мероприятия по нормативному правовому регулированию в

МЕРОПРИЯТИЯ ПО НОРМАТИВНОМУ ПРАВОВОМУ
РЕГУЛИРОВАНИЮ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Салтыкова О.В., методист ООО «Верити». Москва, Россия.
Астахова А.Н., старший аналитик ООО «Верити». Москва, Россия.
Одним из необходимых условий действенной и эффективной реализации
Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской
Федерации» и федеральных подзаконных актов в сфере образования является
развитие и конкретизация закрепленных ими норм в законодательстве
субъектов Российской Федерации.
На уровне субъектов Российской Федерации на каждой территории
должны быть разработаны и утверждены следующие документы:
законы субъектов Российской Федерации об образовании;
нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, конкретизирующие региональный
закон об образовании и устанавливающие отдельные аспекты образовательной
деятельности на региональном уровне согласно требованиям федерального
законодательства.
Согласно рекомендациям, направленным письмом Минобрнауки России
от 1 апреля 2013 г. № ИР-170/17 «О Федеральном законе «Об образовании в
Российской Федерации», работа по приведению нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления должна
была быть завершена не позднее 1 января 2014 г.
Деятельность
субъектов
Российской
Федерации
по
приведению
регионального законодательства в соответствие с федеральным и устранение
противоречий включала в себя последовательность действий, направленных на:
1) анализ всей региональной нормативной правовой базы, регулирующей
отношения в сфере образования;
2) признание утратившими силу устаревших подзаконных нормативных
правовых актов;
3) внесение изменений в действующие подзаконные нормативные
правовые акты в целях их приведения в соответствие с федеральным
законодательством (как с новым Федеральным законом, так и принимаемым в
соответствии с ним подзаконным нормативным правовым актам федерального
уровня);
4)
принятие
новых
подзаконных
нормативных
правовых
актов,
предусмотренных Федеральным законом.
Во исполнение требований Федерального закона в субъектах Российской
Федерации была осуществлена законопроектная деятельность по приведению
законов субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере
образования, в соответствие с Федеральным законом №273 - ФЗ, а также по
разработке и принятию законодательного акта, регулирующего отношения в
сфере образования на территории соответствующего субъекта РФ в случае
отсутствия базового закона.
Субъекты
Российской
Федерации
для
правового
регулирования
отношений в сфере образования с учетом региональных особенностей могли
принять единый региональный закон об образовании или предусмотреть
несколько законодательных актов, регулирующих вопросы образования.
Большинство
субъектов
Российской
Федерации
приняли
единые
региональные законы, регулирующие отношения в сфере образования на
территории субъектов Российской Федерации, в 2013-2014 годах взамен старых
законодательных актов об образовании, не отвечающих требованиями
Федерального закона либо отсутствующих. В 2015 году приняла свой закон
«Об образовании» Республика Крым.
Наиболее распространѐнный предмет регулирования – сфера образования
в субъекте Российской Федерации в целом (в таком случае наименование акта –
«Об образовании…»).
2
Названия законов в сфере образования, используемые органами
государственной власти регионов при разработке новых законов, следующие:
«Об образовании», «Об отдельных вопросах образования», «О регулировании
отношений в сфере образования», «О реализации полномочий в сфере
образования», «О разграничении полномочий в сфере образования между
органами государственной власти области», «О дошкольном, начальном
общем, основном общем, среднем общем и дополнительном образовании», «Об
образовании и признании утратившими силу отдельных законов в сфере
образования».
В рамках проекта «Сопровождение мероприятий по нормативному
правовому регулированию в сфере образования в субъектах Российской
Федерации»,
аналитическое,
проводимому
в
рамках
научно-методическое
и
мероприятия
11
информационное
«Экспертносопровождение
мероприятий», задачи 3 «Развитие системы оценки качества образования и
востребованности образовательных услуг» Федеральной целевой программы
развития образования 2011-2015 годы, ООО «Верити» по заказу Рособрнадзора
провели
сбор
действующих
нормативных
правовых
актов
органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих
управление в сфере образования, отражающих исполнение ими полномочий в
сфере образования.
Всего было собрано около 1300 региональных НПА, которые направили
60 субъектов Российской Федерации.
С целью проведения анализа состояния нормативного правового
регулирования в сфере образования в субъектах Российской Федерации все
собранные НПА прошли экспертную оценку.
Цель анализа:
определить полноту содержания обязательств субъекта Российской
Федерации в части обеспечения соблюдения прав граждан на образование,
3
определить
образования
соответствие
субъектов
нормативных
Российской
правовых
Федерации
актов
в
сфере
федеральному
законодательству.
Предметом анализа является нормативная база в сфере образования
субъектов Российской
Федерации по отдельным полномочиям органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации выделенным в
следующие направления анализа:
Направление 1. Государственное управление в сфере образования на
территории
соответствующего
субъекта
Российской
Федерации
по
предоставлению государственных гарантий реализации прав на получение
общедоступного и бесплатного образования
Направление
2.
Организация
предоставления
общедоступного
и
бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего
общего образования по основным общеобразовательным программам для
обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья
Направление 3. Организация работы региональной психолого-медикопедагогической комиссии по оказанию психолого-медико-педагогической
помощи и определению форм дальнейшего обучения и воспитания детей с
ограниченными возможностями здоровья и несовершеннолетних граждан
Направление 4. Выплата компенсации за содержание ребѐнка в
образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную
программу дошкольного образования
Направление 5. Обеспечение и проведение государственных итоговых
аттестаций выпускников
Направление 6. Разработка порядка создания, реорганизации, ликвидации
образовательных организаций
Объектом
анализа
стали
нормативно-правовые
акты
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации. Основную часть
НПА для анализа составили НПА органов исполнительной власти субъектов
4
РФ, а также некоторые законодательные акты субъектов РФ (законы «О
регулировании отношений в сфере образования» субъектов РФ).
Результат анализа показал, что большинство субъектов Российской
Федерации приняли базовые законы об образовании, в тоже время достаточно
много субъектов РФ внесли изменения и дополнения в ранее принятые законы
об
образовании
в
части
установления
нормативов
обеспечения
соответствующих гарантий предоставления общедоступного образования,
присмотра и ухода за детьми или родительской платы на территории субъекта
РФ.
Часть регионов не только приняла закон об образовании, но и внесла
необходимые изменения в иные законодательные акты, регулирующие
смежные с образовательными отношения.
К таким субъектам РФ относятся: Республика Коми – Закон «Об
образовании» от 06 октября 2006 года № 92-РЗ (с изменениями на: 23.06.2015),
Хабаровский край – Закон «О наделении органов местного самоуправления
Хабаровского
края
отдельными
государственными
полномочиями
Хабаровского края в области образования» от 25 октября 2006 года № 67 (с
изменениями на 24 июня 2015 года), Закон г. Москвы от 20 июня 2001 года №
25 «О развитии образования в городе Москве» (с изменениями на 24 июня 2015
года).
В тех случаях, когда субъекты Российской Федерации ограничились
внесением изменений в ранее принятые акты, не принимая общий закон,
изменения
касались:
замены
употребляемых
терминов,
устойчивых
словосочетаний («образовательные учреждения» «учащиеся», «педагогические
кадры» и др.) и дополнительного регулирования отдельных вопросов сферы
образования.
Принятие базового регионального закона об образовании в субъекте
Российской
Федерации
является
одним
из
средств
координации
законодательства на уровне региона. Разработка и издание базовых законов,
5
рекомендуемых для регламентации вопросов сферы образования субъектов
Российской Федерации, способствовала обеспечению общей концептуальной
основы актов сферы образования, принимаемых на региональном уровне и
унификации терминов и понятий в законодательном разрешении однотипных
правовых задач, а также оформлению системы регионального законодательства
как единой, внутренне согласованной системы.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об
общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по
предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.
В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в
Российской Федерации, действует федеральный закон.
Пункт 6 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ
установил возможность федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать друг
другу по взаимному соглашению в соответствии с Конституцией Российской
Федерации осуществление части своих полномочий, если это не противоречит
Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Практически
все
субъекты
Российской
Федерации
обеспечили
соответствие своих подзаконных актов в сфере образования федеральному
законодательству в части установленных полномочий исполнительных органов
государственной власти регионов.
В ходе проведенного анализа выявлены и несоответствия, которые были
объединены в группу «типичных ошибок».
Наличие несоответствий федеральному законодательству в нормативных
правовых актах субъектов Российской Федерации в сфере образования связано,
главным
образом,
с
постоянными
6
изменениями
законодательства
на
федеральном уровне, поскольку систематической корректировке подвергается
большое количество нормативных правовых актов. Органы государственной
власти субъектов Российской Федерации обязаны пересматривать свое
законодательство
на
предмет
соответствия
федеральному
и
вносить
соответствующие изменения.
Деятельность по устранению противоречий между федеральным и
региональным законодательством в сфере образования должна носить
систематический характер и содержать комплекс мер, обеспечивающий единое
правовое поле по вопросам образования,
и тем самым способствовать
соблюдению права гражданина на образование в полном объеме.
Для
дальнейшего
совершенствования
правового
регулирования
отношений в сфере образования на уровне субъектов Российской Федерации
необходимо
завершить
обновление
регионального
законодательства
об
образовании, включая внесение изменений в действующие и сохраняющие силу
акты подзаконного уровня.
Проведенный комплексный анализ нормативных правовых актов,
отражающий исполнение полномочий органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации в сфере образования, по отдельным направлениям
позволил получить не только результаты по оценке полноты содержания
обязательств субъекта Российской Федерации в части обеспечения соблюдения
прав граждан на образование, а также на соответствие их федеральному
законодательству в сфере образования, но и выработать механизмы приведения
нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в соответствие с
федеральным законодательством в сфере образования.
В рамках проведения мероприятий по нормативному правовому
регулированию в сфере образования в субъектах Российской Федерации,
разработанные рекомендации по приведению нормативных правовых актов в
соответствие с федеральным законодательством в сфере образования, будут
7
направлены для ознакомления в соответствующие органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
8