А.В. Лебедева НЕГАТИВНЫЕ СТОРОНЫ ОТДЕЛЬНЫХ НОРМ

А.В. Лебедева
НЕГАТИВНЫЕ СТОРОНЫ ОТДЕЛЬНЫХ НОРМ ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА
«О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ»
Ключевые слова: коррупция; федеральный закон; взятка.
Аннотация
В статье дается анализ Федеральному закону «О противодействии коррупции».
Автором предлагается закрепить в законе порядок проведения антикоррупционной
экспертизы.
25 декабря 2008 года был принят Федеральный закон «О противодействии
коррупции». Необходимость в принятии антикорупционного закона назрела давно:
законодательное закрепление четко и однозначно сформулированных профилактических
и организационных мер включило бы механизм противодействия коррупции и позволило
бы наладить контроль за его работой.
Вопреки ожиданиям анализ норм Закона «О противодействии коррупции» (далее
Закон) показал их размытость и неопределенность, а в целом Закон представлен как
концепция антикоррупционной борьбы и имеет декларативный характер.
Наглядно это можно пронаблюдать на примерах приведенных положений Закона.
Так, особого внимания заслуживает статья 5 Закона. Исходя из названия статьи,
речь в ней должна идти об организации деятельности по борьбе с коррупцией. Однако все
пункты статьи, начиная с описания деятельности Президента и заканчивая описанием
деятельности Счетной палаты, являются общими, не конкретизирующими полномочия
органов представительной и исполнительной власти: ни федеральных, ни субъектов
федерации, ни муниципальных.
Судебные органы вообще не упомянуты в данной статье, то есть, если буквально
толковать Закон, судебные органы не участвуют в противодействии коррупции.
Отсутствие закрепленных в Законе конкретных полномочий государственных и
муниципальных органов в антикоррупционной деятельности логично влечет за собой их
фактическое бездействие в данном направлении, которое продолжается по меньшей мере
до момента издания соответствующего подзаконного правового акта.
Например, пункт 4 статьи 5 Закона закрепляет, что федеральные органы
государственной власти, органы государственной власти субъектов, органы местного
самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих
полномочий. Но при этом не указывается, что входит в полномочия данных органов, в чем
именно заключается противодействие коррупции.
Таким образом, без законодательной конкретизации деятельности по борьбе с
коррупцией последняя будет ограничиваться формальными мероприятиями, не
имеющими сколь-нибудь значимых последствий.
В связи с изложенным возникают вопросы и в части применения п. 2 ст. 7 Закона, а
именно: каким образом будет налажено взаимодействие правоохранительных и иных
государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам
противодействия коррупции, с гражданами и институтами гражданского общества.
Представляется, без жесткого законодательного уточнения полномочий и
обязанностей органов представительной и исполнительной власти в сфере
антикоррупционной деятельности их взаимодействие, а также сотрудничество с
гражданами и гражданскими институтами быть практически реализованным не сможет.
Также является декларативной и статья 6 Закона, предусматривающая меры по
профилактике коррупции.
Например, в качестве одной из мер профилактики приведено формирование
нетерпимого отношения общества к коррупционному поведению.
Как одно из направлений антикоррупционной деятельности п. 3 ст. 7 Закона
предусмотрено принятие законодательных, административных и иных мер по
привлечению государственных и муниципальных служащих и граждан к активному
участию в противодействии коррупции и по формированию в обществе негативного
отношения к коррупционному поведению.
Однако нетерпимость общества к коррупционным проявлениям напрямую связана
с неотвратимостью наказания за соответствующее поведение независимо от социального
статуса и материального положения, занимаемой должности субъекта.
Ни для кого не секрет, что некоторые судьи берут взятки за вынесение нужного
решения, «правильного» приговора. Но случаи привлечения судьи к уголовной
ответственности за взяточничество единичны, что объясняется наличием судейского
иммунитета, усложненным порядком возбуждения против судьи уголовного
преследования. При этом средства массовой информации регулярно приводят примеры
привлечения к ответственности за взяточничество врачей, милиционеров и других
субъектов, не защищенных специальным статусом неприкосновенности.
Таким образом, у обычных граждан формируется совершенно противоположное
убеждение, а именно: коррупционное поведение некоторых категорий должностных лиц
не только не воспринимается как недопустимое, но и, напротив, расценивается как
обязательный атрибут их должностного положения.
Следовательно, специальный иммунитет должностных лиц является фактором,
способствующим их уклонению от ответственности за коррупционные действия.
Так, выявляется противоречие между Законом «О противодействии коррупции» и
соответствующими законами о статусе отдельных должностных лиц. Например, с одной
стороны, законодательством предусмотрена независимость судей и невмешательство в
судебную деятельность, с другой стороны, государством предпринимаются попытки
сформировать антикоррупционное законодательство, которое распространяет свое
действие на всех субъектов правоотношений, в том числе и судей. Возникающие
правовые коллизии являются существенным препятствием к неукоснительному
исполнению закона.
Кроме того, формированию антикоррупционного сознания граждан препятствует
еще одно существенное обстоятельство.
В условиях российской действительности любое юридически значимое действие
сопровождается преодолением административных барьеров, как искусственно созданных,
так и возникших в связи со сложным порядком, установленным законодателем. В этих
условиях коррупционные проявления возникают в силу объективных причин, и дача
взятки воспринимается как желательное явление, так как существенно облегчает
гражданам прохождение бюрократических препятствий при разрешении житейских
ситуаций.
С учетом этого антикоррупционные мероприятия должны быть направлены прежде
всего на упрощение порядка проведения юридически значимых действий и жесткую
регламентацию такого порядка.
Еще одним немаловажным обстоятельством, порождающим взяточничество,
является ненадлежащее обеспечение государственных и муниципальных служащих
социальными гарантиями. Чиновники - тоже люди, имеющие обычные человеческие
потребности. Если 10 лет назад служба в милиции, прокуратуре или местной
администрации официально предусматривала возможность, например, бесплатно
получить жилье в собственность, то в настоящее время сотрудники правоохранительных
органов и работники муниципалитета должны самостоятельно изыскивать варианты
обеспечения своих семей жилищем с учетом того, что их официальная заработная плата
несущественно отличается от среднемесячной по региону. В таких условиях служащие
вынуждены искать дополнительный, не всегда законный, доход, в том числе и брать
взятки.
Таким образом, закрепление повышения уровня оплаты труда и социальной
защищенности государственных и муниципальных служащих как меры по
противодействию коррупции (п. 15 ст. 7 Закона) является обоснованным. Тем не менее в
Законе не разъясняется, каким образом данное мероприятие будет реализовываться, как
реализация будет обеспечена с экономической точки зрения.
В связи с изложенным необходимо остановиться и на положении о сокращении
численности служащих с одновременным привлечением квалифицированных
специалистов
(п. 19 ст. 7 Закона). Представляется, формулировка данного положения сама по себе
противоречива: сокращение численности штатов подразумевает уменьшение количества
рабочих мест. А привлечение на службу новых квалифицированных специалистов
возможно лишь при наличии свободных вакансий, которых в условиях сокращения быть
не может. Следовательно, указанные действия не могут быть проведены одновременно.
Кроме того, увольнение работников по сокращению штатов должно иметь экономическое
обоснование.
Данное положение можно рассмотреть и под другим углом. Увольнение работника
возможно лишь по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством, и
должно быть мотивированным. Работник в судебном порядке может признать свое
увольнение незаконным с последующим восстановлением на прежнем месте работы.
Увольнение же по сокращению штатов исключает возможность восстановиться на работе.
Таким образом, «сокращенные» чиновники даже в судебном порядке не смогут
восстановиться на прежних рабочих местах. Последующее же привлечение к
государственной и муниципальной службе новых квалифицированных специалистов и,
соответственно, создание рабочих мест для них позволяет сделать вывод, что под видом
сокращения штатов фактически будет произведено массовое принудительное отстранение
от службы старого кадрового состава, при этом не обремененное какими-либо
основаниями, требующимися для увольнения в «обычном» порядке.
В этом смысле данное положение Закона грубейшим образом ущемляет трудовые
права государственных и муниципальных служащих и противоречит конституционным
принципам о равноправии граждан, равном доступе граждан к государственной службе,
государственной защите прав. Содержание в антикоррупционном законодательстве,
призванном защищать интересы граждан, подобных неправовых положений
представляется недопустимым.
В связи с вышесказанным такая мера, как антикоррупционная экспертиза правовых
актов и проектов (ст. 6 Закона), является необходимой и своевременной. Но, закрепив ее в
Законе, законодатель не разъясняет порядок ее проведения применительно к новым
нормативным актам и уже действующему законодательству, не определяет основания
признания нормативных актов коррупционными, не определяет орган, который будет
проводить данную экспертизу, и полномочия соответствующих должностных лиц,
ответственность последних за результаты проведенной экспертизы. При этом Закон не
содержит ссылки на другие федеральные законы или подзаконные акты, которые
касаются вопроса антикоррупционной экспертизы.
Таким образом, анализ приведенных норм Закона «О противодействии коррупции»
позволяет сделать вывод: закон, направленный на достижение конкретного результата минимизации и (или) ликвидации коррупции, по существу является декларативным.
Статьи данного Закона не содержат конкретных организационных правил по
противодействию коррупции и соответствующих ссылок к другим нормативным актам.
Формулировки отдельных статей допускают их неоднозначное толкование и приводят к
выводу об их несоответствии Конституции и действующему законодательству.