некоторые проблемы законодательства об административной

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
И.В. Назаров
Законодательство — в широком смысле слова — совокупность всех нормативных актов, принятых уполномоченными на то Конституцией органами государства1. Под законодательством об административной ответственности понимается
система нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, устанавливающие административную ответственность.
В современных условиях развития российской государственности все возрастает роль административной ответственности, которая направлена на обеспечение
законности и правопорядка в сфере административно-правового регулирования
общественных отношений, предусмотренных действующим конституционным,
таможенным, налоговым, бюджетным, экологическим, антимонопольным и другим законодательством. Однако на сегодняшний день очевидно то, что административная ответственность, являясь важнейшим инструментом реагирования на
административные правонарушения, не выполняет в полной мере присущие ей
задачи. Поэтому неслучайно в административно-правовой литературе много внимания уделяется вопросам административной ответственности2. Во главу угла
поставлены такие ее аспекты, как понятие и сущность, принципы реализации,
основания и порядок привлечения субъектов, в том числе и организаций (юридических лиц) к административной ответственности, видовая характеристика административных правонарушений, а также иные вопросы, имеющие не только теоретическое, но и практическое значение. Разрешение данных вопросов непременно позволит сделать шаг вперед в совершенствовании действующего законодательства об административных правонарушениях3.
Актуальность проблем административной ответственности, в том числе административной ответственности организаций и развитие данных правовых явлений
обусловлены сегодня, по меньшей мере, тремя основными факторами:
1) экономическим — стремлением государства построить рыночную экономику, потребностью государственного регулирования рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных пределах;
2) политическим — необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных Конституцией Российской Федерации основных прав и
свобод граждан; созданием и поддержанием режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административно-властных правовых отношений; обеспечением защиты государства, поддержанием общего пра1
См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.,
1998. С. 151.
2
См., например: Галаган И.А. Административная ответственность граждан в СССР.
Дис. … канд. юрид. наук. БМ., 1959; Воробьева А.Д. Ответственность юридических лиц и
должностных лиц за нарушения трудового законодательства. Дис. … канд. юрид. наук. М.,
1972; Малиновская В.М. Ответственность за нарушения таможенного законодательства
Российской Федерации (Финансово-правовые аспекты). Автореферат дис. канд. юрид. наук. М., 1997; Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Ноздрачев и др. Концепция развития административного законодательства. М., 1995.
3
См.: Кузьмичева Г.А., Калинина Л.А. Административная ответственность: Учебное
пособие. Нормативные акты. М., 2000.
73
вопорядка, механизма государственного управления, экологии и общественного
порядка;
3)
правовым — созданием в России нового и реформированием старого административного законодательства, регулирующего общественные отношения в
сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления,
а также устанавливающего меры административной ответственности, административного принуждения, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях1.
При определении задач административной ответственности необходимо учитывать изменения, которые произошли в жизни российского общества и государства. Конституция нашей страны провозгласила Россию демократическим правовым государством, высшей ценностью в котором является человек, его права и
свободы. Статья 2 Конституции РФ впервые устанавливает обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека. Это означает,
что необходимо создать такой механизм государственного реагирования на административные правонарушения, который гарантировал бы оперативное применение мер административного воздействия к виновному лицу и одновременно исключал любые проявления беззакония и произвола в отношении любого гражданина. Следовательно, важной задачей является формирование взвешенной и
обоснованной правоохранительной политики государства, оказывающей серьезное влияние на широкий круг общественных отношений2.
Задачи административной ответственности закреплены в законодательстве
Российской Федерации об административных правонарушениях.
Так, в статье 1 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях изложены основные задачи данного законодательства, которыми являются:
— охрана общественных отношений в различных сферах социальноэкономической жизни;
— обеспечение законности;
— предупреждение правонарушений:
— воспитание граждан в духе соблюдения Конституции РФ, законодательства
РФ, уважения к правам, чести, достоинству других граждан, добросовестного выполнения своих обязанностей, а также ответственности перед обществом и государством.
Источниками административной ответственности как института административного права являются международные договоры, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы
субъектов Российской Федерации, подзаконные акты, издаваемые Президентом
РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, а также акты нормативного характера, издаваемые органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления.
В настоящее время очевидной является тенденция к расширению действия механизма применения административной ответственности. Поэтому законодательство об административной ответственности постоянно изменяется. Такая тенденция существует, впрочем, уже давно, с момента первой попытки кодификации
1
См.: Административное принуждение и административная ответственность: Сборник
нормативных актов / Сост. Ю.Н. Старилов. М., 1998. С. ХIII.
2
Кузьмичева Г.А., Калинина Л.А. Указ. соч. С. 10.
74
законодательства об административной ответственности. Например, в действующий ныне Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, принятый
20 июля 1984 года, изменения и дополнения вносились более 30 раз: введено более 70 новых статей, изменены около 100 статей, некоторые были исключены1.
Институт административной ответственности является одной из важнейших
частей административного права России. С изменением всего административного
права изменяются и составляющие его правовые институты и наоборот2.
Особенность законодательства об административной ответственности состоит
в том, что оно очень объемно, нет единого законодательного акта, который бы
закреплял составы административных правонарушений, административные взыскания и порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Кроме того, эти акты относятся к различным отраслям права. Основу законодательства об административной ответственности составляет Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. Изначально нормы, регулирующие административную ответственность, были систематизированы в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях,
принятых Верховным Советом СССР в 1980 году. В них были закреплены положения о предупреждении административных правонарушений, о разграничении
полномочий Союза ССР и союзных республик в области установления административной ответственности, понятие административного правонарушения, а также
система административных взысканий и обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.
Нормативная база административного права за последние годы в Российской
Федерации значительно обновилась и расширилась. Формирование нового административного законодательства обусловлено быстрой реорганизацией системы и
структуры органов государственного управления, механизма всей управленческой
деятельности, потребностью улучшения контроля в управлении, реорганизацией
системы административного принуждения. В России было принято много новых
законов, изданы указы Президента Российской Федерации, нормы которых являются предметом изучения административного права, например: законодательные
акты Российской Федерации «О милиции», «О санитарно-эпидемиологическом
благополучии населения», «О чрезвычайном положении», «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», Налоговый кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и многие другие, регулирующие те или иные сферы административной деятельности (исполнительной власти, государственного
управления)3.
Статья 72 Конституции Российской Федерации разграничивает полномочия
федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации в области административного законодательства, в том числе законодательства об административной ответственности. Административное и административнопроцессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. Действует принцип: законы и
1
См.: Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Практическое руководство. Тверь, 1995. С. 3–4.
2
См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. ХIV.
3
Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. ХIV.
75
иные акты субъектов Российской Федерации принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить. В случае противоречия между
федеральными законами, изданными по предметам ведения Российской Федерации и по предметам ее совместного ведения с субъектами Федерации, действует
федеральный закон.
Федеральное законодательство об административной ответственности имеет
форму закона; субъектами Федерации могут издаваться не только законы, но и
другие нормативно-правовые акты (статья 76 Конституции РФ).
В российском законодательстве еще не разрешен вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области установления и реализации ответственности за административные правонарушения. Хотя Кодекс РСФСР об административной ответственности в этой части пока не изменен, тем не менее он вошел в противоречие с Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором. В результате практика весьма противоречива и не поддается однозначной правовой оценке с точки
зрения ее законности1.
В отличие от Конституции Российской Федерации в статьях 3, 4, 5, 6 Кодекса
РСФСР об административных правонарушениях предусмотрено четыре группы
полномочий в области законодательства об административных правонарушениях,
отнесенных к ведению Союза ССР, РСФСР, АССР и местных государственных
органов.
Несмотря на явный анахронизм предписаний КоАП, они не отменены, даже
невзирая на прекращение деятельности государств, государственных и иных образований, упомянутых в Кодексе: последние изменения в статью 3 Кодекса об
административных правонарушениях «Компетенция Союза ССР в области законодательства об административных правонарушениях» были внесены Федеральным законом № 12-ФЗ от 2 февраля 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях»2, но при этом в
тексте статьи было оставлено название несуществующего государства — СССР3.
Изучение Конституции, федеральных законов и соглашений позволяет составить некоторое представление о разграничении предметов ведения в области законодательства об административных правонарушениях. Так, в статье 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации» сказано, что
по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы
разграничения полномочий между органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов РФ, направленные на реализацию полномочий
федеральных органов государственной власти. Следовательно, как вытекает из
вышеуказанного закона, ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях подлежат:
1. Определение:
1
См. об этом. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник для вузов.
М.: Изд-во «Юрист», 1999. С. 284.
2
СЗ РФ. 1995. № 6. Ст. 453.
3
Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2000. С. 51.
76
— общих положений и принципов законодательства Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
— понятия административного правонарушения;
— перечня видов административных взысканий и правил их применения;
— порядка производства по делам об административных правонарушениях;
— порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий.
2. Установление административной ответственности по вопросам, имеющим
общефедеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными актами.
3. Установление перечня органов и должностных лиц, правомочных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях.
Вне предметов ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в сфере ответственности за административное правонарушение.
В настоящее время обозначились две ветви законодательства об административных правонарушениях, распространяющегося на физических лиц и юридических лиц (организации). Основным федеральным актом, устанавливающим
административную ответственность физических лиц, является Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях. Он состоит из Общей и Особенной частей.
В Общей части констатируется сам институт административной ответственности,
в Особенной части дается классификация административных правонарушений с
указанием конкретных видов административных взысканий за их совершение.
Составными частями КоАП РСФСР являются разделы, группирующие нормы,
которые закрепляют систему органов юрисдикции по делам об административных
правонарушениях, их компетенцию и подведомственность им дел; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях, а также исполнение постановлений о наложении административных взысканий (исполнительное производство).
Федеральные законы об административной ответственности до включения их
в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях применяются на территории Российской Федерации непосредственно.
Среди субъектов административной ответственности, как указано выше, появились субъекты, охватываемые цивилистическим понятием «юридические лица»,
в которое можно включить все организации, как обладающие, так и не обладающие правами юридического лица, в том числе их филиалы и представительства, а
также иные структурные подразделения, если они будут признаны административным законодательством правосубъектными.
В Земельном кодексе РСФСР, а затем в законе РСФСР «Об административной
ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за административные правонарушения в области строительства» от 17 декабря 1992 года
(с изменениями от 16 ноября 1997 г.)1 прямо указано на административную ответственность организаций (юридических лиц).
В последующем в Российской Федерации был принят также ряд законодательных актов, предусматривающих административную ответственность коллективных образований. Примером тому могут служить статья 39 Федерального закона
1
Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 58.
77
«О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 года (в редакции от 18.04.96)1,
Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках» от 22 марта 1991 года (с изменениями от 25.05.95 г.)2. Как правило, каждый законодательный акт, регулирующий административную ответственность организаций, имеет свою терминологию. Например, в статье 242 Таможенного кодекса РФ административные взыскания законодатель обозначил как
взыскания за нарушение таможенных правил, в статье 114 Налогового кодекса РФ
определил их как налоговые санкции. В связи с этим возникает теоретическая
проблема, к какому виду юридической ответственности такие взыскания отнести3.
Необходимо отметить, что в некоторых законодательных актах даются определения понятия административного правонарушения применительно к конкретной отрасли общественных отношений. Нарушением таможенных правил признается противоправное действие либо бездействие лица, посягающее на установленный Таможенным кодексом РФ, Законом РФ «О таможенном тарифе»4, другими актами законодательства РФ по таможенному делу и международным договорам РФ, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы
РФ, порядок перемещения (включая применение таможенных режимов), таможенного контроля и таможенного оформления товаров и транспортных средств,
перемещаемых через таможенную границу РФ, обложения таможенными платежами и их уплаты, предоставления таможенных льгот и пользования ими, за которое Таможенным кодексом РФ предусмотрена ответственность (ст. 230 Таможенного кодекса РФ5). В данном случае следует подчеркнуть, что административная ответственность распространяется на все правонарушения (независимо от
их отраслевой принадлежности), в которых находит свое выражение административно-правовой метод правового регулирования общественных отношений. Поэтому должны быть признаны несостоятельными появляющиеся суждения о таможенной, а также финансовой, экологической, земельно-правовой и иных видах
ответственности, поскольку все это суть разновидности одного и того же явления — административной ответственности, субъектами которой во многих случаях являются организации. Несомненно, прав Ю.М. Старилов, когда говорит, например, о том, что финансовая ответственность по предмету и методу правового
регулирования является разновидностью административной, поскольку стороны
находятся в неравном положении.
Законодательство об административных правонарушениях коллективных образований не кодифицировано. Действуют лишь отдельные акты либо их нормы.
В заключение изложенного можно сказать, что в настоящее время при разработке и утверждении нового Кодекса об административных правонарушениях РФ
должны быть учтены следующие моменты:
— во-первых, новый КоАП РФ не должен входить в противоречия с Конституцией РФ;
1
СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649. 1996. № 17. Ст. 1911.
СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977.
3
См.: Вестник ННГУ // Серия Право. 1998. № 1. Скляров И.А. Административная ответственность и проблемы прав человека в России. С. 96.
4
Российская газета. 1993. № 107.
5
Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 31. Ст. 1224.
2
78
— во-вторых, положения нового кодекса должны соответствовать реалиям современной жизни, так как многие нормы КоАп РСФСР устарели редакционно в
связи с изменениями в государственном устройстве, экономической системе и т.п;
— в-третьих, в Кодекс об административных правонарушениях РФ должны
быть включены положения об административных правонарушениях многих федеральных законов, которые действуют непосредственно (например, Налогового,
Таможенного кодексов и др.);
— в-четвертых, кодекс должен содержать нормы, понятия и правила, регулирующие административную ответственность не только физических лиц, должностных лиц, но и коллективных образований (организаций, учреждений и предприятий).
79