Буралев, Ю. М. Юридическая ответственность государственных

Буралев, Ю. М. Юридическая ответственность государственных служащих,
обусловленная оценкой эффективности служебной деятельности / Ю. М.
Буралев // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 4.
– С. 32-35.
В
статье
рассматриваются
проблемные
вопросы
взаимообусловленности применения мер юридической ответственности
государственных служащих за результаты их служебной деятельности на
основе научно разработанных методик оценки эффективности труда
управленческого персонала. Анализируются качественные и количественные
показатели работы государственных служащих, закрепленные в
нормативных правовых актах, изложенных в научных публикациях.
Ключевые
слова:
государственная
служба,
юридическая
ответственность,
количественные
и
качественные
показатели
эффективности служебной деятельности.
Обеспечение эффективности государственной службы – сложная
теоретическая и прикладная задача современной юридической науки и
правоприменительной
практики,
решение
которой
предполагает
комплексный, системный подход, отсутствие которого отмечается в
официальных документах1. Специфика управленческой деятельности
проявляется в том, что это преимущественно умственная, интеллектуальная,
во многом творческая работа, не всегда поддающаяся количественным
измерениям. Юридическими средствами ее решения может стать
использование таких парных правовых категорий, как стимулы и
ограничения, поощрения и наказания, важно также выдерживать баланс прав,
обязанностей и ответственности.
Представляется, что
оценку
реального
результата
работы
государственного аппарата следует рассматривать в качестве важной
составной части совершенствования правового регулирования института
юридической ответственности в системе государственной службы.
Повышение эффективности служебной деятельности, кроме того, неразрывно
связано с решением проблемы низкого уровня предупредительнопрофилактического воздействия сложившейся системы наказаний.
Существующую ситуацию осложняют упущения в правоприменительной
практике, низкий уровень доверия населения к российской бюрократии, что
особенно актуально в условиях современной действительности2.
Данный вопрос, как отмечает Г.В. Атаманчук, принадлежит к числу
наименее проработанных в теории государственного управления и обычно не
применяемых на практике, что более чем странно, поскольку обществу в
целом, каждому управляющему да и управляемому нужно знать, что же
получится в итоге из затрат на управление и осуществление всех его
решений и действий3.
Противодействие социально вредным (опасным) проявлениям
традиционно связывают с принудительными мерами воздействия. Одним из
важнейших
условий
применения
принуждения
к
служащим
государственного аппарата может рассматриваться комплексная оценка
результатов работы, а также соблюдение его персоналом требований
должностного и административного регламентов, иных нормативных
правовых актов.
Как показывает практика, акцент на усиление санкций в применении
мер юридической ответственности к государственным служащим не всегда
приводит к желаемому результату, слабо отражается на укреплении
исполнительской дисциплины и состоянии законности в деятельности
государственного аппарата. Эти показатели могут сигнализировать о
неудовлетворительном состоянии дел в отдельно взятом государственном
органе, его структурном подразделении или в работе конкретного
должностного лица, и, следовательно, возникает необходимость
оперативного вмешательства в деятельность, отмеченную низкими
результатами, включая привлечение виновных лиц к ответственности.
К сожалению, в обеспечении должной результативности работы
персонала государственного аппарата недостаточно полно задействованы
возможности применения отдельных видов юридической ответственности,
отмечается неэффективность некоторых дисциплинарных взысканий,
административных наказаний либо иных правовых санкций.
Одна из актуальных проблем оценки работы служащих –
объективность критериев ее оценки, заключающаяся в том, что многие из
существующих систем показателей служебной деятельности построены
таким образом, что побуждают руководителей государственных органов не
раскрывать истинное состояние дисциплины и правопорядка в своих
подразделениях, чтобы избежать отрицательной оценки своей работы.
Правонарушители же, в свою очередь, стремятся к тому, чтобы любыми
доступными средствами избежать наказания.
Вместе с тем принуждение уже не рассматривается как единственный
инструмент воздействия на работников, безответственно относящихся к
исполнению своих должностных (служебных) обязанностей. Из возросших
требований общества и его граждан к работе государственного аппарата
вытекает необходимость разработки современных не только количественных,
но качественно новых показателей работы государственных служащих,
формирования у них позитивной мотивации к труду.
В настоящее время в оценке работы государственных служащих
предпочтение отдается использованию количественных показателей, что
объясняется относительной независимостью этих показателей от
субъективного фактора, но лишает их свойства системности и критерия
качественного обобщения. Следовательно, в оценке эффективности работы
нужны пропорции между количественными и качественными показателями,
ибо количество, как известно, имеет свойство перерастать в качество.
Представляется, что применение санкций необходимо увязывать не только с
самим фактом правонарушения, но с объективной оценкой предшествующей
деятельности служащего.
Качественными показателями служебной деятельности могут
рассматриваться: уровень жизни граждан и социальное благополучие в
регионе; степень их доверия к власти и состояние законности;
удовлетворенность лиц, обращающихся в органы публичной власти,
организацией работы с поступающими письмами, жалобами и заявлениями;
доступность для населения должностных, лиц; взаимодействие органов
власти со СМИ; осуществление профилактических мероприятий и их
результативность; соблюдение государственными служащими моральноэтических требований.
Определенный научный и практический интерес представляет так
называемая оценка заслуг работников, которая соответствует существующей
системе аттестации кадров. «Оценка заслуг» работников – интегрирующее
понятие для систем, с помощью которых оцениваются личные качества
работника или личные качества и служебные успехи. В соответствии с
предметом оценки различают системы оценки личности работника и
смешанные системы. Критерии оценки работников могут быть следующими:
объем работы; качество работы; отношение к гражданам, обратившимся в
государственный орган; взаимоотношения с другими работниками;
соблюдение установленных предписаний, требований и правил,
дисциплинированность; обладание способностями и навыками, в т.ч.
выходящими за рамки должностных обязанностей; инициативность,
стремление взять на себя большую ответственность.
Количественные показатели, используемые в качестве индикаторов
применения соответствующего вида юридической ответственности, должны
основываться: на статистических показателях уровня и динамики
правонарушений, включая коррупционные проявления; отчетности о
служебной и исполнительской дисциплине, включая дисциплинарную
практику; показателях кадровой работы (высокая текучесть или ее
отсутствие, уровень квалификации работников и т.п.); результатах
служебной аттестации государственных служащих; анализе фактов
конфликтных ситуаций и их численности, рассмотренных комиссиями по
служебным спорам и т.п.
Оптимальное сочетание количественных и качественных показателей
работы позволяет взвешенно подойти к анализу оснований привлечения
виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности и тем
самым обеспечить ее неотвратимость. В этом случае принципиально
меняется представление об основаниях ответственности лиц, наделенных
государственно-властными полномочиями. От традиционного понимания
ответственности как реакции государства на совершенное правонарушение
акцент смещается на предупредительно-профилактическое воздействие.
В ряде случаев существующие методики оценки эффективности
административно-управленческой деятельности не лишены правового
идеализма, основанного на презумпции неукоснительного соблюдения
государственными служащими требований нормативных правовых актов,
высокого уровня исполнительской дисциплины, верховенства принципа
законности.
Анализ существующих научных положений позволяет рассматривать
оценку эффективности служебной деятельности в качестве обобщающей
категории,
основанной
на
системе
объективных
показателей
результативности работы государственных служащих, на оценочных
суждениях экспертов, формирующих целостное представление об
исполнении персоналом служебных обязанностей, о состоянии законности и
дисциплины, о степени удовлетворенности граждан качеством оказываемых
им государственных услуг.
Попытки всесторонне и объективно оценить эффективность
государственной службы требуют значительных коллективных усилий,
существенных временных и материальных затрат. В этом отношении
определенный интерес представляют экспертные оценки, отражающие
общественные настроения.
В настоящее время имеются научные наработки оценки эффективности
служебной деятельности, основанные на сочетании стимулов и
ответственности как руководителей, так и подчиненных за достижение целей
и результатов служебной деятельности. «Реформирование системы органов
исполнительной власти, – подчеркивают авторы анализируемой публикации,
– связано с внедрением принципов управления, ориентированного на
результат»4.
Специфика
оценки
эффективности
государственно-служебной
деятельности заключается и в том, что ее результат может быть весьма
отдален во времени от принятых мер, определяемых по схеме «действие –
результат». Так, в качестве основания применения дисциплинарных
взысканий недооценивается значение таких показателей, как состояние
законности, дисциплины, а также профилактики правонарушений.
Следует заметить, что постулатом нормотворческой работы становится
конституционная обязанность государства и его служащих признавать,
соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина5.
Использование системы показателей эффективности деятельности позволит
своевременно выявлять не только факты правонарушений, но и, что не менее
важно, вскрывать причины и условия, их порождающие, что, в свою очередь,
позволит рационально планировать и осуществлять профилактическую
работу с управленческим персоналом.
Анализ действующих нормативных правовых актов позволяет выявить
качество правового регулирования основания и порядка привлечения к
ответственности государственных служащих, основанного на показателях
оценки эффективности служебной деятельности.
Так, в указе Президента Российской Федерации «Об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации»6 поставлена задача разработать дополнительные
показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, ориентированные на выявление
динамики развития региона, уровня жизни населения и качества
оказываемых ему государственных услуг. Утвержденная этим документом
система показателей дает возможность судить об экономическом потенциале
региона, рациональном расходовании бюджетных средств, об уровне
решения социальных проблем. Важно подчеркнуть, что обобщающим
показателем становится степень удовлетворенности людей деятельностью
органов исполнительной власти, позволяющая судить о конечных
результатах работы аппаратов управления и общественном признании труда
государственных служащих. Предусмотрены, кроме того, меры
стимулирующего
характера,
а
также
возможность
применения
ответственности на основе выверенных критериев оценки служебной
деятельности7.
В контексте рассматриваемой проблемы научный интерес и
практическую значимость имеют специальные решения Правительства РФ8,
принятые в целях повышения эффективности комплексного среднесрочного
планирования деятельности органов исполнительной власти и мониторинга
правоприменения. Так, показатели деятельности Правительства РФ
распределены по следующим основным группам: а) повышение уровня и
качества жизни населения; б) укрепление национальной безопасности; в)
обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста; г)
формирование условий для социально-экономического развития на
долгосрочную перспективу. Аналогичные документы принимаются и на
ведомственном уровне9. Важно отметить, что за неудовлетворительные
результаты работы предусмотрено применение ответственности субъектов
бюджетного планирования.
Меры, предусмотренные Правительством РФ, продиктованы
необходимостью поиска новых средств повышения эффективности
деятельности госаппарата, основанных на объективных критериях оценки, и
отражают общую тенденцию усиления государственного влияния во всех
сферах и областях жизнедеятельности российского общества, реанимируют
прогнозирование и планирование как важнейших функций государственного
управления.
Существенной новеллой принятых за последнее время нормативных
актов является указание на возможность применения санкций к виновным
лицам за неудовлетворительные показатели их служебной деятельности. Так,
методические рекомендации по разработке должностных регламентов
гражданских служащих содержат раздел «Должностные права, обязанности и
ответственность гражданского служащего», который предписывает формы
ответственности
гражданского
служащего,
предусмотренные
законодательством о государственной гражданской службе.
Однако каким бы совершенным ни было законодательство, многое
зависит от его применения, именно в процессе воплощения требований
закона в жизнь проявляются пробелы и дефекты действующего
законодательства. Проблема, кроме того, заключается, в низком уровне
исполнительской дисциплины и профессионализма значительной части
чиновничества, соединенной в ряде случаев с правовым нигилизмом, низким
уровнем правосознания и правовой культуры.
В последнее время в системе государственной службы существенно
ослабла функция контроля за деятельностью чиновничества со стороны
государства в лице его специализированных контрольно-надзорных органов
и, что тревожнее всего, со стороны демократических институтов общества.
За
исполнением
требований
законодательства
в
области
государственной службы контрольную функцию, на наш взгляд, успешно
мог бы исполнять специализированный орган по управлению
государственной службой, необходимость создания которого была вновь
отмечена в Федеральной программе «Реформирование и развитие системы
государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».
Примерная структура такого органа и проект положения о нем ранее были
изложены
автором
в
опубликованных
ранее
монографических
исследованиях10.
Проанализированные документы содержат рациональные положения
об оценке эффективности служебной деятельности, но представляют собой
разрозненные меры, указывающие на отсутствие взаимосвязи показателей
работы с основаниями применения различных мер воздействия не только
поощрения и стимулирования, но и принудительных санкций.
Для качественной оценки эффективности государственно-служебной
деятельности насущной проблемой становится осуществление постоянного
мониторинга за исполнением предписаний действующего законодательства и
поручений
должностных
лиц
государства
специализированными
государственными структурами. Так, в Генпрокуратуре создано
подразделение по надзору за исполнением законов о государственной и
муниципальной службах. В ходе масштабной проверки, проведенной этим
ведомством в 2011 г., было выявлено свыше 41 тысячи нарушения
требований законодательства о государственной службе в части
декларирования доходов, имущества и представления сведений об
обязательствах имущественного характера. К дисциплинарной же
ответственности привлечено около 6 тысяч виновных лиц, что составляет
14,6% от общего числа выявленных правонарушений11. Возникает вопрос,
почему в таком случае 85,4% служащих избежали реальной ответственности?
Эпизодические проверки, как показывает жизнь, не решают в полной
мере проблему выявления правонарушений в сфере государственной
службы. Следовательно, нужно выстраивать систему постоянно
действующего вневедомственного контроля, опирающегося на здоровые
силы общества.
В анализе проблемы эффективности государственной службы большое
значение имеют самооценка самих государственных служащих, а также
оценки потребителей их услуг – жителей нашей страны.
В процессе самооценки служащими результатов собственной
деятельности было установлено, что только 14% опрошенных убеждены, что
служат обществу и государству, остальные считают, что работают на свои
ведомства. А изучение влияния неблагоприятных факторов на уровень
социальной защищенности служащих показало, что 91% опрошенных не
удовлетворены оплатой труда, 41% – указали на неопределенность прав и
обязанностей, 36% – обеспокоены конфликтами с руководством2.
Среди наиболее острых проблем, которые выделило абсолютное
большинство
респондентов,
преобладают:
невысокий
уровень
исполнительской
дисциплины;
нестабильность
правовой
базы
государственной службы; межведомственное и внутриведомственное
дублирование работы. Примечательно, что среди ответов, так или иначе
характеризующих эффективность деятельности персонала государственного
аппарата, не названы показатели, связанные с применением дисциплинарных
взысканий, административных наказаний и иных санкций.
Конечно, большинство работников трудятся добросовестно. Однако
следует выявить причины, в силу которых правовые средства воздействия
оказываются малоэффективными, установить степень достижения целей
применяющихся наказаний. Следует также понять, почему не удается
переломить ситуацию терпимого отношения к лицам, злоупотребляющим
властью, имеющим сомнительную репутацию, но преуспевающим при этом в
карьерном росте.
Представляется, что значительные резервы существуют не только в
совершенствовании правового регулирования юридической ответственности
государственных служащих, но и в человеческом факторе. Нередко угроза
преждевременно завершить успешную карьеру, утратить высокий
социальный статус действуют ощутимее, чем изжившие себя наказания.
Обеспечить эффективное действие института ответственности –
чрезвычайно сложная и весьма затратная задача и в финансовом отношении,
и в отношении временных показателей. Прежде всего, необходимо изменить
саму идеологию ответственности и культуру поведения служащих.
Очевидно, что стимулирование ответственного отношения к исполнению
служебных обязанностей, самоконтроля и поощрения позитивных личных
качеств принесет более ощутимые результаты, чем акцент на ужесточение
наказаний. Механизм ответственности должен функционировать постоянно
через систему мониторинга исполнения законов и служебных заданий. В
этом случае он обеспечит опережающее воздействие на неустойчивых лиц,
предостерегает их от многочисленных соблазнов, которые предоставляет
служебное положение. В идеале, нужна система показателей работы,
обеспечивающая условия, при которых нарушать юридические и
нравственные нормы становится невыгодным во всех отношениях.
ПРИМЕЧАНИЕ
1 Раздел I Федеральной программы «Реформирование и развитие
системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы),
утвержденной указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // Рос. газета.
2009. 12 марта.
2 Подробнее см.: Доклад Е.М. Примакова «2011 год: взгляд в будущее»
// Рос. газета. 2012. 16 янв. ; Интервью с СВ. Степашиным // Рос. газета. 2012.
11 янв.
3 Лтамапчук Г.В. Государственное управление (организационнофункциональные вопросы). М., 2000. С. 248.
4 Подробнее см.: Тихомиров Ю.А., Горохов Д.Б. Административная
реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал
российского права. 2007. № 4. С. 9-28.
5 Ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации», ст. 4, 15 и 18
Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации».
6 Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2007. № 27, ст. 3256. Данный указ принят
в соответствии со ст. 263 2 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258.
Кроме того, он конкретизирует положения Федерального закона от 6
сентября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов
Российской Федерации».
7 Это далеко не единственный документ, акцентирующий внимание на
стимулировании как важнейшем методе повышения эффективности
служебной деятельности. См., например, Постановление Правительства РФ
от 25 сентября 2007 г. № 611 «О материальном стимулировании федеральных
государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных
органов федеральных органов исполнительной власти» // Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2007. №40, ст. 4801.
8 См., н-р: Постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. №
694
«Об
утверждении
методики
осуществления
мониторинга
правоприменения в Российской Федерации» // Рос. газета. 2011. 24 авг. ;
Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об
утверждении Положения о разработке Сводного доклада о результатах и
основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации
на 2006–2008 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 19,
ст. 1810.
9 Приказ Минфина России от 29 июня 2011 г. № 73н «Об утверждении
методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами
Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных
расходов и динамики данных результатов» // Рос. газета. 2011. 24 авг.
Буравлев Ю.М. Реформы государственного управления и государственной
службы в России: монография. М.: Юрист, 2006.
10 Юрий Чайка о наказании продажных чиновников, скрытых
преступлениях и мониторинге Интернета // Рос. газета. 2012. 12 янв.
11 Какие чиновники нам нужны // Рос. газета. 2002. 2 ноября.