных нарушениях правил, закрепленных в ССКМ. Однако из перечней взаимных претензий несложно выделить по одному главному пункту. В случае ЕС – это государственные кредиты правительств европейских стран на создание самолетов семейства Airbus, в случае США – использование при создании гражданских самолетов семейства Boeing результатов НИОКР, которые были получены в рамках государственных контрактов с НАСА и МО США с компанией Boeing. 2.3.1. Хронология споров 6 октября 2004 г. ЕС и США синхронно оформили запросы на консультации друг с другом, ссылаясь при этом на статьи 4.1 и 7.1 ССКМ. Это означает, что и ЕС, и США с самого начала спора решили предъявить другой стороне претензии в применении как запрещенных, так и наказуемых (дающих основание для принятия ответных мер) субсидий при создании и продвижении на рынок гражданских самолетов. Вставка 2.1. Выдержки из ССКМ Ст. 4.1. Во всех случаях, когда какой-либо член имеет основание считать, что запрещенная субсидия предоставляется или сохраняется другим членом, такой член может обратиться к другому члену с просьбой о проведении консультаций. Ст.7.1. ……во всех случаях, когда член имеет основания полагать, что какая-либо субсидия, предоставленная или сохраняемая другим членов, влечет за собой ущерб для отечественной промышленности, аннулирование или сокращение выгод, либо серьезное ущемление его интересов [наказуемое субсидирование], то такой член может обратиться к соответствующему другому члену с просьбой о проведении консультаций. Получив от США и ЕС запросы на консультации, ОРС открыл два дела. Несмотря на очевидную взаимосвязь встречных исков, правила ВТО требовали, чтобы каждый иск был оформлен как отдельное дело. Таким образом, одновременно было начато два дела – «США против ЕС» (DS 316) и «ЕС против США» (DS317). Консультации в рамках дела «США против ЕС» были проведены 4 ноября 2004 г., но не привели к разрешению спора. Консультации в рамках дела «ЕС против США» прошли на следующий день, 5 ноября 2004 г., и также закончились безрезультатно. Желая продолжить консультации в рамках отведенных для этого правилами ВТО 60 дней, ЕС 21 декабря 2004 г. направил США перечень вопросов, которые 27 Межведомственный аналитический центр, 2006 год хотел бы обсудить в рамках дополнительных консультаций, однако США отвергли это предложение к продолжению консультаций. Несмотря на отказ США от продолжения официальных консультаций, стороны продолжали обсуждение взаимных претензий на неофициальном уровне, за рамками ВТО. 12 января 2005 г. США и ЕС достигли договоренности о приостановке предусмотренных нормами ВТО процедур разрешения споров на три месяца. За этот период времени планировалось провести двусторонние, вне рамок ВТО, переговоры с целью разработки новой редакции американо-европейского соглашения по правилам субсидирования создания и продвижения на рынок тяжелых гражданских самолетов. Договоренность не была реализована, и процедура ВТО продолжена. Завершив консультации безрезультатно, обе стороны как инициаторы двух спорных дел синхронно (31 мая 2005 г.) подали в ОРС запросы на организацию третейских групп. Кроме этого, основываясь на Приложении V к ССКМ (вставка 2.2.), в запросах обеих сторон были сделаны заявки на сбор необходимой для рассмотрения дела информации. Вставка 2.2. Выдержки из Приложения V к ССКМ Ст. 2. В случаях, когда споры передаются в ОРС…, ОРС по получении запроса начинает процедуру с целью получения от правительства субсидирующего члена информации, необходимой для установления существования и определения размера субсидирования, общей стоимости продаж предприятий, пользующихся субсидиями, а также информации, необходимой для анализа неблагоприятных последствий, вызванных субсидированным товаром. Эта процедура при необходимости может включать направление вопросов правительству субсидирующего члена и члена, подавшего жалобу, с целью получения информации, а также для уточнения и детализации информации….. Ст.4. ОРС назначает представителя, уполномоченного для облегчения процесса сбора информации. Единственная цель этого представителя состоит в том, чтобы обеспечивать постоянное обновление информации, необходимой для облегчения последующего быстрого рассмотрения предмета спора на многостороннем уровне. Ст.5. Процесс сбора информации…….завершается в течение 60 дней с даты передачи спора в ОРС…. Заявка на сбор информации со стороны ЕС отличалась от американской заявки тем, что в ней ЕС указал на тот факт, что рынок гражданских самолетов является мировым рынком и что информация, необходимая для разрешения конфликта, должна быть получена не только от США, но также и от правительств третьих стран (вставка 2.3). В этой связи ЕС представил перечень из 49 стран – членов ВТО, которые, по мнению ЕС должны участвовать в процессе сбора информации8. Вставка 2.3. Выдержки из Приложения V к ССКМ Ст.3. В случаях воздействия на рынки третьих стран, сторона спора имеет право собирать информацию, в том числе направляя правительству третьей страны-члена вопросы, необходимые для анализа неблагоприятных последствий, которая иначе не может быть получена от члена, подавшего жалобу, или от субсидирующего члена…. Заседание ОРС, на котором рассматривался запросы США и ЕС, прошло 13 июня 2005 г. В ходе его проведения ЕС выразили несогласие с запросом США на организацию ТГ и предупредили, что способ разрешения конфликта, выбранный 8 Еще одна явная пытка ЕС затянуть процесс разрешения спора. 28 Межведомственный аналитический центр, 2006 год США может стать началом самого крупного, самого сложного и самого дорогостоящего процесса за всю историю ВТО. Позиция ЕС состояла в том, что возникший конфликт целесообразно решать в ходе переговоров на основе положений американо-европейского договора по ТГС от 1992 г. Представители ЕС заявили также, что консультации не были проведены по целому ряду спорных пунктов и что запрос США на организацию ТГ был сформулирован настолько широко, что не дает возможности точно определить его содержание. В этой связи ЕС выразил несогласие с организацией ТГ на текущем заседании ОРС. По запросу ЕС представители США также выразили несогласие с организацией ТГ, мотивируя это тем, что 13 из 28 программ субсидирования, упомянутых в запросе на формирование ТГ, не содержались в запросе ЕС на проведение консультаций, а, следовательно, не могут рассматриваться ТГ. Таким образом, США и ЕС воспользовались своим правом однократного блокирования запросов на организацию ТГ, в результате чего ОРС был вынужден перенести решение вопроса на более поздний срок. 20 июля 2005 г. произошло очередное заседание ОРС, на котором США в рамках дела «США против ЕС» повторно сделали запрос на организацию ТГ и сбор информации. Будучи явно нацеленным на затягивание процесса, ЕС заявил несогласие с принятием решения по сбору информации и сделал запрос на перенос рассмотрения этого вопроса на следующее заседание ОРС. По делу «США против ЕС» ОРС принял решение на организацию ТГ. Австралия, Бразилия, Канада Китай, и Корея зарезервировали за собой право на участие в ТГ. На этом же заседании ОРС в рамках дела «ЕС против США» по запросу ЕС также принял решение об организации ТГ, право на участие в работе которой зарезервировали за собой те же страны. Заседание ОРС, состоявшееся 23 сентября 2005 г, было целиком посвящено вопросу организации процесса сбора информации. ОРС принял решение об одновременном начале процесса по двум делам и назначил заместителя руководителя делегации Мексики в ВТО координатором сбора информации. Процесс затягивания спора продолжился и далее. 7 октября 2005 г. обе стороны спора направили Генеральному директору ВТО запросы на определение состава ТГ, ссылаясь на положения Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров (Приложение 2 к Соглашению об учреждении ВТО). Вставка 2.4. Выдержки «Договоренностей» Ст.8, п.7 . Если согласие о персональном составе третейской группы не достигнуто в течение 20 дней с даты учреждения третейской группы, Генеральный директор, по просьбе любой из сторон, консультируясь с председателем ОРС и председателем соответствующего Совета или Комитета, и после консультаций со сторонами спора определяет состав третейской группы путем назначения ее членов, которых Генеральный директор считает наиболее подходящими…. 17 октября 2005 г. Гендиректором ВТО были определены составы двух третейских групп по обоим делам. В их состав вошли по три назначенных члена (их персональный состав не совпадал), а также представители тех стран, которые зарезервировали за собой право участия в ТГ. 29 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Рассматривая хронологию споров, необходимо отметить, что, являясь инициатором спора, США дважды блокировали попытки ЕС не выводить этот спор за рамки консультаций и тем самым затянуть процесс разрешения споров. Впервые предложение о продолжении консультаций было сделано 21 декабря 2005 г. Вторую попытку ЕС предпринял 27 июня 2005 г., т.е. после блокирования сторонами решений ОРС об организации ТГ, направив запрос на продолжение консультаций. Оба раза США не приняли «миролюбивых» предложений ЕС, сначала отказавшись от продолжения консультаций, а затем (3 августа 2005 г.) приведя дополнительные консультации к негативному результату. После провала дополнительных консультаций ЕС предпринял новую попытку усложнить и затянуть процесс. Основываясь на формальной стороне процедуры разрешения споров, ЕС 20 января 2006 г. сделал повторный запрос на организацию ТГ, что означало запрос на организацию второй ТГ по одному и тому же делу («ЕС против США») с рассмотрением тех же вопросов, что уже находятся на рассмотрении ТГ, организованной 20 июля 2005 г. Свой ответный шаг США сделали только 31 января 2006 г. и запросили дополнительных консультаций с ЕС, обосновав это весьма формальным поводом вновь возникшими обстоятельствами (решение правительства британского Уэльса выделить 5,2 млн. фунтов стерлингов на переподготовку рабочих, которых планируется использовать при изготовлении крыльев из композитных материалов для самолета А350). 23 марта 2006 г. дополнительные консультации по запросу США были проведены, но не дали результатов. 10 апреля 2006 г. последовал запрос США на организацию ТГ. При этом США в своем запросе сделали предложение преодолеть возникшую юридическую коллизию с существованием двух параллельных ТГ в рамках одного и того же дела (и четырех ТГ в рамках спора “Airbus-Boeing”!). Суть предложения состояла в объединении двух ТГ, призванных рассматривать одни и те же вопросы в одну ТГ (как и два процесса сбора информации в один). Заседание ОРС, на котором был рассмотрен запрос США, состоялось 21 апреля 2006 г. На этом заседании ЕС, явно не желая выводить дело из юридического тупика, в который он сам же и завел это дело, заблокировал как запрос США на объединение ТГ, так и запрос на организацию второй ТГ по дополнительному запросу США. 9 мая 2006 г. ОРС принял решение от организации второй ТГ по делу «США против ЕС». Рассмотренная хронология споров США и ЕС сведена в табл. 2.3. Учитывая сложившуюся ситуацию, разрешение конфликта не следует ожидать в ближайшее время. 30 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Таблица 2.3. Хронология споров США и ЕС по вопросу субсидирования создания и продвижения на рынки гражданской авиатехники США против ЕС(DS316) 6.10 2004 4.11.2004 5.11.2004 21.12..2004 ЕС против США (DS317) Запрос США на проведение консультаций с представителями правительств Германии, Франции, Великобритании, Испании, а также с представителями ЕС. Тема: субсидии и другие преференции компании Airbus и другим европейским авиапроизводителям. Консультации. Завершены безрезультатно Запрос ЕС на проведение консультаций с США. Тема: субсидии и другие преференции компании Boeing и другим американским авиапроизводителям. Консультации с США. Завершены безрезультатно Предложение со стороны ЕС на продолжение консультаций с перечнем вопросов для обсуждения. США не приняли предложения. 12.1.2005 США и ЕС достигли договоренности о приостановке предусмотренных нормами ВТО процедур разрешения споров на три месяца. Стороны выразили намерения за этот период времени провести двусторонние, вне рамок ВТО, переговоры с целью разработки новой редакции американо-европейского соглашения по правилам субсидирования создания и продвижения на рынок тяжелых гражданских самолетов. Договоренность не была реализована, и процедура ВТО продолжена 31.5.2005 13 .6.2005 Запрос США на организацию ТГ и сбор необходимой информации. Рассмотрение запроса США на заседании ОРС. ЕС блокировал решение ОРС об организации ТГ (возможно только однократно). ОРС отложил решение об организации ТГ 27.6. 2005 20.7.2005 3.8.2005 23.9.2005 7. 10. 2005 17.10.2005 20.1.2006 31.1.2006 Рассмотрение запроса США на организацию ТГ на заседании ОРС. Решение об организации ТГ. Заявления Австралии, Бразилии, Канады, Китая, Японии и Кореи на участие в ТГ Заседание ОРС, на котором принято решение о начале процедуры сбора информации. Координатор сбора информации для двух ТГ – зам. Руководителя мексиканской делегации9. Запрос США Генеральному директору на определение состава ТГ Решение о составе ТГ: три эксперта + представители Австралии, Бразилии, Канады, Китая, Японии и Кореи. Запрос США на дополнительные консультации. Тема: Новые субсидии, не включенные в первоначальный запрос (грант правительства Уэльса на переподготовку рабочих для производства А-350) Рассмотрение запроса ЕС на организацию ТГ на заседании ОРС. Блокирование запроса ЕС со стороны США (возможно только однократно) Рассмотрение запроса ЕС на организацию ТГ на заседании ОРС. Решение об организации ТГ. Заявления Австралии, Бразилии, Канады, Китая, Японии и Кореи на участие в ТГ. 2.2.2006 17.2.2006 23.3.2006. 10.4.2006 21.4.2006 9.5.2006 Запрос ЕС на организацию ТГ и сбор необходимой информации. Рассмотрение запроса ЕС на заседании ОРС. США блокировали решение ОРС об организации ТГ (возможно только однократно). ОРС отложил решение об организации ТГ. Запрос ЕС на продолжение консультаций с США. Рассмотрение запроса ЕС на организацию ТГ на заседании ОРС. Решение об организации ТГ. Заявления Австралии, Бразилии, Канады, Китая и Кореи на участие в ТГ. Дополнительные консультации с США по запросу от 27.6. 2005. Завершены безрезультатно Заседание ОРС, на котором принято решение о начале процедуры сбора информации. Координатор сбора информации для двух ТГ – зам. Руководителя мексиканской делегации. Запрос ЕС Генеральному директору на определение состава ТГ Решение о составе ТГ: три эксперта + представители Австралии, Бразилии, Канады, Китая, Японии и Кореи Запрос ЕС на организацию ТГ в связи с провалом дополнительных консультаций с США от 3.8.2005. Дополнительные консультации по запросу от 31.1.2006. Завершены безрезультатно. Запрос США на организацию ТГ в связи с провалом дополнительных консультаций с ЕС от 23.3.2006 и на объединение вновь создаваемой ТГ с ТГ, созданной 20.7.2005 г. Рассмотрение запроса США на организацию ТГ и на объединение двух ТГ на заседании ОРС. ЕС блокировал решение ОРС по обоим вопросам. Повторное рассмотрение запроса США на организацию ТГ на заседании ОРС. Решение об организации второй ТГ. Заявления Австралии, Бразилии, Канады, Китая, Японии и Кореи на участие в ТГ 9 ОРС назначает представителя, уполномоченного для облегчения процесса сбора информации. Единственная цель этого представителя состоит в том, чтобы обеспечить постоянное обновление информации, необходимой для облегчения последующего быстрого рассмотрения предмета спора на многостороннем уровне. ССКМ, Прилож.V, п.4. 31 Межведомственный аналитический центр, 2006 год 2.3.2. Претензии США к странам ЕС США в официальной заявке, поданной в ОРС ВТО, обвинили страны ЕС в нарушении правил ВТО, определяемых ССКМ (субсидировании компании Airbus) по восьми пунктам. 1. Как уже было отмечено, главным пунктом перечня претензий к объединенной Европе со стороны США является так называемая «стартовая помощь» («launch aid») правительств европейских стран на разработку самолетов семейства Airbus, оказываемая в виде государственных кредитов, которые, по мнению США, являются льготными, а, следовательно, используя терминологию ВТО, «запрещенными» (prohibited) или, как минимум, «наказуемыми» (actionable). США утверждают, что за 35-летнюю историю создание каждого самолета семейства Airbus полностью или частично финансировалось по схеме «стартовой помощи». При этом, во-первых, ставка государственного кредитования была низкой или нулевой и, во-вторых, график возврата предоставленных правительствами европейских стран кредитов строго не оговаривался и выполнялся по мере продаж самолетов. Более того, правительственные кредиты выдавались на условиях, при которых в случае не достижения плановых объемов продаж возврат средств не предполагался. Утверждалось, что по схеме «стартовой помощи» субсидировались: Со стороны правительства Франции – разработки самолетов А300, А310, А320, А330/340, А330-200, А340-500/600, А380 и А350; Со стороны правительства Германии – разработки самолетов А300, А310, А320, А330/340, А380 и А350; Со стороны правительства Великобритании – разработки самолетов А300, А310, А320, А330/340, А340-500/600, А380 и А350; Со стороны правительства Испании – разработки самолетов А300, А310, А320, А330/340, А340-500/600, А380 и А350 Самым крупным синдицированным кредитом указанных правительств стран ЕС стал кредит на создание самолета А-380 - 3,7 млрд. долл. Объем кредитования создания самолета А350, согласно достигнутым договоренностям европейских стран, может достичь 1,7 млрд. долл. 2. В дополнение к «стартовой помощи» европейские правительства способствовали предоставлению компаниям, участвующим в разработке и производстве самолетов семейства Airbus льготных, по мнению США, кредитов Европейского инвестиционного банка (EIB). Такие кредиты, в частности, были предоставлены: Британской компании British Aerospace – на создание самолетов А320 и А33/340; Французской компании Aerospatiale – на создание самолетов А300-600 и А330/340; 32 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Испанской компании CASA - на создание самолетов A320 и А330/340; Консорциуму Airbus Industry - на создание самолета A321; Компании EADS –на создание самолета 380. 3. Финансирование со стороны ЕС и стран-членов ЕС создания и модернизации объектов инфраструктуры, используемых при разработке и производстве самолетов семейства Airbus. Примерами этого вида господдержки, в частности, являются: Участие правительства города Гамбург в финансировании работ по землеустройству, расширению и новому строительству производственных и сборочных мощностей на предприятии Airbus в Гамбурге – 751 млн. долл. Участие центрального правительства Франции, а также региональных и местных властей в строительстве и модернизации объектов инфраструктуры аэропорта Тулуза, который используется компанией Airbus в логистическом обеспечении производства самолетов –128 млн. долл. Участие центрального правительства Испании, а также региональных и местных властей в строительстве и модернизации производственных мощностей объектов инфраструктуры на предприятиях Airbus в Севилье, Ильескасе, Толедо и других – около 300 млн. долл. в период 2001-2005 гг. Участие центрального правительства Великобритании и правительства Уэльса в модернизации мощностей на предприятии Airbus по производству крыльев в г. Броутоне – более 250 млн. фунтов. Участие центрального правительства Великобритании в финансировании модернизации Центра композиционных материалов компании Airbus в г. Филтон. 4. Списание, погашение и реструктуризация долгов предприятий компании Airbus со стороны правительств Германии и Испании в период 1971 – 1999 гг. 5. Увеличение уставных капиталов предприятий за правительств стран ЕС и подконтрольных им банков, в частности: счет средств Увеличение уставного капитала немецкого отделения компании Airbus (Deutsche Airbus) за счет средств подконтрольного правительству Германии банка KFW в период 1989-1992 гг. Увеличение уставного капитала компании Aerospatiale за счет средств правительства Франции (1987-1988 гг.) и подконтрольного ему банка Credit Lyonnais в 1992 г. Увеличение капитализации компании Aerospatiale за счет перевода принадлежащего правительству Франции пакета акций компании Daussault (45,76%) в ее уставный капитал в 1998 г. 33 Межведомственный аналитический центр, 2006 год 6. Финансирование со стороны ЕС и стран-членов НИОКР, проводимых компанией Airbus по государственным контрактам, включая: Участие компании Airbus в Европейских Программах развития научных исследований и технологий – во Второй (1987-1991 гг.), Третьей (19901994), Четвертой (1994-1998 гг.), Пятой (1998-2002 гг.) и Шестой (20022006 гг.); Финансирование, начиная с 1990 г., правительством Германии и региональными правительствами (правительствами земель Бремен, Бавария, Гамбург) гражданских НИОКР в области аэронавтики, в которых компания Airbus и ее дочерние компании принимали участие. Финансирование, начиная с 1990 г., правительством Великобритании гражданских НИОКР в области аэронавтики, в которых компания Airbus и ее дочерние компании принимали участие. Финансирование, начиная с 1993 г., правительством Испании, а также региональными и местными властями гражданских НИОКР в области аэронавтики, в которых компания Airbus и ее дочерние компании принимали участие. Финансирование, начиная с 1990 г., правительством Франции гражданских НИОКР в области аэронавтики, в которых компания Airbus и ее дочерние компании принимали участие, включая финансирование по линии Министерства транспорта и Министерства обороны. Предоставление со стороны ЕС и стран-членов возможности раннего и/или эксклюзивного доступа компании Airbus к результатам финансируемых правительствами НИОКР, включая распространение результатов, полученных в ходе реализации Рамочных программ ЕС. Предоставление компании Airbus результатов НИОКР в области создания научно-технологической базы развития гражданского самолетостроения, полученных в государственных институтах, контролируемых и финансируемых правительствами стран-членов. В соответствие с точкой зрения США, результаты таких НИОКР предоставлялись компании Airbus в период с 1990 г. по настоящее время по заниженным ценам. Указанные НИОКР проводились в таких государственных институтах и научных центрах как Германский центр авиа- и ракетостроения (Deutsches Zentrum fur Luft- und Raumfahrt –DLR), Британское Агентство оборонных оценок и исследований (Defence Evaluation and Research Agency – DERA), французская национальная служба аэрокосмических исследований (Office National des Études et des Recherches Aérospatiales ONERA) и других (вставка 2.5.). Вставка 2.5. Выдержка из приводимого США перечня НИОКР в переданы Airbus на льготных условиях. DRL, результаты которых были Разработки новых материалов и технологий производства ▪ облегченной конструкции фюзеляжа на основе композитов с волоконным армированием; ▪ новых материалов и технологий для производства вертикального и горизонтального оперения самолетов 34 Межведомственный аналитический центр, 2006 год ▪ цельнокомпозитного фюзеляжа самолета А320 на основе применения углеволоконных материалов (программа «черный фюзеляж») ▪ композитного адаптивного крыла для самолета A380 ▪ технологий производства многослойных («сендвичевых») материалов ▪ технологий изготовления деталей из полимерных материалов формовкой под давлением ▪ профилированных аэродинамических поверхностей, улучшающих безотрывность обтекания (riblet surfaces) Аэродинамические и акустические технологии ▪ разработка малошумных предкрылков для компании Airbus ▪ разработка winglet-ов для A380 ▪ снижение шума с помощью турбулизаторов ▪ мероприятия по уменьшению спутного следа А380 ▪ разработка механизма управления предкрылками и закрылками, обеспечивающего снижение уровня шума при применении механизации для самолета А380 ▪ улучшение акустического фона в салоне самолета Технологии разработки и испытания самолетов ▪ разработка методов моделирования аэродинамических процессов, решения оптимизационных задач ▪ совершенствование системы проектирования «ISSY» для компании Airbus ▪ проектирование и расчет виртуального испытательного стенда для компании Airbus ▪ разработка и совершенствование численного моделирования аэродинамики закрылков ▪ строительство стенда для статических испытаний на вибростойкостъ для самолетов А340 и А380 Прочие разработки ▪ устройств управления в рамках программы «Гибкий самолет» ("Flexible aircraft") ▪ усовершенствованных систем визуализации (vision systems) ▪ усовершенствованного автопилота Предоставление компании Airbus льготного доступа к экспериментальной и стендовой базе государственных научных центров, финансируемых полностью или частично со стороны правительств стран-членов. 7. Все дополнения и изменения к мерам господдержки, описанным в пп.1-6. 8. Любые другие меры, которые предусматривают финансовый вклад ЕС и стран-членов, которые содействуют развитию Airbus и дочерних компаний. В целом, США утверждают, что Airbus и его дочерние компании получили в период с 1990 г. до 40 млрд. долл. в виде государственных субсидий, включая 6 млрд. долл. в различных формах на разработку А-380. При этом, согласно утверждению США, «стартовая помощь» (п.1.) и «льготные» кредиты EIB (п.2.) являются запрещенными субсидиями, т.е. подпадают под действие статей 3.1.(а) и (в) и 3.2. ССКМ. Другие виды европейских субсидий (пп.3-8) отнесены США к субсидиям, подпадающим под действие статей 5 и 6 ССКМ, т.е. незапрещенным, но дающим основание для принятия ответных мер ввиду нанесения ущерба и ущемления интересов авиапромышленности США. Естественно, что делегации ЕС и стран-членов не признают претензии США, утверждая, что государственное содействие созданию самолетов семейства Airbus не превышало 3,7 млрд. долл. При этом это государственное содействие: во-первых, не превышало 33%-ной доли в стоимости разработок каждого конкретного типа самолетов, оговоренной в американо-европейском соглашении от 1992 г. (разд.1.2.); во-вторых, ведется исключительно на возвратной основе; 35 Межведомственный аналитический центр, 2006 год в-третьих, процентная ставка государственных кредитов превышает ставку государственного заимствования, как минимум, на 1%; в-четвертых, график возврата государственных кредитов формируется на основе более чем консервативного прогноза продаж самолетов. Со своей стороны, ЕС утверждает, что не европейские правительства, а правительство США нарушает положения соглашений ВТО и американоевропейском соглашении от 1992 г., что является поводом для возбуждения в рамках ВТО отдельного дела по применению к США санкций за незаконное субсидирование гражданского сегмента своей авиационной промышленности (см. следующий раздел). 2.3.3. Претензии ЕС к США Претензии ЕС состоят в том, что США использовала запрещенные и наказуемые субсидии производителям тяжелых гражданских самолетов10, т.е. компании Boeing и корпорации McDonnell Douglas до ее поглощения компанией Boeing. В официальных заявках, поданных в ОРС, ЕС приводит 28 программ субсидирования, распределенных по шести категориям. Следует отметить, что претензии ЕС к США изложены ниже в том же порядке, в каком они перечисляются в официальных заявках ЕС на проведение консультаций и организацию ТГ. Построенный по критерию приоритетности, порядок претензий ЕС к США был бы иным. В частности, представители ЕС постоянно повторяют, что наибольший ущерб интересам ЕС наносит косвенное финансирование гражданского самолетостроения через проекты НАСА и МО США и что именно этот механизм субсидирования является претензией № 1. Кроме того, в официальной заявке нет упоминания еще об одном способе субсидирования создания и продвижения на рынок самолетов Boeing, который является весьма чувствительными для ЕС. Речь идет о субсидиях правительства Японии своим национальным производителям, участвующим на условиях рискразделенного партнерства в разработке и производстве самолетов Boeing. Несмотря на очевидную взаимосвязь с общей темой субсидирования, ЕС не смогли включить этот механизм субсидирования в общий список претензий по сугубо процедурным причинам. Причина в том, споры в ВТО ведутся между странами, и включить претензии к Японии в перечень претензий к США не представляется возможным. Содержание и порядок претензий в нарушении США правил субсидирования ВТО, сформулированных в официальных заявках ЕС, поданных в ОРС, следующий. 1. Субсидии штатов и местных властей. ЕС утверждает, что власти тех штатов и более мелких административных образований США, где велись исследования, разработки, производство 10 В значении соглашения 1992 г. 36 Межведомственный аналитический центр, 2006 год гражданских самолетов, а также где расположено административное управление созданием самолетов этого класса, обеспечивали отрасль различными видами экономических ресурсов. Эти экономические ресурсы предоставлялись в различных формах, среди которых такие, например, как освобождение от налогов, выпуск облигаций в пользу авиапроизводителей 11, отказ от взимания сборов, льготная аренда, финансирование исследований, содействие в строительстве и модернизации объектов инфраструктуры и т. д. В основном европейские претензии предъявляются к властям штатов Вашингтон, Канзас и Иллинойс, а также к более мелким административным образованиям этих штатов, в которых расположены исследовательские, конструкторские или производственные объекты компании Boeing . 2. «Субсидиями по линии НАСА» ЕС считает следующее: Предоставление производителям гражданских самолетов возможности участвовать в исследовательских программах, получая тем самым нерыночный доход (не от продаж самолетов) и/или исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, а также доступ к конфиденциальным сведениям и другой информации, полученным в ходе НИОКР, финансируемых правительством США. Вставка 2.6. Перечень программ НАСА, участие в которых производителей гражданских самолетов является, по мнению ЕС, формой их субсидирования. ▪ Исследования в области полетов на высоких скоростях (High Speed Research Program) ▪ Перспективные дозвуковые технологии (Advinced Subsonic Technology Program) ▪Авиационная безопасность (Aviation Safety Program) ▪ Технологии снижения шумности самолетов (Quiet Aircraft Technology Program) ▪ Технологии высокоскоростных расчетов и передачи данных (High Performance Computing and Communications Program) ▪ Программа исследований и создания технологической базы (Research & Technology Program) ▪ Технологии перспективных композиционных материалов (Advanced Composites Technology Program) ▪ Технологии материалов и конструкций систем (Materials and Structures Technology Program) ▪ Технологии энергосбережения в авиации ( Aircraft Energy Efficiency Program) В обеспечение проведения указанных НИОКР предоставление производителям гражданских самолетов услуг со стороны сотрудников НАСА, возможности использовать оборудование и инфраструктуру НАСА на льготных условиях. Вне рамок указанных НИОКР предоставление возможности использовать исследовательское и испытательное оборудование, принадлежащее правительству США, включая аэродинамические трубы, особенно в Центре им. Лэнгли. Разрешение производителям гражданских самолетов получать и использовать результаты НИОКР, финансируемых правительством США, полученных в рамках контрактов НАСА с другими исполнителями 3. «Субсидиями по линии МО США» ЕС считает следующее: 11 Например, в жалобе ЕС содержится перечень из 14 выпусков «промышленных доходных облигаций» города Вичита - облигационных займов, проведенных в пользу местного завода компании Boeing. 37 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Предоставление производителям гражданских самолетов возможности участвовать в исследовательских программах, получая тем самым нерыночный доход (не от продаж самолетов) и/или исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, а также доступ к конфиденциальным сведениям и другой информации, полученным в ходе НИОКР, финансируемых правительством США. При этом в перечне проектов, которые приведены в жалобе ЕС фигурируют не только проекты создания перспективных технологий, аналогичных тем, которые перечислены в предшествующем пункте (субсидии НАСА), но и проекты создания сугубо военной авиатехники – JAF, C-17, CV-22, AV-8B, F-22, B-2, F/A-18 и другие. Предоставление возможности использовать исследовательское испытательное оборудование, принадлежащее правительству США. Разрешение производителям гражданских самолетов получать и использовать результаты НИОКР, финансируемых правительством США, полученных в рамках контрактов МО США. и 4. Субсидиями по линии Национального института стандартов и технологий (NIST) Минторга США ЕС считает участие производителей гражданских самолетов в Программе разработки перспективных технологий (Advanced Technology Program), финансируемых правительством США через указанный институт. Примерами проектов программы ATP NIST, в которых участвовала компания Boeing, являются разработка инструментов с алмазным покрытием для мехобработки перспективных композитных материалов, разработка технологий высокоточной сборки оптоэлектронных приборов, газовая формовка горячих металлов и ряд других. 5. Субсидии по линии Министерства труда – это гранты одному из колледжей штата Вашингтон на подготовку рабочих для последующего их использования в производстве самолетов В787. 6. Освобождение от налогообложения. С точки зрения ЕС, некоторые положения налогового законодательства США позволяют американским экспортерам выводить часть прибыли полученной за рубежом, из-под налогообложения путем организации продаж через оффшорные компании, называемые в законодательстве США «корпорациями иностранной торговли» (Foreign Sales Corporation - FSC). Этот механизм, по мнению ЕС, является государственным субсидированием, которым активно пользуется компания Boeing. Необходимо отметить, что этот вопрос имеет некоторую предысторию. Первоначально ЕС обратился в ВТО с целью признания механизма налогообложения FSC запрещенными субсидиями в ноябре 1997 г. Последовавшие за этим двусторонние консультации не дали результата, и ЕС потребовал организации ТГ для разрешения спора. В октябре 1999 г. ТГ приняла решение в пользу ЕС, т.е. признала использование механизма налогообложения FSC запрещенной формой субсидирования. США подали апелляцию 24 февраля 2000 г., но АО подтвердил заключение ТГ в пользу ЕС. Подчинясь решению ВТО, США внесли изменение в свое законодательство и официально информировали об этом ВТО. ЕС нашел эти меры «косметическими» и потребовал повторного созыва 38 Межведомственный аналитический центр, 2006 год Третейской группы. 22 июня 2001 г. Группа подготовила отчет, в котором приняла сторону ЕС. В настоящее время этот вопрос возник вновь, и ЕС включил тему увода изпод налогообложения компания Boeing через механизм «корпораций иностранной торговли» в новую заявку. В целом, ЕС утверждает, что Boeing и его дочерние компании получили в период с 1992 г государственных субсидий на сумму не менее 29 млрд. долл. и что точное определение размера этой суммы, равно как и разнесение субсидий по категориям запрещенных и наказуемых сделать на данном этапе затруднительно ввиду отказа США на предоставление необходимой информации. США оспаривают претензии ЕС по каждому пункту жалобы в ВТО. * * * В целом, отношение ВТО к государственной поддержке создания и продвижения на рынок гражданской авиационной техники является негативным – такая поддержка запрещена, наказуема и подлежит отмене. В то же время, результаты закончившихся и продолжающихся споров стран-авиапроизводителей свидетельствуют о слабости и неэффективности регулирования ВТО в области государственной поддержки создания и продвижения на рынок гражданской авиатехники Изучение материалов этих споров показало, что авиастроение как наукоемкая и высокотехнологичная отрасль двойного назначения является стратегически важной для любой страны, имеющей на своей территории авиационную промышленность. И в этом качестве авиационная промышленность любой страны пользуется различными видами государственной поддержки. В процессе споров в рамках ВТО, происходивших и продолжающихся на двух осях «Бразилия (Embraer) – Канада (Bombardier)» и «США (Boeing) - ЕС (Airbus)» все стороны споров получили обвинения в применении запрещенных субсидий. Все стороны выступили одновременно в ролях обвинителей и обвиняемых. В закончившемся споре Бразилия-Канада обе стороны были признаны органами по разрешению споров ВТО и победителями, имеющими право на получение компенсаций от другой стороны, и проигравшими, подпадающими под действие штрафных санкций. Обе стороны не воспользовались разрешением ВТО на применение компенсационных мер друг против друга, одновременно сохранив свои программы субсидирования в том виде, в каком они находились на момент завершения спора. Все это указывает на неэффективность права и институтов ВТО как инструмента регулирования правил поведения производителей гражданской авиатехники и наказания за отступления от этих правил. Напрашивается вывод о 39 Межведомственный аналитический центр, 2006 год необходимости корректировок этого инструмента, тем более что «клуб» членов ВТО - производителей гражданской авиатехники будет, наиболее вероятно, расширяться за счет России, Китая, Украины, Японии и, возможно, других стран. Как и когда это будет происходить, сказать трудно. Вероятно, развитие событий пойдет по пути существенной корректировки Соглашения по гражданской авиатехнике с учетом норм более позднего американо-европейского Соглашения по тяжелым гражданским самолетам, а также результатов споров странавиапроизводителей и рекомендаций органов ВТО (прецедентного права). Если это так, то Россия не должна упустить свой шанс стать активным участником этого процесса для продвижения своих национальных интересов. И в этом состоит один из аргументов членства России в ВТО. За этот шанс придется заплатить цену повышенного риска возбуждения спора со стороны опытных членов ВТО. Этот повышенный риск необходимо осознавать и по возможности снижать. Программа снижения рисков с учетом выводов, полученных в ходе настоящей работы, не может быть простой. По существу это должны быть сценарии реакции России на решения и действия, которые могут предпринять в отношении нее другие члены ВТО, используя как повод государственную поддержку авиастроения в России. Разработкой таких сценариев должна заниматься междисциплинарная экспертная группа, аккумулирующая соответствующие знания и обладающая полномочиями на получение всей необходимой информации как от авиационной промышленности, так и со стороны российских представителей на переговорах о вступлении в ВТО и обеспечивающих их юристов. 40
