нормативные административно- правовые акты субъектов

О.Н. ОРДИНА*
НОРМАТИВНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИКИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Ключевые слова: законодательство, законодательство субъектов
Российской Федерации, нормативные правовые акты, административное
право, конституции и уставы субъектов Российской Федерации
Административное законодательство субъектов Федерации включает законы и их подзаконные нормативные правовые акты.
По нашему мнению, закон субъекта Российской Федерации как источник административного права – это нормативный правовой акт, юридическая сила которого производна от Конституции России и федеральных
законов, принятый в особом порядке законодательным органом государственной власти или непосредственно народом субъекта Российской Федерации, в пределах совместной компетенции Российской Федерации и субъекта либо по предметам ведения субъекта федерации, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах
жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта Российской Федерации или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
© Ордина О.Н., 2011
*
Кандидат юридических наук, кандидат культурологии, доцент кафедры
философии Института (филиала) Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина в г. Кирове. [ordinolga@yandex.ru]
455
2011
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА)
№3
Законы субъектов Российской Федерации характеризуются следующими признаками: 1) издаются только органом законодательной власти субъекта Российской Федерации или принимаются путем референдума;
2) должны соответствовать Конституции России, федеральному законодательству; 3) принимаются при помощи специального законодательного
процесса, зафиксированного в конституциях и уставах субъектов федерации; 4) устанавливают, изменяют или отменяют нормы административного
права на всей территории конкретного субъекта федерации; 5) регулируют
осуществление административно-публичной деятельности в отдельных
сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта Российской Федерации или по отдельным ее направлениям.
Законы субъектов Российской Федерации подразделяются на: основные – Конституции (в республике) и уставы (в крае, области, городе
федерального значения, автономной области, автономном округе) и обычные.
В системе источников административного права, действующих на
территории соответствующих субъектов федерации, особое место занимают конституции (в республике) и уставы (в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе). Конституция республики и устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа являются источником административного права России, поскольку содержат административно-правовые
нормы, регулирующие наиболее общие правовые основы организации и
осуществления административно-публичной деятельности в соответствующих субъектах федерации. Не так легко определить место конституции
и устава субъектов федерации в структуре системы источников административного права России. Так, в ч. 2 ст. 4 Конституции России сказано, что
федеральные законы имеют верховенство на всей территории России, а в
ч. 1 ст. 15 указано, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны ей противоречить. Поэтому конституция и устав субъекта
федерации не должны противоречить Конституции России и федеральным
законам.
Конституция республики и устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяют систему
и правовые основы функционирования органов исполнительной власти
субъектов федерации.
Например, Степное Уложение (Основной закон) Республики Калмыкия1 в ст. 25 устанавливает, что глава Республики Калмыкия является
высшим должностным лицом республики, главой исполнительной власти
республики, возглавляющим правительство республики. Глава Республики
Калмыкия определяет структуру исполнительных органов государственной
1
Степное уложение (Основной закон) Республики Калмыкия от 5 апреля
1994 г. // Известия Калмыкии. 1994. 7 апр. № 60.
456
Нормативные административно-правовые акты субъектов…
Ордина О.Н.
власти республики, формирует правительство Республики Калмыкия, являющееся постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти республики, которое подотчетно главе республики.
В соответствии со ст. 31 Конституции Республики Калмыкия правительство республики объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти республики. Глава 5 Конституции Республики Башкортостан2
посвящена системе исполнительных органов государственной власти республики. В гл. 6 Устава Брянской области3 установлены правовые основы
деятельности администрации области. Об исполнительной власти Калужской области говорится в гл. 7 Устава4.
Конституция и устав субъекта федерации создают правовые основы правотворческой деятельности органов государственной власти в ее
субъекте, определяют органы, имеющие право принимать административно-правовые акты, в частности регламентируют деятельность органов исполнительной власти.
Степное Уложение (Основной закон) Республики Калмыкия в ст. 25
закрепляет право главы Республики Калмыкия издавать указы и распоряжения, обязательные на всей территории республики. О том, что эти акты
не должны противоречить федеральному законодательству, в Уложении не
говорится. В соответствии со ст. 31 Уложения правительство республики
принимает постановления и распоряжения. В ст. 2 предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в республике, не
должны противоречить Конституции России и Степному Уложению.
Президент Республики Башкортостан издает указы и распоряжения,
а правительство республики принимает постановления и распоряжения
(ст. 97 Конституции Республики Башкортостан). Акты президента республики и акты правительства республики не должны противоречить Конституции России, федеральным законам, принятым по предметам ведения
Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, указам Президента России, постановлениям Правительства России и законам Республики Башкортостан
(ст. 97). В ч. 11 ст. 96 Конституции Республики Башкортостан предусмотрено, что правительство республики вправе предложить органу местного
самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими
2
Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС22/15 // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета министров Республики Башкортостан. 1994. № 4. Ст. 146.
3
Устав Брянской области от 26 января 1996 г. № 7–З // Брянский рабочий.
1996. 16 февр.
4
Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. б/н // Весть. 1996. 9 апр.
№ 79.
457
2011
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА)
№3
нормативные правовые акты в случае, если указанные акты противоречат
Конституции России, Конституции Республики Башкортостан, федеральным законам и иным нормативным правовым актам России, законам и
иным нормативным правовым актам республики, а также вправе обратиться в суд.
Статья 43 Устава Брянской области посвящена правовым актам администрации области. Эта статья Устава устанавливает, что глава администрации (губернатор) области на основании и во исполнение Конституции
России, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента
России, постановлений Правительства России, устава Брянской области
издает правовые акты, в том числе нормативного характера. Правовые акты главы администрации (губернатора) области издаются в форме постановлений и распоряжений. Руководители органов исполнительной власти
области по вопросам своей компетенции издают приказы и распоряжения.
Указания на то, что акты правительства не должны противоречить федеральному законодательству, в Уставе не содержится.
В Уставе Калужской области зафиксировано право губернатора области издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты,
связанные с реализацией законов области и выполнением функций, возложенных на правительство Калужской области (п. «е» ч. 7 ст. 26 Устава). В
ч. 2 ст. 1 Устава Калужской области указано, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Калужской области, не должны противоречить Уставу Калужской области. Пункт «е» ч. 4 ст. 27 Устава содержит норму о том, что правительство области вправе предложить органу
местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством России изданные ими нормативные правовые акты в случае, если указанные
акты противоречат Конституции России, федеральным законам и иным
нормативным правовым актам России, Уставу Калужской области, законам
и иным нормативным правовым актам Калужской области, а также вправе
обратиться в суд.
Устав Краснодарского края устанавливает, что правовыми актами
главы администрации (губернатора) края являются постановления и распоряжения (ч. 2 ст. 42). Руководители органов исполнительной власти края в
пределах своей компетенции издают приказы. В Уставе Краснодарского
края также не указано, что эти акты не должны противоречить федеральному законодательству.
Губернатор Свердловской области является высшим должностным
лицом, возглавляет систему органов исполнительной власти области (ст. 44
Устава Свердловской области5). Он в пределах своих полномочий может
издавать указы и распоряжения, имеющие силу на всей территории облас5
Устав Свердловской области от 5 декабря 1994 г. № 13–ОЗ // Областная
газета. 1994. 16 дек. № 137.
458
Нормативные административно-правовые акты субъектов…
Ордина О.Н.
ти (п. «т» ст. 46 Устава Свердловской области). Правительство, являясь
исполнительным и распорядительным органом государственной власти
областного масштаба, ответственно перед губернатором (ст. 51 Устава
Свердловской области). Оно издает постановления и распоряжения (ч. 3
ст. 55 Устава Свердловской области), организует их исполнение и контроль, утверждает положения о своих структурных подразделениях. Правительство Свердловской области издает постановления и распоряжения
на основе и во исполнение Конституции России, федеральных законов,
нормативных правовых актов Президента России, постановлений Правительства России, Устава и законов Свердловской области, указов губернатора Свердловской области. Указы губернатора, постановления правительства, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Свердловской области, не должны противоречить законам Свердловской области и Уставу
(ст. 61 Устава Свердловской области). О том, что акты губернатора и правительства не должны противоречить федеральному законодательству, в
Уставе не упоминается.
Таким образом, двухуровневый характер государственного устройства России, право субъектов Российской Федерации самостоятельно определять систему нормативных правовых актов, отсутствие в конституциях
и уставах ряда субъектов федерации положения о том, что акты субъектов
не должны противоречить федеральному законодательству, приводит к
определенным трудностям в обеспечении единства правового регулирования, к нарушению соподчиненности актов субъектов федерации федеральному законодательству, что нередко порождает деструктивные явления в
управлении и деятельности органов исполнительной власти. Правовое положение и структура органов исполнительной власти субъектов федерации
влияют на систему и виды их актов. Отсутствие единообразия приводит к
противоречиям между нормативными правовыми актами субъектов федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации служат
нормативной базой для развития всего текущего административного законодательства субъекта федерации. Во многих конституциях и уставах
субъектов федерации содержатся нормы о конкретизации и детализации
положений основных законов субъектов федерации. Так, например, в ч. 8
ст. 27 Устава Калужской области указано, что порядок деятельности правительства Калужской области определяется законом области. А в ст. 83
Конституции Республики Башкортостан сказано, что продолжительность
пребывания одного и того же лица в должности президента республики
устанавливается законом о президенте Республики Башкортостан. Статья 37 Устава Брянской области устанавливает, что структура администрации области определяется ее законом.
Таким образом, конституция республики и устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа занимают свое особенное место в системе источников административного
права Российской Федерации. Эта особенность определяется тем, что кон459
2011
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА)
№3
ституция и устав субъекта федерации, являясь основным законом своей
территории, одновременно входят в систему источников административного права Российской Федерации. Эти акты по правилам о юридической силе должны соответствовать Конституции России, федеральным конституционным законам и федеральным законам в предусмотренном Конституцией России порядке.
Конституция и уставы субъектов Российской Федерации обладают
верховенством, большей юридической силой, чем нормы республиканских,
краевых, областных законов, подзаконных актов; являются актами прямого
действия, т.е. порождают конкретные правоотношения; служат нормативной базой для развития всего текущего административного законодательства субъекта федерации.
Актами меньшей юридической силы, по сравнению с конституцией
и уставом субъекта федерации, являются законы субъектов Российской
Федерации. Региональный закон – важнейший акт, занимающий центральное место (после конституций и уставов) в системе нормативных правовых
актов субъектов федерации. Теория закона разработана в отечественной
науке достаточно полно и обстоятельно6, однако законам субъектов федерации уделяется недостаточно внимания. Понятие «закон субъекта Российской Федерации» законодательно закреплено многими субъектами федерации, но это определение не носит объективный характер.
Законы обычно принимаются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта федерации. Законы, являющиеся источниками административного права, определяют на основе конституций и уставов субъектов федерации систему и организацию функционирования административных
органов, образуемых этими субъектами, а также регулируют осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности соответствующих субъектов федерации по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к их ведению.
В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды законов субъектов Российской Федерации: об администрации (правительстве субъекта федерации), иных органах исполнительной власти субъекта федерации; государственной службе, административной ответственности, нормативных правовых актах и др.
Например, Закон Калужской области от 26 сентября 1996 г. № 51
«О Правительстве Калужской области»7 в гл. 2 устанавливает структуру,
состав и вопросы ведения правительства области. Закон г. СанктПетербурга от 30 октября 2003 г. № 642–87 «О Правительстве Санкт6
См., напр.: Метшин И.Р. Правовая система республики в составе Российской Федерации. М., 2002. С. 102; Золотухина Т.А. Закон субъекта Российской
Федерации как источник права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-н/Д.,
2004. С. 12–13.
7
Весть. 1996. 1 окт. № 215.
460
Нормативные административно-правовые акты субъектов…
Ордина О.Н.
Петербурга»8 в ст. 5 закрепляет состав правительства города, в ст. 8 фиксирует его функции, в ст. 9 регулирует вопросы формирования правительством иных исполнительных органов государственной власти г. СанктПетербурга. В ст. 11 данного закона указано, что решения правительства
принимаются большинством голосов от присутствующих членов правительства. Во Владимирской области принят закон от 27 октября 2005 г.
№ 152–ОЗ «О структуре администрации Владимирской области (высшего
исполнительного органа государственной власти Владимирской области)»9.
Системы исполнительных органов государственной власти субъектов федерации закреплены в законах, также являющихся источниками административного права. Например, закон Воронежской области от 30 сентября 2008 г. № 76–ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области»10 в ст. 1 устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области, которую составляют правительство Воронежской области и сформированные
им исполнительные органы государственной власти. В ст. 4 закона закреплены направления деятельности, по которым происходит формирование
исполнительных органов государственной власти области.
Закон Брянской области от 12 апреля 2006 г. № 23–З «О системе
исполнительных органов государственной власти Брянской области»11 в
соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184–ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»12 и уставом Брянской области устанавливает систему органов
исполнительной власти Брянской области, в которую входят администрация и органы исполнительной власти Брянской области, формируемые администрацией Брянской области (ст. 1). Согласно ст. 3 закона, видами органов исполнительной власти области являются департаменты, комитеты,
управления, инспекции, представительства. Органы исполнительной власти области осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями о них, утверждаемыми губернатором Брянской области.
В субъектах Российской Федерации принимаются законы о государственной службе. Например, Закон Ивановской области от 6 апреля
2005 г. № 69–ОЗ «О государственной гражданской службе Ивановской об-
8
Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2003. № 11.
Владимирские ведомости. 2005. 29 окт.
10
Молодой коммунар. 2008. 30 сент.
11
Информационный бюллетень Брянской областной Думы. 2006. 17 апр.
9
№ 14.
12
Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
461
2011
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА)
№3
ласти»13, Закон Нижегородской области от 10 мая 2006 г. № 40–З «О государственной гражданской службе Нижегородской области»14.
К источникам административного права относятся законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности. В частности, это Закон Московской области от 4 декабря 2007 г. № 207/2007–ОЗ
«О внесении изменений в закон Московской области “Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального
значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области”»15, Закон Орловской области от 4 февраля
2003 г. № 304–ОЗ «Об ответственности за административное правонарушение»16, Закон Курской области от 14 января 2000 г. № 2–ЗКО «Об административной ответственности за уклонение от оформления документов,
удостоверяющих права собственности, владения, пользования, аренды на
землю в Курской области»17.
В некоторых регионах (например, в Краснодарском крае, Республике Башкортостан, Брянской области, Санкт-Петербурге и др.)18 приняты
законы о нормативных правовых актах субъектов федерации, которые определяют основные положения правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта федерации, понятие, систему и виды нормативных правовых актов, процедуру подготовки и принятия и иные вопросы, связанные с применением и действием законов и других нормативных правовых актов. Нормы об административно-правовых актах субъектов федерации включены в текст законов о нормативных правовых актах.
Статья 6 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» устанавливает виды таких
актов края: устав, закон, постановление и приказ. Устав Краснодарского
13
Законы Ивановской области и документы Законодательного Собрания.
2005. № 6.
14
Нижегородские новости. 2006. 13 мая. № 83.
Ежедневные новости. Подмосковье. 2007. 13 дек. № 232.
16
Орловская правда. 2003. 7 февр.
17
Курская правда. 2000. 29 янв. № 19.
18
Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7–КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» // Кубанские новости.
1995. 21 июня. № 105; Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г.
№ 42–З «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» // Сборник
законов Республики Башкортостан. 1996. № 14; Закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. № 28–З «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской
области» // Информационный бюллетень Брянской областной думы. 1997. 23 сент.
№ 9; Закон г. Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 г. № 101–32 «О правовых актах,
принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 1997. № 8.
15
462
Нормативные административно-правовые акты субъектов…
Ордина О.Н.
края – это основной закон, определяющий его статус как субъекта Федерации. Закон Краснодарского края – нормативный правовой акт, принятый
Законодательным Собранием края либо непосредственным волеизъявлением населения края в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов края. Постановлением является акт, принятый Законодательным Собранием края или главой его администрации (губернатором) и содержащий
правовые нормы. Приказ – это акт, изданный руководителем органа исполнительной власти края в пределах своей компетенции и содержащий правовые нормы.
В ст. 2 Закона Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» дается определение нормативного
правового акта Республики Башкортостан – это письменный официальный
документ установленной формы, изданный полномочным на то органом
государственной власти Республики Башкортостан в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых
норм, то есть общеобязательных предписаний (правил) постоянного или
временного характера, рассчитанных на многократное применение и исполнение органами государственной власти, органами местного государственного управления и местного самоуправления, организациями и учреждениями, должностными лицами, гражданами и их объединениями на всей
территории республики. Эта же статья устанавливает систему нормативных правовых актов Республики Башкортостан, в которую входят: Конституция Республики Башкортостан; законы; постановления Государственного Собрания Республики Башкортостан и его палат, имеющие нормативный характер; указы президента Республики Башкортостан, имеющие нормативный характер; постановления правительства Республики Башкортостан, имеющие нормативный характер; приказы и инструкции министерств, постановления, приказы и инструкции государственных комитетов, ведомств Республики Башкортостан, а также положения, указания,
правила и другие утвержденные ими акты, имеющие нормативный характер.
Закон Брянской области «О законах и иных нормативных правовых
актах Брянской области» в ст. 6 закрепляет виды нормативных правовых
актов нормотворческих органов области. Согласно данной статье Областная дума принимает нормативные правовые акты в форме Устава области,
законов области, регламентов, постановлений, положений. Глава администрации области принимает нормативные правовые акты в форме постановлений. Иные государственные органы области принимают нормативные правовые акты в форме инструкций, правил, положений, разъяснений
и в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих государственных органах области, которые вводятся в действие приказом руководителя соответствующего органа.
В Законе г. Санкт-Петербурга «О правовых актах, принимаемых
органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными
463
2011
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА)
№3
подразделениями» установлено, что органами государственной власти г. Санкт-Петербурга принимаются нормативные правовые акты, индивидуальные правовые акты и правовые акты рекомендательного характера,
даются их определения (ст. 1). Видами правовых актов органов государственной власти г. Санкт-Петербурга являются: Устав, законы, постановления Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, постановления и распоряжения губернатора Санкт-Петербурга, постановления правительства
Санкт-Петербурга, распоряжения и приказы руководителей отраслевых и
территориальных структурных подразделений администрации города.
Наличие актов органов исполнительной власти на уровне субъектов
федерации обусловлено федеративным характером России. Анализ законов
субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах показал,
что данные законы содержат нормы административного права, регулирующие издание актов органов исполнительной власти субъектов федерации. Акты правительств субъектов федерации в общих чертах схожи с актами федерального Правительства. Правительства субъектов федерации,
как указано в их конституциях, уставах и законах о нормативных правовых
актах, принимают в основном постановления, приказы и распоряжения.
Постановления и приказы имеют нормативный характер и являются источниками административного права. Акты губернаторов и глав администраций областей и других субъектов федерации принимаются в форме указов, постановлений и распоряжений. Указы и постановления имеют нормативный характер и являются источниками административного права. Акты
областных администраций чаще всего имеют оперативно-распорядительный и функционально-регулятивный характер.
Качество нормативных административно-правовых актов субъектов
Российской Федерации невысоко. В ряде уставов и законов субъектов федерации предусмотрена ответственность за неисполнение законов и иных
нормативных правовых актов России и субъектов федерации. В п. 2 ст. 9
Устава Калужской области предусмотрено, что органы государственной
власти Калужской области несут ответственность за нарушение Конституции России, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции России, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых ими
Устава Калужской области, законов и иных нормативных правовых актов
области. Качество и результативность актов снижается из-за их чрезмерного многообразия и отсутствия общепринятых правил, закрепленных на федеральном уровне.
В ряде республик Российской Федерации, например в Республике
Тыва, предусматривается принятие, наряду с обычными, и конституционных законов. В ст. 105 Конституции Тыва19 говорится о порядке принятия
19
Конституция Республики Тыва от 6 мая 2001 г. б/н // Тувинская правда.
2001. 15 мая.
464
Нормативные административно-правовые акты субъектов…
Ордина О.Н.
конституционных законов. Примером может служить Конституционный
закон Республики Тыва «О статусе Председателя Правительства Республики Тыва»20.
В некоторых республиках издаются не только обычные, тематические законы, но и кодексы. Хотя в Конституции России данная форма не
регулируется и даже не упоминается, она тем не менее получила достаточно широкое распространение. Например, в Калининградской области принят Кодекс об административных правонарушениях 21.
Из-за отсутствия достаточной правовой базы кодексы нередко содержат нормы, во многом дублирующие нормы соответствующих федеральных кодексов; или, напротив, законодательный орган субъекта федерации принимает кодекс, прямо противоречащий соответствующим федеральным актам. Подобного рода систематизированные республиканские
законы, принятые по вопросам совместного ведения, могут действовать
только до издания федерального закона. Но поскольку зачастую Центр не
вмешивается в республиканское законодательство, да и сама республика не
торопится внести необходимые изменения, постольку подобного рода акты
продолжают существовать и после принятия федерального закона.
Представительные органы субъектов федерации могут издавать не
только акты законодательного характера, но и подзаконные нормативные
правовые акты – постановления 22. Эти акты отличаются от законов меньшей юридической силой, но среди всех подзаконных актов они имеют наибольшую силу, так как законодательный орган – это высший орган законодательной власти субъекта федерации, и его решения в любом случае будут иметь приоритетный характер. Порядок подготовки, принятия и опубликования постановлений также отличен от законодательного процесса.
Отличаются данные акты и от подзаконных актов органов исполнительной
власти тем, что принимаются только коллегиально. Единоличных законодательных актов не бывает.
Постановлениями регулируются отношения, связанные с вопросами внутренней организации деятельности законодательного органа, и некоторые другие вопросы.
20
Конституционный закон Республики Тыва «О статусе Председателя
Правительства Республики Тыва» от 4 января 2003 г. № 97 ВХ–I // Тувинская
правда. 2003. 16 янв.
21
Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях от 12 мая 2008 г. // СПС «Законодательство России. Служба спецсвязи и информации Федеральной службы охраны при Президенте России по Кировской области».
22
Статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
465
2011
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА)
№3
Разновидностями постановлений являются регламенты23 и положения, которые принимаются как раз постановлением. Регламент – это внутренний нормативный правовой акт законодательного органа, определяющий и регулирующий порядок его деятельности. Положение – нормативный правовой акт, детально регламентирующий правовой статус и организацию деятельности государственных и иных органов, порядок организации и процедуру какого-либо вида деятельности. В частности, представительные органы субъектов федерации утверждают положения об аппарате
областных дум. Можно привести пример постановления Тульской областной думы от 15 февраля 2007 г. № 43/1860 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Тульской
областной думы»24, которым утверждено Положение о комиссии по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг
для нужд Тульской областной думы.
Наиболее значимым и распространенным видом правовых актов
субъектов федерации являются правовые акты органов исполнительной
власти, которые могут быть как нормативными, так и индивидуальными. В
федеральном законодательстве не закреплено понятие «нормативный правовой акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Во многих законодательных актах субъектов федерации содержатся
понятия «нормативный правовой акт», «нормативно-правовой акт органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации», но они часто не
указывают на все его отличительные признаки. Теоретическими вопросами
нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта
федерации занимались такие исследователи, как А.А. Смирнова25, Н.В. Чехун26 и др.
На наш взгляд, подзаконный нормативный правовой акт субъекта
Российской Федерации – как источник административного права – это ос23
Постановление Брянской областной думы от 24 февраля 2005 г. № 4–43
«О Регламенте Брянской областной думы» // СПС «Законодательство России.
Служба спецсвязи и информации Федеральной службы охраны при Президенте
России по Кировской области»; постановление Государственного Собрания – Курултая – Республики Башкортостан «О внесении изменений в Регламент Государственного Собрания – Курултая – Республики Башкортостан» и Положение о постоянных комитетах Государственного Собрания – Курултая – Республики Башкортостан от 19 апреля 2005 г. № ГС–908 // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, президента и правительства Республики Башкортостан. 2005. № 9.
Ст. 430.
24
Вестник Тульской областной думы. 2007. № 1. Ст. 19.
25
См.: Смирнова А.А. Нормативные акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук.
Омск, 2006. С. 58.
26
См.: Чехун Н.В. Правовые акты государственной власти субъектов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 31–32.
466
Нормативные административно-правовые акты субъектов…
Ордина О.Н.
нованный на законодательстве России и законе субъекта Российской Федерации односторонний официальный письменный акт, изданный в установленном порядке органом исполнительной власти или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта Российской Федерации или по отдельным ее направлениям, устанавливающий,
изменяющий или отменяющий нормы административного права.
Признаки подзаконных нормативных правовых актов субъектов
федерации следующие: 1) являются подзаконными нормативными правовыми актами; 2) принимаются на основе и во исполнение федеральных законов и иных нормативных правовых актов федерального уровня, законов
и иных нормативных правовых актов субъектов федерации; 3) издаются
только исполнительными органами государственной власти субъекта федерации; 4) принимаются по вопросам их компетенции; 5) являются односторонними официальными письменными документами; 6) устанавливают,
изменяют или отменяют общеобязательные для исполнения на всей территории конкретного субъекта федерации нормы административного права;
7) регулируют осуществление административно-публичной деятельности в
отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной
жизни субъекта Российской Федерации или по отдельным ее направлениям.
В зависимости от порядка принятия различают нормативноправовые акты единоличные, коллегиальные, принимаемые совместно несколькими органами, по согласованию, по представлению. Нормативные
правовые акты органов и должностных лиц исполнительной власти можно
классифицировать по юридической силе, которая устанавливается конституциями (уставами) и законами субъектов федерации.
Юридическая сила нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов федерации зависит от статуса издающих их органов в системе исполнительной власти. Нормативными правовыми актами
органов исполнительной власти субъектов федерации, обладающими наибольшей юридической силой, являются акты высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации. Нормативным правовым актам высшего исполнительного органа государственной власти, возглавляющего систему исполнительной власти субъекта федерации, по сравнению с нормативными
правовыми актами высшего должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти), законодательством
субъекта федерации придается меньшая юридическая сила, но по отношению к нормативным правовым актам иных органов исполнительной власти
они обладают большей юридической силой. Нормативные правовые акты
иных органов исполнительной власти субъектов федерации имеют наименьшую юридическую силу.
467
2011
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА)
№3
При этом нормативные правовые акты высшего исполнительного
органа государственной власти должны соответствовать нормативным
правовым актам высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), а нормативные правовые
акты иных органов исполнительной власти должны соответствовать нормативным правовым актам высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти) и высшего исполнительного органа государственной власти. В связи с этим конституциями (уставами) и законами субъектов федерации вышестоящие органы
исполнительной власти субъектов федерации нередко наделяются правом
отмены незаконных нормативных правовых актов нижестоящих органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации27.
Нормативные правовые акты различаются по форме выражения.
Статья 22 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляет перечень актов, которые вправе принимать высшее должностное лицо (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации. Это – указы, постановления и распоряжения. Наименования нормативных правовых актов, принимаемых высшим исполнительным органом
государственной власти и иными органами исполнительной власти, устанавливаются законодательством соответствующего субъекта федерации.
В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: определяющие структуру администрации (правительства субъекта федерации), утверждающие положения о комитетах, департаментах и иных органах исполнительной власти
субъекта федерации, регулирующие порядок проведения публичных мероприятий, регламентирующие порядок принятия и издания правовых актов
правительств субъектов федерации, утверждающие тарифы на электрическую энергию, определяющие порядок приема в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования и др.
Важное место в системе нормативных административно-правовых
актов субъектов федерации занимают указы президентов и глав республик28, постановления губернаторов и глав администраций других субъек27
См. подр.: Смирнова А.А. Указ. соч. С. 65–66.
Юридическая сила указов президентов и глав республик неодинакова.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 85) предусматривает приостановление действий указов президентов республик Президентом Российской Федерации,
но только в тех случаях, если президент входит в систему исполнительной власти
республик и является главой исполнительной власти своей республики, как, например, президент Республики Саха (Якутия) (ст. 65 Конституции (Основного закона) Верховного Совета Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. б/н). В
28
468
Нормативные административно-правовые акты субъектов…
Ордина О.Н.
тов. Уставами некоторых областей, например, Свердловской, предусмотрены указы губернаторов (п. «м» ст. 46)29.
В системе республиканского законодательства значительную роль
играют акты главы государства, чаще всего президента. Он является гарантом прав и свобод человека и гражданина, соблюдения Конституции и законов, защищает государственный суверенитет, экономические и политические интересы, принимает меры по обеспечению общественной безопасности, взаимодействует с республиканскими и федеральными органами
власти. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации в
силу своего статуса осуществляют законотворческую форму деятельности,
которая выражается в обсуждении законопроектов, подписании и обнародовании законов. Основной функцией органов исполнительной власти является исполнение законов, в связи с чем они имеют право на нормотворчество. Глава республики в пределах своих полномочий может издавать
подзаконные акты нормативного характера – указы. Кроме того, он может
издавать и распоряжения, которые являются ненормативными. Все эти акты обязательны на всей территории республики. Примером может служить
указ Президента Республики Бурятия от 9 октября 2007 г. № 589 «Об утверждении Положения и структуры Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия»30.
Актами региональных органов исполнительной власти (губернатора, администрации, правительства) являются подзаконные нормативные
правовые акты – постановления и распоряжения. Так, например, постановлением Главы администрации губернатора Калужской области от 13
сентября 1996 г. № 424 «О комитете государственной и муниципальной
службы»31 было утверждено положение о комитете по вопросам государственной и муниципальной службы и его структуре. Поскольку только постановления имеют нормативный характер (распоряжения не имеют), постольку только постановления являются источниками административного
права.
Постановления и распоряжения имеет право принимать республиканское правительство (совет министров, кабинет министров). Постановления принимаются на основе и во исполнение федеральных и республиканских законов, указов Президента России, постановлений Правительства
случае если президент является главой государства (например, ст. 89 Конституции
Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. б/н), а не исполнительной власти, то
Президент Российской Федерации не может приостановить указ этого высшего
должностного лица.
29
Устав Свердловской области от 5 декабря 1994 г. № 13–ОЗ // Областная
газета. 1994. 16 дек. № 137.
30
Бурятия. 2007. 13 окт. № 192.
31
СПС «Законодательство России. Служба спецсвязи и информации Федеральной службы охраны при Президенте России по Кировской области».
469
2011
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА)
№3
России, нормативных правовых актов главы республики (например, постановление администрации Брянской области от 16 февраля 2009 г. № 123
«Об утверждении Порядка подготовки предложений о создании автономных учреждений Брянской области путем изменения типа существующих
областных государственных учреждений»32). Распоряжения не носят нормативный характер.
Постановлениями правительства субъектов федерации может быть
сформирована система государственного управления региона. Например,
постановления Правительства Кировской области от 24 сентября 2008 г.
№ 147/401 «Об утверждении Положения о департаменте финансов Кировской области»33, от 25 декабря 2008 г. № 157/549 «Об утверждении Положения о департаменте культуры Кировской области»34, от 11 ноября 2008 г.
№ 152/454 «Об утверждении Положения об управлении охраны и использования животного мира Кировской области»35, от 13 марта 2009 г. № 6/50
«Об утверждении Положения об управлении по физической культуре и
спорту Кировской области»36, от 25 декабря 2008 г. № 157/551 «Об утверждении Положения о департаменте сельского хозяйства и продовольствия
Кировской области»37 и др.
Постановлениями правительств субъектов федерации может регулироваться порядок проведения публичных мероприятий. Так, например,
постановлением Правительства Кировской области от 8 ноября 2005 г.
№ 47/261 «О порядке проведения публичных мероприятий на территории
объектов, являющихся памятниками истории и культуры в Кировской области»38 был утвержден порядок проведения публичных мероприятий на
территории объектов, являющихся памятниками истории и культуры в Кировской области. Правительство может принимать постановления, регулирующие издание своих правовых актов, например, постановление Правительства Кировской области от 11 января 2009 г. № 158/560 «Об утверждении положения о порядке подготовки, принятия и издания постановлений
и распоряжений правительства Кировской области»39.
Издание нормативных правовых актов исполнительными органами
государственной власти субъектов федерации в основном сводится к осуществлению административного нормотворчества, а также заключению
договоров и соглашений. С их помощью осуществляется реализация задач
32
Официальная Брянщина. 2009. 16 февр. № 3.
Вести. Киров. 2008. 14 окт. № 122 (1269).
34
Вести. Киров. 2009. 20 янв. № 6 (1308).
35
Вести. Киров. 2008. 25 нояб. № 140 (1287).
36
Вести. Киров. 2009. 24 марта. № 33 (1335).
37
Вести. Киров. 2009. 20 янв. № 6 (1308).
38
Вести. Киров. 2005. 15 нояб. № 82 (846).
39
Сборник основных нормативных правовых актов органов государственной власти Кировской области. 2009. 20 февр. № 1 (121). Ч. 2.
33
470
Нормативные административно-правовые акты субъектов…
Ордина О.Н.
административно-публичной деятельности, повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим
строительством.
Органы исполнительной власти субъектов федерации активно участвуют в формировании системы нормативных правовых актов субъектов
федерации, принимая свои собственные акты. Следует отметить, что в действующем законодательстве существуют нормы, предписывающие органам исполнительной власти субъектов федерации издавать инструкции,
правила, положения, порядки, нормы, тарифы, перечни и т.п. Но так как
виды внешних форм, в которых могут приниматься нормативные правовые
акты органов исполнительной власти субъектов федерации, ограничиваются региональными конституциями (уставами) и законами, то инструкции,
правила и другие акты утверждаются и наделяются юридической силой
указами, постановлениями, распоряжениями и приказами. О несамостоятельности данного вида правовых актов пишет М.С. Студеникина, указывая на то, что это всего лишь конкретно-тематическое наименование самих
постановлений 40.
Примерами нормативных правовых актов органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации могут являться: приказ департамента образования Кировской области от 17 мая 2005 г. № 5–333 «Об утверждении порядка приема в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования Кировской области»41, решение правления региональной службы по тарифам Кировской области от
24 ноября 2008 г. № 46/7 «О тарифах на электрическую энергию, поставляемую ООО “Русэнергосбыт” в 2009 году»42, распоряжение департамента
здравоохранения Кировской области от 4 февраля 2008 г. № 2-рп «Об утверждении положения о порядке подготовки, принятия и издания решений,
распоряжений департамента здравоохранения Кировской области, приказов главы департамента здравоохранения Кировской области»43.
Закрепление в законодательстве наименований, в которых могут
издаваться нормативные правовые акты органов исполнительной власти
субъектов федерации, могло бы сыграть положительную роль в повышении их эффективности и способствовать укреплению законности.
Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов федерации должны соответствовать Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента России, Правительства России, федеральных министерств и ведомств, региональным конституциям (уставам) и законам,
40
См.: Систематизация законодательства Российской Федерации / под ред.
А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 118–121.
41
СПС «КонсультантПлюс».
42
Вятский край. 2008. 10 дек. № 226 (4354).
43
СПС «КонсультантПлюс».
471
2011
LEX RUSSICA (НАУЧНЫЕ ТРУДЫ МГЮА)
№3
нормативным актам иных вышестоящих органов исполнительной власти
субъектов федерации.
Таким образом, нормативные административно-правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются необходимым элементом ее правовой системы. Они регулируют обширную область общественных отношений, конкретизируют и
детализируют действие законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. Субъектами
Российской Федерации издается значительное количество нормативных
административно-правовых актов. При их реализации возникают такие
проблемы, как соотношение актов законодательных и исполнительных органов субъектов федерации, а также соотношение законов субъектов федерации и федеральных законов, актов исполнительных органов субъектов
федерации и Президента и Правительства Российской Федерации. Решение
данных проблем будет способствовать правильному установлению уровня
взаимосвязи законодательных и исполнительных органов.
Таким образом, после принятия Конституции России 1993 г. в нашей стране стала формироваться четырехуровневая система источников
административного права: первый – на уровне Российской Федерации;
второй – на уровне ее субъектов; третий – на уровне муниципальных образований; четвертый – на уровне организаций, учреждений, предприятий.
Характерными признаками административного законодательства субъекта
Российской Федерации являются относительная самостоятельность и системность.
На федеральном уровне регламентация порядка определения предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения
Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и предметов исключительного ведения субъекта Российской Федерации недостаточна. В
силу этого важной является разработка концепции разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Необходимо научно обосновать и законодательно закрепить критерии распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, которые могли бы
быть применены при разработке нормативных правовых актов. В целях
законодательного закрепления критериев разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов необходимо принятие федерального закона «О разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации». Принятие этого федерального закона
поможет распределить масштаб регулятивного воздействия и структурированности соответствующего нормативного административно-правового
материала.
Право на издание нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплено в Конституции России, федеральном и региональном законодательствах. Конституция
России не определяет формы законодательных актов, которые могут при472
Нормативные административно-правовые акты субъектов…
Ордина О.Н.
нимать субъекты Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их
ведению. Она лишь содержит положение, согласно которому субъекты федерации в этой сфере осуществляют собственное правовое регулирование,
включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76
Конституции России). При этом на сам субъект правотворчества возложен
выбор уровня законодательного акта с учетом степени обобщенности его
норм.
Административное законодательство субъектов федерации включает законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов федерации.
Ввиду разнообразия правотворческой практики субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно определяют виды нормативных
правовых актов, а также в целях обеспечения единообразного правового
регулирования на всей территории Российской Федерации необходимо
принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах и иных
источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В законе нужно определить виды
нормативных правовых актов, которые могут принимать различные органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, и других источников права субъектов Российской Федерации, их юридическую силу и
соотношение между собой, порядок принятия и толкования, основные требования к юридической технике. Издание кодексов на уровне субъектов
Российской Федерации не рекомендуется.
Материал поступил в редакцию 08.04.10.
473