Особенности метода муниципального правового регулирования

УДК 340.12
Ю.А. Горбуль
ОСОБЕННОСТИ МЕТОДА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Выявляются отличительные черты и специфика метода правового регулирования общественных отношений, осуществляемого
на муниципальном уровне.
Правовое регулирование относится к разряду многоуровневых явлений. Общепринятым является положение о существовании нескольких уровней правового
регулирования, среди которых можно выделить федеральный, региональный, местный (муниципальный) и
локальный.
С позиций характеристики того или иного уровня
вопросы правового регулирования, на наш взгляд, на
сегодняшний день исследованы не в полном объеме.
Все положения, касающиеся теории правового регулирования, рассматриваются юристами-правоведами в
большинстве случаев в общем виде, в то время как ее
важнейшие, реальные особенности проявляются на
каждом уровне.
На современном этапе исследования правового регулирования, когда в значительном объеме накоплен
новый материал, назрела необходимость в его трактовке как объемного явления, которое имеет ряд срезов,
уровней и в котором средства правового регулирования
выстраиваются не только линейно, но и в нескольких
плоскостях. И если специфика федерального, регионального и локального уровней правового регулирования в каком-то объеме исследуется учеными-правоведами, то муниципальный уровень в теоретическом
плане остается малоизученным.
Одной из важнейших характеристик, определяющих специфику муниципального правового регулирования, является его особый, отличный от других уровней метод правового регулирования.
Наибольшее внимание методу правового регулирования в юриспруденции уделялось при рассмотрении
вопросов, связанных с разделением права на отрасли.
Понятие отраслевого метода правового регулирования
получало различные, но близкие по сути определения.
Смысл их сводится к тому, что метод есть установленный нормами права специфический способ воздействия
на поведение участников отношений в данной области
общественной жизни, особенность самого правового
регулирования, сочетание юридических средств воздействия [1. С. 12; 2. С. 250, 252].
В литературе также отмечается, что понятие метода
ни в коей мере не следует связывать только с одной
юридической особенностью: это всегда совокупность
юридических приемов, средств, способов, комплексно
отражающих своеобразие воздействия отрасли права на
общественные отношения [3. С. 47, 60].
Анализ проводимых в рамках отдельных отраслей
права исследований метода правового регулирования
показывает, что во многих определениях метод правового регулирования отождествляется со «способом
правового воздействия» на участников общественных
отношений. Определение категории «метод» через категорию «способ» в какой-то степени оправданно, поскольку соответствует лексическому значению этих
слов. Толковый словарь русского языка определяет метод как «способ действовать, поступать каким-нибудь
образом, прием»; а способ – как «действие или систему
действий, применяемых при исполнении какой-нибудь
работы, при осуществлении чего-нибудь» [4. С. 64, 89].
При этом некоторые авторы вообще не делают различия между методами и способами правового регулирования, демонстрируя их синонимичность. Подобный
подход, например, присущ В.М. Горшеневу [5].
Другие ученые одновременно с признанием существования отраслевых методов правового воздействия
в их границах выделяют способы правового воздействия, при этом называя их методами. К примеру, такая
позиция отражена в работах М.М. Султыгова [6] и
О.М. Киселевой [7].
На наш взгляд, следует согласиться с мнением
И.В. Рукавишниковой о том, что разграничение понятий «метод» и «способ» правового регулирования
должно получить четкое обоснование в научной литературе, т.к. дифференциация правовых понятий, являющихся структурными элементами механизма правового регулирования, имеет особое значение ввиду
значимости последнего для развития правовой системы
в целом [8. С. 220]. Безусловно, понятие «метод» правового регулирования по своему значению следует отличать от понятия «способ» правового воздействия.
Способ правового регулирования характеризует определенную формируемую правом модель поведения. В
качестве основных способов правового регулирования
выступают юридические дозволения, запреты, предписания, которые вполне обоснованно рассматриваются
как первичный, исходный материал, проявляющийся в
различных конструктивных построениях позитивного
права. В свою очередь, категория «метод правового
регулирования» характеризует особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов и
позитивных обязываний, создающее особую направленность регулирования.
Специальными исследованиями отраслевого метода
правового регулирования установлено, что он складывается из определенных элементов и имеет свою структуру. Полного единства мнений относительно состава
отраслевого метода не достигнуто. Анализируя структуру метода правового регулирования, правоведы относят к числу составляющих ее элементов особенности
юридических предписаний, правовое положение субъектов, юридические факты, способы формирования и
обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей субъектов правоотношения и т.д. [9. С. 91]
Так, например, по мнению С.С. Алексеева, метод
правового регулирования включает в себя следующие
основные элементы:
а) характер общего юридического положения субъектов (т.е. правоспособности, правового статуса) – на119
ходятся ли субъекты в состоянии власти и подчинения,
или занимают равные юридически однопорядковые
позиции, или связаны «трудовым режимом» и т.д.;
б) характер оснований возникновения, изменения
или прекращения правоотношений (т.е. юридических
фактов) – возникают ли, в частности, правоотношения
на основе административных актов или договоров и т.д.;
в) характер способов формирования содержания
прав и обязанностей субъектов – определяется ли он
непосредственно нормами права, или административными актами, или соглашением субъектов и т.п.;
г) характер юридических мер воздействия (т.е.
санкций), способов, оснований и процедуры применения санкций [10. С. 224].
Муниципальное правовое регулирование представляет собой межотраслевое явление. Но вышеперечисленные элементы структуры отраслевого метода правового регулирования также могут быть использованы
для характеристики метода муниципального правового
регулирования как особого вида (уровня) правового
регулирования. Специфика метода муниципального
правового регулирования проявляется в каждом из
элементов, образующих его структуру:
1. С точки зрения правового статуса субъектов муниципального правового регулирования метод муниципального правового регулирования характеризуется
тем, что положение субъектов муниципально-правовых
отношений основывается как на координации и юридическом равенстве сторон, так и на субординации и
прямом подчинении.
Так, равенство субъектов проявляется, например, в
тех отношениях, входящих в предмет муниципального
правового регулирования, которые возникают на основании договора (например, между органами местного
самоуправления и другими хозяйствующими субъектами). Что же касается отношений субординации, то они
проявляются, например, в возможности осуществления
контрольных и исполнительно-распорядительных полномочий органами местного самоуправления. Кроме
того, органы местного самоуправления подотчетны органам государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий.
2. Система юридических фактов, необходимых для
возникновения, изменения и прекращения правоотношений, входящих в предмет муниципального правового регулирования. Она включает в себя юридические
факты, характерные только для этой сферы общественных отношений, но и не исключает использование
иных юридических фактов.
К числу специфических для муниципального правового регулирования юридических фактов относятся,
например: запросы депутатов представительных органов
местного самоуправления к должностным лицам органов местного самоуправления, руководителям предприятий, учреждений, организаций, располагающихся на
территории муниципального образования, по вопросам,
входящим в компетенцию представительного органа;
вопросы к должностным лицам органов местного самоуправления, должностным лицам муниципальных предприятий, учреждений и организаций; правовые акты
индивидуального характера, издаваемые органами и
должностными лицами местного самоуправления (на120
пример, решение представительного органа местного
самоуправления о выражении недоверия должностным
лицам исполнительных органов местного самоуправления); договоры и соглашения между органами местного
самоуправления и органами государственной власти, а
также договоры по вопросам жизнедеятельности муниципального образования, которые муниципальные образования в пределах своих полномочий заключают между
собой, и пр.
3. Порядок определения прав и обязанностей субъектов муниципального правового регулирования. Он
связан со спецификой сочетания в муниципальном
правовом регулировании дозволений, запретов и позитивных обязываний.
Поскольку правовое регулирование на местном
уровне можно рассматривать как одну из разновидностей децентрализации в праве [11. С. 122] и муниципальная власть находится ближе всего к повседневной
жизни населения, то для создания необходимых условий самостоятельности этой власти применяется диспозитивный порядок определения статуса участников
правоотношений (посредством дозволений), при котором предполагается предоставление последним более
или менее широкого выбора вариантов своего поведения. Дозволения также выходят на первый план в ряду
первичных способов правового воздействия в целях
урегулирования многообразных отношений, возникающих в процессе хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, а также решения муниципальными образованиями вопросов местного значения, их взаимоотношения между собой и с другими
хозяйствующими субъектами.
Дозволительный порядок определения статуса участников правоотношений также используется в правовом регулировании отношений, возникающих в процессе непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Так, например, в соответствии с
Федеральным законом № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наряду с предусмотренными настоящим федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в
иных формах, не противоречащих Конституции РФ, настоящему и иным федеральным законам, законам субъектов РФ [12].
В то же время определенный объем отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, связан с
осуществлением особой публичной власти на местном
уровне. И для упорядочивания такого рода отношений
применяется прежде всего императивный порядок определения прав и обязанностей субъектов (посредством
позитивного обязывания и запретов), при котором характер обращения воли властного субъекта к воле участников правоотношений предполагает строго обязательное
для них установление определенного варианта поведения.
Все вышеизложенное подводит нас к мысли о том,
что необходимо различать комплексы используемых
способов правового регулирования и соответствующих
им правовых средств в зависимости от вида муници-
пально-правовых отношений (публично-правового или
частноправового характера) и от субъектов, являющихся их участниками. Применительно к отношениям, связанным с деятельностью органов местного самоуправления и муниципальных служащих по осуществлению
властных полномочий, целесообразно применение таких комбинаций первичных способов правого регулирования, в которых превалируют обязывания и запреты; по отношению же к населению муниципальных
образований и отдельным гражданам в сфере частноправовых интересов должно преобладать именно дозволение.
В настоящий момент существует насущная потребность реально воплотить в муниципальном правовом
регулировании дозволительную направленность. Именно такой первичный способ правового воздействия, как
дозволение, должен стать направляющим и организующим стержнем всей структуры муниципального правового регулирования. Ведь если суть дозволений состоит
в предоставлении простора, возможности для «собственного», по усмотрению, по интересу поведения участников общественных отношений, то логичнее и целесообразнее всего их применение именно в местном самоуправлении, призванном действовать самостоятельно и
исходя из интересов населения.
О приоритете дозволительных начал в муниципальном правовом регулировании говорит и то обстоятельство, что Конституция Российской Федерации гарантирует самостоятельность местного самоуправления в
пределах его полномочий. Свои отношения муниципальные образования могут строить на основе не только законов, а также договоров, соглашений, исходя из
своей экономической и финансовой самостоятельности. В соответствии с Федеральным Законом № 131-ФЗ
от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
муниципальные образования могут объединять финансовые средства, материальные и иные ресурсы для решения вопросов местного значения, образовывая межмуниципальные объединения, учреждая хозяйственные
общества и другие межмуниципальные организации.
В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения [12].
Кроме того, в муниципальном правовом регулировании используется такая разновидность дозволений,
как рекомендации. Это обусловлено прежде всего тем,
что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция
РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12). Поэтому государство, учитывая специфику данного уровня
власти, влияет на муниципальную деятельность также
и путем рекомендаций. Рекомендации в адрес органов
местного самоуправления обычно содержатся в указах
Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а
также в актах органов государственной власти субъектов Федерации. Так, в Указе Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»
органам местного самоуправления рекомендовано использовать классификатор правовых актов при формировании банков данных правовой информации и при
автоматизированном обмене правовой информацией
[13]. Постановлением Правительства РФ от 3 июля
1998 г. № 696 «Об организации учета федерального
имущества и ведения реестра федерального имущества» органам местного самоуправления рекомендовано
разработать соответствующее положение об учете и
ведении реестра муниципального имущества [14].
4. Система юридических санкций в муниципальном
правовом регулировании также имеет свою специфику,
которая проявляется, во-первых, в децентрализации
ответственности; во-вторых, в применении особых, присущих только муниципальному правовому регулированию санкций.
Применительно к таким особым санкциям следует
отметить, что именно в муниципальном правовом регулировании целесообразно активное использование положительных санкций. Речь идет о различного рода
стимулировании правомерного поведения и поощрении
субъектов, действующих в интересах общества, муниципального образования, государства. Наличие поощрительных санкций неизбежно по той причине, что задача
муниципального правового регулирования состоит не
только и не столько в сдерживании правонарушений и
наказании лиц, их совершивших, сколько в стимулировании активного правомерного поведения. Использование именно стимулирующих правовых средств в организации муниципального правового регулирования позволяет развивать гражданскую и индивидуальную активность, социальную ответственность – все то, без чего
местное самоуправление не может состояться.
Таким образом, в муниципальном правовом регулировании используется своеобразный метод правового
регулирования, выражающийся в определенных сочетаниях первичных способов правового воздействия,
характеризующих использование в данной области
общественных отношений того или иного комплекса
юридических средств. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и
публичного, и частного права, а также особенностью
местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные
и другие органы местного самоуправления вопросов
местного значения.
Отличительной чертой метода муниципального
правового регулирования является специфика сочетания дозволений, позитивных обязываний и запретов, а
также особое сочетание императивных и дозволительных начал в правовом регулировании, поскольку диспозитивный способ должен использоваться на муниципальном уровне гораздо более активно, чем на уровне
федерации и регионов. Не умаляя ценности позитивных обязываний и запретов, следует отметить, что исключительную миссию в муниципальном правовом
регулировании выполняют именно дозволения, поскольку такой способ регулятивного воздействия закладывает возможности человека и гражданина на совершение самостоятельных, по своему усмотрению,
действий. Поэтому если вместо привычного и традиционного взгляда на право как нечто прежде всего должное
и обязательное рассматривать его как явление, откры121
вающее простор для свободы выбора и активной деятельности, становится очевидным, что именно дозволения
позволяют достигать основных целей правового регулирования – предоставлять свободы (права и свободы).
Однако в настоящее время этот способ правового
регулирования не стал по-настоящему «работающим»,
дозволения пока больше провозглашаются, чем наполняются реальным содержанием. Это ведет к тому, что,
как справедливо отметил Н.И. Матузов, возможны нарушения законности, проявления своеволия, субъективизма, произвола [15. С. 4]. В связи с этим представляется, что необходимо направить в разумное русло
практику реализации дозволений в правовом регулировании. Именно поэтому необходима качественная переработка целого ряда теоретических положений, связанных с вопросами теории правового регулирования и
переосмысление их с позиций человеческого измерения. Ведь именно человек, его права и свободы «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной власти,
местного самоуправления» (ст. 18 Конституции РФ). С
правовой точки зрения это предполагает полный поворот в правовом регулировании вообще и на местном
уровне в особенности, необходимость сменить акценты
в самой его ориентации. Действительная социальная
ценность права заключается не в подчинении, устранении человека, подавлении его активности, а в том, что
оно выступает как целый комплекс юридически гарантированных возможностей свободного выбора решений и действий субъектов общественных отношений,
как система закрепленных прав граждан, обеспечивающих самодеятельность, инициативу, творчество.
ЛИТЕРАТУРА
1. Шебанов А.Ф. Система советского социалистического права. М., 1961.
2. Явич Л.С. Система советского права и систематизация законодательства // Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962.
3. Витченко А.М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений. Саратов, 1974.
4. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990.
5. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.
6. Султыгов М.М. Запрет как метод правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1996.
7. Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
8. Рукавишникова И.В. Метод в системе правового регулирования общественных отношений // Правоведение. 2003. № 1.
9. Байтин М.И., Петров Д.Е. Метод регулирования в системе права: виды и структура // Журнал российского права. 2006. № 2.
10. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995.
11. Кашанина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Государство и право. 1991. № 1.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 12. Ст. 1260.
14. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 28. Ст. 3354.
15. Матузов Н.И. О принципе «все, не запрещенное законом, дозволено» // Советское государство и право. 1989. № 8.
Статья представлена научной редакцией «Право» 15 января 2008 г.
122