Новые инструменты международного кризисного
advertisement
Аналитический материал «Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза» освещает основные механизмы урегулирования кризисов, разработанные ЕС в рамках Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО). В работе подробно рассматриваются особенности формирования и концептуальные принципы, ресурсный потенциал (военный и гражданский компоненты), механизмы функционирования и финансирования ЕПБО, дается обзор основных операций Евросоюза в сфере кризисного урегулирования. Подробно анализируются перспективы развития ЕПБО как одного из инструментов международного кризисного урегулирования, сравнительные преимущества ЕПБО в системе международной безопасности, а также проблемы и перспективы сотрудничества России и Евросоюза в сфере кризисного урегулирования. Институт международных исследований МГИМО (У) МИД России Диана Новикова Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Москва МГИМО – Университет 2009 Институт международных исследований МГИМО (У) МИД России Диана Новикова Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Москва МГИМО – Университет 2009 УДК 327 ББК 66.4 Н73 Серия: «Книги и брошюры ИМИ». Том 11. Редакционная коллегия серии: А.И. Подберезкин, А.А.Орлов, В.М.Сергеев. Редактор серии В.И. Шанкина. Техн. секретарь серии Е.П.Конюхова. Н73 Новикова Д.О. Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза / Институт международных исследований – М.: МГИМО – Университет, 2009. – 112 С. (Книги и брошюры ИМИ). ISBN 978-5-9228-0581-0 Аналитический материал «Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза» освещает основные механизмы урегулирования кризисов, разработанные ЕС в рамках Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО). В работе подробно рассматриваются особенности формирования и концептуальные принципы, ресурсный потенциал (военный и гражданский компоненты), механизмы функционирования и финансирования ЕПБО, дается обзор основных операций Евросоюза в сфере кризисного урегулирования. Подробно анализируются перспективы развития ЕПБО как одного из инструментов международного кризисного урегулирования, сравнительные преимущества ЕПБО в системе международной безопасности, а также проблемы и перспективы сотрудничества России и Евросоюза в сфере кризисного урегулирования. УДК 327 ББК 66.4 Н73 © Диана Олеговна Новикова, 2009 © МГИМО (У) МИД России, 2009 ISBN 978-5-9228-0581-0 Содержание Введение....................................................................................5 Операции кризисного урегулирования в современном мире: подходы к проведению и основные тенденции............................9 Новое качество и характер современных конфликтов..........9 Поиск новой стратегии кризисного урегулирования для международного сообщества: «комплексный подход».........................................................11 Новые стратегические принципы проведения миротворческих операций ООН..........................................18 Подход к проведению операций кризисного урегулирования НАТО..........................................................24 Координация гражданского и военного компонентов кризисного урегулирования Европейского Союза....................26 Особенности формирования и концептуальные принципы Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО)...........................................................31 Становление ЕПБО: основные этапы..................................31 Концептуальные основы и принципы функционирования ЕПБО...................................................33 Кризисное урегулирование как центральный элемент ЕПБО......................................................................36 Ресурсный потенциал ЕПБО: венный и гражданский компоненты..............................................................................40 Военные ресурсы Евросоюза в сфере кризисного урегулирования.....................................................................40 Развитие гражданских ресурсов европейского кризисного урегулирования.....................................................................46 Механизмы и структуры функционирования ЕПБО: управление и финансирование..................................................50 Система управления ЕПБО.................................................50 Особенности финансирования операций кризисного урегулирования в рамках ЕПБО.........................................53 ЕПБО «в действии»: основные миссии Европейского Союза в сфере кризисного урегулирования............................................55 Перспективы развития ЕПБО: возможности и ограничения..............................................................................66 Развитие потенциала кризисного урегулирования Евросоюза: основные результаты........................................66 Основные ограничения развития ЕПБО................................69 ЕПБО как один из инструментов международного кризисного урегулирования: взаимодействие Евросоюза с ООН и НАТО в сфере международной безопасности...............85 Сравнительные преимущества ЕПБО в общей системе международной безопасности..............................................85 Сотрудничество ЕС — ООН в сфере кризисного урегулирования.....................................................................87 ЕПБО в трансатлантических отношениях: проблема взаимодействия ЕС и НАТО.................................................92 ЕПБО на постсоветском пространстве: перспективы сотрудничества России и Евросоюза в сфере кризисного урегулирования.........................................................................99 Взаимодействие Евросоюза и России в сфере безопасности: потенциал для сотрудничества в сфере кризисного урегулирования.....................................................................99 Миссия наблюдателей от Европейского Союза (МНЕС) в Грузии................................................................................103 Миссия Европейского Союза по оказанию приграничной помощи Молдавии и Украине..............................................105 Заключение............................................................................108 Диана Новикова Введение За последние годы международные операции в сфере кризисного урегулирования существенно трансформировались: расширился спектр задач, временные рамки операций, значительно увеличилось число вовлеченных в процесс урегулирования кризиса участников. На сегодняшний день международное урегулирование кризисов задействует самый широкий набор инструментов и механизмов, а идея «комплексного подхода» (Comprehensive Approach) становится доминирующей в разрабатываемых концепциях международных и региональных организациях, а также национальных государств. Решение проблем международной безопасности, как правило, является задачей ведущих субъектов международных отношений. На такую роль сегодня претендует и Европейский Союз, рассматривая урегулирование кризисов в качестве одного из приоритетных направлений своей деятельности на мировой арене. Развитие интеграционных процессов в Европе, с одной стороны, и возникновение новой стратегической среды после распада биполярной системы, с другой стороны, поставили вопрос о роли стран Европейского сообщества в области военно-политической безопасности. Становление Европейского Союза (ЕС) в качестве мирового центра экономического влияния требовало усиления и его политической роли на мировой арене, в том числе в области обеспечения безопасности и стабильности в Европе и соседних регионах. Евросоюз стремился повысить свою роль в мировой политике путем создания собственных, независимых структур безопасности (военно-политическое и оборонное измерение) – Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО) (European security and defence policy). В то же время, создание единого европейского геополитического пространства было тесно связано с решением проблем безопасности в Европе. Изменение геополитической обстановки в мире требовало от европейцев разработки новых подходов к обеспечению безопасности. Несмотря на то, что к началу XXI в. этнополитический передел, вызванный распадом советского блока и послевоенной системы международных отношений, в целом завершился, уровень локально-региональной конфликтности в мире не снизился. И если вероятность 5 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза глобальных и межрегиональных вооруженных столкновений существенно уменьшилась, то проблемы регулирования многочисленных очагов локально-региональной напряженности вышли на первый план: начиная с 1990-х гг., локальные конфликты внутреннего интернационализированного характера1 стали основным типом вооруженного противостояния. В этих условиях одной из основных задач вооруженных сил ведущих мировых держав стало оперативное реагирование на кризисы, конфликты и другие чрезвычайные ситуации в различных регионах мира. С появлением новых вызовов безопасности2 (бедность, инфекции, смертность, экологические проблемы, рост числа конфликтов, распространение и возможное использование ОМУ, терроризм и транснациональная преступность), идущих как от негосударственных, так и от государственных субъектов, способность быстро и эффективно реагировать на международные кризисы приобретает все большую значимость. На данный момент наиболее востребованы гибкие политические, экономические, военные и гражданские инструменты, а также комплекс превентивных действий, включающих дипломатические усилия и помощь развитию, – сочетание гражданских и военных инструментов. На создание таких комплексных и гибких инструментов и направлено развитие ЕПБО. В сфере кризисного урегулирования ЕС специализируется именно на действиях на стыке военного и гражданского аспектов кризисного урегулирования, что является сейчас наиболее востребованным (гражданская администрация, гражданская полиция и другие административные эксперты, необходимые в ситуации стабилизации общества на стадии постконфликтного восстановления). И хотя другие международные и региональные организации могут быть более эффективными в этой области, а ЕПБО является не самым приоритетным направлением деятельности ЕС, вклад европейских стран в международное Под «интернационализацией» обычно понимают не только прямое вмешательство сил иностранного государства/государств на стороне одного из участников внутреннего конфликта, но и весь комплекс международных усилий по внешнему регулированию конфликта (в том числе, под предлогом посредничества между противоборствующими сторонами). 2 Building the Future: The EU`s Contributions to Global Governance. Challiot Paper № 100, April 2007. 1 6 Диана Новикова кризисное урегулирование за последние годы становится все более ощутимым. На сегодняшний день Европейский Союз в рамках ЕПБО проводит тринадцать военных и гражданских миссий в четырех регионах мира, в том числе две операции на постсоветском пространстве – в Грузии и Молдавии. Грузино-югоосетинский конфликт в августе 2008 г. способствовал дальнейшему наращиванию присутствия Евросоюза в регионе, в первую очередь в связи с развертыванием наблюдательной миссии ЕС в Грузии. Более того, на этапе обсуждения возможного развертывания данной миссии ряд экспертов призывал Евросоюз выступить в качестве основного посредника в урегулировании грузиноюгоосетинского конфликта, вплоть до возможной замены российских миротворцев в регионе международными силами ЕС – ООН3. Кроме того, в ряде концептуальных документов ЕС, принятых в 2008–2009 гг., интенсификация деятельности Евросоюза на восточном направлении (страны постсоветского пространства) рассматривается в качестве важнейшего приоритета. На практике это выразилось в принятии программы «Восточного партнерства», которая создает новые структуры и основу отношений между ЕС и Украиной, Молдавией, Грузией, Азербайджаном, Арменией и Белоруссией, вовлекая эти страны в экономическую, политическую и стратегическую сферу влияния «Объединенной Европы»4. В данной ситуации есть все основания полагать, что ЕС совершил своего рода «прорыв» на постсоветском пространстве. Что касается центрально-азиатского направления, то в ближайшее время здесь также следует ожидать активизации действий ЕС. В первую очередь это связано с изменением стратегии международного сообщества по урегулированию конфликта в Афганистане. В ситуации, когда Афганистан становится новым военным приоритетом международного со- 3 The EU Can Mediate Georgia Conflict // Atlantic Memo № 8 (http://www.atlanticcommunity.org). 4 Подробнее см.: Суздальцев А. «Восточное партнерство» ЕС и риски для России. Доклад на заседании Научно-экспертного совета ОДКБ. – Москва, 2009. 22 мая. 7 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза общества, государства Центральной Азии также приобретают новое международное значение5. В этой связи проблема объективной оценки потенциала Евросоюза в области кризисного урегулирования, а также перспектив усиления присутствия ЕС, в том числе и на постсоветском пространстве, становится весьма актуальной. 8 5 Afghanistan and Central Asia: The Risk to US Supply Lines. P. Quinn-Judge. The Wall Street Journal. 11 March 2009. Диана Новикова Операции кризисного урегулирования в современном мире: подходы к проведению и основные тенденции Новое качество и характер современных конфликтов В период после «холодной войны» характер и специфика вооруженных конфликтов существенно изменились. В мире почти не осталось межгосударственных вооруженных конфликтов, а также крупномасштабных конфликтов и войн (число убитых в ходе военных действий свыше 1 000 человек). Основную часть современных конфликтов составляют региональные конфликты, характеризующиеся высокой степенью интенсивности, широким применением средств прямой вооруженной агрессии и способностью вовлекать в свою сферу соседние регионы. В 2008 г. было зафиксировано 345 конфликтов различного вида. Среди них были отмечены 39 конфликтов с масштабным применением насилия, а также 95 конфликтов с единичными вспышками насилия, классифицируемых как кризисы6. Хотя общее число конфликтов в мире по сравнению с 2007 г. практически не изменилось (в 2007 г. было отмечено 344 конфликта), возросло число конфликтов с применением силы7. В 2008 г. было отмечено 9 войн и 30 острых кризисов (по сравнению с 6 войнами и 26 острыми кризисами в 2007 г.). При этом, большая часть из них носит внутригосударственный характер, а негосударственные субъекты постепенно становятся основными участниками конфликта: с начала 2000-х гг. число 6 См.: Conflict Barometer 2008. Heidelberg Institute For International Conflict Research (HIIK). November 30, 2008. 7 По степени интенсивности конфликты классифицируются как конфликты с применением насилия (violent) и ненасильственные (non-violent) конфликты. Среди конфликтов с применением силы выделяют кризисы (напряженная ситуация, в которой хотя бы одна из вовлеченных в нее сторон может спорадически применять силу), острые кризисы (насилие носит постоянный и организованный характер), а также войны (насилие применяется в течение достаточно продолжительного периода и носит системный и организованный характер; вовлеченные стороны применяют масштабные насильственные действия, уровень разрушения и ущерба носит массовый и долгосрочный характер). 9 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза вооруженных противостояний между негосударственными участниками без прямого участия государства как одной из сторон почти в два раза превышает число конфликтов с участием государства8. На первый план выходят криминальные группировки, религиозные и националистические движения, транснациональные сети различного толка, которые противостоят государству или другим негосударственным группировкам или участвуют в вооруженном противостоянии на стороне государства, хотя не всегда им контролируются. Преобладающей формой вооруженных конфликтов сегодня становятся внутригосударственные конфликты невысокой интенсивности, а также асимметричные конфликты между вооруженными силами развитых стран и намного более слабым государственным или негосударственным противником. В подобных конфликтах основной формой вооруженной борьбы негосударственных субъектов становится террористическая активность как инструмент асимметричного противостояния. Кроме того, продолжают возникать новые типы и формы вооруженных конфликтов с участием негосударственных субъектов и других государств, не являющихся ни внутригосударственными, ни межгосударственными конфликтами в чистом виде. Примером такого рода конфликтов может являться столкновение между Израилем и ливанским движением «Хезболла» в 2006 г., когда правительство и государственные силы Ливана в военных действиях против Израиля фактически не участвовали. Происходят дальнейшая фрагментация насилия и диверсификация вооруженных негосударственных субъектов в зонах вооруженных конфликтов, а также постепенное размывание границ между различными формами насилия (асимметричный терроризм, симметричное межконфессиональное насилие, криминальное насилие). Наконец, еще одной характерной тенденцией развития конфликтного потенциала является ускоренная интернационализации современных конфликтов. Очевидно, что основная задача оперативного реагирования на кризис состоит в прекращении вооруженного противостояния и заключении устойчивого перемирия между противоборствующими стоПо данным на 2002 г., в мире насчитывалось 34 конфликта с участием государств и 66 негосударственных конфликтов. Сегодня это соотношение сохраняется. 8 10 Диана Новикова ронами, что требует достижения относительного баланса сил между сторонами конфликта либо как результат их взаимного истощения в ходе военных действий, либо как следствие внешней интервенции. Соответственно, вероятность интернационализации и международного вмешательства в большинство современных локально-региональных конфликтов, а также роста числа вооруженных противостояний с участием государств резко возрастает. Поиск новой стратегии кризисного урегулирования для международного сообщества: «комплексный подход» Стратегия международного урегулирования современных кризисов и конфликтов довольно противоречива. По мнению ряда исследователей, международная миротворческая деятельность сегодня переживает системный кризис, и основную проблему составляет не столько само урегулирование конфликтов, сколько создание эффективного механизма кризисного урегулирования. Одним из ярких примеров этого является урегулирование конфликта в Афганистане, где, по оценкам экспертов, стратегия и действия международных субъектов безопасности оказались малоэффективными, а общая ситуация в сфере безопасности за последнее время заметно ухудшилась9. Среди основных сложностей, с которыми сегодня в той или иной степени сталкиваются международные и региональные организации в сфере кризисного урегулирования, можно назвать несоответствие мандатов миссий реально сложившейся ситуации, несогласованность в командовании операцией, проблемы обеспечения безопасности контингентов, медленное развертывание контингентов, действия многочисленных вооруженных группировок с различными политическими целями в зонах конфликтов и др. Кроме того, внутригосударственный характер большинства подобных кризисов накладывает на их урегулирование серьезные ограничения, представляя собой одну из наиболее острых проблем современного международного гуманитарного вмешательства – эффективное кризисное урегулирование или См. подробнее: Policing in Conflict States – Lessons from Afghanistan. Speech by N. Grono, International Crisis Group, 16 June 2009 (http://www.crisisgroup.org). 9 11 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза соблюдение демократических принципов и норм. С одной стороны, слабость и/или отсутствие центрального правительства, а также местных органов власти в зоне конфликта серьезно затрудняет деятельность международных организаций и создает угрозы безопасности для их сотрудников. С другой стороны, в ситуации, когда местные власти неспособны самостоятельно решить экономические и социальные проблемы (прежде всего, проблемы беженцев и перемещенных лиц), отказываясь сотрудничать с международными организациями и соблюдать нормы международного права, на первый план выходят вопросы ограничения их государственного суверенитета. В итоге международному сообществу приходится сначала применять активные силовые действия, а уже по мере стабилизации военно-политической обстановки переключаться на выполнение задач постконфликтного восстановления и реализации демократических принципов. Исходя из этого, операции по урегулированию кризисов сегодня представляют собой скорее меры миротворческого характера с привлечением военного персонала, которые должны быть многосоставными и многофункциональными, и включать весь комплекс мер по урегулированию конфликта, сведенных в единое целое мандатом операции. В ситуации, когда многие внутригосударственные конфликты с течением времени переходят из стадии открытых вооруженных столкновений в скрытую стадию и приобретают форму гуманитарной катастрофы, где особенно страдает гражданское население, а законы обычных военных действий не работают, армия и даже традиционные миротворцы бессильны. Военная сила сегодня не может быть единственным надежным средством урегулирования кризисов, а технологии мирного урегулирования выходят на первый план10. В целом для современных операций кризисного урегулирования характерны следующие особенности: Преобладание политических целей и задач над военными соображениями. Независимо от той роли, которую в подобных операциях играют вооруженные силы, они служат прежде всего политическим, а не военным целям и задачам. Такие 12 10 Манойло А. Мирное разрешение международных конфликтов: национальные концепции, модели, технологии // Власть. – 2008. № 8. Диана Новикова операции направлены не на достижение военной победы, а на предупреждение, ограничение и разрешение конфликтов, поддержание мира и оказание поддержки гражданским властям во внутренних кризисах, создание условий для победы на выборах местных политических сил, лояльных международному сообществу, сохранение и утверждение влияния в том или ином регионе и т. п. Комплексный характер задач, применение силовых и несиловых инструментов одновременно. Хотя операции кризисного урегулирования являются частью общих усилий по политическому урегулированию конфликта, они могут проходить как в рамках этого процесса, так и параллельно ему. Если широкомасштабные операции по поддержанию мира, как правило, осуществляются после достижения сторонами конфликта мирного соглашения, то гуманитарные операции проводятся на более ранней стадии конфликта, иногда задолго до начала процесса политического урегулирования, заключения перемирия или мирного соглашения. Однако поскольку современные кризисы и конфликты носят комплексный характер, то в зоне конфликта могут одновременно осуществляться несколько видов операций кризисного урегулирования. При этом, если одни из них изначально предполагают применение силовых методов (например, операции по принуждению к миру), то другие виды (гуманитарные или «традиционные» миротворческие операции) могут проводиться и без применения силы. Часто операции этих двух типов приходится проводить одновременно. Так, все более распространенным стало сочетание гуманитарных операций с операциями по принуждению к миру, когда взаимодействуют вооруженные силы и большое число невоенных (гражданских, гуманитарных, полицейских и др.) структур и организаций. Соответственно, успешность военно-гражданского взаимодействия становится одним из основных критериев эффективности операций кризисного урегулирования. Отсутствие универсальных средств кризисного урегулирования. Современные кризисы требуют гибких и комплексных подходов к их урегулированию, а инструменты, которые были весьма эффективны в одних условиях, в других работать не будут, поскольку одни ситуации требуют быстрого военного вмешательства, другие – быстрого развертывания полицейских или пограничных сил. Кроме того, сами операции зачастую 13 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза носят неровный характер, когда локальные вспышки насилия могут чередоваться с периодами перемирия и политического маневрирования сторон. В связи с этим, каждый раз требуется комплексный подход, сочетающий военные, экономические, политические, гражданские и административные инструменты и методы. Зависимость успешности осуществляемой операции от ее приемлемости для местного населении. Операция кризисного урегулирования не может быть полностью эффективной, если она неприемлема для местного населения. Соответственно, существенно возрастает роль оперативной разведки и информационно-пропагандистской работы по созданию благоприятного образа сил и структур, проводящих ту или иную операцию. Кроме того, при проведении операций кризисного урегулирования в применении силы необходимо соблюдать баланс между необходимостью осуществления операции и ее политическими целями, так как избыточное применение силы подрывает легитимность международных сил и организаций и даже может привести к обратному результату. Обеспечение минимальных условий безопасности в зоне конфликта. Если для вооруженных сил в ходе военной операции эта задача ограничивается самообороной, то операции кризисного урегулирования, как правило, требуют хотя бы минимальных гарантий безопасности для ее гражданских участников и местного населения. Изменившийся характер современных конфликтов, а также появление нетрадиционных угроз безопасности заметно повлияли на выработку новых подходов к миротворчеству и урегулированию кризисов. В частности, это включало три основных направления11: 1. Расширение спектра задач миссии. Традиционное миротворчество было в основном направлено на сдерживание или снижение напряженности конфликта (в первую очередь – эскалации военных действий), тогда как современное кризисное урегулирование основано на комплексном подходе, направленном на устранение политических, экономических и социальных причин кризиса. В ходе подобных операций выполняются различные задачи военного и невоенного ха14 Moelling Ch. Comprehensive approaches to international crisis management. // CSS Analyses in Security Policy. Vol.3 № 42. October 2008. 11 Диана Новикова рактера: операции по поддержанию мира, антипартизанские действия, поддержка в области национально-государственного строительства, обеспечение верховенства права, создание функционирующих политических институтов, восстановление стабильных социальных и экономических структур, оказание гуманитарной поддержки, операции по эвакуации граждан из зон конфликтов или стихийных бедствий, операции по контролю над соблюдением режима санкций и «запретных зон», а также операции по демонстрации силы. 2. Расширение временных рамок операций. Расширение спектра задач в ходе миссий по кризисному урегулированию привело к расширению временных рамок операции. Сегодня операция в сфере кризисного урегулирования может включать в себя следующие фазы: предотвращение конфликта, собственно урегулирование кризиса (включая гуманитарную интервенцию), установление мира и поддержание мира, а также постконфликтное урегулирование и восстановление. В зависимости от каждой конкретной фазы возникают специфические проблемы и задачи урегулирования. Более того, на практике эти этапы могут перекрывать друг друга и накладываться один на другой, что значительно усложняет процесс управления операцией, снижает возможность побороть глубинные причины конфликта и предотвратить его потенциальное возобновление. Хотя осуществление некоторых задач гуманитарного характера может занять относительно небольшой промежуток времени, операции кризисного урегулирования обычно носят гораздо более затяжной характер по сравнению с традиционными военными операциями и могут длиться годами. 3. Увеличение числа вовлеченных субъектов. Отчасти это связано с расширением спектра задач современных операций. На различных этапах урегулирования кризиса требуются специфические инструменты и специалисты, как военного, так и невоенного типа, которые сегодня ни один субъект международной безопасности самостоятельно не может предоставить в полном объеме. Кроме того, в ходе операций кризисного урегулирования значительно возросла вовлеченность различных негосударственных субъектов, активность государственных и негосударственных субъектов в регионе и соседних странах, а также участие негосударственных субъектов самих сторон конфликта, включая политические, религиозные, этнические и другие социальные группы, частный сектор, средства массо- 15 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 16 вой информации, вооруженные группировки, организованные преступные группировки и т.п. Соответственно, с расширением спектра задач, временных рамок и числа вовлеченных участников операции в сфере кризисного урегулирования приобрели качественно новый характер. Ключевым фактором, определяющим эффективность реагирования на кризис, становится координация всех внешних и внутренних инструментов и субъектов, их своевременное и адекватное применение на различных фазах конфликта, а также четкое определение целей и задач операции – общая многоуровневая стратегия, объединяющая весь спектр международных и региональных инструментов кризисного урегулирования. Успешность современных операций по урегулированию кризисов в основном зависит от следующих факторов: – степени заинтересованности всех сторон конфликта в мирном урегулировании; – нейтральности организации, проводящей операцию кризисного урегулирования (организация должны быть нейтральной, либо восприниматься в качестве таковой сторонами конфликта); – приверженности сторон конфликта принципам соблюдения норм международного права и Устава ООН (наиболее эффективны с этой точки зрения миссии, занимающиеся урегулированием межгосударственных конфликтов). Кроме того, от сил, участвующих в операциях кризисного урегулирования, требуются гибкость и способность быстро переключаться от выполнения одних задач на другие в зависимости от ситуации. Соответственно, структура командования подобными операциями должна быть менее жесткой, а низшие звенья – обладать большей самостоятельностью. В современных операциях кризисного урегулирования роль личного состава резко возрастает – задействованным силам требуются длительная специальная подготовка и обучение полицейским, административным и другим навыкам невоенного типа. Так, американский опыт военных действий в Ираке показал, что вооруженные силы не могут быть эффективно использованы в условиях партизанской и гражданской войн, что заставило международное сообщество искать новые инструменты для разрешения подобных кризисов. Диана Новикова На концептуальном уровне произошедшие трансформации в сфере кризисного урегулирования были отражены в формуле «комплексного подхода» (Сomprehensive Аpproach), который должен повысить как эффективность, так и легитимность кризисного урегулирования посредством гармонизации взаимодействия, задач и действия различных вовлеченных субъектов12. Вместе с тем, единой и всеобъемлющей модели кризисного урегулирования пока что не выработано. За последнее время появилось множество разнородных, порой противоречивых концепций «комплексного подхода». Хотя большинство субъектов международной безопасности признают необходимость улучшения координации друг с другом в ходе совместных действий, их подходы к инструментам, средствам и конечным целям кризисного урегулирования существенно различаются. На сегодняшний день можно скорее говорить о существовании у различных международных и региональных организаций, а также национальных государств ряда «комплексных подходов» к кризисному урегулированию, которые существенно различаются по терминологии, задачам и инструментам реагирования на конфликты. В целом подобные расхождения проходят по двум основным линиям взаимодействия: По линии горизонтального взаимодействия (взаимодействие различных национальных и международных субъектов, которые находятся на одинаковом положении в иерархии) расхождения возникают в связи с согласованием гражданских и военных подходов к урегулированию кризисов (военногражданское взаимодействие и внутренняя координация). Так, основные проблемы на этом уровне возникают в связи с низкой оперативной совместимостью многонациональных и многокомпонентных контингентов, различиями в стратегической культуре и правилах вмешательства, разграничением зон ответственности и распределением ресурсов, постановкой целей, связанных с защитой прав человека, политических реформ и экономическим развитием и т.п. По линии вертикального взаимодействия (взаимодействие оперативно-тактического (field level) и стратегического уровней) основные рассогласования связаны с различным видением целей, задач и методов проведения операции кри17 12 Ibid. Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза зисного урегулирования «из штаба» и с «поля боя». В итоге могут возникать проблемы с неэффективным принятием и исполнением решений, неадекватным распределением ресурсов, нереалистичными приказами и целями и т.п. Кроме того, и горизонтальное, и вертикальное взаимодействие в ходе проведения операций кризисного урегулирования так или иначе осложняется политическим соперничеством, борьбой за ресурсы и собственные интересы различных международных организаций, национальных государств, а также негосударственных субъектов различного толка. Несмотря на существующие трудности в выработке единой модели «комплексного подхода» к проведению современных операций по урегулированию кризисов, определенные результаты в этой области были достигнуты. В первую очередь это относится к ООН, ЕС и НАТО13, которые предприняли целый ряд попыток по выработке концепций «комплексного подхода». Новые стратегические принципы проведения миротворческих операций ООН Как на концептуальном, так и на практическом уровнях ООН является одной из наиболее продвинутых организаций в области кризисного урегулирования14. В 2006 г. СБ ООН принял несколько резолюций, направленных на интенсификацию глобальной миротворческой деятельности ООН на 50 %, включая рост расходов на проведение операций по урегулированию кризисов, увеличение общей численности миротворческого персонала, а также расширение ряда миссий (Восточный Ти- Ibid. Практика проведения миротворческих операций ООН была введена в 1948 г. В Уставе ООН не было предусмотрено отдельной главы, регулирующей миротворчество. В период «холодной войны» миротворчество в основном сводилось к соблюдению соглашения о прекращении огня, и основные усилия были направлены на политическое урегулирование конфликта. В постбиполярный период СБ ООН начал более активно заниматься сдерживанием и мирным урегулированием региональных конфликтов. С окончанием «холодной войны» начался своего рода расцвет миротворческой деятельности ООН – почти три четверти всех миссий ООН были развернуты после 1991 г. 13 14 18 Диана Новикова мор, Судан, Дарфур)15. Кроме того, в связи с тем, что по степени накала и числу жертв современные вооруженные конфликты не уступают, а иногда и превосходят «традиционные» войны и конфликты, Совет Безопасности стал учреждать более крупные и сложные миссии ООН. По данным на 2008–2009 гг., миротворческий бюджет ООН составляет 7,1 млрд долларов; в настоящий момент Организация проводит 16 миротворческих операций в различных регионах мира, в которых задействованы примерно 110 тыс. человек16. В целом операции кризисного урегулирования ООН менее затратные, чем другие формы международного вмешательства. По некоторым оценкам, расходы ООН на одного участника соответствующей операции являются на сегодня наименее дорогостоящими по сравнению с аналогичными затратами на миссии, развертываемые США или другими развитыми государствами/коалициями стран, НАТО или региональными организациями. По данным исследования, проведенного в 2005 г. экономистами Оксфордского университета, международное военное вмешательство, санкционированное ООН — наиболее рентабельный способ уменьшения рисков возобновления конфликтов в странах, находящихся на стадии постконфликтного восстановления. Кроме того, согласно исследованию, проведенному в 2005 г. американским центром «RAND Corporation», ООН представляет собой оптимальный институциональный механизм для выполнения задач в сфере национального строительства (с относительно низкой структурой издержек и относительно высоким процентом успешных операций)17. В число сравнительных преимуществ механизма кризисного урегулирования ООН входят: международный характер операций, обеспечивающий беспристрастность и легитимность; распределение «нагрузки» между участниками миссии; накопление у персонала опыта в сфере постконфликтного восстановления, а также механизмы координации международной помощи. С изменением характера современных конфликтов и появлением их новых форм миротворческая деятельность ООН См.: http: // www.un.org Ibid. 17 См.: http: // www.rand.org 15 16 19 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза становится все более сложной и комплексной, что требует концептуального переосмысления и новых подходов. В 2006 г. была введена в оборот концепция «интегрированных миссий» («integrated missions»), которая получила дальнейшее развитие в 2008 г. в Новых принципах проведения миротворческих операций ООН (так называемой Capstone Doctrine)18. Основная цель и базовые принципы данного документа направлены на улучшение системы миротворческих операций ООН путем соединения всех военных, политических, гуманитарных элементов, а также программ помощи развитию. В документе подчеркивается необходимость формирования новой модели миротворческой деятельности ООН, которая бы объединила в единый комплекс механизмы предотвращения конфликтов, установления мира (peacemaking), миротворчества (peacekeeping), принуждения к миру (peace enforcunent) и миростроительства (peace building). Границы между этими формами урегулирования конфликтов становятся все более размытыми, а миротворческие операции редко можно классифицировать в одну категорию. В Новых принципах выделены три основные категории операций кризисного урегулирования ООН: 1. Традиционное миротворчество, до сих пор составляющее значительный сегмент в деятельности ООН. Основная цель – создание буфера между противоборствующими сторонами пока не будет достигнуто политического решения кризиса. Формы миссий подобного характера могут включать наблюдение, мониторинг, отчеты (посты, патрули, воздушная разведка и иные технические методы по согласованию со сторонами), наблюдение за соблюдением соглашения о прекращении огня, создание буферной зоны. 2. Многомерные операции по урегулированию конфликтов (multidimensional operations) – основная форма миротворческой деятельности ООН на сегодняшний день. Это, как правило, операции, проводящиеся на ранней фазе перехода от вооруженных действий к мирному урегулированию после военных действий высокой интенсивности. Как военные, так и гражданские цели и задачи таких операций весьма разнообразны (в зависимости от характера конфликта, мирного 20 United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines (Capstone Doctrine), 2008. 18 Диана Новикова соглашения и других факторов) и могут включать: содействие сторонам конфликта в установлении стабильности и правопорядка; установление легитимного правления (authority) и обеспечение монополии на легитимное насилие государства; восстановление системы правоохранительных и судебных органов (верховенство права); создание или восстановление легитимных политических институтов, избирательного процесса; построение и поддержание национального, регионального и международного политического консенсуса. 3. Миссии по созданию и реализации функций переходной администрации или временного правительства. Независимо от типа операции по урегулированию кризисов, ее проведение, в соответствие с данным документом, должно быть основано на следующих принципах: обеспечение согласия основных игроков (на всех уровнях); беспристрастность в отношении к сторонам конфликта; минимальное применение силы (применение силы является крайним средством и может быть использовано только в рамках правил вмешательства и норм международного гуманитарного права); поддержание доверия к международным миротворческим силам; уважение принципов национального суверенитета государства. При этом, операции кризисного урегулирования ООН не могут быть одинаково эффективны во всех ситуациях19 – их успешность во многом зависит от следующих факторов: – нацеленности сторон конфликта на поддержание мира и политический процесс урегулирования; – поддержки операции со стороны всех членов Совета Безопасности ООН (политическая воля), а также ключевых региональных игроков; – наличия четкого, выполнимого (реализуемого) и ресурсообеспеченного мандата операции; 19 Согласно Новым принципам проведения миротворческих операций 2008 г., решения о времени и месте проведения операции ООН находятся в исключительном ведении Совета Безопасности. К факторам принятия соответствующего решения относятся следующие: ситуация может создавать угрозу для международного мира и безопасности; существуют ли региональные/ субрегиональные организации и договоренности, которые готовы и могут внести вклад в урегулирование кризиса; достигнуто ли прекращение огня, и в какой степени стороны нацелены на проведение мирного процесса с целью политического урегулирования; существуют ли четкие политические цели, и в какой степени они могут быть отражены в мандате; возможно ли сформулировать четкий мандат для операции ООН. 21 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза – восстановления способности государства обеспечивать безопасность и поддерживать правопорядок, а также процесса укрепления верховенства права и соблюдения прав человека; – содействия созданию легитимных политических институтов и демократического процесса; – реализации социальных и экономических мер по восстановлению и развитию, в том числе действий по возвращению беженцев и перемещенных лиц; – единства усилий (unity of efforts), включая согласованное командование, контроль и координацию в ходе операции; комплексную систему реагирования; сотрудничество с партнерами; – эффективной стратегии выхода из кризиса – передачи функций тем субъектам, которые в дальнейшем будут реализовывать долгосрочную стратегию по экономической, социальной и политической реконструкции (exit strategy). Хотя в целом Новые принципы, основанные на идеях «комплексного подхода», могли бы стать эффективным инструментом кризисного урегулирования, результаты от реализации данного документа на практике пока что весьма незначительны, что в первую очередь связано с рядом проблем функционирования самой ООН. Основные сложности связаны с огромными размерами ООН, существованием параллельных структур, пересекающихся функций подразделений Организации (борьба политического департамента и департамента миротворческих операций за контроль над операциями) и т.п. В итоге механизм кризисного урегулирования ООН подвергается сегодня серьезной критике. К наиболее острым проблемам, которые ООН до сих пор не удается решить, относятся финансовые и кадровые проблемы: Организации так же достаточно сложно найти необходимые средства на финансирование длительных и широкомасштабных операций, как и сформировать эффективный контингент для соответствующих миссий. Хотя все государства – члены ООН юридически обязаны вносить соответствующие взносы на операции по подержанию мира, эти деньги выплачиваются несвоевременно, что приводит к хроническому дефициту миротворческого бюджета20. Кроме того, ежегодный миротворческий бюджет 22 20 По состоянию на 1 января 2008 г. основную часть средств на содержание миротворцев ООН вносят развитые государства. США обеспечивают 26 % Диана Новикова ООН в 7–8 млрд долларов довольно скромный и составляет менее 0,5 % глобальных военных расходов21. Что касается структуры миротворческих контингентов ООН, то на протяжении последних трех десятилетий большую часть миротворцев предоставляли развивающиеся страны22. Традиционно на развивающиеся страны приходится более 65 % всего военного и полицейского персонала ООН, только 5–13 % предоставляют страны Европейского Союза, примерно 0,2–0,5 % – США. В итоге результаты действий контингентов ООН оцениваются экспертами весьма неоднозначно. С одной стороны, ряд миссий ООН были весьма эффективными, с другой – некоторые операции стали провальными. Некоторые мандаты ООН оказалось невозможно выполнить из-за нехватки людей и ресурсов. Многие неудачи были также вызваны нежеланием отдельных государств идти на риск и предоставлять своих солдат для проведения потенциально опасных операций. Р. Гован23, автор исследования «Миротворчество в кризисе – 2006–2008», отмечает, что проблема заключается в том, что во многих случаях отсутствовали внятные стратегии по урегулированию кризисов и конфликтов, а также ставились нереалистичные задачи, например: создать демократическое, мирное и процветающее государство за короткий период времени. бюджета, Япония – 17, Германия – 9, Великобритания – 8, Франция – 7, Италия – 5, Канада, Испания и Китай – по 3. Россия в среднем обеспечивает 1% миротворческого бюджета ООН. Подробнее см.: http: // www.un.org 21 По некоторым оценкам, глобальные военные расходы в 2005 г. составляли примерно 1,1 трлн долларов, что составляет 2,5 % общемирового валового внутреннего продукта. Для сравнения – согласно обнародованным в июне 2009 г. данным Комиссии по заключенным контрактам во время военных действий (the Wartime Contracting Commission) Конгресса США, с 2001 г. только на военные операции в Афганистане и Ираке было израсходовано 830 млрд долларов. По состоянию на декабрь 2008 г., на операции в районе Африканского Рога и на Филиппинах было выделено 124,1 млрд долларов еще 28,1 – на операции, связанные с обороной континентальной части США. См. подробнее: At What Cost? Contingency Contracting in Iraq and Afghanistan. Interim Report of Commission on Wartime Contracting in Iraq and Afghanistan. June 2009. 22 По состоянию на 1 января 2008 г., в первую десятку стран, предоставляющих больше всего войск для операций ООН по поддержанию мира, входили Пакистан, Бангладеш, Индия, Нигерия, Непал, Гана, Иордания, Руанда, Италия и Уругвай. При этом численность итальянского миротворческого контингента была в пять раз меньше, чем пакистанского. 23 Gowan R. The Strategic Context: Peacekeeping in Crisis, 2006–2008 (http://www. cic.nyu.edu/internationalsecurity/docs/strategiccontext.pdf). 23 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза В целом в конфликтах нового поколения, в том числе в ряде кризисов на Европейском континенте, ООН выступила далеко не лучшим образом и не смогла гарантировать неприкосновенность районов безопасности24. Очевидно, что сегодня ООН явно не может справиться со всем комплексом задач в сфере международного урегулирования кризисов в одиночку. В этих условиях вопросы о взаимодействии ООН с другими региональными и международными организациями, занятыми в сфере безопасности, выходят на первый план. Подход к проведению операций кризисного урегулирования НАТО Сегодня возможности НАТО в военно-политической области значительно превосходят потенциал других субъектов международной безопасности. По уровню военного сотрудничества своих членов Альянс не имеет конкурентов среди других международных организаций, а его оборонные расходы составляют около 850 млрд долларов в год, или около 70 % общемировых расходов25. Следует отметить, что Организация сегодня также находится в стадии активной трансформации и адаптации к современным тенденциям в сфере международной безопасности. Основная задача, поставленная перед НАТО, заключается в наращивании способности Альянса развертывать силы и проводить операции в любой точке мира, в том числе в условиях применения или угрозы применения оружия массового уничтожения. В стратегическом плане речь идет о переходе от выполнения задач самообороны в непосредственной зоне ответственности НАТО к формированию мобильных, хорошо оснащенных экспедиционных сил быстрого реагирования для действий вне евроатлантического пространства. Фактически подразумевается превращение НАТО в глобального игрока. Заметно увеличивается набор функций и сценариев вовлечения сил НАТО – на передний план выходят задачи противодействия терроризму, распространению ОМУ, региональным кризисам и конфликтам, нестабильности в «несостоявшихся» государствах, угрозе перекрытия жизненно важных ресурсов. Абашидзе И. Проблема модернизации в миротворческих операциях ООН / / Власть. – 2008. № 1. См.: http: // www/nato.int 25 См. подробнее: http://www.nato.int 24 24 Диана Новикова Важным направлением военной трансформации Альянса стало также создание сил реагирования (СР), состоящих из сухопутного, морского и воздушного компонентов; в ноябре 2006 г. на саммите НАТО в Риге было объявлено об их полной оперативной готовности. Эти силы могут при необходимости насчитывать до 25 тыс. человек и должны быть готовы к развертыванию в течение шести дней. В целях повышения оснащенности вооруженных сил стран – членов Альянса, их готовности и способности оперативно выполнять современные задачи, в т.ч. по реагированию на новые угрозы безопасности, продолжается деятельность в области создания «нового потенциала» (Пражский саммит НАТО, 2002 г.). В рамках данной программы определены индивидуальные обязательства странчленов по улучшению своих возможностей в области защиты от химического, биологического, радиологического и ядерного оружия. Определены также основные направления развития военного потенциала стран-членов: разведка, наблюдение и обнаружение целей; наблюдение за сушей с воздуха; командование, управление и средства связи; боевая эффективность, в том числе высокоточные боеприпасы и средства подавления ПВО противника; стратегическая воздушная и морская переброска войск; дозаправка самолетов в воздухе; подразделения боевого и тылового обеспечения быстрого развертывания. Таким образом, НАТО сегодня постепенно преобразуется в многофункциональную организацию. При этом, с принятием Всеобъемлющей политической директивы (Comprehensive Political Guidance) на саммите 2006 г. в Риге идея «комплексного подхода» при планировании и проведении операций кризисного урегулирования НАТО становится доминирующей. Во Всеобъемлющей политической директиве основное внимание уделяется кризисному реагированию – проведению операций по стабилизации и постконфликтному восстановлению на всех стадиях кризиса, включая содействие в становлении собственных сил безопасности страны и поддержку гуманитарных миссий26. В Директиве также подчеркивалось, что Альянс должен иметь возможности для реагирования на комплексные вызовы безопасности, а также проводить операции в пределах, за пределами, на периферии и в стратегическом удалении от границ своих членов. По сути речь шла о неограниченной зоне 25 26 См. подробнее: NATO Comprehensive Political Guidance, 2006. Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза ответственности НАТО. В Декларации прошедшего в апреле 2009 г. юбилейного саммита Альянса также подчеркивалось, что НАТО в своей деятельности исходит из концепции всеобъемлющего подхода, направленного на включение и объединение гражданских и военных аспектов кризисного реагирования НАТО27. За период, прошедший с 2001 г., НАТО осуществила ряд «неклассических» операций, в том числе в сфере кризисного урегулирования: содействие политическому процессу в Македонии, «антитеррористическое» патрулирование на Средиземном море, подготовку иракских сил безопасности, воздушную транспортировку и тыловое обеспечение миротворцев в Дарфуре, содействие ликвидации последствий природных катастроф в Пакистане. Эти операции продемонстрировали возможности НАТО как многофункционального субъекта международной безопасности. Однако военная специализация НАТО существенно ограничивает полноценную реализацию «комплексного подхода» в сфере кризисного урегулирования. Деятельность Альянса в Афганистане, где НАТО была вынуждена взять на себя несвойственную для себя задачу по социально-экономическому восстановлению в провинциях, нельзя назвать эффективной. Соответственно, можно предположить, что афганский опыт будет подталкивать НАТО к специализации своей деятельности по урегулированию кризисов. И поскольку у Альянса нет собственных гражданских инструментов кризисного урегулирования, новый подход будет прежде всего ориентирован на внешнее взаимодействие с гражданскими субъектами и другими международными организациями в этой области. Координация гражданского и военного компонентов кризисного урегулирования Европейского Союза Наряду с ООН Евросоюз в рамках ЕПБО также располагает широким спектром гражданских и военных средств и инструментов кризисного урегулирования. Концепция координации гражданского и военного компонентов (Civil-Military Coordination – CMCO), разработанная ЕС, направлена на реа26 27 См. подробнее: http://www.nato.int Диана Новикова лизацию «комплексного подхода» на политико-стратегическом и оперативно-тактическом уровнях, в частности на повышение скоординированности действий, а также выработку общего подхода и культуры операций кризисного урегулирования. Операции ЕС в сфере кризисного урегулирования можно разделить на консультативные, пограничные, полицейские, а также военные операции. Консультативные миссии направлены на оказание третьей стране консультативной помощи при участии экспертов ЕС. К такому типу операций можно отнести миссии Евросоюза в Ираке и Косово (установление верховенства права), а также европейские миссии в Демократической Республике Конго и в Гвинее-Бисау (содействие реформированию сектора безопасности). Консультативные миссии предполагают тесное взаимодействие экспертов Евросоюза с правительственными структурами (центральная власть), законодательной, судебной и исполнительной ветвями власти государства; в задачи миссии может также входить обучение местного персонала, который должен на практике обеспечивать соблюдение демократических и правовых норм и стандартов на всей территории страны. Пограничные операции ЕС занимают промежуточное положение между консультативными и полицейскими миссиями. С одной стороны, они проводятся в целях обеспечения пограничных служб третьих стран консультативной поддержкой. С другой стороны, пограничные операции связаны с борьбой с трансграничной преступностью и мониторингом ситуации в пограничной зоне, когда сотрудники миссии активно участвуют в поддержании правопорядка. В настоящее время ЕС осуществляет две пограничные операции: на пропускном пункте Рафах между Египтом и Сектором Газа, а также на украинскомолдавской границе. Операции подобного типа направлены не на урегулирование существующих региональных конфликтов, а на борьбу с их последствиями, осложняющими обстановку в пограничных областях, то есть на создание минимально необходимых условий для развития мирного процесса. На практике влияние операций данного типа на процесс урегулирования кризисов пока минимальное. Полицейские операции направлены на оказание поддержки местным полицейским силам в зонах нестабильности, включая проведение различных оперативных мероприятий непосред- 27 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза ственно силами ЕС. В настоящий момент Евросоюз проводит четыре полицейские операции: в Боснии и Герцеговине, Демократической Республике Конго, Палестинской автономии и в Афганистане. Характер таких операций зависит от состояния полицейских служб в стране пребывания. Так, в ДРК и в Палестине ЕС главным образом консультирует местные органы полиции, оказывает поддержку в их оснащении, а также контролирует соблюдение основных стандартов правоохранительной работы. В Афганистане Евросоюз проводит непосредственную работу со служащими афганской полиции, активно участвуя в обучении будущих афганских полицейских, а также помогая уже подготовленным сотрудникам в их работе. В Боснии и Герцеговине миссия Евросоюза направляет развитие полицейских служб и обеспечивает осуществление оперативных действий по охране правопорядка. В отличие от других полицейских операций ЕС, миссия в Боснии и Герцеговине не ограничивается содействием полиции, а берет на себя выполнение части их функции. Фактически миссия Евросоюза позиционирует себя здесь как высшую инстанцию, способную бороться со злоупотреблениями, допускаемыми боснийской полицией, и противостоять организованной преступности. Наконец, Евросоюз проводит также военные операции. Сегодня к таким операциям относится миссия Евросоюза в Боснии и Герцеговине «Алтея»28, среди наиболее значительных результатов которой можно отметить следующие: – исследование подземных военных сооружений на территории Боснии и Герцеговины и блокирование доступа в них; – сбор вооружений, находящихся в распоряжении гражданских лиц29; – организация контрольно-пропускных пунктов для противодействия организованной преступности; – поиск разыскиваемых Международным трибуналом по бывшей Югославии лиц, подозреваемых в военных преступлениях; – наблюдение за разминированием территорий, осуществляемым силами Боснии и Герцеговины; Военная операция ЕС в Чаде/Центральноафриканской республики завершилась 20 марта 2009 г. 29 За период 2004–2007 гг. силами Евросоюза было изъято около 7 600 единиц легкого вооружения, более 1 млн различных боеприпасов, 14 700 ручных гранат и мин и 7 700 кг взрывчатых веществ. 28 28 Диана Новикова – контроль за уничтожением избыточных запасов вооружений; – меры по предотвращению химических, бактериологических и радиационных угроз. Кроме того, сегодня ЕС проводит довольно успешную военно-морскую операцию «Аталанта», направленную на борьбу с пиратством в Аденском заливе. В целом по совокупности средств, которые можно использовать в сфере кризисного урегулирования, Евросоюз занимает ведущие позиции в мире. Основным сравнительным преимуществом Евросоюза, отличающим его от остальных субъектов международной безопасности, остаются инструменты «мягкой силы», хотя «жесткая» составляющая потенциала также находит практическое применение. К настоящему времени ЕС довольно широко вовлечен в кризисное урегулирование в различных регионах мира. Даже если европейские миссии ограничиваются несколькими десятками человек, их значение не стоит недооценивать. Скромные по масштабам проекты ЕС, такие как консультативные операции и часть полицейских миссий, обеспечивают постоянный контакт между Евросоюзом и местными властями в зоне кризиса, которые воспринимают присутствие ЕС как «руку помощи», что создает хорошую основу для последующего взаимодействия, а также обеспечивает условия для действенного влияния ЕС на данной территории. В целом, как полагают многие исследователи, именно комплексная модель проведения операций в сфере кризисного урегулирования является на сегодняшний день наиболее эффективной. Однако, как показывает практика, ни одному из ведущих субъектов международной безопасности пока что не удается реализовать эту концепцию в полном объеме. Отчасти это связано с объективными структурными ограничениями, прежде всего институциональными и организационными противоречиями, административными стереотипами и различными организационными процедурами. Но основные препятствия носят политический характер и связаны с противоречиями в интересах и стратегиях основных международных субъектов. По мнению ряда исследователей, реализация комплексного подхода к кризисному урегулированию представляет сегодня дилемму выбора между эффективностью и результативностью комплексной модели операций кризисного урегулирования и политическими соображениями, в том числе политической 29 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза легитимностью. И до тех пор, пока сохраняется нескоординированность действий между различными участниками, не только теряются ресурсы, но также подрывается легитимность тех субъектов международной безопасности, которые стремятся действовать согласованно. Среди основных международных организаций, действующих в сфере международной безопасности, Евросоюз пока что обладает наибольшими возможностями для успешной реализации «комплексного подхода» к кризисному урегулированию, что и объясняет востребованность Европейской политики в области обороны и безопасности в современном мире. 30 Диана Новикова Особенности формирования и концептуальные принципы Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО) Становление ЕПБО: основные этапы Формулирование концептуальных основ собственной системы европейской безопасности шло на протяжении 1990-х гг. по двум параллельным направлениям: в рамках собственно Европейского Союза и в рамках Западноевропейского союза (ЗЕС) при участии НАТО. Основными этапами формирования единой внешней политики и политики безопасности ЕС стали: франко-британская встреча в Сен-Мало (декабрь 1998 г.), саммиты ЕС в Кельне (июнь 1999 г.), Хельсинки (декабрь 1999 г.), Да-Фейра (Португалия, июнь 2000 г.), Ницце (декабрь 2000 г.) и Гетеборге (июнь 2001 г.), на которых были приняты важные документы, в которых содержались указания на основные концептуальные политические и структурные изменения. Уже в Маастрихтском договоре об образовании ЕС от 1992 г. предусматривалось формирование Общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ) с перспективой выхода со временем на единую оборонную политику. В этом же году на саммите Западноевропейского союза были сформулированы так называемые Петерсбергские миссии – задачи, которые должны были решаться европейскими странами независимо от НАТО. Они включали традиционное миротворчество, спасательные и гуманитарные операции, операции по урегулированию кризисов, включая превентивные действия по предотвращению конфликтов и принуждение к миру. Для выполнения поставленных задач в 1993 г. был создан «Еврокорпус» – формирование из 6 тыс. военнослужащих (представителей Франции, Германии, а также Бельгии и Испании). Кроме того, ЗЕС во взаимодействии с НАТО разработал такие концепции, как проект «Многонациональных оперативных сил» (1993 г.) и проект «Европейской идентичности в области обороны и безопасности» (1996 г.), предусматривавшие возможность 31 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза осуществления миротворческих и гуманитарных операций под командованием ЗЕС. При этом изначально речь шла не о формировании отдельной от НАТО структуры, а о достижении Европейским сообществом определенной автономии в решении проблем безопасности. Особо подчеркивалось, что новая система не является конкурентом или альтернативой НАТО, и говорилось об обязательном налаживании тесных контактов, координации действий и углублении сотрудничества по линии НАТО – ЕС. Речь шла также не о создании «европейской армии», а о многонациональных структурах типа «Еврокорпуса» или об использовании национальных подразделений. Однако Балканский кризис внес серьезные коррективы в предполагаемую модель европейской внешней политики и политики в области безопасности. Операции НАТО по урегулированию конфликтов в Боснии и Косово продемонстрировали, что Европа не готова отвечать на новые угрозы постбиполярной эпохи, а без поддержки США не в состоянии справиться с кризисными ситуациями даже вблизи своих границ. В первую очередь это было связано с фундаментальными проблемами европейских вооруженных сил: ограниченными средствами по переброске войск, низким уровнем оперативной совместимости европейских национальных контингентов, отсутствием единой стратегической культуры, существенным отставанием военного потенциала большинства европейских стран, неадекватной структурой вооруженных сил, основанной на принципах территориальной обороны, а также отсутствием профессиональных вооруженных сил, способных участвовать в военных операциях нового поколения30. Значительный разрыв между американской военной мощью и европейской неспособностью решать задачи кризисного урегулирования привел страны ЕС к выводу о том, что без развития военного потенциала влияние ЕС как субъекта мировой политики останется незначительным, а не подкрепленная реальными ресурсами и возможностями ОВПБ работать не будет. Кроме того, возник дисбаланс в развитии Евросоюза: хотя ЕС являлся одним из наиболее развитых экономически субъектов в мировой политике, его военно-политическое влияние при этом оставалось минимальным. 32 30 Haine J.-Y. ESDP: An Overview // ESDP: The First Five Years (1999–2004). Challiot Papers, 2004. Диана Новикова В результате, начиная с 1998 г., после саммита в Сен-Мало развитие ОВПБ заметно активизируется. В 1999 г. Европейский Совет в Кёльне принимает решение о том, что ЕС как субъект мировой политики должен обладать всем необходимым спектром возможностей для проведения полностью независимой политики, включая активное участие в операциях по урегулированию международных конфликтов и кризисов, подкрепленных, в том числе, соответствующими военными ресурсами. Кроме того, на саммите в Хельсинки принимается решение о создании собственных Европейских сил быстрого реагирования общей численностью в 50–60 тыс. человек, которые могли бы быть развернуты в течение 60 дней сроком как минимум на один год для выполнения всего спектра Петерсбергских миссий. Планировалось, что к 2003 г. силы быстрого реагирования, включая воздушный и морской компоненты, будут полностью сформированы и укомплектованы, оснащены необходимыми средствами для осуществления командования, контроля и разведки, а также средствами материально-технического обеспечения и другими вспомогательными ресурсами. Одновременно формулируется задача создания общеевропейских структур в области командования и контроля, разведки и стратегической авиации: Комитета по политике и безопасности и Военного комитета в составе начальников генеральных штабов европейских стран. В 2000 г. в Да-Фейра Европейский Совет принимает решение развивать также и гражданские компоненты кризисного урегулирования по четырем основным направлениям: полицейские силы, укрепление правопорядка, гражданское управление, защита мирного населения. Кроме того, в 2002 г. на саммите в Севилье было принято решение об активном вовлечении ЕС в борьбу с международным терроризмом посредством скоординированного, «междисциплинарного» подхода с использованием различных механизмов ЕС. Концептуальные основы и принципы функционирования ЕПБО К июню 2003 г., когда была принята Европейская стратегия безопасности «Безопасная Европа в улучшающемся мире»31, заСм.: European Security Strategy “A Secure Europe In a Better World” (http://www. consilium.europa.eu). 31 33 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза вершилось формирование единой европейской идентичности в сфере безопасности и обороны. В Европейской стратегии безопасности было четко сформулировано представление о Европейском Союзе как о глобальном субъекте мировой политики32, разделяющем ответственность за обеспечение безопасности в общемировом масштабе. Соответственно, задачи дальнейшего развития ЕПБО становились более амбициозными, включая проведение более активной внешней политики и политики в области безопасности, а также создание соответствующего военного и политического потенциала для проведения расширенного спектра Петерсбергских миссий, в том числе силовых, за пределами географических границ ЕС. Что касается географического охвата ЕПБО, то основным направлением обеспечения безопасности Евросоюза становилась расширенная «зона безопасности» – регионы, непосредственно примыкающие к его границам. Особое внимание уделялось Балканам, ряду постсоветским государств (расширение экономического и политического сотрудничества с Украиной, Молдавией, Белоруссией, а также Закавказскими государствами), Ближнему Востоку (разрешение арабо-израильского конфликта как ключевой проблемы ближневосточного региона), а также Средиземноморскому региону. Таким образом, на концептуальном уровне ЕПБО охватывала весь спектр существующих военных задач за исключением коллективной самообороны, остававшейся исключительной прерогативой НАТО. Теоретически Евросоюз в рамках ЕПБО мог осуществлять любой тип операций, и единственным ограничением было отсутствие для этого необходимых ресурсов. Анализ возможностей европейских стран по мобилизации соответствующих ресурсов выявил ряд серьезных пробелов, в первую очередь в области воздушного транспорта, высокоточного оружия, развертывания командных центров в непосредственной близости от театра военных действий, транспортных средств и разведки. Это существенно ограничивало возможности ЕС, поскольку при отсутствии собственных военных ресурсов и средств, Евросоюз оказывался полностью зависимым от поддержки НАТО. 34 32 См.: Федоров Ю. Доктрина безопасности Европейского Союза // Европейская безопасность: события, оценки, прогнозы. – М.: ИНИОН, 2003. Вып.10. Диана Новикова В Европейской стратегии безопасности были также намечены основные направления наращивания потенциала ЕПБО33. К наиболее приоритетным задачам было отнесено увеличение объема ресурсов, выделяемых на военные цели; создание «гибких» и мобильных вооруженных сил; устранение или сведение к минимуму дублирования военных усилий государств – членов Евросоюза; улучшение обмена разведывательной информацией между странами ЕС; совершенствование аналитических возможностей; сочетание военных и гражданских компонентов в ходе кризисного урегулирования, а также формирование новой стратегической культуры, ориентированной на оперативное силовое вмешательство в кризисы и конфликты. Кроме того, ЕС стремится максимально адаптировать к современным вызовам имеющиеся у него ресурсы в области кризисного реагирования, в частности, в октябре 2006 г. министры обороны стран ЕС одобрили «Общий долгосрочный прогноз потребностей европейского оборонного потенциала» (Долгосрочный прогноз), разработанный Европейским оборонным агентством совместно с Институтом исследования проблем безопасности ЕС. Долгосрочный прогноз направлен на оценку тенденций в сфере международной безопасности, которые будут доминировать на мировой арене к 2025 г., и определение соответствующего вектора развития для Европейской политики в области обороны и безопасности в этой связи. В Долгосрочном прогнозе были выделены четыре основные характеристики, на которые, по мнению экспертов, ЕС следует ориентироваться в области ЕПБО. Это интегративный подход («synergy»), оперативность («agility»), избирательность («selectivity») и устойчивость («sustainability»)34. Интегративный подход предполагает соединение различных видов и родов вооруженных сил в рамках одной операции, создание общей системы управления этими силами, а также активное привлечение к кризисному урегулированию неправительственных организаций и работу со средствами массовой информации. Оперативность означает скорость подготовки и развертывания сил, необходимых для урегулирования кризиса. Под 33 B. Schmitt. European capabilities: how many divisions? // ESDP: the first five years (1999-2004). Challiot Papers, 2004. 34 См.: Initial Long-Term Vision Report for European Defence Capability and Capacity Needs/ EDA, October 2006. 35 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза избирательностью понимается наличие арсенала средств, обладающих поражающим действием различной силы, которые можно использовать в зависимости от обстоятельств и сдерживающих факторов. Так, силовые способы воздействия на кризис могут в определенной ситуации свестись к атаке на компьютерные сети или к психологической операции. Устойчивость предполагает способность поддерживать развернутые силы в течение длительного времени, что, в частности, требует стабильного тылового обеспечения. При этом особое внимание в Долгосрочном прогнозе уделяется вопросу о минимизации угроз для развернутых подразделений. В этих целях предлагается использовать морское базирование, которое снижает риски столкновений с вооруженными группировками и позволяет обойти политические проблемы при размещении военных баз на территории государств союзников. Наконец, стратегическим приоритетом развития европейских сил, по мнению экспертов, является сокращение общей численности вооруженных сил европейских стран и интенсификация разработок высокотехнологичных вооружений и новейших технологий. В 2007 г. на конференции Евросоюза по развитию ЕПБО «ESDP: From Cologne to Berlin and Beyond. Operations – Institutions – Capabilitites» был отмечен значительный прогресс, связанный прежде всего с географическим расширением зоны действия ЕС, а также с расширением спектра типов миссий. Кроме того, был намечен ряд новых задач: улучшение структур планирования и командования для проведения автономных европейских операций (эффективность, оперативность, четкость); реструктурирование штаб-квартир для проведения гражданских операций; формулирование четких политических и стратегических целей и принципов взаимодействия с НАТО; гармонизация Основополагающих задач развития военного и гражданского потенциалов. Кризисное урегулирование как центральный элемент ЕПБО 36 В декабре 2008 г. Европейский Совет принял два программных документа, в которых дается общая оценка развития ЕПБО, а также намечаются контуры ее будущего развития («Декларация об укреплении потенциала», «Декларация об улучшении Диана Новикова ЕПБО»35). В этих документах констатируется, что за прошедшие 10 лет ЕС стал глобальным политическим игроком, а ЕПБО – довольно успешным и все более востребованным инструментом кризисного урегулирования в мире. Одновременно отмечается необходимость придания нового импульса развитию ЕПБО, а также увеличения вклада ЕС в укрепление международного мира и безопасности и противодействие угрозам безопасности европейских стран (на основе Европейской стратегии безопасности), прежде всего в рамках операций кризисного урегулирования. В этой связи, согласно Декларациям, за ближайшее время ЕС должен обладать потенциалом, необходимым для одновременного осуществления: – Двух крупных операций по стабилизации и реконструкции, включающих необходимый гражданский компонент, общей численностью до 10 000 человек и продолжительностью до двух лет; – Двух операций оперативного реагирования (на ограниченный срок), задействующих «боевые группы» ЕС; – Чрезвычайной операции по эвакуации граждан ЕС (срок развертывания менее 10 дней); – Миссии по наблюдению/перехвату на воде или в воздухе; – Около 12 гражданских операций (полицейских миссий, миссий по установлению верховенства права, миссий по осуществлению гражданской администрации, защите гражданского населения, реформе сектора безопасности, а также наблюдательных миссий) различного формата, включая операции оперативного реагирования, а также одну основную миссию (численностью до 3 000 экспертов), рассчитанную на длительный срок до нескольких лет. В декабре 2007 г. Европейский Совет поручил Х. Солане проанализировать процесс и результаты реализации Европейской стратегии безопасности. В итоге в конце 2008 г. был подготовлен документ «Обеспечение безопасности в изменяющемся мире», который не является заменой Стратегии, но скорее адапConclusions of the Brussels European Council on the ESDP, 11-12 December 2008. Declaration on strengthening capabilities, December 11, 2008. Declaration by the European Council of the Enhancement of the European Security and Defence Policy (ESDP), December 2008. 35 37 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза тирует ее к изменившейся за пять лет обстановке и указывает новые стратегические направления для Евросоюза36. В документе отмечается, что угрозы безопасности, определенные в Стратегии, стали еще более серьезными и взаимосвязанными. В этой связи ЕС необходимо наращивать свой потенциал в сфере кризисного урегулирования, как на институциональном, так и на практическом уровнях. Подчеркивалось, что ни один другой международный субъект не обладает таким широким набором инструментов, как ЕС, и поэтому ответственность Евросоюза за поддержание международной безопасности в современном мире существенно возрастает. Среди сравнительных преимуществ ЕС в Докладе отмечается позитивный образ Евросоюза, который очень хорошо воспринимается в качестве партнера другими странами,– намного лучше, чем НАТО, и даже лучше, чем ООН. В документе также говорится об отдельной проблеме, которую для международной и европейской безопасности представляют «замороженные» конфликты, в частности особое внимание уделено Грузии и Молдавии. В связи с возвращением «силовой политики» на европейский континент (вооруженный конфликт в Грузии в августе 2008 г.) Закавказье рассматривается в Докладе как «новые Балканы» для Европы и требует активизации деятельности Евросоюза на данном направлении. Отдельное внимание уделяется развитию политики соседства ЕС и вовлечению в нее новых стран, прежде всего на восточном направлении. В первую очередь отмечались Белоруссия как чрезвычайно зависимая от России страна (авторы доклада рекомендовали предоставить ей членство в программе, даже в формате «партнерство-лайт»), а также Украина и Тунис37. Кроме того, отмечается, что интересы ЕС в сфере безопасности не ограничиваются только близлежащими регионами. При этом, европейские страны намерены уделить повышенное внимание Афганистану. Развитие сотрудничества с НАТО, партнерство с США, а также взаимодействие с ООН оцениваются как ключевые факторы развития ЕПБО. Трансатлантическое сотрудничество остается «фундаментом» для Европы, а участие в создании нового механизма мультилатерализма – одним из 38 36 Report on the implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a Changing World, December 2008. 37 Ibid. Диана Новикова основных направлений деятельности Европейского союза. Важным направлением для ЕС признается выработка единой позиции стран Евросоюза по вопросам реформирования существующих на настоящий момент международных институтов и миропорядка, которые, как показывает практика, сегодня не справляются уже со своими задачами. Отмечается необходимость формирования единой международной идентичности ЕС. Кроме того, уделялось повышенное внимание развитию военного потенциала ЕС, в том числе для улучшения взаимодействия с НАТО и проведения совместных операций. Таким образом, сегодня кризисное урегулирование становится центральным элементом в развитии Европейской политики в сфере обороны и безопасности, а ЕС – комплексным субъектом международной безопасности, который активно развивает военные и гражданские компоненты ЕПБО, и все больше расширяет географию своей активности – в первую очередь это касается постсоветского пространства. 39 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Ресурсный потенциал ЕПБО: военный и гражданский компоненты Военные ресурсы Евросоюза в сфере кризисного урегулирования 40 Активная работа над развитием военного компонента ЕПБО началась в 2000 г., когда была выработана Хельсинская основополагающая цель по развитию оперативного потенциала ЕС (Helsinki Headline Goal), которая определяла средства, необходимые для реализации поставленных в рамках ЕПБО задач на основе четырех базовых сценариев: разъединение воюющих сторон, предотвращение конфликтов, гуманитарная помощь и эвакуация соотечественников. В соответствии с этими задачами был составлен Хельсинский каталог оперативных ресурсов (Helsinki Force Catalogue), который определял набор минимально необходимых военных ресурсов для создания эффективных сил быстрого реагирования и осуществления задач в области кризисного урегулирования. Список включал 144 позиции, объединенные в семь основных категорий: система управления и связи (C3I); разведка, обнаружение цели и наблюдение; развертываемость и мобильность; боевые действия; обеспечение безопасности и системы защиты; материально-техническое обеспечение; тыловая поддержка. В соответствии с Хельсинским каталогом страны ЕС могли сами определять, какие виды вооружений и военной техники они могут предоставить в распоряжение ЕС. По итогам Брюссельской конференции 2000 г. (Capabilities Commitment Conference) для государств ЕС определялись национальные квоты по каждой категории Хельсинского каталога, а также давалась общая оценка потенциала Евросоюза. В целом в рамках ЕПБО планировалось задействовать 100 тыс. военных, 400 единиц военной авиации и 100 морских судов. Одновременно было выявлено 38 позиций Каталога, по которым у Евросоюза отсутствовали необходимые ресурсы: либо таких видов вооружений и военной техники просто не было у европейских стран, либо некоторые европейские страны по каким-то причинам не предоставили их в распоряжение ЕС. Для устранения этих пробелов в декабре 2001 г. был создан Диана Новикова механизм развития оперативного потенциала ЕС (Capability Development Mechanism), предусматривающий систему ежегодного мониторинга. Каждые шесть месяцев страны ЕС должны были предоставлять Совету ЕС отчет о проделанной работе по реализации Хельсинских целей, в частности отчитываться об устранении определенных пробелов и недостатков (Capabilities Improvement Chart). В это же время на конференции в Лайконе была принята Европейская политика вооружений (ECAP), рационализировавший усилия стран ЕС по развитию национальных и общеевропейских военных проектов на основе четырех базовых принципов: повышение эффективности и результативности военного потенциала Евросоюза; поощрение общеевропейского военного сотрудничества на добровольной основе; координация с НАТО; общественная поддержка и прозрачность. Также было создано 19 экспертных рабочих групп, которые к 2003 г. представили ряд предложений по устранению недостатков, в том числе путем лизинга и модернизации вооружений и военной техники, общеевропейских проектов по закупкам вооружений и созданию проектных групп под руководством ведущей страны ЕС, отвечающей за развитие конкретного направления. Так, развитием командно-штабных ресурсов руководила Великобритания, за стратегическую авиацию отвечала Германия, за стратегические морские ресурсы – Греция, за вертолеты – Италия, за систему ПРО театра военных действий – Нидерланды и за космические компоненты – Франция. Кроме того, ряд недостающих позиций мог быть восполнен за счет участия третьих стран в операциях Евросоюза. Участие третьих стран также должно было продемонстрировать, что операции ЕС носят многонациональный характер, повышают эффективность проведения миссии, а также отражают разделение ответственности, поскольку все страны, не являющиеся членами Евросоюза, могут участвовать в обсуждении решений, касающихся оперативного планирования операций, в Комитете участников в рамках ЕПБО. И если раньше решения об участии третьих стран принимались ad hoc, что значительно снижало скорость реагирования, то теперь ЕС разработал отдельные соглашения для стран, которые являются постоянными участниками миссий ЕС и вносят в них значительный вклад (Норвегия, Исландия, Турция, Канада, Россия, Украина), и модельные соглашения для стран, которые могут присоеди- 41 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза няться только к конкретным операциям ЕС (например, ЮАР в операции «Артемис»). Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые усилия, европейским странам не удалось полностью выполнить Хельсинские задачи к 2003 г., как это было изначально предусмотрено. Было также очевидно, что хотя поставленные задачи и могли быть реализованы в количественном отношении, этого было недостаточно для эффективного функционирования европейской политики в области обороны и безопасности. В связи с общим отставанием уровня развития военных ресурсов европейских стран, а также устареванием вооружений и военной техники, требовались качественные изменения. Поэтому в 2004 г. принимается «Основополагающая цель по развитию оперативного потенциала ЕС до 2010 г.» (Headline Goal 2010), отражающие качественный подход Евросоюза к созданию военного потенциала, необходимого для осуществления всего спектра операций по кризисному урегулированию в рамках ЕПБО38. Новая Основополагающая цель была в первую очередь ориентирована на реализацию Хельсинских задач и адаптацию развития европейских военных ресурсов к стратегическим целям, обозначенным в Европейской стратегии безопасности. Новая программа должна была перевести новую стратегию безопасности в конкретные военные задачи, исходя из нетрадиционных вызовов и угроз безопасности, как, например, создание оперативного Европейского оборонного агентства, формирование к 2007 г. быстро развертываемых боевых групп (battle groups), создание к 2008 г. эффективного потенциала транспортной авиации. Сам перечень миссий ЕПБО был также расширен: в нем появились гуманитарные и спасательные операции; операции по поддержанию мира; военные операции в ходе кризисного урегулирования, включая принуждение к миру; операции по разоружению; оказание поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом и реформирование сектора безопасности, а также превентивное вмешательство39. Новая Основополагающая цель также подчеркивала, что Евросоюз должен быть в состоянии проводить несколько операций на различном уровне вмешаСм.: Headline Goal 20101, 17-18 June 2004 (http://www.isn.ethz.ch). GAERC and Defense Ministers Council Conclusions, 17-18 May 2004. ESDP Presidency Report, Brussels, 9 December 2003. 38 42 39 Диана Новикова тельства одновременно. Основные усилия европейских стран при этом должны быть направлены на улучшения оперативной совместимости (как между силами европейских стран, так и между военным и гражданским компонентами), развертываемости и способности к длительному проведению операций. Основная задача ЕПБО заключалась, таким образом, в повышении потенциала оперативного реагирования ЕС на кризисы, в том числе и по запросам других международных организаций, в первую очередь ООН. Соответственно, в распоряжении Евросоюза должны быть мобильные, гибкие и оперативно совместимые силы в состоянии повышенной боеготовности, которые могли бы быть использованы как в самостоятельных операциях ЕС, так и в рамках миссий, проводимых другими организациями. Критерии оперативного реагирования, оперативного принятия решений и планирования, а также быстрого развертывания сил становятся доминирующими. Так, в идеале предполагалось, что после одобрения Советом ЕС концепции операции в области кризисного урегулирования, данная миссия может быть развернута уже через пять дней. При этом, силы ЕС должны быть готовы к осуществлению своих функций в рамках миссии на месте не позднее чем через 10 дней после решения Совета о начале операции. Соответственно, к 2010 г. Евросоюз должен обладать всеми необходимыми ресурсами для осуществления эффективной стратегической переброски войск (включая воздушный, морской и наземный компоненты), а также создать единую сеть коммуникации и связи (наземный и космический элементы). Кроме того, особо подчеркивалась необходимость выработки единых европейских стандартов и критериев подготовки военнослужащих. В ноябре 2005 г. был также принят новый каталог оперативных ресурсов ЕС (Requirements Catalogue), который устанавливал уровень, необходимый для «оперативного и решительного реагирования на конфликты, а также осуществления всех видов операций в области кризисного урегулирования». В соответствии с Основополагающей целью Евросоюз предпринял ряд усилий по модернизации и развитию своего военного потенциала, а также созданию эффективных механизмов оперативного реагирования. Европейская консолидация усилила потребность в разработке общеевропейской политики вооружений. Стремление увеличить военные возможности Европы, поддерживать и 43 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза обеспечивать ресурсами европейскую оборонную промышленность привело к формированию единой европейской структуры по вопросам вооружений. В итоге в 2004 г. было создано Европейское оборонное агентство – межгосударственная структура, отвечающая за развитие обороноспособности, НИОКР и закупки вооружений. В частности, Агентство было призвано выполнять следующие функции: развитие военного потенциала, необходимого для проведения операций по кризисному урегулированию; развитие европейского сотрудничества в области вооружений; укрепление европейской обороноспособности; научно-исследовательская деятельность в сфере новейших вооружений. В 2006 г. 22 страны Евросоюза приняли Кодекс развития системы закупок вооружений, что означало начало формирования единого рынка вооружений в Европе. В этом же году была принята совместная инвестиционная программа по развитию военных ресурсов ЕС, общий бюджет которой был сформирован 20 странами ЕС и составлял 50 млн евро. Развивая общеевропейское сотрудничество в области военно-промышленного комплекса, в мае 2007 г. ЕС принимает Стратегию развития европейской технологической и промышленной базы ВПК, а в ноябре 2007 г. – рамочную концепцию Общей стратегии развития НИОКР. В соответствии с этими документами были определены четыре основные сферы, в которых планировалось повысить приток инвестиций и активизировать развитие, основываясь на принципе «инвестировать больше, эффективнее и совместно40». К этим сферам относились: закупка вооружений (20 % военных расходов), европейское военно-техническое сотрудничество (35 % от общего числа закупок вооружений), НИОКР (2 % военных расходов), европейское сотрудничество в области НИОКР (20 % от общих расходов на НИОКР), трансформация европейских вооруженных сил. Предполагалось, что страны ЕС будут сами определять, какие именно технологии и промышленные ресурсы необходимо развивать, а также определять структуру инвестиций, необходимых для обеспечения эффективного функционирования ЕПБО. Кроме того, начала реализовываться представленная в 2004 г. по инициативе Франции, Великобритании и Германии 44 См.: Framework for a European Defense Research & Technology Strategy. 19 November, 2007. 40 Диана Новикова концепция «боевых групп» ЕС – высокомобильных бригад в состоянии повышенной готовности, способных к выполнению сложных военных операций. Вооруженные подразделения (группы) общей численностью в 1 500 человек должны были быть готовы к развертыванию в течение 15 дней на срок до 30 дней и соответствовать критериям военной эффективности, развертываемости и боеготовности. Предполагалось, что все «боевые группы» смогут вести действия в отдаленных регионах мира в сложных географических или рельефных условиях и обеспечить условия для дальнейшего развертывания широкомасштабной миссии. При этом, каждая «боевая группа» должна была быть подкреплена необходимыми транспортными средствами для быстрой переброски (в первую очередь стратегической авиации) и включать батальон механизированной или легкой пехоты, элементы артиллерии, воздушной обороны и вертолеты, а также вспомогательные военные службы (инженеры, материально-техническое обеспечение, медицинский персонал и силы военной полиции). Кроме того, боевые группы должны были быть структурированы, экипированы и обучены для быстрого реагирования в кризисных операциях в слабых или несостоявшихся государствах и участвовать в военных операциях высокой интенсивности, как в рамках собственно ЕПБО, так и в миссиях НАТО и ООН. К 2010 г. планировалось создать 13 таких групп (три группы должны были быть полностью укомплектованы Францией, Италией и Великобританией, остальные 10 – смешанные). 1 июля 2008 г. был принят новый план по развитию потенциала ЕПБО (Capability Development Plan, действует до 2011 г.), в котором основной упор сделан на развитие 12 приоритетных областей41, в том числе создание единого европейского транспортного воздушного парка, программы по улучшению морских противоминных средств, беспилотных летательных систем, спутниковой системы разведки, единого вертолетного парка и др. Кроме того, были приняты две Концепции оперативного реагирования на море и в воздухе (Maritime Rapid Response, Air Rapid Response), также направленные на улучшение потенциала ЕПБО в соответствующих областях. 45 41 EDA Press Release, Brussels, 10 November 2008. Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Повышенное внимание Евросоюз уделяет также развитию и использованию вертолетного парка в ходе операций по урегулированию кризисов, прежде всего для решения проблемы тактической мобильности. В распоряжении ЕС сегодня имеется 1 735 военных вертолетов 22-х видов, и вертолетный парк рассматривается как один из ключевых элементов для повышения мобильности, гибкости (маневренности) и оперативности развертывания миссий ЕПБО42. Что касается совокупного общеевропейского военного потенциала, то теоретически страны ЕС могут мобилизовать более 1 млн человек43, 10 тысяч танков, 38 тыс. бронированных автомобилей, 2 500 боевых самолетов и 800 боевых кораблей. И хотя учет общих военных возможностей каждой европейской страны не дает представления о военной мощи ЕС, поскольку Евросоюз, в отличие от НАТО, не является военной организацией, однако помогает понять, какие ресурсы страны ЕС в принципе могут задействовать в операциях ЕПБО. Развитие гражданских ресурсов европейского кризисного урегулирования Основы для развития гражданского измерения ЕПБО – гражданских операций кризисного урегулирования – были заложены еще в 2000 г. на саммите в Хельсинки, где была принята Основополагающая цель по развитию гражданского потенциала ЕС (Civilian Headline Goal). Она предусматривала развитие гражданского компонента ЕПБО по четырем основным направлениям: осуществление полицейских миссий, укрепление правопорядка, защита мирного населения и организация гражданского управления. Затем Европейский Совет на саммите ЕС в Да-Фейра в июне 2000 г. принимает План развития гражданского потенциала ЕС (Civilian Action Plan), в соответствие с которым к 2003 г. страны – члены ЕС обязывались предоставить в распоряжение Евросоюза: EDA Bulletin. Special Edition Helicopters 2009. По данным Европейского оборонного агентства, общее число европейских войск, развернутых на данный момент за рубежом, составляет 97 800 человек, при этом всего могут быть развернуты 378 200 человек, а участвовать в долгосрочных операциях 100 900 человек. См.: European Defense Expenditure in 2006 // European Defense Agency Defense Facts. 19.11.2007. 42 43 46 Диана Новикова – 5-тысячный контингент полицейских сил, часть которого (1 тыс. офицеров) могла бы быть развернута в течение 30 дней; – 200 экспертов в области установления правопорядка, в том числе прокуроров, адвокатов и судей, а также группу экспертов быстрого реагирования, готовую к развертыванию в течение 30 дней; – команду экспертов в различных областях гражданской администрации; – 2-3 команды оперативного реагирования, состоящие из 10 экспертов по чрезвычайным ситуациям и защите гражданского населения, которые могут быть задействованы в зонах бедствия в течение несколько часов, а также 2-тысячный контингент для более длительного развертывания. Кроме того, в 2001 г. был принят План развития полицейских сил до 2008 г., предусматривающий создание механизмов мобилизации и быстрого развертывания, а также оперативной штаб-квартиры Объединенных полицейских подразделений, способных выполнять задачи по установлению правопорядка в дестабилизированных ситуациях. В первую очередь это касалось области гражданского управления: защиты гражданского населения, организации временной администрации, замены слабых или несуществующих государственных структур в уголовно-процессуальной и судебной сферах, а также системе правоохранительных органов. Координация в решении поставленных задач была возложена на созданный в 2000 г. Комитет по гражданским аспектам кризисного урегулирования (СIVCOM), который осуществляет разработку стратегии и контроль за гражданскими операциями, а также предоставляет рекомендации для Комитета по вопросам политики и безопасности. В целом в развитии гражданского компонента ЕПБО Евросоюз достиг значительного прогресса. Уже в ноябре 2001 г. страны ЕС заявили о своей готовности развернуть контингент из 1 400 полицейских в течение 30 дней, а учения по кризисному реагированию, проходившие в 2002 г., продемонстрировали способность гражданских и военных сил ЕС действовать совместно. На конференции по развитию гражданских сил ЕС в ноябре 2004 г. было отмечено, что страны ЕС предоставили в распоряжение Евросоюза 5 761 полицейских, 631 специалиста в области установления правопорядка, 562 эксперта в области гражданского управления, 4 988 сотрудников по гражданской 47 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 48 защите, а также 505 наблюдателей и 391 эксперта по правам человека, политическим вопросам, гендерным проблемам и реформированию сектора безопасности. Всего, начиная с 2003 г. по настоящее время, Евросоюз провел 15 гражданских миссий в рамках ЕПБО. С 2004 г. ЕС начинает проводить более интегрированный подход к развитию гражданского компонента ЕПБО. Особо подчеркивается, что операции ЕС должны стать всеобъемлющими, гибкими и быстро адаптирующимися к требованиям конкретной ситуации. На саммите в Нордвике (Нидерланды) в 2004 г. Испания, Италия, Франция, Нидерланды и Португалия подписали декларацию о создании трехтысячных Европейских сил жандармерии, готовых к развертыванию в течение 30 дней, которые могли бы выполнять три вида задач: предотвращение конфликтов, осуществление вспомогательных функций и оказание поддержки в ходе вооруженного вмешательства в конфликт, а также решение задач постконфликтной стабилизации после завершения военной операции. Предполагалось, что жандармерия сможет выполнять задачи под руководством ООН, НАТО, ОБСЕ или под любым другим военным или гражданским командованием, что позволит сократить разрыв между вооруженными силами и гражданской полицией (гибрид). В 2005 г. были также созданы гражданские силы оперативного реагирования (civilian response teams), ориентированные на выполнение трех основных задач: оценка ситуации и сбор фактов в кризисных ситуациях, оперативное участие на начальной стадии операции, оказание поддержки другим механизмам ЕС. Кроме того, с 2005 г. разрабатывается единая европейская стратегия по реформированию сектора безопасности. Характерной особенностью гражданского измерения ЕПБО является возможность использовать как ресурсы собственно Европейского Союза, так и механизмы Европейского Сообщества, которое уже долгое время оказывает различные виды поддержки странам, находящимся в ситуации кризиса на предконфликтной, конфликтной или постконфликтной стадиях, используя широкий набор краткосрочных механизмов кризисного реагирования и долгосрочных инструментов развития. Основные механизмы Европейского Сообщества в области гражданского урегулирования кризисов включают: – Защиту гражданского населения и оказание помощи населению в чрезвычайных ситуациях. Диана Новикова – Поддержание или восстановление политической стабильности – поддержка гражданских усилий по разрешению или предотвращению конфликта, ведение переговоров, посредничество, соблюдение соглашений о прекращении огня и т.п. – Обеспечение демократии, прав человека и правопорядка в рамках Европейской инициативы по развитию демократии и правам человека, действующей с 1999 г. в качестве дополнительного инструмента осуществления и поддержки ОВПБ, а также организация проведения и мониторинг за ходом выборов, социальная и экономическая реинтеграция в переходный период. – Реабилитацию и реконструкцию в развивающихся странах, которые серьезно пострадали во время конфликта или стихийных бедствий, реинтеграцию беженцев и перемещенных лиц, демобилизацию и реинтеграцию военных, действия по восстановлению институционального процесса и налаживание экономического (промышленного) развития. – Помощь развитию в рамках Европейского фонда развития (EDF), возможность осуществления дополнительного финансирования для обеспечения общественного развития и безопасности (посредничество, переговоры, примирение, демобилизация, реинтеграция и др.). В принципе механизмы гражданского кризисного урегулирования в рамках Европейского Сообщества ориентированы на долгосрочные программы стабильного развития, а их финансирование, географический охват и набор функций намного выше краткосрочных проектов ЕПБО. Соответственно, соединение механизмов Европейского Союза и Европейского Сообщества на единой основе планирования и координации могло бы заметно повысить общую эффективность гражданского измерения ЕПБО. 49 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Механизмы и структуры функционирования ЕПБО: управление и финансирование Система управления ЕПБО 50 В стратегическом плане главная роль при принятии решений о проведении операций того или иного типа принадлежит Совету министров ЕС. Основу непосредственно политиковоенного управления составляют следующие структуры: Комитет по политике и безопасности (КПБ), который призван следить за развитием международной ситуации и способствовать выработке единой внешней политики ЕС; Военный комитет (ВК), который дает рекомендации КПБ; штаб ЕС, получающий директивы от ВК, который занимается непосредственным проведением единой Европейской политики в сфере безопасности и обороны (оценка ситуации, стратегическое планирование и т.п.). В целом основу управления Европейской политикой в области обороны и безопасности составляют следующие структуры: – Высокий представитель ЕС по общей внешней политике и политике в области безопасности (одновременно является Генеральным Секретарем Совета ЕС). – Комитет по вопросам политики и безопасности (PSC). Состоит из представителей всех стран ЕС, заседания проводит два раза в неделю. В сферу компетенции Комитета входят все аспекты функционирования ОВПБ и ЕПБО, а основные функции данной структуры включают экспертизу и планирование, а также политическое консультирование Европейского Совета. Комитет ответственен за практическую реализацию решений Европейского Совета, а также политический контроль и стратегическое управление операциями в рамках ЕПБО. В работе Комитета активное участие принимают Комитет по гражданским аспектам кризисного урегулирования (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management, CIVCOM), который обеспечивает консультирование по гражданским аспектам миссий, а также Политико-военная группа (Politico-Military Group), занимающаяся военно-политическими вопросами. Диана Новикова – Военный комитет ЕС (EUMC). Состоит из начальников национальных оборонных штабов стран ЕС. К основным функциям Комитета относится предоставление рекомендаций для Комитета по вопросам политики и безопасности и Европейского Совета, а также составление военных директив для Военного штаба. Председатель Комитета участвует в заседаниях Европейского Совета, тем самым непосредственно участвуя в процессе принятия решений. Военный комитет является основной военной структурой, а также форумом для сотрудничества и проведения консультаций между странами ЕС. В рамках Военного штаба действует также созданное в 2005 г. Военно-гражданское управление (Civilian Military Cell), которое отвечает за координацию и взаимодействие между гражданским и военным компонентами ЕПБО. – Военный штаб ЕС (EUMS). Основными задачами этой структуры является осуществление экспертной оценки функционирования ЕПБО, прежде всего касающейся проведения военных операций. Военный штаб отвечает за систему раннего предупреждения, ситуационный анализ и стратегическое планирование в рамках осуществления Петерсбергских миссий, а также структурирование национальных и общеевропейских сил, а также осуществление технической экспертизы для Европейского Совета по всем аспектам безопасности и обороны. Кроме того, Военный штаб осуществляет поддержку Военного комитета на этапе стратегического планирования операций по кризисному урегулированию и разрабатывает рабочие модели и оперативные концепции, основанные или совместимые с механизмами НАТО. – Центр оперативного командования ЕС. Созданный 1 января 2007 г. Центр способен осуществлять оперативное командование небольшой группировкой войск до 2 тыс. человек («боевой группой»). Помимо единого командного центра ЕС, в распоряжение Евросоюза для проведения операций в рамках ЕПБО имеется пять национальных оперативных штабов. – Комитет по гражданским аспектам кризисного урегулирования (CIVCOM). Отвечает за проведение гражданских миссий в рамках ЕПБО, вырабатывает рекомендации по гражданским аспектам кризисного урегулирования для Комитета по вопросам политики и безопасности. – Европейское оборонное агентство (EDA). Создано 12 июля 2004 г. по решению Совета с целью улучшения европейского 51 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза оборонного потенциала в области кризисного урегулирования в рамках ЕПБО. Агентство осуществляет четыре основные функции: развитие оборонного потенциала, сотрудничество по вопросам вооружений, развитие европейского рынка военного оборудования и технологической и промышленной военной базы, развитие НИОКР. Главой Агентства является Высокий представитель ЕС. – Институт по исследованиям проблем безопасности ЕС, который обеспечивает экспертную поддержку ЕПБО. Что касается типичной структуры командования операциями кризисного урегулирования в рамках ЕПБО, то она выглядит следующим образом44: 52 44 См.: NATO and EU Military Capabilities 2008. Диана Новикова Особенности финансирования операций кризисного урегулирования в рамках ЕПБО На данный момент единого механизма финансирования, который действовал бы применительно ко всем операциям ЕС, не существует. Расходы на проводимые Евросоюзом миссии покрываются за счет поступлений из трех источников: общего бюджета ЕС, общего бюджета Европейского Сообщества и средств, выделяемых напрямую правительствами европейских стран. Операции военного или оборонного характера согласно Ст. 28 Маастрихтского договора финансируются из бюджета Евросоюза. В феврале 2004 г.45 был создан общий механизм финансирования – «Афина», который устанавливал правила выделения средств на проведение военных операций по линии ЕПБО. Так, все общие военные расходы в рамках ЕПБО, которые в принципе могут быть покрыты из бюджета «Афины», подразделялись на три вида46: Расходы, автоматически покрываемые бюджетом «Афины» в любой проводимой ЕС операции, – это средства, выделяемые на функционирование штаб-квартиры, материальнотехническую поддержку для вооруженных сил, обеспечение доступа контингентов ЕС к средствам и структурам НАТО. Средства, выделяемые по решению Совета ЕС в конкретной операции в зависимости от ее особенностей, – это, прежде всего, расходы, связанные с транспортировкой подразделений на месте проведения операции, тыловым обеспечением, функционированием многонациональных штаб-квартир, получением информации (спутниковые изображения, разведка театра военных действий, в том числе разведка и наблюдение с воздуха /воздух-земля/). Средства, выделяемые Специальным комитетом «Афина» по запросу оперативного командующего, могут включать расходы на дополнительное оборудование, медицинские услуги, разведку, разминирование, защиту от химического, биологического, радиологического и ядерного воздействия, складирование и уничтожение оружия, изъятого в ходе операции. 45 46 EU Council Secretariat Factsheet. June 2007. Ibid. 53 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Управление финансовыми средствами каждой конкретной операции на всех стадиях ее проведения осуществляет Специальный комитет, состоящий из представителей стран ЕС и третьих стран, участвующих в данной операции, а также командующего операцией. Общий бюджет «Афины» формируется за счет поступлений от стран ЕС, выплачиваемых в зависимости от показателей ВВП (основная часть средств формируется за счет взносов Германии, Франции, Великобритании и Италии). В 2005 г. бюджет составил 60 млн евро, а в 2006 г. – 68 млн евро. В 2007 г. в рамках «Афины» осуществлялось общее финансирование двух миссий ЕПБО: операция «Алтеа» (33 млн евро), операция «Амис» (1,3 млн евро), а в 2006 г. было выделено 23 млн евро на проведение операции в Конго. И хотя в принципе такая схема может ускорить процесс принятия решений и повысить возможности быстрого развертывания сил, так как уже не надо будет ждать решения Совета каждый раз, такие показатели свидетельствуют об ограниченности общего механизма финансирования – «Афина» позволяет покрыть менее 10 % от общих расходов на каждую операцию. Что касается операций гражданского характера, то они подпадают под компетенцию Сообщества (Статья 19 бюджета Сообщества – внешние сношения) и финансируются из бюджета ОВПБ, однако решения об использовании этих средств принимает также Совет ЕС. В 2005 г. бюджет Сообщества составил 62,6 млн, а в 2006 г. был увеличен до 102,6 млн евро. По линии бюджета Сообщества осуществлялось финансирование следующих операций Евросоюза: полицейская миссия ЕС в Боснии и Герцеговине, полицейская миссия в Македонии («Проксима»), полицейская миссия в Конго, гражданские миссии в Ираке и Грузии, миссия в Конго, «Амис II» в Судане, миссия в Аче, полицейская миссия на Палестинских территориях, миссия в г. Рафах. Все остальные расходы оплачиваются странами ЕС напрямую по принципу «сколько потратили, столько денег». Как правило, это в первую очередь касается затрат на размещение национальных контингентов, задействованных в операции, а также обеспечение необходимой военной техники и оборудования. 54 Диана Новикова ЕПБО «в действии»: основные миссии Европейского Союза в сфере кризисного урегулирования Европейский Союз в рамках ЕПБО проводит тринадцать военных и гражданских миссий в четырех регионах мира47. Рассмотрим их более подробно. Полицейская миссия ЕС в Боснии и Герцеговине (EUPM/ BiH)48. Миссия началась 1 января 2003 г. согласно решению Совета от 11 марта 2002 г. (Council Joint Action 2002/210/CFSP) и резолюции СБ ООН 1396 от 5 марта 2002 г. (первоначальный мандат действовал до 31 декабря 2005 г., затем был продлен до 31 декабря 2009 г. ) Операция в Боснии и Герцеговине стала первой гражданской миссией ЕС по кризисному урегулированию. Основной задачей сил Евросоюза, сменивших находившиеся в регионе с 1995 г. международные полицейские силы ООН (IPTF), стало создание в стране силовых подразделений, способных поддерживать порядок и стабильность в регионе и эффективно бороться с преступностью. Всего в миссии было задействован 531 полицейский (80 % из стран – членов ЕС, еще 20 % – из третьих стран), которые осуществляли задачи мониторинга и контроля при проведении реформы правоохранительных органов в стране, а также проводили обучение сотрудников местных силовых структур. Еще 400 человек гражданского персонала выполняли вспомогательные и технические функции49. Общий бюджет операции составил 38 млн евро (20 млн евро было выделено из бюджета Сообщества). Полицейская миссия ЕС в Боснии и Герцеговине – первый практический опыт ЕС по планированию миссии, развертыванию и организации. В то же время ее осуществление выявило серьезные недостатки50: По состоянию на сентябрь 2009 г. См.: http://www.consilium.europa.eu См. подобнее: G.Grev, D.Lynch, A.Missiroli ESDP Operations. 2007. 49 В настоящее время общая численность миссии сокращена до 200 человек (178 полицейских и 28 гражданских экспертов из 24 стран ЕС). 50 Civilian Crisis Management: the EU Way.//Challiot Paper №20. June 2006. 47 48 55 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза ЕС недооценил масштаб и сложность задач в Боснии. Мандат миссии был довольно слабым и недостаточным (мог быть адекватным только для будущей ситуации). Задача реформирования полицейской системы была сложной, у экспертов ЕС не хватало необходимого опыта, не было достаточного количества гражданских экспертов для решения задач государственного управления. Не хватало более гибкого подхода и скоординированности действий персонала ЕС (полицейских, юридических и судебных экспертов вместе с гражданскими администраторами и экспертами по правам человека). Хотя задачи были выполнены, стала очевидной необходимость качественного улучшения гражданского компонента. Кроме того, возникла проблема концептуального характера: гражданские операции рассматривались только как вспомогательные для военных миссий. Гражданский компонент ЕС может быть намного активнее использован на всех стадиях операции кризисного урегулирования. Миссия «Алтеа» в Боснии и Герцеговине (EUFOR Althea). Военная операция «Алтеа» началась 2 декабря 2004 г. по решению Совета ЕС (Joint Action 2004/570/CFSP) от 12 июля 2004 г. на основе бессрочного мандата51. В соответствии с резолюциями СБ ООН 1551 и 1575, ЕС начал миссию в рамках главы VII Устава ООН, развернув контингент EUFOR, эквивалентный находившимся в регионе силам стабилизации SFOR. Основная цель операции заключалась в обеспечении выполнения Дейтонского соглашения (Приложение 1-А и Приложение 2), а также поддержании безопасности и стабильности в Боснии и Герцеговине. Кроме того, силы ЕС должны были оказывать поддержку представителям международного сообщества в установлении правопорядка и борьбе с организованной преступностью, а также реализации гражданских аспектов мирного соглашения между сторонами конфликта. «Алтеа» стала самой большой по численности операцией Евросоюза: миссия объединяла 7-тысячный контингент из представителей практически всех стран – членов ЕС, а также ряда третьих стран52. Общий бюджет операции составил 71,7 млн евро. 56 51 В 2007 г. ЕС подтвердил, что сохранит военное присутствие в данном регионе, пока в этом будет необходимость. См.: EU Council Conclusions on ESDP 15417/07, 19 November 2007. 52 В настоящий момент численность сил ЕС составляет 2 500 человек. Диана Новикова Миссия ЕС в Косово (EULEX Kosovo) – сменила полицейскую миссию EUPT Kosovo. Полицейская операция EUPT Kosovo проводилась по решению Совета ЕС от 10 апреля 2006 г. (Council Joint Action 2006/304/CFSP) на основе мандата, действовавшего до 31 марта 2008 г. Основная задача миссии заключалась в подготовке и планировании возможной операции по установлению правопорядка в рамках ЕПБО, а также выработке схемы частичной замены сил действующей миссии ООН (UNMIK) силами Евросоюза. 16 февраля 2008 г. Совет ЕС принял решение о начале миссии по установлению правопорядка EULEX Kosovo (Council Joint Action 2008/124/CFSP). Целью миссии являлось оказание поддержки властям Косово в области установления правопорядка, в первую очередь системе правоохранительных органов, по окончании в апреле/мае 2008 г. 120-дневного переходного периода с момента провозглашения независимости Косово. Мандат миссии был рассчитан на два года (фактически операция будет проводиться, пока местные власти не перестанут нуждаться в поддержке ЕС), общий бюджет на 16 месяцев составил 205 млн евро53. 6 апреля 2009 г. миссия ЕС в Косово достигла полной оперативной функциональности. На сегодняшний день миссия в Косово является самой масштабной гражданской операцией кризисного урегулирования ЕС на данный момент. Миссия ЕС в Палестине (EUPOL COPPS). В ноябре 2004 г. Совет ЕС принял краткосрочную программу действий в области государственного строительства в Палестине, в соответствии с которой в апреле 2005 г. был создан Координационный центр ЕС по оказанию поддержки полицейским силам Палестины, а также принята Программа развития гражданской полиции Палестины. В рамках этой программы с 1 января 2006 г. по решению Совета ЕС от 4 ноября 2005 г. (Council Joint Action 2005/797/CFSP) началась операция EUPOL COPPS – первая полицейская миссия на территории Палестины, осуществляемая третьей стороной. Всего за прошедшее время помощь ЕС для Косово составила около 2 млрд евро, и в ближайшие два года планируется выделить еще 330 млн евро. 53 57 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Операция EUPOL COPPS, насчитывающая на данный момент 27 экспертов, является вспомогательной миссией в рамках процесса институционального строительства, осуществляемого международным сообществом, цель которой состоит в формировании эффективной полицейской системы Палестины, содействии палестинской полиции в реализации Программы развития полицейской системы, координации усилий международного сообщества в данной сфере, экспертной поддержке и консультировании палестинских властей по вопросам, связанным с системой уголовного судопроизводства. Первоначальный мандат операции был рассчитан на 3 года, а общий бюджет по состоянию на конец 2007 г. составил 8,9 млн евро, в 2009 г. было выделено 6,3 млрд евро. Пограничная миссия ЕС в Палестине (EU BAM Rafah). По решению Совета ЕС от 21 ноября 2005 г. (Council Joint Action 2005/889/CFSP) Евросоюз проводит пограничную миссию EU BAM Rafah, которая направлена на обеспечение работы пограничного пункта в г. Рафах54 и оказание содействия палестинским властям в осуществлении пограничного контроля и охране палестино-израильской границы. Миссия носит наблюдательный характер и заключается в проведении мониторинга и контроля за соблюдением Соглашения о передвижении и доступе, подписанного между правительствами Израиля и Палестины в ноябре 2005 г. Кроме того, мандат миссии предусматривает проведение программ подготовки и обучения для палестинского персонала. Предварительная дата завершения миссии – 24 мая 2008 г. Миссия ЕС в Ираке (EUJUST LEX – Iraq). 26 ноября 2004 г. Совет ЕС принял решение о проведении объединенной операции в Ираке, включающей задачи полицейской миссии, миссии по установлению правопорядка и гражданского управления (Joint Action 2004/909/CFSP). Ранее на саммите Совета ЕС в Брюсселе 5 ноября 2004 г. было принято решение о том, что ЕС примет участие в установлении стабильности и построении демократии в Ираке в рамках широких усилий международного сообщества. См.: Basic Information on EU BAM/EU Council Secretariat Factsheet, December 2007, EUBAM Still Operational/ EU Council Secretariat Factsheet, December 2007. 54 58 Диана Новикова Операция EUJUST LEX началась 21 февраля 2005 г. в соответствии с мандатом, действующим до 30 июня 2010 г. Общий бюджет операции на 2005 и 2006 гг. составил 11,3 млн евро55. Основная задача миссии Евросоюза состояла в повышении квалификации чиновников высшего и среднего звена иракской системы уголовного судопроизводства в области управления и проведения уголовного расследования. На данный момент переподготовку и обучение в 13 странах ЕС или соседних с Ираком регионах прошли 2 446 чиновников из судебной системы, полиции и тюремной администрации, что было призвано способствовать формированию единой управленческой культуры56. Основное внимание при этом уделялось налаживанию стратегического и технического сотрудничества с иракской стороной. Полицейская миссия ЕС в Афганистане (EUPOL AFGHANISTAN). Полицейская миссия EUPOL AFGHANISTAN проводится с 17 июня 2007 г. в рамках комплексной политики ЕС в Афганистане на основе принятого Европейским Союзом решения (Council Joint Action 2007/369/CFSP). Рассчитанная на три года, данная миссия направлена в первую очередь на создание эффективной национальной полицейской системы Афганистана, которая будет соответствовать международным стандартам. Операция EUPOL AFGHANISTAN состоит из 160 экспертов правоохранительных и судебных органов, которые осуществляют наблюдение, обучение, консультирование и тренировку полицейских подразделений по всей территории Афганистана на уровне министерства внутренних дел Афганистана, в регионах и провинциях. Полицейская миссия ЕС является частью общей международной стратегии по реформированию полицейских сил Афганистана (Национальная полиция Афганистана – ANP) и основывается на тесном сотрудничестве и поддержке миссии ООН UNAMA, а также международных сил безопасности Операция EUJUST LEX проводится в рамках более широкой программы ЕС по реконструкции и стабилизации ситуации в Ираке: на 2003–2004 гг. по линии Сообщества было выделено 320 млн евро, а также дополнительно предоставлено 200 млн евро в рамках программы помощи, включая содействие в развитии экономики, гражданского общества, политического и конституционного процесса в Ираке. 56 См.: Presidency report on ESDP. 12 June 2006. Presidency Report on ESDP 10910/07. 19 June 2007. 55 59 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза под руководством НАТО ISAF. Общая численность миссии на данный момент составляет 230 человек (офицеры полиции и эксперты в области правоохранительной системы), а бюджет до сентября 2008 г. – 43,6 млн евро57. Миссия ЕС в Демократической Республике Конго58 (EUSEC RD Congo). В дополнение к полицейской миссии «Киншаса» ЕС по просьбе правительства республики с 8 июня 2005 г. начал проведение операции EUSEC RD Congo по оказанию поддержки при реформировании сектора безопасности в стране (Joint Action 2005/355/CFSP). Мандат операции действует до 1 июля 2008 г., а общий бюджет миссии составляет 1,6 млн евро. Основная цель миссии состоит в оказании содействия властям ДРК при реформировании структур безопасности и интеграции армии республики. Кроме того, миссия ЕС должна обеспечить соответствие проводимых преобразований принципам «хорошего управления», а также проводиться в соответствии с нормами международного гуманитарного права, демократическими стандартами и правами человека. К настоящему времени Европейский Союз завершил еще десять военных и гражданских операций по линии ЕПБО в различных регионах мира. Операция «Конкордия» (Бывшая Югославская Республика Македония)59. Операция началась 31 марта 2003 г. и стала первой военной операцией Евросоюза (решение Совета ЕС Council Joint Action 2003/92/CFSP). Кроме того, это была первая совместная операция ЕС – НАТО по кризисному урегулированию, проводимая в рамках соглашения «Берлин Плюс» от 2002 г., в ходе которой Евросоюз использовал ресурсы НАТО. «Конкордия» осуществлялась по просьбе македонского правительства на основании резолюции СБ ООН 1371, сменив миссию НАТО «Объединенная гармония» (Allied Harmony), и была направлена 60 57 За период 2002–2006 гг. Афганистан получил помощь в размере 3,7 млрд евро (1,1 млрд из общего бюджета ЕС, а также 2,6 млрд индивидуальной помощи европейских стран). 58 В настоящее время также проводится полицейская миссия ЕС EUPOL RD Congo – полицейская миссия ЕС, направленная на реформирование судебной системы и правоохранительных органов Конго, а также повышение эффективности всей системы юстиции. 59 Также завершились полицейские миссии ЕС в Македонии «Проксима» и EUPAT. Диана Новикова на установление стабильности и безопасности в республике, а также обеспечение выполнения рамочного Охридского соглашения от 2001 г.: силы ЕС, состоявшие в основном из французских контингентов, патрулировали регионы, населенные этническими албанцами, граничащие с Албанией, Сербией и Косово. Бюджет миссии составлял 6,2 млн евро, а европейский контингент насчитывал 350 легко вооруженных военных. Операция «Конкордия» длилась до 15 декабря 2003 г., после чего ее сменила полицейская операция ЕС «Проксима» (EUPOL Proxima). Новая полицейская миссия ЕС, насчитывавшая 200 человек с общим бюджетом в 15 млн евро, была призвана помочь македонским властям создать собственные полицейские силы в соответствии с европейскими и международными стандартами, а также обеспечить поддержку в борьбе с организованной преступностью. Полицейская миссия ЕС в Киншасе, Демократическая Республика Конго (EUPOL Kinshasa) 60. В связи с угрозой эскалации насилия и ухудшения ситуации в ДРК по просьбе правительства Республики Конго ЕС начал полицейскую миссию в Киншасе в январе 2005 г. Основная цель миссии заключалась в создании объединенной полицейской группировки как составной части национальных полицейских сил страны на основании Преторианского соглашения от 2002 г. и Меморандума о безопасности и армии от 2003 г. Это подразделение было призвано стать ключевым фактором обеспечения мирного процесса и развития в стране. По решению Совета ЕС от 9 декабря 2004 г. (Joint Action 2004/847/CFSP), проведение полицейской миссии должно было способствовать укреплению внутренней безопасности, а также обеспечить правительство ДРК необходимыми средствами, оборудованием и оружием, необходимым для полицейских частей. В задачи миссии ЕС входило обучение полицейских сил, помощь национальным полицейским силам в обеспечении безопасности государственных институтов, а также усиление аппарата внутренней безопасности вплоть до выборов в июне 2005 г., а также задачи мониторинга за ситуацией после выборов в течение еще трех месяцев. Общий бюджет операции составлял 60 Также завершилась военная миссия EUFOR RD Congo, проводимая в соответствии с резолюцией СБ ООН № 1671 для оказания поддержки миссии ООН (MONUC) в период проведения выборов в 2006 г. 61 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 4,37 млн евро. Миссия завершилась 1 июля 2007 г., когда ее сменила новая миссия ЕС EUPOL RD Congo, направленная на оказание содействия властям ДРК в преобразовании полицейской системы. Военная операция ЕС в восточной части Чада и северовосточной части Центральноафриканской Республики (ЦАР) (EUFOR TCHAD/RCA). По согласованию с правительствами Чада и ЦАР 15 октября 2007 г. Совет ЕС принял решение о проведении операции по урегулированию кризиса в Дарфуре в рамках комплексного регионального и международного подхода, в первую очередь в целях поддержки миссии ООН (MINURCAT) в соответствии с резолюцией 1778 (2007) СБ ООН61. Основные задачи миссии ЕС состоят в обеспечении безопасности и защите гражданского населения, прежде всего беженцев и перемещенных лиц; оказании гуманитарной помощи и обеспечении безопасности передвижения гражданского персонала; защите персонала ООН, а также оборудования и инфраструктуры. Мандат операции рассчитан на 12 месяцев и включает возможность использования вооруженной силы в случае необходимости. Общий бюджет операции составит 99,2 млн евро. Операция «Артемис» в Демократической Республике Конго (ДРК). 12 июня 2003 г. по просьбе Генерального секретаря ООН и в соответствии с резолюцией СБ ООН 1484 для предотвращения крупномасштабного гуманитарного и гражданского кризиса в Итури (северо-восточный регион ДРК) ЕС начал миссию «Артемис» (Council Joint Action 2003/423/CFSP). Развертыванию сил ЕС предшествовали эскалация насилия и участившиеся вооруженные столкновения между племенами в Итури, что грозило сорвать мирный процесс в ДРК и дестабилизировать ситуацию в приграничных областях. В связи с этим, основная задача операции ЕС состояла в стабилизации ситуации и улуч- 62 61 Операция EUFOR TCHAD/RCA является частью общего подхода ЕС к урегулированию кризисной ситуации в Дарфуре, прежде всего в рамках совместной инициативы ЕС – ООН, которая предполагает поддержку переговорного процесса ООН и Африканского Союза (АС) для оживления политического процесса урегулирования, поддержку совместной операции ООН и АС в Дарфуре, мобилизацию финансовой и гуманитарной помощи. В рамках этой программы Европейская Комиссия выделяет 50 млн евро на реализацию совместной инициативы ООН – ЕС, а также 10 млн евро на поддержку полицейской миссии ООН. Диана Новикова шении гуманитарного положения в Бунии, столице Итури. Многонациональные силы ЕС, состоявшие из представителей Франции, Великобритании, Швеции (боевые войска), а также Бельгии и Германии (не боевые силы) должны были защищать лагеря беженцев, обеспечивать безопасность аэропорта Бунии, а также гражданского населения, сотрудников ООН и других гуманитарных организаций. Всего в операции «Артемис» было задействовано 1 800 военных, включая представителей третьих стран (Канада, ЮАР, Бразилия). Срок действия мандата миссии закончился 1 сентября 2003 г., когда миссию Евросоюза сменил 18-тысячный миротворческий контингент ООН. Вспомогательная миссия ЕС «Амис II» в Дарфуре, Судан. В связи со сложной политической и гуманитарной обстановкой62 в Дарфуре ЕС принял решение о начале проведения военно-гражданской миссии ЕС (Council Joint Action 2005/557/CFSP), которая была призвана оказать содействие Африканскому Союзу63 в ходе политического, военного и гражданского урегулирования кризиса. В задачи сил Евросоюза входило обеспечение контроля за соблюдением Соглашения о прекращении огня между правительством Судана и повстанцами от апреля 2004 г., а также проведение широкого спектра «вспомогательных» мероприятий. В частности, миссия была направлена на оказание содействия в планировании операции и обеспечение материально-технической поддержки, привлечение дополнительных военных наблюдателей, предоставление стратегических и тактических транспортных средств, военной техники и оборудования, а также обучение военных контингентов и гражданских наблюдателей Африканского Союза и обеспечение соблюдения прав человека в регионе. Мандат миссии В 2004 г. ситуация в Дарфуре, провинции Судана, привлекла пристальное внимание международного сообщества. В ответ на вооруженные нападения повстанческого движения на национальные вооруженные силы в феврале 2003 г., правительство Судана начало операцию по подавлению восстания, которая длилась с июня 2003 г. по март 2004 г. Для гражданского населения эти меры обернулись крайне негативными последствиями: десятки тысяч убитых мирных жителей, 200 тыс. беженцев в соседнем Чаде, 2 млн человек, бежавших из Дарфура в другие районы страны. 63 20 октября 2004 г. Совет по вопросам мира и безопасности АС принял решение включить в проводимую миссию задачи по восстановлению доверия, защите гражданских и гуманитарных операций и контролю за соблюдением всех соглашений, заключенных после перемирия сторон. С этого момента АС ввел на территорию региона 6 171 военных и 1 560 сотрудников гражданской полиции. 62 63 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза ЕС завершился 31 декабря 2007 г., когда началась совместная операция ООН и Африканского Союза UNAMID. Миссия «Темис» в Грузии (EUJUST Themis). По просьбе правительства Грузии, 16 июня 2004 г. ЕС начал миссию «Темис» на основе мандата, рассчитанного до 14 июля 2005 г. (Council Joint Action 2004/523/CFSP). Общий бюджет миссии составил 2 млн евро. Основная цель миссии «Темис» состояла в оказании помощи грузинскому правительству в процессе реформирования уголовно-правовой системы и оптимизации законодательных практик и процедур в соответствии с европейскими стандартами в области прав человека: выработка новой стратегии преобразований, проведение судебной реформы и антикоррупционной программы, развитие международного и регионального сотрудничества в области уголовного правосудия. Наблюдательная миссия в Аче, Индонезия (AMM Aceh Monitoring Mission). 9 сентября 2005 г. по просьбе правительства Индонезии ЕС принял решение развернуть гражданскую мониторинговую миссию в сотрудничестве с АСЕАН, а также Норвегией и Швейцарией (Council Joint Action 2005/643/CFSP). В задачу миссии, которая началась 15 сентября 2005 г., входил контроль за соблюдением различных аспектов Меморандума о взаимопонимании от 15 августа 2005 г., подписанного между правительством Индонезии и повстанческим Свободным движением Ачи64. В частности, миссия ЕС должна была обеспечить мониторинг за ходом демобилизации повстанцев, разоружения и последующего уничтожения оружия, перемещения и расквартирования военных и полицейских, а также оказать содействие в процессе реформирования законодательства и обеспечить соблюдение прав человека. Кроме того, представители миссии получили 64 64 В январе 2005 г., после 30 лет гражданской войны, правительство Индонезии и Свободное движение Ачи согласились начать мирные переговоры под эгидой неправительственной организации Crisis Management Initiative (CMI) – Инициатива кризисного регулирования. Гуманитарная катастрофа после цунами в декабре 2004 г., внутренние политические факторы и умелое посреднические действия Инициативы способствовали успешному проведению переговоров, и 17 июля 2005 г. в Хельсинки было заключено мирное соглашение, а 15 августа стороны конфликта официально подписали Меморандум доверия. В этой связи ЕС выразил готовность предоставить наблюдателей за соблюдением выполнения условий Меморандума. Кроме того, ЕС оказался единственной структурой, которую обе стороны были готовы принять. Диана Новикова мандат на проведение расследования и вынесение решений по случаям нарушения положений Меморандума. Бюджет миссии составил 9 млн евро (средства из общего бюджета ЕПБО). Кроме того, были получены дополнительные 6 млн евро за счет взносов отдельных стран ЕС (значительные средства предоставлены Швецией и Финляндией) и третьих стран, участвующих в миссии. Миссия Евросоюза была успешно завершена 15 декабря 2006 г. после проведения выборов в местные органы управления в Аче. 65 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Перспективы развития ЕПБО: возможности и ограничения Развитие потенциала кризисного урегулирования Евросоюза: основные результаты 66 К настоящему времени возможности ЕС в сфере предотвращения конфликтов и кризисного урегулирования достаточно сильно изменились, а ряд успешно проведенных в рамках ЕПБО миссий показал, что страны Евросоюза в целом разделяют общие интересы во внешней политике и способны проводить единую Европейскую политику в области безопасности и обороны посредством совместных действий. Вопреки некоторым скептическим оценкам, прогресс на этом направлении очевиден, а Европейская политика в области обороны и безопасности постепенно становится глобальным проектом Европейского Союза. В целом, начиная с 2001 г., произошла заметная активизация деятельности Евросоюза в области обороны и безопасности, выработана единая концептуальная база ЕПБО на основе принятой в декабре 2003 г. Европейской концепции безопасности, а также консолидированы существующие инструменты и механизмы ЕПБО. Прежде всего, ЕС удалось серьезно продвинуться в реализации Основополагающей цели ЕПБО, утвержденной на Хельсинском саммите 1999 г., и создать собственный оперативный потенциал. Механизмы, которые только планировалось создать (например, Комитет по политическим вопросам и вопросам безопасности или Европейское оборонное агентство), начали успешно функционировать. Определенные результаты были достигнуты и в области системы планирования и закупок вооружений, а также в сфере оборонных НИОКР, производства и технического обеспечения. В 2003 г. страны Евросоюза решили пожертвовать интересами национальной военной индустрии и объединить усилия в рамках Европейского оборонного агентства, которое призвано сыграть важную роль в координировании военного планирования и развития общеевропейского военного сотрудничества. В первую очередь это касается выработки общих Диана Новикова стандартов в области вооружений и военной техники; закупок вооружений, исходя из конкретных военных задач (стратегии) и рационализации европейских структур ВПК. Кроме того, были сформированы вооруженные силы ЕС, которые могут выполнять задачи в рамках операций по поддержанию или принуждению к миру, а также различных гуманитарных операций. С 2005 г. начали проводиться военные учения в рамках ЕПБО, а в 2007 г. прошли учения по военным аспектам кризисного урегулирования, в которых впервые был задействован Центр оперативного командования операциями ЕС. Основная цель военных учений 2007 г. состояла в улучшении взаимодействия между оперативным центром и военной штаб-квартирой ЕС в условиях проводимой военной операции Евросоюза без участия третьих сторон. Ситуация была основана на сценарии, который планируется использовать вплоть до 2010 г. В государстве, в котором уже развернута гуманитарная миссия ООН, продолжаются столкновения между правительственными войсками и повстанцами, затрудняющие работу гражданской гуманитарной миссии, ЕС по просьбе ООН начинает свою собственную миссию, предусматривающую развертывание 2 000 человек, включая объединенное полицейское подразделение. В 2008 г. состоялись третьи по счету военные учения в рамках ЕПБО, которые продемонстрировали полную готовность оперативной штаб-квартиры в Риме к проведению военных миссий ЕПБО. На 2009 г. запланированы специализированные учения по отработке операций кризисного урегулирования (crisis management exercise)65. Специфика учений позволяет понять, как ЕС видит свое возможное участие в операциях по урегулированию кризисов. Такие операции могут включать в себя стабилизацию в зонах конфликта, военную поддержку миротворческих миссий ООН или региональных организаций, а также быстрое развертывание сил батальона для эвакуации граждан европейских стран из «горячих точек». Другие виды операций, которые ЕС способен осуществлять в рамках ЕПБО, могут включать развертывание войск до начала более масштабных операций НАТО или ООН, а также оказание содействия странам, осуществляющим контртеррористические операции66. Кроме того, в 2008–2009 гг. 65 66 Council Conclusions on ESDP, 10-11 November 2008. http://www.european-defence.co.uk/EU Military Capabilities 2007 67 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза развивается военно-морское измерение ЕПБО – ЕС активно включился в борьбу с пиратством у побережья Сомали (координационные действия EU NAVCO и военно-морская операция в Аденском заливе Atalanta67). Также развивается морская геостратегия ЕС на Евразийском побережье68. Одновременно ЕС сфокусировал свои усилия на устранении проявившихся слабостей и недостатков ЕПБО, сформулировав новую программу действий – обновленную Основополагающую цель по развитию оперативного потенциала ЕПБО до 2010 г. Довольно значительный прогресс достигнут в области гражданского компонента ЕПБО, который начал развиваться только с 1999 г. Так, были расширены задачи гражданских сил Евросоюза, установлены новые количественные и качественные требования для персонала, созданы многофункциональные структуры экспертов, которые могут быть адаптированы под конкретные требования специфической операции, повысилась эффективность сил оперативного реагирования. Гражданские силы кризисного реагирования стали более проактивными, способными к участию в операциях по превентивному вмешательству в рамках предотвращения и урегулирования конфликта, а также постконфликтного восстановления. Кроме того, с 2004 г. начали проводиться гражданские операции Евросоюза, которые показали, что ЕС стал играть более активную роль в «мягком» измерении кризисного урегулирования: был развернут целый ряд гражданских операций различного типа на разном уровне вмешательства в конфликт, проводимых в различных регионах мира практически одновременно. Наконец, ЕС приобрел опыт проведения военных операций, а осуществляемые в рамках ЕПБО операции продемонстрировали, что Евросоюз способен реагировать на продолжающиеся или возникающие международные кризисы и принимать участие в операциях по установлению мира и постконфликтной стабилизации. С 2003 г. ЕС стал довольно Операции развернуты в соответствии и в поддержку резолюций СБ ООН 1814 и 1816 о защите судов в регионе. ЕС таким образом участвует в предоставлении вооруженной защиты для морских торговых судов в акватории, а также судов, доставляющих грузы в рамках Всемирной продовольственной программы ООН. 68 См. подробнее: From Suez to Shanghai: the European Union and Eurasian maritime security. ISS Occasional paper № 77. March 2009. 67 68 Диана Новикова активно применять свои миротворческие возможности на практике, взяв на себя несколько в целом успешных «петерсбергских» операций (в Македонии, Боснии и Герцеговине, Конго). Хотя в оперативном плане эти миссии ЕС были довольно ограничены по своим задачам и масштабу, сомнения по поводу способности Европейского Союза к более серьезным самостоятельным операциям не оправдались: уже в 2004 г. ЕС начал осуществление миссии «Алтеа», которая вывела ЕС на новый уровень проведения широкомасштабных и сложных операций. Миссия в Боснии и Герцеговине, как и операция «Конкордия», свидетельствовала о способности ЕС «перенимать эстафету» у других международных организаций, а операции Евросоюза в Конго – о растущем желании и способности ЕС осуществлять свои миссии далеко за пределами европейского континента. Операция «Артемис», которую ЕС начал, в том числе по просьбе Генерального Секретаря ООН, показала, что ООН считает Европейский Союз равноправной структурой в сфере безопасности, которая способна к эффективным действиям. К 2006 г. на счету Европейского Союза было уже около полутора десятка операций, охватывающих самый широкий спектр задач, включая миссии исключительно военного характера, полицейские операции и операции по установлению правопорядка, миссии по реформированию сектора безопасности, а также институционального строительства. Само руководство Евросоюза в своих выступлениях69 оценивает роль ЕС в решении ключевых проблем безопасности очень высоко, подчеркивая, что деятельность ЕС отвечает требованиям европейских стран и требованиям стран, находящихся в кризисной ситуации, а также поддерживает усилия ООН и других международных организаций в области укрепления международной безопасности. Основные ограничения развития ЕПБО Несмотря на очевидные результаты, в области Европейской политики обороны и безопасности существует ряд довольно серьезных проблем и ограничений, от решения которых во См.: Address by Javier Solana at the ESDP Conference “From Cologne to Berlin and Beyond – Operations, institutions and capabilities” (http://www.consilium. europa.eu). 69 69 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза многом зависит дальнейшая судьба ЕПБО. Конкретным примером далеко не однозначного развития ЕПБО стал опыт сотрудничества ЕС и Африканского Союза в ходе разрешения кризисной ситуации в Дарфуре (операция «Амис»70), когда, по мнению известной экспертной организации International Crisis Group (ICG), отчетливо проявились наиболее серьезные недостатки Европейской политики в области обороны и безопасности. Прежде всего, экспертами были отмечены стратегические недоработки на политическом уровне (концепция миссии), а также несоответствие подхода ЕС реальной ситуации в Дарфуре. Изначально Евросоюз не предложил проработанной эффективной модели переговоров между сторонами конфликта и четко не обозначал итоговой цели операции. В целом, по мнению ICG, ЕС отдавал предпочтение «мягкой силе» (стратегии миростроительства), хотя на деле были нужны классические военные действия (принуждение к миру). В результате преждевременное политическое урегулирование только ухудшило ситуацию: политические переговоры между конфликтующими сторонами, инициированные в октябре 2005 г., результатов не принесли, и вскоре опять начались столкновения между конфликтующими сторонами. Однако, несмотря на ухудшение ситуации и общую неэффективность операции, Евросоюз не захотел пойти на расширение мандата миссии и увеличение численности контингентов и вооружений и начать более проактивные действия, ориентированные на защиту гражданского населения, как это предлагал сделать Африканский Союз. Как отмечает ICG, в 2005 г. произошло ухудшение общей ситуации в Дарфуре: ни одна из сторон конфликта не соблюдала условий соглашения о прекращении огня в полном объеме, а политический процесс затормозился. Для стабилизации ситуации было необходимо увеличить численность контингента и расширить мандат миссии: ввести контингент численностью 12–15 тыс. человек или хотя бы довести численность «Амис» до максимальных размеров в 7 731 человек. Кроме того, было необходимо расширение мандата операции и включение задач по защите гражданского населения в соответствии со Статьей 7 Устава ООН. Это позволило бы достичь уровня 70 The EU/AU Partnership in Darfur: Not Yet a Winning Combination. Crisis Group Africa Report № 99, October 25, 2005. 70 Диана Новикова безопасности, необходимого для защиты мирного населения, возвращения беженцев и установления благоприятных условий для политического урегулирования и проведения более эффективных переговоров между конфликтующими сторонами71. Однако ни одна из рекомендаций так и не была выполнена. В Брюсселе посчитали, что увеличение военного присутствия ЕС только снизит общую эффективность операции, и отказались посылать новые войска до тех пор, пока уже размещенные в Дарфуре европейские контингенты не заработают в полную силу. Большинство стран ЕС также не захотели предоставить боевую технику, необходимую для расширенного мандата «Амис», а из обещанных 50 полицейских консультантов (силы гражданской полиции) в Дарфур было прислано только 16. Кроме того, эксперты ICG отмечали несогласованность действий европейских стран друг с другом и отсутствие единства между странами, участвующими в операции, и Евросоюзом (ЕС vs. страна ЕС). К примеру, после того, как Канада и Нидерланды предоставили в лизинг Африканскому Союзу самолеты и вертолеты, возникла проблема с топливом, которое лизингом не покрывалось. В результате встал вопрос, кто должен оплачивать поставки топлива, поскольку ни ЕС, ни страны-поставщики разрыв покрывать отказались. При этом финансирование операции и различные виды донорской помощи осуществлялись как по линии Европейской Комиссии, которая не имела опыта управления военными миссиями, так и непосредственно странами ЕС, которые не хотели давать возможность себя жестко контролировать и преследовали свои собственные цели. В результате ЕС не смог обеспечить согласованное управление и контроль над ходом операции и выступить в качестве единого игрока, что фактически дало возможность Африканскому Союзу полностью контролировать «Амис» и развивать отношения со странами ЕС уже в двустороннем формате. Хотя сам Евросоюз на определенных этапах считал, что смог добиться «привилегированного партнерства» с АС, на практике большее влияния на ход операции оказывали отдельные страны-доноры, поскольку Африканский Союз очень зависел от их финансовой поддержки. 71 The EU/AU Partnership in Darfur: Not Yet a Winning Combination, Africa Report № 99 25 October 2005. 71 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 72 В частности, крупнейшим донором «Амис» была Великобритания, которая осуществила военные поставки на 34,7 млн евро, а также предоставила значительные материальнотехнические ресурсы, средства стратегической авиации, экспертов и консультантов. Вклад остальных стран, участвующих в операции (Нидерланды, Германия, Франция, Италия, Швеция, Дания, Бельгия, Ирландия, Финляндия, Греция, Люксембург), был несколько меньше. Так, Швеция вела переговоры о предоставлении АС 1,2 млн евро на решение вопросов в области гендерной политики и прав человека. Всего ЕС вложил свыше 500 млн евро, предоставил стратегическую авиацию, 30 полицейских, 15 военных экспертов, 2 военных наблюдателей. Таким образом, хотя у ЕС есть необходимый потенциал и возможности (ресурсы) для проведения подобных операций, в связи с отсутствием политической воли и единства внутри Евросоюза используются они пока что недостаточно эффективно. Основные проблемы в развитии Европейской политики в области обороны и безопасности сводятся к трем основным фактором: политические и концептуальные факторы, нехватка ресурсов, проблемы финансирования. Характер нынешнего европейского стратегического мышления во многом противоречив, ясное и адекватное представление об угрозах безопасности контрастирует с довольно расплывчатым представлением о способах нейтрализации этих угроз, особенно когда речь идет о формировании нового международного порядка. До сих пор остается открытым вопрос, в какой мере формирование эффективной доктрины безопасности ЕС сопровождается созданием адекватных инструментов реализации этой доктрины? Многие эксперты не уверены, способен ли Евросоюз на деле реализовывать поставленные цели – пока что большая часть Европейской стратегии безопасности остается на бумаге, а амбициозные планы далеко не всегда подкреплены реальными возможностями. Более того, даже имеющиеся в распоряжение ЕС ресурсы в области кризисного реагирования зачастую используются недостаточно эффективно из-за существующих политических противоречий между странами Евросоюза, их желанием выработать общий подход и нежеланием делегировать национальные полномочия в сфере безопасности. Недостаток политического единства среди стран Евросоюза еще больше осложняется рядом структурных проблем в области Диана Новикова принятия решений по вопросам ЕПБО/ОВПБ – секционной структурой, когда часть вопросов подпадает под компетенцию Комиссии, а другие вопросы решаются Советом. Хотя процесс принятия решений по ЕПБО находится строго в рамках Совета ЕС, который занимается регулированием большинства аспектов Европейской политики в области обороны и безопасности, инструменты формирования и исполнения бюджета находятся в руках Европейской Комиссии, что создает проблемы согласования действий между обеими структурами и приводит к двойной подотчетности. При этом, ни у Комиссии, ни у Совета нет полного представления обо всех действующих инструментах и программах Евросоюза в области ЕПБО/ОВПБ, а каждая из структур пытается развивать свои собственные механизмы в этой сфере. Так, и у Совета ЕС, и у Комиссии есть свои механизмы проведения гражданских операций кризисного урегулирования. В отсутствие четкого разграничения компетенций между обеими структурами и координации их деятельности качественно похожие операции (миссии по установлению правопорядка, институциональному строительству, реформированию сектора безопасности) могут осуществляться в рамках обеих панелей. В распоряжение Совета и Комиссии имеется также целый ряд схожих механизмов управления гражданскими операциями, - инструменты анализа и оценки ситуации (раннее предупреждение); сбора фактов и оценки необходимых ресурсов; координационные команды кризисного реагирования. В такой ситуации между Советом ЕС и Европейской Комиссией возникают постоянные юридические «стычки» и конкуренция межведомственных интересов, - многие чиновники рассматривают расширение повестки ЕПБО по гражданскому кризисному урегулированию как посягательство на традиционные сферы ответственности Комиссии. Одним из примеров подобного «пересечения» сфер ответственности стало назначение Специального представителя ЕС в Закавказье и миссия в Грузии (операция «Темис»), что по ряду направлений дублировало деятельность Комиссии в рамках долгосрочной программы развития ЕС ТАСИС. В итоге в области кризисного урегулирования Евросоюза отсутствует должная координация усилий: краткосрочные акции Европейского Совета не согласованы с долгосрочными программами развития Европейского Сообщества, а сравнительные преимущества Совета и Комиссии не используются. 73 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 74 Так, решение о начале операции в рамках ЕПБО принимается на основе консенсуса представителей стран – членов ЕС в Комитете по вопросам политики и безопасности (Статья 14 Маастрихтского договора), что обеспечивает достаточно быстрый процесс принятия решений и оперативное реагирование в кризисной ситуации в рамках Совета ЕС. Однако, поскольку на практике предложение о начале операции напрямую вносится той европейской страной, которая, как правило, наиболее заинтересована в ее проведении и готова нести бремя основных расходов, то основной предпосылкой осуществления миссий Евросоюза становится наличие политической воли и ресурсов отдельных стран ЕС. Это заметно ограничивает мандат миссий, по сравнению с программами и инструментами Европейского Сообщества количество, продолжительность и географический охват операций ЕПБО будет более ограничен. В то же время имеющиеся в распоряжении Совета ЕС инструменты кризисного урегулирования изначально рассчитаны на долгосрочную перспективу, а сам механизм принятия решений довольно длительный и недостаточно гибкий. В такой ситуации наиболее эффективным могло бы быть комплексное использование инструментов быстрого реагирования в рамках ЕПБО и долгосрочных инструментов Сообщества. Однако, хотя еще в 2003 г. подчеркивалась необходимость интеграции различных инструментов и ресурсов ЕС и Сообщества, в том числе Европейских программ развития, инструментов Европейского фонда развития, военных и гражданских ресурсов стран ЕС и др. механизмов, прогресс в этом направлении пока что незначителен. Ряд нерешенных политических проблем также связан с механизмом финансирования миссий Евросоюза. Установленные механизмы финансирования операций ЕПБО достаточно расплывчаты. На практике так и не сложился единый механизм финансирований миссий, а также система четких взаимных обязательств европейских стран в рамках ЕПБО: большая часть средств поступает непосредственно от стран ЕС ad hoc, что делает долгосрочное планирование крайне проблематичным. Довольно жестко разделено финансирование военных и гражданских операций, что создает систему двойной подотчетности, а в отсутствие единого центра приводит к формированию громоздкого механизма финансирования. Диана Новикова Хотя в целом бюджет ЕПБО растет с 2002 г., его явно недостаточно, чтобы покрыть все расходы Евросоюза, поэтому сейчас странам – членам ЕС приходить платить дважды: первый раз в рамках общих взносов на ЕПБО (отчисления от ВВП в общий бюджет Евросоюза), и второй раз уже в качестве индивидуальных расходов при развертывании миссии. При этом, индивидуальные расходы европейских стран (расходы по размещению и материально-техническому обеспечению своих контингентов) очень часто превышают общеевропейские. Так, на проведение операции «Артемис» Франция выделила 46,58 млн евро, а сумма, выделенная из общего бюджета ЕПБО, составила всего 7 млн евро72. Однако далеко не все страны ЕС хотят/могут участвовать в различных миссиях ЕС в таком объеме, а, кроме того, существует целый ряд новых членов ЕС – небольших и небогатых государств, чьи взносы в общий бюджет пока что крайне незначительны. Отдельную проблему представляет вопрос о создании единой европейской армии. Так, в 2007 г. в одном из интервью канцлер Германии А. Меркель высказалась за создание единой европейской армии, которая в принципе может быть сформирована в течение ближайших 50 лет73. В июне 2008 г. Европейский Парламент проголосовал за передачу Еврокорпуса под постоянное командование ЕС. Лиссабонский договор о реформе ЕС от 2007 г., судьба которого, на момент написания работы, до сих пор не решена, предусматривает использование гражданских и военных механизмов ЕС для проведения операций по разоружению, а также оказания помощи третьим странам в борьбе с терроризмом, в дополнение к операциям кризисного реагирования. Французская инициатива, высказанная президентом Н. Саркози в 2008 г., предусматривает создание внутри ЕПБО неформального блока из шести основных европейских стран, которые могли бы отчислять 2 % от ВВП на финансирование ЕПБО и закупки вооружений, а также предоставлять контингенты по 10 000 человек для формирования 60- тысячных 72 Информация относительно индивидуальных расходов стран ЕС в каждой конкретной операции рамках ЕПБО публикуется редко, поэтому дать точные оценки довольно сложно. Подробнее: G. Lindstrom. EU-US Burdensharing: Who Does What?// Challiot Paper № 82.September 2005. 73 См. интервью с А.Меркель в газете «Bild», 23 марта 2007 г. // http://www.bild. de 75 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза сил быстрого реагирования ЕС. Кроме того, такой механизм включал бы также совместные проекты в области закупки вооружений и повышения оперативной совместимости шести стран, проведение общей оборонной политики, а также реализацию совместных программ по защите гражданского населения. Однако в целом, среди стран – членов Евросоюза до сих пор нет общего понимания, в каком направлении и в каком формате следует развивать европейский потенциал в сфере обороны и безопасности. Что касается собственно ресурсной базы Европейской политики в области обороны и безопасности, то хотя в принципе в распоряжении ЕС есть необходимый оперативный потенциал для выполнения всего спектра Петерсбергских миссий, военные ресурсы Евросоюза остаются ограниченными. Хотя общая численность вооруженных сил стран ЕС составляет примерно 1,9 млн человек, только 10-15 % от этого числа могут быть использованы для проведения операций в других странах. В целом в общей структуре вооруженных сил ЕС преобладают в основном сухопутные войска74, не хватает профессионального корпуса военнослужащих (1/3 от общего числа военных служат по призыву), а большая часть европейских вооруженных сил ориентирована на территориальную оборону. Возможности осуществления длительных и высокоинтенсивных операций, когда одна или несколько сторон конфликта не согласны на военное вмешательство, и требуется широкий спектр средств, включая средства подавления военно-воздушной обороны противника и проч., также довольно ограничены. Созданные в рамках ЕПБО два основных механизма проведения операций – силы быстрого реагирования и «боевые группы» ЕС – пока что не подтвердили свою эффективность на практике. Так, представляется весьма проблематичным быстрое развертывание 60-тысячного контингента сил Евросоюза, который мог быть задействован уже к 2003 г., но пока что ни разу не был применен. Кроме того, Концепция планирования ЕС предусматривает ротацию европейских вооруженных сил три раза в год, то есть фактически необходимо 180 тысяч военных «на ходу», которых на данный момент у ЕС в наличии нет. Меньшие по размеру, но более быстрые по реагированию «бое76 74 J.-Y. Haine. Force Structure of the European Union. Institute for Security Studies. 2004. Диана Новикова вые группы» Евросоюза, первая из которых была полностью сформирована уже в 2005 г., пока что в операциях ЕПБО также не участвовали. И, по оценкам специалистов, в связи с ограниченной численностью и длительностью пребывания, они не могут выполнять весь спектр миссий, прежде всего, операций высокой интенсивности. Кроме того, жесткая система ротации каждые шесть месяцев может создавать дополнительные проблемы, если «очередная» страна ЕС начнет противодействовать отправки группы по политическим соображениям, затягивать этот процесс и т.п.75 При этом, «боевые группы» существуют на постоянной основе, что влечет за собой издержки неиспользованных возможностей и дополнительные расходы для Евросоюза, когда они не задействованы в операциях. В итоге, пока что при проведении операций кризисного урегулирования ЕС в основном используются механизмы мобилизации европейской коалиции войск, а не общие механизмы ЕПБО. Ресурсная база гражданского компонента ЕПБО также нуждается в улучшении. Во-первых, до сих пор четко не сформулированы принципы координации и взаимодействия с военным компонентом. Во-вторых, серьезной проблемой является нехватка соответствующих кадров при формировании гражданских миссий ЕПБО. Пока что странам ЕС не удается в полном объеме сформировать необходимые для успешного проведения той или иной миссии полицейские силы и команды экспертов в области установления правопорядка, для реформирования уголовно-процессуальной системы (прокуроры, адвокаты, судьи) и гражданской администрации – высококвалифицированных специалистов в этих областях европейским странам не всегда хватает у себя дома. В целом, для эффективного проведения операций по урегулированию кризисов, ЕС необходимо улучшить свой потенциал по четырем основным направлениям: Развертываемость и мобильность. Серьезную проблему для стран ЕС представляет нехватка и/или устаревание собственных стратегических транспортных средств, которые являются ключевыми для реализации концепций сил быстрого развертывания и «боевых групп». И если в области военно-морских перевозок ситуация в целом приемлемая (в частности, за последние несколько лет Великобритания приобрела 6 транс77 75 Enter the EU Battlegroups. Challiot Paper № 97. February 2007. Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 78 портных паромов с трейлерной погрузкой и разгрузкой), то в области военно-воздушного транспорта и стратегической авиации возможности Евросоюза по проецированию значительной силы на большие расстояния весьма ограничены. Так, операция «Артемис», которая пока что остается самой широкомасштабной миссией в рамках ЕПБО, в основном опиралась на средства стратегической авиации других стран. Хотя разработки по производству собственных военных транспортных самолетов А400М ведутся с 1984 г., только в 2007 г. стало возможным начать их поставки (всего за период 2007-2020 гг. планируется поставить 180 таких самолетов), а проблема дозаправки самолетов в воздухе вообще еще не начала решаться. Недостатки соответствующих ресурсов предполагается восполнить за счет покупки или лизинга оборудования у других стран, прежде всего США, России и др., что вряд ли может решить саму проблему как таковую. Способность к длительному ведению военных действий и эффективное участие. Помимо оперативного развертывания войск для проведения эффективных операций в сфере кризисного урегулирования, необходима также соответствующая материально-техническая поддержка и вооружения. В зависимости от продолжительности и характера операции может потребоваться самый широкий спектр ресурсов – от транспорта и медицинской помощи до новейших средств ведения современных войн («революция в военном деле»). Но такие средства представляют серьезную проблему для большинства европейских стран. На данный момент у Евросоюза практически отсутствует высокоточное оружие, интегрированные автоматизированные системы командования, управления, связи и разведка (C4ISR), а также ряд других новейших видов оружия. Однако решить эту проблему ЕС все же придется, если он хочет повысить эффективность своих вооруженных сил и обеспечить хотя бы минимальную оперативную совместимость с войсками США. Для подкрепления сил ЕС, задействованных в какой-либо миссии, Евросоюзу необходимы резервные силы, которые на данный момент пока формально не предусмотрены. Кроме того, без создания резервных сил способность Евросоюза проводить три миссии в рамках ЕПБО одновременно будет довольно сомнительно. В принципе, существует пять вариантов решения этой проблемы: использовать в качестве резервных Диана Новикова «боевые группы», которые на данный момент не задействованы в операции; использовать национальные ресурсы страны, формирующей основной контингент данной миссии; использовать ресурсы других стран; создать постоянные резервные силы; попросить подкрепления у других организаций, например у НАТО. Однако поскольку у каждого из этих вариантов есть определенные недостатки (дополнительная финансовая или ресурсная нагрузка, политическое согласование в случае с НАТО и т.п.), то однозначно способа решения данной проблемы ЕС пока что не сформулировал. Стратегическая разведка. Осуществление успешных операций кризисного урегулирования невозможно без точной и своевременной информации, полученной через агентурную сеть и технические средства разведки, системы получения изображений в режиме реального времени, а также эффективных средств защиты систем связи. С одной стороны, в последнее время Евросоюз начал предпринимать довольно активные усилия в этом направлении. Так, с 1998 г. ЕС реализует Инициативу глобального мониторинга в области окружающей среды и безопасности (GMES), а с 2001 г. действует спутниковый центр ЕС (SATCEN). Кроме того, в 2003 г. был принят План действий в космической сфере, в соответствии с которым у ЕС должны появиться космические средства многоцелевого использования для сбора информации и мониторинга кризисных ситуаций. С другой стороны, единой агентурной сети у Евросоюза нет, а сотрудничество и обмен разведданными между странами ЕС является одним из наиболее спорных вопросов, поскольку затрагивает основы национальной безопасности европейских стран и противоречит принципам уже установившегося сотрудничества в этой области (в частности, это касается обмена секретной информацией между США и Великобританией). Согласовать позиции разных стран Евросоюза в данной области крайне сложно, поэтому вряд ли общеевропейская разведывательная система, включая стратегическую разведку, сможет появиться в ближайшем будущем. Стандартизация и оперативная совместимость. Очевидно, что независимо от того, каким образом будет развиваться ЕПБО, операции Евросоюза в будущем станут все более многонациональными, что потребует определенной стандартизации вооружений и систем связи, улучшения оперативной совместимости и формирования единой стратегической культуры. 79 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 80 Однако, несмотря на то, что низкий уровень оперативной совместимости существенно снижает эффективность многонациональных контингентов, о чем свидетельствует опыт проведения миссий в рамках ЕПБО, решается данная проблема пока что только на концептуальном уровне. Так, в декабре 2 0 0 4 г. С о в е т Е С п р и н я л П р о г р а м м у н а п е р и о д 2007–2055 гг. по введению единых стандартов подготовки военных и гражданских контингентов, а также единых оперативных и стратегических механизмов в рамках ЕПБО. Практическая реализация поставленных задач будет в значительной степени зависеть от того, насколько успешно пойдет процесс развития общей европейской политики в сфере военных закупок и создания европейского оборонного рынка, а также от наличия у стран ЕС политической воли и желания модернизировать военный потенциал и технологии, т.е. тех факторов, которые сами по себе являются проблематичными и требуют решения. Кроме того, пока что остается не проясненным вопрос участия в операциях ЕПБО стран, не являющихся членами ЕС. Хотя основные принципы участия третьих стран были заложены на саммите ЕС в Севилье, многие вопросы остались до конца не определены: какое количество вооруженных сил допустимо от третьих стран, в какой степени третьи страны могут участвовать в разработке концепций операций, в какой мере третьи страны могут участвовать в ежедневном процессе командования и управления? Безусловно, ЕС пока не в состоянии решить проблему нехватки военных и гражданских ресурсов и выполнить Основополагающие цели развития военных и гражданских компонентов ЕПБО в полном объеме, что в первую очередь связано с нехваткой финансовых средств (ограниченность военных бюджетов) и их недостаточно эффективным использованием (структура военных расходов). На протяжении всех 1990-х гг. военные бюджеты европейских стран вплоть до недавнего времени довольно сильно сокращались. В итоге на сегодняшний день общий военный бюджет Евросоюза составляет в среднем 204 млрд евро, что более чем в два раза меньше военного бюджета США (454 млрд евро в 2007 г.). Однако основная проблема заключается даже не столько в количестве, сколько в качестве военных расходов Евросоюза. Если США тратят около 30 % средств от своего военного бюджета на научно-исследовательскую деятельность и закупку новых Диана Новикова вооружений, то ЕС на НИОКР выделяет в 6 раз меньше76. При этом основные средства европейских стран все равно идут на военнослужащих77 и инфраструктуру, а не на разработки новых видов оружия и закупки новейших видов вооружений. Такой разрыв между инвестиционным бюджетом и растущими военными расходами влечет за собой негативные последствия: по сути Евросоюз не готов к ведению современных войн, а ограниченность бюджетных средств серьезно подрывает технологические возможности европейской оборонной отрасли для подготовки на будущее. Ситуация еще больше усугубляется структурными проблемами самого военного комплекса Евросоюза – рыночной фрагментацией и дублированием усилий на общеевропейском и национальном уровнях, когда каждая страна ЕС продолжает развивать свою собственную военную организацию (командноштабные структуры, материально-техническое обеспечение, закупки вооружений и т.п.). В условиях довольно ограниченного бюджета это создает проблему выбора между эффективной общеевропейской армией и развитыми вооруженными силами каждой европейской страны, поскольку и на то, и на другое средств явно не хватит. С момента окончания «холодной войны» национальная специализация европейских стран стала обходиться слишком дорого: стоимость разработки новейших видов вооружений резко возросла, а реструктуризация вооруженных сил и растущее число операций по урегулированию кризисов также требует дополнительных расходов, что тяжело даже для финансовых возможностей Европы. Однако, хотя большинство стран ЕС не в состоянии проводить военные операции без поддержки своих партнеров, а необходимость реформирования европейского сектора вооружений и передача хотя бы части вопросов политики по вооружениям на уровень Евросоюза очевидна, отказываться от своего национального суверенитета в вопросах обороны и безопасности европейские страны не хотят, что очень мешает рационализировать военный потенциал ЕС. 76 European – United States Defence Expenditure in 2007//EDA review. 19.12.2008. 77 Численность вооруженных сил США в принципе сопоставима с численностью вооруженных сил Европы (1,4 млн и 1,9 млн человек), однако денег на одного американского солдата тратится в три раза больше, чем на европейского (354 и 103 тыс. евро в год). 81 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 82 Европейское военное сотрудничество осуществляется преимущественно в области аэрокосмической и обороной электроники, а наземные компоненты вооружений и кораблестроение развиваются в рамках национальных проектов. Более того, сотрудничество осуществляется исключительно на межгосударственной основе ad hoc в связи со сложной системой институциональных и промышленных договоренностей, задержками и издержками различного рода, а также большим количеством политических проблем. Так, крупные европейские страны-производители вооружений пока не могут прийти к согласию по концептуальным вопросам и производственным стратегиям. Очень спорными вопросами остаются безопасность поставок, участие Европейской Комиссии и третьих стран, особенно США. Те страны ЕС, которые европейское оружие не производят, скорее купят американскую технику, а не европейскую. К тому же, европейским оборонным компаниям очень трудно конкурировать с крупными американскими группами ВПК, которые защищены на внутреннем рынке и поддерживаются постоянно растущим военным бюджетом США. В итоге ряд европейских стран не сможет себе позволить на национальном уровне закупать новейшие виды вооружений в связи с их высокой стоимостью, так как выпускать такие вооружения только для удовлетворения потребностей своего государства будет просто нерентабельно. Очевидно, что реализация планов, связанных с развитием ЕПБО, потребует от стран ЕС решения ряда сложных задач, прежде всего по преодолению отставания своих вооруженных сил. Чтобы превратиться из потребителя услуг безопасности в их поставщика, ЕС необходимо значительно нарастить свои военные возможности, как на общеевропейском уровне, так и на уровне отдельных стран. Для реализации своих амбициозных планов в сфере ЕПБО Евросоюзу придется создавать собственный военный потенциал, который будет отвечать требованиям изменившейся обстановки и новым угрозам безопасности (операции невоенного типа, переход от крупномасштабных войн к военному вмешательству, ОМУ, терроризм, несостоявшиеся государства и т.п.). Однако даже в отдельно взятой стране процесс модернизации вооруженных сил представляет собой достаточно длительный и сложный процесс. На уровне ЕС этот процесс выглядит еще сложнее. Во-первых, Евросоюз является структурой скорее Диана Новикова межгосударственной, чем надгосударственной, что очень затрудняет процесс принятия решений по вопросам обороны и безопасности (исключительная компетенция национальных правительств). Во-вторых, поскольку вопросы обороны и безопасности изначально не включались в европейский проект, Евросоюзу пришлось «с нуля» вырабатывать процедуры, структуры и механизмы ЕПБО, что требует реструктуризации и перевооружения европейских армий, серьезных финансовых затрат, слома укоренившихся традиций и стереотипов стратегического мышления европейских стран, а также решения ряда проблем европейского сотрудничества в области вооружений78. Наконец, остается до конца не проясненным политический аспект наращивания военного потенциала ЕС: в каком контексте и в каких рамках он будет использоваться, и кто будет принимать соответствующие решения на уровне стран ЕС? Существующая Европейская политика вооружений (ECAP) не обязывает страны ЕС, даже если они резко наращивают свою военную мощь, предоставлять эти ресурсы Евросоюзу. Более того, пока что нет единого стандарта или хотя бы минимально установленного уровня (сколько должны тратить страны Евросоюза на наращивание своего военного потенциала), что создает значительные диспропорции между военными возможности внутри самого ЕС. Только у небольшого числа европейских стран военный бюджет составляет немногим более 2 % ВВП, а общий бюджет 10 новых стран членов ЕС составляет только 5,6 % от бюджета «ЕС-15». В результате возникает существенный разрыв между военными бюджетами Великобритании, Германии, Франции и Италии, с одной стороны, и всеми остальными странами – с другой79, что ставит вопрос о распределении ответственности между странами Евросоюза. Очевидно, что для развития ЕПБО на практике необходимо приложить достаточно интенсивные усилия по созданию новых военных ресурсов. Об этом говорится и в большинстве соответствующих документов и программ, принятых Советом ЕС. Однако найти конкретные свидетельства реальных улучшений B. Schmitt. Armaments cooperation in Europe. Institute for Security Studies. 2005. 79 Например, военный бюджет Франции в 2003 г. составил 40 млрд евро, Великобритании – 26 млрд (соответственно, 2,6 и 2,4 % от ВВП). Это самые высокие показатели среди стран и НАТО, и ЕС. Бюджет Италии в этом же году составил 1,9 % ВВП, Германии – 1,4 Испании – 1,2, Люксембурга – 0,9. 78 83 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза в военном потенциале ЕС за последние 10 лет довольно сложно. Более того, финансовая нагрузка на оборонные министерства европейских стран за это время очень сильно возросла. Если говорить о повышении эффективности европейского сотрудничества в области вооружений, то для этого требуется больше ресурсов как таковых, создание эффективной системы управления совместными программами, а также открытие оборонных рынков. Пока что ни одна из этих целей не была достигнута в необходимом объеме. 84 Диана Новикова ЕПБО как один из инструментов международного кризисного урегулирования: взаимодействие Евросоюза с ООН и НАТО в сфере международной безопасности Сравнительные преимущества ЕПБО в общей системе международной безопасности ЕС, наряду с ООН, ОБСЕ, НАТО и рядом других региональных организаций, является одним из международных субъектов, которые могут участвовать в урегулировании международных конфликтов и кризисов. И хотя другие организации могут быть более эффективными в этой области, а ЕПБО является не самым приоритетным направлением деятельности Европейского Союза, вклад европейских стран в международное кризисное урегулирование мог бы стать весьма востребованным. В первую очередь это связано с тем, что формирующиеся инструменты европейского кризисного урегулирования в наибольшей степени отвечают требованиям урегулирования современных конфликтов и проведения военно-гражданских операций. Формируя Европейскую политику в области обороны и безопасности, ЕС изначально специализировался на действиях на стыке военного и гражданского аспектов кризисного урегулирования, что является сейчас наиболее востребованным (гражданская администрация, гражданская полиция и другие административные эксперты, необходимые в ситуации стабилизации общества на стадии постконфликтного восстановления). В целом Евросоюз может довольно эффективно осуществлять следующий спектр задач: – Стабилизация ситуации, разъединение или обеспечение разъединения сторон конфликта или принуждения к миру, когда военный контингент, призванный обеспечить осуществление демобилизации, разоружения и т.п. может быть подкреплен полицейскими силами (миссии «Алтеа», «Артемис»). 85 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 86 – Замена органов местной (национальной) власти и выполнение государственных функций, в первую очередь в секторе безопасности (военные, полицейские контингенты), а также в более широком контексте установления верховенства права (судебные, юридические эксперты и т.п.). – Укрепление или реформирование системы государственного управления (институциональные реформы). Наиболее сложная задача, включающая мониторинг и контроль над процессом реформирования, реструктуризации или создания системы государственного управления в системе безопасности, правопорядка и общего государственного администрирования («Проксима», «Темис», «Киншаса»). Самый долгосрочный тип операций, который требует прямого контроля Совета ЕС и дополнительной финансовой поддержки стран Евросоюза и Европейской Комиссии. – Мониторинг и контроль над выполнением соглашения о прекращении огня между сторонами конфликта (миссии ЕС в Аче, г. Рафах). – Поддержка международных миротворческих организаций, как в форме самостоятельной миссии ЕПБО («Артемис»), так и в качестве прямой интеграции контингентов ЕС в миссии других международных организаций (операция «Амис»). При этом, все миссии Евросоюза предполагают их проведение в сложной стратегической среде, включают комплексный набор сценариев предотвращения и урегулирования конфликтов и кризисов, а также постконфликтного восстановления и могут наделяться мандатом с функциями государственного или квазигосударственного управления. Исходя из этого, можно выделить следующие сравнительные преимущества ЕС в области кризисного урегулирования: – Возможности быстрого реагирования и оперативного принятия решений (силы быстрого реагирования в военном и гражданском компонентах). – Возможность использования высококвалифицированных специалистов и ресурсов (инструменты ЕПБО могут быть эффективнее использованы в ситуациях качественных, а не количественных). – Возможность использовать политический ресурс ЕС. Эффективность миссий может быть выше в тех районах, где влияние Евросоюза достаточно сильное. Диана Новикова – Комплексный подход и возможность задействовать различные инструменты Евросоюза: военный и гражданский компоненты ЕПБО, дипломатические и экономические ресурсы, инструменты и ресурсы Комиссии. – Возможность использовать потенциал Сообщества, привлекать другие международные организации (эффективный мультилатерализм), а также гражданское общество и НПО, которые обладают относительной политической нейтральностью, хорошей финансовой базой, могут функционировать в течение длительного времени и действовать не напрямую, дополняя ЕПБО там, где прямые методы работать не будут. – Значительные финансовые возможности для оказания гуманитарной помощи странам, пострадавшим от кризисов. Сегодня Евросоюз вносит (как организация и по линии отдельных стран-членов) самый большой в мире вклад в предоставление гуманитарной помощи, а европейское агентство по гуманитарному развитию ECHO охватывает своей деятельностью около 40 стран мира, в первую очередь в Африке и на Ближнем Востоке, в Центральной, Южной и Юго-Восточной Азии. Таким образом, Евросоюз в целом обладает существенными возможностями в области кризисного урегулирования и способен решить глубинные причины конфликта, создавая условия, которые позволят избежать массового кровопролития в дальнейшем (социально-экономические меры, реформирование сектора безопасности, интеграция бывших повстанцев, боевиков и т.п.). Специализация и сравнительные преимущества Евросоюза в сфере кризисного урегулирования определяют специфику его взаимодействия с ООН и НАТО в сфере кризисного урегулирования. Сотрудничество ЕС – ООН в сфере кризисного урегулировании На концептуальном уровне ЕПБО формировалась, в том числе, и как инструмент кризисного реагирования, который может быть использован по запросу ООН. Кроме того, ЕС в своих концептуальных документах неоднократно признавал ведущую роль ООН в поддержании международного мира и безопасности. Евросоюз является одним из крупнейших плательщиков в Организации – по совокупности взносы стран – 87 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза членов ЕС составляют примерно 40 % бюджета ООН, включая миротворческий бюджет. В целом перспективы сотрудничества ЕС с ООН в сфере кризисного урегулирования сегодня определяются следующими факторами: 1. Изменившийся характер операций кризисного урегулирования, представляющих собой гибридные миссии, в которых участвуют различные институциональные субъекты и международные организации. 2. Взаимодействие ЕС – ООН как элемент системы мультилатерализма. ООН является центральным звеном многополярного мира, приверженность которому ЕС постоянно подтверждает. 3. Повышение «дееспособности» Евросоюза: совместные операции по урегулированию кризисов ЕС – ООН являются наглядным показателем того, в какой степени ЕС развит как субъект международной безопасности, в том числе по таким параметрам, как согласованность, эффективность и легитимность действий. 4. Существующие потенциал и возможности ЕС в рамках ЕПБО, которые могут быть эффективно задействованы при проведении совместных операций (например, «боевые группы» ЕС, изначально созданные для данных целей). На первый взгляд очевидна взаимная заинтересованность в сотрудничестве двух организаций: ЕС обеспечивает финансовую базу, а также может предоставлять военные и гражданские ресурсы для проведения операций по урегулированию кризисов, которых ООН зачастую не хватает. ООН, в свою очередь, обеспечивает политическую и правовую легитимность для операций Евросоюза80. Соответственно, на протяжении первой половины 2000-х гг. организации планомерно пытались институционализировать свои отношения (см. Табл.): C. Major. EU-UN Cooperation in Military Crisis Management: the Experience of EUFOR RD Congo in 2006. // Challiot Occasional Papers, № 72, September 2008. 80 88 Диана Новикова Таблица Год Механизмы и документы Принципы и инструменты 2003 Совместная декларация ЕС – ООН о сотрудничестве в сфере кризисного урегулирования. – Приверженность сотрудничеству ЕС – ООН в области гражданского и военного кризисного урегулирования. – СБ ООН несет основную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. – Совместные консультационные механизмы для повышения координации в сфере планирования, подготовки персонала, системы коммуникаций, обмена опытом («лучшие практики»). 2003 Европейская стратегия безопасности. – ЕС поддерживает модель многополярного мира – Укрепление ООН, интенсификация сотрудничества и сотрудничество с ООН в сфере кризисного урегулирования. 2004 Сотрудничество ЕС – ООН в сфере военного кризисного урегулирования – Элементы реализации Совместной декларации 2003 г. – Страны – члены ЕС предоставляют военные/ гражданские ресурсы для операций ООН либо начинают собственную миссию в рамках ЕПБО (по запросу ООН). – Две категории операций: модель «моста» (bridging model – дает возможность контингентам ООН реорганизовать силы или подготовить новую операцию) и модель «поддержки» (standby force – ЕС предоставляет свои контингенты для усиления миссии ООН). – Стратегический и политический контроль над операцией сохраняется у Евросоюза. 2005 Сотрудничество ЕС –ООН в сфере военного кризисного урегулирования. Первые совместные учения ЕС – ООН (EST 05). 2007 Совместное заявление ЕС – ООН о сотрудничестве в сфере кризисного реагирования. – Улучшение сотрудничества и координации уже по отдельным сферам кризисного урегулирования – Использование европейских сил в решении проблем безопасности в соседних с Евросоюзом регионах; передача ЕС части функций в рамках операций, осуществляемых другими организациями; проведение операций низкой интенсивности, следующих за высокоинтенсивными действиями других организаций. 89 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза В конце 2008 г. Совет ЕС отметил ряд продвижений в реализации совместной декларации ЕС – ООН от 2007 г., в том числе расширение сотрудничества между организациями в сфере раннего предупреждения, обучения персонала, а также реформирования сектора безопасности 81. Однако на деле взаимодействие между Евросоюзом и ООН в последнее время осложняется рядом проблем. Существующие договоренности между ЕС и ООН пока что не могут обеспечить эффективного сотрудничества обеих организаций, которое в основном сводится к политическому и институциональному. При этом взаимодействие на военнооперативном уровне остается достаточно проблематичным, что связано с низким уровнем оперативной совместимости (различные стандарты, коммуникации, системы планирования и логистики и др.), сложностями с обменом разведывательной информацией (в ООН не предусмотрены соответствующие системы и процедуры) и т.п. Кроме того, развитие собственных возможностей ЕС в области кризисного урегулирования привело к пересмотру взглядов европейцев на сотрудничество с ООН. Признавая приоритет ООН в поддержании международной безопасности, ЕС настаивает на своей стратегической и политической автономии82. Кроме того, являясь крупнейшим плательщиком взносов в бюджет ООН, ЕС также хотел бы обладать соответствующим влиянием на повестку в области кризисного урегулирования. В итоге, хотя страны ЕС все более активно участвуют в операциях, осуществляемых в рамках мандата ООН, в собственных миссиях Организации европейских контингентов становится все меньше и меньше. Развертывая собственные операции в рамках ЕПБО, а не направляя европейские контингенты для участия в миссиях под руководством ООН, ЕС сам решает, в какие конфликты ему вмешиваться или не вмешиваться. Ситуация еще более осложняется тем, что ЕС не является унитарным субъектом, в том числе и в сфере принятия решений по вопросам ЕПБО. По различным соображениям, страны ЕС не всегда хотят предоставлять свои контингенты для проведения операций в рамках ЕПБО. Таким образом, помимо согласований между ЕС и ООН как организациями, возникает еще 90 81 82 Council Conclusions on ESDP, 10–11 November 2008. Report on ESDP, 8 December 2008. Диана Новикова и проблема согласования между отдельными европейскими странами внутри Евросоюза. Наконец, довольно спорным является вопрос о региональном фокусе совместных операций. Если ООН проводит большое число операций по урегулированию кризисов на Африканском континенте, то далеко не все страны Евросоюза хотят разворачивать здесь свои миссии. Однако развитие сотрудничества ЕС с ООН предполагает, в том числе, и активизацию его деятельности в Африке. В итоге развитие взаимодействия Евросоюза и ООН в сфере кризисного урегулирования сегодня ограничено тремя основными факторами: 1. Сотрудничество ЕС – ООН включает, как минимум, три институциональных уровня: ООН, ЕС и страны Евросоюза (национальный уровень). То есть межорганизационное взаимодействие заметно осложняется внутриорганизационными сложностями и вопросами. 2. Серьезные различия (структурные, организационные и культурные) между ЕС и ООН, а также рассогласования на политическом и институциональном уровнях, которые транслируются на оперативный уровень, и дальше (структурные, организационные и культурные различия) – на «полевой». 3. Проблема многонациональных контингентов – высокая степень гетерогенности персонала при проведении совместных операций ООН – ЕС. Кроме того, до сих пор нерешенными остаются вопросы о совместном планировании (не хватает общего стратегического планирования операций, четкого разделения сфер ответственности и задач, общего понимания целей), а также проблемы ресурсообеспеченности и выполнимости взаимных обязательств, что приводит к разочарованиям с обеих сторон. Хотя вклад ЕС в миротворчество ООН важен с количественной точки зрения, пока не совсем ясно, может ли поддержка Евросоюза качественно улучшить некоторые возможности ООН. Так, остается нерешенным вопрос об обязательности получения мандата ООН при проведении операций ЕПБО: с одной стороны, мандат с точки зрения легитимности желателен, а с другой – процедура его получения может заметно ограничивать возможности быстрого вмешательства в конфликт. Кроме того, существует ряд проблем взаимодействия между ЕС и ООН, связанных с институциональными особенностями обеих организаций: особенности терминологии, структуры 91 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза организаций замедляют взаимодействие, могут провоцировать непонимание между сторонами. Наконец, обеим организациям очень не хватает опыта совместного проведения операций. Так, уже в ходе операции «Артемис» возникал ряд проблем, когда на начальном этапе операции из-за нехватки прямых контактов между командованием ЕС и миссией ООН силы МОНУК не были поставлены своевременно в известность о высадке войск ЕС. ЕПБО в трансатлантических отношениях: проблема взаимодействия ЕС и НАТО Вопрос о роли и месте ЕПБО в системе трансатлантических отношений и взаимодействие ЕС с НАТО в сфере кризисного урегулирования представляет собой отдельную проблему. Становление ЕС в качестве активного субъекта мировой политики и усиление его военного потенциала вызвало много разногласий в трансатлантических отношениях, а вопрос о распределении геополитических функций между ЕС и НАТО в системе международной безопасности стал определяющим для всего процесса формирования ЕПБО83. Соединенные Штаты с самого начала поставили перед европейцами ряд условий относительно тесной координации действий ЕС/ЗЕС с НАТО при сохранении главенствующей роли Альянса в деле обеспечения безопасности, а также о включении в европейское планирование шести государств НАТО, не входящих в ЕС (эти положения были затем включены в документы Евросоюза по созданию ЕПБО). Во-первых, США опасались, что может произойти распыление и отток ресурсов европейских стран от НАТО, особенно на фоне сокращения оборонных бюджетов и растущих социальных расходов стран Евросоюза. Во-вторых, серьезную проблему представлял обмен секретной информацией в рамках ЕПБО между теми европейскими странами, которые являлись членами НАТО, и странами ЕС, не входящими в Альянс. Наконец, существовала вероятность того, что будут созданы параллельные структуры Евросоюза, которые начнут конкурировать с Альянсом. 92 E. Brimmer. Seeing Blue: American Visions of the European Union. Challiot Papers № 105, September, 2007. 83 Диана Новикова Что касается позиции самих стран ЕС относительно взаимодействия с НАТО, то и здесь были существенные разногласия. Франция, не выступая напрямую против Альянса, стремилась к большей самостоятельности Европы – возможности самой принимать решения и реализовывать их на практике. Германия, с одной стороны, всегда считала НАТО гарантом безопасности в Европе, а с другой – также не хотела оставаться в стороне от новой европейской инициативы. Кроме того, европейским странам было не совсем ясно, в каких именно операциях ЕС собирается принимать участие. Несмотря на растущую потребность участия европейских сил за пределами европейского континента, далеко не все государства ЕС были заинтересованы в урегулировании конфликтов (например, в той же Африке или на Средиземноморье) в отличие от бывших колониальных держав. Тем не менее было очевидно, что выполнение столь далеко идущего европейского проекта возможно только в рамках трансатлантического партнерства, тесного взаимодействия с США и с НАТО в целом. Соответственно, в декабре 2002 г. был заключен ряд так называемых соглашений «Берлин Плюс», создающих механизмы использования Евросоюзом военной инфраструктуры НАТО. Пакет соглашений включал четыре основных элемента. Во-первых, ЕС получал свободный доступ к системе оперативного планирования НАТО для проведения операций в рамках ЕПБО. Во-вторых, Евросоюз мог опираться на средства и ресурсы НАТО и использовать средства Европейской системы командования НАТО. Наконец, система оборонного планирования НАТО должна была строиться с учетом доступности сил Альянса для проведения операций ЕС. Основная договоренность заключалась в том, что ЕС будет проводить свои операции только в том случае, когда НАТО как самостоятельная организация в них не задействована и ЕС сможет развивать свои миссии полностью автономно от НАТО. Кроме того, в рамках НАТО был сформирован штабной элемент ЕС для планирования «европейских» операций, а в штабные структуры Евросоюза делегировано постоянное представительство НАТО. При этом, НАТО рассматривалась как некий привод ЕПБО, который предоставляет свои ресурсы и штаб-квартиры, необходимые для достижения требуемого уровня операциональности Евросоюза. 93 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза В то же время, соглашения «Берлин Плюс» были скорее техническим руководством, а успех взаимодействия ЕС – НАТО во многом зависел от наличия политической воли с обеих сторон. Наиболее спорным был вопрос о том, являются ли обе организации союзниками или соперниками? Так, создание собственной штаб-квартиры ЕС вызвало в свое время серьезную дискуссию евро-атлантических партнеров. В итоге были созданы автономная штаб-квартира ЕС на базе штаб-квартиры НАТО SHAPE для планирования операций, в которых ЕС использует средства НАТО, а также отдел в рамках Секретариата Совета ЕС для планирования миссий, осуществляемых силами исключительно Евросоюза. К 2007 г. дискуссии вокруг ЕПБО несколько затихли. С одной стороны, произошли новые события (война в Ираке, борьба с международным терроризмом и пр.), и у США возникли более серьезные причины для озабоченности, чем формирование независимой Европейской политики в области обороны и безопасности. С другой стороны, в ситуации, когда силы НАТО плотно увязли в Афганистане, а войска США – в Ираке, появилась объективная потребность в европейских инструментах постконфликтной стабилизации, и интегрированные гражданские ресурсы кризисного урегулирования стали особенно востребованы. Кроме того, после провала Европейской конституции произошла некая ренационализация политики обороны и безопасности европейских стран и ее возврат на государственный уровень, что также успокоило США. В 2008 г. в связи с возвращением межгосударственных конфликтов на Европейский континент и мировым финансовым кризисом, произошли дальнейшие подвижки в трансатлантических отношениях84, и позиции США по отношению к ЕС претерпели значительные изменения. Так, в 2008 г. американский представитель в НАТО заявил о том, что и Америка, и НАТО нуждаются в более сильной Европе, а ЕПБО может и должна стать механизмом, который мобилизует европейский военный потенциал на новом уровне. ЕПБО стала восприниматься как важный взаимодополняющий элемент НАТО. Кроме того, сегодня ЕС – единственный серьезный партнер США, который действительно может облегчить бремя Соединенных Штатов 94 84 A. Toje. The EU, NATO and European Defence – A Slow Train Coming. ISS Occasional Paper № 74, December 2008. Диана Новикова в решении проблем в сфере безопасности. США, во-первых, нужен эффективный партнер, в том числе и для урегулирования тех конфликтов и кризисов, в которых США не может участвовать по политическим соображениям (европейский контингент в Ливане в 2006 г.). Во-вторых, поскольку США в ближайшем будущем предстоит столкнуться с проблемами вне Европейского континента, Америка явно заинтересована в том, чтобы переложить решение проблем обеспечения европейской безопасности на самих европейцев. Вместе с тем, наметившееся сближение между ЕС и НАТО не снимает всех разногласий85, и пока что до поставленной цели сделать функции этих организаций дополняющими друг друга, как это было заявлено в соглашениях «Берлин Плюс», очень далеко. Хотя ряд примеров сотрудничества между ЕС и НАТО на Балканах (операции «Проксима», «Конкордия» и «Алтеа») свидетельствовал об успешном применении на практике соглашений «Берлин Плюс», вопрос о взаимодействии между этими двумя структурами остается открытым. Обе организации преследуют глобальные амбиции и стремятся участвовать в урегулировании самых различных кризисных ситуаций, в связи с чем сложно четко разграничить их ответственность, как по географическому, так и по функциональному критерию (вопрос о распределении геополитических функций). Кроме того, на развитие взаимоотношений ЕС – НАТО не лучшим образом влияет совпадающее членство (19 из 25 стран ЕС являются членами НАТО). К тому же, обе организации находятся в стадии некоей трансформации ресурсов и потенциала: в 2004 г. одновременно произошло расширение ЕС и НАТО, повлекшее за собой целый ряд новых проблем внутри самих организаций, в том числе и в сфере обороны и безопасности. Наконец, и ЕС, и НАТО начали развивать в определенной степени схожие проекты: Европейские силы быстрого реагирования и «боевые группы», с одной стороны, и многонациональные оперативно-тактические группировки (МОТГ) и силы оперативного реагирования НАТО – с другой. Так, силы быстрого реагирования НАТО и боевые группы ЕС, которые создавались для повышения потенциала оперативного реагирования на современные конфликты, очень схожи по сво85 P. Cornish P. EU and NATO: Co-Operation or Confrontation? European Parliament Briefing Paper. October, 2006. 95 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза 96 им функциям и задачам, что, казалось бы, делает их конкурирующими. Однако анализ объективных возможностей натовских сил оперативного реагирования и европейских боевых групп свидетельствует о том, что конкурировать они друг с другом вряд ли в состоянии. Так, численность боевых групп составляет всего 1 500 человек, а контингенты НАТО – 9 500; в структуре боевых групп преобладают в основном сухопутные войска, в то время как силы НАТО объединяют компоненты воздушных, морских и наземных войск; наконец, если натовские силы проходят обучение и подготовку в соответствии с едиными стандартами, то у ЕС таких стандартов пока нет. Таким образом, эти проекты могли бы быть скорее взаимодополняющими: инициатива НАТО представляет собой скорее стратегический потенциал, а проект Евросоюза – тактический. В результате отношения между обеими организациями представляют собой некое «конкурирующее партнерство». Хотя на сегодняшний день Евросоюз не способен провести крупномасштабную военную операцию без опоры на структурные возможности НАТО, он предпринимает активные усилия, чтобы такую ситуацию изменить, стремясь освободить Альянс от ряда функций в сфере безопасности и проводить независимую политику в этой области. Однако обе организации могут скорее дополнять друг друга, чем быть соперниками. Так, завершение миссии НАТО в Боснии и передача ее Евросоюзу позволили высвободить ресурсы Североатлантического альянса и сконцентрироваться на выполнении операции в Афганистане. И поскольку обе организации объективно могли бы усиливать друг друга, есть все основания считать, что такое союзническое взаимодействие ЕС и НАТО будет развиваться и в дальнейшем. К тому же, поскольку европейские вооруженные силы и так одновременно предоставлены в распоряжение собственных национальных правительств, НАТО и ЕС распылять ресурсы на две идентичные многосторонние военные структуры, развивая ЕПБО как конкурирующий с НАТО проект, европейские страны в силу ограниченности ресурсов просто не в состоянии. Наконец, НАТО также заинтересована в том, чтобы переложить урегулирование ряда мелких конфликтов и кризисов на Европейский Союз, что связано с рядом проблем самого Альянса. В частности, в Афганистане НАТО столкнулась с рядом серьезных вызовов, которые оттягивают на себя большую часть политических и военных ресурсов Альянса. Кроме того, само Диана Новикова расширение НАТО и принятие новых членов также породили много проблем – существует довольно серьезная проблема реформирования Альянса при одновременном ведении широкомасштабных операций и т.п. Таким образом, говоря о функциональном разграничении ответственности между обеими структурами, следует подчеркнуть, что сильная сторона Евросоюза заключается в том, что он является комплексным субъектом мировой политики, в то время как НАТО наиболее эффективна в тех случаях, когда требует применение значительной военной силы. НАТО может предложить высокоразвитые инструменты «жесткой силы» (стратегический потенциал и опыт), но не может конкурировать с ЕС по многим параметрам «мягкой политики» (широкий дипломатический, политический и экономический инструментарии). В то же время, у ЕС нет ни возможности, ни необходимости соперничать с НАТО на всех уровнях и во всех ситуациях, стремясь достигнуть уровня военного развития НАТО. Для Евросоюза наиболее реалистичным представляется развитие ресурсов в области постконфликтного урегулирования для участия в операциях низкой интенсивности, чтобы выступать в качестве комплексного субъекта в сфере международной безопасности и использовать «мягкий» подход, подкрепленный собственными «жесткими» средствами и ресурсами в конфликтах и кризисах. Кроме того, не исключено разделение ответственности по географическому принципу, например: Африканский континент, который сложно представить как основное направление деятельности НАТО, мог бы стать одним из приоритетных направлений в рамках проведения миссий ЕПБО. Вместе с тем, объективно оценивая сравнительный потенциал Евросоюза в области кризисного урегулирования, следует также учитывать ряд ограничений. Во-первых, поскольку ЕС позиционирует себя одновременно как региональный и глобальный игрок, то ему неизбежно придется выбирать, в какие конфликты и кризисы вмешиваться, а в какие – нет. Наконец, остается открытым ряд вопросов, касающихся уровня риска и сложности потенциальных операций, в которых ЕС собирается участвовать (необходимость получения согласия глав европейских государств на отправку своих солдат в заведомо сложные миссии). Кроме того, необходимо учитывать ограниченность ресурсов Евросоюза: людские 97 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза ресурсы, финансы, институциональные ресурс (возможность планирования и управления операций ЕПБО Советом ЕС), что напрямую влияет на длительность миссий ЕПБО. Принимая во внимание ограниченность ресурсов ЕПБО, предпочтительнее были бы кратко- или среднесрочные миссии, и только в тех регионах, где у ЕС есть ключевые интересы, можно рассматривать длительное вмешательство, прежде всего на Балканах и Ближнем Востоке. Многие эксперты отмечают наметившееся сегодня противоречие между «спросом» и «предложением» ЕПБО. С одной стороны, в мире, который все больше становится нестабильным, потребность в Европейской политике в области обороны и безопасности, как со стороны самих европейцев, так и во внешнем мире, как никогда высока. В целом ЕС занял свою нишу в региональной и глобальной безопасности, а практически все операции в рамках ЕПБО, несмотря на их малочисленность, в принципе достигали поставленных целей. Сегодня Евросоюз все больше движется в направлении того, чтобы стать комплексным субъектом безопасности в Европе и за ее пределами. Вместе с тем, ресурсы у Евросоюза весьма ограничены для реализации таких амбициозных планов, а возможное блокирование вступления в силу Лиссабонского договора значительно ограничивает возможности к расширению ЕПБО. Таким образом, что касается ситуаций, в которых операции в рамках ЕПБО могут быть наиболее эффективными, следует отметить, что действия ЕС скорее будут более успешным в кратко- или среднесрочных операциях, где требуется оперативное вмешательство и высококвалифицированная экспертная поддержка, а не в длительных статичных операциях. ЕС обладает значительным опытом по использованию сил, обладающих соответствующей подготовкой, организацией, оборудованием, которые особенно отвечают задачам операций по обеспечению правопорядка в ходе стабилизации и реконструкции. 98 Диана Новикова ЕПБО на постсоветском пространстве: перспективы сотрудничества России и Евросоюза в сфере кризисного урегулирования Взаимодействие Евросоюза и России в сфере безопасности: потенциал для сотрудничества в сфере кризисного урегулирования Сегодня ЕС активизирует свою деятельность в вопросах, традиционно относимых к сфере так называемой «жесткой безопасности», постепенно усиливая свое влияние на решение проблем европейской безопасности. Естественно, что такие изменения компетенции ЕС не могут остаться без внимания России. Пока что развитие консультаций между ЕС и Россией по наиболее актуальным проблемам международных отношений так и не привело к видимому прогрессу практического взаимодействия сторон в сфере европейской и международной безопасности. Фактически единственным конкретным результатом сотрудничества остается участие нескольких российских офицеров в полицейской миссии ЕС в Боснии и Герцеговине. Это почти символическое участие не предполагает ни политического, ни оперативного влияния в рамках операции. Россия по приглашению ЕС приняла участие в его командно-штабных учениях, однако всего лишь в качестве наблюдателя, а не партнера. Наличие многочисленных пробелов в оперативном потенциале ЕС так и не стало для него стимулом к военно-техническому сотрудничеству с Россией, например, к использованию российских широкофюзеляжных самолетов. Российская сторона неоднократно отмечала незаинтересованность ЕС в развитии военного сотрудничества с Россией. Если оценивать результаты сотрудничества Россия – ЕС в целом, то они не выходят за пределы политических деклараций и не представляют конкретных мер в развитии в направлении стратегического партнерства. Сложилась ситуация, когда повторяющиеся от саммита к саммиту декларации о развитии 99 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза партнерства не только не могли скрыть, но, напротив, лишь подчеркивали, что отсутствие совместно сформулированных долгосрочных ориентиров все больше ограничивают двустороннее сотрудничество даже в его нынешнем формате. В последние годы отношения между Евросоюзом и Россией были отмечены нарастанием региональной напряженности, связанной, в первую очередь, в борьбу за влияние на постсоветском пространстве. По мере того как Европейский Союз стремился укрепить свое влияние на территории бывшего СССР, Россия пыталась сохранить собственный экономический и политический контроль. Кроме того, наметилось серьезное расхождение основных принципов, стратегий и целей между Россией и Евросоюзом, особенно остро проявившееся в связи с конфликтом в Грузии в августе 2008 г., российской операцией по поддержанию мира, признанием Россией независимости Абхазии и Южной Осетии, «газовой войной» между Россией и Украиной в начале 2009 г. и т.п. И если раньше общие ценности являлись основным условием функционирования партнерства России и ЕС, то сегодня стоит вопрос об оптимальном соотношении прагматических интересов, взаимной выгоды и общих целей. В ноябре 2008 г. состоялся очередной саммит России и ЕС, официальным итогом которого стало возобновление переговоров по новому Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, замороженного с 1 сентября 2008 г. Вместе с тем, совпадение долгосрочных интересов безопасности ЕС и России создают все основания для развития сотрудничества. Для России особое значение имеет включение в «зону безопасности» Европейского Союза территорий находящихся в Европе новых независимых государств. Это ставит Москву перед необходимостью выработать и согласовать с ЕС основные принципы совместной деятельности в этих районах и, возможно, договориться об институтах сотрудничества. В противном случае Россия может оказаться изолированной от международных усилий в сфере обеспечения безопасности в районах, которые считаются зоной ее особых интересов. Ликвидация затяжных конфликтов в Азербайджане, Грузии и Молдавии является одной из наиболее приоритетных 100 задач в сфере региональных отношений, успешное решение Диана Новикова которой может стать ключом к урегулированию многих других проблем. ЕС заинтересован в разрешении затянувшихся конфликтов, препятствующих прогрессу и стабильности в регионе, но глубокие внутренние разногласия ослабляют его позиции. Наибольший потенциал для совместной работы в сфере устранения затяжных конфликтов создает, пожалуй, совместная миротворческая деятельность. Россия всегда стремилась к более тесному сотрудничеству с ЕС в рамках Европейской политики в области безопасности и обороны. Сегодня Евросоюзу представился случай привлечь Москву к участию в проектах, которые со временем могут перерасти в совместную миротворческую деятельность. Это явилось бы крупным шагом на пути к формированию общего пространства в сфере внешней безопасности, позволило бы продвинуться в сторону стабилизации подверженного кризисам региона. Кроме того, осуществления амбициозных планов в сфере ЕПБО требует от европейцев укрепления своих военных ресурсов. Именно необходимость усиления европейских военных ресурсов может быть использована для укрепления сотрудничества между Россией и ЕС. Дело в том, что усиление военных ресурсов должно происходить за счет увеличения финансирования в военной области. Однако идея использования ресурсов НАТО натолкнулась на ряд проблем. Во-первых, это ситуация с Турцией, которая блокирует доступ ЕС к ресурсам НАТО и требует права участвовать в процессе принятия решений в области политики безопасности и обороны. Во-вторых, позиция Соединенных Штатов, которые, с одной стороны, поддерживают идею сотрудничества ЕС и НАТО в оборонной сфере и выступают против создания дублирующих институтов, а с другой стороны, ожидают от ЕС укрепления собственных военных ресурсов: европейские силы быстрого реагирования (ЕСБР) не должны представлять собой номинальные военные структуры, способные выполнять лишь незначительные операции миротворческого характера, в то время как Соединенные Штаты и НАТО несли бы основную военную и финансовую нагрузку. Отсутствие необходимых военных ресурсов или недостаточные ресурсы будут ограничивать возможности Евросоюза по проведению миротворческих операций. Таким образом, европейцам действительно предстоит су- 101 щественно увеличить военные расходы. Однако европейская Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза политическая элита не слишком благожелательно относится к идее увеличения военных расходов в рамках Европейской политики в области безопасности и обороны. Наоборот, в 1990-е гг. после окончания «холодной войны» европейские государства значительно сократили военные бюджеты. Кроме того, сейчас Европейский Союз и так оказался занят одновременно в нескольких дорогостоящих проектах: создание валютного союза, расширение на восток и т. д. Наконец, один из крупнейших европейских государств-доноров (Германия) все еще занята восстановлением восточных земель. Сотрудничество с Россией в сфере обороны позволило бы европейцам минимизировать свои затраты на усиление оборонной мощи. Во-первых, Россия может оказать помощь ЕС, поделившись своими военными технологиями. Это также потенциально может оказаться в интересах России и российской оборонной промышленности, поскольку распространение российских технологий в Европе приведет к значительному увеличению территории распространения российского вооружения. Потенциальная помощь России может заключаться в участии в операциях, проводимых ЕС. Европейский союз приветствует возможное участие третьих стран в гуманитарных и миротворческих операциях, которые он собирается проводить. Возможные варианты взаимодействия и пути сотрудничества с третьими странами, включая Россию, еще обсуждаются. От России во многом зависит, какие формы примет это сотрудничество. На саммите в Париже в 2000 г. Россия и Евросоюз уже договорились о налаживании сотрудничества в вопросах безопасности и даже сформировали механизмы проведения консультаций по вопросам безопасности, в соответствии с которыми уже проводятся ежемесячные встречи российского посла при ЕС, заседания Комитета по политике и безопасности и консультации между Высоким представителем ЕС и Министром иностранных дел РФ. Главным камнем преткновения остаются разногласия по поводу состава и командной структуры объединенных миротворческих сил. Москва требует сотрудничества «на равных», то есть равного участия в командовании объединенными силами ЕПБО и России. Европейский союз отстаивает принцип 102 автономного принятия решений, исключающий такую возмож- Диана Новикова ность. Чтобы дать старт сотрудничеству, сторонам придется вступить в открытый диалог по этому вопросу86. Наконец, важным направлением остается сотрудничество между Россией и ЕС в сфере обороны и безопасности на постсоветском пространстве, например в Центральной Азии87: - Противодействие наркотраффику из Афганистана. - Экономическая сфера и инвестиционный климат в странах ЦАР. - Стабилизация и государственное строительство. - Защита общих социальных ценностей (стандарты образовательные, права меньшинств, гендерное равенство). - Развитие связей по линии ТРАСЕКА, ЕвраЗЭС, ЦАС. Кроме того, общее видение угроз безопасности, закрепленное в Европейской стратегии безопасности, практически полностью совпадает с видением угроз, характерным для Соединенных Штатов после 11 сентября 2001 г., а также с соответствующими взглядами, присущими нынешнему российскому руководству. Это обусловливает возможность многостороннего сотрудничества Европейского Союза, США и России в области безопасности, но при условии, что общее видение источников угроз будет дополнено общим представлением о средствах, с помощью которых можно эти угрозы нейтрализовать. Миссия наблюдателей от Европейского Союза (МНЕС) в Грузии 15 сентября 2008 г. Совет ЕС принял решение о развертывании в Грузии собственной гражданской миссии наблюдателей, в соответствии с итоговым документом экстренного заседания Европейского Совета от 1 сентября 2008 (Council Joint Action 2008/736/CFSP). 1 октября 2008 г. миссия ЕС в Грузии начала свою работу в соответствии с Соглашениями между Россией и Грузией от 12 августа и 8 сентября 2008 г., подписанными при посредничестве Европейского Союза. Мандат МНЕС рассчитан на один год и распространяется на всю территорию Грузии (включая формально Южную Осетию и Абхазию, независимость которых странами ЕС не признана). МНЕС является мониторинговой миссией и не обладает 86 Фишер С. Евросоюз и Россия: как спасти партнерство // Россия в глобальной политике. - № 3. Май-Июнь, 2008. 87 EU Stakes in Central Asia. Challiot Paper № 91. July, 2006. 103 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза исполнительными полномочиями. Общий бюджет миссии составляет 35 млн евро; персонал насчитывает 352 эксперта, включая штаб, региональные бюро и свыше 200 наблюдателей. Миссия работает в тесном сотрудничестве с ОБСЕ и ООН. В октябре и ноябре 2008 г. Миссия ЕС в Грузии осуществила 500 акций по патрулированию территории. Мандат МНЕС направлен на мониторинг осуществления Соглашений от 12 августа и 8 сентября 2008 г., в том числе возвращение российских и грузинских войск на места постоянной дислокации до начала конфликта. Основные задачи миссии включают: - содействие стабилизации и нормализации ситуации в зонах конфликта, наблюдение и анализ ситуации с точки зрения принципов эффективного управления, построения правового государства, поддержания общественного порядка, а также безопасности транспорта, энергетической инфраструктуры и возвращения перемещенных лиц и беженцев; - наблюдение за передислокацией войск МВД Грузии и соблюдением сторонами прав человека и норм международного права; - укрепление мер доверия, содействие снижению напряженности путем установления или упрощения контактов между сторонами и другие меры. Еще одним механизмом кризисного урегулирования ситуации в Грузии стали дискуссии в Женеве, организованные и проводимые под совместным председательством ЕС, ООН, ОБСЕ. Женевские переговоры, в которых на равных условиях участвуют Россия, США, Грузия, Абхазия и Южная Осетия, проводятся в рамках Соглашений от 12 августа и 8 сентября 2008 г. По итогам четвертого раунда Женевских переговоров, состоявшегося 17-18 февраля 2009 г., были приняты «Предложения по совместным механизмам предотвращения и реагирования на инциденты» в зонах, прилегающих к Абхазии и Южной Осетии. Целью совместных механизмов является обеспечение своевременного и адекватного реагирования в сфере безопасности, включая инциденты и их расследование, безопасность критически важных объектов инфраструктуры, реагирование на криминальную деятельность, обеспечение эффективной 104 доставки гуманитарной помощи и другие аспекты обеспечения стабильности и безопасности. Диана Новикова Согласно данному документу, представители всех структур, обеспечивающих безопасность в зонах конфликта, призваны еженедельно проводить встречи по обмену информацией о ситуации, а также координировать свои действия. В их задачи будут входить выявление и обзор потенциальных рисков, вопросы доставки и сопровождения гуманитарной помощи, а также расследование инцидентов (механизм «совместных согласованных посещений мест инцидентов»). В состав исполнителей входят и представители структур, отвечающих за безопасность и общественный порядок в соответствующих районах, а также представителей международных организаций (ООН/ОБСЕ и ЕС) в их зонах ответственности и в соответствии с их мандатами. Предположительно, механизм позволит поддерживать регулярные контакты между ответственными за безопасность и общественный порядок в зоне конфликта структурами и соответствующими международными организациями. Миссия Европейского Союза по оказанию приграничной помощи Молдавии и Украине Миссия Европейского Союза по оказанию приграничной помощи Молдавии и Украине началась 30 ноября 2005 г. по просьбе (совместному обращению) президентов Молдавии и Украины88 на основе решения Совета ЕС от 7 ноября (Council Joint Action 2005/776/CFSP) и Меморандума о Взаимопонимании между Правительством Республики Молдова, ПравиМолдавско-украинская государственная граница протяженностью 1 222 км состоит из 955 км контролируемой границы и 267 км неконтролируемой границы. На границе действуют 67 официальных пропускных пункта, включая международные, межгосударственные и местные. 470 км границы на молдавской стороне находятся под контролем властей Приднестровья. Внутренняя граница между Приднестровьем и другими регионами Молдавии не контролируется молдавскими пограничниками, однако существуют мобильные патрульные посты, которые функционируют при поддержке подразделений милиции на автодорожных пунктах пропуска. Сейчас вдоль молдавско-украинской границы работают 233 сотрудника миссии ЕС, включая пограничных и таможенных экспертов из 22 государств - членов ЕС; представителей ряда стран СНГ и местных специалистов из Молдовы и Украины. Эксперты Миссии работают в шести полевых офисах: Басарабяска, Кишинев и Отач в Молдове, Котовск, Кучурганы и Одесский порт в Украине. Штаб-квартира Миссии находится в Одессе, на юге Украины. 88 105 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза тельством Украины и Европейской Комиссией относительно Миссии Европейской Комиссии по приграничной помощи Республике Молдова и Украине. Мандат миссии был изначально рассчитан на два года; в 2007 г. он был продлен еще на два года, до конца ноября 2009 г. Бюджет миссии до конца 2009 г. составляет 24 млн евро (не считая средств, напрямую выделяемых странами ЕС для обеспечения пребывания откомандированных специалистов из различных служб своих стран). Пограничная миссия не обладает исполнительными полномочиями, а является консультативным и техническим механизмом. В задачи миссии Евросоюза входят: Совместная работа с Молдавией и Украиной по гармонизации стандартов и процедур пограничного контроля в соответствии с европейскими нормами. Повышение профессионализма молдавских и украинских таможенных и пограничных служб на оперативном уровне. Развитие системы анализа рисков. Укрепление сотрудничества и улучшение взаимодействия между пограничной и таможенной службами и другими правоохранительными органами. Содействие трансграничному сотрудничеству. В рамках пограничной миссии ЕС на местах проводятся обучение и консультации украинских и молдавских служащих в целях повышения эффективности пограничного и таможенного контроля. Кроме того, проводятся тренинги по вопросам пограничного контроля, а также организовываются учебные поездки в страны Европейского Союза и другие соседние страны для обмена опытом. Тем самым ЕС способствует укреплению трансграничного сотрудничества и повышению доверия, а также помогает улучшить прозрачность на молдавско-украинской границе. Укрепление трансграничного сотрудничества направлено также на разрешение конфликта в Приднестровье, что отображено в Планах действий Европейской политики соседства, заключенных в 2008 г. с Украиной и Молдавией. Практическая деятельность Евросоюза включает ежедневное предоставление рекомендаций и обучение на рабочих местах без отрыва от работы (например, выявление поддельных до106 кументов, досмотр автомобилей и т.д.); аналитический обзор системы и уровня безопасности на границе; «подтягивание» Диана Новикова Молдавии и Украины к стандартам ЕС в области пограничного управления. В полномочия сотрудников миссии входят: • Присутствие и наблюдение за таможенным оформлением и пограничным контролем. • Проверка документов, необходимых для пересечения границы, и учетных записей, включая электронные данные. • Предотвращение незаконной перевозки людей и товаров. • Повторная проверка и оценка уже оформленного груза. • Посещение любых пунктов на молдавско-украинской границе, в том числе пограничных частей и таможенных постов, транзитных офисов, отделений органов внутренних дел и служб учета таможенных доходов. По итогам работы пограничной миссии ЕС ожидаются следующие результаты: • Повышение профессионализма пограничных и таможенных служб. • Улучшение системы анализа рисков и уровня безопасности на границе. • Интенсификация трансграничного сотрудничества. • Снижение коррупции. • Повышение уровня осведомленности местного населения о деятельности Европейского Союза. 107 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Заключение В целом, несмотря на расширение возможностей прямого международного вмешательства в кризисы и конфликты конца XX – начала XXI вв., международное сообщество пока не смогло выработать эффективной стратегии проведения операций по урегулированию кризисов. Более того, как показал опыт международного вмешательства на Балканах и в других регионах мира в конце XX – начале XXI вв., внешнее воздействие, направленное на урегулирование того или иного конфликта, нередко усугубляло ситуацию, становясь фактором локально-региональной дестабилизации и способствуя затягиванию конфликта. Таким образом, перед международным сообществом до сих пор стоит проблема поиска эффективного урегулирования интернационализированного внутреннего конфликта, превратившись в одно из приоритетных направлений деятельности крупнейших международных организаций и ведущих стран мира. В целом Европейская политика в области обороны и безопасности хорошо встраивается в современный контекст, особенно с учетом того, что ООН не всегда справляется и не всегда может удовлетворить глобальные финансовые и человеческие потребности в миротворчестве. Безусловно, изменение стратегических приоритетов европейских стран и пересмотр наиболее вероятных сценариев использования военной силы (кризисное урегулирование) соответствующим образом отразилось и на структуре вооруженных сил. Заметное снижение вероятности «большой войны» в Европе, значительное сокращение военных расходов и численности вооруженных сил, а также рост оперативной нагрузки усиливали необходимость дальнейшей профессионализации, повышения мобильности и способности к «проецированию силы». Вместе с тем, переориентация вооруженных сил стран ЕС от ведения полномасштабной обычной войны к операциям «кризисного реагирования» отразилась в основном на повышении мобильности вооруженных сил и не привела ни к их серьезной структурной перестройке, ни к переложению функций невоенного типа на какие-либо другие формирования («объединение солдата и миротворца»). При этом, у большин108 ства европейских стран нет альтернативы использованию воо- Диана Новикова руженных сил в операциях невоенного типа в зонах локальнорегиональных конфликтов: за некоторыми исключениями, они не располагают достаточно мощными военизированными силами или структурами, которые можно было бы приспособить к выполнению задач скорее полицейско-административного, чем военного характера. При этом, успешное развитие Европейской политики в области обороны и безопасности возможно при соблюдении как минимум двух условий: ЕПБО не должна противоречить, во-первых, сложившимся отношениям между Европой и США и, во-вторых, национальным интересам и амбициям стран участниц Евросоюза. Так, вектор развития ЕПБО во многом определялся выбором между признанием американского глобального лидерства или противостоянием угрозам безопасности исключительно собственными силами. Результатом этого выбора, очевидно, стал некий средний путь: США сделали ряд шагов в сторону признания глобальной роли Европы при принятии внешнеполитических решений, а та, в свою очередь, стала более активно участвовать в реализации американской политики. В частности, в Европейской стратегии безопасности подчеркивалось, что, несмотря на вызванные войной в Ираке острые политические разногласия как между европейскими государствами и США, так и между самими странами – участницами ЕС, оказалось возможным выработать приемлемые для его членов общие принципы. Более того, была недвусмысленно подчеркнута необходимость укрепления евро-атлантических отношений, поскольку «действуя вместе, Европейский Союз и Соединенные Штаты могут окончательно стать внушительной силой мирового масштаба». Что касается выработки общеевропейского подхода к вопросам обороны и безопасности, то попытки совместить национальные и наднациональные вопросы в этих сферах существенно осложняются различиями в традициях, историческом опыте, понимании национальных интересов. Традиционно ориентированная на США Великобритания, нейтральные Швеция и Финляндия, Германия и Франция, стремящиеся играть лидирующую роль в Европе, а также Польша, явно ориентированная на Вашингтон, не слишком готовы к интеграции своих внешнеполитических устремлений. До сих пор в странах 109 ЕС не выработана общая внешнеполитическая и стратегиче- Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза ская ориентация, без которой сложно осуществлять общую политику в сфере безопасности и обороны. ЕС необходимы институциональные перемены, изменение процесса принятия решений, который сейчас слишком громоздок; рациональное использование средств, выделяемых на военные нужды; реорганизация вооруженных сил в плане придания им большей гибкости и мобильности, а также выработка универсальных механизмов кризисного урегулирования, которые могли бы быть использованы в любой ситуации. 4 декабря 2008 г. исполнилось 10 лет с момента подписания франко-британской декларации Сен-Мало, заложившей основы ЕПБО. В этой связи возникает справедливый вопрос, насколько Европейская политика в области обороны и безопасности оправдала возлагаемые на нее ожидания? С одной стороны, очевидно, что, начиная с 2003 г., потребность в операциях ЕС неизменно возрастает89. В среднем ежегодно ЕС развертывает до четырех новых миссий в рамках ЕПБО, которые весьма значительно отличаются друг от друга по задачам, формату, численности и продолжительности. С другой стороны, ограничения будущего развития ЕПБО также весьма серьезные. Большинство экспертов отмечают как минимум три основные проблемы, стоящие перед ЕС: 1. Необходимость выработки единой позиции стран ЕС по основополагающим вопросам развития ЕПБО – размерам, интенсивности и силовому обеспечению миссий. Вопрос, возникший еще во время Балканского конфликта, до сих пор не решен: должен ли ЕС обладать необходимыми ресурсами для осуществления широкомасштабной военной интервенции в другие страны в целях обеспечения мира, прекращения войны или геноцида. 2. Наращивание существующих ресурсов планирования операций (60 гражданских и 8 военных экспертов ЕС по сравнению с 3 000 экспертов в области военного планирования в НАТО). В то же время, в области стратегического планирования у ЕС есть важное преимущество в соединении военного и гражданского компонентов, что отсутствует в НАТО и в большинстве стран. 3. Отсутствие адекватных военных и гражданских ресурсов для реализации ЕПБО в полном объеме, а также перена110 89 D. Keohane. 10 years after St. Malo. 2008. Диана Новикова пряжение сил европейских стран из-за обязательств в рамках НАТО и ООН. Кроме того, ресурсы и потенциалы стран ЕС крайне неоднородны, планов по решению проблем очень много, и основная задача сегодня состоит в том, чтобы эффективно осуществить эти планы на практике. В итоге, несмотря на очевидные успехи в становлении ЕПБО, развитие Европейской политики в области обороны и безопасности представляется далеко не таким однозначным. Возможности ЕС в области кризисного урегулирования (прежде всего, оперативность реагированию на возникающие кризисы) не выявлены в полном объеме, а вопрос о том, насколько разрабатываемые ЕС механизмы могут быть эффективно применены на практике, пока остается открытым. До сих пор ни одна из проведенных миссий (за исключением, возможно, операции «Алтеа») не потребовала от Евросоюза задействовать весь спектр своих возможностей в области кризисного урегулирования: операции были не слишком продолжительными, готовились и планировались в течение достаточно длительного времени, а некоторые миссии опирались на предоставляемые ресурсы ООН или НАТО. Таким образом, миссии ЕС пока что довольно ограничены по масштабам и, в отсутствие общих военных ресурсов и вооруженных сил, в значительной степени зависят от степени участия и предоставляемых ведущими странами Евросоюза средств. Серьезные пробелы в сфере командования и контроля означают, что любая серьезная операция неизбежно опирается на поддержку НАТО. Хотя в целом структурный потенциал ЕС в области урегулирования конфликтов за период развития ЕПБО с 2001 г. значительно вырос, преждевременно говорить о том, что ЕС стал влиятельным международным игроком в сфере международной безопасности. 111 Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза ПРИЛОЖЕНИЕ Сравнительные военные расходы ЕС и США за 2008 г.90 ЕС Военные расходы Военный бюджет США Расходы, евро Доля от общего числа ВВП, % Расходы, Доля от евро общего числа ВВП, % 201 млрд 1,78 491 млрд 4,7 Численность военного персонала 1 940112 80 1 384 968 66 Численность гражданского персонала 484 827 20 699 520 34 Военные расходы на одного военнослужащего Инвестиционные расходы на одного военнослужащего (закупка вооружений, НИОКР) 103 602 евро 354 898 евро 20 002 евро 102 489 евро Структура бюджетных расходов Бюджетные расходы ЕС США Расходы, Евро (млрд) Расходы, Доля от Евро общего (млрд) числа ВВП, % Расходы на военнослужащих 110 55 100 26 Операции 43,3 21,6 169,2 35 Инвестиции (вооружения+НИОКР) 38,7 19,4 Закупка вооружений 29,1 14,6 83 17,2 НИОКР 9,7 4,8 58 11,8 Развитие новых технологий 2,5 1,24 13,6 2,78 Численность готовых к развертыванию военнослужащих 112 Доля от общего числа ВВП, % 98 тыс. 29 199 тыс. 90 European Defence Expenditure in 2008//Defence Facts , EDA, 2009. European-United States Dfence Expenditure in 2008// Defence Facts , EDA, 2009. Издается при поддержке Центра интернет-политики МГИМО (У) МИД России Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО (У) МИД России 119218, Москва, ул. Новочеремушкинская, 26 Заказ № 532. Тираж 300 экз. Подписано в печать 16.10.2009. Аналитический материал «Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза» освещает основные механизмы урегулирования кризисов, разработанные ЕС в рамках Европейской политики в области обороны и безопасности (ЕПБО). В работе подробно рассматриваются особенности формирования и концептуальные принципы, ресурсный потенциал (военный и гражданский компоненты), механизмы функционирования и финансирования ЕПБО, дается обзор основных операций Евросоюза в сфере кризисного урегулирования. Подробно анализируются перспективы развития ЕПБО как одного из инструментов международного кризисного урегулирования, сравнительные преимущества ЕПБО в системе международной безопасности, а также проблемы и перспективы сотрудничества России и Евросоюза в сфере кризисного урегулирования. Институт международных исследований МГИМО (У) МИД России Диана Новикова Новые инструменты международного кризисного урегулирования: опыт Европейского Союза Москва МГИМО – Университет 2009
