Договорный аспект разграничения полномочий в Российской

РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Договорный аспект разграничения полномочий
в Российской Федерации: история и современность
ЧЕРТКОВ Александр Николаевич, доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного право­
ведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
КИСТРИНОВА Ольга Викторовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Центрального филиала Российской академии правосудия
Российская Федерация, 394006, г. Воронеж, ул. 20-летия Октября, 95
Исследуются роль и значение договорного аспекта разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в становлении современного российского федерализма. Анализируются историческое и правовое значение Федеративного договора и договоров, заключаемых органами государственной власти, а также дальнейшие перспективы развития договорного процесса.
Ключевые слова: федерализм, федеративный договор, субъект Российской Федерации,
государственная целостность, договорный процесс.
Contractual Aspect of Division of Jurisdictions
in the Russian Federation: History and Present
A. N. Chertkov, Doctor of Jurisprudence, Associate Professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: const@izak.ru
O. V. Kistrinova, PhD in Law
The Central Affiliate of the Russian Academy of Justice
95, 20-letiya Oktyabrya st., Voronezh, 394006, Russia
E-mail: kistrinova@mail.ru
The article examines the meaning and role in the formation of Russian statehood contractual
aspects of the delimitation of powers between the Russian Federation and its subjects. Analyzes the
historical and political importance of the Federal treaty and agreements on the delimitation of powers
between Federal bodies of state power and bodies of state power of the subjects of the Russian
Federation, their role in the system of Russian law. The authors come to the conclusion that a twentyyear experience of the delimitation of competence led to the domination of the legislative differentiation
of powers, and further perspectives of the contractual process. The article also treaties and agreements
became an auxiliary mechanism designed to clarify certain issues of delimitation of competencies
from a regional perspective. Their conclusion is justified only in exceptional cases, if it is conditioned
by legally significant characteristics of the Russian Federation.
Keywords: federalism, the Federal treaty, subject of the Russian Federation, the state and integrity,
contractual process.
DOI: 10.12737/5272
шлого века было обусловлено недостаточностью законодательного регулирования федеративных отно-
Развитие договорного процесса
между Российской Федерацией и
ее субъектами в начале 90‑х гг. про16
Российское законодательство: состояние и проблемы
шений и обеспечивало сохранение
единства и целостности Российского
государства. 17 июля 1990 г. Президиум ВС РСФСР принял постановление «О Федеративном договоре»,
определяющее этапы подготовки
Федеративного договора, а 31 марта
1992 г. он был подписан.
Договор явился важным юридическим инструментом, положившим начало правового оформления
обновления федеративных отношений в России, но его предметом не
было учреждение государства с федеративной формой территориального устройства. Исторически Россия
возникла не как договорное объединение различных государств в форме федерации, а как единое, централизованное государство, которое с
течением времени органически расширялось. В дальнейшем, когда социально-политическая ситуация
в стране изменилась, Россия была
преобразована в федерацию. Этот
шаг был сделан центральной властью России (и в начале, и в конце
XX в.), а потому процесс федерализации шел «сверху».
В современной науке оценка значения данного документа для страны неоднозначна. Утверждается, что
с подписанием Федеративного договора Россия из унитарного государства превратилась в федеративное1.
В свою очередь, следует согласиться
с позицией, что и до заключения Федеративного договора РСФСР, а тем
более СССР, в целом можно рассматривать как федеративное государство. Но с появлением Договора изменилась модель федерализма, произошло преобразование федерации,
построенной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с охватом
федеративными отношениями всех
ее субъектов2 .
Структурно Договор состоял из
трех договоров с тремя группами
субъектов РФ. При этом максимальными правами обладали республики, которые в Федеративном договоре назывались «суверенными государствами»3 . Текст Федеративного
договора был включен в виде приложения в обновленную Конституцию РФ 1978 г. Несмотря на остроту
дискуссии о современном российском
федерализме, большинство ученыхгосударствоведов сходятся во мнении о том, что Федеративный договор
стал компромиссом, обеспечившим
сохранение территориальной целостности и государственного единства России в начале 90‑х гг. ХХ в.
В то же время отсутствие единого текста Договора и само существование трех его составляющих заложили разнотипность и разностатусность субъектов РФ. Структурное
разделение Федеративного договора
на три договора, различия в предметах ведения данных групп субъектов
Федерации даже служили основанием для концептуального выделения
трех видов субъектов РФ (республики; автономные образования: автономные округа и автономная область; бывшие административные
единицы: края, области, города федерального значения).
Федеративный договор в целом
установил гибкую модель взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Само разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов свидетельствовало о том, что Россия сделала
важный и необходимый шаг в сторону децентрализации, демократи3 См.: Преамбула Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации // Федеративный
договор: Документы. Комментарий. М., 1994.
1 См.:
Козлов А. Е. Федеративные начала
организации государственной власти в России. М., 1996. С. 11.
2 См., например: Разделит ли Россия
участь СССР? М., 1993. С. 41.
17
Журнал российского права № 8 — 2014
нии 90‑х гг. ХХ в. И хотя в настоящее время дискуссия утратила былую остроту, попытки ее возобновления имеют место до сих пор.
Вопрос о соотношении конституционных и договорных начал в
российском федерализме имел не
столько научно-правовой, сколько политико-прикладной характер. Укрепление российской государственности, начало преодоления
асимметричности Российской Федерации, преобразования экономических отношений, направленных на
рост региональной экономики, а не на
перераспределение природной ренты, происходят по пути детализации
конституционной модели российского федерализма в федеральном законодательстве по единым для всех
субъектов Федерации принципам и
механизмам. И юридически Федеративный договор не препятствует этому процессу. Еще в 1993 г. многие его
нормы по существу утратили силу в
связи с принятием Конституции РФ,
и никакого противоречия между ним
и Конституцией быть не могло в силу положений раздела второго Конституции. Федеративное устройство
России в настоящее время в достаточной степени отражено в Конституции РФ.
Тем не менее ряд важнейших для
России вопросов федеративных отношений, особенно в сфере совместного ведения, в 90‑х гг. прошлого века
пытались решить путем заключения
договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры
могли разрешить (и разрешали) некоторые текущие сложности правового регулирования и государственного управления, но вместе с тем порождали еще большие сложности.
Ведь многие положения договоров
между органами государственной
власти Российской Федерации и ее
субъектов не соответствовали Конституции и федеральному законодательству. Законодательное требование приведения их в соответствие с
Конституцией России и федераль-
зации и повышения эффективности осуществления государственной
власти. В то же время Федеративный
договор породил во многом ряд проблем в сфере федеративных отношений, в частности проблему асимметрии субъектов Федерации.
Конституция РФ 1993 г., в целом
восприняв модель территориального устройства и модель разграничения компетенции, закрепленные в
Федеративном договоре, внесла в них
и существенные изменения. В Конституции России полнее определены
принципы, на которых основывается российская модель федерализма,
включая единство системы государственной власти, верховенство федеральной Конституции, приоритет
федерального законодательства по
предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. Кроме того, в Конституции предпринята попытка соединения этих принципов с преодолением
асимметрии субъектов РФ, что выразилось в установлении принципа
равноправия субъектов РФ, в том
числе во взаимоотношениях с Федерацией. В сочетании с установлением единого перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения для всех
субъектов Федерации конституционные нормы раскрыли новые возможности партнерства Российской
Федерации и ее субъектов, вывели
их отношения на более высокий уровень справедливости.
Конституция РФ достаточно четко определяет вспомогательную
роль договоров. Казалось бы, вопрос
о соотношении конституционных и
договорных начал российского федерализма был решен еще в 1993 г.
Так, в разделе втором «Заключительные и переходные положения»
Конституции прямо установлено,
что в случае несоответствия положениям Конституции положений
Федеративного договора действуют
положения Конституции РФ. Однако споры о соотношении указанных
начал продолжались на протяже18
Российское законодательство: состояние и проблемы
в соответствие с федеральным законодательством ранее заключенных
договоров — их действие было прекращено в силу истечения срока либо досрочно по соглашению сторон.
Все имевшиеся договоры можно
условно разделить на две группы:
1) договоры, существенно изменявшие положение соответствующего
субъекта Федерации по отношению
к остальным субъектам и устанавливавшие особый правовой режим
взаимоотношений Федерации с соответствующим субъектом; 2) договоры, не имевшие существенного
содержания, а представлявшие собой копии тех или иных положений
федерального законодательства либо набор деклараций. Первая группа
договоров серьезно нарушала конституционные основы правовой системы России, противоречила положениям Конституции РФ, прежде
всего нарушая принцип равноправия
субъектов Федерации, установленный в ч. 1 и 4 ст. 5, а также вторгаясь
в модель разграничения предметов
ведения, установленную в ст. 71—73.
Вторая группа договоров просто загромождала правовое пространство
России, и единственным выходом
было расторжение таких договоров
по взаимному согласию. Конституция РФ достаточно полно определила основные вопросы федеративных
отношений, и договоры без существенного содержания едва ли имеют практическую значимость.
Расторжение договоров первой
группы по взаимному согласию не
всегда удавалось, учитывая норму
ч. 3 ст. 11 Конституции, которая указывает на договоры в качестве формы разграничения предметов ведения и полномочий. Следовательно,
полный отказ от договоров не вполне правомерен. Хотя их противоречия нормам Конституции были существенным образом ослаблены. В период с 21 декабря 2001 г. по 20 мая 2003 г.
было прекращено действие 33 договоров с 34 субъектами РФ. К январю 2005 г. сохранили действие 9 договоров с 12 субъектами РФ, а к концу
ными законами появилось не сразу,
а выполняться стало еще позднее.
Однозначно оценить роль договоров в разграничении компетенции
между Российской Федерацией и
ее субъектами весьма непросто. Договоры нередко помогали решению
конкретных практических вопросов жизни субъектов РФ, учитывая
специфику субъекта РФ (например,
договор с Калининградской областью), заметно снижали конфликтность федеративных отношений, но
зато существенно усиливали асимметрию субъектов РФ и вообще центробежные процессы в стране. Кроме того, субъекты Федерации наделяли себя (с согласия и при участии
федеральных органов) полномочиями, льготами и привилегиями посредством заключения договоров с
Российской Федерацией, что добавляло напряженности в реализации
федеративных отношений.
Всего с 1994 по 1998 г. было заключено 42 договора федерального центра с органами государственной власти 46 субъектов РФ. В целом они стали вынужденной уступкой со стороны федерального центра
во избежание серьезных конфликтов
и сепаратистских тенденций. С точки зрения политических планов руководства некоторых регионов заключенные договоры претендовали
на обладание высокой юридической
силой, превосходящей силу федерального закона. И нахождение нового места внутригосударственным
нормативным договорам в правовой
системе России стало существенной
проблемой для федерального центра. Указанная проблема возникла с самого начала процесса заключения договоров, но федеральный
центр смог приступить к ее решению лишь в 1999 г., когда прекратил
заключать новые договоры и начал
приводить в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством уже заключенные. Законодательно установленный предельный срок действия договоров
(10 лет) снял проблему приведения
19
Журнал российского права № 8 — 2014
Федеральный закон № 119‑ФЗ) (в настоящее время утратил силу), глава
третья которого была посвящена порядку заключения договоров и соглашений. Благодаря рассматриваемому Федеральному закону, очертившему условия и рамки договорного
регулирования, которые не позволяли бессистемно, массово и не считаясь с положениями Конституции
России заключать договоры с органами государственной власти субъектов РФ, произошло приостановление договорного процесса. В Федеральном законе было установлено,
что договоры, изменяющие правовое
положение субъектов Федерации,
подлежат корректировке исходя из
положений ст. 15 и раздела второго
Конституции РФ, а также федерального законодательства. При этом Федеральный закон давал три года на
приведение договоров в соответствие
с Конституцией и федеральным законодательством, хотя и не конкретизировал механизм этого приведения. Он положил начало решению
проблемы договоров и соглашений и
стал важным этапом гармонизации
федеративных отношений. Вместе с
тем рассматриваемый Федеральный
закон имел целый ряд недостатков и
многие его механизмы носили незавершенный, половинчатый характер. Проблем оставалось немало, так
как самого законодательного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Федеральный закон № 119‑ФЗ не осуществил и в отношении договоров
разрешил далеко не все необходимые вопросы.
Договорные отношения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
претерпели кардинальные изменения с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95‑ФЗ, создавшего новую редакцию Федерального
закона от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ
«Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-
2005 г. практически все договоры прекратили действие в соответствии со
ст. 5 Федерального закона от 4 июля
2003 г. № 95‑ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации”».
Заключение новых договоров как
первой, так и второй группы в принципе либо нецелесообразно, либо противозаконно. Если договор
устанавливает иное, чем Конституция РФ, нарушает федеральное законодательство, его заключение неправомерно. Если же он дублирует текст Конституции или федеральных законов, то его заключение
юридически нецелесообразно. Однако надо иметь в виду то обстоятельство, что Конституция не разграничила полномочия по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а федеральные
законы, необходимые для нормального развития субъектов РФ в целом
или каких-то субъектов в отдельности, не всегда принимались своевременно. Вследствие этого руководство многих субъектов Федерации
инициировало заключение договоров с органами государственной власти Российской Федерации. Поэтому федеральный центр постепенно
корректировал и сворачивал договорные отношения, так как резкие
шаги в этом направлении могли бы
привести к осложнению ситуации в
ряде субъектов РФ.
Важнейшей вехой в решении
проблемы внутригосударственных
договоров и соглашений, определения их новой роли и места в правовой системе России стало вступление в силу Федерального закона от
24 июня 1999 г. № 119‑ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации» (далее —
20
Российское законодательство: состояние и проблемы
лено иное. Таким образом, договор
о разграничении полномочий имеет
ту же силу, что и специальный федеральный закон. Поскольку договор
предусматривает изъятия из общего порядка федерального законодательного регулирования, он становится приоритетным для правоприменителя. Договор может быть изменен, а его действие приостановлено
только путем внесения в него изменений и дополнений в том же порядке, т. е. утверждается федеральным
законом.
В начале второго десятилетия
ХХI в. договоры о разграничении
полномочий можно рассматривать
как дань традиции и отчасти юридико-технический аспект уточнения
разграничения полномочий в отношении отдельных субъектов РФ. Никакой учредительной природы договоры не имели и тем более не имеют в
настоящее время, что наглядно следует из содержания единственного
действующего договора от 26 июня
2007 г. «О разграничении предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики
Татарстан», утвержденного Федеральным законом от 24 июля 2007 г.
№ 199‑ФЗ.
Существует мнение, что реальный федерализм предполагает обязательную практику договорных отношений между центром и регионами. Подчеркнем, что заключение
договоров является правом, а не обязанностью органов государственной
власти Российской Федерации и ее
субъектов4. Укрепление российской
государственности и нахождение новых механизмов решения экономических вопросов должны ослабить
стремление субъектов РФ к обо­
соблению. А заключение договоров,
обусловленных юридически значи-
дарственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184‑ФЗ). Новая
роль договоров между Российской
Федерацией и ее субъектами четко
определяется названным Федеральным законом как вспомогательная по
отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномочий. При этом договор с
того времени может содержать только те положения, которые требуются для иного разграничения полномочий, чем установленное федеральными законами, исключая какие-либо противоречия Конституции РФ.
В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень
полномочий федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ,
разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами
субъекта РФ, определяются условия
и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и
порядок продления данного срока, а
также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.
Следует подчеркнуть, что использование договорных отношений в
разграничении полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов не должно нарушать действие
принципа верховенства федерального закона. Обеспечительным механизмом этого стало утверждение договора федеральным законом. Президент РФ в течение 10 дней после
подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора
о разграничении полномочий. Договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об
утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным
федеральным законом не установ-
4 См.: Хабриева Т. Я. Разграничение пред-
метов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее
субъектов // Федерализм. 2003. № 2. С. 16.
21
Журнал российского права № 8 — 2014
внес Федеральный закон № 119‑ФЗ,
по смыслу которого соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о
передаче осуществления части полномочий — правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации друг другу
осуществления части своих полномочий. Однако, как показала практика, за определенным исключением соглашения были направлены не
на передачу осуществления части
полномочий, а прежде всего на разграничение полномочий, отличное от
законодательного по важным вопросам экономической или социальной
сферы. Часть соглашений фактически изменяла правовое положение
субъектов РФ.
Положениями Федерального закона № 119‑ФЗ было установлено, что соглашения должны быть
приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако механизмы этого процесса не
были четко определены. Кроме того, указанный Федеральный закон
не давал ответа на многие другие
важные вопросы. Необходимо было
выработать конкретные реквизиты
и существенные условия для всех
соглашений. В соглашении должно
быть четко указано, какие полномочия передаются, кем и кому осуществляется передача, условия и
порядок передачи осуществления
этих полномочий, сроки действия
соглашения, условия и порядок его
досрочного прекращения, материально-финансовая основа передачи
осуществления части полномочий,
формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения и иные вопросы,
связанные с исполнением положений соглашения. Ничего из этого
рассматриваемый Федеральный
закон не устанавливал.
Указанный подход во многом был
воплощен в ст. 268 «Принципы и по-
мыми особенностями тех или иных
субъектов РФ, должно диктоваться именно возникновением таковых
особенностей. В настоящее время не
видно существенных оснований для
их массового заключения.
Анализируя договорные отношения в российском федерализме, помимо Федеративного договора и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, нельзя упускать
из виду соглашения между органами
государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов. Роль соглашений определяется действующим законодательством как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию. Заключение договоров и соглашений — право,
но не обязанность органов государственной власти.
Практика заключения соглашений
гораздо шире, чем договоров. При
этом заключение соглашений между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов в 90‑х гг. ХХ в. в целом отличалось от договорной практики в лучшую сторону. Соглашения не создавали юридических коллизий в таком количестве и такого масштаба,
как многие договоры. Значительная
часть соглашений помогала решить
ряд вопросов развития российских
территорий, скоординировать и рационализировать использование ресурсов субъекта Федерации исходя из его особенностей и не ущемляя общероссийские интересы, уточнить полномочия государственных
органов. Имевшие место негативные тенденции в этом процессе стали в значительной мере следствием
недостатков законодательного регулирования или отсутствия такового
по соответствующим вопросам. Во
всяком случае в начале 1990‑х гг. соглашения явились действенным механизмом правового регулирования
целого ряда вопросов в отношениях
Федерации и ее субъектов.
Определенную упорядоченность
в процесс заключения соглашений
22
Российское законодательство: состояние и проблемы
вает оперативность реагирования
на те или иные ситуации в субъектах РФ. Однако такая передача
должна носить обоснованный и системный характер, чтобы не допустить бесконтрольного применения
данного механизма.
В настоящее время заключение
соглашений актуально и оправданно, но лишь в случаях, когда проблему правового регулирования невозможно или нецелесообразно решить
с помощью федерального закона или
другого правового акта компетентного органа государственной власти. Если же возникновение объективных обстоятельств делает необходимым заключение соглашения,
то его следует заключать на основании федерального закона, указав
предпосылки его заключения, сроки действия и иные обстоятельства.
При исчезновении обстоятельств,
вызвавших необходимость заключения соглашения, оно утрачивает силу полностью или в части, противоречащей новому федеральному законодательству, и в полной мере начинают действовать федеральные
нормативные правовые акты.
Передача осуществления части
полномочий по соглашению не должна вести к существенному перераспределению функций исполнительных органов власти. Предметом соглашения выступает передача осуществления части исполнительных
полномочий при сохранении ответственности передающего органа за
их исполнение. Из этого следует, что
в форме соглашений организовывается решение государственных вопросов, которое не влечет серьезных диспропорций в осуществлении
функций федеральной исполнительной власти в различных субъектах
Федерации. Как представляется,
предметами соглашений должны,
как правило, выступать осуществление конкретных мероприятий федеральных или региональных целевых
программ, оперативное управление
конкретными объектами федеральной или региональной собственности,
рядок заключения соглашений» Федерального закона № 184‑ФЗ, в которой установлены условия заключения соглашений: во-первых, федеральные органы исполнительной
власти по соглашению с исполнительными органами государственной
власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих
полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам; во-вторых, соглашения
заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может
быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти
субъекта РФ.
Таким образом, соглашения используются для передачи осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных
органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации в том случае, если это не может быть сделано федеральным законом. Такая ситуация
допустима, если передача осуществления полномочий носит индивидуальный характер и сами полномочия связаны с конкретным объектом, проектом, программой и т. п.
Как представляется, перенос основного акцента договорных отношений с разграничения полномочий на передачу осуществления части полномочий позитивно сказался на распределении компетенции в
Российской Федерации. Во-первых,
существенно сужен спектр чиновничьего усмотрения в данном вопросе. Личные отношения глав субъектов и руководителей федеральных
органов государственной власти
долгое время определяли модель
разграничения полномочий. Во-вторых, временная передача осуществления части полномочий, даже
если объем этой части будет в каких-то случаях достаточно велик, с
одной стороны, обеспечивает позиции Российской Федерации как носителя соответствующих полномочий, а с другой стороны, увеличи23
Журнал российского права № 8 — 2014
иные вопросы, не влекущие перераспределения функций исполнительных органов власти5. Однако и такая
передача имеет логические пределы:
она не должна вести к умалению самостоятельности субъекта Российской Федерации, равно как и к нарушению единства исполнительной
вертикали власти.
В процедурном плане окончательное решение вопроса о начале действия соглашения, внесении в него
изменений и дополнений, а также
о прекращении его действия отдано Правительству РФ. Фактически
это означает, что решение о возможности или невозможности заключения соглашения принадлежит только Правительству России. При этом
нормы законодательства не устанавливают конкретных оснований для
отказа Правительства РФ утвердить
соглашение. Как представляется, необходимо установить перечень таких
оснований в ст. 268 Федерального закона № 184‑ФЗ.
В заключение подчеркнем, что
20-летний опыт разграничения компетенции привел к абсолютному доминированию законодательного разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.
Однако это не означает полного отказа от договоров, так как использование договоров в процессе разграничения предметов ведения и полномочий определено в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Договоры и соглашения
стали вспомогательным механиз-
мом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики. Их заключение оправдано
только в исключительных случаях,
если оно обусловлено юридически
значимыми особенностями субъектов РФ в той мере, в которой указанные особенности обусловливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение
полномочий. Тем более что само законотворчество строится с использованием диалогического подхода6 .
Федеральный центр и регионы все
более эффективно взаимодействуют при принятии наиболее значимых
решений, в том числе законодательных. Элементы договорных начал заложены и в основах взаимодействия
законодательных и исполнительных
органов Российской Федерации и ее
субъектов.
Библиографический список
Гусейнов А. И. Проблема ценностей в праве // Право и политика. 2007. № 7.
Кистринова О. В., Чертков А. Н. Самостоятельность государственно-территориальных единиц России: теория и практика.
Воронеж, 2013.
Козлов А. Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996.
Разделит ли Россия участь СССР? М.,
1993.
Федеративный договор: Документы. Комментарий. М., 1994.
Хабриева Т. Я. Разграничение предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов // Федерализм. 2003. № 2.
5 См.:
Кистринова О. В., Чертков А. Н.
Самостоятельность государственно-территориальных единиц России: теория и практика. Воронеж, 2013. С. 219.
6 См.: Гусейнов А. И. Проблема ценностей
в праве // Право и политика. 2007. № 7.
24