1 В.В. Субочев ЛОББИЗМ КАК ОСОБОЕ СРЕДСТВО
advertisement
Субочев В.В. Лоббизм как особое средство процессуально-правового регулирования / В.В. Субочев // Формирование навыков решения сложных этических ситуаций на основе устойчивых этических ориентиров и моделей решения этических коллизий в профессиональной деятельности и коммуникации сотрудников органов и учреждений юстиции : Материалы международной молодежной научной школы (г. Москва, 18 сентября 2012 г.) / Российский новый университет. - М., 2012. - С. 55-73. В.В. Субочев ЛОББИЗМ КАК ОСОБОЕ СРЕДСТВО ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Виталий Викторович Субочев – доктор юридических наук, доцент; доцент кафедры государственного управления и права МГИМО (У) МИД России (vvsubochev@mail.ru; 8-903-117-46-84) Статья посвящена исследованию роли и значения лоббизма в осуществлении эффективного процессуально-правового регулирования в современной России. В работе доказывается, что лоббизм обладает не только «минусами», но и очевидными «плюсами», позволяющими гражданскому обществу находить нестандартные каналы для выхода конструктивной энергии и цивилизованные способы отстаивания гетерогенных интересов. Основная цель процессуально-правовой политики – это, вне всякого сомнения, наиболее полное удовлетворение личных, общественных и государственных интересов. В силу же того, что правовая политика – это системная, научно обоснованная деятельность государственных и негосударственных структур, то она самым тесным образом переплетается как с механизмом правового регулирования, так и с тем давлением, которое различного рода заинтересованные группы пытаются оказать на власть – т.е. с лоббизмом. Лоббизм, обладая своими плюсами и минусами, является естественным каналом выхода той энергии самоорганизации гражданского общества, которую нельзя подавить, ограничить искусственными барьерами в виде норм, которые бы запретили своеобразный диалог субъектов многообразных правоотношений с властью. Эту энергию нужно использовать как во благо общества, прежде всего, так и самих органов государственной власти, чему и призвана содействовать правовая политика. Исходя из сказанного, считаем целесообразным остановиться на лоббизме как на комплексном явлении, давно укоренившемся в нашей правовой жизни, на его специфике и функциях. В «Британской энциклопедии» под «лобби» понимается любая попытка индивида или группы частных интересов оказывать влияние на решения властей; в своем первоначальном значении оно указывает на действия, корректирующие результаты голосования законодателей, хотя в тоже время лобби группируется вне законодательных палат. В источнике подчеркивается, что лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе2. 2 См.: Encyclopedia Britannica. L., 1980. V. 7. 1 Полагаем, что это действительно так. Любое нормальное функционирование политической системы предполагает взаимодействие различных компонентов, в числе которых отнюдь не последнюю роль занимают интересы различных групп населения, способы их отражения и представительства на самых высоких уровнях, экономическая, духовная, социальная составляющие жизни общества. В обществе взаимозависимо сосуществуют индивиды и группы индивидов, обладающие различными интересами, взглядами и возможностями. Коммерческие структуры, органы местного самоуправления, получатели бюджетных средств и ассигнований, промышленники и представители религиозных конфессий, военные структуры и международные организации – это лишь небольшая часть заинтересованных лиц, которые жаждут отстаивания, представительства своих интересов. Государство, учитывая условия функционирования и жизнедеятельности различных категорий субъектов, в лице компетентных органов принимает те или иные решения. Иногда они продуманы, эффективны, предоставляют свободу действиям, размах. Иногда ее ущемляют. Редко политические, властные решения устраивают всех. В обществе много разнополярных течений, интересов, которые, получив приоритет в одном, теряют в другом. В этом – объективность законов общественной жизни. Но любая заинтересованная хоть в чем-то группа лиц хочет быть услышанной, хочет, насколько это возможно, самой определить свою судьбу. Поэтому указанные субъекты, а теперь уже, исходя из контекста – лоббисты – всеми возможными для них и приемлемыми в государстве способами стремятся сделать все, чтобы государство обратило на них внимание, а политические структуры считались с их интересами. Теперь, в силу сказанного, зададимся вопросом: разве возможно достичь эффективного механизма правового регулирования, использовать юридические средства в достижении общественно-полезных целей без учета интересов различных заинтересованных групп, без анализа разумных и целесообразных пожеланий, которые направляют в органы власти субъекты правоотношений, без готовности конструктивно сотрудничать с теми, кто предлагает цивилизованные формы взаимодействия? Разумеется нет. Лоббизм, выполняя многие функции, отражая все вышеперечисленное, и может, при должном к нему подходе со стороны законодателей, обеспечить надлежащее, полноценное функционирование всех юридических механизмов в правовом пространстве государства, высокий уровень правовой культуры при воплощении осознанных интересов в действительность посредством воздействия на органы государственной власти. В силу того, что правовая политика представляет собой систему приоритетов в юридической действительности, то лоббизм, лоббистская деятельность, будучи воплощением интересов, мотиваций самых разнообразных слоев общества, представителей политических, финансовых кругов, отдельных граждан, иногда и самих государственных структур и ведомств, вне всякого сомнения, помогает не только правильно расставить указанные приоритеты, но и при надлежащем государственном подходе к группам давления включить в сферу правового регулирования те общественные процессы, которые при всех прочих условиях так и остались бы без внимания органов государственной власти. Лоббизм – явление современной политико-правовой жизни, подразумевающее активную деятельность любых заинтересованных лиц (как физических, так и 2 юридических) по отстаиванию и представлению своих интересов на различных уровнях власти с целью оказания влияния на принимаемые решения. Необходимо отметить, что лоббизм и власть, лоббизм и политика, лоббизм и даже самая «идеальная» демократия – явления не только сопутствующие друг другу, но и во многом «взаимоувязанные». Лоббизм - неотъемлемая черта любых политических режимов, будь то демократия или тоталитаризм, только его проявления варьируются от одной формы к другой. Следует отметить, что как в научной литературе, так и в публичных выступлениях различных политических деятелей проводятся параллели между лоббизмом и взяточничеством, коррупцией. На наш взгляд, делать это можно, иногда и нужно, чтобы увидеть специфику рассматриваемого политико-правового явления в конкретный период времени или в отдельно взятой стране, но отождествлять или ставить хотя бы на одну чашу весов эти два понятия нельзя. Если государственные структуры вымогают взятки за «надлежащую реакцию на ту или иную инициативу», то это – коррупция, которой, разумеется, воспользуются лоббисты для ставшего таким образом возможного способа осуществления своих целей. Но не лоббизм здесь становится и подменяется коррупцией, а лоббисты используют метод взяточников, преступников, и это вытесняет сам лоббизм как таковой, ставя политическую, экономическую и т.д. борьбу на другой уровень, находящийся на порядок ниже даже самого откровенного лоббизма. Поэтому нельзя путать взяточников с лоббистами, даже если и те и другие преследуют одни и те же цели. Правильно, на наш взгляд, считают многие специалисты, что вопрос во многом заключается не в том, какие позитивные черты вносит лоббизм в политическую жизнь государства при всех его недостатках, а в том, как он будет утверждаться в России, и сколько уйдет времени на переподготовку наших менталитетов. К основным чертам лоббизма предлагаем относить следующие: 1) Лоббизм связан с властью. Лоббизм – это давление, «проталкивание» чьихлибо интересов, поэтому власть – это объект лобби; нет ее – и нет места для лоббизма. 2) Лоббизм, как правило, носит скрытый характер и его трудно поставить в рамки, упорядочить. 3) Лоббизм «вклинивает» элементы случайности, стихийности в политические круги, в процесс принятия тех или иных решений. 4) Лоббизм - это «посредническое» политико-правовое явление. Лоббист – посредник между влиятельными заинтересованными группами, общественными объединениями и различного рода организациями. может представлять интересы не только влиятельных крупных финансово-промышленных группировок, к примеру, но и индивидуальные интересы, интересы любых заинтересованных лиц. В этом – черта лоббизма, указывающая на его универсальность, и поэтому, на его атрибутивность социальным, экономическим и политическим процессам. 5) У лоббизма всегда есть конкретный объект воздействия. 6) Лобби может довольно существенно видоизменяться в зависимости от ситуации, от специфики методов взаимодействия с властью. 7) Лоббизм использует законные формы и методы воздействия на власть. Лоббизм имеет основную цель: воздействовать, используя не запрещенные государством средства, на процесс принятия государственных решений, на те органы, которые участвуют в их принятии. 3 О лоббизме можно услышать самые противоречивые мнения, данное политико– правовое явление обладает как несомненными плюсами, так и довольно часто проявляющими себя негативными чертами. Поэтому обратим внимание на его функции, на то, какую роль выполняет «цивилизованный лоббизм» при достижении своих целей, что он дает обществу и политической системе. Среди функций лоббизма следует отметить функцию представительства интересов различных групп, объединений, лиц в политической деятельности. Функция представительства связана с тем, что лоббизм способствует выработке государством правильного курса, стратегии в принятии тех или иных решений. Немаловажной, в данной связи, представляется направляющая, корректирующая функция лоббизма. Заслуживают внимание и такие функции, как привлечение доминирующих субъектов хозяйствования к участию в политико-правовой жизни, усиление самоорганизации гражданского общества. Ведь лоббизм - в определенной степени соперник бюрократии. Справедливым будет считать, что общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту эффективно мобилизуется в рамках лоббизма. Помимо сказанного, лоббизм придает большую злободневность, актуальность и социальную значимость решениям, принимаемым властью. Подводя итог сказанному, можно выделить как «плюсы», так и «минусы» лоббистской деятельности в правовой жизни российского государства. К плюсам лоббизма отнесём следующее. Во-первых, влияя на управленческие решения, он заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определённом смысле конкурирует, соревнуется с ними, придаёт им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей, каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах. Во-вторых, лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. В-третьих, создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. В-четвёртых, воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур: ассоциаций, общественных организаций, слоев и т.п. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы, обладая определённым выбором путей и средств подобного решения. В-пятых, применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики. В-шестых, позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу. В-седьмых, лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромисса, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. 4 Вместе с тем, у лоббизма есть и вполне очевидные «минусы». Во-первых, он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство. Во-вторых, может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т.п., усиливать крайние формы удовлетворения не всегда адекватных ситуации интересов. В-третьих, лоббизм таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп. В-четвертых, лоббизм зачастую блокирует действительно нужные управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно ценных интересов, сопутствуя осуществлению интересов чиновничьих. В-пятых, это средство иногда существенно мешающее стабильной и оперативной государственной политике, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета («перетягивание одеяла на себя»), на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т.п. В-шестых, лоббизм может использоваться и в более «прозаичных» целях - как инструмент обогащения отдельных слоев, элит. Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблено как на благо всего общества (в конечном счёте, разумеется), так и в узкопартийных, узкогрупповых и т.п. «узких» интересах. Всё зависит от социально–экономического, политического и культурного фона, от ряда обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм как преимущественно плюсами, так и минусами. Для того, чтобы он приносил пользу в большей степени всему обществу необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации, устойчивое гражданское общество и т.д. Только при наличии данного набора факторов расширяются шансы на использование лоббизма в общественных интересах, он начинает «работать» в общесоциальных (общечеловеческих) режимах. Формы проявления лоббизма – самые разнообразные. Исходя из контекста нашего исследования, остановимся на лоббизме в правоприменительном процессе, что позволит нам проанализировать потенциал данного явления как средства реализации именно процессуально-правовой политики. Так как в современном обществе существует большое разнообразие правоотношений и правовых средств их упорядочения (чему правоприменение непосредственно и призвано содействовать), то лоббизм в правоприменительном процессе также охватывает своим «влиянием» как самые разнообразные сферы жизнедеятельности, так и методы государственного регулирования общественных отношений. Причем специфика лоббизма в указанном процессе заключается в том, что «продвигая» определенные интересы, группы давления не создают «новых правил поведения», определенных правоотношений, которые должны развиваться в конкретном, строго определенном русле, как это имеет место при лоббировании правотворческого процесса, а воздействуют на характер воплощения уже действующих норм в жизнь определенным 5 образом, или «стимулируют» создание того индивидуализированного акта применения права, который хотя и должен содействовать действующему законодательству, но тем или иным образом может «повернуть» развитие ситуации в нужное русло. Лоббирование в правоприменительном процессе может соответствовать приоритетам и задачам, которые стояли перед группами давления при «законодательном» лоббировании, что не только увеличивает его эффективность, позволяет полностью добиться поставленных целей, но и говорит о большом опыте и политико-правовых навыках лоббистов. Кроме того, если некоторые цели реализовать не удалось ни во время выработки какой-либо юридической доктрины, ни во время разработки законопроекта, ни на стадии его принятия (причины этому могут быть как объективными, среди которых можно назвать и просто «осечки» лоббистов, и «невосприимчивость» компетентных государственных органов к их доводам, так и субъективными – опасения бурной реакции общественности в случае полного закрепления предлагаемых лоббистами позиций в законе, нежелание полностью раскрывать разработанные планы перед законодателем, что необходимо в случае «нормального», «законного» лоббирования интересов и т.д.), то завершить задачу можно на стадии правоприменения, акцентируя намеренно повышенное внимание на реализации тех или иных положений закона или на той или иной форме реализации. Но ситуация может развиться и по сценарию, обратному приведенному. Т.е. правоприменительный лоббизм может (и, зачастую, это так и бывает) преследовать цели, отличные от целей лоббизма правотворческого. Тогда, казалось бы обыкновенный закон, при совокупности определенных условий, будет способен отразить различные, даже противоречивые интересы на различных стадиях реализации права и правовой политики. Несмотря на то, что «цель применения права – удовлетворение не личных потребностей правоприменителей и не только потребностей лиц, реализующих права и обязанности, а потребностей интересов всего общества»1, индивидуализированный характер актов применения права заставляет сомневаться в том, что лоббирование будет отстаивать общесоциальные интересы. Именно в силу того, что акты применения права затрагивают конкретные жизненные ситуации и имеют отношение к конкретным людям, лоббизм в правоприменении будет практически всегда субъективен. Другое дело, если на основе анализа действий определенных лоббистских сил будет сделан полезный вывод о тех или иных тенденциях в обществе – то здесь и проявятся социально-полезные, положительные стороны лоббирования. Существует и другая «тонкость» правоприменительного лоббизма. Правоприменительный процесс представляет собой определенный комплекс, который не только направлен на реализацию норм материального права, но и опосредован нормами процедурно-процессуального права1. Поэтому лоббироваться могут и отдельные правоприменительные циклы. Например, при разрешении уголовных дел правоприменительный комплекс состоит из ряда сложных циклов, стадий разбирательства, тогда как указ о назначении на должность или распоряжение о создании какой-либо комиссии состоит из одного – двух правоприменительных циклов. 1 См.: Лазарев В.В. Социально-психологические аспекты применения права. Казань. 1982. С. 64. См.: Галаган И.А., Василенко А.В. К проблемам теории правоприменительных отношений // Государство и право. 1998. № 3. С. 18. 1 6 Лоббирование определенного цикла зависит от целей заинтересованных групп. К примеру, если лоббируется указ о назначении на должность, то лобби акцентирует внимание, в зависимости от существующих проблем, либо на обязательной процедуре согласования кандидатуры, либо на выборе нужного лица из ряда претендентов и т.д. В любом случае, акцентируя внимание на положительных или отрицательных аспектах лоббистской деятельности, которые указывались ранее и которые полностью проявляют себя и в правоприменительном процессе, необходимо помнить, что правоприменение, даже в большей степени чем правотворчество, связано с проявлением обеспечительной силы государственной власти. Поэтому здесь очень четко необходимо очертить пределы влияния лоббистов на правоприменителей, чтобы не произошло своего рода маневрирование самой государственной властью. Оказывать давление в рамках разумного, в рамках закона, прежде всего, на власть можно, зачастую это просто необходимо, но решения – с учетом «пожеланий» лоббистов или без таковых – должны принимать сугубо компетентные органы. Поэтому необходимо разработать такие «сдержки», которые бы позволили не подменять в нужное время субъекта принятия решений. Подчеркнем, что чем ниже находится уровень власти (федеральный, уровень субъекта федерации, муниципальный), тем откровеннее становятся лоббистские методы, тем чаще они имеют все шансы переступить грань законного. Примерно эту же тенденцию можно отнести и к формам реализации правовой политики: правотворчеству, правоинтерпретации, правоприменению – именно в этой последовательности лоббизм имеет тенденцию к ужесточению своих методов, «балансируя» на грани дозволенного. Чем сильнее «индивидуализирован» акт правоприменения, чем меньшее количество человек он затрагивает, чем ниже уровень в «иерархии правоприменителя» - тем меньше вариантов организовать нормальную лоббистскую деятельность с привлечением даже идеализируемых в проектах закона о регулировании лоббистской деятельности «профессиональных лоббистов», тем меньше шансов провести надлежащие мероприятия, процедуры, способные повлиять на выработку нужного решения. Тем сильнее, понятно, искушение «ограничиться» не лоббизмом в какой бы то ни было форме, а взяткой, шантажом, угрозой и другими методами. Поэтому в правоприменении как нигде необходимо четко различать лоббизм и противоправный «про-лоббизм». Не просто различать, но и умело ограждать правоприменителей от незаконного на них воздействия. Говоря о лоббизме в контексте правовой политики и надлежаще разработанных правовых механизмов ее реализации, необходимо отметить, что лоббизм в правоприменительном процессе более всего затрагивает такие применительные акты, как акты – регламентаторы (выделяемые по функциональному признаку правоприменения). Это связано с тем, что последние как раз и определяют субъектов конкретных правоотношений и указывают на объем их прав и обязанностей, предусматривают моменты как возникновения конкретного правоотношения, так и условия его развития и прекращения. Правообеспечительные же акты больше связаны с функцией правоохраны, где, как уже отмечалось, любое давление нарушает строго определенные процессуальные нормы, где, другими словами, не может быть «законного давления», а любое давление незаконно. Хотя лоббизм и здесь может быть настолько серьезным, что даже судебные органы, 7 применяя право, самым активным образом опосредуя практически весь процесс правоприменения, могут сдавать даже те позиции, которые четко закреплены в законе. Особенно сильно лоббизм в правоприменительном процессе проявляется тогда, когда существуют юридические коллизии, когда складываются такие ситуации, которые одновременно и по-разному регулируются сразу несколькими нормами. Здесь правоприменитель, даже не идя на «сделку с совестью», может не изощряться в конструировании, а точнее – в моделировании того акта применения права, который устроит заинтересованные группы, а лишь обратиться к другой норме, и опираясь уже на нее, наделить стороны правоотношений определенными правами и обязанностями. Учитывая же нашу правовую действительность, когда во многоотраслевом и разноуровневом законодательстве разночтений более чем достаточно, лоббисты умело пользуются теми «нормативными противоречиями», которые ими умело отыскиваются и применяются к сложившейся у них ситуации. (Кстати, упомянутые коллизии также во многом «случаются» в результате действия определенных групп давления, когда каждый уровень власти маневрирует между объективностью и сложившейся ситуацией, рациональностью, эффективностью и ожиданием определенных результатов, необходимостью и прогнозированием дальнейшего развития событий). Исходя из сказанного будет справедливым добавить к многочисленным причинам юридических коллизий деятельность лоббистских сил – как одну из наиболее вероятных. Исходя из сказанного можно отметить, что приоритетами реализации правовой политики Российского государства должны стать не только извлечение правильных уроков из лоббирования в правоприменении, но и недопущение подмены рассматриваемого конституционно-правового института откровенно преступными элементами, что, как уже отмечалось, с большой легкостью может произойти именно на стадии правоприменения. Анализируя специфику лоббизма в правоприменительном процессе, проблемы реализации правовой политики в современной России, нужно остановиться на следующем. Механизм правового регулирования государства на пути достижения поставленных юридической доктриной задач, опирается прежде всего на определенный набор правовых средств ими же и оперируя. Правовые средства представляют собой правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивая достижение социально-полезных целей. Правоприменение же, будучи одной из форм реализации права, также является определенным набором тех правовых средств, которые, защищая интересы конкретных субъектов правоотношений посредством воплощения в акты применения права, содействуют удовлетворению интересов не только определенных лиц, но, как уже и говорилось, достижению социально-значимых целей. Правоприменительный процесс содействует защите не только интересов субъектов правоотношений, их охране, но способствует более активной их реализации. Правовые же средства выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и в целом права). 8 На указанных аспектах был сделан намеренный акцент, чтобы перейти к следующему немаловажному выводу. Получается, лоббирование в правоприменительном процессе, будучи средством достижения определенных, пусть даже во многом субъективных интересов, оказывает непосредственное влияние не только на набор правовых средств, с помощью которых удовлетворяются и защищаются интересы субъектов права, но и само имеет много общего с указанными средствами. Можно сказать и так, что лоббируя определенную стадию, цикл правоприменения, группы давления воздействуют на целый набор правовых средств, что может сказаться на видоизменении характера самого механизма правового регулирования, призванного в каждой конкретной сфере юридической действительности преследовать свои задачи. Именно поэтому необходимо законодательно закрепить конструкции правового регулирования лоббизма, что самым положительным образом скажется на оптимальности и объективности всей правовой политики. Понятно, что полноценным правовым средством, содействующим реализации того или иного интереса, лоббизм сможет стать только после появления соответствующего закона, регулирующего указанный вид деятельности, но используя не запрещенные способы влияния в том числе и на правоприменение, лоббистские силы могут до неузнаваемости изменить отдельные элементы воплощения права в жизнь. В свете всего сказанного видно, что в любом случае лоббизм определенным образом сказывается на том наборе правовых средств, которым характеризуется та или иная стадия правоприменения (лоббизм может их либо дополнять, делая более адекватными, разнородными, либо вносить не всегда нужные субъективные основания). Дальнейшую логику исследования можно продолжить следующим образом. Т.к. правовые средства, взятые и рассматриваемые в определенной системе, образуют механизм правового регулирования, который организует их наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права, то сама лоббистская деятельность, влияя опосредованно через правовые средства на механизм правового регулирования, так или иначе способствует или затрудняет процесс преодоления указанных препятствий. Акцент на том, что лоббистские силы могут либо облегчить, либо, наоборот, затруднить процесс преодоления препятствий был сделан намеренно по следующим причинам. Акт применения права, способствуя реализации чьих-либо интересов, как правило, способствует обеспечению беспрепятственного движения интересов субъектов к ценностям, т.е. гарантирует их справедливое удовлетворение, что практически полностью соответствует и целям механизма правового регулирования. С другой же стороны, в обществе интересы одного реализуются так или иначе затрагивая интересы другого. Получается, что в результате правоприменительного процесса одна из сторон правоотношения, пусть даже в силу ее субъективных позиций будет чувствовать себя ущемленной и пытаться реализовать свои интересы, подключая целый ряд других компетентных органов, что может породить целую систему правоприменительных актов, касающихся одного и того же правоотношения. Но наиболее интересна другая сторона рассматриваемой ситуации. «Препятствия», стоящие на пути удовлетворения интересов субъектов права, могут создаваться противоположной стороной правоотношения, лоббирующей свои интересы, которой будет невыгодно принятие акта применения права в интересах контрагента или другого 9 «противостоящего» лица. Лоббисты в определенных случаях будут всячески давить на компетентные органы, пытаясь затруднить процесс реализации интересов невыгодных им лиц посредством правоприменения. В этом и будет заключаться создание правовых препятствий, с которыми, в принципе, и призван бороться механизм правового регулирования, если в процесс не вмешиваются эффективные лоббистские группировки. Что же касается процесса преодоления препятствий, то здесь усилия групп давления и цели механизма правового регулирования совпадают наиболее часто. Отличие состоит лишь в том, что система закрепленных правовых средств в силу своей природы объективно призвана устранять помехи, стоящие на пути реализации законных интересов субъектов правоотношений, а лоббистская деятельность, исходя из субъективных позиций, использует все законные средства, чтобы добиться желаемого. Некая коллизия может заключаться в том, что в некоторых случаях под «препятствием» лоббисты могут понимать установленные законом определенные формальности, процедуры и т.д., тогда как механизм правового регулирования на них и опирается, в силу своей природы не имеющий возможности игнорировать что-либо из того, что уже создано в результате правотворчества, как бы этого не хотелось лоббистам. Помимо сказанного, нельзя не учитывать то, что лоббистская деятельность может в отдельных случаях и ускорить процесс устранения препятствий, по сравнением с «нормальным функционированием правоприменительного процесса», задействуя те механизмы, на которые и необходимо законодателям обращать самое пристальное внимание как при разработке отдельных правовых средств, так и при процессуальном оформлении определенных стадий правоприменения. Таким образом, очевидно, что нет никаких оснований нивелировать роль лоббизма в формировании и осуществлении эффективной процессуально-правовой политики. Полагаем, что эффективность механизм процессуально-правового регулирования теснейшим образом взаимосвязана с реализацией законных интересов всех участников правоотношений не запрещенными средствами и методами, что, как и было показано выше, обобщается таким понятием, как «лоббизм». Без цивилизованного лоббизма говорить о сосуществовании интересов личности, общества и государства – беспочвенно. Интерес – великая сила, обладающая большим, зачастую «непредсказуемым» потенциалом, «даже если» он и законный. Акты его реализации, несмотря на то, что являются показателем правомерной активности, могут нарушить сложившийся в системе общественных отношений баланс личного, общественного и государственного, что чревато сложнейшими катаклизмами. Именно поэтому законные интересы участников правоотношений требуют более пристального подхода к вопросам прогнозирования степени их воздействия на характер поведения субъектов. Обозначенные аспекты обусловливают необходимость проведения правовой политики в сфере регулирования лоббистской деятельности, что, безусловно, положительным образом скажется и на самом характере реализации законных интересов. Необходимость регулирования лоббизма упирается в вопрос о возможности этого. Одного желания мало. Надо видеть то, на что необходимо воздействовать, как это сделать, и, самое главное, как проконтролировать ситуацию, эффективность регулирования, ведь лоббистская деятельность далеко не всегда лежит на поверхности и проследить за направлением усилий лоббистов практически невозможно. 10 Поэтому, на наш взгляд, правильнее и более объективным было бы формулировать проблему так: на какие процессы необходимо обратить более пристальное внимание, какие институты политической системы нуждаются в более четком законодательном регулировании с тем, чтобы, воздействуя на перечисленные объекты, стало возможным упорядочить лоббистскую деятельность и установить приоритетные направления ее контроля. Говоря о средствах и целях регулирования лоббистской деятельности необходимо затронуть два аспекта. Аспект 1: пределы правового регулирования. Здесь важно не «перегнуть палку»: так как лоббизм затрагивает многие институты гражданского общества и правового государства, воздействие должно носить лишь упорядочивающий характер, ни коем образом не ущемляя прав, законных интересов как отдельных граждан, так и юридических лиц, какими бы финансовыми и экономическими ресурсами не обладали последние. Аспект 2: «стихийность» лоббистской деятельности и вопрос планирования и прогнозирования ее динамики. Так как осознание интереса различными заинтересованными лицами, группами может носить спонтанный характер, то важно хотя бы предвидеть те изменения в общественно-политической, правовой действительности государства, которые могут спровоцировать «активизацию» групп давления и заранее расставить необходимые приоритеты взаимодействия с лоббистами. В любом случае, чтобы эффективно регулировать лоббизм и его проявления, оптимизировать влияние лоббистских сил на правовую политику и правовую жизнь общества, необходимо на законодательном уровне сформировать саму концепцию лоббизма, определить сущностные признаки, функции этого института, а затем уже говорить о возможных методах его упорядочения. Говоря о регулировании лоббизма, важно учитывать и имеющийся мировой опыт, но не механически, понятно, а творчески, не изобретая велосипед, а приспосабливая его к российским «дорогам». В государственно-правовом механизме Российской Федерации должна быть создана действенная система защиты ключевых законных интересов населения, особенно его социально уязвимых слоев. Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п. 1 ст. 30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В п. 2 ст. 45 говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Другими словами, Конституцией РФ в числе прочих косвенно допускаются и лоббистские формы защиты законных интересов. Как представляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства. Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст. 33 Конституции РФ, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Для полноценного же правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнообразные юридические средства, упорядочивающие лоббистские процессы. 11
