МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
advertisement
В.Д. СОРОКИН МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ «Юридическая литература» Москва – 1976 ВВЕДЕНИЕ В предлагаемой вниманию читателя книге дается постановка и обоснование ряда проблем, затрагивающих сферу социального управления и советского социалистического права. Разумеется, кругом этих проблем анализ связей социального управления и права далеко не исчерпывается. Поэтому данная работа скорее всего должна рассматриваться как небольшой экскурс в эту область общественной науки и, следовательно, выводы автора не могут расцениваться как окончательные и всеохватывающие. Главной проблемой, вокруг которой строится исследование, является метод правового регулирования. Не будет преувеличением сказать, что проблема метода, несмотря на постоянный интерес, который она вызывает у представителей общей теории государства и права, различных отраслей юридической науки, во многих своих аспектах все еще требует серьезных исследований. Между тем в современных условиях коммунистического строительства задача повышения эффективности правового регулирования огромного числа разнообразных социальных связей приобретает особую актуальность. И решить эту задачу надлежащим образом невозможно без совершенствования правового метода воздействия на поведение людей. Анализ вопросов, относящихся к методу правового регулирования, начинается с характеристики социальных управляющих систем, выяснения их места и роли среди остальных социальных систем нашего общества, исследования специфических особенностей, присущих социальным управляющим системам, а также основных аспектов их организации. На первый взгляд такое начало может показаться неожиданным, не имеющим прямой связи с юридической материей метода правового регулирования. Однако, с нашей точки зрения, по логике ве4 щей не целесообразно начинать именно с характеристики наиболее существенных вопросов, касающихся социальных управляющих систем, как субъектов, которые применяют метод правового регулирования в качестве имманентного им инструмента социального воздействия. Известно, что метод правового регулирования находится на вооружении советского государственного аппарата, представляющего собой совокупность целого ряда управляющих систем. Вот почему для решения проблемы метода необходимо выяснить особенности той группы субъектов, в процессе функционирования которых правовой метод используется как основное средство воздействия на поведение людей. Причем применительно к социальным управляющим системам ставились и рассматривались лишь исходные вопросы, характеризующие, по нашему мнению, их самые существенные свойства как юридических субъектов социального управления. Далее. Логика исследования неизбежно привела к необходимости анализа также и предмета правового регулирования, т. е. такого социального явления, которое объективно требует применения юридических средств воздействия. В 2 науке права общепризнанным является приоритет предмета перед методом. Именно потому, что предмет правового регулирования определяет особенности юридического метода, используемого социальными управляющими системами в целях эффективного и организованного регулирования всего многообразия социальных связей и явлений, составляющих его содержание, в книге дается общий анализ предмета правового регулирования, характеристика его структурных элементов, их специфики, порождающей особенности правового регулирования каждого элемента. Основная часть книги посвящена собственно проблеме метода правового регулирования. Анализ общетеоретической и отраслевой научной литературы, действующего советского законодательства и практики его применения, использование системного подхода привели нас к выводам, заметно отличающимся от позиций, занимаемых многими представителями советской юридической науки. Так, главным положением является признание существования единого метода правового регулирования для всей системы советского социалистического права, состоящего из трех первичных компонентов – дозволения, предписания и запрета, закрепленных в диспозициях соответст5 вующих разновидностей правовых норм. Единый метод правового регулирования в свою очередь конкретно проявляется в трех типах правового регулирования – гражданско-правовом, административно-правовом и уголовноправовом, содержание и особенности социального назначения которых определяются характером соотношения названных трех компонентов, доминирующей ролью соответственно каждого из них. В связи с этим в книге подвергается критической оценке мнение о существовании у каждой отрасли права своего особого метода правового регулирования. Заключительная часть книги посвящена краткой характеристике процессуальных аспектов реализации метода правового регулирования, выявлению связи соответствующего типа правового регулирования с тем или иным видом процесса – гражданского, административного и уголовного. Автор сознает, что поставленные им вопросы касаются самых существенных аспектов общей теории права и социального управления. Эти вопросы носят дискуссионный характер, и автор заранее благодарит всех читателей, замечания которых будут способствовать успеху в решении проблемы юридического метода – одной из самых сложных и актуальных проблем советского правоведения, имеющей первостепенное научное и практическое значение. 3 6 ГЛАВА I СПЕЦИФИКА СОЦИАЛЬНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ СИСТЕМ 1. ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ СОЦИАЛЬНОЙ УПРАВЛЯЮЩЕЙ СИСТЕМЫ В философской, социологической и юридической литературе высказаны различные суждения об особенностях социальных управляющих систем. Так, Э. Г. Юдин вслед за У. Росс Эшби выделяет «самоорганизующиеся системы», к числу характерных черт которых он относит: 1) способность активно взаимодействовать со средой, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на среду, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное функционирование системы; 2) определенную гибкость структуры, понимаемой в данном случае в качестве совокупности существенных связей между элементами, т. е. связей, обеспечивающих целостность системы; 3) невозможность в большинстве случаев предсказать поведение самоорганизующейся системы, поскольку в различных ситуациях она может действовать разными путями, но выбирает один из них (не обязательно лучший); 4) способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на использовании закономерностей, присущих среде. «Самоорганизующиеся системы» – это, по мнению Э. Г. Юдина, системы, способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность и действуя в рамках закономерностей, присущих окружению, выбирать одну из возможных линий поведения. Такая система может учитывать большое число факторов, каждый из которых меняется в широких пределах, т. е. способна осуществлять 7 контроль, регулирование или управление чрезвычайно сложными процессами1. В. Г. Афанасьев акцентирует внимание на самоуправляемых системах, т. е. таких, которым присущи процессы управления. Из рассуждении автора можно сделать вывод о существовании, по сути дела, двух разновидностей систем, основанных на процессах управления. «Каждая из самоуправляемых систем, – пишет В. Г. Афанасьев. – заключает в себе по существу две подсистемы: управляемую и управляющую. Управляемая подсистема – это кто или что управляется; управляющая подсистема – кто или что управляет»2. Аналогичного взгляда придерживается и П. Гиндев, считающий, что «любая система управления имеет свою структуру – управляющую подсистему (которая является субъектом управления) и управляемую подсистему (которая является объектом управления), чьи элементы находятся в определенной См.: Юдин Э. Г. Методологические проблемы иследования самоорганизующихся систем.– В кн.: Проблемы методологии системного исследования. М., «Мысль», 1970, с. 360—361. 2 Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. Изд. 2-е, доп. М., Политиздат, 1973, с. 26. 1 4 зависимости один от другого, обусловленной специфическими особенностями этих элементов»1. Однако применительно к социальным управленческим системам речь должна идти скорее всего не о двух подсистемах – управляемой и управляющей, а о двоякой роли каждого элемента системы, органически сочетающего в себе свойства управляющей и управляемой частей системы, свойства субъекта и объекта управления2. Взять, к примеру, систему органов советского государственного управления. Можно ли выделить в ней подсистемы управляющие и управляемые? По нашему мнению, на этот вопрос должен последовать отрицательный ответ, ибо особенность социальной управляющей системы, как это будет показано ниже, выражается именно в двояком характере составляющих ее подсистем, кото8 рые одновременно выступают и как управляющие, и как управляемые подсистемы. В свете сказанного мы не можем согласиться с мнением А. К. Белых, который предлагает различать понятия «система социалистического управления» и «социалистическая управляющая система». Второе понятие, как считает автор, охватывает прежде всего субъект управления, а также его цель, принципы и методы. Однако в него не может быть включен объект управления. Единство всех элементов социалистического управления; включая его объект, охватывается понятием «система социалистического управления». Это единство управляемой и управляющей систем3. Нам представляется, что А. К. Белых не учитывает двойственной природы субъекта управления, который в социальном управлении не может выступать, так сказать, в чисто управляющем виде, а обязательно в органическом соединении присущих ему управляющих и управляемых качеств, ибо речь идет о системных явлениях. Как уже отмечалось, ни один орган государственного управления не выступает только как управляющий, ибо, входя в систему, он одновременно является и управляемым. Вместе с тем следует иметь в виду, что в нашем обществе есть социальные системы, которые нельзя отнести к категории управляющих, хотя, несомненно, они тесно связаны с управлением, например система советского социалистического права. Как известно, нормы социалистического права, образующие систему, создаются Советским государством и обеспечиваются силой государственного воздействия. Иначе говоря, любая норма права и вся их система в целом являются инструментом, при помощи которого социальные управляющие системы, составляющие советский государственный аппарат, выполняют возложенные па них задачи коммунистического строительства. Гиндев Панайот. Демократия и общественный прогресс. М., «Прогресс», 1972, с. 145. Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что социальному управлению свойственно известное соединенно субъектов и объектов (см.: «Сов. государство и право», 1970, № 5, с. 63). 3 См.: Белых Л. К. Управление и самоуправление. Л., «Наука», 1972, с. 14. 1 2 5 Нет сомнения в том, что социальное управление и право тесно связаны между собой. Однако, как нам представляется, едва ли есть основания рассматривать право в качестве компонента социального управления. При этом мы исходим из следующих соображений. 9 Во-первых, правовые нормы, как известно, представляют собой лишь одну из разновидностей социальных норм1. Следовательно, к компонентам управления (оставляя в стороне вопрос об удельном весе их регулятивного воздействия) необходимо отнести не только правовые, но и все иные виды социальных норм, действующие в нашем обществе. Во-вторых, отнесение правовых норм (равно как и иных социальных норм) к компонентам управления означает неоправданное расширение структуры социального управления. По нашему мнению, главными, определяющими компонентами социального управления являются: а) субъект управления; б) объект управления; в) процесс управления, т. е. система целенаправленного воздействия субъекта на объект; г) информация как содержание прямой и обратной связи, обязательно возникающей между субъектом и объектом в процессе социального управления2. Что касается права, то оно имеет отношение к регулированию всех названных компонентов социального управления. Материальные нормы советского права регулируют статус субъектов и объектов социального управления в определенной сфере, основы их информационного обеспечения, процессуальные нормы – процедуры социального управления, динамику информационного обмена. Поэтому вряд ли можно рассматривать право как составную часть социального управления, ибо, охватывая соответствующим образом названные компоненты, роль права скорое сводится к средству осуществления определенных аспектов социального управления, если учесть при этом, что социальное управление осуществляется и за пределами правовой сферы. В-третьих, право непосредственно связано не вообще с социальным управлением, а только с его разновидностью, именуемой государственным управлением.Вмес10 те с тем было бы неверным отрицать связь права (хотя бы косвенную) с иными социальными процессами в обществе, складывающимися за пределами правового регулирования. Механизм управления социальными процессами с помощью права состоит в том, что государственные решения, предписания С. С. Алексеев различает четыре вида социальных норм: нормы права, нормы морали (нравственности), обычаи, корпоративные нормы (нормы общественных организаций). См.: Алекс е е в С. С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972, с. 69. 2 По мнению М. Д. Сергеева, процесс управления можно представить как целостную, динамическую, самоуправляемую систему, ибо он включает взаимодействие таких его компонентов, как объект-субъект, управляющая и управляемая системы (см.: Научное управление обществом. Вып. 2. М., «Мысль», с. 146). 1 6 законов и иных нормативных актов должны быть переведены в реальное поведение коллективов, социальных групп л каждого члена общества. Процесс этот носит стабильный и устойчивый характер, когда социальные нормы (право, мораль, традиции, обычаи) соответствуют реальным классовым интересам, потребностям, ценностным ориентациям коллективов и отдельных личностей. Все институты нрава, как и право в целом, представляют собой инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общества1. Таким образом, соглашаясь в принципе с «управленческой» природой права, что обстоятельно было показано В. М. Горшеневым2, мы тем не менее не видим достаточных оснований для того, чтобы рассматривать право в качестве компонента социального управления. Подобно тому как в структуру права, компонентами которой являются система права, отрасли, институты и нормы права, мы не включаем принципы нрава, способы его реализации и т. д., так и структуру социального управления необходимо ограничивать только присущими ей компонентами, которые составляют ядро социального управления. И. В. Блауберг, В. Н. Садовский и Э. Г. Юдин 3 различают три класса систем – неорганизованные совокупности, органичные и неорганичные системы. К первому классу относятся такие, которые не обладают существенными чертами внутренней организации. Входя в состав данного объединения или покидая его, элементы этой совокупности не претерпевают изменений, что свидетельствует об отсутствии у нее целостных интегративных качеств. 11 Что же касается второго и третьего классов – органичных и неорганичных систем, то, с точки зрения авторов, в основе различия этих видов целостных систем лежат особенности присущих им процессов развития, поскольку структура системы является результатом и проявлением этих процессов и сама должна быть объяснена из них. Для характеристики социальных управляющих систем представляют определенный интерес рассуждения авторов о специфических особенностях органичных систем, отличающих их от систем неорганичных, ибо, по крайней мере, некоторые из названных свойств органичных систем могут быть применены и к социальным управляющим системам. И. В. Блауберг, В. Н. Садовский и Э. Г. Юдин указывают на следующие черты органичных систем. 1. Наличие в системе не только структурных, но и генетических связей. Разумеется, для социальных управляющих систем, как таковых, приемлема и характерна только первая разновидность связей, ибо вторая их разновидность свойственна лишь живым организмам – биологическим системам. См.: Право и социология. М., «Наука», 1973, с. 23. См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования а современный период коммунистического строительства.– Автореф. докт. дисс. Свердловск, 1969. 3 См.: Блауберг И. В., Садовский В. П., Юдин Э. Г. Системный подход в современной науке.– В кн.: Проблемы методологии системного исследования. М., 1970. 1 2 7 2. Наличие связей не только координации (взаимодействие элементов), но и субординации, обусловленных происхождением одних элементов из других, возникновением новых связей и т. п. 1. Данное положение вполне может быть использовано в качестве квалифицирующего признака социальной управляющей системы с той, однако, оговоркой, что связи субординации в этих системах обусловлены иными обстоятельствами, главным образом пространственным расположением составляющих систему элементов, а не их происхождением. 3. Наличие особых управляющих механизмов, через которые структура целого воздействует на характер функционирования и развития частей (биологическая корреляция, центральная нервная система, система норм в обществе, органы управления и т. д.). К этому нужно добавить, что в социальной управляющей системе функционирование управляющих механизмов направлено на 12 обеспечение надлежащей деятельности не только составляющих ее частей, по и па внешнюю среду, для воздействия на которую, в сущности, и создается эта разновидность социальных систем. 4. В органичном целом в отличие от неорганичной системы свойства частей определяются закономерностями, структурой целого. Зависимость между системой и ее компонентами столь тесна, чти элементы системы лишены способности к самостоятельному существованию. Поскольку структура социальной управляющей системы обусловлена исходной задачей, ради осуществления которой она и создается, постольку эта общая структура не может не воздействовать в качество определяющего фактора по отношению к составляющим ее элементам в плане соотношения целого и части. 5. Внутри органичного целого существуют своеобразные блоки (подсистемы). Их гибкая приспособленность к выполнению команд управляющей системы основана на том, что элементы подсистемы функционируют вероятностным образом и имеют определенное число степеней свободы. Следовательно, жесткая детерминированность связи подсистем между ними и целым реализуется через неоднозначную детерминацию в поведении элементов подсистем. С нашей точки зрения, применительно к социальным управляющим системам ото свойство определяется и поддерживается принципом демократического централизма. Вместе с тем некоторые из свойств, описываемых И. В. Блаубергом, В. И. Садовским и Э. Г. Юдиным, едва ли могут быть распространены на социальные управляющие системы. Так, по мнению авторов, если в неорганичных системах элемент зачастую активнее целого (например, ион химически активнее атома), то с усложнением организации активность все в большей мере передается от частей к целому. Думается, однако, что Отношения координации и субординации, как полагает В. Г. Афанасьев, вообще свойственны любой целостной системе (см.: Афанасьев В. Г. Указ, соч., с. 13). 1 8 основная доля активности социальных управляющих систем лежит в области функционирования составляющих ее нисходящих элементов. Примером может служить, скажем, деятельность местных звеньев системы Советов депутатов трудящихся. Оценивая роль местных органов государственной власти и государственного управления, В. И. Ленин отмечал, что если «революция с такой быстротой в несколько месяцев, даже в несколько недель, сделала свое дело, то это потому, что мы всецело пола13 гались па местные элементы, что мы открывали им полный простор действий, что мы именно с мест ждали того энтузиазма, который создал непреоборимость и быстроту действий нашей революции» 1. Названные авторы считают, что если устойчивость неорганичных систем обусловлена стабильностью элементов, то необходимым условием устойчивости органичных систем является постоянное обновление их элементов. Это высказывание, справедливое для биологических систем, с нашей точки зрения, не может быть полностью применено к социальным управляющим системам, например к системе исполнительнораспорядительных органов государственной власти. Конечно, любая система органов претерпевает соответствующие изменения, но они не связаны с постоянной заменой одного элемента другим, так сказать, его новым, только что возникшим аналогом2. Мы полагаем, что есть достаточные основания различать не три, а четыре разновидности систем: 1) неорганизованные совокупности; 2) неорганичные; 3) органичные (биологические); 4) социальные, среди которых важную роль играют социальные управляющие системы. Не останавливаясь на анализе первых трех разновидностей систем, рассмотрим подробно специфику социальных управляющих систем. С нашей точки зрения, социальные управляющие системы, кроме уже отмеченных в литературе, обладают и иными специфическими свойствами, имеющими объективный характер, проявляющимися в любых управляющих системах и на всех уровнях управления. Обратимся к краткой характеристике этих свойств. Для социальных систем названной группы характерно прежде всего ясно выраженное организационное (структурное) обособление как всей системы в целом, так и каждого составляющего ее элемента. Такое обособление есть прямое следствие целевого назначения каждой из социальных управляющих систем, основную роль в деятельности и развитии которых играет их организация. 1 2 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 45, с. 249. См.: Блауберг И. В., Садовский В. И., Юдин Э. Г. Указ. соч., с. 37—39. 9 14 По общему правилу, число элементов (подсистем, входящих в социальную управляющую систему), а также строение каждого элемента определяются соответствующим формальным установлением. Например, для системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти такими установлениями являются специальные юридические акты, которые определяют рамки системы, ее структуру, штаты, полномочия внутренних подразделений и т. д. Подобного рода организационное регламентирование есть не что иное, как исходное условие для структурного упорядочения всех элементов социальной управляющей системы, придания ей необходимой целостности, обеспечения эффективной и целенаправленной деятельности. Основная задача любой социальной управляющей системы как субъекта управления – внешнее функционирование, определенное регулятивное воздействие на окружающую среду, па нижестоящие подсистемы с целью обеспечения их надлежащего развития. А должная эффективность внешнего функционирования (на любом уровне системы в целом и каждого ее элемента в отдельности) самым непосредственным образом зависит от упорядоченности системы. Если для иных социальных систем фактор организационного обособления не играет определяющей роли, то для управляющих систем как субъектов управления он выступает в качестве исходного и решающего. И это не случайно, ибо только для систем данной группы имеет первостепенное значение «организационная решетка». Для ее совершенствования и принимаются постоянно меры по систематическому сокращению и удешевлению аппарата государственного управления, ликвидации излишних параллельно действующих звеньев и структурных единиц. Характерный признак социальных управляющих систем – строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов, а именно по вертикали. Этот признак в равной степени охватывает и систему в целом, и все входящие в нее элементы (подсистемы) независимо от того, па каком уровне они находятся. Более того, принцип пространственного расположения лежит в основе структуры каждого элемента системы, предопределяя тем самым необходимое размещение ее структурных единиц. 15 Расположение элементов социальной управляющей системы есть проявление принципа централизации, который присущ социальным управляющим системам. Поэтому нельзя согласиться с мнением М. И. Сетрова, который пишет: «Для того чтобы система была организованной, необходимо наличие двух видов совместимости: совместимость однопорядковых элементов как обязательное условие взаимодействия; совместимость отдельно взятого элемента со всеми другими элементами целого, т. е. совместимость элемента и системы, в которую он входит»1. 1 Сетров М. И. Методологические принципы построения единой организационной теории. – 10 Для социальной управляющей системы специфична совместимость не однопорядковых, а как раз разнопорядковых элементов. Расположенная по вертикали та или иная социальная управляющая система может объединить только разнопорядковые элементы, более того, элементы нисходящего порядка. Именно это – обязательное условие взаимодействия элементов социальной управляющей системы, обеспечивающее эффективную деятельность системы на всех ее уровнях. Специфической особенностью социальной управляющей системы является иерархичность, непосредственно вытекающая из особенностей расположения ее элементов. Эта иерархичность выражается прежде всего и главным образом в характере связей между составляющими систему элементами. Общий вид связей таков, что каждый вышестоящий элемент выступает в качестве субъекта управления по отношению к соответствующим нижестоящим. Обнаруживается своего рода двойственная роль каждого элемента системы, обусловленная принципом относительности систем: элементы выступают одновременно как управляющие и управляемые системы. Что же касается элементов, расположенных на верхней и нижней границах социальной управляющей системы, то свойство относительности присутствует и здесь, хотя, быть может, в несколько ином аспекте. Управляющее качество – свойство субъекта управления – означает реальную способность и возможность целенаправленно воздействовать на подведомственные данному элементу социальные связи и явления, обеспечивая достижение не16 обходимых результатов. Управляемое качество – свойство объекта управления – означает реальную способность и возможность действовать на основе воспринимаемой им управляющей информации вышестоящего звена, выступающего по отношению к нему к качестве субъекта управления. Отсюда вытекает важная проблема: теоретически и практически определить и поддерживать оптимальное соотношение управляющего и управляемого качества в деятельности каждого субъекта посредством совершенствования его связей с выше– и нижерасположенными элементами данной системы. При этом следует отметить, что чем выше уровень, на котором находится элемент, связанный отношениями иерархии с другими элементами системы, тем больший удельный вес в его деятельности и связях по нисходящей линии занимают управляющие функции. Соединение свойств централизации и иерархичности, имманентных социальной управляющей системе, порождает определенную самостоятельность каждого из входящих в систему элементов. Централизм социальной управляющей системы как ее организационный стержень, основной канал информации не только обусловливает объективно необходимое пространственное расположение ячеек «организационной решетки», но также обеспечивает системе общие и в то же время специфичные именно для псе качества, определяет в главных и основных «Вопросы философии», 1969. № 5, с 29. 11 чертах направление и способы функционирования всех элементов системы. Именно на этой основе протекают в системе процессы управления, сущность которого, как отмечает П. Гиндев, заключается прежде всего в управлении людьми, общественными коллективами и сводится в конце концов к стремлению эффективно организовать их экономическую жизнь, труд, культурную, хозяйственную и общественную деятельность 1. Как уже отмечалось, каждый элемент системы есть и управляемая, и управляющая система. В первом качестве данная подсистема характеризуется признаками объекта управления, получающего входные сигналы информации. Во втором – подсистема имеет уже свойства субъекта управления, т. е. действует как начало актив17 ное, динамическое, в задачу которого входит выбор оптимальных вариантов воздействия на нижестоящие элементы и окружающую среду. Системы, которые могут проявлять активность (бихевиоралъные), отмечает Р. Л. Акоф, обладают тем существенным свойством, что каждый из их элементов обнаруживает собственное поведение2. Следовательно, каждая часть социальной управляющей системы нуждается в разумной степени самостоятельности для эффективного выполнения возложенных на нее функций. Любой элемент системы, участвуя в реализации общей задачи, стоящей перед социальной управляющей системой в целом, действует всегда в специфических условиях, влияние и требования которых он должен учитывать. Поэтому функционирование элементов социальной управляющей системы определяется взаимодействием факторов, создающих те особые условия, при которых каждый элемент является одновременно подчиненным и самостоятельным субъектом 3. Такие условия возникают под действием двух на чал – централизации, пронизывающей «организационную решетку» социальной управляющей системы, и демократизма в его организационном проявлении, обеспечивающем оптимальную, разумную самостоятельность каждого элемента в пределах общих свойств, целей и задач данной социальной управляющей системы. Соединение указанных начал есть не что иное, как демократический централизм в его статике и динамике. Важная специфическая особенность социальной управляющей системы – сознательное использование различных комплексов средств активного воздействия на среду со стороны системы в целом и ее элементов в отдельности. Для социальной управляющей системы вообще характерна СМ.: Гиндев Панайот. Указ, соч., с. 151. См.: Акоф Р. Л. Системы, организации и междисциплинарные исследования. - В кн.: Исследования по общей теории систем. М., «Прогресс», 1969, с. 146. 3 См.: Сорокин В. Д. Правовые проблемы демократического централизма в советском государственном управлении.– В кн.: Ленинизм и проблемы государственного управления. Лениздат, 1969, с. 124. 1 2 12 достаточно ясно выраженная сознательная целенаправленная деятельность людей. Особую значимость эта деятельность приобретает в управляющих 18 системах социалистического общества, которое опирается на объективные законы общественного развития, находится в динамическом состоянии, развиваясь по пути к коммунизму. Социальные управляющие системы нашего общества, активно воздействуя на поступательное развитие общественных отношений, используют разнообразные средства такого воздействия. "В социальном управлении,– пишет А. И. Пригожин, – выступают как бы две системы. Одна из них – специально разработанная система целей, средств и методов управления с соответствующим кадровым и техническим аппаратом. Другая. включает внутренне присущие обществу стихийные процессы социального регулирования, носителем и источником которого является, в частности, массовое сознание»1. Понятно, что воздействие социальной управляющей системы на все элементы социально-психологической организации масс (привычки и традиции, сознательность, общественное мнение, массовые устремления, ожидания, интересы) менее всего может рассматриваться как однозначное. Напротив, сложность и многоплановость указанного механизма с непреложностью предполагают применение столь же многообразных средств воздействия – экономических, политических, идеологических, правовых, моральных и т. д. Различные социальные управляющие системы используют правовые средства воздействия на среду, но делают это в неодинаковых масштабах. Так, для систем, составляющих в своей совокупности советский государственный аппарат, характерно преимуществственное использование правового метода регулирования общественных отношений. Деятельность государственных органов направлена па регулирование той части отношений в обществе, которая нуждается именно в правовом регулировании, а, следовательно, правовой метод здесь наиболее эффективен. Практическая реализация средств правового воздействия на среду – важная задача аппарата Советского социалистического государства и всех его подразделений. 19 Разумеется, правовые средства применяются ими во взаимодействии с иными, неправовыми средствами. Однако определяет специфику функционирования этой группы социальных управляющих систем именно использование правовых средств, приемов, способов воздействия на среду, объединяемых общим понятием метода правово го регулирования. Эти Пригожин А. Н. В.И.Ленин о социально-псиологических аспектах управления. «Вопросы философии», 1970, № 2, с. 23. 1 13 средства в известной мере применяются и такими социальными управляющими системами, как общественные организации. Отличительное свойство социальных управляющих систем – активное процессуальное начало их функционирования. Ото свойство вытекает из предыдущей особенности. В самом деле, широкое и активное применение различных средств воздействия на окружающую среду необходимо требует более или менее оформленной упорядоченности, определения рамок использования соответствующих средств, а также процедур их реализации. Сказанное в первую очередь относится к регламентации правовых средств воздействия. Эффективность системы советского социалистического права, его отраслей, институтов и норм зависит не только от содержания установленных государством общеобязательных правил, но и от четкой регламентации процедур применения этих правил. Степень же регламентации порядка применения тех или иных средств неодинакова. Она зависит, во-первых, от характера применяемого средства и, во-вторых, от назначения и специфики субъекта, его применяющего. Детально регламентируется, например, процессуальная деятельность суда по рассмотрению подведомственных ему уголовных и гражданских дел. Применение правовых средств в сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительными органами государственной власти регламентировано, по общему правилу, менее обстоятельно, что, однако, не всегда можно оправдать свойствами управленческой деятельности. И здесь возникает необходимость в научно обоснованном урегулировании основных процедур, составляющих содержание советского административного процесса. Не случайно в науке права различаются три вида процесса– гражданский, уголовный и административный. С их помощью реализуются соответствующие правовые средства воздействия социальных управляющих систем на окружающую среду. 20 2. ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ УПРАВЛЯЮЩЕЙ СИСТЕМЫ Социальные управляющие системы в силу отмеченных ранее качеств представляют собой весьма важный и эффективный инструмент социального воздействия, который используется в процессе социалистического и коммунистического строительства. Не составляют исключения и те группы социальных управляющих систем, которые образуют аппарат Советского социалистического государства – представительные органы государственной власти, исполнительно-распорядительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Как известно, каждая из названных систем советских государственных органов под руководством Коммунистической партии и в тесном сотрудничестве с различными общественными организациями выполняет свои 14 специфические задачи, используя для этого соответствующие формы и методы деятельности. Однако, несмотря на различия конкретных задач и обусловленных их содержанием форм и методов работы, названные системы государственных органов как разновидность управляющих систем объединяет одна общая цель – активно воздействовать на внешнюю среду и все процессы, в ней протекающие. Именно в этом состоит главное назначение данной группы систем государственных органов, как и всех иных социальных управляющих систем нашего общества. Не случайно поэтому каждая система государственных органов выступает прежде всего и главным образом как субъект социального управления, оказывающий определенное активное воздействие на окружающую среду. Сказанное распространяется по только на систему в целом, но и на составляющие се элементы. Разумеется, объем, характер, способы такого воздействия неодинаковы, поскольку они зависят от ряда факторов, среди которых, по нашему мнению, определяющую роль играют два обстоятельства: специфика конкретных задач, реализуемых данной системой органов; уровень расположения того или иного органа в структуре этой системы. Так, например, непосредственная задача системы исполнительнораспорядительных органов государственной власти состоит в практической организации осуществления функций Советского государства на основе и во испол21 нение законов в целях построения коммунистического общества1. Эту задачу реализует абсолютное большинство органов . государственного управления. Однако делают они это различным образом, в зависимости от того места, которое они занимают в системе. Вряд ли нужно доказывать, что, скажем, исполнительным комитетам местных Советов депутатов трудящихся присущи известные особенности, обусловленные расположением соответствующих исполкомов. Характер, способы такого воздействия неодинаковы, поскольку зависят от ряда факторов, среди которых определяющую роль играют, по крайней мере, три обстоятельства. Во-первых, характер воздействия социальной управляющей системы обусловлен прежде всего спецификой задан, реализуемых данной системой н ее элементами. Во-вторых, известное влияние на воздействие имеет уровень, па котором располагается соответствующий элемент социальной управляющей системы (чем выше этот уровень, тем больший удельный вес в деятельности данного элемента приобретает задача координации работы нижестоящих подсистем). В-третьих, особенности воздействия социальной управляющей системы на среду в немалой степени зависят от того, какой по своему характеру является сама среда – внутренней или внешней2. См.: Петров Г. И. Актуальные проблемы социального управления.– В кн.: Актуальные проблемы Советского государства и права в период строительства коммунизма. Л., 1967, с. 170. 2 По мнению Ц. А. Ямпольской, применительно к системе органов государственного управления, среда – это граждане, а также обслуживаемые, по не входящие в данную систему 1 15 Внешняя среда – это объекты и отношения, находящиеся вне рамок «организационной решетки» данной системы, например отношения между гражданами, подлежащие регулирующему воздействию системы и ее элементов. Внутренняя среда – это объекты и отношения, располагающиеся уже в рамках «организационной решетки», например отношения между служащими аппарата того или иного органа государственного управления. Очевидно, что способы воздействия социальной управляющей системы на внешнюю и внутреннюю среду 22 известным образом отличаются друг от друга, обладая определенной спецификой. Здесь необходимо отметить своеобразное соотношение внешней и внутренней среды. По-видимому, наиболее четко и определенно возможно провести между ними грань на самом низшем уровне данной социальной управляющей системы. Дело в том, что чем выше уровень, на котором располагается тот или иной элемент социальной управляющей системы, тем более сложным и взаимопереходящим становится соотношение его внутренней и внешней среды. Сказанное можно пояснить следующим примером. Для исполнительного комитета поселкового пли сельского Совета депутатов трудящихся внутренняя среда – ото связи между работниками, составляющими его аппарат, внешняя – связи, складывающиеся па территории его деятельности. Если же взять более высокий уровень, скажем исполнительный комитет областного Совета депутатов трудящихся, то здесь дело обстоит значительно сложнее, ибо необходимо эффективно воздействовать на социальные связи и процессы, отличающиеся количественно и качественно от тех, которыми управляют исполкомы нисходящих уровней – районного, сельского. Если говорить в общем плане, то основное различие между воздействием социальной управляющей системы и ее элементов на среду (внешнюю и внутреннюю) состоит в том, что во взаимоотношениях с внешней средой система и ее элементы выступают только в качестве субъектов управления, тогда как во взаимоотношениях с внутренней средой система и ее элементы обнаруживают двойственный характер, проявляясь в качестве не только субъектов, но и объектов управления. Выполняя свою основную задачу, состоящую в том, чтобы эффективно, с использованием надлежащих средств воздействовать на окружающую среду, социальная управляющая система в целом, а также составляющие ее элементы обнаруживают свойства субъектов управления, в которых диалектически соединяются статические и динамические начала. В самом деле, для того чтобы успешно действовать, система нуждается в определенной организации, упорядоченности ее «организационной решетки». Вместе с тем сама организация данной системы обусловлена спецификой и характером деятельности, которую она призвана государственные и общественные организации и т. п. (см.: Ямпольская Ц. А. К методологии науки управления.– «Сов. Государство и право», 1965, № 8, с. 14). 16 осуществлять. Как указывал В. И. Ленин, «характер организации всякого учреж23 дения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения»1. Вот почему, исследуя свойства социальных управляющих систем, широко использующих в своей деятельности средства правового воздействия на внешнюю и внутреннюю среду, необходимо обратиться к анализу основных вопросов организации этих систем. Среди ученых нет единого мнения по вопросу о понятии организации. Одни авторы рассматривают организацию только в статическом плане. Так, В. И. Терещенко пишет: «Под организацией понимается структура, остов, в рамках которого производятся определенные мероприятия. Управление же – это совокупность скоординированных мероприятий, направленных на достижение определенных целей. Организация – это своего рода «анатомия» предприятия, управление – это его «физиология». Если хотите, организация – это «статика» дела, управление – его «динамика»2. В противоположность этому В. Г. Афанасьев рассматривает организацию только как явление динамическое. «Организация, – пишет автор, – как функция управления есть не только работа по созданию и упорядочению социалистического общества как объекта управления, но и работа по формированию субъекта управления – системы органов и организаций, призванных осуществлять руководство становлением и развитием социализма»3. С нашей точки зрения, более правы те авторы, которые вкладывают в понятие организации одновременно статические и динамические начала. «Если всю систему органов государственного управления, – пишет Е. А. Агеева, – рассматривать как своего рода функциональную систему, то следует признать, что она имеет определенную степень упорядоченности, организованности, понимаемую в смысле состояния системы. Описательно это значит, что система органов государственного управления должна быть организована, т. е. органы управления должны быть распределены на какието звенья, между ними должны существовать определенные связи на основе компетенции; сами органы управления должны 24 быть также организованы, т. е. иметь внутреннюю структуру, распределение полномочий по каждой должности, иметь систему четко определенных взаимоотношений между структурными подразделениями и должностными лицами и т. д. С другой стороны, необходимо учитывать и Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 6, с. 99. Терещенко В. И. Организация и управление (Опыт США). М., 1905, с. 12. 3 Афанасьев В. Г. Указ, соч., с. 223. 1 2 17 второе значение организации, когда организация рассматривается как процесс формирования системы, поддержания состояния упорядоченности»1. Мы разделяем взгляд на организацию как на двуединое – статическое и динамическое – понятие. Вместе с тем в приведенном высказывании, как нам представляется, характеристика динамического аспекта организации необоснованно ограничивается лишь задачами формирования самой социальной управляющей системы. Иначе говоря, здесь учитываются не все ранее отмеченные варианты воздействия системы на среду, а только воздействие системы и ее элементов на внутреннюю среду. По этот аспект динамики организации социальной управляющей системы, по общему правилу, выполняет служебную роль но отношению к другому, главному аспекту этой динамики – обеспечению эффективного воздействия на внешнюю среду, ради чего, собственно говоря, и возникает та или иная социальная управляющая система. Интересные соображения об основных принципах организации высказаны М. И. Сетровым, полагающим, что существо организации систем раскрывается через четыре основных принципа: совместимость элементов, актуализацию, сосредоточение и лаблизацию функций. При этом, что совершенно очевидно, соотношение названных аспектов динамики организации может быть неодинаковым в функционировании различных подсистем данной социальной управляющей системы. Но взятое в масштабах всей системы это соотношение характеризуется превалирующим значением именно внешнего функционирования данной социальной управляющей системы. Принцип совместимости элементов систе мы, о котором уже упоминалось, по-видимому, надлежит 25 рассматривать как статическое начало организации социальной управляющей системы, ее структуру, определяющую расположение элементов системы, а также структурных подразделений того или иного элемента. По мнению автора, организацией выступает такая совокупность явлений, в которой свойства последних проявляются как функции сохранения и развития этой совокупности. При этом под функцией понимается такое отношение части к целому, когда само существование или какой-либо вид проявления части обеспечивает какую-либо форму проявления целого. Подход к организации как к непрерывному процессу становления функций ее элементов и структур, как полагает М. И. Сетров, может быть назван принципом актуализации функций, который отражает процессуальный характер организации, в то время как понятие функции, обозначая определенное отношение части к целому, элемента к системе, выражает направленность и устойчивость этого процесса. Агеева Е. А. Организационные и административно-правовые методы в государственном управлении.– В кн.: Человек и общество («Учен, записки НИИКСИ»). Вып. 5. Л., 1969. с. 40. 1 18 Каждая новая функция, соответствующая структуре нового уровня, всегда остается частью уже имевшейся более общей функции. В прогрессивном развитии каждая вновь возникшая функция служит другой, более общей, более существенной функции. Такое соотношение функций, свойственное организации системы, М. И. Сетров называет принципом сосредоточения функций. По мнению автора, для характеристики организации системы имеет значение также и степень динамичности объекта, сохраняющего устойчивость своей структуры. Необходима лабильность функций, т. е. возможность структуры иметь все большее количество функций и способность к их замене без существенного изменения самой структуры. Если принципы актуализации и сосредоточения отражают возможность и необходимость фунционализации свойств и регуляции возникших функций для развития и сохранения организации, то изменение соотношения устойчивости структуры и подвижности (лабильности) функций отражает направленность процесса организации на ее повышение, подъем на новый уровень. Отсюда характерным для организации системы выступает принцип лабилизации функций. В итоге автор приходит к выводу, что организованность системы тем выше, чем выше устойчивость структуры ее элементов и лабильность их функций, направ26 ленных на сохранение специфических свойств и функций системы как целого1. Несомненно, что выдвинутые М. И. Сетровым принципы организации системных объектов определяют многие существенные стороны их статики и динамики. Однако, если говорить применительно к социальным управляющим системам, то названных принципов недостаточно для полной характеристики разновидности этих социальных систем, ибо остается нераскрытым такой важнейший вопрос, как установление объема работы между структурными подразделениями социальной управляющей системы. Необходим, следовательно, принцип, который бы не только определял оптимальное размещение элементов данной системы, по и регулировал их связи на основе сочетания общего, особенного и единичного, имманентного любой социальной управляющей системе, т. е. принцип демократического централизма. Думается, что этот принцип с полным основанием должен расцениваться как исходный в установлении «организационной решетки» социальной управляющей системы, определении объема, направленности, специфики и способов функционирования системы в целом и всех составляющих ее элементов. Иначе говоря, демократический централизм как принцип организации и деятельности социальной управляющей системы 1 См.: Сетров М. И. Указ, соч., с. 30—З2. 19 обеспечивает возможность с достаточной точностью определить оптимальный вариант структуры системы и ее элементов, установить, что должно делать каждое звено (а в его пределах – каждое внутреннее подразделение вплоть до отдельного члена коллектива), каков крут обязанностей и нрав элементов системы, в чем проявляется специфика их компетенции, какова должна быть степень самостоятельности каждого нижестоящего элемента как субъекта управления в решении стоящих перед ним задач, исключающая возможность ненужной подмены их, мелочной опеки со стороны вышестоящих элементов и т. д. Все названные организационные проблемы строения и функционирования социальной управляющей системы могут быть сведены к одной центральной проблеме – к обеспечению оптимальных взаимоотношении между вы27 ше– и нижестоящими элементами системы и в конечном счете между центром и местами. От того, насколько правильно будет решена эта проблема, в решающей степени зависит эффективность функционирования данной социальной управляющей системы, результативность воздействия всех ее элементов на окружающую среду. Рассмотрение всех аспектов демократического централизма выходит за пределы настоящей работы, поэтому мы ограничимся лишь некоторыми общими замечаниями, сосредоточив внимание на анализе служебного назначения этого принципа в социальной управляющей системе. Советская юридическая литература небогата специальными исследованиями о демократическом централизме в организации и деятельности советского государственного аппарата1. Кроме того, имеющиеся в литературных источниках (преимущественно в учебниках и некоторых монографиях) высказывания характеризуют демократический централизм, лишь в самом общем плане как принцип организации и деятельности системы соответствующих органов в целом. Но при таком подходе упускается из виду важное обстоятельство, а именно то, что любой отдельный орган, входящий в систему, также строится и действует на основе демократического централизма, и так вплоть до самых низовых звеньев. Следовательно, для правильного применения, полного использования возможностей, заложенных в принципе организации и функционирования социальных управляющих систем, необходимо всегда учитывать действие демократического централизма на всех без исключения уровнях За последние годы было опубликовано несколько специальных работ. См., например: Федосеев А. С. Демократический централизм – ленинский принцип организации советского государственного аппарата (Исторический очерк). М., 1962; Фелифоров Н. А. Демократический централизм – основной принцип управления социальными процессами.– В кн.: Научное управление обществом. Вып. I. М., 1967; Он же. О ленинском принципе научного управления. Алма-Ата, 1969; Сорокин В. Д. Правовые проблемы демократического централизма и советском, государственном управлении. - В кн.: Ленинизм и проблемы государственного управления. Л., 1969; Васильев В. И. Демократический централизм в системе Советов. М., «Юридическая литература», 1973. 1 20 соответствующей системы, па которых соответственно решается задача установления оптимальных 28 взаимоотношений между центром и местами. Именно на эту служебную роль демократического централизма обращал внимание В. И. Ленин. Рассматривая демократический централизм как главное сродство установления правильных взаимоотношений между центральными и местными организациями партии, как важнейшее условие организационного единства и сплоченности ее рядов, он выступал за такие взаимоотношения, при которых центральные и местные органы могли бы действовать наиболее эффективно, на основе «того разделения труда, которое по общему признанию составляет одну из самых насущных практических потребностей нашего движения»1, полностью используя преимущества и особенности своего расположения. В. И. Ленин выдвинул положение, имеющее принципиальный характер и состоящее в признании того, что деятельность местных организаций является основой деятельности партии 2. Этот ленинский тезис должен быть с полным основанием распространен на местные звенья любой системы органов как государственных, так и общественных, т. е. на все социальные управляющие системы. Именно в этом ключ к пониманию проблемы распределения количества работы в социальной управляющей системе, что существенным образом влияет на выбор наиболее эффективных путей, способов и средств воздействия системы на окружающую среду. Но какова тогда в принципе роль центра, если вся тяжесть организационной работы лежит на местах? В. И. Ленин очень метко и образно раскрыл эту роль. Он писал: «Чтобы центр мог не только советовать, убеждать, спорить (как это делалось до сих пор), а действительно дирижировать оркестром, для этого необходимо, чтобы было в точности известно, кто, где и какую скрипу ведет, где и как какому инструменту обучался и обучается, кто, где и почему фальшивит (когда музыка начинает ухо драть), и кого, как и куда надо для исправления диссонанса перевести и т. п.»3. Определив роль центра и мест в системе партийных организаций, В. И. Ленин раскрыл и общие закономерности их взаимодействий. Он подчеркивал, что «если в 29 отношении идейного и практического руководства движением и революционной борьбой пролетариата нужна возможно большая централизация, то в отношении осведомленности о движении центра партии (а следовательно, и всей партии вообще), в отношении ответственности перед партией нужна возможно большая децентрализация»4. Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 7, с. 22, См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 4, с. 190. 3 Ленин В. И. Полп. собр. соч., т. 7, с. 22. 4 Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 7, с. 21. 1 2 21 С возникновением Советского социалистического государства ленинские идеи об огромной практической значимости демократического централизма как средства установления необходимых отношений между центром и местами получили дальнейшее развитие на государственно-правовой почве, применительно к потребностям построения нового государственного механизма. В произведениях В. И. Ленина периода создания советского государственного аппарата и его организационного оформления неоднократно подчеркивается мысль о важности установления наиболее рациональных отношений между центром и местами. Эти ленинские мысли получили практическую реализацию в ряде первых законодательных актов Советского государства и в наиболее концентрированной форме – в Конституции РСФСР 1918 года, которая установила, что «в границах своего ведения Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть» (ст. 56). Это принципиальной важности положение конкретизировалось в последующих статьях Конституции, среди которых весьма примечательной, с точки зрения определения полномочий местных звеньев советского аппарата, являлась статья 61. В ней говорилось: «Областные, губернские, уездные и волостные органы Советской власти, а также Советы депутатов имеют предметом своей деятельности: а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории». 30 Позднее, в силу ряда причин, среди которых по на последнем месте было нарушение принципа демократического централизма, роль местных звеньев советского государственного аппарата в известной мере недооценивалась, что повлекло за собой определенные затруднения в их деятельности, снижение эффективности работы. Однако, как известно, Программа КПСС закрепила положение, восстанавливающее ленинскую линию в вопросе о роли местных органов государственной власти. • Эта тенденция ярко проявилась и в постановлении ЦК КПСС от 11 марта 1967 г. «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся». ЦК КПСС подчеркнул, что сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся являются высшими органами государственной власти на своей территории. Их акты, принятые ими в пределах своей компетенции, являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами, 22 организациями и учреждениями, расположенными на территории Совета 1. Эти указания ЦК КПСС нашли свое воплощение и в ряде последовавших затем нормативных актов Советского государства 2. Все сказанное имеет самое непосредственное отношение к рассматриваемому принципу организации социальных управляющих систем нашего общества, к проявлению отмеченной тенденции расширения прав, предоставления большей самостоятельности низовым ячейкам соответствующей системы, т. е. именно тем элементам социальных управляющих систем, которые выполняют основную массу работы. Расширение прав промышленных предприятий в ходе хозяйственной реформы, повышение роли сельских, поселковых, районных и городских Советов депутатов трудящихся – это звенья одной и той же цепи процесса, именуемого укреплением и развитием ленинского принципа демократического централизма, установлением рациональных и эффективных взаимоотношений между центром и местами в социальных управляющих системах. В нашей стране имеются все необходимые политиче31 ские, экономические и социальные предпосылки для такого решения проблемы взаимоотношения центра и мест, о котором мечтал В. И. Ленин. Политической предпосылкой является полная и окончательная победа социализма в стране, вступление Советского государства в период коммунистического строительства. Экономическая предпосылка – развитая социалистическая система хозяйства, безраздельное господство социалистической собственности на средства производства, огромный опыт организаторской работы, накопленный в центре и на местах многочисленными квалифицированными кадрами. Наконец, социальной основой решения данной проблемы служит постоянная творческая активность народных масс, непосредственно участвующих в управлении всеми делами социалистического общенародного государства, высокий уровень культуры и сознательности трудящихся. Однако было бы ошибочным полагать, что при наличии названных предпосылок действие демократического централизма в решении проблем оптимизации структуры и деятельности той или иной социальной управляющей системы происходит автоматически. Коммунистическая партия исходит из того, что общественные явления могут закономерно перерастать одно в другое, но это не только не отрицает, но, напротив, предполагает активную созидательную деятельность советских людей. Демократический централизм, поскольку он выступает как средство оптимизации социальных управляющих систем, нуждается в сознательной и целенаправленной деятельности по его укреплению и совершенствованию. Следовательно, далеко нe достаточно лишь ограничиваться признанием «Правда», 1907, 11 марта. См., например: Законы о сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся союзных республик. М., 1969. 1 2 23 существования демократического централизма. За него нужно бороться, преодолевать возникающие трудности, с тем чтобы с его помощью совершенствовать организацию и функционирование социальных управляющих систем и, следовательно, добиваться максимальной эффективности их воздействия на окружающую среду. Известно, что там, где к этой проблеме относятся без должного внимания, не исключено проявление излишней, не обусловленной потребностями общественного развития степени централизации, порождающей опеку со стороны вышестоящих звеньев, сковывание разумной инициативы мест, с чем наша партия ведет решительную борьбу. 32 Следовательно, назначение демократического централизма в социальных управляющих системах заключается в установлении наиболее рациональных отношений между всеми элементами этих систем, что самым непосредственным образом отражаемся на методах их воздействия на окружающую среду. Таковы, с нашей точки зрения, основные характерные черты социальной управляющей системы как субъекта управления, если говорить о ней в статическом аспекте. Но, как известно, оптимальная организация социальной управляющей системы и составляющих ее элементов есть не самоцель, а необходимое средство обеспечения динамики этой системы, создания наиболее целесообразных условий для ее эффективного воздействия на окружающую среду, поскольку именно эта задача присуща всем социальным управляющим системам независимо от особенностей их конкретного назначения. Указанная общность неизбежно порождает необходимость использования соответствующих общих способов функционирования, которые в свою очередь также обладают спецификой их конкретного воплощения. Одним из таких общих способов функционирования названных ранее социальных управляющих систем, входящих в систему аппарата Советского социалистического государства, является правовое воздействие их на окружающую среду как выражение управленческой динамики всех элементов этих систем. 24 33 ГЛАВА II МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК СПОСОБ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ УПРАВЛЯЮЩЕЙ СИСТЕМЫ 1. ПРОБЛЕМА МЕТОДА В СОВЕТСКОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЕ Проблема метода правового регулирования относится к одной из сложных и малоразработанных в советской юридической науке. Она, несомненно, нуждается в дальнейшем исследовании, ибо имеет не только теоретическую, но и первостепенную практическую значимость. Система советского социалистического права в целом и все составляющие его отрасли выступают важным и действенным инструментом, при помощи которого Советское государство как социальная управляющая система высшего порядка регулирует ход общественного прогресса. «Именно в том, что право в социалистическом обществе служит задачам построения коммунизма, и состоит высшая социальная ценность права как политического, классового явления»1. Поэтому многообразные средства правового воздействия на поведение людей нуждаются в непрерывном совершенствовании, с тем чтобы, исходя из потребностей общественного развития, эффективно воздействовать на него в нужном направлении. Если попытаться оценить в целом постановку проблемы метода правового регулирования на страницах нашей литературы, то можно отметить два обстоятельства. Во-первых, вопрос о методе правового регулирования все 34 еще во многих случаях ставится и решается в традиционном, т. с. чисто юридическом аспекте. Между тем в работах ряда юристов заложены основы нового, с нишей точки зрения, весьма перспективного и многообещающего направления в исследовании проблем советского социалистического права. Речь идет о таком направлении, которое центр тяжести переносит па анализ социального назначения и роли права, его связей с системой научного управления социалистическим обществом2. « Исследование права, – справедливо отмечает С. С. Алексеев, – как инструмента социального управления существенно расширяет правовую проблематику, позволяет высветить в правовых явлениях новые грани, поновому подойти к решению ряда традиционных вопросов. В органическом Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., «Юридическая литература», 1971, с. 44. 2 См., например: Козлов 10. М. Некоторые теоретические Вопросы управления как социальной функции.– «Вестник МГУ». Право, 1968, №2; Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в современный период коммунистического строительства; Он же. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обще с т в е . М . , «Ю р и д и ч е с к а я л и т е р а т ур а », 1 9 7 2 ; К а з и м и р чук В. П. Право и управление социальными отношениями.-В кн.: XXIV съезд КПСС и проблемы теории государства и нрава. Материалы научно-теоретической конференции. М., 1972. 1 25 соединении правовых и управленческих проблем, в их взаимном обогащении состоит одно из магистральных направлений развития не только науки управления, но и государствоведческих и правовых наук, в том числе и общей теории права» 1. Во-вторых, исследователи, занимающиеся этой проблемой, подходят к оценке метода правового регулирования преимущественно с точки зрения доказательства того, может пли не может он служить критерием дифференциации отраслей советского социалистического нрава. Думается, что такой чисто «отраслевой» подход к оценке метода правового регулирования, акцептирующий внимание на поисках специфики этого метода применительно к интересующей исследователя отрасли нрава, не позволяет учитывать весьма важных общих свойств, присущих этому явлению. В юридической литературе по рассматриваемой проблеме существуют дне основные точки зрения. Одна групп35 па ученых исходит из того, что главным и единственным критерием разделения отраслей системы советского права является предмет правового регулирования. «Советской правовой наукой, – писал Н. Г. Александров, – давно уже признано, что именно предмет правового регулирования, т. е. определенный вид регулируемых правом общественных отношений, служит основным (если не единственным) признаком, отличающим одну отрасль права от другой»2. Некоторые ученые признают, что метод правового регулирования если и зависит от предмета, то далеко не во всех случаях, ибо в огромном числе случаев одновременные по конкретному характеру общественные отношения регулируются различными методами, а разнородные – одним и тем же методом3. Ряд представителей этого направления в пауке советского права отрицают за методом самостоятельное значение, хотя и признают, что в сочетании с предметом метод правового регулирования способствует более точному разграничению отраслей советского социалистического права4. Мы разделяем эту позицию, однако, лишь в той ее части, которая относится к оценке определяющей роли предмета правового регулирования как главного критерия разграничения отраслей советского права, Вместе с тем, по нашему мнению, наличие одного лишь предмета в качестве критерия, Алексеев С. С. Право и управление в социалистическом обществе.– «Сов. государство и право», 1973, № С, с. 21. 2 Александров Н. Г. О месте трудового и колхозного права в системе советского социалистического права.– «Сов. государство и право», 1958, № 5, с. 117. 3 См.: Петров Г. И. Сущность советского административного права. Л,, 1959, с. 96. 4 См.: Теория государства и права. М., 1965, с. 411. «И поныне остается незыблемым то положение, что систему советского социалистического права следует строить прежде всего по предмету правового регулирования... Что касается метода правового регулирования, то он считается дополнительным основанием деления права на отрасли» (Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., «Юридическая литература», 1973, с. 298). 1 26 хотя и главного, еще недостаточно для образования отрасли, ибо известной качественной обособленностью характеризуется и правовой институт. Для того чтобы та или иная группа правовых норм превратилась в отрасль, нужна не только известная качественная обособленность, но и то, чтобы эта группа норм 36 оформилась по степени своей организации в систему такого порядка, который соответствовал бы ее положению как элемента системы права в целом. Понятно, что такое превращение может иметь место лишь после того, как регулируемые данной группой правовых норм общественные отношения приобретут устойчивые признаки определенной социальной системы. И дело здесь вовсе не в количественном факторе, как может показаться на первый взгляд, ибо для социальной системы количество ее элементов определяющей роли не играет. Главное – в структуре этой системы, в характере связей между ее элементами, в наличии объединяемых ею систем нижестоящего порядка. Так и с отраслью права. Прежде чем стать таковой, она должна пройти ряд стадий в своем системном формировании. Очевидно, если представить этот процесс схематически в общих чертах, нормы должны объединяться в правовые институты, представляющие собой социальные системы. Дальнейшее развитие этого вида норм при наличии государственного интереса должно привести к упрочению связей между ними, что в конечном счете приведет к образованию структуры на один порядок выше, т. е. отрасли права. Следовательно, отрасль права – это система высокого порядка, и ее образование связано со значительным во времени и по масштабам процессом эволюционного развития. Отрасль права, с нашей точки зрения, следует рассматривать как систему правовых институтов, объединенных общностью предмета правового регулирования, которая по своему уровню может выступать с. качестве элемента системы советского социалистического права. Характерная особенность отрасли состоит в том, что она взаимодействует с другими отраслями как системами одного и того же порядка, в результате чего возникает система на один порядок выше отрасли, т. е. система советского социалистического права в целом1. В юридической литературе существует и другая точка зрения по рассматриваемому вопросу. Не отрицая значения предмета правового регулирования как главного критерия дифференциации отраслей права, некоторые ав37 торы подчеркивают существенное значение для этой дифференциации также и метода правового регулирования, представляя его как «второочередной, но также необходимый признак при классификации отраслей советского права»2. См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право – отрасль права. – «Сов. государство и право», 1969, № 8; Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1, с. 133—134. 2 Алексеев С. С. О теоретических основах классификации отраслей советского права.– 1 27 Отсюда делается вывод о том, что отрасли советского права различаются между собой по только по предмету, но и по методу правового регулирования, следовательно, каждая отрасль советского социалистического права обладает специфическим методом. Формулируя определение отрасли советского социалистического права, Д. А. Керимов исходит из того, что это «объективно сложившаяся внутри единой системы права в виде ее обособленной части группа правовых институтов и норм, регулирующая общественные отношения на основе определенных принципов и специфическим методом, в силу чего приобретающая относительную самостоятельность, устойчивость и 1 автономность функционирования» . Более того, согласно рассматриваемой точке зрения, наличие своего собственного метода есть показатель самостоятельности отрасли права. Довольно категорично на этот счет высказался В. Ф. Яковлев: «Если исследователь принимает какую-то группу норм за самостоятельную отрасль права, но не может выявить специфику метода их регулирования, то он, скорее всего, видит отрасль там, где ее нет»2. Конечно, категоричность суждений оказывает на читателя известное эмоциональное воздействие. Но как тогда, с точки зрения автора, объяснить тот факт, что, несмотря на все усилия, до сих пор не найдено удовлетворительной характеристики методов, по крайней мере, большинства отраслей советского права. Можно ли сказать, что выявлена специфика метода, скажем, советского трудового права? Собственно говоря, усилиями советских цивилистов, а также ряда административистов проделана 38 большая работа по исследованию специфических черт метода гражданского и административного права, хотя, с нашей точки зрения, многие из высказанных на этот счет положений носят дискуссионный характер, а иные вызывают возражения. При анализе этой концепции и сопоставлении ее с действительным положением дел обращают на себя внимание два примечательных обстоятельства. Первое проявляется в плане теоретическом и заключается в признании сторонниками этой концепции того, что специфика методов регулирования различных отраслей права выступает с неодинаковой степенью отчетливости. Другое обстоятельство касается уже практического аспекта проблемы и связано с тем, что фактически в одной и той же отрасли советского социалистического права применяются несколько методов регулирования, а не один, как это следует из главной посылки рассматриваемой концепции. Обратимся к краткому анализу упомянутых обстоятельств. Структурное построение системы советского социалистического права в отличие от иных, действующих в нашем обществе социальных управляющих систем «Сов. государство и право», 1957, № 7; см. также: Павлов И. В. О системе советского социалистического права.– «Сов. государство и право», 1958, № ІІ 1 Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., «Наука», 1972, с. 297. 2 Яковлев В. Ф. Объективное и субъективное в методе правового регулирования.– «Правоведение», 1970, № 6, с. 58. 28 характеризуется горизонтальным расположением составляющих ее элементов, т. е. отраслей. Это значит, что все отрасли как элементы аналогичного порядка занимают один и тот же уровень в системе права, составляя определенный слой в пределах этого уровня. Следовательно, нет никаких оснований для утверждения приоритета одной отрасли перед другой, скажем земельного права перед финансовым, административного перед трудовым и т. д. Поэтому каждая отрасль в качестве элемента одного и того же порядка в системе права обладает равным положением и не может рассматриваться как отрасль первого или второго ранга. Единственное исключение в силу особенностей своего предмета составляет конституционное (государственное) право, которое, определяя важнейшие стороны других отраслей социалистического нрава, занимает первый ряд в этом слое1. 39 Из этого с необходимостью следует, что дифференциация отраслей права по предмету и методу должна сопровождаться четкой специализацией не только предмета данной отрасли, но и метода правового регулирования, соответствующего этому предмету. Ничего подобного, однако, не наблюдается. Если обособление предмета той или иной отрасли обычно достигается с приемлемой степенью определенности, то, как только дело доходит до метода, ясность, хотя бы в главных и основных чертах, по общему правилу, утрачивается. Последовательный сторонник рассматриваемой концепции С. С. Алексеев признает, что не в каждой отрасли метод регулирования дает себя знать столь ярко и выпукло, как, например, в административном праве 2. Однако, к сожалению, автор не поясняет этот весьма необычный факт. Почему, собственно говоря, оказывается выделенным метод административного права, а не конституционного? Ведь по общему признанию конституционное право занимает определяющее место в системе советского социалистического права. Впрочем, несколько позднее С. С. Алексеев указывал, что «наиболее ярко особенности метода правового регулирования выражаются в таких отраслях права, как административное и гражданское. В административном праве метод правового регулирования характеризуется в основном тем, что стороны отношений выступают в качестве субъектов «власти» и «подчинения», т. е, занимают юридически неодинаковое, юридически неоднопорядковое положение. Напротив, в гражданском праве субъекты действуют на началах юридического равенства, занимают одинаковое, юридически однопорядковое положение»3. Рассматривая систему права как взаимосвязь элементов, расположенных в виде пирамиды и предполагающих некоторую иерархию, П. М. Чхиквадзе и Ц. А. Ямпольская ставят по главе этой пирамиды конституционное право (см.: Чхиквадзе В. М., Ямпольская Ц. А. О системе советского нрава.- Сов. государство и право», 1967, № 9, с. 34). 2 См.: Алексеев С. С. О теоретических основах классификации отраслей советского права, с. 104. 3 Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М., 1961, с. 44. Мы, однако, не разделяем тезис автора о том, что положение участников административных отношений всегда характеризуется наличием власти и подчинения, ибо, во-первых, это 1 29 Основной методологический прием, на котором строится рассматриваемая концепция, заключается в том, что 40 при определении понятия метода правового регулирования вообще, а также при конструировании методов различных отраслей права используются исключительно два «кирпичика» – гражданский и административный методы. Именно на их основе, на соотношении методов гражданского и административного права многие авторы возводят конструкцию метода «своей» отрасли. Так, А. И. Процевский пишет: «Определение специфических юридических средств, которыми пользуется любая отрасль права, в том числе трудовое, зиждется на двух простейших способах регулирования: а) гражданско-правовом – с принципом свободы договора и диспозитивностью юридических норм и б) административно-правовом – с его императивными нормами. В трудовом праве проявляются свойства обоих указанных способов, поскольку в одном случае государство прямо и непосредственно регулирует поведение людей, в другом – устанавливает лишь некоторые нормы поведения, оставляя место для самостоятельного урегулирования взаимоотношений сторон (так называемая «автономия»)» 1. С нашей точки зрения, в этой позиции содержится ряд неточностей. Неправильно считать, что диспозитивность свойственна только гражданскому праву. Управомочивающих норм немало и в административном праве. Во-вторых, любая отрасль права основана не на двух, а на трех первичных способах регулирования, к которым относятся дозволение, предписание и запрет. В конструкции же А. И. Процевского запрету вообще не нашлось места, что не соответствует действительности, ибо, как известно, трудовое право включает в себя и нормы запрещающие. Итак, «строительным материалом» выступают только методы административного и гражданского права. Нам, например, не удалось обнаружить ни малейшей попытки определить, скажем, метод семейного права, используя элементы метода земельного или финансового права; метод трудового права – на основе элементов метода государственного и колхозного права и т. д. Весьма примечательно, что во всех без исключения случаях таким «сырьем» являются только элементы метода гражданского и административного нрава. 41 Это любопытное явление С. С. Алексеев объясняет тем, что «трудовое, колхозное, семейное право представляют собой «молодые» характерно не для всех административно-правовых отношений, а во-вторых, характерно но только для административного права, ибо отношения власти и подчинения возникают и в сфере действия конституционного (государственного) права, уголовного и др. 1 Процевский А. И. Метод правового регулирования трудовых отношений. М., 1972, с. 109—110. 30 отрасли. Поэтому при их формировании были в определенной степени восприняты некоторые элементы, свойственные «старым» отраслям – административному и гражданскому праву» 1. Вряд ли такое объяснение можно признать убедительным, ибо остается неясным само основание, По которому отрасли права подразделяются на «молодые» и «старые», хотя за очень небольшим исключением развитие отраслей социалистического права началось по сути дела одновременно после победы Октября. Кроме того, некоторые из «молодых» отраслей, в частности трудовое право, по сравнению с такой «старой» отраслью, каким именуется административное право, оформилось значительно раньше и рельефнее. Достаточно напомнить, что Кодекс законов о труде появился в числе одного из первых кодексов советского права, тогда как административное право – «старая» отрасль – кодекса до сих пор не имеет. Единственной «молодой» отраслью, возникшей позже других (хотя чем дальше, тем больше это обстоятельство становится чисто условным), может считаться колхозное право. Но тогда возникает вопрос: почему в отношении этой отрасли не выступает в роли «старой» отрасли возникшее раньше, скажем, трудовое право? Позднее С. С. Алексеев привел уже аргументы другого рода, но также вызывающие возражения. Характеризуя систему советского права, автор вслед за государственным правом, которое, как он пишет, составляет общую юридическую основу советской правовой системы, выделил две «полнокровные» отрасли, выполняющие непосредственно регулятивные функции – административное и гражданское право. «Чуть особняком, – отмечает С. С. Алексеев, – располагается такая профилирующая отрасль, нацеленная в основном на выполнение правоохранительных задач, как уголовное право. Легко заметить, что в комбинации этих трех отраслей в какой-то степени проступает идеальная структура права – две основные подсистемы: регулятивная, разветвляющаяся на две по42 лярные ветви (административное и гражданское право), и «охранительная»2. Значит, из всех отраслей советского социалистического права только две отрасли – административное и гражданское – непосредственно выполняют регулятивные функции. С этим согласиться нельзя, ибо в противном случае пришлось бы неизбежно признать, что нормы остальных отраслей советского права (трудового, земельного и др.) не выполняют функции непосредственного регулирования поведения люден. Из приведенной конструкции нельзя не сделать вывода, что административному и гражданскому праву отводится роль «поставщика» элементов метода для других отраслей, уступающих названным отраслям в 1 2 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 1. Свердловск, 1903, с. 220—222. Алексеев С. С. Структура советского права. М., «Юриди ческая литература», 1975, с. 213. 31 степени регулятивного воздействия. Но тогда нужно будет признать, что не предмет определяет метод, с чем согласны все представители данной концепции, а метод одной отрасли определяет метод другой. В данном случае элементы метода двух «полнокровных» отраслей являются определяющими, видимо, придающими «регулятивную силу» нормам других отраслей права. Вот почему вообще остается неясным вопрос, почему метод одной отрасли необходимо обязательно определять через метод другой, если каждая отрасль в системе советского социалистического права занимает одинаковое положение, один и тот же уровень в этой системе. • Думается, что совершенно правильно это обстоятельство объяснил С. И. Вильнянский, который подметил, что «понятие метода регулирования было выдвинуто для характеристики гражданского права, но поскольку при помощи этого критерия делается попытка отмежевать гражданское право от других отраслей советского права, им пользуются как основой пли дополнительным критерием для построения системы советского права. Понятие «метода» до сих пор остается неясным и вообще ничего не объясняет, так как в конце концов все признают, что в каждой отрасли права применяется не один, а несколько методов»1. С нашей точки зрения, наиболее правильный путь со43 стоит в определении метода правового регулирования в целом, его системных свойств, после чего уже можно будет обратиться к анализу его конкретных проявлений в сфере действия той или иной отрасли советского социалистического права. С. И. Вильнянский правильно отметил, что фактическое положение дел складывается именно таким образом, что в каждой отрасли права применяются не один, а несколько методов правового регулирования. Взять, к примеру, трудовое право. Как известно, его развитие и состояние в современный период знало и знает немало фактов, когда определенные виды трудовых правоотношений регулировались, например, методами, свойственными уголовному праву (установление уголовной ответственности за прогул без уважительных причин). Отношения, связанные с применением мер дисциплинарной ответственности, регулируются с помощью элементов, метода административного права. Отношения, вытекающие из трудовых договоров, испытывают влияние метода гражданского права и т. д. В принципе аналогичным образом обстоит дело и с другими отраслями советского права, даже с теми, у которых, как говорят, метод регулирования обозначен наиболее ярко и выпукло, например с административным правом. В этой отрасли используются элементы метода гражданского права, уголовного и др. Это очевидное обстоятельство прямо или косвенно вынуждены признать и самые решительные сторонники концепции особого метода для каждой Вильнянский С. И. К вопросу о системе советского права.– «Сов. государство и право», 1957, № 1, с. 104—105. 1 32 отрасли. Так, например, определяя подведомственность споров, регулируемых семейным законодательством, С. С. Алексеев пишет: «Те из них, которые вытекают из административных отношений, разрешаются, как правило, в административном порядке, а споры, возникающие из брачно-семейнык отношений, подведомственны суду»1. Подобное положение явно несовместимо с основной идеей концепции. Отрасль одна, следовательно, должен быть и единый метод, но на деле его не оказывается, поскольку общественные отношения в области семейного права регулируются гражданско-правовым и административно-правовым методами. 44 За последнее время ряд представителей отдельных отраслей советской правовой науки пришли к отрицанию существования особого метода для каждой отрасли права и делают правильный, с нашей точки зрения, вывод о наличии различных способов регулирования соответствующих отношений внутри одной и той же отрасли права. Так, А. С. Пашков, подчеркивая наличие у трудового права комбинированного метода, в итоге приходит к следующему заключению: «Советское трудовое право является наглядным подтверждением того положения, что внутри одной и той же отрасли права могут применяться различные приемы регулирования общественных отношений в зависимости от конкретно-исторических условий»2. С такой позицией согласны и авторы курса «Марксистско-ленинская общая теория государства и права», которые считают убедительно доказанным тот факт, что «метод правового регулирования не может быть взят за исходное, так как один и тот же метод применяется для регулирования разных до своему характеру общественных отношений. Так, свободное волеизъявление характерно не только для области гражданского нрава, но и для сферы государственного права (например, при участии граждан в выборах органов государственной власти)» 3. Вместе с тем попытки некоторых авторов доказать наличие у той или иной отрасли специфического метода оказываются либо явно неубедительными, не подкрепленными даже элементарными аргументами, либо противоречащими самой основе разделяемой ими концепции. Покажем это на примерах. В 1971 году вышел в свет учебник «Финансовое право» под ред. проф. Е. А. Ровинского, в котором на стр. 33 сказано: «По предмету и особенностям метода правового регулирования финансовое право занимает в системе советского права место самостоятельной отрасли». Однако об особенностях метода финансового права не сказано ни слова. Разделяя мнение сторонников выделения прокурорско-надзорного права в самостоятельную отрасль, Л. А. Николаева полагает, что данная отрасль имеет свой предмет и специфический метод. Эту специфику метода она Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Вып. 1, с. 213. Советское трудовое право. Л., изд-во Л ГУ, 1966, с. 12. 3 Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право, с. 296. 1 2 33 45 понимает следующим образом: «Если исходить из тех общих элементов, которые в общей теории права включаются в понятие метода правового регулирования: порядка установления прав и обязанностей; степени определенности предоставленных прав и обязанностей субъектов, характера взаимоотношения субъектов; характера правовых средств воздействия, основания и процедуры их применения, то все эти свойства присущи прокурорскому надзору» 1. Но ведь от автора как раз и требовалось показать специфику всех этих элементов, которые вообще, с точки зрения С. С. Алексеева, составляют содержание правового метода. Как видим, эта специфика осталась нераскрытой, а читателю предлагают просто в нее поверить. Обосновывая существование прокурорского права как самостоятельной отрасли, В. Г. Мелкумов исходит из того, что метод правового регулирования включает в себя: 1) характер оснований установления прав и обязанностей; 2) степень определенности предоставленных прав и «автономности» действий их субъектов; 3) характер взаимоотношения субъектов; 4) характер юридических мер воздействия, способов, оснований и процедуры их применения. Руководствуясь этими сформулированными в общей теории права положениями, автор следующим образом представляет специфику названных элементов метода применительно к прокурорскому праву. Так, особенность первого элемента метода, по мнению. В. Г. Мелкумова, состоит в том, что «права и обязанности субъектов отношений, регулируемых прокурорским правом, непосредственно определяются ст. 113 Конституции СССР, а также Положением о прокурорском надзоре в СССР, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР 24 мая 1955 года»2. Трудно, однако, уловить, в чем же здесь специфика, ибо права и обязанности субъектов многих других отношений также непосредственно определяются Конституцией и специальными законодательными акта46 ми. Например, ст. 120 Конституции СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, принятые Верховным Советом СССР 19 декабря 1969 г., также непосредственно определяют права и обязанности субъектов отношений в области здравоохранения. На этом основании спрашивается, можно ли говорить о существовании элемента метода «здравоохранительного» права, ибо если в первом случае права и обязанности устанавливаются Конституцией и Положением, то во втором – Конституцией и Основами законодательства. Правомерно ли усматривать Николаева Л. А. Теоретические и практические проблемы обеспечения законности в советском государственном управлении органами прокуратуры и суда.– Автореф. докт. дисс. Л., 1973, с. 27. 2 Мелкумов В. Г. Прокурорское право как самостоятельная отрасль советского права,– «Правоведение», 1968, № 8, с. 17. 1 34 специфику первого элемента метода в зависимости от формы нормативного акта, которым закрепляются права л обязанности участников отношений. Думается, что пет, поскольку тогда нужно будет признать столько разновидностей первого элемента метода, сколько существует форм нормативных актов, так как права и обязанности участников различных правоотношений обязательно устанавливаются соответствующим актом. Специфику второго элемента метода прокурорского права В. Г. Мелкумов видит в четком и детальном регламентировании прав и обязанностей прокуроров, а также в единстве их нрав и обязанностей. Названные особенности, как известно, распространяются не только па прокуроров. Не будет преувеличением сказать, что четкое регламентирование прав и обязанностей касается всех должностных лиц советского государственного аппарата, для которых характерно также единство их прав и обязанностей. Кстати, как нам представляется, автор весьма своеобразно понимает единство прав и обязанностей прокуроров, указывая, что соответствующие статьи Положения о прокурорском надзоре не проводят различия между правами и обязанностями. Они сформулированы так, пишет автор, что «позволяют иметь в виду одновременно и права, и обязанности»1. Но, во-первых, сказанное автором касается отнюдь не всех стат ей Положения о прокурорском надзоре в СССР (например, ст. 14 Положения прямо формулирует обязанность прокурора принимать и рассматривать заявления и жалобы граждан). Во-вторых, что же это 47 за четкое формулирование прав и обязанностей, которое автор выдает за специфику метода прокурорского права, если статьи построены так, что нельзя понять, где права и где обязанности. Скорее всего мы имеем здесь дело как раз с нечеткими формулировками нормативного акта. Неопределенным выглядит у автора и третий элемент метода прокурорского права. В. Г. Мелкумов отмечает, что субъекты отношений, регулируемых данной отраслью права, «не находятся в подчиненном друг другу положении. Здесь, как правило, пет равенства субъектов, сохраняющего свою силу независимо от функций сторон в конкретном отношении»2. Следовательно, это такие отношения, в которых отсутствуют элементы власти и подчинения и элементы равноправия субъектов. Но это неточно, ибо властное полномочие прокурора, скажем, в области общего надзора, которыми оперирует В. Г. Мелкумов, проявляется именно в обязанности поднадзорного органа отреагировать и установленный законом срок на соответствующий акт прокурора – протест пли представление. Ссылка па слова В. И. Ленина об отсутствии у прокурора административной 1 2 Мелкумов В. Г. Указ. статья, с. 17. Мелкумов. В. Г. Указ. статья, с. 18. 35 власти вовсе не означает отсутствия у прокурора властных полномочий вообще. И наконец, характеризуя четвертый элемент метода прокурорского права, В. Г. Мелкумов пишет: «Специфика правовых средств и мер воздействия, а также способов, оснований и процедуры их применения состоит в том, что прокурор в подавляющем большинстве случаев непосредственно сам не применяет никаких существующих средств защиты, по может прибегнуть к любому из них, ставя перед соответствующим органом вопрос о применении присущих ему средств правового воздействия»1. Согласившись с этим, мы неизбежно должны будем признать, во-первых, что протесты и представления прокурора не общему надзору не являются средствами защиты права, во-вторых, что, скажем, привлечение виновного лица к уголовной ответственности прокурор в «подавляющем большинстве случаев» осуществляет не сам, а через какие-то иные органы. Нетрудно видеть, что оба эти предположения фактически противоречат действующему законодательству о прокурорском надзоре. 48 Неудачную попытку обосновать специфику метода земельного права предпринял и Б. В. Ерофеев. Он пишет: «Методы правового регулирования, присущие советскому земельному праву, сочетают в себе элементы, свойственные административному праву, с элементами, свойственными праву гражданскому. Но административные и гражданско-правовые методы регулирования сочетаются в земельном праве не механически. Они имеют новое содержание и представляют собой неразрывное целое, свойственное только земельному праву и отличающее его от любой другой отрасли права»2. Прием, о котором уже говорилось, когда самостоятельный метод, в данном случае земельного права, конструируется из методов «традиционных» отраслей – административного и гражданского. Но если метод третьей отрасли создается таким путем, то, совершенно очевидно, требуется ответить на вопрос, каково соотношение привлеченных методов, каков удельный вес каждого из них, в чем состоит специфика их «сплава», дающего качественно новый метод, присущий только земельному праву. Посмотрим, как поступает в данном случае Б. В. Ерофеев. Он отмечает, что в подавляющем большинстве земельных правоотношении стороны неравноправны, ибо один субъект – носитель власти, а второй подчинен этой власти и обязан выполнять даваемые ею предписания3. Следовательно, делается вывод: это подавляющее большинство отношений в земельном праве регулируется административно-правовым методом. Что же касается удельного веса гражданско-правового метода, то здесь автор вступает в Там же, с. 18. См: Ерофеев Б. В. Советское земельное право. М., 1965, с. 23. 3 Мы не разделяем неправильных, с нашей точки зрения, представлений автора об административно-правовых отношениях как исключительно отношениях власти и подчинения. Это весьма односторонний подход. 1 2 36 противоречие со своей же конструкцией. «Правда, – признает Б. В. Ерофеев, – существуют и такие земельные правоотношения, которые основаны на равноправии и взаимной неподчиненности их участников (например, соседские правоотношения между пользователями смежных участков). Но, во-первых, эти отношения играют значительно менее важную роль и имеют очень малый удельный вес. Во-вторых, такие отноше49 ния, как правило, не являются самостоятельными, а сопутствуют отношениям, основанным на подчинении сторон»1 (курсив наш. – В. С.). Спрашивается, как же понимать тогда объявленное автором объединение административного и гражданского методов в новое качество – самостоятельный метод советского земельного права, если гражданско-правовой метод не является самостоятельным? Автор же вопреки желанию очень убедительно показал, что земельное право своего метода не имеет, поскольку он практически ничем не отличается от метода административного права, а само земельное право, по логике вещей, есть не более чем часть права административного, о чем, кстати, все время говорят сторонники признания особого метода у каждой отрасли. Анализ высказанных в нашей литературе мнений о существовании специфического метода для каждой отрасли советского социалистического права не может не привести к выводу о том, что все усилия, предпринятые сторонниками рассматриваемой концепции, пока не привели к достаточно определенным результатам, которые были бы способны дать более или менее четкое представление об особенностях метода регулирования той или иной отрасли. В этом нетрудно убедиться на примере метода государственного права. Я. Н. Уманский пишет: «Предмету советского государственного права соответствует и присущий ему метод правового регулирования. Для норм советского государственного права, закрепляющих и регулирующих отношения, составляющие основу экономической и политической организации советского общества, характерен метод конституционного закрепления. Отличительной чертой этих норм, не свойственной ни одной другой отрасли права, является то, что они не имеют юридических санкций» 2 (курсив наш. – В. С.). Но это положение автора расходится с действительностью, ибо нормы без санкций существуют в самых различных материальных и процессуальных отраслях советского права. Мы разделяем мнение О. С. Иоффе, который считает, что если гипотеза и диспозиция относятся к числу обязательных элементов структуры правовой нормы, 1 2 Ерофоев Б. В. Указ. соч., с. 24 Уманский Я. Н. Советское государственное право. М., «Высшая школа», 1970, с. 6. 37 50 то санкция составляет ее необязательный, факультативный элемент. В зависимости от конкретных задач, выполнение которых государстве связывает с данной нормой, ее охрана может быть обеспечена посредством либо санкции, либо определенных других юридических норм, либо при помощи всей системы действующего права 1. Но самое примечательное в позиции Я. Н. Уманского состоит в том, что, назвав спецификой государственно-правовых норм отсутствие в них санкции, автор тут же признает: «Вместе с тем но этому признаку не ко всех случаях можно определить принадлежность данной нормы к отрасли государственного нрава, поскольку, нормы государственного права, направленные на регулирование других общественных отношений, складывающихся, например, в области организации и деятельности органов государственной власти, а также прав и обязанностей депутатов и др., во многих случаях содержат соответствующие санкции»2 (курсив пат. – В. С.). Весьма сомнительно, чтобы па основе таких противоречивых рассуждений можно было бы составить ясное представление о специфике метода советского государственного права. Мы не случайно уделили значительное место анализу высказываний представителей различных отраслей советской юридической науки, стремящихся доказать наличие своего метода у той или иной отрасли советского социалистического права. Дело в том, что за последнее время, как никогда раньше на страницах печати все чаще можно встретить аргументацию в пользу признания самостоятельности целого ряда «новых» отраслей права. Было бы, конечно, ошибочным объяснять усилившийся ныне процесс «конструирования» новых отраслей права исключительно личными мотивами тех или иных авторов. По-видимому, эти высказывания субъективно отражают глубинные тенденции и потребности развития системы советского социалистического права в период коммунистического строительства, объективную необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений. Собственно говоря, здесь действуют, в принципе, те 51 же объективные факторы, которые обусловливают повышение руководящей роли Коммунистической партии в руководстве все усложняющимися и расширяющимися процессами общественной жизни Советского социалистического государства и всех органов, входящих в систему его аппарата, советского социалистического права как действенного социального регулятора общественных отношений. Естественно, что это положительным 1 2 См.: Общая теория государства и права. Л., 1961, с. 333. Уманский Я. Н. Указ, соч., с. 7. 38 образом сказалось па развертывании научных исследований фундаментальных вопросов советского права. Однако поскольку вопрос о признании самостоятельности соответствующей отрасли относится к одному из коренных вопросов общей теории права, то его постановка и решение представляются делом не только сложным, но и в высшей степени ответственным, полностью исключающим поверхностный, поспешный подход. Между тем анализ приведенных высказываний свидетельствует о том, что многие из них не отличаются требуемой глубиной, стремлением обстоятельно раскрыть и показать специфику метода соответствующей отрасли, в силу чего эти высказывания, как правило, неубедительны. Порой создается впечатление какого-то формального отношения к решению проблемы метода, которая «решается» подчас путем простого упоминания о наличии своего метода у интересующегося данной отраслью ученого. Вот почему мы не разделяем взгляда Д. А. Керимова о доказанности факта существования своего метода регулирования у каждой отрасли. Автор отмечает, что «задача исследования системы права отнюдь не сводится лишь к провозглашению метода правового регулирования дополнительным, вспомогательным классификационным признаком, положенным в ее основу, что можно уже считать убедительно доказанным»1. Во-первых, представители рассматриваемой концепции стремятся разрешить проблему метода правового регулирования исключительно в юридическом плане. При этом не учитывается тот существенный факт, что право-явление не только юридическое, но и социальное, следовательно, коренные проблемы, к числу которых относится и проблема метода, как выходящие за чисто юридические рамки, целесообразно ставить и решать в более 52 широко, социально-правовом, плане. Отсюда возникает неободимость исследования взаимодействия права и социальных управляющих систем, на вооружении которых и находится метод правового регулирования как система средств, используемых для целенаправленного воздействия на окружающую среду. Во-вторых, первоочередные поиски особенностей метода правового регулирования, особенно если учесть неразработанность проблемы правового метода вообще, для каждой отрасли советского права не являются плодотворными также и потому, что не учитывают системных свойств советского права как разновидности социальной системы. Очевидно, что метод правового регулирования прежде всего и главным образом связан с системой советского социалистического права в целом, которое, воздействуя на среду, требует и соответствующих способов такого воздействия. Следовательно, для того чтобы выявить характерные черты особенного, необходимо предварительно исследовать свойства общего, каковым в данном случае 1 Керимов Д. Л. Указ. соч., с. 293. 39 является метод правового регулирования, взятый применительно к такому целостному явлению, как система советского социалистического права. С. С. Алексеев следующим образом объясняет положение, сложившееся с исследованием метода правового регулирования. Отметив слабые стороны позиции, признающей у каждой отрасли права свой метод, он пишет: «Не все структурные звенья системы права имеют столь рельефные особенности в методе, как, например, административное и гражданское право. Отсюда попытки сузить номенклатуру таких подразделений правовой системы, как трудовое, колхозное, семенное, земельное и финансовое право. А это у многих юристов породило неверие в метод как классификационный критерий. К тому же и сам метод пришлось рассматривать как сложное, многоэлементное явление (особенности общего юридического положения субъектов, способов формирования прав и обязанностей, мер их обеспечения и др.), что превратило метод в сгусток всех юридических особенностей отрасли, а не только в характеристику способа воздействия в строгом смысле»1 (курсив наш.– В. С.). 53 С этим нельзя не согласиться. Действительно, во всех рассуждениях о методе правового регулирования меньше всего уделялось внимания его характеристике как способа воздействия на поведение людей, способа достаточно сложного, имеющего ясно выраженное системное строение. Необходимо учитывать и еще одно в высшей степени важное обстоятельство, а именно то, что метод правового регулирования, имеющий материальное закрепление в нормах советского социалистического права, применяется социальными управляющими системами, входящими в аппарат Советского социалистического государства. Интересные соображения о сущности метода правового регулирования высказал А. М. Витченко. Он рассматривает метод правового регулирования в двух аспектах: как основной, или общий, метод, присущий системе права в целом, и как отраслевой метод правового регулирования. По мнению автора, «общий метод правового регулирования есть совокупность специфических юридически-нормативных средств воздействия права на общественные отношения, позволяющих отграничить правовое регулирование от других форм воздействия права на общественные отношения»2. Алексеев С. С. Об отраслях права.– «Сов. государство и право», 1972, № 3, с. 11. Витченко А. М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов, изд-во Саратовского университета, 1974, с. 52. Следует отметить, что приведенное положение известным образом согласуется с том, которое в 19G8 году было сформулировано нами следующим образом: «Наличие единого предмета системы советского права естественно и неизбежно предопределяет существование и единого метода правового регулирования, который отражает особенности юридического воздействия на определенный круг отношений между людьми в обществе по сравнению с другими, неправовыми способами. Метод правового регулирования – социальное явление, обусловленное предметом системы права...» (Сорокин В. Д. Вопросы теории советского административно-процессуального нрава.– Автореф. докт. дисс. Л., 1968, с. 31—32). 1 2 40 Что касается отраслевого метода, то, по мнению А. М. Витченко, – «это совокупность юридических приемов, средств, способов, отражающих своеобразие воздействия отрасли права на общественные отношения, направленных непосредственно на формирование и выражение во вне возможного и должного поведения субъектов регули54 руемых данной отраслью права отношений» 1. Автор предложил свою классификацию крановых методов, положив в ее основу различные критериев. В конечном счете в зависимости от удельного веса группы приемов, составляющих содержание данного метода, А. М. Витченко различает: а) метод запретов; б) метод субординации или властного приказа; в) диспозитивный метод; г) договорно-поощрительный метод; д) метод рекомендаций2. Концепция А. М. Витченко, с нашей точки зрения, имеет ряд уязвимых сторон. Во-первых, правильно указывая на существование общего метода правового регулирования, он, к сожалению, не раскрыл его связи с отраслевым методом. Во-вторых, при характеристике отраслевого метода автор оперирует только материалом, относящимся к административному, гражданскому, трудовому, колхозному, уголовному и процессуальному праву. Такая избирательность остается неясной, ибо, как известно, кроме названных в систему права включаются и иные отрасли. В-третьих, осталась нераскрытой связь отраслевого метода и других видов правового метода – метода запрета, субординации и т. д., которые выделены автором. Ведь если речь заходит об отраслевом методе, то это обязывает выявлять специфику метода каждой отрасли. Таким образом, краткое рассмотрение сущности наиболее распространенной концепции, исходящей из наличия у каждой отрасли своего метода правового регулирования, обнаруживает существенные изъяны, которые дают основание сформулировать ряд принципиальной важности вопросов. Именно эти вопросы требуют ответа при анализе проблемы метода правового регулирования. Во-первых, если рассматривать советское социалистическое право как целостную социальную систему, против чего никто не возражает, то непонятно, почему поиски специфических черт метода правового 55 регулирования касаются только одного уровня структуры – отрасли? Почему из четырех уровней структуры взят только один, в то время как все признают, что метод закреплен в нормах права? Во-вторых, чем объяснить то обстоятельство, что, признавая обусловленность метода предметом правового регулирования, тем не менее 1 2 Витченко А. М. Указ. соч., с. 60. Там же, с. 100—147. 41 метод соответствующей отрасли конструируется не иначе как из элементов только двух отраслей – гражданского и административного права? Если это допустимо по отношению к методу, то почему бы не применить это к предмету правового регулирования, определив предмет одной отрасли через предметы административного и гражданского права? B-третьих, правомерно ли, что при характеристике метода правового регулирования он чаще всего рассматривается как способ воздействия на поведение лишь субъектов правоотношения? Правильно ли ограничивать действие метода только поведением субъектов правоотношений или его можно распространить и на поведение субъектов права? Нетрудно видеть, что рассматриваемая концепция ясного ответа на эти вопросы не дает. Между тем анализ этих вопросов, несомненно, поможет раскрыть социальную природу, понятие и особенности метода правового регулирования, что и будет предпринято в последующих разделах данной монографии. 2. ПРЕДМЕТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК СРЕДА, НА КОТОРУЮ ВОЗДЕЙСТВУЕТ СОЦИАЛЬНАЯ УПРАВЛЯЮЩАЯ СИСТЕМА Исследование проблемы метода правового регулирования, как уже отмечалось, не дает надлежащего эффекта, если оно замыкается исключительно в юридических рамках. Поэтому, с нашей точки зрения, оно должно опираться на анализ взаимодействующих между coбoй факторов, имеющих прямое отношение к методу правового регулирования и, более того, оказывающих на него определяющее влияние. Как известно, метод правового регулирования не действует автоматически, сам по себе. Он представляет собой важный и специфический инструмент, используемый социалистическим государством, выступающим в качестве социальной управляющей системы. Однако при всей его важности метод правового регулирования имеет определенные пределы своего применения. Иначе говоря, сфера применения метода правового регулирования прежде всего и главным образом социальных управляющих систем, входящих в советский государственный аппа56 рат1, очерчена пределами действия социалистического права, система норм которого служит своего рода юридическим основанием применения комплекса правовых средств, объединяемых общим понятием метода правового регулирования. Следовательно, названный метод в решающей степени зависит от предмета правового регулирования, который определяет не только содержание, но и пределы применения этого метода. При этом учитывается что правовые средства и соответствующих пределах используют для целенаправленного воздействия на среду и общественные организации. Однако для социальных управляющих систем, относящихся к Советскому государству, применение правовых средств воздействия на поведение людей является одной из главных и в то же время специфичной формой их деятельности. 1 42 Учитывая определяющую роль предмета правового регулирования по отношению к методу, на что справедливо обращалось внимание в нашей литературе1, представляется логичным и необходимым, анализ понятия и наиболее общих, принципиальных свойств предмета правового регулирования как такого общественного явления, на который социальные управляющие системы, входящие в советский государственный аппарат, воздействуют и закрепляют его именно прежде всего с помощью системы правовых средств, т. е. метода правового регулирования. В социалистическом обществе между людьми складываются чрезвычайно многочисленные и в высшей степени разнообразные связи. Они пронизывают буквально все сферы общественной жизни и в своей совокупности представляют социальную среду, которая, образно говоря, составляет поле деятельности различных социальных управляющих систем как общественных, так и государственных. Если рассматривать социальную среду с точки зрения особенностей воздействия на нее со стороны социальных управляющих систем, то складывающиеся в ней связи и процессы явно тяготеют к двум тесно связанным между собой, но вместе с тем отличающимся друг от друга сферам. Речь, таким образом, идет о существовании двух разновидностей социальной среды. 57 Первый вид, включающий связи и процессы, регулируемые преимущественно и главным образом при помощи различных неправовых средств, следует рассматривать, условно говоря, в качестве социальнонравственной среды, подразделяемой в свою очередь на сферу, где действует обширная система норм морали, нравственности, социалистических обычаев, и на сферу тех отношений между людьми, которые регулируются неправовыми нормами общественных организаций 2. Это весьма обширная область взаимоотношений между людьми в социалистическом обществе, складывающихся на самых различных уровнях – от общества в целом до неформальных объединений в тех или иных первичных коллективах. Наиболее характерным для социально-нравственной среды является, вопервых, то, что складывающиеся в ее пределах связи возникают Д. А. Керимов отмечает, что метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от задач, целенаправленных интересов государства, которые объективно обусловлены существующими материальными условиями жизни общества (см.: Керимов Д. А. Указ. соч., с. 289). 2 Мы относим действие норм морали (нравственности) и неправовых норм общественных организаций к сфере социально-нравственной среды, исходя из того, что их объединяет «негосударственное» происхождение, а также учитывая весьма тесную связь между ними. С. С. Алексеев подчеркивает, что «корпоративные нормы уступают юридическим по своей силе, «мощи», сфере действия, категоричности... Будучи необходимыми для обеспечения функционирования одного из звеньев политической организации общества (общественных организаций), эти нормы выражают самодеятельность, инициативу и активность общественных организаций, еще теснее, нежели право, связаны с моралью...» (Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1, с. 82). 1 43 преимущественно между индивидами, во-вторых, эти связи не поддаются прямому и непосредственному регулированию со стороны социалистического права, хотя было бы неверным отрицать известные возможности косвенного воздействия системы права па эти связи. Примером может служить формирование гак называемого неформального авторитета руководителя в коллективе. Нет нужды доказывать, что, как бы четко и всесторонне ни был определен при помощи юридических норм официальный правовой статус руководителя как основа его неформального авторитета, это только одна сторона проблемы. Другая же сторона заключается в том, что неформальный авторитет складывается хотя и не без участия права, но уже за пределами правового регулирования и целиком зависит от личностных качеств руководителя, его умения установить наиболее целесообразные взаимоотношения с подчиненными, от58 ношения, которые в своей совокупности составляют оптимальный «психологический климат» в коллективе 1. В нашей литературе совершенно справедливо укалывается на то, что право «представляет собой лишь одну из форм общественного регулирования. В любой общественно-экономической формации наряду с правом и в неразрывном контакте с ним действуют и другие (неправовые) формы общественного регулирования, в том числе и нормы нравственности, неправовые нормы общественных организации, неправовые обычаи»2. Второй вид социальной среды отличается от первого тем, что требует регулирования при помощи специфических социальных правил, специально установленных или санкционированных социалистическим государством, т. е. правовых норм. В своей совокупности отношения второго вида составляют социально-правовую среду. Вводя в научный оборот понятие «социально-правовая среда», мы отдаем себе отчет в том, что речь идет о той части социальных явлений и связен между людьми в обществе, которые нуждаются в правовом регулировании и под его воздействием приобретают юридическую форму: С нашей точки зрения, социально-правовая среда характеризуется следующими основными особенностями. Как система общественных отношений социально-правовая среда складывается не произвольно, а определяется типом общественного производства, социально-экономическим базисом общества. При этом речь прежде всего идет о закреплении самых существенных, коренных свойств отношений между людьми в обществе, составляющих в своей совокупности социально-правовую среду. См., например: Научная организация управленческого труда. М., 1968, с. 501 и след.; Вендров Е. Е. Психологические проблемы управления. М., 1909, с. 43 и след.; Аунану Ф. Ф. Методы подбора и подготовки руководителей производства. М, 1971, с. 85 и след. 2 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государство. М., 1966, с. 42. 1 44 Социально-правовая среда включает в себя отношения волевые, т. е. такие, которые прежде чем им сложиться, проходят через волю и сознание людей. Известно указание В. И. Ленина о том, что «общественные отношения делятся па материальные и идеологические. 59 Последние представляют собой лишь надстройку над первыми, складывающимися помимо воли и сознания человека, как (результат) форма деятельности человека, направленной на поддержание его существования» 1. Следовательно, социально-правовая среда относится к категории надстройки и объединяет ту часть идеологических общественных отношений, которые нуждаются в непосредственном правовом регулировании. Важной особенностью социально-правовой среды в условиях социализма является то, что се поступательное развитие и непрерывное поддержание на должном уровне может быть осуществлено лишь при помощи активного, целенаправленного функционирования различных социальных управляющих систем общества, к числу которых относится государственный аппарат и все входящие в него системы государственных органов, многочисленные общественные организации. Все эти социальные управляющие системы действуют под руководством марксистско-ленинской партии. В социалистическом обществе воздействие социальных управляющих систем на социально-правовую среду отчетливо выступает как процесс сознательный, целеустремленный, творческий. Непосредственное воздействие социальной управляющей системы на среду, на наш взгляд, реализуется в следующих основных направлениях. 1. Воздействие всей системы органов государства на среду, т. е. на весь комплекс подведомственных ей объектов и отношений. К этому же виду относится и воздействие на среду со стороны отдельных систем государственных органов, составляющих в совокупности государственный аппарат, например воздействие со стороны системы исполнительнораспорядительных органов государственной власти. Здесь необходимо учитывать наличие не только, так сказать, «чистой» сферы подведомственных отношений, но и таких пограничных областей, где в известной мере проявляется воздействие уже другой социальной управляющей системы. Это обстоятельство свидетельствует о наличии тесного взаимодействия между системами государственных органов, образующих аппарат Советского государства. 60 2. Воздействие каждого элемента (органа) на среду, сфера которой отличается ограниченной пространственной или предметной характеристикой в полном соответствии с компетенцией и местом данного органа в системе. Понятно, например, что тот или иной орган государственного управления как 1 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 1, с. 149. 45 элемент социальной управляющей системы, входя в нее органической составной частью, имеет соответствующие его назначению границы воздействия на среду, в пределах которых реализуется общее, свойственное системе органов управления в целом, и особенное, присущее данному органу. Эффективная реализация этого направления требует научно обоснованного определения прав и обязанностей всех органов государственного управления, входящих в данную систему, а также их внутренних подразделений. «Суть организационных вопросов, попросту говоря, состоит в том, чтобы каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах всю полноту ответственности, занимался своим делом. Это элементарное житейское правило является в то же время основой основ науки и практики управления»1. 3. Воздействие вышестоящих подсистем на нижестоящие, выступающие как имманентная функция поддержания оптимальной структуры и деятельности соответственно нижестоящих элементов и, следовательно, всей системы в целом. Чем выше уровень подсистемы, тем больший удельный вес в ее деятельности приобретает оптимизация нижестоящих, подчиненных ей звеньев, что в свою очередь отражается на способах функционирования вышестоящих звеньев (подсистем). Речь, таким образом, идет о воздействии на «внутреннюю» среду в пределах данной управляющей социальной системы в целом, т. е. на ее «организационную решетку», когда объектом такого воздействия оказываются располагающиеся по нисходящей линии субъекты управления как подсистемы этой управляющей социальной системы. Здесь весьма рельефно выступает требование, заключающееся в последовательном проведении ленинских принципов руководства вышестоящих органов управления 61 нижестоящими, совершенствовании централизованного руководства с одновременным стимулированием и обеспечением инициативы и оперативной самостоятельности мест. Как отмечалось на XXV съезде КПСС, «С одной стороны, следует развивать централизм, ставя тем самым преграду ведомственным и местническим тенденциям. С другой же – надо развивать демократические начала, инициативу мест, разгружать верхние эшелоны руководства ют мелких дел, обеспечивать оперативность и гибкость в принятии решений»2. 4. Воздействие каждого данного элемента социальной управляющей системы па его внутреннюю, локальную среду ограничено рамками его структуры. Основная задача названного варианта воздействия состоит в оптимизации структуры органа и, следовательно, в обеспечении надлежащего Брежнев Л. И. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. М., Политиздат, с. 73—74, 2 Брежнев Л. И. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики, с. 73, 1 46 функционирования всех его подразделений, в том числе каждого работника аппарата этого органа. Для общественных отношений, складывающихся в сфере социальноправовой среды, характерна множественность субъектного состава участников этих отношений, что известным образом обусловливает разнообразие названных отношений. Если, как отмечалось ранее, отношения, регулируемые нормами морали, возникают преимущественно между людьми, то отношения в сфере социально-правовой среды отличаются уже значительно большим разнообразием с точки зрения вариантов состава их участников. Здесь возникают отношения, в которых участвуют не только граждане, но и государственные органы, общественные организации и т. д. Неотъемлемой составной частью отношений в названной сфере являются отношения, участниками которых выступают различные звенья социальных управляющих систем. Однако воздействие этих субъектов на социальноправовую среду не всегда делает их участниками отношений в результате этого воздействия. В этом плане представляется необходимым различать, по крайней мере, два варианта воздействия социальных управляющих систем на социальноправовую среду. Пер62 вый вариант заключается в таком воздействии того или иного органа государственной власти на «подведомственные» отношения, когда он но становится непосредственным участником тех отношений, на установление регулирование которых направлена его деятельность. Такой вариант проявляется прежде всего в нормотворческой деятельности соответствующих социальных управляющих систем, т. е. в ситуациях, когда тот или иной орган государства издает нормативный акт. Так, например, в науке советского административного права, исходя из положений действующего законодательства, четко различаются полномочия органов устанавливать административную ответственность и правомочия применять меры административных взысканий. По общему правилу, органы государственного управления, в компетенцию которых входит установление административной ответственности за те или иные деяния, не участвуют в отношениях, связанных уже с применением мер административных взысканий за конкретные проступки. Разумеется, принятие компетентным органом нормативного акта неизбежно сопровождается возникновением определенных отношений. Однако главная их особенность состоит в том, что они возникают не между органом, издавшим нормативный акт, и исполнителем, поскольку в данном случае конкретного исполнителя нет, ибо нормативный акт рассчитан па потенциального исполнителя, а между различными подразделениями органа, принимающего нормативный акт, например между подразделениями, готовившими проект, и руководителем, возглавляющим этот орган, – отношения 47 по согласованию различных пунктов проекта нормативного акта, между заинтересованными организациями – отношения кворума и др. Другой вариант выражен в ситуациях, когда тот или иной государственный орган воздействует на социально-правовую среду уже в качестве участника конкретного отношения. Этот вариант в свою очередь предполагает несколько разновидностей отношений, в которых орган как представитель соответствующей социальной управляющей системы проявляет различные заложенные в нем качества, что обусловлено содержанием тех отношений, участником которых он является. Специфическая особенность социально-правовой среды состоит также в том, что она, с одной стороны, тре63 бует наличия системы социальных правил, установленных пли санкционированных государством, т. е. системы права, соответствующей этим отношениям, а с другой – испытывает постоянную потребность в эффективном регулировании этих отношений на основе правовых норм, с помощью которых социальные управляющие системы оказывают необходимое воздействие на социально-правовую среду. Здесь, следовательно, налицо диалектическое взаимодействие между системой права и социально-правовой средой: потребности социально-правовой среды порождают систему права, но система права в свою очередь оказывает на нее обратное воздействие, закрепляя систему общественных отношений, складывающихся в сфере социально-правовой среды. «Первая и основная особенность системы права, – пишут М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, – состоит в том, что она составляет объективное структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепляемых им общественных отношений»1. Вместе с тем общая картина этого взаимодействия окажется неполной, если игнорировать при этом роль социальных управляющих систем, в арсенале которых право выступает как объективно необходимое средство эффективного регулирования именно той части отношений в обществе, которые составляют социально-правовую среду. Взаимодействие права и социально-правовой среды известным образом усложняется еще и тем, что право – это не просто «подручный инструмент», используемый социальной управляющей системой. Дело в том, что система права обладает и относительной самостоятельностью, выступая как объективная социальная система. Что означает объективный характер системы советского социалистического права? По этому вопросу в науке права сложилось своеобразное положение: все ученые признают объективный характер системы права2, но не всегда выводы из этого правильного положения Шаргородский М. Д., Иоффе О. С. О системе советского права. – «Сов. государство и право», 1957, № 6, с. 103. 2 См., например: Алексеев С. С. О теоретических основах классификации отраслей советского права, с. 99; Александров Н. Г. Указ, соч., с. 117. 1 48 64 оказываются приемлемыми. Так, С. С. Алексеев пишет: «Если системе права свойствен объективный характер, то, следовательно, ее нельзя построить, сконструировать, создать. Задача юридической науки состоит в том, чтобы изучить систему права, исследовать объективно существующие между правовыми нормами связи и на этой прочной основе установить классификацию отраслей права»1. С этим положением согласиться нельзя. Прежде всего, как нам представляется, объективность существования какого-либо явления в социальной области вовсе не означает, что на него нельзя воздействовать. Иначе говоря, объективное в социальной области отнюдь не характеризуется абсолютной независимостью от общественного сознания. Напротив, действительность убедительно свидетельствует о наличии диалектической взаимозависимости между объективными явлениями и общественным сознанием в социалистическом обществе. Так, весь ход исторического развития свидетельствует о том, что социализм как объективно существующая социальная система высшего порядка не приходит автоматически, а создается сознательно, в результате целенаправленной деятельности трудящихся масс, руководимых Коммунистической партией. Значит, если сознательно создается вся система социализма, в том числе ее классовая структура, политическая и экономическая основы, государственный аппарат, система социалистической демократии, то нет никаких оснований делать исключение для такого элемента системы социалистического общества, каким является система советского права. Вот почему мы считаем, что более правы М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, которые, отмечая объективный характер системы советского социалистического нрава, вместе с тем допускают реальную возможность ее совершенствования, т. е. определенного изменения. «Поскольку система права, – пишут авторы, – выражает его объективное структурное качество, она может быть выявлена и познана, а также подвергнута дальнейшему совершенствованию в пределах свойственных ей объективных качеств»2. 65 В чем же проявляются объективные свойства системы советского социалистического права, если учитывать ее диалектическую связь с общественным сознанием? Мы полагаем, что определяющее значение имеют следующие факторы. 1. Система права складывается отнюдь не произвольно, а под воздействием определенных объективных закономерностей, в конечном счете экономических законов. Если объективна причина, то логично предполагать, что объективно и следствие. Предметом системы права являются 1 Алексеев С. С. О теоретических основах классификации отраслей советского права, с. 99— 2 Шаргородский М. Д., Иоффе О. С. Указ, соч., с. 103. 100. 49 общественные отношения, выступающие как ее объективная основа. Эти общественные отношения складываются под воздействием экономических объективных законов, и в данном общественно-экономическом строе они могут быть только причинно обусловленными. Следовательно, объективность системы права означает не произвольность ее конструкции, а ее обусловленность закономерностями данной общественно-экономической формации. 2. Объективность системы права проявляется в том, что она не может быть сконструирована или построена законодателем произвольно, вне зависимости от действующих в данном обществе закономерностей. Развитие и совершенствование системы права может идти лишь в определенном направлении, малейшее отклонение от которого дает о себе знать. Социалистическое право, несмотря на обширность своей системы, представляет собой довольно чуткий социальный инструмент, действие которого должно быть сбалансировано как внутри системы права (соотношение между отраслями права в регулировании общественных отношений, преемственность и рациональное соотношение действующих законов и т. д.), так и вовне (соотношение права с иными, неправовыми средствами воздействия на поведение людей в обществе). 3. Объективный характер системы права состоит также в том, что право представляет собой волю не отдельного индивида, а волю господствующего класса. Для системы социалистического права на современном этапе развития нашего государства характерное ее свойство – выражение воли всего советского народа. Это значит, что ни отдельные нормы, ни вся система социалистического права но может создаваться отдельной личностью. Она есть результат, продукт деятельности Советского госу66 дарства, обусловленный объективными законами социализма. Отмечая, что система права складывается исторически объективно, представляет собой вполне реальное социальное образование и не может строиться по произволу законодателя, Л. С. Явич вместе с тем признает, что «историческое формирование отраслей права, обусловленное свойствами общественных отношений, в значительной мере зависит и от задач, которые ставит государство в области правовой регламентации» 1. Объективный характер системы нрава вполне согласуется с его зависимостью от общественного сознания, которое обусловливает создание Советским государством необходимых правил поведения людей в обществе, а также работу по постоянному совершенствованию системы права таким образом и в таком направлении, чтобы она всегда наиболее эффективно отвечала объективным потребностям общества, строящего коммунизм, Точка зрения С. С. Алексеева по убеждает также потому, что она так или иначе ограничивает роль юридической науки лишь чисто 1 Общая теория советского права. М., «Юридическая литература», 1906, с. 327—328. 50 описательными функциями. По мнению автора, роль юридической науки состоит в изучении связей между нормами, т. е., иначе говоря, в изучении того, что, по-видимому, возникло без участия юридической науки 1. С такой трактовкой роли науки вряд ли можно согласиться. С нашей точки зрения, прав Б. Б. Шейндлин, который отмечал, что проблема системы социалистического права не сводится к гносеологии, к «открытию»: «познанию» ее структуры2. Юридическая наука должна самым непосредственным образом участвовать в совершенствовании системы советского социалистического права, ис67 следовании объективных оснований классификации отраслей, определении степени «зрелости» тех или иных групп правовых норм, претендующих на роль элемента правовой системы соответствующего порядка, и т. д. Вместе с тем нельзя не возразить и против встречающихся в литературе крайностей иного порядка. Так , С. М. Корнеев пишет: «Для построения системы права необходимо прежде всего выяснить, представляет ли она объективную закономерность или создается волей людей. Если признать, что система права существует объективно, то задачей науки права будет отыскать, выявить отрасли права, существующие независимо от нашей воли. Если же система права должна быть построена, создана, то основной проблемой пауки и законодательства в этой области будет отыскание наилучших вариантов и выработка принципов построения системы права»3. Как явствует из приведенной формулировки, признание объективности системы права, по мнению автора, исключает возможность его сознательного, целенаправленного развития и совершенствования. И напротив, если систему права можно построить, то, следовательно, утверждения о ее объективности лишены оснований. И то и другое нам представляется крайностями, в равной степени неприемлемыми. Истина, с нашей точки зрения, заключается, как уже говорилось, в одновременном признании объективности системы социалистического права и возможности ее построения и совершенствования в результате сознательной деятельности социалистического государства, которое в своем Возражая Г. Н. Полянской и Р. Д. Саниру, С. С. Алексеев отмечает, что систему права нельзя построить, создать, сконструировать не вообще, а в «процессе научного исследования...» (Алексеев С. С. Проблемы теории права, с. 138). Нам, однако, представляется, что научные исследования в правовой области являются едва ли не важнейшим обстоятельством, позволяющим наиболее полно вскрывать потребности общественного развития и вносить соответствующие коррективы в развитие системы советского социалистического права. 2 См.: Шейндлин Б. В. Объективное и субъективное в праве. – «Правоведение», 1961, № 4, с. 126, 3 Корнеев С. М. Вопросы построения системы советского права. – «Правоведение», 1963, № 1, с. 15. 1 51 функционировании опирается па материальные условия жизни общества, отражая его объективные потребности. Итак, исходя из оценки характерных черт и особенностей социальноправовой среды, представляется возможным сделать вывод, имеющий принципиальное значение и заключающийся в признании социальноправовой среды в качестве единого предмета регулирования для системы социалистического права в целом. Признание этого факта, естественно, ставит перед советской правовой наукой ряд существенных проблем, касающихся исследования важнейших свойств единого предмета 68 правового регулирования. Теоретическая работа в этом направлении, с нашей точки зрения, является необходимой основой для более глубоких представлений о предмете регулирования соответствующих отраслей советского права, как материальных, так и процессуальных. Этим самым будет восполнен существующий в настоящее время пробел, поскольку основные усилия исследователей направлены главным образом лишь на поиски особенностей предмета регулировании тех или иных отраслей права. Между тем именно общие методологические положения могут быть сформулированы в процессе исследования единого предмета правового регулирования, системе отношении которого соответствует и система отраслей советского права. Приведем дополнительные аргументы в пользу необходимости признания единого предмета правового регулирования. Во-первых, не вызывает сомнении тот очевидный факт, что социалистическое право представляет собой целостную социальную систему, хотя, как нам представляется, системные свойства права еще не всегда учитываются в достаточно полной мере. Так, например, в подавляющем большинстве случаев, расценивая ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли права, ограничиваются лишь поисками специфики ее предмета, а также метода, игнорируя при этом тот первостепенной важности факт, что отрасль права как элемент системы на один порядок выше, чем она сама, в свою очередь не может не обладать объективно присущими ей системными качествами, которые, с нашей точки зрения, должны рассматриваться как один из признаков отрасли советского права1. С. С. Алексеев справедливо отмечает, что «структура права едина, она охватывает право в целом, связывает в дифференцированное целое все его подразделения. Разумеется, это единство не следует понимать упрощенно. Право представляет собой сложную систему. В праве можно выделить четыре основных уровня структуры: а) правового предписания (правовой нормы); б) правоСм.: Иоффе О. С. Структурные подразделения сис темы права. – «Учен. записки ВНИИСЗ». Вып. 4. М., 1968; Сорокин В. Д. Вопросы теории советского административнопроцессуального права, 1968. 1 52 69 вого института; в) отрасли права; г) отраслей права в их взаимосвязи (система права)»1. Во-вторых, общепризнанным является тот факт, что советское право, обусловленное в конечном счете социалистическим базисом, призвано регулировать волевые общественные отношения и в то же время определенным образом им соответствовать. Л. С. Явич по этому поводу пишет: «Отношения, регулируемые советским правом, могут быть соответствующим образом классифицированы, классификация предмета правового регулирования должна соответствовать реальной дифференциации общественных отношений, которые подвергаются юридическому опосредствованию. Такая классификация раскрывает виды общественных отношений, вызывающих к жизни существование самостоятельных отраслей права»2. Следовательно, если различные виды общественных отношений вызывают к жизни соответствующие отрасли права, то нет никаких препятствий для того, чтобы признать первичность всех общественных отношений, возникающих в сфере социально-правовой среды по отношению к системе советского права в целом. Поэтому если непосредственная причина, т. е. весь комплекс общественных отношений, порождает следствие, обладающее ясно выраженными системными свойствами, – систему советского социалистического права, то сама эта причина, естественно, должна обладать и действительно обладает качествами целостной и вместе с тем дифференцированной социальной системы. Можно сказать, что эта система определенным образом проецирует в праве свою собственную структуру. Наука советского права оперирует главным образом лишь понятием предмета регулирования каждой отрасли. Но исходя из системных свойств советского права в целом, воздействующего на все отношения социально-правовой среды, представляется необходимым ввести в научный оборот понятие единого предмета правового регулирования – целостной системы тех идеологических общественных отношений, которым система права должна соответствовать и на которые она в свою очередь ак70 тивно воздействует с помощью социальных управляющих систем советского государственного аппарата3. Алекссев С. С. Общетеоретические принципы исследования структуры права. – «Сов. государство и право». 1971, № 3, с. 42. 2 Общая теория советского права, с. 322—323. 3 Сформулированное нами ранее предложение о выделении единого предмета правового регулирования получило поддержку на страницах юридической литературы (см.: Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., «Мысль», 1972, с. 292; Советское трудовое право. М., «Юридическая литература», 1976, с. 34). 1 53 Думается, что поиски особенностей предмета регулирования той или иной отрасли советского социалистического права, имеющие, разумеется, большую познавательную и практическую ценность и направленные на то, чтобы исследовать свойства особенного, все же оказываются в известной мере односторонними, поскольку за пределами этих исследований, как правило, остается всеобщее, свойственное социально-правовой среде, системными составными частями которой как раз и являются качественно выделяющиеся группы общественных отношений, составляющие предметы регулирования соответствующих отраслей социалистического права. Не познав в достаточной степени всеобщее, мы не можем в полной мере раскрыть особенное, в котором это всеобщее проявляет свои существенные свойства. С другой стороны, при таком подходе открываются, с нашей точки зрения, многообещающие возможности и перспективы для более четкого определения социальной роли каждой отрасли советского нрава, если рассматривать ее в качестве инструмента, используемого социальными управляющими системами для обеспечения целенаправленного и эффективного воздействия на социально-правовую среду. Как известно, по современным научным представлениям каждая отрасль советского права имеет предметом своего регулирования определенную группу общественных отношений. Так, например, административное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления1, гражданское право регулирует имущественные и личные неимущественные отношения2. Аналогичным образом решается вопрос о предмете регулирования всех иных отраслей права. 71 Однако при этом, как нам представляется, вне поля зрения исследователей остается существенно важная проблема структуры предмета правового регулирования, ибо современная и общепринятая интерпретация предмета не даст оснований для постановки вопроса в таком плане, поскольку речь идет только об определенных общественных отношениях как конкретных связях между различными субъектами права. Взять, к примеру, предмет советского административного права. В специальной монографии Ю. М. Козлов обстоятельно исследовал предмет административно-правового регулирования, который, с точки зрения автора, представляет собой определенную группу общественных отношений, складывающихся в сфере советского 3 государственного управления . Он дает развернутую классификацию этих отношений: а) по субъектам; б) по содержанию; в) по направлениям административной деятельности; д) по объему управленческой деятельности. Словом, предмет административно-правового регулирования, хотя и рассматривается в различных ракурсах, тем не менее в принципе представлен как определенный вид общественных отношений, т. е. как разновидность См.: Советское административное право. Под ред. Ю. М. Козлова, с. 44. См., например: Советское гражданское право. Т. 1. Л., 1971, с. 3. 3 См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М., 1967, с. 8, и след. 1 2 54 конкретных связей между субъектами административного права. Эти связи, подпадая под действие норм советского административного права, приобретают свойства административно-правовых отношений. Все ото так. Но здесь раскрывается лишь один элемент структуры предмета административно-правового регулирования – отношения как конкретные связи между субъектами советского административного права. Однако не вызывает сомнения и то существенное обстоятельство, что в сфере советского государственного управления административное право призвано (и оно действительно это делает) регулировать и такие варианты поведения своих субъектов, когда это поведение, соответствуя требованиям запретительных норм административного права, должно строиться таким образом, чтобы не вызывать правоотношений, возникновение которых свидетельствует о нарушении запретительной нормы. Вот почему мы целиком согласны с тем, что «право регулирует поведение людей не только через правоотношения»1. 72 Вряд ли подлежит сомнению факт существования запретительных норм практически в любой отрасли советского права. Следовательно, в предмет административного права, равно как и всех иных отраслей, включается еще один структурный элемент предмета, регулирование которого требует применения иных способов юридического воздействия, нежели при регулировании конкретных связей, приобретающих форму правоотношения. В общем плане можно оказать, что регулирование первого из названных элементов имеет своим назначением обеспечить возможность субъекту права в "предусмотренных случаях стать еще и субъектом правоотношения. При воздействии же на второй элемент предмета правового регулирования задача состоит в сохранении за каждым лицом статуса субъекта права. Если сравнить теперь, в принципе, предметы административно-правового и гражданско-правового регулирования, то можно заметить иx не только качественные, но и структурные различия. В структуре предмета административно-правового регулирования присутствуют и играют немалую роль такие системные элементы, которые либо отсутствуют, либо выражены значительно слабее в структуре предмета гражданско-правового регулирования. Речь идет, например, о таком элементе структуры административно-правового регулирования, как оптимизация системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти и их внутренних подразделений, представляющих собой разновидность социальной управляющей системы. Регулирование статики и динамики этих органов – важная задача советского административного права. Между тем перед гражданским правом не ставится задача воздействия на структуру органов, выступающих в качестве субъектов этой отрасли права. В этом плане гражданское право как отрасль в большей степени выступает главным образом в качестве инструмента, используемого для 1 Право и социология. М., «Наука», 1973, с. 60. 55 воздействия на социально-правовую среду. Административному же праву свойственна двоякая роль: с одной стороны, оно инструмент в руках социальных управляющих систем (главным образом исполнительно-распорядительных органов государственной власти), с помощью которого система в целом и каждый ее элемент в отдельности воздействуют на среду, а с другой – административное праве выполняет свое назначение в качестве регулятора самой этой системы. Это 73 обстоятельство, имеющее существенное значение, не может оставаться неучтенным. Обратимся к краткой характеристике структуры единого предмета правового регулирования. Разумеется, полный анализ этого сложного понятия – задача специального исследования. В настоящей работе преследуется более узкая цель – постановка вопроса о структуре единого предмета правового регулирования, определения основных составных частей (элементов) этой структуры, взаимосвязь между которыми придает предмету правового регулирования интегративные системные качества. Можно предположить, что постановка вопроса о структуре единого предмета правового регулирования привлечет внимание к анализу структуры предметов отраслевого правового регулирования. А для этого необходимо исследовать структуру единого предмета правового регулирования как системы, включающей в себя отраслевые предметы. Кроме того, определение структуры единого предмета, а также предметов отраслевого регулирования позволит глубже оценить роль и специфику каждого составного элемента этой структуры и, следовательно, найти наиболее целесообразные средства правового воздействия на каждый элемент с учетом присущих ему особенностей. С нашей точки зрения, структура единого предмета правового регулирования складывается из нескольких взаимосвязанных составных частей (элементов). Каждая из них обладает присущими ей свойствами, которые влияют на выбор методов их правового регулирования. Соответствующий элемент занимает в системе единого предмета правового регулирования свое место, и предлагаемый читателю порядок их перечисления не предполагает, по общему правилу, одновременной оценки их удельного веса в системе. Первой составной частью (элементом) единого предмета правового регулирования является статус субъекта права. А. В. Мицкевич пишет: «Каждый субъект права в силу самого действия закона или, как часто говорят, «непосредственно из закона», т. е. независимо от участия в тех или, иных правоотношениях, обладает определенным комплексом прав и обязанностей. Все эти права и обязанности составляют содержание правосубъект74 ности, или правовой статус данного лица или организации» 1 (курсив наш. – В. С.). 1 Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., «Юридическая литература», 1962, с. 12—13. 56 Множественности категорий субъектов права соответствует и их различный статус. Однако первоосновой всех разновидностей этого явления следует считать правовой статус советского гражданина и социалистической организации. Все иные разновидности правовых статусов можно рассматривать как дополнительные к названной первооснове, характеризующие специфику конкретного положения данного субъекта. Так, например, правовой статус советского государственного служащего следует рассматривать как своего рода «надстройку» над его статусом советского гражданина. Характерной особенностью этого элемента единого предмета правового регулирования является то, что он требует, если можно так сказать, предварительного определения положения соответствующего субъекта права безотносительно к тому, будет или нет он участником какого-либо конкретного правоотношения. Закрепление правового статуса субъекта есть определение его возможностей как потенциального участника того или иного правоотношения. Понятно поэтому, что четкое правовое закрепление юридического статуса субъектов советского права во всех возможных его модификациях составляет важную задачу права в целом и всех его отраслей. Конечно, эта задача в неодинаковой степени присуща соответствующим отраслям. Первостепенное значение она, с нашей точки зрения, имеет, скажем, для советского государственного (конституционного) права, административного права и в меньшей, например, для советского уголовного права и т, д. Вторую системную часть единого предмета правового регулирования образуют конкретные связи, которые постоянно возникают в социальноправовой среде как минимум между двумя субъектами советского права 1. Бу75 дучи опосредованными соответствующей юридической нормой, эти связи приобретают форму правовых отношений различной отраслевой принадлежности. Особенность этого элемента единого предмета правового регулирования проявляется в том, что возникновение конкретных связей между субъектами права делает последних в данном случае еще и субъектами правоотношений, т. е. обладателями определенных, так сказать, дополнительных правомочий и обязанностей. Кроме того, наличие другого персонифицированного участника этого отношения налагает определенный отпечаток на реализацию принадлежащих им правомочий и обязанностей. Характеризуя данный элемент единого предмета правового регулирования, мы имеем в виду ситуации, при которых складываются конкретные связи, принимающие формы правовых отношений. В этой связи неубедительными следует признать высказанные в литературе положения о том, что Интересные соображения, имеющие отношения к данному элементу, высказаны Ю. И. Гревцовым, обосновавшим существование так называемой «общественной связи» как обязательного предварительного условия возникновения общественного отношения, а затем и правоотношения (см.: Гревцов Ю. И. Правоотношение – разновидность общественного отношения, – Автореф. канд. дисс. Л., 1975, с. 7—8). 1 57 правоотношения могут иметь общий характер и не выступать в качестве конкретных связей между субъектами права. Так, например, с точки зрения М. П. Карпушина существуют самостоятельные первичные правоотношения, к которым он относит правоспособность и дееспособность1. Некоторые авторы считают правоотношением не право– и дееспособность субъекта, а субъективное право. «Ни одно субъективное право, – пишет, например, Н. И. Матузов, – не возможно вне всяких правовых отношений, но сами эти правоотношения различны. Поэтому то или иное субъективное право может не входить в конкретное правоотношение и не являться его элементом, но находиться в составе других (длящихся) юридических отношений, которые можно было бы назвать правоотношениями общего характера или общими правоотношениями»2. Наиболее последовательно эти положения развивает С. С. Алексеев, признающий существование так назы76 ваемых общерегулятивных правоотношений. По его мнению, эти правоотношения выполняют в основном функции по закреплению круга субъектов советского права, их общего юридического положения. Вместе с юридическими нормами они образуют ту основу, на которой затем складываются многочисленные и разнообразные конкретные регулятивные правоотношения. Своеобразие общерегулятивных правоотношений автор видит в том, что они не имеют точной «поименной индивидуализации по субъектам. Для их возникновения не требуется иных обстоятельств (юридических фактов), кроме существования самого субъекта – носителя общего права или общей обязанности»3. Это мнение вызывает возражения. Прежде всего здесь исчезает возможность провести различие между правовой нормой и общерегулятивным правоотношением, поскольку второе принимает на себя функции первого (нормы) по установлению круга субъектов и их статуса. Уязвимость данной концепции состоит в том, что ее сторонники пытаются ограничить сферу существования «общих» или «общерегулятивных» правоотношений. «Такие общие, всеобъемлющие правоотношения, – пишет И. Ф. Рябко, – вызываются действием главным образом конституционных норм, а конкретные правоотношения являются следствием, конкретизацией, детализацией общих правоотношений и сообразуются с последними» 4. Еще более определенно высказывается Н. И. Матузов: «Все те права, которые не входят в конкретные правоотношения, и в частности См.: Карпушин М. П. Социалистическое трудовое правоотношение. М., 1958, с. 77, 78. Матузов Н. И. Вопросы теории субъективных прав граждан. – «Сов. государство и право», 1964, № 7, с. 132. 3 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве, с. 142. 4 Рябко И. Ф. О соотношении правового сознания, правовых норм я правовых отношений в социалистическом обществе в период постепенного перехода к коммунизму. – «Учен. записки Ростовского ун-та». Т. XVII. Вып. 2, 1962, с. 15. 1 2 58 конституционные права, существуют в рамках этих особых правоотношений, носящих по существу характер конституционных (или государственноправовых отношений)»1. Этот взгляд разделяет и С. С. Алексеев2. Таким образом, сторонники указанной концепции предлагают рассматривать «общие» или «общерегулятив77 ные отношения по сути дела лишь как разновидность государственноправовых отношений, что, на наш взгляд, противоречит самому назначению так называемых «общерегулятивных» правоотношений, имеющих «всеобъемлющий» характер. Любое правовое отношение – это регулируемое нормами соответствующей отрасли советского права конкретное взаимодействие между точно установленными субъектами, носителями правомочий и обязанностей. Поэтому, как мы полагаем, необходимо различать понятия «субъект права» и «субъект правоотношения». Это не тождественные понятия. Они отличаются друг от друга рядом признаков, в том числе способами реализации правовых норм. Дело в том, что реализация правовой нормы субъектом права практически может осуществляться в двояких условиях – вне правоотношений и посредством правоотношений. По-видимому, необходимо учитывать практические цели реализации правовой нормы в каждом конкретном случае. Субъект права может реализовать надлежащую норму вне правоотношений, скажем, путем издания нормативного правового акта, который, однако, не превращает своего создателя в субъекта правоотношения. В данном случае нормативный акт направлен не на установление конкретного правоотношения, а имеет целью определить связи в социально-правовой среде, могущие или долженствующие возникнуть при наступлении соответствующих условий. Вместе с тем цели субъекта права в процессе реализации правовых норм могут быть и иными. Путем издания акта субъект права в ряде случаев становится субъектом какого-либо правоотношения, вызванного данным актом. Но, как известно, нормы права реализуются и другим способом: действиями субъектов правоотношений. Этот способ носит производный характер по сравнению с таким способом, как реализация нормы субъектом права. Итак, с нашей точки зрения, второй элемент единого предмета правового регулирования обладает ясно выраженной спецификой и требует дифференцированного воздействия со стороны права, в соответствии с содержанием возникающих связей между участниками отношений в социально-правовой среде. Рассматриваемый элемент единого предмета правового регулирования включает в себя, по крайней мере, еще 1 2 МатузовН. И. Указ, соч., с. 132. См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве, с. 143. 59 78 две разновидности связей, которые под воздействием правовых норм приобретают характер правовых, отношений – материальных и процессуальных. Первую такую разновидность составляет организация структуры социальных управляющих систем, их звеньев и внутренних подразделений. Это своего рода статическая часть, которая в результате правового регулирования приобретает характер материальных правовых отношений. Воздействуя на социально-правовую среду, социальная управляющая система занимает в ней определенное место, образуя то, что можно назвать ее внутренней средой, ограниченной, во-первых, связями между составляющими систему элементами, во-вторых, связями, складывающимися внутри каждого элемента. С точки зрения особенностей такого воздействия следует различать внешнюю среду, расположенную за пределами данной системы, и внутреннюю, ограниченную рамками последней. Для регулирования внутренней и внешней социально-правовых сред управляющие системы используют различные правовые средства. Так, система органов государственного управления применяет для воздействия на поведение граждан (внешняя среда) иные способы, нежели для регулирования отношений между служащими аппарата этой системы (внутренняя среда). Административно-правовые средства убеждения и принуждения, используемые в первом случае, отличаются от применяемых во втором. Если, воздействуя на внешнюю среду, органы управления прибегают к предусмотренным законом мерам административных взысканий, то во внутренней среде – к мерам дисциплинарных взысканий. Сказанное побуждает несколько иначе, чем ранее, расценивать социальную роль некоторых отраслей советского социалистического права, например административного. Эта отрасль тесно связана с системой исполнительнораспорядительных органов государственной власти. Воздействуя на отношения внутренней среды, административное право выступает как инструмент оптимизации статики и динамики данной управляющей системы, а воздействуя на связи внешней среды – как инструмент, используемый самой этой системой. Вторую разновидность анализируемого элемента единого предмета правового регулирования составляет та часть управленческой деятельности соответствующих си79 систем, которая нуждается в правовом обеспечении, вызывающем процессуальные юридические отношения. Воздействие на данный элемент достигается с помощью процессуальных норм советского права. Административное право регулирует определенные виды управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти. К ним относятся: а) издание нормативных актов государственного 60 управления; б) применение правовых норм; в) оперативно-организационная работа; г) материально-технические операции1. Первые два вида регулируются нормами административнопроцессуального права в полном объеме и составляют содержание такого юридического понятия, как административный процесс. В свою очередь последний складывается из ряда производств, т. е. последовательно осуществляемых процессуальных действий, регулируемых административнопроцессуальными нормами. Третий системный элемент единого предмета правового регулирования условно можно назвать «поведение вне правоотношения». Имеются в виду такие варианты поведения субъектов в сфере социально-правовой среды, на которые социальные управляющие системы воздействуют установлением соответствующих запретов, сформулированных в правовых нормах различной отраслевой принадлежности. Регулирование этого элемента достигается путем обеспечения надлежащего соблюдения требований запрещающих правовых норм, т. е. пассивного поведения по отношению к таким действиям, которые государство расценивает как правонарушения. «Одна из форм реализации норм права – воздержание от действий, запрещенных правом. Правовой запрет осуществляется не тогда, когда он нарушен (и когда, следовательно, возникает правоотношение), а в повседневной жизни, когда субъекты права не совершают поступков, относительно которых в праве установлено соответствующее запрещение, сообразуя тем самым своя поступки с требованиями юридических норм»2. 80 Было бы, однако, неверным ограничивать данную форму реализации только сферой действия запретов, хотя нельзя и не признать, что эта форма характерна именно для запретов, поскольку она охватывает абсолютно все запреты. В литературе правильно указывается, что вне правоотношений нормы права могут реализовываться и путем активных действий субъектов в случаях, когда эти действия, непосредственно вытекая из нормативного акта, вместе с тем правоотношений не порождают, например при реализации гражданином его конституционного права на участие в уличных шествиях и демонстрациях3. Данный элемент, хотя и имеет самостоятельное значение, требуя специфических средств регулирования, тем не менее занимает в социальноправовой среде сравнительно меньший удельный вес, нежели остальные ранее названные элементы. См. подробнее: Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М., 1968, с. 21—47. Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право, с. 436. 3 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право, с. 1 2 436. 61 Главное, как нам представляется, состоит в научно обоснованном выборе наиболее целесообразных и эффективных форм запретов, точно соответствующих характеру предусмотренных правом деяний. Подведем некоторые итоги. Единый предмет правового регулирования представляет собой социальную систему, элементами которой являются качественно отличающиеся друг от друга группы общественных отношений, выступающих как предметы соответствующих отраслей советского права. Признание единого предмета правовые регулирования позволяет нарисовать более полную картину взаимодействия права и социальноправовой среды. Как известно, в пауке права эта проблема решается, в принципе, следующим образом: существуют качественно обособленные группы общественных отношений; они образуют предметы регулирования соответствующих отраслей советского права; эти отрасли составляют единую систему советского социалистического праща. Если же игнорировать объективно присутствующий четвертый логический элемент этой схемы – единый предмет правового регулирования для всей системы права в целом, 81 то принятая в литературе традиционная схема оказывается явно неполной. Единый предмет правового регулирования обладает сложной структурой, элементы которой взаимосвязаны друг с другом, хотя при этом и обладают относительной самостоятельностью. К ним относятся: а) статус субъектов права; б) связи между субъектами, принимающие под воздействием права форму правовых отношений в) поведение без правоотношений. Каждый элемент единого предмета правового регулирования в силу присущей ему специфики требует использования и соответствующих способов воздействия на него со стороны системы советского права. Итак, существование единого предмета правового регулирования, с нашей точки зрения, является несомненным. Это влечет за собой немаловажные последствия, главное из которых состоит в признании единого метода правового регулирования. К такому выводу неизбежно приводит логика системного анализа, складывающаяся из следующих основных соображений. Во-первых, не вызывает возражений тот факт, что советское право регулирует не все, а только определенную часть отношений между людьми в обществе. Взятые в совокупности, эти социальные связи, объективно нуждающиеся в правовом регулировании, составляют специфическую область общественной жизни – социально-правовую среду, в регулировании отношений которой участвует вся система советского права как целостная социальная система. Следовательно, социально-правовая среда приобретает системноструктурную характеристику единого предмета правового регулирования для всей системы права в целом. Во-вторых, подобно тому как отраслевой предмет правового регулирования выступает в качестве первичного, определяющего социального явления по отношению к методу, так и единый предмет правового регулирования определяет 62 объективную необходимость использования именно юридических средств регулирования отношений социально-правовой среды. Следовательно, применительно к сфере действия всей системы права как целостной системы юридические средства в своей совокупности совершенно безразличны к отраслевой дифференциации, проявляют себя в качестве единого метода правового регулирования. 82 3. ПОНЯТИЕ МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Глубокое исследование теоретических проблем метода правового регулирования, как уже отмечалось, невозможно без применения методологии системного анализа. Во-первых, воздействие, осуществляемое людьми в социальной области, в том числе и при помощи правовых средств, всегда направлено на определенные общественные связи, среди которых основную и решающую роль играют производственные отношения. Чтобы производить, указывал К. Маркс, люди вступают в определенные связи и отношения. Производственные отношения образуют то, что называют общественными отношениями, обществом, и притом образуют общество, находящееся на определенной ступени исторического развития, общество со своеобразным отличительным характером1. Совокупность производственных отношений составляет экономический базис общества, на фундаменте которого строится широкая гамма отношений надстроечного порядка, обладающая ясно выраженными признаками системности. Маркс, по выражению В. И. Ленина, «положил конец воззрению на общество, как на механический агрегат индивидов, допускающий всякие изменения по воле начальства (или, все равно, по воле общества и правительства), возникающий и изменяющийся случайно, и впервые поставил социологию на научную почву, установив понятие общественно-экономической формации, как совокупности данных производственных отношений...»2. Следовательно, объектом регулирующего воздействия является не случайное скопление отношений, а их система, причем система в конечном счете первичная, так как ее основу составляют производственные отношения, которые, как известно, складываются независимо от воли и сознания людей. Во-вторых, система производственных отношений, выступая как базис общества, естественно и неизбежно порождает многочисленные и разнообразные обществен83 ные отношения, которые, прежде чем им сложиться, проходят через волю и сознание людей, проявляясь, таким образом, как система отношений надстройки. Будучи порождена базисом и отражая в себе его особенности, надстройка 1 См.: Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 6, с. 441—442. 2 Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 1, с. 2 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч., т. 1, с.139 139. 63 оказывает на него определенное обратное воздействие, которое может быть либо прогрессивным, создающим наиболее благоприятные возможности для развития производственных отношений, либо регрессивным, тормозящим развитие базисных отношений, либо, наконец, «смешанным», выступающим вначале как прогрессивный фактор, который затем превращается в силу, сковывающую поступательное движение производственных отношений. Налицо, таким образом, сложное и многоплановое взаимодействие базиса и надстройки. Если представить систему производственных отношений в качестве объекта, на который направлено воздействие надстройки, то последняя может быть представлена в качестве своеобразного субъекта такого воздействия. Не меняет в принципе этого обстоятельства ни то, что система надстройки порождается базисом, ни то, что сама надстройка является сложной системой, различные элементы которой неодинаково воздействуют на базис. Главное заключается в признании системности надстройки, которая взаимодействует с системой базиса. «Политическое, правовое, философское, религиозное, литературное, художественное и т. д. развитие, – писал Ф. Энгельс, – основано на экономическом развитии. Но все они также оказывают влияние друг на друга и на экономический базис. Дело обстоит совсем не так, что только экономическое положение является причиной, что только оно является активным, а все остальное – лишь пассивное следствие. Нет, тут взаимодействие на основе экономической необходимости, в конечном счете всегда прокладывающей себе путь»1. В-третьих, способы воздействия надстройки на базис – политические, юридические, идеологические и другие – это не разрозненные, изолированные друг от друга акции, а сложный процесс, в ходе которого используются взаимообусловленные и взаимосвязанные средства, также образующие систему. Более того, каждый из компонентов этой системы, например комплекс правовых 84 средств воздействия, в свою очередь представляет собой систему связанных друг с другом, хотя и варьирующих в конкретном соотношении, элементов. Таким образом, говоря в общем плане, мы имеем дело со своеобразной «системной триадой», включающей в себя статические и динамические элементы, а именно систему субъекта, систему объекта и систему методов воздействия субъекта на объект. Среди средств воздействия на поведение людей в обществе право, несомненно, является одним из наиболее действенных. Свойства права (нормативность, формальная определенность, принудительность и др.) таковы, что они главным образом приспособлены для обеспечения высокой организованности в общественных отношениях, внесения в них урегулированности и порядка. В соответствии с. этим право призвано 1 Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 39, с. 175. 64 прежде всего обеспечить закрепление господствующих общественных отношений; на этой основе оно в известных пределах способствует становлению и развитию новых отношений 1. Социалистическое государство при помощи права не только формулирует и закрепляет общеобязательные правила, но и обеспечивает их реализацию, обладая для этого необходимым аппаратом государственной власти. Осуществление установленных государством правовых норм достигается не иначе как при помощи определенных юридических средств, тесно друг с другом связанных и обладающих системными свойствами. Поэтому правовой метод есть совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую среду в целом и на составляющие ее элементы. Приведенная формулировка известным образом согласуется с теми, которые высказывались различными авторами на страницах юридической литературы. Так, по мнению Л. С. Явича, метод – это совокупность юридических средств воздействия, которые применяет государство при правовом регулировании общественных отношений2. «Под методом правового регулирования, – пишет А. М. Васильев, – понимают способ воздействия го85 сударства на те или иные общественные отношения, применяемые им приемы для установления взаимосвязи сторон»3. Приведенная формулировка А. М. Васильева может служить иллюстрацией одностороннего подхода к характеристике предмета правового регулирования. Хотя автор правильно говорит, что метод – это способ воздействия, применяемый государством, но он ограничивает действие метода лишь задачей «установления взаимосвязи сторон». Однако ранее уже отмечалось, что с помощью того же юридического метода, закрепленного в запрещающих правовых нормах, преследуется иная задача, а именно чтобы в предусмотренных ситуациях связи между сторонами не возникали. Своеобразное определение метода правового регулирования дает В. З. Янчук. Он пишет: «Метод правового регулирования – способ, прием, средство воздействия, с помощью которых устанавливаются и реализуются правомочия объектов права и правоотношения, способ выяснения характера отношений между ними»4. Приведенное определение вызывает два замечания. Во-первых, в нем вместо субъекта явно по ошибке говорится об объекте, что, конечно, неправильно; во-вторых, методу правового регулирования вовсе не свойственна функция выяснения характера отношений между субъектами. По общему правилу, в существующих определениях метода верно отмечается, что он используется государством и представляет собой 1 2 3 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1, с. 92. См.: Общая теория советского права, с. 323. Янчук В З Ю ридическая литиратура 1969 р с 90 Теория государства и права. М., 1965, с. 411—412. 2 Янчук В. 3. Проблемы теории колхозного права. М., «Юридическая литература», 1969, с. 90. 4 65 совокупность способов воздействия на поведение людей. Однако выводы, которые делаются из этих определений, оказываются в известной мере односторонними, не учитывающими ряда важных факторов. Так, игнорируется тот первостепенной значимости факт, что метод правового регулирования предназначен прежде всего для воздействия на социально-правовую среду как единый предмет правового регулирования. Существующие в литературе высказывания имеют целью доказать наличие особенностей метода каждой отрасли советского права, т. е. акцентируют внимание на производных элементах, оставляя в стороне явление пер86 вичного порядка. Кроме того, как нам представляется, не учитывается системный характер единого предмета правового регулирования, который складывается на основе взаимодействия различных составляющих его элементов, каждый из которых обладает известной спецификой и, следовательно, нуждается в применении к нему определенных средств правового регулирования. Нельзя не отметить и того, что применение метода правового регулирования социалистическим государством как социальной управляющей системой вызывает необходимость дифференциации социально-правовой среды, подвергающейся целенаправленному воздействию с использованием правовых средств такого воздействия. Это обусловливает необходимость различать внешнюю и внутреннюю социально-правовую среду, регулирование которых достаточно ясно различается по характеру тех средств, которые используются в том и другом случае. С нашей точки зрения, метод правового регулирования обладает следующими характерными чертами: 1. Специфическая особенность метода правового регулирования заключается прежде всего в том, что составляющая его система средств используется преимущественно и главным образом Советским государством как социальной управляющей системой нашего общества. Следовательно, его применение – прерогатива государственно-властных органов. При этом, однако, следует учитывать, но крайней мере, два обстоятельства, которые, по нашему мнению, в известной мере оттеняют названную особенность метода правового регулирования. Во-первых, следует признать, что правовые средства воздействия на поведение людей в социалистическом обществе используют также и общественные организации, хотя и делают это в несравненно меньших масштабах, нежели органы государства. Это объясняется тем, что государственные органы и общественные организации совместно решают общую генеральную задачу и поэтому взаимодействуют самым тесным образом, используя при этом соответствующие средства воздействия на социально-нравственную и социально-правовую среду.Вместе с тем для определенных разновидностей социальных управляющих систем 66 (государственных и общественных) характерно использование именно тех средств, которые являются для них не только основными, но и в 87 то же время специфичными. Поэтому для социальных управляющих систем, относящихся к государственному аппарату, важнейшим и специфическим средством воздействия является применение метода правового регулирования, ибо только эта разновидность социальных управляющих систем в полной мере обладает возможностями для эффективного использования юридических средств воздействия на социально-правовую среду. Во-вторых, социальные управляющие системы, относящиеся к аппарату социалистического государства, используют метод правового регулирования не изолированно, а наряду с иными, неправовыми средствами воздействия на поведение людей. Однако для названных социальных управляющих систем правовые средства являются основными, поскольку прежде всего с их помощью обеспечивается государственная воля народа, выраженная в социалистическом праве. Государственный характер воли народа, воплощенной в социалистическом праве, заключается, во-первых, в том, что необходимым и непосредственным фактором образования норм нрава выступает правотворческая деятельность социалистического государства; во-вторых, в том, что правовые нормы обязательны для всех, кто становится участником регулируемых ими отношений; в-третьих, в том, что право опирается в своем осуществлении на поддержку государства, выраженную в его организаторской и воспитательной деятельности, в создаваемых им материальных условиях для реализации норм права, а в необходимых случаях и в применении средств государственного принуждения1. Оба отмеченных обстоятельства не только не затушевывают, но, напротив, подчеркивают особое назначение метода правового регулирования, применение которого является имманентным способом функционирования со88 циальных управляющих систем социалистического государства. 2. Особенность метода правового регулирования проявляется также в его непосредственной обусловленности единым предметом правового регулирования, который выступает в качестве социально-правовой среды, т. е. системы взаимодействующих между собой элементов. Определяющая роль социальноправовой среды как единого предмета правового регулирования по отношению к См. Общая теория советского права, с. 7. Думается, однако, что приведенная в целом правильная формулировка нуждается в уточнении. С нашей точки зрения, правовые нормы обязательны не только для тех, «кто становится участником регулируемых ими отношений», но и для более широкого круга субъектов. Как мы уже отмечали, многие нормы социалистического права, в частности запретительные, предусматривают как раз такой оптимальный вариант поведения, который не должен порождать правоотношений. 1 67 методу воздействия на нее со стороны социальных управляющих систем выступает в двух аспектах. Сущность статических и динамических элементов социально-правовой среды предопределяет прежде всего характер тех способов воздействия на них, которые оказываются наиболее эффективными. Как известно, непосредственному и целенаправленному воздействию с помощью правовых средств подвергаются лишь те элементы социальной среды, в надлежащем развитии которых прямо заинтересовано социалистическое государство. Применительно к статическим элементам социальной среды, например статусу всех разновидностей субъектов, с помощью метода правового регулирования решается важная задача установления и постоянного поддержания на должном уровне основ их правового положения. Если закрепление правового статуса субъектов достигается обычно с помощью материальных правовых норм, то поддержание этого статуса составляет уже задачу метода правового регулирования посредством сознательного использования социальными управляющими системами тех средств, которые в своей совокупности его образуют. В этой связи не представляется возможным согласиться с той трактовкой понятия метода правового регулирования, которая дается в нашей юридической литературе. Так, по мнению С. С. Алексеева, метод правового регулирования включает в себя следующие основные элементы: а) характер общего юридического положения субъектов (т. е. правосубъектности, правового статуса) – находятся ли субъекты в состоянии власти и подчинения, или занимают равные, юридически однопорядковые позиции, или связаны «трудовым режимом» и т. д.; б) характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений (т. е. Юридических 89 фактов) –– возникают ли, в частности, правоотношения на основе административных актов или договоров и т. п.; в) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов – определяется ли оно непосредственно нормами права, или административными актами, или соглашением субъектов и т. п.; г) характер юридических мер воздействия (т. е. санкций), способов, оснований и процедуры применения санкций. Наиболее устойчивым и определяющим, с точки зрения автора, является общее юридическое положение субъектов, в котором концентрируются все особенности метода правового регулирования в целом. Указанный элемент может быть с максимальной эффективностью использован при решении практических вопросов разграничения норм права по отраслям1. Итак, главным в методе правового регулирования, его определяющим элементом является характер общего юридического положения субъектов, их правовой статус. Но ведь известно, что статус устанавливается и регулируется правовыми нормами, которые, как это признает сам С. С. Алексеев, по своим 1 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1, с. 134-135. 68 регулирующим свойствам подразделяются всего на три вида – запретительные, обязывающие и управомочивающие. Если же учесть, что все без исключения отрасли советского права состоят только из этих трех разновидностей регулятивных норм (по классификации С. С. Алексеева, с которой мы полностью согласны и о чем еще пойдет речь), то как тогда можно обнаружить многообразие вариантов закрепления правового статуса во всех многочисленных отраслях советского права? Ответа на этот важный вопрос мы не находим. Поэтому не здесь ли коренятся те, пока непреодолимые, трудности на пути конструирования своего метода для каждой отрасли. Далее. Если говорить в целом, то формула, предложенная С. С. Алексеевым и получившая весьма широкое распространение в работах представителей различных отраслей юридической науки, охватывает фактически лишь два элемента социально-правовой среды, нуждающихся в правовом регулировании, т. е., иначе говоря, две составные части предмета правового регулирования, а именно статус субъектов права, а также связи, прини90 мающие форму правоотношений. Это выражено достаточно отчетливо во всех частях приведенной формулировки. Взять, к примеру, первый пункт. Ведь понятие «состояние власти и подчинения» может быть применено главным образом не к субъектам права, а к субъектам правоотношений, ибо вне отношений как конкретных связей оно, собственно говоря, имеет лишь абстрактную значимость. Можно ли названную составную часть метода правового регулирования в данной интерпретация применить, скажем, к такому необходимому, объективно существующему элементу предмета правового регулирования, как «поведение без правоотношений»? Думается, что нельзя, даже при том условии, если учитывать совершенно очевидный факт проявления в каждой норме советского права начала государственного властвования. При анализе высказанных в литературе суждений о методе правового регулирования, и в частности позиции С. С. Алексеева, обращает на себя внимание следующее обстоятельство. Мы целиком поддерживаем важное положение С. С. Алексеева о четырех уровнях структуры права1, которое уже отмечалось при характеристике предмета правового регулирования. С пашей точки зрения, каждый уровень как системный элемент имеет свой предмет регулирования. Но когда идет речь о методе, то он признается свойственным лишь одному уровню структуры – отрасли советского права. «Для признания совокупности юридических норм отраслью права, – указывает С. С. Алексеев, – необходим такой качественно специфический вид общественных отношений, который в данных условиях объективно требует юридически своеобразной правовой регламентации, и прежде всего регламентации при помощи особого метода. И это вполне объяснимо. См.: Алексеев С. С. Общетеоретические принципы исследования структуры права. – «Сов. государство и право», 1971, № 3, с. 42. 1 69 Отраслью права является совокупность норм, представляющая собой относительно замкнутую часть системы права, которая отличается определенным юридическим своеобразием. Следовательно, тот или иной вид общественных отношений может быть признан самостоятельным предметом права лишь постольку, поскольку он предопределяет юридическое свое91 образно данной совокупности норм, в частности поскольку он требует особого метода правового регулирования»1. В связи с этим возникает ряд вопросов, имеющих, с нашей точки зрения, принципиальное значение. Во-первых, можно ли считать, что в целостной системе, какой, несомненно, является советское право, юридическим своеобразием, т. е. своим собственным методом, обладает элемент только одного уровня – отрасль права? Видимо, так считать все же нет достаточных оснований, ибо упомянутое юридическое своеобразие является внутрисистемным, не выходящим за пределы права в целом. Служебным же назначением такого своеобразия является основание для дифференциация отраслей. Но если мы сравним систему норм права, например, с системой норм нравственности, то весьма рельефно проявится своеобразие системы норм права, которая специфическим образом действует применительно к определенным группам общественных отношений. Отрицать своеобразие двух видов социальных норм – норм права и нравственности – нет никаких оснований, так как в противном случае полностью придется игнорировать общепризнанное объективное основание деления социальных норм, действующих в нашем обществе. Однако в свою очередь логически неизбежной становится необходимость согласиться с наличием этого своеобразия не иначе как посредством признания метода, присущего всей системе советского права как целостному социальному явлению, важнейшему инструменту регулирования многообразных и сложных процессов коммунистического строительства. Следовательно, является весьма резонной постановка вопроса о существовании единого метода правового регулирования, имманентного высшему уровню структуры права – системе советского права в целом. Во-вторых, правомерна ли постановка вопроса о наличии своего метода правового регулирования у того или иного института? Насколько нам известно, никто из ученых-юристов не говорил о методе правового регулирования на уровне правового института. Что же касается предмета правового института, то в существующих определениях этого уровня системы права о его наличии 92 речь идет преимущественно в позитивном плане, хотя это звучит в известной мере косвенно. 1 Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1, с. 136. 70 Как известно, под правовыми институтами понимаются «группы правовых норм, регулирующих какие-либо однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве обособленной группы» 1 (разрядка наша. – В. С.). С. С. Алексеев считает, что «правовой институт – это законодательно обособленный комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной разновидности отношений или ее стороны»2. Стало быть, правовой институт имеет свой предмет регулирования, присущий только ему и представляющий собой группу однородных общественных отношений. Спрашивается, каким методом в отношении своей подведомственной группы отношений «пользуется» правовой институт: своим, отличающимся какой-то спецификой, определяемой предметом, или же «довольствуется» методом той отрасли советского права, в составе которой он располагается? Прямого ответа на этот вопрос мы в литературе не находим. Вместе с тем обнаруживаются любопытные косвенные данные. Видимо, принято считать, что правовой институт своего собственного метода не имеет. Во всяком случае это не упоминается при характеристике его особенностей. С. С. Алексеев указывает, например, на три признака, свойственных правовому институту: а) однородность фактического содержания, заключающаяся в регулировании строго определенной разновидности общественных отношений; б) юридическое единство (комплексность) норм, как главный признак, свидетельствующий о том, что нормы, образующие институт, выступают как единый комплекс, цельная система, точнее, относительно обособленный «блок», «агрегат», в совокупности с другими институтами, составляющими нормативный механизм отрасли; в) законодательная обособленность 3. Как видим, о методе не упоминается, и можно сделать вывод о том, что институт, как таковой, своего метода регулирования не имеет. 93 Вместе с тем, совершенно справедливо указывая на существование в пограничных областях правового регулирования смешанных институтов, С. С. Алексеев рассматривает их как такие институты данной отрасли, которые включают некоторые элементы иного метода правового регулирования. В целом юридическое содержание смешанного института однородно, потому он входит в определенную отрасль права. Но в его содержание проникли элементы метода, свойственные другой отрасли права4. Обращает на себя внимание указание автора на то, что «некоторые элементы» иного метода могут проникнуть в смешанный институт. Ведь если метод, как таковой, есть совокупность всех ранее названных элементов, то может ли какой-либо из них, изъятый из системы своего метода, достаточно ясно его представлять, будучи, так сказать, «в одиночестве». Думается, что Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право, с. 288. Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1, с. 139. 3 См.: там же, с. 140. 4 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1, с. 141. 1 2 71 отдельно взятый элемент того или иного метода не способен не только отразить его специфику, но и вообще его представлять, ибо часть, естественно, не может включить в себя все свойства целого, которое она представляет. Иными словами, системная часть не обладает интегративными качествами той системы, которую она образует лишь во взаимодействии с другими частями этого целого. Из всего сказанного напрашивается вывод о том, что «чистые» институты данной отрасли права своего специфического метода не имеют и используют метод своей отрасли. И лишь пограничные институты обладают некоторыми особенностями метода регулирования «подведомственных» отношений. Поскольку мы не разделяем мнения о существовании у каждой отрасли своего специфического метода, необходимо высказать следующее предварительное соображение. Как известно, правовые институты одной и той же отрасли регулируют группы отношений, весьма заметно отличающихся друг от друга. Взять, скажем, два института советского административного права – институт государственной службы и институт административной ответственности. С нашей точки зрения, регулируемые этими группами отношения настолько различны по своему содержанию и удельному весу элементов их предметов, а следовательно, и по способам воздействия 94 на них, что они вряд ли могут «уместиться» в пределах главного элемента метода – общего юридического положения субъектов. Достаточно сказать, что для института административной ответственности характерно преобладающее значение запретительных норм, воздействующих на такой элемент его предмета, как «поведение без правоотношений». В-третьих. Существует между тем еще один уровень структуры права – юридическая норма. Можно ли ставить вопрос о существовании метода правового регулирования на этом, самом низшем уровне структуры советского права? Нам думается, что такая постановка вопроса не только правомерна, но и объективно необходима, ибо здесь, на уровне правовых норм, юридический метод как раз и получает свое фактическое закрепление. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что данный уровень структуры права обладает, если можно так сказать, всеобщей универсальностью, которая именно отсюда распространяется затем на всю систему права в целом, ибо на фундаменте этого уровня строится вся система права. Следовательно, особенности метода правового регулирования необходимо искать не на уровне отрасли, а на самом низшем уровне структуры правовой системы, т. е. там, где метод правового регулирования получает свое закрепление. Вот почему мы полагаем, что есть все основания рассматривать метод правового регулирования не как признак, присущий исключительно отрасли, т. е. одному уровню структуры, а как свойство всей системы советского права в целом. Приведенная ранее формулировка содержания метода правового регулирования, предложенная С. С. Алексеевым, вызывает и ряд замечаний 72 частного свойства, которые, однако, в конечном счете подтверждают высказанную нами мысль. Так, например, в ней указывается, что права и обязанности субъектов определяются непосредственно нормами права, административными актами, соглашениями сторон. Но при этом нельзя не учитывать, что административный акт издается не иначе как на основе нормы права, ибо он есть средство реализации соответствующей правовой нормы. Подобным образом в основе соглашения сторон опять-таки лежит норма права. К тому же, например, основанием такого формирования прав и обязанностей участников правоотношения может быть и судебное решение, которое хотя и не от95 носится к ранее названным основаниям, но тем не менее покоится на норме права. Значит, по-видимому, какова сама правовая норма, таково и основание формирования нрав и обязанностей участников правоотношения. Следовательно, именно нормы права закрепляют и определяют средства юридического воздействия на поведение людей, находящихся в распоряжении социальных управляющих систем, входящих в советский государственный аппарат. Сказанное касалось действия метода правового регулирования в отношении статических элементов социально-правовой среды. Но, как отмечалось ранее, социально-правовая среда включает в себя и элементы динамического характера, например правоотношения, процессуальную деятельность различных звеньев социальных управляющих систем. Эти элементы также нуждаются в соответствующем юридическом воздействии уже после того, как урегулированы названные статические элементы. Думается, что наиболее характерным способом воздействия на динамические элементы социально-правовой среды со стороны различных государственных органов и их подразделений являются такие составные части метода правового регулирования, как предписание и дозволение. Разумеется, известную роль играет и запрет, но преобладающее значение имеют два ранее названных способа воздействия. Таким образом, как нам представляется, особенности социально-правовой среды и составляющих ее элементов предопределяют и применение к ним соответствующих средств воздействия со стороны социальных управляющих систем. Этим, однако, определяющая роль социально-правовой среды по отношению к методу правового регулирования отнюдь не исчерпывается. Если в первом случае речь шла о качественной стороне проблемы, то во втором – о количественной. Дело в том, что социально-правовая среда определяет также и пределы непосредственного или прямого действия метода правового регулирования. Нет необходимости доказывать общеизвестный факт, что право, а следовательно, и метод правового регулирования охватывают не вою социальную среду в целом, а только ту ее часть, которая представляет собой социальноправовую среду. Разумеется, границы социально-правовой среды нельзя расценивать как абсолютно непод73 96 вижные, поскольку они могут изменяться. Но речь во всех случаях может идти лишь о несущественных изменениях границ социально-правовой среды, ибо для кардинальных изменений требуются значительные социально-экономические сдвиги в обществе и как следствие этого определенные изменения в сознании людей. Понятно, что для таких изменений общесоциального порядка требуется длительное время и большая организаторская и идеологическая работа Коммунистической партии, социалистического государства и общественных организаций. Однако общая тенденция, как нам представляется, такова, что по мере дальнейшего продвижения нашего общества по пути строительства коммунистического общества социально-правовая среда будет постепенно сокращаться, уступая место соответственно расширяющейся социальнонравственной среде, и в конечном счете с отмиранием государства и права утратит свою социальную значимость. 3. Следующая характерная черта метода правового регулирования заключается в наличии своеобразной, с общесоциалъной точки зрения, его материально-юридической основы в виде заранее установленных или санкционированных государством общих правил поведения людей – норм, составляющих целостную систему, которая непосредственно охватывает всю сферу социально-правовой среды. «Конкретные методы правового регулирования, – пишет В. М. Горшенев,– получают свое выражение в нормах социалистического права. Государство, фиксируя в норме права определенный вариант поведения участников урегулированного общественного отношения, одновременно предусматривает, какое состояние воли должно быть избрано для организации взаимоотношений сторон и достижения результата правого регулирования... Представление, о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных частей нормы права и специфики субъектного состава, поведение которого норма права должна урегулировать. Указание на используемый государством метод регулирования содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и санкции»1. 97 Правильно отмечая неразрывную связь метода правового регулирования с правовыми нормами, В. М. Горшенев, как нам представляется, не учитывает некоторых немаловажных обстоятельств. Правовой метод выражается не только в конкретных юридических правилах. Важно подчеркнуть, что взятый в целом метод правового регулирования находит свое закрепление в системе советского права и охватывает всю социально-правовую среду. В этом плане система советского права может быть представлена как своего рода постоянно Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе, с. 82. 1 74 совершенствуемая юридическая программа социального развития нашего общества. Эта программа служит целям политики КПСС, закрепляя и обеспечивая соответствующее интересам коммунистического строительства развитие многочисленных связей и явлений социально-правовой среды. И реализуется эта программа с помощью метода правового регулирования как специфического и весьма эффективного способа функционирования социальных управляющих систем. В. М. Горшенев правильно отмечает, что методы правового регулирования, будучи отражены в нормах, являются «достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений»1. Вместе с тем автор допускает известную непоследовательность, связывая особенности правового метода с субъектным составом отношений, которые он призван регулировать. С нашей точки зрения, специфика метода обусловлена только характером норм, его закрепляющих, ибо имманентный праву формализованный характер его норм, как правило, не связан с учетом личностных качеств субъектов отношений, подлежащих правовому регулированию. Во-вторых, В. М. Горшенев упускает из виду ситуации, когда действие метода правового регулирования строится таким образом, чтобы оно не порождало правоотношений. Следовательно, действие метода оказывается более широким, охватывающим все разновидности системных элементов социальноправовой среды, проявляющейся как единый предмет правового регулирования. Вот почему мы не можем согласиться с мнением В. М. Горшенева, который ограничивает действие метода лишь задачей регулирования соответствующих общественных от98 ношений между определенными субъектами. Характерно, что такое ограничение ясно видно и при оценке действия запрета как способа правового регулирования. В. М. Горшенев пишет: «Сущность пассивного способа реализации права состоит в том, что одна сторона упорядоченного отношения воздерживается от действий, прямо запрещенных правом, а другая сторона воздерживается от какого-либо вмешательства в поведение первой стороны, если в нем нет признаков нарушения установленного запрета. Следовательно, реализация правового запрета происходит не тогда, когда он нарушен и вызвал соответствующую реакцию со стороны органов– государства пли других уполномоченных субъектов, а когда люди в повседневной жизни не совершают действий, поступков, относительно которых в праве ость соответствующие запрещения»2 (курсив наш. – В. С.). Но в том-то и дело, что запрет распространяется на ситуации двоякого рода. Он способен регулировать поведение участников конкретных отношений (т. е. субъектов Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе, с. 84. 2 Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе, с. 52—53. 1 75 правоотношений), о чем и говорит В. М. Горшенев. Вместе с тем запрет регулирует также поведение и субъектов права, которые не находятся в данный момент в конкретных отношениях с другими субъектами, но тем не менее подчиняют свое поведение требованиям запрета. 4. Характерная особенность метода правового регулирования состоит и в том, что он выступает в качестве важнейшего средства организованного воздействия социальных управляющих систем на внешнюю и внутреннюю среду. Как уже отмечалось, одно из свойств социальной управляющей системы заключается в сознательном выборе наиболее целесообразных средств функционирования с целью планомерного и организованного воздействия на все стороны процесса коммунистического строительства в нашей стране. Для социальных управляющих систем, относящихся к советскому государственному аппарату, таким средством является метод правового регулирования. Названная черта метода правового регулирования обусловлена прежде всего характером социально-правовой среды, выступающей в качестве единого предмета правового регулирования, все элементы которого могут сущее99 ствовать и надлежащим образом развиваться в требуемом направлении лишь при условии сознательного определения не только целей и задач общественного развития, но и основных путей и средств их реализации. Правовой метод, следовательно, имеет свое социальное назначение в том, чтобы обеспечить реализацию политики Коммунистической партии и Советского государства. Совершенно попятно, что наряду с организаторской, политической, идеологической работой партии и государства немаловажное значение имеет и правовая работа, связанная с организованным регулированием общественного развития. Именно эта сторона дела подчеркивается в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1971 г., в котором предлагается «шире использовать правовые средства для успешного решения задач но повышению экономической эффективности общественного производства, для укрепления государственной дисциплины, выполнения плановых заданны и договорных обязательств»1. Поэтому выработанная и четко сформулированная программа естественно и неизбежно требует использования средств планомерного, целенаправленного, организованного воздействия. Их разновидностью и являются правовые средства, система которых представляет собой метод правового регулирования. И его сознательное использование социальными управляющими системами есть, таким образом, совершенно необходимый, важный и вместе с тем специфический способ установления соответствующего, обусловленного способом производства порядка общественной жизни. К. Маркс указывал, что "урегулированность и порядок являются именно формой общественного 1 СП СССР, 1971, № 1, ст. 1. 76 упрочения данного способа производства и потому его относительной эмансипации от просто случая и просто произвола»1. Исключительно важную роль сознательное, организованное регулирование, в том числе и при помощи права, приобретает в условиях социализма, где все составные звенья политической системы (марксистско-ленинская партия, социалистическое государство, общественные организации) призваны выполнять труднейшую социаль100 ную задачу – преобразовывать общество на социалистических и коммунистических началах. Этой цели последовательно служит система социалистического права в целом и юридические средства, с помощью которых она реализуется. Поэтому XXV съезд КПСС признал необходимым дальнейшее укрепление правовых основ государственной и общественной жизни и расценил это как одно из важных направлений всестороннего развития политической системы советского общества2. Организованный характер регулирования, обеспечиваемый с помощью правового метода, наглядно проявляется в сопоставлении его с регулированием спонтанным, стихийным, которое свойственно определенным видам общественных отношений. Думается, что спонтанное регулирование в известной мере присуще прежде всего социально-нравственной среде, в сфере которой постоянно возникают и поддерживаются связи, не поддающиеся, а также не нуждающиеся в правовом, т. е. организованном, регулирований. Как отмечает, например, В. Г. Афанасьев, и при социализме «есть процессы, регулируемые преимущественно стихийно, статистически. Скажем, такие явления, как цены на колхозном рынке, бракосочетания, рождения, вкусы и потребности людей, их отношение к тому или иному событию, процессу, потоки пассажиров и грузов на транспорте, посетителей культурных и бытовых учреждений и другие, не подвержены строгой регуляции, они складываются в той или иной мере стихийно, статистически»3. Таким образом, в отличие от стихийного, или спонтанного, регулирования правовой метод обладает ясно выраженными чертами организованного способа прямого воздействия на социально-правовую среду и косвенного – на среду социально-нравственную. Маркс К. и Энгельс Ф. Соч., т. 25, ч. II, с. 356—357. См.: Брежнев Л. И. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики, с. 97—98. 3 Афанасьев В. Г. Научное управление обществом, с. 124. 1 2 77 101 ГЛАВА III СТРУКТУРА МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 1. СИСТЕМНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В предыдущей главе были отмечены два обстоятельства, которые, на наш взгляд, являются основополагающими при исследовании структуры метода правового регулирования. Во-первых, подчеркивалось определяющее значение единого предмета правового регулирования по отношению к методу. Оно обусловлено самим фактом существования таких социальных явлений, которые объективно требуют юридического воздействия на них со стороны социальных управляющих систем, входящих в советский государственный аппарат. Эти социальные связи и явления в нашем обществе, в конечном счете определяющиеся производственными отношениями, до тех пор будут испытывать потребность в правовом регулировании, пока социалистические производственные отношения не перерастут в коммунистические и не вызовут соответствующих преобразований в системе социалистической надстройки. Разумеется, характер и сфера правового регулирования социальных связей и явлений будут претерпевать определенные изменения в качественном и количественном аспектах. Но сами способы юридического воздействия на эти связи и явления сохранятся до тех пор, пока будет существовать государство. Во-вторых, исходным для исследования проблем метода правового регулирования является признание сложной структурной организации единого предмета правового регулирования. При этом надо отметить, что системность – это свойство не только единого предмета для социалистического права в целом, но и предметов всех его 102 отраслей. Этого принципиального положения па колеблет тот факт, что удельный вес системных элементов в предметах различных отраслей советского права не одинаков. Действительно, отмеченные ранее внутренние составные части единого предмета правового регулирования играют неодинаковую роль, скажем, в предмете регулирования административного и гражданского, трудового и финансового права и т. д. Это вполне естественно, ибо социалистическое право, будучи разновидностью социальной системы, объединяет именно разнородные элементы (отрасли), различающиеся главным образом по характеру своего предмета регулирования, а также по удельному весу составляющих этот предмет элементов. Названное свойство правовой системы позволяет охватывать юридическим воздействием все многообразие социальных связей и явлений. Поэтому, думается, структурные различия в предметах отраслевого регулирования, если говорить о них с точки зрения не количественного состава элементов, а различий в их роли и 78 удельном весе, предопределяют прежде всего и главным образом особенности выбора соответствующих средств правового воздействия на эти элементы. В свете сказанного становится ясно, что если определяющее значение предмета обусловливает юридический характер средств воздействия на предмет в целом и составляющие его элементы, а следовательно, правовую природу метода1, то системная структура предмета правового регулирования с такой же неизбежностью предопределяет соответственно системную структуру самого метода правового регулирования. С нашей точки зрения, метод правового регулирования не может быть ничем иным, кроме как системным явлением. Объясняется это тем, что эффективно регулировать систему социальных связей и явлений, входящих в единый или отраслевой предмет, можно только тогда, когда все способы и средства, составляющие содер103 жание метода регулирования, выступают не разрозненно, не в изоляции друг от друга, а в самом тесном взаимодействии, иначе говоря, во взаимообеспечении. В противном случае перед нами предстает не организованное воздействие, ибо именно оно, как отмечалось, составляет одно из существенных свойств метода правового регулирования, а воздействие стихийное, совершенно не свойственное природе, закономерностям развития социалистического строя. Вместе с тем, очевидно, будет правильным признать и наличие определенного, хотя и незначительного, элемента случайности в осуществлении правового регулирования. Это в известной мере объясняется возможностью проявления таких ситуаций в деятельности социальных управляющих систем, когда отдельны© их элементы обнаруживают «собственное» поведение. Разумеется, элемент случайности ни в коей мере не играет сколько-нибудь значительной роли, хотя начисто отрицать возможность его существования было бы неверно. Таким образом, организованное государственно-властное воздействие, осуществляемое посредством метода правового регулирования, может иметь место лишь на основе использования системных свойств последнего. Логика рассуждений, вытекающая из анализа объективного положения вещей, здесь такова. Во-первых, субъекты, использующие для своих целей метод правового регулирования, обладают ярко выраженными системными свойствами: в своей совокупности они составляют социальные управляющие системы, относящиеся к аппарату социалистического государства. Исследованию свойств социальных управляющих систем была посвящена При этом учитывается, что известную роль в воздействии на связи и явления социальноправовой среды оказывают и неправовые средства регулирования. Это вполне естественно, ибо существует тесная связь между всеми имеющимися в распоряжении социалистического государства и общества средствами воздействия на поведение людей. Однако в данном случае исследуются главные черты лишь правового метода регулирования. 1 79 первая глава настоящей работы. По-видимому, системный характер субъектов, применяющих правовой метод, не вызывает сомнений. Во-вторых, то, к чему социальные управляющие системы применяют метод правового регулирования, т. е. социальные связи и явления, складывающиеся в условно называемой области социально-правовой среды и образующие единый предмет правового регулирования, также выступают в качестве системы. Элементами этой системы, как уже отмечалось, являются составные части различной степени сложности, тесно взаимодействующие между собой, – статус различных субъектов права, связь между субъектами, принимающая под воздействием пра104 ва форму материальных и процессуальных правоотношений, и поведение субъектов, которое не должно вызывать правоотношений. В-третьих, если два элемента ранее упомянутой «системной триады» – субъект воздействия, объект воздействия, метод воздействия – обладают ярко выраженными системными свойствами, то мы не видим препятствий для того, чтобы и метод правового регулирования рассматривать в качестве системного явления. При таком подходе к постановке проблемы (а он представляется нам вполне логичным и обоснованным) центральным становится вопрос о том, что считать составными взаимодействующими частями, внутренними элементами метода правового регулирования. Следует отметить, что в юридической литературе по данному вопросу существуют различные точки зрения. Так, М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе пишут: «Под методом правового регулирования следует понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношения. Он может выражаться в виде предписания, запрета, дозволения и т. д.»1. В принципе мы разделяем эту точку зрения, за исключением, однако, некоторых положений. Авторы совершенно правильно обращают внимание на ряд важных черт, присущих методу правового регулирования. Во-первых, метод правового регулирования представляет собой специфический способ, при помощи которого обеспечивается наиболее рациональное поведение людей. Его специфичность, как нам представляется, состоит прежде всего в избирательности действия, т. е. в том, что правовой метод распространяется не на все социальные связи и явления, а только на те, в надлежащем развитии которых общество и государство непосредственно и особым образом заинтересованы. Как известно, моральные способы воздействия на человеческое поШаргородский М. Д., Иоффе О. С. О системе совет ского права, с. 104. По мнению В. М. Горшенева, исходными, наиболее общими способами государственного воздействия служат дозволение и запрет (см.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе, с. 50). 1 80 105 ведение охватывают практически всю социальную область, выступая как основная оценочная категория в сфере отношений социально-нравственной среды я дополнительная – в сфере социально-правовой среды. В самом деле, если человек совершил противоправное деяние, то оно получает не только юридическую, но и отрицательную нравственную оценку, ибо такое деяние одновременно связано с нарушением правовой и нравственной нормы. Напротив, если совершено деяние, нарушающее лишь нравственную норму, то оно расценивается как аморальное, но ни в коем случае как противоправное до тех пор, пока общество не признает необходимым и целесообразным бороться с подобного рода деяниями при помощи правовых средств. В этом случае закон должен предусмотреть такое деяние. Во-вторых, специфичность метода правового регулирования, как отмечают М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, заключается в том, что он применяется всеми социальными управляющими системами, входящими в аппарат Советского государства. Однако применение правового метода, составляя прерогативу главным образом государственных органов, осуществляется в известной мере и негосударственными организациями. Тем не менее, поскольку роль социальных управляющих систем в реализации правового метода сравнительно невелика, специфичным для него является именно государственновластный характер, коль скоро этот метод прежде всего и главным образом реализуется различными системами государственных органов. Поэтому следует признать, что по сравнению с другими (неправовыми) способами юридические средства воздействия на поведение людей являются значительно более эффективными, если говорить об этом в общем плане, ибо в отдельных конкретных ситуациях, применительно к тем или иным индивидам средства морального воздействия подчас не только не уступают, но даже превосходят эффективность правового воздействия. Но взятый в целом правовой метод является в обществе наиболее эффективным средством регулирования, поскольку его реализация обеспечивается социалистическим государством. В-третьих, авторы справедливо отмечают, что специфика метода правового регулирования обусловлена материальным закреплением его в особых социальных правилах – правовых нормах, которые устанавливаются или 106 санкционируются государством. Понятно, что своеобразие и социальная роль данной системы порождают и особенности средств, при помощи которых обеспечивается реализация названных правил. Как видим, формулировка М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе раскрывает важнейшие специфические свойства метода правового регулирования. Однако нельзя согласиться с мнением авторов с том, что метод правового регулирования распространяется, как это явствует из приведенного высказывания, только на участников правоотношения. Думается, что здесь мы имеем дело с неоправданным ограничением действия этого метода, ибо М. Д. 81 Шаргородский и О. С. Иоффе фактически учитывают лишь один элемент структуры предмета правового регулирования – конкретную связь между субъектами, которая под воздействием соответствующей нормы приобретает форму правового отношения. Бесспорно, метод правового регулирования распространяется на участников правоотношений как субъектов этих связей. Но ведь он также регулирует поведение субъектов права, не являющихся в данный момент субъектами правоотношения. Более того, при помощи правовых средств, в частности посредством установления запретительных норм, государство воздействует на определенные аспекты поведения субъектов права таким образом, чтобы это поведение не вызывало правоотношений, т. е., иначе говоря, чтобы, соблюдая установленные правила, субъекты права не превращались в субъектов правоотношения. Наряду со связями, принимающими форму правоотношений, «поведение без правоотношений» также является самостоятельным элементом предмета правового регулирования, нуждающимся в специальном юридическом воздействии. Поэтому метод правового регулирования, непосредственно охватывающий всю сферу социально-правовой среды, тем самым соответственно реализуется в отношении всех входящих в нее элементов. В приведенной выше формулировке М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе содержится еще одна, с нашей точки зрения, важная мысль о. конкретных проявлениях метода правового регулирования. По мнению авторов, он может «выражаться в виде предписания, запрета, дозволения и т. д.». Действительно, метод правового регулирования находит свое внешнее выражение в названных трех основных, первоначальных способах, которые за107 креплены соответствующими правовыми нормами. При помощи этих норм государство целенаправленно воздействует на поведение людей: в одних случаях оно предписывает должное поведение субъектов права и субъектов правоотношений; в других – предоставляет субъектам в пределах, предусмотренных законом, возможность действовать по своему усмотрению, т. е. самостоятельно решать вопрос о реализации принадлежащих субъектам прав; в-третьих – запрещает совершение деяний, которые признаются противоправными. Кроме указанных нуждаются в уточнении и некоторые другие положения формулировки М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе. Прежде всего вызывает серьезные сомнения возможность существования каких-то иных выражений метода правового регулирования, скрывающихся за формулой «и т. д.». Думается, если иметь в виду именно первоначальные, исходные способы, то кроме трех названных остальные, отсутствуют либо выступают в качестве вторичных, производных способов. К числу таких производных способов, например, следует отнести рекомендации, которые в социальноправовой сфере приобретают юридические качества. Мнение о производном, вторичном характере таких способов воздействия, как рекомендации и поощрения, высказывает и В. М. Горшенев, который 82 отмечает, что «дозволение может конкретизироваться в форме императивного предписания, в форме рекомендаций, в форме посула поощрения»1. Здесь автор очень тонко подмечает, что поощрение выступает главным образом в качестве посула, как возможность приобретения какого-то блага, следуемого за совершением предусмотренных действий. С пашей точки зрения, рекомендации, содержащиеся в ряде юридических нормативных актов, представляют собой синтез дозволения и предписания, при помощи которых соответствующим субъектам обеспечиваются возможности, более широкие по сравнению с «чистым» предписанием, но и вместе с тем более целенаправленные по сравнению с «чистым» дозволением. Следовательно, рекомендации соединяют в себе одновременно свойства дозволения и предписания как исходных способов 108 юридического воздействия на поведение субъектов и выступают как производный способ. Однако мы не можем разделить мнения В. М. Горшенева о том, что в качестве исходных факторов воздействующей стороны механизма правового регулирования выступают наиболее общие способы воздействия, применяемые государством для организации поведения людей, – дозволение и запрет. Что же касается предписания, то оно, как считает автор, присутствует и в дозволении, и в запрете. «Именно с помощью права, – пишет В. М. Горшенев, – предписывается либо дозволяемый, либо запрещаемый вариант поведения. Предписание – общее свойство всех норм права независимо от того, какой способ воздействия они конкретно закрепляют»2. С этим согласиться нельзя, ибо дозволение, как таковое, не содержит элементов предписания. Оно, как известно, реализуется с помощью такого способа, как использование, которое предполагает беспрепятственный выбор субъектами права или субъектами правоотношения вариантов поведения. Именно субъект права или правоотношения решает, использовать или нет предоставленное ему правомочие, руководствуясь при этом чисто субъективными соображениями и не испытывая никакого обязывающего воздействия со стороны права. Например, нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» предоставляют гражданину право подавать предложения и заявления в те государственные органы, предприятия, учреждения и организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса3. Главное здесь, как нам представляется, состоит в обеспечения возможности субъекту права решать вопрос по существу– обращаться с заявлением в соответствующий орган или не обращаться. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе, с. 50—51. 2 Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе, с. 50. 3 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1968, № 17, ст. 144. 1 83 «Нормативное свойство дозволения, – пишет В. М. Горшенев, – заключается в том, что в нем содержится указание на такой вариант поведения людей при тех или иных обстоятельствах жизни, который наиболее целесообразен и отвечает интересам общества, т. е. 109 он указывает на то, как можно себя вести и как следует поступать, иными словами, предписывает позитивный характер поведения»1. Нетрудно заметить, что приведенная выше норма этого высказывания не подтверждает, ибо она не предписывает обращаться с заявлением. Дело здесь в другом. Ранее указывалось, что каждый структурный элемент метода – дозволение, предписание и запрет – выступает в тесной связи с другими. Значит, стоит «сработать» одному элементу (т. е. в нашем примере гражданину подать заявление), как сразу начинают действовать другие элементы – предписание лицу, получившему заявление гражданина, рассмотреть его с соблюдением всех указаний закона. Следовательно, предписание, о котором пишет В. М. Горшенев, существует лишь потенциально и не лишает дозволение присущих ему свойств до тех пор, пока дозволение не реализовано. И фактором, обеспечивающим реализацию дозволения, выступает другой системный элемент метода правового регулирования – предписание. В конечном счете метод правового регулирования проявляется при помощи трех основных, первичных способов воздействия на поведение людей, тесно взаимодействующих между собой и закрепленных в правовых нормах. Одна разновидность правовых норм (в данном случае безотносительно к их отраслевой принадлежности) определяет границы и содержание возможного поведения субъектов права и субъектов правоотношения. Диспозиции этих норм содержат дозволение. Другая группа норм закрепляет, предписывает должное поведение, субъектов, от которого они при наступлении предусмотренных нормой ситуаций уклониться не вправе. Диспозиции этих норм содержат предписание. И наконец, третья разновидность правовых норм, также независимо от их отраслевой принадлежности, воздействует на поведение людей посредством запрещения определенных деяний (действий и бездействий). В диспозициях этих норм содержится запрет, являющийся (как и дозволение, и предписание) первоначальным компонентом метода правового регулирования2. 110 Мы поддерживаем мнение С. С. Алексеева, который пишет: «В зависимости от характера субъективных прав и юридических обязанностей регулятивные нормы подразделяются на три вида: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе, с. 50. 2 См.: Сорокин В. Д. О едином методе правового регули рования. – «Сов. государство и право», 1975, № 7. 1 84 обязывающие – это юридические нормы, устанавливающий обязанность лица совершать определенные положительные действия; запрещающие – это юридические нормы, устанавливающие обязанность лиц воздерживаться от действий известного рода (запреты); управомочивающие – это юридические нормы, устанавливающие субъективные права с положительным содержанием, т. е. права на совершение управомоченным тех или иных положительных действий. Это деление, – указывает далее автор, – органически связано не только с особенностями регулятивных функций, но и с характером регулятивного воздействия, которое осуществляется при помощи обязывающих предписаний (обязывающие нормы), запретов (запретительные нормы) и дозволений (управомочивающие нормы)»1. Вместе с тем некоторые юристы выделяют еще одну разновидность норм – поощрительные. Так, по мнению А. П. Коренева, «поощрение – это сформулированное в норме указание на публичное, признание заслуг, на меры награждения, которые применяются к органу, организации, служащему или гражданину за успехи, достижения в выполнении правовых обязанностей или общественного долга. Основанием для применения поощрения служат сформулированные в диспозиции нормы нрава поощрительные действия, конкретные успехи, достижения»2. Думается, однако, что А. П. Коренев не прав, указывая на существование в поощрительных нормах публичного признания заслуг, ибо такое признание находят свое отражение не в норме, а в индивидуальном правовом акте, реализующем данную норму. Ведь если стать на эту точку зрения, то нужно будет признать, что в запретительных нормах заранее, неперсонифицированно содержится публичное осуждение соответствующих субъектов. Вряд ли это правильно. 111 С нашей точки зрения, поощрительные нормы не могут быть отнесены к первичным, регулятивным разновидностям юридических правил. Мы полностью разделяем мнение, согласно которому поощрительные нормы рассматриваются в качестве особой разновидности уполномочивающих норм, смысл которых состоит прежде всего в защите субъективных прав граждан на материальное или моральное поощрение в установленных законом случаях3. Итак, метод правового регулирования выражается в трех основных способах воздействия на поведение субъектов права и субъектов правоотношений 4. Здесь, как нам представляется, заложено самое Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 1, с. 239. Коренев А. П. Применение норм советского административного нрава, с. 8. 3 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право, с. 1 2 256. «Существует три основных метода правового воздействия на поведение людей – позитивное обязывание, запрет и дозволение» (Общая теория советского права. М., «Юридическая ли тература», 1966, с. 213). 4 85 существенное свойство рассматриваемого метода. Оно заключается в том, что метод правового регулирования как системное явление соединяет в органическое целое все три названных способа одновременно. Другими словами, метод правового регулирования может существовать только как объединение всех трех первичных компонентов – дозволения, предписания и запрета, т. е. как система, основанная на тесном взаимодействии, взаимообеспечении этих компонентов. С нашей точки зрения, ни дозволение, ни предписание, ни запрет не могут существовать изолированно друг от друга. Поэтому когда мы говорим о том, что метод правового регулирования проявляется посредством юридических дозволений, предписаний и запретов, то имеем в виду их совокупное проявление с преобладанием какого-то одного элемента, эффективное, действие которого обеспечивается присутствием двух других. Дозволение, предписание и запрет всегда выступают как внутренние составные части метода правового регулирования. Условно говоря, они могут быть представлены в виде неких социальных осей координат, по которым развертывается правовое воздействие на соответствующие системные элементы предмета правового регулирования. Чем же объяснить тот, с нашей точки зрения, при112 мечательный факт, что метод правового регулирования может существовать только в виде системы трех взаимообеспечивающих способов воздействия? По меньшей мере, двумя существенными обстоятельствами. Во-первых, как уже отмечалось, юридический метод определяется единым предметом правового регулирования, который характеризуется системными свойствами. Это означает, что организованное, целенаправленное воздействие на внутренние составные части единого предмета правового регулирования предполагает комплексное использование всех трех способов воздействия, составляющих содержание метода правового регулирования. Именно системность метода не только обеспечивает организованный характер его действия, но, что самое главное, делает метод правового регулирования универсальным, •способным одновременно, хотя и по-разному, воздействовать на все существенные стороны складывающихся в социально-правовой среде связей и явлений. Одновременное использование дозволения, предписания и запрета в различных предусмотренных законом ситуациях, когда один из компонентов выполняет роль непосредственно воздействующего фактора, а два других обеспечивают это воздействие, является, с нашей точки зрения, совершенно необходимым условием эффективности правового метода. Значит, правовой метод с учетом различной роли его компонентов одновременно оказывает непосредственное и потенциальное регулирование различных аспектов социальных связей и явлений, что определяется их конкретными особенностями и потребностями. К этому следует добавить, что возникающие в социально-правовой среде связи и явления никогда не выступают в изолированном виде, требующем использования только одного компонента 86 метода. Напротив, эти связи и явления имеют комплексный характер, определяющий необходимость соответствующего использования всех способов, составляющих правовой метод. Во-вторых, одновременное существование и действие дозволения, предписания и запрета как составных частей метода правового регулирования обусловлено характером его «материальной» основы, которой, как известно, являются определенные группы правовых норм, закрепляющих соответствующие компоненты юридического метода. Нет необходимости доказывать существование между правовыми нормами тесной связи, которая в конечном 113 счете объединяет нормы в систему советского права. А это означает, что действие советского права фактически проявляется в возможности одновременной реализации всех закрепленных в нем способов воздействия – дозволения, предписания и запрета. Общая принципиальная схема такова: если один из субъектов обладает предоставленным ему законом правомочием (дозволение), то реализация этого правомочия в предусмотренных ситуациях обеспечивается обязанностью другого субъекта предпринять соответствующие действия (предписание). В свою очередь невыполнение субъектом возложенной на него обязанности, которая вытекает из правомочия, влечет за собой реализацию запрета в виде того или иного вида ответственности за деяние в форме бездействия. Как известно, одним из важных положений советского права является требование соответствия правомочий и юридических обязанностей субъектов правовых отношений. Этот принцип, собственно говоря, покоится на потенциальном существовании дозволения и предписания, действие которых в свою очередь обеспечивается третьим компонентом метода правового регулирования – запретом. Примеры подобного взаимодействия составных частей правового метода можно было бы продолжить. Так, действующее уголовное законодательство предусматривает ситуации, когда нарушение запрета, выраженного в соответствующей уголовно-правовой норме, ' приводит в действие не только предписание (обязанность компетентных субъектов привлечь нарушителя к ответственности), но и дозволение, выраженное в правомочии гражданина на необходимую оборону, разумеется, с соблюдением установленных законом условий и требований. Соответственно невыполнение субъектом предписания правовой нормы в надлежащих случаях приводит в действие до той поры существующие потенциально дозволение и запрет. Таким образом, закрепление в системе права всех трех способов юридического воздействия на поведение людей обеспечивает совершенно необходимую универсальность механизма метода правового регулирования, в котором его компоненты взаимно обеспечивают друг друга, что и придает системный характер самому методу. Общий вывод из сказанного заключается в признании того факта, что метод правового регулирования может 87 114 существовать и выполнять свою социальную функцию только как система трех первоначальных способов воздействия – дозволения, предписания и запрета. Именно это, с нашей точки зрения, решающее условие придает методу правового регулирования высокую универсальность, диктуемую потребностями единого предмета правового регулирования, необходимостью организованного целенаправленного воздействия на все составляющие его элементы. 2. ОСНОВНЫЕ ТИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Дозволение, предписание и запрет, выступая как системные элементы единого метода правового регулирования, естественно и неизбежно взаимодействуют между собой. Причем это взаимодействие имеет своей основной целью обеспечить надлежащую эффективность того элемента из названной триады, который в данной конкретной ситуации выполняет роль прямого регулятора соответствующих социальных связей и явлений. При оптимальном варианте, образно говоря, «срабатывает» тот элемент, который непосредственно воздействует, а два других сохраняют свою значимость лишь в потенциальном виде. Так, например, субъект счел необходимым реализовать предоставленные ему законом правомочия. Как правило, эта реализация осуществляется беспрепятственно, что означает такое же беспрепятственное осуществление дозволения, поскольку в данной ситуации другой, т. е. обязанный, субъект правоотношения четко выполняет положенные ему действия. В этом случае другие два элемента метода – предписание и запрет – не проявляются, хотя они и присутствуют в качестве факторов, потенциально «подстраховывающих» дозволение. Однако не исключены и такие ситуации, когда реализация дозволения испытывает затруднения, скажем, из-за ненадлежащего выполнения другой стороной своих обязанностей. В этом случае, как нам представляется, предписание, а также запрет играют уже не потенциальную роль, а обнаруживают заложенную в них способность к прямому воздействию. Аналогичным образом обстоит дело и с двумя другими элементами правового метода. 115 Следовательно, вполне логично предположить, что соотношение между тремя элементами метода правового регулирования характеризуется известной подвижностью, разнообразием, в полном соответствии с особенностями той группы социальных связей и явлений, которые подвергаются юридическому воздействию со стороны тех или иных социальных управляющих систем. Можно поэтому сказать, что пропорции между дозволением, предписанием и запретом неодинаковы в различных конкретных ситуациях, и прежде всего применительно к предметам регулирования отраслей советского права. 88 Поэтому каждая отрасль права, будучи элементом системы социалистического права и находясь в сфере действия единого метода, нуждается в специфическом соотношении всех трех его составных частей, т. о. таком соотношении, которое бы с максимальной эффективностью и приспособленностью могло воздействовать на элементы ее предмета и наилучшим образом отвечать потребностям названных элементов. При этом следует отметить, что данная проблема ставится в общем плане, исходя из необходимости выявления наиболее существенных свойств, магистральных направлений действия метода правового регулирования. Как это нередко случается в социальной области, вполне возможны некоторые частные отклонения, исключения из общего правила. Но эти исключения, скорее, подтверждают правило, нежели его отрицают. С нашей точки зрения, в зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета имеются основания различать три варианта проявления метода правового регулирования, иначе говоря, три типа правового регулирования соответствующих связей и явлений, складывающихся в социальноправовой среде. Следовательно, каждый тип правового регулирования представляет собой такой вариант единого юридического метода, в котором один из его элементов выступает в качестве преобладающего, т. е. прямого, регулятора, а два других выполняют функцию его обеспечения. Во всяком случае тип правового регулирования характеризуется доминирующей ролью одного элемента во взаимодействии с двумя другими. Первый тип правового регулирования специфичен относительным преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как дозволение, по сравнению с со116 держащимся в нем предписанием и запретом. Второму типу свойственно преобладание предписания над дозволением и запретом. В третьем типе доминирует запрет по сравнению с предписанием и дозволением. Мы полагаем, что в общем плане будет справедливым следующее положение. Если обратиться к оценке удельного веса того или иного типа в решении задач целенаправленного воздействия па поведение людей в социалистическом обществе, то мы обнаружим известные различия между названными типами правового регулирования в объеме и широте сферы их реализации, что вполне соответствует роли и социальной значимости управомочивающих, обязывающая и запрещающих норм советского права. Так, например, запрет как способ юридического воздействия на поведение людей имеет в целом сравнительно меньшую распространенность, поскольку применяется лишь к таким сравнительно немногим вариантам поведения, которые противоречат интересам социалистического общества. Что же касается дозволения и предписания, то эти способы имеют значительно более широкую сферу действия, охватывая многочисленные и разнообразные социальные связи и явления, имеющие различную предметную принадлежи ость. Данное обстоятельство является весьма важным потому, что оно, как нам представляется, коренится в самой сущности социалистического строя, развитие 89 которого характеризуется высокой степенью динамичности, ярко выраженным творческим началом. Соответственно этому система советского права призвана выполнить сложную созидательную задачу регулирования общественных отношений на пути преобразования их в коммунистические общественные отношения. Думается, что начала непосредственного творческого воздействия заложены прежде всего в таких способах, как дозволение и предписание, которые и являются наиболее распространенными в наших, социалистических условиях. Поэтому типы правового регулирования, в .которых соответственно доминирующее место занимают дозволение и предписание, имеют большую распространенность, включая в сферу своего Действия разнообразные и весьма многочисленные социальные связи и явления. Первый тип правового регулирования с преобладающей ролью дозволения охватывает, в сущности, несколько больших групп социальных связей и явлений, 117 которые входят в предмет регулирования нескольких отраслей советского социалистического права – гражданского, трудового, семейного и некоторых других. Этот тип регулирования, с нашей точки зрения, следует рассматривать как гражданско-правовой. Наименование данного типа регулирования, будучи до некоторой степени условным, тем не менее отражает главное в его социальной роли, которая проявляется в преимущественном закреплении доминирующего элемента этого типа нормами материального гражданского права, хотя в известной мере его особенности закреплены нормами и других материальных отраслей. Второй тип правового регулирования, характеризующийся преобладанием предписания, также распространяется на различные связи и явления социальноправовой среды, находящейся в сфере действия нескольких отраслей материального права – административного, финансового, земельного, колхозного, трудового и др. Этот тип регулирования выступает как административноправовой, что обусловлено его связью прежде всего с материальным административным правом, которое в основном закрепляет особенности этого типа и которое названный тип преимущественно обслуживает1. Третий тип правового регулирования отличается от двух ранее названных преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как запрет. Этот тип регулирования применяется к тем разновидностям социальных связей и явлений, которые входят в предмет советского уголовного права. Поэтому он проявляется как уголовно-правовой тип регулирования. Уголовно-правовой тип регулирования характеризуется, если можно так сказать; высокой степенью избирательности, ибо применяется только к деяниям, точно предусмотренным уголовным законом. Об этом прежде всего По свидетельству Г. И. Петрова, «большинство административно-правовых норм имеет обязывающий характер, что объясняется организующей ролью советского государственного управления в коммунистическом строительстве» (Петров Г. И. Советское административное право. Часть Общая. Л., 1970, с. 69). 1 90 свидетельствует, например, отсутствие аналогии уголовного закона. Уголовный запрет – весьма специфический способ воздействия, отличающийся, в частности, более существенным преобладанием по сравнению с присутст118 вующими в этом же типе регулирования дозволением и предписанием, а также своей социальной остротой, поскольку он применяется к таким деяниям, которые закон рассматривает как наиболее опасные для общества. Конечно, запреты присутствуют соответственно в гражданско-правовом и административно-правовом типах регулирования. И надо сказать, что в названных типах запреты, хотя, разумеется, в иных формах, играют несколько более значительную роль, имеют сравнительно больший удельный вес, нежели дозволение и предписание в уголовно-правовом типе регулирования, Запреты в названных других типах выполняют ту же роль, что и уголовно-правовой запрет: они препятствуют совершению неправомерных действий и в основном успешно «срабатывают» применительно к социальным связям своей «подведомственности». Однако нельзя не признать, что этому известным образом помогает потенциальное существование уголовного запрета, который начинает действовать, когда запреты гражданско-правового и административно-правового типов регулирования «исчерпывают» свои возможности в соответствующих ситуациях. В своей практической реализации все три типа правового регулирования очень тесно связаны друг с другом, поскольку они выступают как конкретные проявления единого метода правового регулирования. Фактически это взаимодействие проявляется в различных формах, среди которых главной, по нашему мнению, является взаимообеспечение. Подобно тому как внутренние составные части того или иного типа известным образом «подстраховывают» каждый элемент, действующий в рамках соответствующего типа, так я каждый тип в целом взаимодействует с остальными, используя заложенные в нем свойства для обеспечения наиболее эффективного регулятивного воздействия. Это значит, что системные свойства единого метода правового регулирования обнаруживают себя «а различных уровнях воздействия. Система единого метода в целом образуется взаимодействием трех типов правового регулирования; система типа правового регулирования обусловлена тесными связями и взаимодействием составляющих его первичных элементов – дозволения, предписания и запрета. Исходя из этого, мы не разделяем высказанных в литературе суждений, критическая оценка которых дана во второй главе, о том, что каждой отрасли советского 119 права присущ свой особый, специфический метод правового регулирования. С нашей точки зрения, метод правового регулирования имеет 91 многоотраслевой характер, ибо соответствующие его элементы, различное соотношение которых образует соответствующий тип регулирования, фактически находят свое закрепление в трех разновидностях юридических норм, из систем которых складываются все отрасли социалистического права. Нет сомнения, что дозволения, предписания и запреты играют неравнозначную роль в той или иной группе социальных связей и явлений, входящих в предмет соответствующей отрасли материального права. Но именно это обстоятельство является как раз материальной основой существования корреспондирующего типа правового регулирования. Далее. Взять, к примеру, такой элемент предмета отраслевого регулирования, как фактические связи между субъектами, принимающие под воздействием материальных правовых норм форму правоотношения. Вряд ли можно утверждать, что правоотношения всегда имеют только строго отраслевой характер, хотя во многих случаях это действительно так. Но нельзя не согласиться с тем, что отношения, возникающие в сфере действия одной материальной отрасли, по ряду причин попадают в другую сферу, их развитие может порождать отношения уже другой отраслевой принадлежности. Более того, вполне возможны и реальны ситуации, когда отношение между субъектами складывается в сфере действия, скажем, двух отраслей советского права, например гражданского и административного. Этим и иным особенностям, присущим названному элементу предмета правового регулирования, вполне отвечают свойства, заложенные в соответствующем типе правового регулирования, которые приобретают универсальный характер в результате тесного воздействия и взаимообеспечения всех трех названных типов правового регулирования. Таким образом, метод правового регулирования отличается высокой универсальностью, которая проявляется во взаимодействии трех типов правового регулирования, каждый из которых при наступлении соответствующих условий выполняет функцию обеспечения двух других. Это первое проявление универсальности юридического метода. 120 Для общей характеристики гражданско-правового, административноправового и уголовно-правового типов регулирования следует отметить, что, во-первых, каждый тип независимо от его наименования, т. е. от преобладающего в нем способа воздействия па поведение людей, обязательно включает в себя три составные части – дозволение, предписание и запрет, а, во-вторых, каждый из этих типов предполагает неодинаковое соотношение, так оказать, «подвижную пропорцию» дозволения, предписания и запрета в воздействии па предметы материальных отраслей «своей» подведомственности, однако при одном непременном условии, чтобы способ, давший имя этому типу, был соответственно преобладающим. Вот эта самая «подвижная пропорция» элементов в том или ином типе правового регулирования представляет собой, с нашей точки зрения, уже, второе выражение универсальности юридического 92 метода, проявляющееся на уровне соответствующего типа, в отличив от первого проявления, которое характеризует универсальность метода в целом. Вопрос о том, в силу каких причин та или иная группа социальных связей и явлений, входящих в единый предмет правового регулирования, требует определенного соотношения дозволения, предписания и запрета, в юридической литературе не разработан. Между тем это один из кардинальных вопросов общей теории советского права, нуждающийся в специальном самостоятельном исследовании. Чем же обусловлено различное сочетание дозволения, предписания и запрета в материальных отношениях данного типа регулирования? Прежде всего это соотношение обусловлено характером социальных связей и явлений, регулируемых соответствующей отраслью советского права. Это – основополагающий материальный фактор, соответствующий объективным свойствам регулируемого предмета. При этом речь идет не только о статике предмета правового регулирования, но и о его динамике, заключающейся в непрерывном развитии и совершенствовании. Именно социалистическим производственным отношениям и основанным на них социальным связям и явлениям присуща ясно выраженная тенденция к постоянному укреплению, перерастанию в коммунистические общественные отношения. Следовательно, выбор оптимального сочетания дозволения, предписания и защита подчинен задаче не только 121 эффективно регулировать, так сказать, сущее, но и в максимальной степени способствовать построению бесклассового общества. Поэтому научно обоснованное конструирование оптимальной структуры как единого метода правового регулирования, так и всех составляющих его типов является необходимым условием обеспечения высокой эффективности юридического воздействия на все элементы социально-правовой среды. Наряду с предметом правового регулирования определенное значение имеют и другие факторы – воля и государственный интерес законодателя. Важно при этом отметить детерминированность этих категорий объективными обстоятельствами. Выбор того или иного способа воздействия на поведение люден, а также на деятельность различных систем государственных органов и их внутренних подразделений не может осуществляться лишь по усмотрению законодателя только на том основании, что он счел его в данный момент наилучшим. Мы не разделяем мнения П. С. Элькинд, полагающей, что выбор определенного метода, способа, порядка регулирования уголовнопроцессуальных отношений зависит главным образом от субъективной воли законодателя, учитывающего при этом задачи уголовного судопроизводства, а также многообразие объективных свойств уголовно-процессуальных отношений. «Избирая такой, а не иной метод уголовно-процессуального регулирования, – пишет П. С. Элькинд, – законодатель рассматривает его как единственно возможный, разумный, целесообразный и эффективный 93 применительно к задачам уголовного судопроизводства и специфике уголовнопроцессуальных отношений»1. Конечно, если законодатель избирает соответствующий способ воздействия, то, естественно, он расценивает его как единственно возможный, разумный, целесообразный и т. д. Однако цитируемое положение дает повод для определенных сомнений, ибо, как нам представляется, автор но учитывает некоторых существенных обстоятельств. Нет необходимости доказывать, насколько сложны, многообразны связи и явления, складывающиеся в со122 циально-правовой среде. Именно эти свойства единого предмета правового регулирования в подавляющем большинстве случаев создают такие ситуации, которые в свою очередь ставят социальную управляющую систему перед различного рода альтернативами, несколькими вариантами решений, из которых она должна выбрать наилучшие. Однако известно также, что далеко не всегда имеются абсолютные гарантии выбора оптимального варианта. Социальная управляющая система может избрать отнюдь не лучший вариант воздействия. В практике деятельности некоторых государственных органов на различных этапах развития Советскою государства были случая, когда метод, рассматриваемый в тот период как наиболее целесообразный, на деле таковым не оказывался. В качестве примера можно привести так называемый метод внесудебного применения мер уголовного наказания, использовавшийся в 30-е годы. Как известно, •впоследствии он был решительно осужден. Позднее, в конце 40 – начале 50-х годов у нас сохранялась неоправданно высокая степень централизации управления некоторыми отраслями народного хозяйства, хотя объективные факторы, породившие столь высокую степень централизации – условия военного времени, – к этому времени сменились иными требованиями, уже совершенно иной степени централизации. Возникает вопрос, какую связь имеет степень централизации с методом воздействия, в данном случае с методом управления. С нашей точки зрения, самую прямую. Высокая степень централизации, означающая большее, чем это диктуется объективными условиями, сосредоточение управленческих полномочий в центре, неизбежно гипертрофирует такой элемент метода, как предписание и не иначе как за счет сужения дозволения в действиях органов, располагающихся на нижестоящих уровнях управления. Наша партия предприняла ряд действенных мер по совершенствованию методов управления, среди которых существенную роль играет проводимая в нашей стране хозяйственная реформа, которая, с точки зрения правового метода, есть не что иное, как определенное изменение соотношения между элементами сотого метода, и прежде всего между дозволением и Элькинд П. С. К вопросу о методе уголовно-процессуального регулирования. – «Вестник ЛГУ» (Экономика, Философия, Право), 1902, № 5, с. 124—125. 1 94 предписанием в регулировании хозяйственных связей. Ведь расширение прав предприятий и иных хозяйственных организаций, повышение их самостоятельности означают повышение 123 удельного веса такого элемента метода правового регулирования, как дозволение. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства»1 ярко прослеживается основная тенденция развития хозяйственных связей на базе отвечающего современным потребностям соотношения централизованного планового руководства с расширением прав, инициативы и самостоятельности предприятий. Таким образом, проблема оптимального соотношения элементов юридического метода в каждом типе правового регулирования – это проблема постоянного обеспечения должной эффективности правового воздействия на все составные части социально-правовой среды. В решении этой проблемы существенная роль принадлежит советской юридической пауке. Она должна раскрыть связь и внутреннюю обусловленность характера тех или иных элементов социально-правовой среды и способов правового воздействия со стороны социальных управляющих систем, входящих в советский государственный аппарат. При этом значение научных рекомендаций возрастает тем более, что практически при определении наиболее эффективных вариантов такого соотношения приходится иметь дело с постоянным колебанием удельного веса, роли и значимости каждого из элементов метода – дозволения, предписания и запрета. Конечно, эти колебания нельзя представлять таким образом, что они меняются каждый день. Для этого требуется подчас довольно длительное время. Но сам факт изменения такого соотношения сомнений не вызывает, ибо он является следствием непрерывного развития и изменчивости социальных процессов, происходящих в нашем обществе. Научные исследования этой сложной и обширной проблемы, повидимому, должны иметь своей целью определение объективных критериев, которые позволяли бы в каждый период времени с учетом важнейших факторов, хотя бы в принципе, определять характер соотношения составных частей метода правового регулирования применительно к потребностям и перспективам развития социальных связей и явлений, представляющих со124 бой отраслевые предметы правового регулирования. Не менее важным является также исследование зависимости между характером того или иного типа правового (регулирования и процедурой его осуществления, т. е. между СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 153. 1 95 особенностями трех типов правового регулирования и процессуальными формами их реализации. Третьим выражением универсальности метода правового регулирования является тот факт, что составляющие его элементы – дозволение, предписание и запрет обладают способностью выступать, в различных формах сообразно тем конкретным связям и явлениям социально-правовой среды, которые нуждаются в соответствующем воздействии. Следовательно, речь идет о таком весьма важном свойстве метода правового регулирования, которое заключается в многозначности проявления каждого его элемента. «Предписание, дозволение и запрет, – справедливо отмечает А. Б. Пешков, – отнюдь не представляют собой неких шаблонов, стандартов, механически применяющихся в различных ситуациях. Реальная жизнь не терпит трафаретов, однозначных способов регулирования. Вполне естественно поэтому, что право при воздействии на поведение людей пользуется самыми различными способами, приемами, соответственно сложившимися ситуациями, что характеризует высокую степень гибкости административно-правового метода»1. Дозволение, предписание и запрет как элементы метода правового регулирования соединяют в себе довольно широкую гамму свойств, что дает возможность применять их в самых разнообразных ситуациях и выбирать то из названных свойств, которое способно оказать наиболее эффективное воздействие. Конечно, определяющим фактором, обусловливающим особенности этой гаммы проявлений, является сам характер того или иного элемента, придающий, образно говоря, соответствующую направленность указанным проявлениям. Вместе с тем немаловажное значение имеют также и внешние обстоятельства. Так, например, нельзя сбрасывать со счетов то, каким субъектом применяется данный элемент метода 125 правового регулирования, каким субъектом он закреплен в правовой норме и т. д. Обратимся к краткой характеристике важнейших возможных модификаций дозволений, предписаний и запретов метода правового регулирования, взяв за основу их деление по следующим признакам. 1. По органам, устанавливающим дозволения, предписания и запреты посредством издания соответствующих правовых норм. Здесь следует различать названные аспекты метода, установленные, например, представительными органами государственной власти, органами государственного управления и т. д. Этот признак дает определенные представления о сфере действия дозволений, предписаний и запретов. Как известно, Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, а также Президиумы Верховных Советов в соответствии со своей компетенцией вправе устанавливать посредством соответствующих нормативных актов – законов и указов – Пешков А. В. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974, с. 127—128. 1 96 дозволения, предписания и запреты любой отраслевой принадлежности, закрепляя их посредством материальных норм практически любой отрасли советского права. В то же время дозволения, предписания и запреты, устанавливаемые, скажем, органами, советского государственного управления, таким свойством не обладают, ибо распространяются на значительно более узкую сферу социально-правовой среды. 2. Дозволения, предписания и запреты подразделяются по органам, их применяющим. По общему правилу, функции установления каких-либо элементов метода посредством их нормативного закрепления и функции их применения не всегда совпадают в одном и том же органе. Сказанное относится прежде всего к императивным элементам метода правового регулирования – предписанию и запрету. Так, установление мер уголовной ответственности составляет задачу одних органов, а применение мер уголовного наказания – других. Аналогичная картина наблюдается и в сфере советского государственного управления, где действуют запреты в виде мер административной ответственности. Следовательно, законодательство четко регулирует правомочия по установлению соответствующего элемента метода и его практическому применению. 3. Основанием выделения определенных разновидностей дозволений, предписаний и запретов служит прост127 ранственный признак, который тесно связан с предыдущими основаниями. Нет нужды доказывать, что одни элементы метода правового регулирования распространяются на вею территорию нашего государства, другие действуют на территории союзной, автономной республики, третьи – в пределах соответствующей административно-территориальной единицы (края, области, района, города, поселка, села). При характеристике данного основания, очевидно, можно говорить о наличии определенной субординации в соотношении между элементами метода, действующими на соответствующей территории. Эта cyбордннация, как нам представляется, является следствием демократического централизма. 4. Обычно при классификации вслед за пространственным критерием указывается временной. С этой точки зрения дозволения, предписания и запреты различаются по срокам их действия, что обычно предусматривается соответствующими правовыми актами. Одни разновидности элементов метода правового регулирования действуют без указания времени их действия, для других – устанавливаются определенные сроки. Так, например, Конституция СССР предоставляет и гарантирует гражданам СССР право на образование. Но это вовсе не значит, что гражданина любое время может реализовать принадлежащее ему право, скажем, поступления в высшее учебное заведение. Действующее законодательство устанавливает определенный срок, в течение которого гражданин может подать заявление в приемную комиссию избранного им учебного заведения. 97 5. Дозволения, предписания и запреты различаются также по субъектам, которым они адресованы. В одном случав речь идет об органах государственной власти и государственного управления, в другом – о государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в третьем – о различных общественных организациях, а четвертом – о должностных лицах и служащих советского государственного аппарата, в пятом – о советских | гражданах и т. д. Совершенно понятно, что особенности различных категорий субъектов советского права предопределяют и свойства адресованных им элементов метода правового регулирования как способов организованного и целенаправленного воздействия на поведение соответствующих коллективных и индивидуальных субъектов. 127 6. Характер дозволений, предписаний и запретов известным образом зависит от того, на какую разновидность социально-правовой среды направлено их регулирующее воздействие. Как уже отмечалось, метод правового регулирования является действенным социальным инструментом, используемым социальными управляющими системами для воздействия на среду. В этом плане следует различать две разновидности социальноправовой среды по отношению к социальным управляющим системам, ее регулирующим: внешнюю и внутреннюю. Внешняя среда – это социальные связи и явления, располагающиеся за пределами данной социальной управляющей системы. Внутренняя среда – это социальные связи и явления, складывающиеся; уже в пределах аппарата этой системы, например отношения между служащими того или иного государственного органа. Нетрудно заметить, что отношения внешней и внутренней среды неодинаковы по своему характеру и требуют дифференцированного и вместе с тем специфического на них воздействия. 7. Основанием классификации элементов метода правового регулирования может служить и такой признак, как степень определенности дозволений, предписаний и запретов. Причем если запрет с этой точки зрения характеризуется, как правило, известной тенденцией к установлению максимальной определенности, то дозволениям и предписаниям присуща большая или меньшая степень альтернативности. Анализируя дозволения административно-правового метода, А. Б. Пешков справедливо отмечает, что по степени альтернативности в выборе субъектом вариантов поведения данный элемент административно-правового метода подразделяется на: а) дозволения, которые закрепляют единственный вариант доведения; б) дозволения, которые предусматривают возможность выбора ив нескольких вариантов (альтернативные дозволения) 1. 8. Весьма многочисленные разновидности проявления элементов метода правового регулирования порождают такой признак, как содержание 1 См.: Пешков А. Б. Указ, соч, с. 164. 98 регулируемых отношений. Взять, к примеру, сферу советского государственного управления. Здесь прежде всего можно выделить 128 три группы дозволений, предписаний и запретов. Первая группа обеспечивает потребности управления народным хозяйством, вторая – управление социальнокультурным строительством, третья – управление в области административнополитической деятельности Советского государства. Все эти области административно-правового регулирования в свою очередь включают значительное число отраслей управления, каждая из которых имеет присущие ей особенности и, естественно, нуждается в специфическом регулировании, что и обеспечивается при помощи соответствующих модификаций дозволения, предписания и запрета. 9. Поскольку каждый элемент метода правового регулирования заключает в себе определенную юридическую информацию, то вполне логично предположить существование разнообразных способов выражения этой информации. Дозволения, предписания и запреты могут быть выражены письменно, устно, при помощи различных официально установленных знаков, световых и звуковых сигналов, жестов и т. д. Так, например, система знаков, выражающих дозволения, предписания и запреты, широко применяется при регулировании движения автомобильного, железнодорожного, морского, речного, воздушного транспорта и т. д. Таким образом, названные важнейшие основания деления дозволений, предписаний и запретов достаточно ясно свидетельствуют о тех широких регулятивных возможностях, которые в них заложены. Многообразные модификации всех трех элементов метода правового регулирования есть показатель его гибкости и универсальности, что и делает метод правового регулирования одним из самых эффективных способов организованного, государственно-властного воздействия на поведение людей в социалистическом обществе. 3. МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФОРМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ Метод правового регулирования как способ воздействия социальных управляющих систем на среду находит свое материальное закрепление в соответствующих нормах советского права, посредством которых формулируются правила, содержащие различного рода дозволения, 129 предписания и запреты. Совершенно очевидно, что любая норма советского права должна быть определенным образом реализована, т. е., иначе говоря, она должна выполнить свою социальную роль регулятора тех или иных связей и явлений, которые складываются в социально-правовой среде. Без такой «нагрузки» правовая норма оказывается беспредметной. 99 Поскольку социалистические правовые нормы представляют собой важную разновидность действующих в нашем обществе социальных правил, постольку их реализация предполагает одновременно несколько путей ее осуществления. К ним относятся: а) идеологический, заключающийся в проведении широких целенаправленных мер воспитательного характера, имеющих своей задачей повышение общего уровня сознания членов социалистического общества, и в том числе правосознания. В этом плане меры, предпринимаемые в современный период Коммунистической партией и Советским государством по развертыванию правовой пропаганды среди населения, приобретают первостепенное значение; б) организационный, включающий в себя средства, обеспечивающие выполнение необходимых организационных мер, в том числе и мер чисто технического порядка (например, своевременное доведение содержания правовой нормы до исполнителей и т. д.), которые в конечном счете должны содействовать реализации установленного правила; в) правовой, выступающий как комплекс юридических средств, непосредственно обеспечивающих реализацию правовой нормы. Обратимся к рассмотрению некоторых проблем, связанных с юридическим порядком осуществления материальных правовых норм. Как известно, любая действующая норма материального права независимо от ее отраслевой принадлежности одновременно содержит в себе необходимость и возможность своей реализации. Необходимость реализации правовой нормы обусловлена прежде всего и главным образом ее юридическим характером, проявляющимся в том, что материальная норма имеет своей целью установление такого общего правила в социально-правовой среде, в поддержании и обеспечении действия которого непосредственно заинтересовано Советское государство. Нет 130 и не может быть норм, существование которых можно было бы рассматривать как самоцель, ибо осуществление всей системы названных норм есть в конечном счете активное воздействие социалистического права на процессы коммунистического строительства. Однако для реализации правовой нормы одной содержащейся в ней необходимости еще недостаточно. Эта норма должна содержать и реальные возможности ее практического претворения в жизнь. Поэтому необходимо, чтобы каждая правовая норма, во-первых, была издана правомочным государственным органом; во-вторых, в строгом соответствия с законом и компетенцией данного органа; в-третьих, в порядке, предусмотренном для того вида юридического акта, посредством которого норма получает свое внешнее выражение; в-четвертых, была четко сформулирована, что совершенно необходимо для правильного понимания и применения содержащегося в ней правила. Итак, правовые нормы объединяются в систему, которая закрепляет не только необходимые для социалистического общества и государства важнейшие 100 правила поведения, но также и основные способы реализации этих правил. Именно отсюда начинает действовать метод правового регулирования, ибо материальная норма советского права является его отправным пунктом. Нам представляется, что если говорить в общем плане, то социальное назначение метода правового регулирования как раз и заключается в том, чтобы обеспечить достижение того юридического результата, который предусмотрен нормой материального права. При этом каждый элемент правового метода предназначен для получения динамического либо статического результата. Динамический юридический результат есть не что иное, как надлежащее, обусловленное содержание материальной нормы, преобразование подвергнутых воздействию связей и явлений, складывающихся в социально-правовой среде. Иначе говоря, под воздействием тех или иных элементов метода правового регулирования соответствующие связи и явления переводятся из одного состояния в другое, из сущего в должное или возможное. Эту важную роль «преобразователей», подлежащих правовому регулированию отношений выполняют прежде всего такие элементы метода правового регулирования, как дозволение и предписание. 131 Но юридический результат может быть и статическим, направленным на сохранение, стабилизацию определенных вариантов поведения. Именно на это направлено действие материальных норм различных отраслей советского права, закрепляющих соответствующие разновидности запретов как элемента метода правового регулирования. Но запрет обеспечивает достижение, требуемого статического результата лишь до тех пор, пока этот запрет не нарушен. Если же запрещающая норма оказалась нарушенной, вступает в действие сложный механизм запрета, подключающий и другие элементы данного типа регулирования. В этом случае возникает уже динамический результат, как своего рода ненужное явление. Главное, однако, заключается не в разновидностях результата, а в том, что, каким бы ни был этот результат, он во всех случаях выступает как юридический результат. Следовательно, действие метода правового регулирования проявляется, образно говоря, между двумя связанными юридическими явлениями – материальной правовой нормой и юридическим результатом, наступление которого предусмотрено данной нормой. Это положение представляется нам принципиально важным. Дело в том, что в механизме реализации материальной правовой нормы, осуществляемой посредством прямого действия регулирующего элемента данного типа правового регулирования (дозволения, предписания или запрета), достаточно ясно обнаруживаются юридические свойства реализуемого правила и достигаемого результата. Иначе и не может быть, поскольку и норма, и вызываемый ее действием результат представляют собой явления, протекающие в социальноправовой среде. 101 Но в таком случае нельзя не признать, что сам порядок реализации материальной нормы, имеющий своим назначением получение юридического результата и соответствующим образом к этому приспособленный, также не мажет быть ничем иным, кроме как юридической процедурой. Значит, действие метода правового регулирования в целом и каждого из его системных элементов может осуществляться только в определенном юридическом порядке, который складывается из последовательных действий, выполняемых компетентными государственными органами. Сказанное касается прежде всего метода правового регулирования в целом. Однако оно 132 полностью справедливо применительно к реализации каждого системного элемента метода – дозволения, предписания и запрета. Поскольку же, как было показано ранее, названные элементы выступают в тесном взаимодействии, характер которого обусловлен социальной ролью элемента, преобладающего в данной пропорции, то логически следует вывод о том, что каждому типу правового регулирования соответствует и юридический порядок реализации преобладающего в нем элемента. Какие же признаки характеризуют названный порядок как юридический? Два из них уже были названы – это материальная правовая норма и юридический результат. Но характеристика будет неполной, если не принять во внимание еще одни существенно важный признак, а именно существование специальных юридических правил, предназначенных для того, чтобы регулировать процедуру, с помощью которой правило, сформулированное материальной нормой, реализуется способом, в пей же и указанным, – посредством дозволения, предписания или запрета. Упомянутые специальные юридические правила есть не что иное, как процессуальные нормы советского , права. Анализ сущности и назначения процессуальных норм не входит в задачу настоящей работы, поэтому мы ограничимся лишь некоторыми общими положениями. Итак, налицо соотношение двух видов советских правовых норм – материальных и процессуальных. Оно обусловлено их принадлежностью к одной системе – социалистическому праву. Это означает, что и те и другие правовые нормы определяются в конечном счете условиями материальной жизни социалистического общества. Следовательно, процессуальные нормы в полной мере обладают теми же свойствами, что и социалистическое право в целом: они выражают волю всего советского народа, служат его интересам и имеют своей целью регулирование определенных правовых отношений, складывающихся в условиях развитого социалистического общества. Имея много общего с материальными, процессуальные нормы вместе с тем заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено прежде всего в их «двойной» обусловленности, Как известно, право в целом и все составляющие его систему нормы обусловлены материальными условиями 102 жизни общества. Сказанное в равной степени относится и к обеим разновидно133 стям правовых норм. Однако для полной характеристики процессуальных норм этого еще недостаточно, ибо они в своем содержании и социальной роли обусловлены не только экономическим строем нашего общества, но и особенностями материальных норм той отрасли социалистического права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают. Это позволяет говорить о вторичном характере процессуальных норм, о том, что само их существование подчинено общей задаче обеспечения реализации соответствующих материальных норм советского права. Поэтому система права – это материальные и процессуальные отрасли плюс группы процессуальных норм внутри ряда материальных отраслей. В нашей юридической литературе подобные суждения уже высказывались. Так, характеризуя гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право, С. С.Алексеев рассматривает их как «надстройку» над соответствующими отраслями1. По мнению М. Д. Шаргородского и О. С. Иоффе, «процессуальное право является необходимым дополнением уголовного, гражданского и административного нрава»2. В. М. Горшенев отмечает, что «процессуальное право, призванное обслуживать потребности реализации норм материального права, является производным от последнего и имеет по отношению к нему всегда подчиненный, вспомогательный характер»3. Здесь, с нашей точки зрения, совершенно правильно акцентируется внимание на обслуживающих функциях процессуального права в целом и всех составляющих его отраслей. Вторичный характер, процессуальных норм порождает еще одну их особенность. Она состоит, по нашему мнению, в том, что процессуальные нормы в отличие от материальных регулируют уже не фактические, а юридические связи, сложившиеся в сфере социально-правовой среды. Вот почему предметом той или иной отрасли процессуального права являются правовые отношения, уже сложившиеся под действием соответствующей ма134 териальной нормы и закрепляемого ею элемента метюда правового регулирования4. Итак, необходимо признать, что служебное назначение процессуальных норм состоит в обеспечении реализации материальных норм советского права, осуществляемой с помощью надлежащего типа правового регулирования. Неизбежным следствием этого является существование определенных групп См.: Алексеев С. С. Общая теория социалистического права, с. 229. Шаргородский М. Д., Иоффе О. С. О системе сов етского права, с. 109. 3 Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе, с. 220. 4 Применительно к административно-процессуальным нормам подробнее см.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., «Юридическая литература», 1972, с. 52—62. 1 2 103 процессуальных норм, соответственно обслуживающих каждую отрасль материального права. Поэтому любая отрасль материального права предполагает в качестве необходимого условия своей реализации посредством того или иного типа правового регулирования наличие известного числа норм процессуальных. При этом удельный вес различных групп процессуальных норм, сфера и характер их взаимодействия с материальными правовыми нормами неодинаковы. Фактически в системе советского права можно выделить две группы процессуальных норм, если иметь в виду характер обслуживаемых ими групп материальных норм. Первую группу процессуальных норм составляют правила, предназначенные для того, чтобы обслуживать материальные нормы различной отраслевой принадлежности. Вторую группу – нормы, обслуживающие потребности только одной, одноименной отрасли материального орава. Наиболее существенную роль, несомненно, играют процессуальные нормы первой группы, ибо они непосредственно связаны с реализацией соответствующего типа правового регулирования. Рассмотрим данное обстоятельство более подробно. Ранее уже отмечалось, что каждый тип правового регулирования, предназначенный для достижения предусмотренного материальной нормой результата, проявляется в определенных правовых рамках и его действие представляет собой юридическую процедуру, которая фактически выступает как разновидность процесса – гражданского, административного или уголовного. Следовательно, каждый тип правового регулирования, имея ярко выраженную юридическую окраску, зависящую от 135 характерного для него варианта соотношения составных частей метода – дозволения, предписания и запрета, реализуется с помощью отвечающего потребностям этого типа определенного вида процесса – гражданского, административного или уголовного. Это означает также, что каждый тип правового регулирования, посредством которого претворяются в жизнь соответствующие материальные нормы, требует и соответствующей процессуальной формы, которая гарантирует необходимую процедуру получения должного или возможного юридического результата. Возьмем, к примеру, уголовно-правовой тип регулирования. Его центральным элементом является уголовный запрет как особое государственно-властное веление, сформулированное в материальных нормах советского уголовного права. Государственно-властное веление в лице уголовного запрета может быть реализовано не иначе как в форме уголовно-процессуальной деятельности – строго регламентированного юридического порядка, приспособленного только к данному типу регулирования. Вместе с тем было бы неверным трактовать уголовный процесс только как порядок деятельности соответствующих государственных органов, ибо он включает в себя еще и определенные правовые отношения, складывающиеся в ходе уголовного процесса. Поскольку в нашу задачу не входит детальный анализ этого юридического явления, отметим только 104 свое согласие с высказанными в литературе взглядами, согласно которым каждая разновидность процесса – уголовного, гражданского и административного – складывается из двух элементов: деятельности компетентных государственных органов и правоотношений этих органов с другими субъектами1. Важно подчеркнуть, что в конечном счете уголовный процесс – это урегулированный специальными юридическими правилами юридический порядок, имеющий своим назначением обеспечить соответствующее закону действие уголовно-правового типа регулирования, связанного с реализацией государственно-властных велений, направленных на борьбу с преступлениями. Пока в нашем обществе существуют этот вид правонарушений и лица, их 136 совершающие, до тех пор будут существовать материальные нормы, запрещающие эти деяния, будут существовать уголовно-правовой тип регулирования и необходимая юридическая процедура его осуществления – уголовный процесс. Значит, основная задача уголовного процесса состоит в процедурном обеспечении уголовно-правового типа регулирования, в котором определяющую роль играет запрет как способ государственно-властного воздействия на поведение людей в социально-правовой среде. Определяя связь уголовного запрета с процессуальной формой его реализации, мы имеем в виду формулирование общей принципиальной схемы этого соотношения. Практически оно выглядит весьма сложным, приобретая различные оттенки как выражение многообразных и равносторонних связей, возникающих в процессе реализации этого типа воздействия на поведение людей. Взятые в совокупности, эти связи образуют внешнее выражение данного типа регулирования, его необходимые атрибуты. Вот как характеризует метод уголовно-процессуального регулирования П. С. Элькинд. Она рассматривает его как совокупность органически единых и взаимосвязанных элементов, определяемых спецификой уголовнопроцессуальных отношений и задачами уголовного судопроизводства. По мнению автора, в состав элементов этого метода «входят и определенные средства воздействия на поведение людей в сфере данных общественных отношений, и юридическое положение субъектов процессуальных прав и обязанностей, и специфика юридических фактов, вызывающих к жизни соответствующие правоотношения, их изменение и прекращение, и порядок защиты правомочий, и характер применяемого государством принуждения и воспитания, и некоторые другие»2. Все названные здесь элементы суть атрибуты, необходимые для точного соблюдения установленных государством правил реализации запрета как составной части юридического метода в целом. Совершенно естественно, что конкретная характеристика каждого из этих атрибутов и всех их в совокупности определяется особенноСм., например: Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. М,, 1958, с. 20; Советский гражданский процесс, М., 1964, с. 9. 2 Элькинд П.С. Сущность советского уголовно-процессуального права. Л., 1963, с. 45. 1 105 137 стями предмета и соответствующей составной части метода, которая в данном случае выступает в качестве доминирующего способа воздействия па определенную группу связей и явлений социально-правовой среды. Подтверждением сказанного может служить хотя бы тот факт, что реализация такой разновидности запрета, которая касается, например, административных проступков, не требует атрибутов уголовнопроцессуальной формы, ибо здесь применяется уже совершенно другая процедура, имеющая свои собственные атрибуты и входящая составной частью в советский административный процесс. Следовательно, специфика уголовного процесса в максимальной степени приспособлена к потребностям реализации уголовного запрета, хотя, конечно, сам уголовный процесс не может быть сведен исключительно к процедуре применения уголовных санкций. Другой тип правового регулирования, в котором среди составных частей юридического метода преобладает дозволение, теснейшим образом связан с гражданским процессом. В отличие от запрета дозволение – это такой способ воздействия на поведение людей в сфере социально-правовой среды, при котором те или иные субъекты получают возможность действовать в соответствии со своей волей и потребностями, однако в правовых рамках, установленных Советским государством. Дозволение, а следовательно, и соответствующий ему тип правового регулирования применяется по сравнению с запретом к более широкому кругу связей и явлений социально-правовой среды, распространяясь на группы общественных отношений различной отраслевой принадлежности, входящих в сферу действия ряда отраслей материального советского права – гражданского, семейного, трудового и др.1 Реализация этого типа правового регулирования требует установления четкого юридического порядка, который практически выступает как советский гражданский процесс. Вполне естественно, что поскольку данный тип правового регулирования охватывает различные по своему предмету группы общественных отношений, постоль138 ку и гражданский процесс обслуживает соответствующие этим группам отношений материальные отрасли советского права. Третий тип правового регулирования, в основ которого лежит предписание, не составляет исключения и подобно двум другим, уже указанным типам также предполагает определенную юридическую процедуру для своего осуществления. Как известно, сущность правового предписания состоит в государственновластном установлении должного поведения субъектов права. В силу этой Это обстоятельство отмечено в литературе (см.: Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права, с. 137). 1 106 особенности предписание широко применяется в сфере советского государственного управления. Вместе с тем необходимо учитывать, что, вопервых, предписание как способ воздействия на поведение людей в сфере социально-правовой среды применяется не только в области государственного управления. При помощи предписания управляющие системы воздействуют и на многие другие разновидности социальных связей, складывающихся за пределами государственного управления. Во-вторых, если рассматривать государственное управление как сферу действия административного права, то в ней, разумеется, наряду с предписаниями и для обеспечения их используются также дозволения и запреты. Порядок реализация предписаний как определенного способа воздействия на поведение людей в социально-правовой среде и как определенного типа правового регулирования есть по что иное, как советский административный процесс, представляющий собой самостоятельный вид процессуальной деятельности. Подобно дозволению предписание также используется весьма широко. Оно применяется к различным системным элементам предметов правового регулирования ряда отраслей советского права – административного, финансового, земельного, трудового и др. Соответственно распространенности данного типа правового регулирования с преобладанием в нем предписания административный процесс не замыкается только в рамках одноименной отрасли социалистического права – административного права, а помимо него обслуживает потребности и других материальных отраслей советского права. Исходя из этого, мы не разделяем представлений об административном процессе только как о порядке разрешения споров и применения мер принуждения в сфе139 ре советского государственного управления1. Сторонники так называемой юрисдикционной концепции административного процесса, по существу, сводят его только к порядку применения мер административных взысканий. Так, по мнению А. П. Клюшниченко, «главное содержание административного процесса должен составлять регулируемый нормами административнопроцессуального права порядок применения мер административного принуждения, и прежде всего мер административного наказания за совершенные административные проступки... Всякая иная деятельность в управленческой сфере должна рассматриваться как деятельность, регулируемая нормами материального административного права»2. Основной методологический изъян этой концепции состоит в том, что ее сторонники совершенно игнорируют тот первостепенной важности факт, что любой вид процесса тесно связан с соответствующим типом правового регулирования, обеспечивая порядок его реализации. Поскольку в административно-правовом типе регулирования доминирующим его элементом См., например: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., «Юридическая литература», 1964, с. 16. 2 Клюшниченко А. П. Производство по делам о мелком хулиганстве. Киев, 1970, с. 30. 1 107 является предписание, то, следовательно, административный процесс не может быть связан только с порядком применения административных взысканий, ибо для этой сферы социальных связей, где действует административно-правовой тип регулирования, запрет выступает лишь как фактор, обеспечивающий действие главного элемента – предписания. Сказанное полиостью подтверждается и самим содержанием сферы управления, и пределах которой применяется прежде всего административноправовой тип регулирования. В плане изложенного представляется неприемлемым мнение о том, что «административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер администра140 тивного принуждения»1. Такой подход лишен внутренней логики, ибо гражданский, административный и уголовный процессы связаны с тремя различными типами правового регулирования, в которых соответственно доминирующую роль играют дозволение, предписание и запрет. Следовательно, общность и различия между названными тремя элементами метода правового регулирования порождают и корреспондирующие общность и различия между гражданским, административным и уголовным процессами. Поэтому процессуальные нормы, регулирующие осуществление гражданско-правового, административно-правового и уголовно-правового типа регулирования, выступают в качестве элементов системы советского права, т. е. его процессуальных отраслей. Они имеют для этого необходимые объективные признаки: а) свой предмет регулирования, т. е. определенные связи и явления, складывающиеся в социально-правовой среде и принимающие под воздействием определенных материальных норм форму материальных правовых отношений; б) соответствующую степень своей внутренней организации, иначе говоря, свою собственную систему, достигшую такого уровня, который бы позволил этой группе норм выступать в качестве элемента системы права ц целом; в) способность взаимодействовать не с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями в целом, т. е. с системами такой же степени организации, в результате чего складывается система на один порядок выше, чем взаимодействующие элементы, – система права в целом2. Отсутствие хотя бы одного из названных признаков уже не дает оснований расценивать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли социалистического права. Так, упомянутая ранее вторая группа процессуальных норм, обслуживающая потребности только одноименной материальной отрасли Самойленко А. В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка. - Автореферат, канд. дисс. Киев, 1971, с.17 2 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право, с. 52 и след. 1 108 советского права, не может рассматриваться как процессуальная отрасль, поскольку взаимодействие между материальными и процессуальными нормами здесь осуществляется в пределах 141 материальной отрасли, на уровне составляющих ее институтов. Такие процессуальные нормы имеются практически в составе всех материальных отраслей советского права, за исключением гражданского, административного и уголовного, потребности которых полностью обслуживаются одноименными процессуальными отраслями советского права. Таким образом, метод правового регулирования выступает как важный социальный фактор, соединяющий материальные и процессуальные нормы советского социалистического права, обеспечивающий взаимодействие между всеми отраслями и на этой основе эффективное регулирование поведения субъектов права и субъектов правоотношений. Отмеченные выше разнообразные модификации дозволений, предписаний и запретов представляют собой средство «вовлечения в регулятивный оборот» широкого круга материальных норм права соответственно множеству требующих того конкретных ситуаций, постоянно возникающих, изменяющихся и прекращающихся в социально-правовой сфере развитого социалистического общества. 109 142 Оглавление ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Глава I. СПЕЦИФИКА СОЦИАЛЬНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ СИСТЕМ 1. Характерные черты социальной управляющей системы 2. Вопросы организации социальной управляющей системы Глава II. МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КАК СПОСОБ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ УПРАВЛЯЮЩЕЙ СИСТЕМЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Проблема метода в советской юридической литературе 2. Предмет правового регулирования – как среда, на которую воздействует социальная управляющая система 3. Понятие метода правового регулирования . . . . . . . . . . . Глава III. СТРУКТУРА МЕТОДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 1. Системные элементы метода правового регулирования 2. Основные типы правового регулирования . . . . . . . . . . . . 3. Метод правового регулирования и процессуальные формы его реализации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 4 4 14 24 24 40 59 74 74 83 94 110 143 Валентин Дмитриевич Сорокин «МЕТОД ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ» Заведующий редакцией И. Н. Рожко Редактор М. А. Краснов Младший редактор М. М. Минц Обложка художника В. Е. Полякова Художественный редактор Я. Е. Сайко Технический редактор. И. А. Сарыкова Корректор М. И. Буланова Издательство «Юридическая литература», 103064, Москва, К-64, ул. Чкалова, 38–40. Областная типография управления издательств, полиграфии и книжной торговли Ивановского облисполкома, г. Иваново-8, ул. Типографская, 6. 111
