Права и полномочия государственной таможенной службы

Center for Economic Research
Центр экономических исследований
Для служебного пользования
Экземпляр №____
АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ,
РЕГУЛИРУЮЩЕЙ ЭКСПОРТНО-ИМПОРТНЫЕ
ОПЕРАЦИИ В УЗБЕКИСТАНЕ
(с использованием методов антикоррупционной экспертизы)
Ташкент – 2007 г.
Центр экономических исследований
Исследовательский проект был реализован Центром экономических исследований при
поддержке Программы развития ООН в 2007 году.
Аналитическая записка подготовлена группой национальных экспертов: Б. Эргашев
(координатор проекта), А.Ирманов, З.Ниязметова, Ф.Махмудов.
Центр экономических исследований
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ..................................................................................................................................................... 4
I.
Краткий обзор системы регулирования внешнеторговой деятельности в Узбекистане ....... 4
II. Транзакционные издержки бизнеса связанные с системой таможенного
администрирования Республики Узбекистан ....................................................................................... 6
III. Процедуры оформления экспортно-импортных операций......................................................... 8
3.1. Регистрация экспортно-импортных контрактов .................................................................. 8
3.2. Декларирование грузов .......................................................................................................... 15
3.3. Определение таможенной стоимости товара ..................................................................... 19
IV. Основные выводы и рекомендации ............................................................................................. 24
Приложения .............................................................................................................................................. 28
3
Центр экономических исследований
Введение
Внешняя торговля обладает значительным потенциалом в качестве фактора
экономического роста Узбекистана. В тоже время, недостатки в нормативно-правовой базе,
регулирующей внешнюю торговлю, и неэффективные механизмы государственного регулирования
внешнеэкономической деятельности создают излишние бюрократические барьеры и неоправданно
повышают издержки бизнеса, препятствуя полному раскрытию потенциала этого фактора.
Необходимость сокращения влияния данных недостатков обуславливает актуальность анализа
нормативно-правовой базы в сфере экспортно-импортных операций, проводимого с целью
выявления существующих барьеров и ограничений, сдерживающих темпы развития
внешнеэкономической деятельности страны.
Выявление многих барьеров возможно при применении методов антикоррупционной
экспертизы нормативно-правовых актов. Данные методы нашли успешное применение в работе
Центра экономических исследований по анализу нормативно-правовой базы Узбекистана,
регулирующей взаимоотношения государства и бизнеса в сферах приватизации, торговопосреднической предпринимательской деятельности, а также налогового инспектирования
деятельности хозяйствующих субъектов.
Особая значимость настоящего исследования заключается в том, что его результаты могут
быть использованы при разработке новой редакции Таможенного кодекса и совершенствовании
системы таможенного администрирования.
При рассмотрении настоящей аналитической записки необходимо учитывать следующее:
1. Главной целью антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является
устранение возможностей использования акта законодательства в целях коррупции.
2. Коррупциогенность нормы означает, что она может быть использована в коррупционных
целях, однако это не значит, что она обязательно будет использована в этих целях. Не каждый
коррупционный фактор становится причиной коррупционного деяния, но коррупционное деяние
чаще всего основано именно на коррупционных факторах законодательства. Коррупционные
факторы должны быть устранены из законодательства не потому, что они в каждом случае уже
используются в коррупционных целях, а потому, что они могут быть использованы в этих целях.
Исходя из изложенного, задачами настоящей аналитической записки являются:
анализ основных нормативно-правовых актов, регулирующих экспортно-импортные
операции, с использованием методов антикоррупционной экспертизы1, с целью
выявления коррупциогенных норм;
выработка рекомендаций по устранению коррупциогенных норм, а также
совершенствованию механизмов регулирования экспортно-импортных операций в
целях сокращения транзакционных издержек предпринимательства.
I.
1.1.
Краткий обзор системы регулирования внешнеторговой деятельности в
Узбекистане
Государственное регулирование внешнеторговой деятельности осуществляется
путем:
тарифного регулирования;
валютного регулирования;
налогового регулирования;
установления порядка совершения внешнеторговой деятельности;
установления технических, фармакологических, санитарных, ветеринарных,
фитосанитарных, экологических стандартов и требований;
предоставления преференций и льгот субъектам внешнеэкономической деятельности
и иными способами.
Более подробно о методике проведения анализа коррупциогенности нормативно-правовых актов указано в
приложении №1.
1
4
Центр экономических исследований
1.2.
Ключевые параметры в сфере внешнеторговых операций определяются решениями
Президента и Кабинета Министров Республики Узбекистан. В число таких параметров входят:
стратегия развития внешнеэкономической деятельности;
ставки импортных и экспортных таможенных платежей и порядок их уплаты;
применение мер нетарифного регулирования экспортно-импортных операций;
тарифные и налоговые льготы и порядок их предоставления.
Уполномоченным государственным органом в области регулирования внешнеэкономической
деятельности Узбекистана определено Министерство внешних экономических связей, инвестиций и
торговли, которое координирует деятельность субъектов внешнеэкономической деятельности и
координирует работу органов государственного управления в области регулирования
внешнеэкономической деятельности, а также осуществляет иные полномочия в пределах своей
компетенции2.
Таможенные органы3 Республики Узбекистан осуществляют контроль за соблюдением
установленного законодательством порядка и условий перемещения через таможенную границу
Республики Узбекистан товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей,
таможенного оформления и других мер таможенной политики. Государственный таможенный
комитет также обладает правом регулирования отношений в сфере таможенного дела путем
издания ведомственных нормативных правовых актов в рамках работы по выполнению задач,
определенных Правительством Узбекистана, и полномочий, предоставленных комитету
законодательством.
Значительная часть процедур совершения внешнеторговых операций подпадает под сферу
валютного регулирования. В данной сфере регулирующим государственным органом является
Центральный банк, а функции валютного контроля, кроме Центрального банка, также исполняют
Министерство финансов, Министерство внешних экономических связей, инвестиций и торговли,
Государственный налоговый комитет и Государственный таможенный комитет Республики
Узбекистан4. Каждый из указанных государственных органов обладает правом издания подзаконных
нормативных правовых актов. Кроме указанных государственных органов, обязанности по
осуществлению валютного контроля также возложены на уполномоченные коммерческие банки.
1.3.
На сегодняшний день таможенное законодательство в Республике Узбекистан
регулируется более чем 580 нормативными правовыми актами, в том числе 7 законодательными
актами, 52 указами и постановлениями Президента Республики Узбекистан, 199 постановлениями
Кабинета Министров Республики Узбекистан, 192 ведомственными нормативными правовыми
актами, изданными Государственным таможенным комитетом и с его участием, и более 130
нормативными правовыми актами других государственных органов.
В виду огромного массива нормативных правовых актов регулирующих экспортноимпортные операции невозможно проведение антикоррупционной экспертизы всех документов в
сжатые сроки. В связи с этим, настоящей работе уделено внимание основным законодательным и
подзаконным нормативно-правовым актам, которые регулируют контрольные, разрешительные и
регистрационные полномочия таможенных и других государственных органов в их
взаимоотношениях с гражданами и хозяйствующими субъектами, осуществляющими экспортноимпортные операции. В том числе, Таможенный кодекс, Законы «О государственной таможенной
службе», «О таможенном тарифе», «О внешнеэкономической деятельности», Постановление
Кабинета Министров РУз от 30.09.2003 г. №416, Положение о порядке постановки на учет и оплаты
импортных контрактов за счет собственных валютных средств хозяйствующих субъектов (рег.
Минюста от 04.10.2005 г. №1514), Инструкция по определению таможенной стоимости товаров,
ввозимых на территорию Республики Узбекистан (рег. Минюста от 13.01.1998 г. №390), а также ряд
других нормативных правовых актов.
2 Статья 19 Закона РУз «О внешнеэкономической деятельности»
3 Таможенными органами являются Государственный таможенный комитет Республики Узбекистан, управления
Государственного таможенного комитета по Республике Каракалпакстан, областям, городу Ташкенту, таможенные
комплексы и таможенные посты (статья 3 Закона РУз «О государственной таможенной службе»).
4 Пункт 2 Указа Президента РУз от 20.04.1994 г. №УП-837.
5
Центр экономических исследований
II.
Транзакционные издержки бизнеса связанные с системой таможенного
администрирования Республики Узбекистан
В рамках настоящей работы транзакционные издержки бизнеса, возникающие при
осуществлении внешнеторговых операций, разделены на два вида:
издержки, связанные с величиной таможенных платежей;
издержки, связанные с выполнением бюрократических процедур (процедуры
таможенного оформления, подготовки документации, получения разрешений и
прочее).
Каждый из указанных видов издержек может стать причиной побуждающей к совершению
правонарушений, в том числе связанных с коррупцией, при условии, что размер выгоды, которую
может и желает получить лицо за совершение правонарушения или коррупционного деяния,
покрывает предполагаемые этим лицом риски наступления ответственности за совершенное
правонарушение или коррупционное деяние. Исходя из этого, чем выше величина транзакционных
издержек, тем больше размер прибыли, получаемой в случае уклонения от уплаты этих издержек и,
следовательно, больше стимулов для совершения правонарушения или коррупционного деяния
направленного на уклонение от уплаты таможенных платежей или сокращение (избежание)
бюрократических издержек.
2.1.
Издержки, связанные с величиной таможенных платежей
2.1.1. Действующие в Узбекистане ставки ввозных таможенных пошлин по многим
товарным группам выше, чем в других странах СНГ, в том числе в странах ЕврАзЭС (Таблица 1).
Таблица 1.
Таможенные тарифы в странах ЕврАзЭС
Беларусь
Казахстан
Кыргызстан Таджикистан
Россия
Узбекистан
Максимальная ставка (%)
30
20
15
15
20
30
Невзвешенная средняя
11,2
7,4
5,1
7,5
12,9
14,8
ставка (%)
Источник: Доклад «Вступление Узбекистана в ЕврАзЭС: выгоды и издержки региональной интеграции», Центр
экономических исследований, 2007.
Кроме того, в Узбекистане импортные товары, в том числе используемые в качестве сырья
отечественными производителями, облагаются акцизными налогами, которые не применяются к
отечественным товарам. К примеру, при импорте в республику акцизным налогом облагаются около
2200 товарных позиций, из них только 200 товарных позиций, производимых в республике,
облагаются внутренними акцизными налогами. Для сравнения, в странах ЕврАзЭС число товарных
групп облагаемых акцизным налогом при импорте составляет 232 в Республике Беларусь, 224 в
Казахстане, 227 в России, 230 в Кыргызстане и 294 в Таджикистане.
2.1.2. Фактическое применение таможенных платежей в Узбекистане показывает
противоречивую картину. Так, в январе-августе 2006 года, несмотря на то, что согласно
действующим таможенным тарифам и налоговым ставкам номинальный размер таможенных
платежей в среднем должен был составлять около 41,7% к таможенной стоимости
импортированных товаров, фактически таможенные платежи уплачены лишь в размере 11,7% к
таможенной стоимости (Таблица 2).
Таблица 2.
№
№
п/п
1
2
3
4
5
6
Средний и фактический уровень таможенных платежей отдельных товарных групп за январьавгуст 2006г. (в процентах к таможенной стоимости)
Средний уровень
Фактически
установленных
уплачиваемый
Наименование товарных групп
таможенных
уровень таможенплатежей
ных платежей
В среднем по всем товарным группам
41,7
11,7
Конечные продовольственные товары
65,1
22,5
Алкогольные напитки
581,4
419,9
Сырьевые продовольственные товары
62,3
14,9
Оборудование и комплектующие
36,8
11,6
Сырье и материалы для производственных целей (кроме
33,5
12,9
6
Центр экономических исследований
продовольственного назначения)
7
Фармацевтическая продукция
27,0
3,3
8
Средства транспорта и их части
61,8
5,5
9
Готовые непродовольственные потребительские товары
42,9
19,9
10 Прочие товары
39,0
10,9
Источник: Аналитическая записка «Влияние таможенной политики на уровень монополизации экономики на отдельных
товарных рынках», Центр экономических исследований, 2007.
Даная ситуация стала возможной благодаря наличию множества льгот и преференций,
облегчающих бремя таможенного обложения для отдельных хозяйствующих субъектов, либо их
объединений.
2.1.3. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что издержки по уплате таможенных
платежей в Республике Узбекистан:
могут быть охарактеризованы как высокие, по сравнению с издержками, которые несут
импортеры стран, являющихся нашими основными торговыми партнерами;
в сочетании со значительным множеством льгот и непрозрачной практикой их
предоставления создают неравные условия ведения бизнеса и поощряют импортеров
искать либо пути получения этих льгот, либо способы неофициального уклонения от
обложения.
Следовательно, в настоящее время, издержки по уплате таможенных платежей в
Узбекистане могут провоцировать бизнес и таможенные органы на нарушение таможенного
законодательства с целью снижения транзакционных издержек, в том числе путем подкупа
должностных лиц.
2.2.
Издержки, связанные с выполнением процедур внешнеторговых операций
2.2.1. Согласно информации Всемирного банка и Международной финансовой корпорации
количество документов, необходимых для осуществления импорта в Германии составляет 4, в
Швейцарии – 5, в Армении – 6, в России – 8, в Китае – 12. В Узбекистане их количество составляет
18 единиц.
Если для оформления импортных операций в среднем требуется в Германии – 5 дней, в
Китае – 20 дней, в России – 36 дней, то в Узбекистане на выполнение этих процедур необходимо 98
дней. Продолжительность оформления экспортных операций в Узбекистане также требует бóльших
затрат времени, чем в ряде других стран (Таблица 3).
Также необходимо обратить внимание на то, что в Узбекистане расходы, связанные с
процедурами оформления экспортных операций (850 долл. США) почти в два раза превышают
расходы на процедуры оформления импортных операций (470 долл. США).
Таблица 3.
Бремя таможенных и административных процедур в некоторых странах
(без учета издержек транспортировки и доставки) 5
Экспорт
Импорт
ПродолжиПродолжиСтрана и вид процедур
Издержки в
Издержки в
тельность
тельность
долл. США
долл. США
(дни)
(дни)
Узбекистан – ВСЕГО
36
850
98
470
Подготовка внешнеторговых документов
18
120
69
120
Таможенная очистка и технический контроль
8
530
25
150
Транспортные перевалочные пункты
10
200
4
200
Россия – ВСЕГО
34
937
36
937
Подготовка внешнеторговых документов
30
437
30
437
Отбор хозяйствующих субъектов для оценки бремени осуществлялся на основании следующих критериев:
• численность персонала 200 и более человек;
• хоз. субъект расположен в наиболее густонаселенном городе страны;
• является частной компанией, не взаимодействующей с экспортными зонами или промышленными объединениями,
обладающими специальными экспортными или импортными привилегиями;
• является собственностью отечественного бизнеса без участия иностранного капитала;
• доля экспорта составляет 10 и более процентов от общей выручки от реализации.
5
7
Центр экономических исследований
Таможенная очистка и технический контроль
Транспортные перевалочные пункты
Китай – ВСЕГО
Подготовка внешнеторговых документов
Таможенная очистка и технический контроль
Транспортные перевалочные пункты
Германия – ВСЕГО
Подготовка внешнеторговых документов
Таможенная очистка и технический контроль
Транспортные перевалочные пункты
ОАЭ – ВСЕГО
Подготовка внешнеторговых документов
Таможенная очистка и технический контроль
Транспортные перевалочные пункты
Источник: http://www.doingbusiness.org/ExploreTopics/TradingAcrossBorders/
1
2
16
14
1
1
5
3
1
1
16
12
3
1
500
255
120
60
75
288
63
31
194
247
48
35
164
2
1
20
14
4
2
5
3
1
1
15
10
3
2
500
1
255
120
60
75
307
62
51
443
253
48
35
170
2.2.2. Таможенным кодексом определены формы и методы таможенного контроля, однако
данные элементы не связаны между собой в единой логической последовательности. Не
определены обстоятельства, случаи, когда необходимо применять ту или иную форму или метод
таможенного контроля, а также административные процедуры их применения. Порядок
осуществления таможенного контроля определен законами поверхностно, что позволяет
осуществлять как сплошной таможенный контроль, так и не осуществлять функции
таможенного контроля вообще, при этом данные действия в равной степени не будут
противоречить законодательству. Такая возможность предоставлена таможенной службе
формулировками «вправе», «может» (выполнять ту или иную контролирующую функцию), «если
имеются основания полагать» (о наличии признаков таможенного правонарушения, о
недостоверности документов и так далее) содержащимися в Таможенном кодексе и других
законодательных актах.
Необходимо иметь в виду, что стремление обеспечить сплошной таможенный контроль в
будущем потребует:
либо постоянного увеличения численности служащих таможенных органов до уровня,
способного обеспечить сплошной таможенный контроль;
либо замедления, искусственного сдерживания внешнеторгового оборота с целью
обеспечения сплошного контроля при сохранении существующей численности
служащих таможенных органов.
Ни один из приведенных вариантов не является приемлемым, в связи с чем, требуется
кардинальное реформирование существующей системы таможенного контроля.
2.2.3. Исходя из изложенного, издержки, связанные с выполнением бюрократических
процедур при осуществлении экспортно-импортных операций в Узбекистане, могут быть
охарактеризованы как относительно высокие, в связи с чем, данный фактор также обладает
существенным потенциалом стимулирования развития коррупции.
Дальнейший анализ будет сфокусирован именно на этом факторе, так как он связан, в
первую очередь, с качеством законодательства, регулирующего процедуры экспортно-импортных
операций.
III.
Процедуры оформления экспортно-импортных операций
3.1. Регистрация экспортно-импортных контрактов
Процедуры оформления экспортно-импортных операций в Узбекистане регулируются рядом
нормативных правовых актов, основными из которых являются:
для импортных операций – приложение №1 к постановлению Кабинета Министров РУз от
13.03.1996 г. №95, приложение №1 к постановлению Кабинета Министров РУз от 30.09.2003 г.
№416, положения, зарегистрированные Минюстом РУз от 15.10.1999 г. №832 и от 04.10.2005 г.
№1514;
8
Центр экономических исследований
для экспортных операций – приложение к Постановлению КМ РУз от 06.10.1998 г. №424,
положения, зарегистрированные Минюстом РУз 15.10.1999 г. №832, от 09.08.2000 г. №954 и от
03.07.2006 г. №1588.
Анализ данных документов с использованием методов антикоррупционной экспертизы6
позволил определить основные недостатки, которые можно сгруппировать в следующем виде:
неоправданно сжатые сроки постановки контрактов на учет в таможенных органах;
дублирование процедур контроля при оформлении документов;
поверхностное определение оснований для отказа в постановке контрактов на учет в
уполномоченных органах;
нечеткое определение полномочий таможенных органов при осуществлении контроля
совершения экспортно-импортных операций;
возложение на коммерческие банки функций государственного контроля, не
свойственных банковской деятельности;
отсутствие регламентации административных процедур;
отсутствие регламентации ответственности должностных лиц органов, уполномоченных
на регистрацию, учет и контроль исполнения экспортно-импортных контрактов.
Рассмотрим данные недостатки подробнее.
3.1.1.
Сроки постановки контрактов на учет в таможенных органах (см. приложение
№2). Пунктом 2 Положения №4167 установлено, что все импортные контракты подлежат
постановке на учет8 в таможенных органах в срок не более 7 рабочих дней после их регистрации
в уполномоченных банках.
Такое определение срока противоречит пункту 12 Положения №959, согласно которому
импортные контракты и сопутствующие документы должны быть представлены в таможенные
органы в срок не более 7 рабочих дней после регистрации в уполномоченных банках. А в связи с
тем, что согласно абзацу 3 пункта 2 Положения №416 решение о постановке на учет может быть
принято только по итогам рассмотрения документов, выполняемого в течение 2 рабочих дней не
считая дня подачи, документы должны быть поданы в таможенные органы не позднее пятого
рабочего дня, с даты их регистрации в банке. То есть Положением №416 срок подачи документов
сокращен на 2 дня.
Такое противоречие норм позволяет должностным лицам варьировать требованиями к
срокам подачи документов по собственному усмотрению, в том числе с целью понуждения
импортера к уплате коррупционной ренты.
Несоблюдение срока постановки контракта на учет в таможенных органах влечет
необходимость повторного заключения контракта и последующей регистрации в уполномоченном
банке, что само по себе может требовать существенных издержек, как по времени, так и по
расходам на повторное оформление документов. К примеру, повторное получение юридического
заключения о соответствии контракта законодательству Республики Узбекистан, нотариальное
заверение перевода текста контракта и другие процедурные моменты.
Кроме этого, удвоение затрат времени, вызванное необходимостью повторного заключения
сделки, может повлечь издержки упущенных возможностей для импортера, а в некоторых случаях
отказ иностранного поставщика от повторного заключения контракта в связи с возникшими
сомнениями в компетентности импортера.
Подробные результаты экспертизы отражены в Приложении №3 к настоящей записке.
Положение о порядке постановки на учет импортных контрактов и осуществления таможенного мониторинга
внешнеторговых операций (приложение №1 к постановлению Кабинета Министров РУз от 30.09.2003 г. №416)
8 Постановка на учет является процедурой, в которую входят: а) день подачи документов импортером в таможенные
органы, б) рассмотрение документов в течение 2 рабочих дней, не считая дня их подачи, в) вынесение решения о
постановке на учет, либо отказе в таковой (срок не позднее 18-00 третьего рабочего дня, с учетом дня подачи
документов в таможенный орган).
9 Положение об учете контрактов по импортным операциям и осуществлении контроля за их исполнением (приложение
№1 к постановлению КМ РУз от 13.03.1996 г. №95)
6
7
9
Центр экономических исследований
Учитывая значимость возможных негативных последствий несоблюдения срока постановки
контракта на учет в таможенных органах, следует ожидать, что импортер будет в большей степени
склонен к уплате коррупционной ренты должностному лицу таможенного органа, нежели к
повторному оформлению документов.
Также необходимо иметь в виду, что семидневный срок является неоправданно
сжатым, в этот срок достаточно проблематично устранение даже незначительных ошибок, либо
несоответствий, не требующих перерегистрации контракта. К примеру, допустим таможенным
органом даны замечания, либо отказ установленной формы, на основании несоответствия сведений
в ЕЭИСВО10 сведениям, отраженным в контракте и паспорте импортной сделки. Данные замечания
должны быть исправлены (причины отказа устранены), а документы зарегистрированы в таможне за
оставшиеся 4 рабочих дня (см. график). Следовательно, повторное представление документов
должно быть осуществлено не позднее следующего дня после получения замечаний (отказа). В
противном случае, импортер вынужден повторно нести издержки по заключению импортного
контракта и его регистрации в обслуживающем банке, при этом, отсутствуют гарантии, что
таможенным органом были представлены все замечания, то есть устранение недостатков не
является гарантией успеха повторной постановки контракта на учет в таможенном органе.
График выполнения процедур постановки импортных контрактов на учет в уполномоченных банках и
таможенных органах
1 День регистрации контракта в банке
2 Срок, в течение которого контракт должен быть поставлен на учет в таможне
3 День подачи документов в таможню
4 Срок рассмотрения документов таможней.
5 День выдачи решения об отказе в постановке на учет в связи с несоответствием
данных контракта сведениям, внесенным банком в ЕЭИСВО (в теч. 2 раб. дней, не
считая дня подачи документов = срок выдачи документов не позднее 18:00 второго
рабочего дня)
6 День повторного представления документов в банк для выяснения причин
несоответствия информации, внесенной в ЕЭИСВО
7 День приведения сведений ЕЭИСВО в соответствие со сведениями контракта
(необходимость изменения и перерегистрации контракта отсутствует, так как
сведения отраженные в нем корректны). Выдача документов импортеру.
8 День повторного представления документов в таможню
9 Срок рассмотрения документов таможней
10 День принятия решения о постановке на учет
0 1 2 3 4 5 6
рабочие дни
процедуры
7
8
Вставка 1.
В ходе интервью с предпринимателями было установлено, что при представлении контрактов на рассмотрение
таможенных органов на седьмой день и позже, заявителям, как правило, дается отказ в приеме, аргументированный
«устареванием»(!) информации, отраженной в контракте в связи с превышением семидневного срока регистрации в
таможенных органах. Вместе с тем, данный аргумент не уместен, так как стороны по прежнему имеют намерения по
совершению сделки на условиях и в сроки, отраженные в этом контракте. Это подтверждается действиями
импортера по регистрации данного контракта для придания ему юридической силы.
Другой проблемой, связанной со сроками, является то, что законодательством не
установлены процедуры сдачи-приема импортных контрактов в таможенные органы, в связи с чем,
невозможно документально зафиксировать факт предоставления субъектом предпринимательства
требуемых документов и факт приема этих документов таможенными органами к рассмотрению, а,
следовательно, невозможно и предъявление требований по соблюдению таможней сроков
постановки контрактов на учет. Данный пробел может быть использован с целью затягивания
сроков рассмотрения документов, в том числе для понуждения хозяйствующего субъекта к уплате
коррупционной ренты.
3.1.2.
Отсутствие регламентации административных процедур. Регистрация
10
Единая электронная информационная система внешнеторговых операций.
10
Центр экономических исследований
экспортных контрактов в таможенных органах осуществляется в соответствии с Порядком №83211.
Данным документом установлены требования по видам регистрируемых экспортных контрактов, а
также документов, представляемых субъектами предпринимательства для их регистрации. Вместе с
тем, не регламентированы:
процедуры приема документов к рассмотрению (выше уже говорилось об отсутствии
процедур приема документов для регистрации импортных контрактов в банках);
процедуры рассмотрения представленных документов;
конкретные основания, признаки, по которым может быть вынесен отказ в регистрации
экспортного контракта;
требования к порядку подготовки, оформления и вручения письменного отказа субъекту
предпринимательства, в первую очередь, требование об обосновании отказа путем
ссылки на несоответствия документов конкретным нормам и требованиям нормативных
правовых документов, с указанием реквизитов этих документов;
ответственность должностных лиц за нарушение сроков рассмотрения документов, а
также процедур их приема и рассмотрения.
3.1.3.
Дублирование процедур контроля при оформлении документов и излишние
бюрократические процедуры. Так как законодательством не установлено четкое разделение
компетенции коммерческих банков и таможенных органов при рассмотрении представленных им на
регистрацию документов по экспортно-импортным операциям, имеет место дублирование
контролирующих функций.
К примеру, при регистрации контрактов в банках представляются оригиналы и копии
контрактов, а также паспорта импортной сделки, которые проверяются сотрудниками банка. Эти же
документы представляются в таможенный орган, где проводится аналогичная проверка, что
негативно сказывается на сроках их рассмотрения и принятия решения о постановке на учет,
либо отказе в таковой. Вместе с тем, для постановки контракта на учет в таможенном органе
достаточно предъявление паспорта сделки, уже проверенного и заверенного печатью банка и
содержащего основную информацию о сделке.
Согласно пункту 4 Положения №416 таможенные органы проверяют соответствие данных
паспорта импортной сделки условиям контракта. Вместе с тем, следует иметь в виду, что паспорт
сделки оформляется на основании сведений контракта и проверяется в уполномоченном банке при
постановке этого контракта на учет. При этом, каждый лист контракта и паспорта заверяются
печатью банка и подписью его должностного лица. Эффективность повторной проверки этих
документов сомнительна, так как способствует не столько повышению качества контроля, сколько
провоцирует должностные лица использовать избыточные полномочия контроля с целью
предвзятого выискивания недостатков, создания излишних барьеров, предъявления завышенных
требований к субъекту, в том числе с целью его понуждения к уплате коррупционной ренты.
Пунктом 15 Положения №416 установлено, что при осуществлении авансовых платежей
импортер в обязательном порядке представляет в уполномоченный банк копию контракта,
заверенного таможенными органами. Данная бюрократическая процедура является излишней, так
как при постановке контракта на учет, таможенные органы вносят необходимую информацию в
ЕЭИСВО, доступ к которой имеет каждый уполномоченный банк в режиме реального времени.
В отдельных случаях излишние бюрократические процедуры ставят субъекты
предпринимательства в неравное конкурентное положение и неоправданно ограничивают их
свободу предпринимательской деятельности. Так, согласно пункту 2.1.6. Положения №95412 при
постановке на учет экспортных контрактов на вывоз свежей плодоовощной продукции юридических
лиц, не являющихся членами Ассоциации дехканских и фермерских хозяйств, дополнительно
требуется гарантийное обязательство покупателя, подтвержденное банковскими органами
или администрацией регионов-импортеров о своевременном поступлении денег или
Порядок постановки на учет контрактов (договоров) и соглашений в таможенных органах Республики Узбекистан (рег.
Минюста РУз от 15.10.1999 г. №832)
12 Положение о порядке постановки на учет и осуществления контроля за исполнением экспортных и бартерных
контрактов в уполномоченных банках (рег. Минюста РУз от 09.08.2000 г. №954)
11
11
Центр экономических исследований
материально-технических ресурсов за поставляемую продукцию, а также решение хокимията
района или города.
Данная формулировка содержит требования, являющиеся завышенными и
неэффективными по следующим причинам:
требование гарантийных и иных обязательств покупателя со стороны банков является
излишним и превышающим его полномочия, так как контроль за своевременностью
исполнения договорных обязательств, прежде всего, входит в интересы экспортера и
его исключительную компетенцию, как контрагента по заключенному договору. Кроме
этого, подобная форма контроля является незаконной, так как противоречит статьям 8
Закона РУз «О гарантиях свободы предпринимательской деятельности», согласно
которой субъект предпринимательства вправе реализовывать свою продукцию (работы,
услуги), отходы производства по ценам и тарифам, устанавливаемым самостоятельно,
исходя из конъюнктуры рынка или на договорной основе.
установлено ограничение, негативно влияющее на развитие конкуренции в сфере
экспортеров сельскохозяйственной продукции, так как требование о предъявлении
гарантийных обязательств не распространяется на членов Ассоциации дехканских и
фермерских хозяйств.
документом установлено требование предъявления в банк решений хокимията района
или города. При этом в документе отсутствует указание о: содержании такого решения,
порядка и сроков его принятия и, прежде всего, ответственности должностных лиц
хокимиятов за нарушение этих сроков и порядка и других процедурных моментах.
Данное условие не только создает возможности возникновения коррупционных
проявлений в процессе принятия такого решения, но и осложняет осуществление
субъектами
предпринимательства
самостоятельного
экспорта
сельскохозяйственной продукции без вступления в Ассоциацию дехканских и
фермерских хозяйств.
3.1.4.
Поверхностное определение оснований для отказа в постановке контрактов
на учет в уполномоченных органах.
К примеру, согласно пункту 6 Положения №416 следующие условия является для
таможенных органов основанием для отказа в постановке на учет контракта:
оформление паспорта импортной сделки с нарушением установленных требований.
При этом, отсутствует указание на конкретный перечень требований, а также орган,
установивший этот перечень, что предоставляет возможность отказа на основании неограниченного
перечня причин, в том числе не необоснованных, которые могут быть предъявлены с целью
понуждения хозяйствующего субъекта к уплате коррупционной ренты.
несоблюдение законодательства и условий Положения №416.
Данная норма также предоставляет возможность отказа хозяйствующему субъекту в
постановке контракта на учет по неограниченному перечню причин, так как отсутствует указание на
конкретные акты законодательства.
3.1.5.
Нечеткое определение полномочий таможенных органов при осуществлении
контроля совершения экспортно-импортных операций.
Пунктом 23 Положения №416 Управлению таможенных расследований и управление по
борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил Государственного таможенного
комитета предоставлено право на осуществление дознания и «принятие соответствующих
мер, предусмотренных законодательством при выявлении следующих фактов:
а) представление в таможенные органы при таможенном оформлении ввозимых товаров
документов, содержащих недостоверные сведения в целях необоснованного завышения
таможенной стоимости товара по сравнению со стоимостью товара, заявленной в стране
экспортера;
д) другие случаи нарушения законодательства при осуществлении экспортноимпортных операций».
12
Центр экономических исследований
В данной формулировке невозможно определить, что подразумевается под
«соответствующими мерами, предусмотренными законодательством». Формируется
понимание, что только таможенные органы имеют право знать об этих мерах и законодательных
актах их определяющих. Вместе с тем, следует иметь в виду, что неосведомленность
хозяйствующих субъектов о пределах полномочий таможенных органов:
не позволяет в полной мере защитить собственные права и законные интересы;
провоцирует должностные лица таможенных органов на злоупотребление служебными
полномочиями, в том числе с целью понуждения хозяйствующего субъекта к уплате
коррупционной ренты.
Подобные широкие формулировки обладают значительным потенциалом в качестве
коррупциогенного фактора. Также следует учитывать, что законодательство Узбекистана не имеет
Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», следовательно, данная деятельность,
осуществляемая таможенными и другими правоохранительными органами, не имеет законных
основ, и может регулироваться ведомственными подзаконными актами, а в отсутствие таковых,
осуществляться в произвольном порядке.
В подпункте а) термин «недостоверные сведения» имеет неоднозначное значение, так как
законодательством не установлены признаки достоверности сведений, либо документов, а также
виды документов, которые признаются таможенными органами как содержащими достоверную
информацию. В связи с этим, смысл данного термина может определяться должностным лицом на
основании его субъективного мнения. Норма также не содержит объективные критерии, на
основании которых возможно установить факт умышленного завышения таможенной стоимости.
Следовательно, наличие умысла в предоставлении недостоверных сведений устанавливается на
основании критериев, определяемых должностным лицом по его собственному усмотрению.
Подпункт д) дает неограниченные основания для принятия «соответствующих мер»,
содержание которых остается неизвестным.
В совокупности эти условия создают благоприятную почву для злоупотреблений
полномочиями, в том числе с целью понуждения субъекта к уплате коррупционной ренты.
3.1.6.
Возложение на коммерческие банки функций государственного контроля, не
свойственных банковской деятельности. Следует отметить, что функции регистрации и учета
экспортно-импортных контрактов, выполняемые коммерческими банками, не свойственны по сути
банковской деятельности и не предусмотрены Законом РУз «О банках и банковской деятельности»,
в связи с чем, выполнение этих функций банками противоречит данному закону.
Кроме этого, в соответствии с пунктом 10 Положения об учете контрактов по импортным
операциям и осуществлении контроля за их исполнением, утвержденного постановлением Кабинета
Министров РУз от 13.03.1996 г. №95 с подписанием Паспорта банк несет ответственность за
выполнение функций контроля за обоснованностью платежей в иностранной валюте по
контракту, а также обоснованность представления заявок в соответствии с установленным порядком
на покупку иностранной валюты от имени предприятий-импортеров на Республиканской валютной
бирже.
Подобное возложение ответственности на обслуживающий банк является неприемлемым
так как:
подразумевает возложение на банк контрольных функций, не свойственных по сути
банковской деятельности;
предусматривает контроль за денежными средствами, не принадлежащими банку;
нарушает законные права субъектов предпринимательства по распоряжению
собственными денежными средствами, так как ответственность банка за
обоснованность платежей, осуществляемых субъектом предоставляет ему право
контроля за переводами денежных средств предпринимателем и требования
соответствующей подотчетности.
3.1.7.
Отсутствие регламентации ответственности должностных лиц органов,
уполномоченных на регистрацию, учет и контроль исполнения экспортно-импортных
контрактов и выдачу разрешительных документов на осуществление внешнеторговых
13
Центр экономических исследований
операций. Нормативными правовыми актами не дано конкретное определение ответственности
должностных лиц за нарушение процедур приема и регистрации документов, а также сроков
рассмотрения документов заявителя, что снижает качество выполнения функциональных
обязанностей, а также облегчает преодоление психологического барьера на совершение
коррупционного деяния.
3.1.8.
Для устранения выявленных недостатков, предлагается рассмотреть
рекомендации, указанные в приложении №3 к настоящей аналитической записке, а также:
(1) в Законе РУз «О внешнеэкономической деятельности»:
определить цели процедур регистрации и постановки на учет экспортно-импортных
контрактов, а также полномочия каждого из ведомств, структур, осуществляющих эти
процедуры, с учетом сокращения излишних и дублирующих процедур контроля;
пересмотреть сроки регистрации (постановки на учет) контрактов в уполномоченных
органах с целью их оптимизации и упрощения условий для хозяйствующих субъектов;
определить ограниченный перечень уполномоченных органов выдающих разрешения на
осуществление экспортно-импортных операций по ограниченному перечню видов
товаров, регламентировав административные процедуры получения таких разрешений;
конкретизировать основания для отказа в регистрации (постановке на учет)
внешнеторговых контрактов, исключив использование в данных основаниях
формулировок отсылочного характера, либо не имеющих объективных критериев
оценки.
(2) рассмотреть возможность поэтапного снятия с банков обязательств по выполнению
несвойственных банковской деятельности функций. В частности:
На первом этапе установить порядок, при котором:
(i)
экспортно-импортные контракты, а также паспорта сделки регистрируются в
обслуживающем уполномоченном банке;
(ii)
постановка контракта на учет в таможенном органе осуществляется на
заявительной основе;
(iii)
для постановки контракта на учет в таможенном органе субъектом
предпринимательства представляется паспорт импортной (экспортной) сделки,
заверенный уполномоченным банком, а также разрешительные документы на экспортимпорт товаров, полученные в уполномоченных органах. Срок представления указанных
документов не позднее, чем за 5 рабочих дней до даты пересечения импортируемых
(экспортируемых) товаров границы Республики Узбекистан.
На втором этапе, внести изменения в акты законодательства по валютному и
таможенному контролю, предусматривающие полную отмену обязательства регистрации
контрактов в банках.
(5) установить, что документы, представляемые для постановки контрактов на учет,
принимаются работником таможенного органа:
фиксирующим дату и время представления документов, присваивающим ему
порядковый номер входящей корреспонденции, делающий отметку о приеме документов
на копии сопроводительного письма, остающегося у заявителя;
не имеющим права участвовать в рассмотрении и анализе представленных документов;
не находящимся в подчинении должностного лица, выполняющего процедуры
рассмотрения представленных документов, либо руководителя подразделения по
рассмотрению документов по экспортно-импортным операциям;
(6) обмен информацией между таможенными органами, банками и другими органами,
задействованными в системе учета экспортно-импортных операций осуществляется
преимущественно посредством ЕЭИСВО;
(7) определить конкретный перечень случаев, в которых правоохранительные органы
обязаны принимать меры по предотвращению таможенных правонарушений. При этом указать,
какие конкретно действия должны быть предприняты правоохранительными органами и в каком
порядке.
14
Центр экономических исследований
(8) установить конкретные виды ответственности должностных лиц за действия,
ущемляющие права и законные интересы хозяйствующих субъектов, нарушение процедур
регистрации и рассмотрения документов, порядка принятия решения о регистрации (постановки на
учет) экспортно-импортных контрактов.
3.2.
Декларирование грузов
Декларирование грузов осуществляется в соответствии с главой 9 Таможенного кодекса РУз
и Инструкцией №83413. Анализ данных документов с использованием методов антикоррупционной
экспертизы14 позволил определить основные недостатки, которые можно сгруппировать в
следующем виде:
отсутствие административных процедур сдачи-приема грузовой таможенной
декларации;
нечеткое определение сроков рассмотрения таможенной декларации;
нечеткая регламентация способов декларации;
нечеткое определение видов документов, требуемых для предоставления при
таможенном оформлении.
Данные недостатки рассмотрены ниже.
3.2.1.
Процедуры сдачи-приема грузовой таможенной декларации. Согласно статье
93 Таможенного кодекса, таможенный орган не вправе отказать в принятии таможенной декларации.
Вместе с тем, ни Таможенным кодексом, ни другими актами законодательства не установлены
процедуры подачи-приема таможенной декларации, в том числе как должен фиксироваться
факт подачи декларантом грузовой таможенной декларации и прилагаемых к ней документов.
Данный пробел создает возможность устного отказа в приеме документов без рассмотрения, либо
приема без регистрации даты, когда были поданы документы. В обоих случаях должностным лицом
таможенного органа может быть затянут срок подачи и рассмотрения декларации, а также
таможенного оформления в целом.
Вставка 2.
В ходе интервью с предпринимателями, осуществляющими внешнеторговую деятельность, установлено, что
таможенными органами определяется ежедневный план регистрации импортируемых грузов, согласно которому
размеру совокупной таможенной стоимости грузов, зарегистрированных за рабочий день не должен превышать
установленный план. Грузовые таможенные декларации, предъявленные хозяйствующими субъектами сверх плана,
не принимаются. Вместо этого, формируются списки очереди декларантов на следующие дни. В отдельных
ситуациях списки могут быть сформированы на несколько недель вперед. В этом случае выигрывают, как правило, те
декларанты, которые имеют наиболее тесные связи с должностными лицами таможенных постов, получая за
определенную плату преимущества быть поставленным в очередь раньше других.
Таким образом, действия государства, направленные на сохранение положительного сальдо внешнеторгового
баланса с использованием административных методов искусственного занижения объемов импорта по отношению к
экспорту, порождают коррупционные явления. Ущерб от этих действий в масштабах экономики не поддается оценке,
а их результаты и не только вводят в заблуждение о «достигнутых успехах» в развитии экспортно-ориентированных
отраслей, но и создают дополнительные искусственные барьеры для развития частного сектора.
3.2.2.
Сроки подачи и рассмотрения таможенной декларации.
Статьей 92 Таможенного кодекса установлено, что «Таможенная декларация подается
в сроки,
установленные таможенными органами. Эти сроки не могут превышать
пятнадцати дней с даты представления товаров и транспортных средств». При этом,
«Сроки… могут продлеваться в порядке и на условиях, определяемых таможенными
органами». Данными формулировками таможенным органам предоставлены чрезмерно широкие
полномочия по определению сроков подачи таможенной декларации (от одного до пятнадцати дней
в зависимости от решения должностного лица), а также их продления на основании
неопределенного множества причин, без необходимости обоснования принятого должностными
лицом решения о продлении сроков подачи декларации. Данная норма провоцирует должностные
13
14
Инструкция о порядке заполнения грузовой таможенной декларации (рег. Минюста от 03.11.1999 г. №834)
Подробные результаты экспертизы отражены в Приложении №3 к настоящей записке.
15
Центр экономических исследований
лица на злоупотребление должностными полномочиями, к примеру, путем затягивания сроков
подачи декларации, что неизбежно приводит к увеличению общих сроков таможенного оформления
и, следовательно, росту транзакционных издержек хозяйствующего субъекта
Ни Таможенным кодексом, ни другими нормативными правовыми актами не установлен срок
рассмотрения таможенной декларации и принятия решений по итогам такого рассмотрения.
Так как, декларирование грузов является одной из неотъемлемых процедур таможенного
оформления, то рассмотрение декларации должно быть завершено в общие сроки,
предусмотренные для выполнения всех процедур таможенного оформления.
Согласно статье 76 Таможенного кодекса «Таможенное оформление товаров
и
транспортных средств осуществляется таможенным органом не позднее десяти дней с
момента принятия таможенной декларации и представления всех необходимых
документов и сведений». Как видно, сроки рассмотрения таможенной декларации поставлены в
зависимость от предоставления неопределенного количества документов, таким образом, эти сроки
могут быть затянуты на неопределенное время в связи с «неполным» предоставлением документов.
Это также создает условия, в которых должностным лицом могут быть истребованы любые
документы, представление которых «необходимо» по его субъективному мнению, в том числе тех
документов, представление которых требует значительных затрат, несмотря на их низкую
практическую. В данных условиях, должностным лицом могут предъявляться завышенные
требования к отдельно взятому хозяйствующему субъекту, создавая необоснованные
бюрократические препятствия. Кроме этого, отсутствует указание на конкретное действие, с
выполнения которого начинается отсчет срока таможенного оформления.
Следует также иметь в виду, что указанные сроки не включают время, необходимое для
осуществления контроля за товарами и транспортными средствами другими государственными
органами. Согласно статье 80 кодекса «Таможенное оформление товаров и транспортных
средств, завершается после ветеринарного, фитосанитарного, экологического и других
видов государственного контроля в случаях, предусмотренных законодательством». При
этом, кодексом не установлены:
конкретный перечень всех видов государственного контроля, осуществление которых
обязательно при пересечении товаров через таможенную границу Республики
Узбекистан;
сроки принятия решения о назначении дополнительных процедур государственного
контроля, не относящихся к таможенному контролю;
орган, принимающий решения о назначении такого контроля, а также объективные
основания, обязывающие этот орган принять такое решение;
процедуры проведения государственного контроля, не относящегося к таможенному
контролю, сроки их проведения.
Данные пробелы позволяют не только затягивать на неопределенный период сроки
таможенного оформления грузов, но и создавать дополнительные барьеры в виде различных форм
государственного контроля.
3.2.3.
Регламентация способов декларации. В соответствии с пунктом 1.21 Инструкции
№834 при декларировании отдельных категорий товаров ГТК Республики Узбекистан в пределах
своей компетенции вправе устанавливать особенности заполнения ГТД. Вместе с тем, данной
нормой:
не определено, что следует понимать под особенностями, то есть не определены рамки,
в пределах которых таможенным органом конкретные случаи могут быть определены
как особые;
не установлен конкретный перечень категорий товаров, для которых устанавливаются
особенности заполнения ГТД;
отсутствуют критерии отнесения конкретных видов товаров к указанным категориям;
В соответствии со статьями 96 и 97 Таможенного кодекса таможенный орган:
в порядке, определяемом законодательством, вправе разрешить подачу временной
или неполной таможенной декларации при условии, что временная или неполная
16
Центр экономических исследований
таможенная декларация содержит основные сведения, необходимые для таможенных
целей, и что недостающие сведения будут представлены в сроки, устанавливаемые
таможенным органом;
может разрешить подачу одной таможенной декларации на все товары и
транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу Республики
Узбекистан в течение определенного периода времени. Случаи и порядок подачи
периодической таможенной декларации определяются законодательством.
Принимая во внимание отсылочные нормы Таможенного кодекса на неопределенные акты
законодательства, а также право таможенных органов выдавать разрешения на упрощенный
порядок сдачи грузовой таможенной декларации, следует ожидать детальную регламентацию этих
процедур в Инструкции №834, как в документе, определяющем порядок заполнения ГТД.
Однако, согласно пункту 1.22. Инструкции №834 «порядок заявления в ГТД сведений,
необходимых для таможенных целей, при декларировании товаров с использованием временной
или неполной, периодической таможенной декларации определяется другими нормативными
актами ГТК Республики Узбекистан с учетом положений Инструкции №834».
Поиск других нормативных актов ГТК, регламентирующих порядок заявления в ГТД
сведений с использованием временной или неполной, периодической таможенной декларации в
общедоступных источниках законодательства не дал результатов. Следовательно, данные
документы отсутствуют в законодательстве, а указанные упрощенные процедуры могут
применяться в порядке, определяемом должностным лицом таможенного органа по
субъективному усмотрению, либо не использоваться вообще в таможенной практике, несмотря
на существующую необходимость в них.
Данная ситуация ярко иллюстрирует негативные последствия применения отсылочных норм
в законах, и является еще одним аргументом в пользу ускоренного формирования законодательной
базы прямого действия.
3.2.4.
Документы, требуемые для предоставления при таможенном оформлении.
Для выполнения таможенного оформления товаров законодательством установлены требования о
предоставлении документов. В тоже время данные требования:
1) Содержат ссылки на неопределенные акты законодательства, предоставляя право
истребования неопределенного количества документов. К таким относятся требования о
представлении справок о расчетах, выданных уполномоченными банками в случаях,
предусмотренных законодательством, сертификатов соответствия (для товаров, подлежащих
обязательной сертификации), разрешений уполномоченных органов (в необходимых случаях),
фитосанитарных,
карантинных
(ветеринарных)
сертификатов
(предоставляемых
уполномоченными органами в необходимых случаях в установленном порядке).
Отсылочные нормы на неопределенные акты законодательства, а также постановка
неограниченных перечней товаров, органов выдающих разрешения недопустимы при постановке
условий, критериев оценки и других случаях, когда подразумевается принятие решения о
соответствии субъекта каким-либо требованиям. Данные нормы должны быть регламентированы
достаточно подробно и качественно, в противном случае они предоставляют возможность
завышения требований к отдельно взятому хозяйствующему субъекту с целью получения
коррупционной ренты, в связи с неосведомленностью последнего о всех требованиях,
установленных законодательством.
2) Не имеют четкой регламентации условий, в которых их предоставление обязательно. К
примеру, требование о предоставлении сертификата происхождения товара (в случаях,
установленных статьей 28 Закона "О таможенном тарифе"). Согласно статье 28 Таможенного
кодекса установлено, что при экспорте товаров из Узбекистана15 сертификат о происхождении
товара выдается уполномоченным на это органом в случаях, когда его необходимость
зафиксирована в соответствующих контрактах, в национальных правилах страны ввоза или
предусмотрена международными обязательствами Республики Узбекистан.
Однако, Таможенным кодексом не дано конкретное указание, о государственном органе
15
Уточнение авторов дано исходя из смысла статьи.
17
Центр экономических исследований
Республики Узбекистан, уполномоченном на выдачу сертификата происхождения товара, не
определены процедуры выдачи, сроки, порядок представления и рассмотрения документов,
и ряд других важных процедурных моментов. В такой формулировке вероятно выполнение
процедур выдачи сертификата в порядке, определяемом должностным лицом на основании
его субъективного мнения.
Статьей 28 Таможенного кодекса также определены случаи, в которых при осуществлении
импорта обязательно представление сертификата о происхождении товара, в том числе «в случаях,
когда в представляемых для таможенного оформления документах, сведения о происхождении
товаров отсутствуют, либо у таможенного органа есть основания полагать, что декларируются
недостоверные сведения о происхождении товаров».
Вместе с тем, формулировка «есть основания полагать, что декларируются
недостоверные сведения» создает условия, когда решение зависит от субъективной точки зрения
должностного лица, так как законодательством не установлены критерии, на основании которых
возможно признание факта достоверности представляемых сведений. Учитывая значимость
последствий такого решения для хозяйствующего субъекта, подобная формулировка может
способствовать возникновению коррупционных явлений.
3.2.5.
В целях совершенствования процедур декларирования грузов необходимо в новой
редакции Таможенного кодекса:
(1) Регламентировать процедуры подачи-приема грузовых таможенных деклараций,
исключая зависимость качества выполнения этих процедур от субъективных обстоятельств. В
частности установить, что грузовые таможенные декларации и прилагаемые к ней документы
принимаются работником таможенного органа:
фиксирующим дату и время представления документов, присваивающим ему
порядковый номер входящей корреспонденции, делающий отметку о приеме документов
на копии сопроводительного письма, остающегося у заявителя;
не имеющим права участвовать в дальнейшем рассмотрении и анализе представленных
документов;
не находящимся в подчинении должностного лица, выполняющего процедуры
рассмотрения представленных документов, либо руководителя подразделения
таможенного оформления.
(2)
Установить конкретные сроки для (i) подачи декларации, (ii) ее рассмотрения и
принятия решения, (iii) осуществления процедур государственного контроля (фитосанитарного и
экологического), (iv) процедур таможенного контроля. Четко регламентировать основания для
продления сроков данных процедур, исключая возможность принятия решения о продлении на
основании субъективного мнения должностного лица.
(3)
Регламентировать процедуры рассмотрения таможенных деклараций и
таможенного контроля, исключая вероятность воздействия на качество их выполнения со стороны
субъективных факторов.
(4)
Регламентировать все виды государственного контроля, выполняемые при
пересечении товаров таможенной границы Республики Узбекистан, в том числе определить:
перечень всех видов государственного контроля, осуществление которых обязательно
при пересечении товаров через таможенную границу Республики Узбекистан;
сроки принятия решения о назначении процедур государственного контроля, не
относящихся к таможенному контролю;
орган, принимающий решения о назначении каждого из видов контроля, а также
объективные основания, обязывающие этот орган принять такое решение;
процедуры проведения государственного контроля, не относящегося к таможенному
контролю, сроки их проведения и принятия решения по итогам такого контроля.
(5)
Определить все допустимые способы декларации грузов и регламентировать
административные процедуры применения каждого из них.
(6)
Определить конкретный перечень документов, подаваемых в таможенные органы
при декларировании грузов, исключая дублирование бюрократических процедур.
18
Центр экономических исследований
Кроме этого, необходимо отказаться от практики регулирования внешнеторгового баланса
Республики Узбекистан административными методами, такими как установление лимита грузов
принимаемых к декларированию таможенными органами за определенный период времени.
3.3.
Определение таможенной стоимости товара
Согласно статье 106 Таможенного кодекса основой для исчисления таможенных платежей
(таможенной пошлины, акцизного налога и различных таможенных сборов) является таможенная
стоимость товаров и транспортных средств, определяемая законодательством. Основой для
исчисления налога на добавленную стоимость является таможенная стоимость товара, к
которой добавляется таможенная пошлина, подлежащая к уплате, а по подакцизному товару
также и сумма акцизного налога.
Таким образом, таможенная стоимость является ключевым показателем, от размеров
которого зависят размеры всех таможенных платежей, что делает его предметом конфликта
интересов государства и коммерческого сектора.
Также необходимо подчеркнуть, что методы определения таможенной стоимости являются
основой регулирования импорта и обладают протекционистскими возможностями. Завышение
таможенной стоимости при неизменной ставке таможенного тарифа равносильно
повышению таможенной тарифной ставки.
Несмотря на критическую значимость этого показателя, Таможенный кодекс не
устанавливает процедуры и порядок определения таможенной стоимости, предоставляя
отсылочную норму на неопределенный круг нормативно-правовых актов (законодательство), в то
время, как эти процедуры и порядок должны регламентироваться только на уровне Закона.
Закон Республики Узбекистан «О таможенном тарифе»16 также не регламентирует в
необходимой степени порядок определения таможенной стоимости, что стало причиной издания
Инструкция №39017.
Основные недостатки, содержащиеся в указанных документах рассмотрены ниже.
3.3.1.
В соответствии со статьей 14 Закона «О таможенном тарифе» при осуществлении
контроля за таможенной оценкой таможенный орган имеет право:
принимать решение о правильности таможенной стоимости, заявленной
декларантом;
принимать решение о невозможности использования выбранного декларантом
метода определения таможенной стоимости в случае непредставления
доказательств, подтверждающих достоверность использованных декларантом
данных;
определять таможенную стоимость декларируемого товара, последовательно
применяя методы определения таможенной стоимости на основании имеющихся у него
сведений (в том числе ценовой информации по идентичным или однородным товарам) с
корректировкой, осуществляемой в соответствии с настоящим Законом, при отсутствии
данных, подтверждающих правильность определения заявленной декларантом
таможенной стоимости, либо при наличии оснований полагать, что
представленные декларантом сведения не являются достоверными и (или)
достаточными.
3.3.2.
Инструкция №390 предоставляет описание порядка использования декларантом
каждого из методов определения таможенной стоимости, случаев, в которых этим методы могут (не
могут) быть применены.
3.3.3.
Вместе с тем, коррупциогенность норм Закона и Инструкции №390, а также их
обременительность для хозяйствующих субъектов обусловлена тем, что эти документы:
Введен в действие с 1 января 1998 г. постановлением ОМ РУз от 29.08.1997 г. N 471-I
Инструкция по определению таможенной стоимости товаров, ввозимых на территорию Республики Узбекистан
(регистрация Минюста от 13.01.1998г. № 390).
16
17
19
Центр экономических исследований
не устанавливают критерии определения достоверности и достаточности информации,
представленной декларантом;
содержат характеристики и критерии, не поддающиеся количественной либо иной
объективной оценке;
не регламентируют порядок применения таможенным органом прав, предоставленных
ему статьей 14 Закона;
не устанавливают условия и порядок подотчетности должностного лица таможенного
органа перед декларантом, при принятии решения о применении того, или иного метода
определения таможенной стоимости;
не обеспечивают доступ хозяйствующих субъектов к информационной базе,
используемой таможенными органами при определении таможенной стоимости;
не определяют ответственность должностного лица таможенного органа за нарушение
порядка контроля процедур декларирования грузов, а также прав и законных интересов
хозяйствующего субъекта.
3.3.4.
Отсутствие критериев определения достоверности и достаточности
информации, представленной декларантом. К примеру:
Согласно статье 18 Закона и пункту 3.2 Инструкции №390 одним из условий, допускающих
использование метода определения таможенной стоимости по стоимости сделки (по цене,
фактически уплаченной или подлежащей уплате за ввозимый товар) является то, что данные,
использованные декларантом при заявлении таможенной стоимости, подтверждены
документально и являются достоверными.
В соответствии со статьей 19 Закона стоимость сделки с идентичным товаром принимается
в качестве основы для определения таможенной стоимости, если он …ввезен примерно в том же
количестве и (или) на тех же коммерческих условиях. В случае, если идентичный товар ввозился в
ином количестве и (или) на других коммерческих условиях, таможенная стоимость оцениваемого
товара корректируется с учетом этих различий при условии, что их обоснованность может быть
документально подтверждена таможенному органу. Корректировка должна производиться
декларантом на основании достоверных и документально подтвержденных сведений.
При этом ни Законом, ни Инструкцией №390, ни какими либо другими нормативноправовыми актами:
не установлены виды документов, признаваемых таможенным органом в качестве
подтверждающих или документально обосновывающих заявленные декларантом
сведения;
не определены критерии достоверности представленного документа, либо порядок
проверки их достоверности.
В связи с этим, документальная обоснованность таможенной стоимости, заявленной
декларантом, а также достоверность представленных им документов, может быть оценена
должностным лицом таможенного органа на основании его субъективного мнения.
3.3.5.
Содержание характеристик и критериев, не поддающихся количественной
либо иной объективной оценке. К примеру:
1) Согласно части 4 ст.18 Закона, абзацам 2-10 пункта 3.7 Инструкции №390 «метод по
стоимости сделки с ввозимым товаром не может быть использован для определения таможенной
стоимости товара, если:
существуют ограничения в отношении прав покупателя на оцениваемый товар, за
исключением ограничений, установленных законодательством, и ограничений,
существенно не влияющих на цену товара;
продажа и цена сделки зависят от соблюдения условий, влияние которых не может
быть учтено;
данные, использованные декларантом при заявлении таможенной стоимости товара, не
подтверждены документально либо не являются достоверными;
20
Центр экономических исследований
участники сделки являются взаимозависимыми лицами, за исключением случаев,
когда их взаимозависимость не повлияла на цену сделки, что должно быть доказано
декларантом».
При этом:
а) Не даются указания, какие именно ограничения, установленные законодательством,
не препятствуют применению данного метода.
б) Формулировки «ограничения, существенно не влияющие на цену товара», «продажа и
цена сделки зависят от соблюдения условий, влияние которых не может быть учтено» могут
произвольно трактоваться должностным лицом таможенного органа, и позволяют завышать
требования к отдельно взятому хозяйствующему субъекту, в том числе с целью извлечения
коррупционного дохода.
в) Критериев, относительно которых возможно определение достоверности сведений,
законодательством Республики Узбекистан не установлено.
2) Согласно пункту 3.7 Инструкции №390 «под взаимозависимыми лицами понимаются лица,
удовлетворяющие в числе прочих следующим признакам:
оба участника сделки находятся под непосредственным либо косвенным контролем
третьего лица;
участники сделки совместно контролируют, непосредственно или косвенно, третье
лицо;
один из участников сделки находится под непосредственным или косвенным
контролем другого участника сделки;
участники сделки или их должностные лица являются близкими родственниками».
При этом:
а) Формулировка условия «участники сделки совместно контролируют, непосредственно или
косвенно, третье лицо» не позволяет определить взаимозависимости участников сделки, и в
первую очередь, не указывает виды документов, содержание которых может подтвердить
взаимозависимость. В частности, если импортер и его поставщик владеют акциями одного
акционерного общества, их могут признать взаимозависимыми, в то время как стороны сделки могут
даже не располагать информацией о том, что оба являются акционерами одного и того же
общества.
б) Понятие «непосредственный либо косвенный контроль» вообще неопределенно
законодательством, в связи с чем, возможность его интерпретирования также предоставлена на
усмотрение должностного лица.
3) В соответствии со статьей 21 Закона «при использовании метода таможенной оценки на
основе вычитания стоимостей в качестве основы для определения таможенной стоимости
принимается цена единицы товара, по которой оцениваемые, идентичные или аналогичные товары
продаются наибольшей партией на территории Республики Узбекистан не ранее 90 дней с даты
ввоза оцениваемых товаров участнику сделки, не являющемуся взаимозависимым с продавцом
лицом.
Из цены единицы товара вычитаются следующие расходы:
расходы на выплату комиссионных вознаграждений, обычные надбавки на прибыль и
общие расходы в связи с продажей в Республике Узбекистан ввозимых товаров того же
класса и вида; …
… При отсутствии случаев продажи оцениваемых, идентичных или аналогичных товаров в
таком же состоянии, в каком они находились на момент ввоза, по просьбе декларанта может
использоваться цена единицы товара, прошедшего переработку, с поправкой на добавленную
стоимость и при соблюдении положений частей второй и третьей настоящей статьи».
При этом:
а) Использование формулировок типа «обычные надбавки» или «общие расходы» в
нормативном документе неприемлемо, так как их интерпретирование полностью зависит от
субъективного мнения должностного лица.
21
Центр экономических исследований
б) Отсутствует четкая обязанность таможенного служащего использовать цену единицы
товара, прошедшего переработку. Формулировка «может» оставляет государственному чиновнику
выбор действия по своему субъективному усмотрению.
3.3.6.
Отсутствие
процедуры
реализации
прав
таможенного
органа,
предоставленных ему статьей 14 Закона «О таможенном тарифе».
Ни Законом, ни Инструкцией №390 не определен порядок принятия решения о:
правильности определения таможенной стоимости заявленной декларантом. Не
регламентированы процедуры проверки расчетов таможенной стоимости, заявленной
декларантом, результаты которой являются обоснованием решения по данному
вопросу;
невозможности использования метода определения таможенной стоимости,
выбранного декларантом. Не регламентированы процедуры проверки обоснованности
выбора декларантом того, или иного метода оценки таможенной стоимости.
Подобные недостатки, во взаимодействии с факторами, указанными в пунктах 3.3.4 и 3.3.5
настоящей записки, предоставляют возможность принятия решения о правильности таможенной
стоимости, либо о невозможности использования метода таможенной оценки, выбранной
декларантом, на основании субъективного мнения должностного лица.
3.3.7.
Непрозрачность принятия решения о применении того, или иного метода
определения таможенной стоимости.
Согласно части второй статьи 14 «Таможенный орган обязан по письменному запросу
декларанта представить ему письменное разъяснение причин, по которым заявленная
декларантом таможенная стоимость не принята таможенным органом».
При этом:
а) Обязанность представления объяснения поставлена в зависимость от наличия запроса
декларанта.
б) Законом не определены процедуры направления, приема такого запроса, сроки его
рассмотрения, уровень таможенного органа, обязанного предоставить разъяснения,
ответственность таможенного органа за нарушение сроков рассмотрения и другие процедурные
моменты.
На практике, разъяснения даются должностными лицами таможенных постов в устном
порядке, либо не даются вообще. Письменное обращение импортера связано со значительными
издержками по времени получения ответа, а также отсутствием уверенности в том, что разъяснения
будут представлены.
В противоречие данной статье в пункте 9.2. Инструкции №390 Государственный
таможенный комитет сформулировал эту обязанность в виде права импортера на письменное
объяснение об указанных причинах: «В случаях, если таможенная стоимость импортируемого
товара определяется таможенными органами, то по письменному запросу импортер имеет право
на письменное объяснение таможенных органов того, каким образом она была определена.».
Такая формулировка устраняет обязанность таможенного органа предоставить
соответствующие объяснения. Этот факт является ярким примером злоупотребления
государственным органом полномочиями ведомственного нормотворчества, когда органом
издается акт не только облегчающий условия его деятельности, но и нарушающий нормы,
установленные Законом.
3.3.8.
Отсутствие доступа хозяйствующих субъектов к информационной базе,
используемой таможенными органами при определении таможенной стоимости.
Статьей 23 Закона «О таможенном тарифе» установлено, что «если таможенная
стоимость товара не может быть определена методами, указанными в статьях 18-22
настоящего Закона, таможенная стоимость оцениваемых товаров определяется на основании
ценовой информации, имеющейся у таможенного органа. При этом таможенная стоимость
товара не должна определяться на основе:
продажной цены аналогичного товара, произведенного в Республике Узбекистан;
наиболее высокой стоимости из двух и более альтернативных стоимостей;
22
Центр экономических исследований
цены товара на внутреннем рынке страны вывоза (экспорта);
цены товара, поставляемого из страны его вывоза (экспорта) в третьи страны;
минимальных таможенных стоимостей, а также произвольно установленных или
фиктивных и достоверно не подтвержденных стоимостей товаров».
В данном случае проблема заключается в том, что документом не даны указания на
источники ценовой информации, которые могут быть использованы как основание для определения
таможенной стоимости. Иными словами, таможенная стоимость может быть определена на
основании любых информационных источников, не относящихся к перечисленным исключениям/
Учитывая, что последнее исключение использует критерии, не имеющие объективной оценки18, круг
источников может сужаться или расширяться по усмотрению должностного лица.
На практике имеют место случаи, когда даже при предъявлении всех документов,
подтверждающих достоверность заявленной хозяйствующим субъектом таможенной стоимости,
таможенными органами устанавливался иной размер таможенной стоимости, определенной на
основании имеющейся у них ценовой информации. Данные действия допускаются формулировками
типа «если у должностного лица имеются основания полагать, что представленные декларантом
сведения являются недостоверными».
3.3.9.
В целях совершенствования механизмов определения таможенной стоимости,
целесообразно в новой редакции Таможенного кодекса:
(1)
Сформировать систему таможенного контроля, основанную на оценке риска
(вероятности) совершения таможенного правонарушения исходя из четких критериев риска,
категорий товаров и субъектов ВЭД в большей или меньшей степени подверженных риску
совершения (участия в совершении) таможенного правонарушения. Данная система должна
предусматривать выборочный таможенный контроль, обеспечивая как высокую скорость
совершения внешнеторговых операций, так и выявление тенденций законопослушности субъектов
ВЭД, а также совершенствование методов следственной и розыскной деятельности таможенных
органов.
(2)
Подробно регламентировать процедуры определения таможенной стоимости,
установив четкий механизм использования каждого из методов, а также, определив лаконичные
критерии, на основании которых возникает обязательство применения того или иного метода.
(3)
Разработать процедуры оперативно-розыскной деятельности таможенных органов и
регламентировать их в Таможенном кодексе. В обязательном порядке определить в данном разделе
состав таможенного правонарушения.
(4)
Определить ограниченный перечень документов, признаваемых таможенными
органами как основание для выбора того или иного метода оценки таможенной стоимости.
(5)
Определить критерии, либо признаки достоверности документов и информации,
заявленной хозяйствующим субъектом при декларировании таможенных грузов и выборе методов
определения таможенной стоимости, а также установить методы проверки их достоверности и
обстоятельства, в которых их применение обязательно.
(6)
Создать действенный механизм предоставления свободного доступа хозяйствующих
субъектов к информационной базе о ценах, используемой таможенными органами, а также
обеспечить ее регулярное обновление. Предусмотреть возможность внесения в информационную
базу сведений, представляемых хозяйствующими субъектами.
(7)
Не допускать использования формулировок, терминов, критериев имеющих
неоднозначный смысл и не поддающихся количественной либо иной объективной оценке.
(8)
В среднесрочной перспективе целесообразно рассмотреть возможность
реформирования процедур таможенного оформления с учетом следующих ключевых условий:
(i) внедрение порядка, при котором:
определение таможенной стоимости груза осуществляется на заявительной основе. То
есть, таможенный орган принимает за основу таможенную стоимость, заявленную
декларантом, выполняя только проверку правильности расчетов таможенной стоимости
Таможенная стоимость товара не должна определяться на основе произвольно установленных или фиктивных и
достоверно не подтвержденных стоимостей товаров.
18
23
Центр экономических исследований
в соответствии с выбранным декларантом методом, и заполнения грузовой таможенной
декларации и других документов;
оценка адекватности выбора декларантом методов оценки таможенной стоимости
осуществляется таможенным органом в ходе проверки деятельности декларанта.
Данная оценка проводится в ходе проверки деятельности декларанта, основанием для
проведения которой являются результаты анализа риска совершения таможенного
правонарушения;
в случае выявления фактов умышленного искажения таможенной стоимости
декларантом с использованием метода оценки, применение которого являлось
недопустимым в конкретном случае, а также выявления иных фактов таможенных
правонарушений, совершенных декларантом умышленно, к виновному в судебном
порядке применяются жесткие меры ответственности. В том числе в виде лишения
лицензии декларанта, запрета коммерческой деятельности в таможенной сфере на
определенный период, возмещения ущерба, нанесенного его действиями и др.;
(ii) отмена права таможенных органов на принятие решения:
о невозможности использования выбранного декларантом метода определения
таможенной стоимости, так как использование системы риск анализа в таможенном
контроле подразумевает проверку корректности уже совершенных операций;
о правильности таможенной стоимости, заявленной декларантом. При этом установить,
что в случае возникновения у таможенных органов по итогам проверки претензий по
правильности (не правильности) определения декларантом таможенной стоимости в
совершенных операциях, окончательное решение о справедливости претензий и
правильности (не правильности) таможенной стоимости, заявленной
декларантом, принимается судом по итогам рассмотрения доводов каждой из сторон.
Необходимость применения судебного порядка объясняется тем, что ошибки или
недостатки при исчислении таможенной стоимости могут повлечь занижение размеров
таможенных платежей, уплачиваемых в государственный бюджет. Это может
расцениваться как нанесение ущерба государству и влечет наступление
соответствующей ответственности, в том числе в виде финансовых санкций, а согласно
Указу Президента РУз от 14.06.2005 г. N УП-3619 применение финансовых санкций к
субъектам предпринимательства осуществляется только в судебном порядке.
IV.
Основные выводы и рекомендации
4.1.
Нормативно-правовая база Республики Узбекистан, регулирующая экспортноимпортные операции, имеет серьезные недостатки, основными из которых являются:
низкое качество нормативных правовых актов, регулирующих процедуры экспортноимпортных операций, изобилующих отсылочными нормами на неопределенные акты
законодательства, пробелами и другими недостатками, создающими благоприятные
условия для развития коррупции;
предоставление государственным органам чрезмерно широких полномочий
ведомственного нормотворчества;
предоставление должностным лицам государственных органов чрезмерно широких
полномочий по принятию административных решений на основании субъективного
мнения должностного лица;
отсутствие ответственности должностных лиц государственных органов за не
соблюдение конкретных видов норм, процедур, условий, установленных
законодательством19.
При определении ответственности в нормативных правовых актах используются формулировки «за нарушение
законодательства должностные лица несут уголовную и/или административную ответственность в установленном
законодательством порядке», которые, в силу отсутствия конкретизации видов нарушений создают иллюзию
безнаказанности. В то время, как конкретизация ответственности, к примеру, в следующем виде «за нарушение сроков
рассмотрения заявления о регистрации импортного контракта, сроков его регистрации, либо сроков представления
19
24
Центр экономических исследований
4.2.
В целях совершенствования механизма регулирования экспортно-импортных
операций предлагается устранить коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах,
указанных в приложении №3 к настоящей Аналитической записке, а также:
(1)
Принять Таможенный кодекс и Закон «О таможенном тарифе» в новой редакции,
предусмотрев прямое действие их норм и положений, а также учитывая предложения, отраженные в
настоящей записке.
(2)
В Законе РУз «О внешнеэкономической деятельности»:
определить цели процедур регистрации и постановки на учет экспортно-импортных
контрактов, а также полномочия каждого из ведомств, структур, осуществляющих эти
процедуры, с учетом сокращения излишних и дублирующих процедур контроля;
пересмотреть сроки регистрации (постановки на учет) контрактов в уполномоченных
органах с целью их оптимизации и упрощения условий для хозяйствующих субъектов;
определить ограниченный перечень уполномоченных органов выдающих разрешения на
осуществление экспортно-импортных операций по ограниченному перечню видов
товаров, регламентировав административные процедуры получения таких разрешений;
конкретизировать основания для отказа в регистрации (постановке на учет)
внешнеторговых контрактов, исключив использование в данных основаниях
формулировок отсылочного характера, либо не имеющих объективных критериев
оценки.
(3)
Регламентировать
в
Таможенном
кодексе
процедуры
таможенного
администрирования в соответствии с критериями прозрачности, подотчетности и адекватности,
предусмотрев:
определение целей и задач таможенного дела, Правительства и Парламента, а также
таможенных органов Республики Узбекистан;
механизм реализации прав и полномочий органов таможенной службы, Правительства и
Парламента в рамках реализации таможенного администрирования;
регламентацию других процедур таможенного оформления экспортно-импортных
контрактов и декларирования грузов.
(4)
Рассмотреть возможность поэтапного снятия с банков обязательств по выполнению
несвойственных банковской деятельности функций. В частности:
На первом этапе установить порядок, при котором:
(i) экспортно-импортные контракты, а также паспорта сделки регистрируются в
обслуживающем уполномоченном банке;
(ii) постановка контракта на учет в таможенном органе осуществляется на заявительной
основе;
(iii) для постановки контракта на учет в таможенном органе субъектом
предпринимательства представляется паспорт импортной (экспортной) сделки,
заверенный уполномоченным банком, а также разрешительные документы на
экспорт-импорт товаров, полученные в уполномоченных органах. Срок
представления указанных документов не позднее, чем за 5 рабочих дней до даты
пересечения импортируемых (экспортируемых) товаров границы Республики
Узбекистан.
На втором этапе, внести изменения в акты законодательства по валютному и
таможенному контролю, предусматривающие полную отмену обязательства регистрации
контрактов в банках.
(5)
Регламентировать процедуры подачи-приема и рассмотрения (проверки) грузовых
таможенных деклараций, а также принятия решения по итогам такого рассмотрения, исключая
зависимость качества выполнения этих процедур от субъективного мнения должностных лиц.
отказа в регистрации, должностные лица несут административную ответственность» позволит обратить внимание
должностных лиц на то, что соблюдение норм процессуального права является не менее принципиальным, чем
соблюдение норм материального права, и что за нарушением административных процедур неизбежно следует
ответственность.
25
Центр экономических исследований
Определить ограниченный перечень документов, подаваемых в таможенные органы при
декларировании грузов. Установить конкретные сроки для (i) подачи декларации, (ii) ее
рассмотрения и принятия решения, (iii) осуществления процедур государственного контроля
(фитосанитарного и экологического), (iv) процедур таможенного контроля. Четко регламентировать
основания для продления сроков данных процедур, исключая возможность принятия решения о
продлении на основании субъективного мнения должностного лица.
(6)
Сформировать систему таможенного контроля, основанную на оценке риска
(вероятности) совершения таможенного правонарушения исходя из четких критериев риска,
категорий товаров и субъектов ВЭД в большей или меньшей степени подверженных риску
совершения (участия в совершении) таможенного правонарушения. Данная система должна
предусматривать:
выборочный таможенный контроль, обеспечивая как возможность совершения
внешнеторговых операций хозяйствующими субъектами в более короткий срок, так и
выявление тенденций законопослушности субъектов ВЭД;
совершенствование методов следственной и розыскной деятельности таможенных
органов, а также определение состава таможенного правонарушения.
(7)
Подробно регламентировать в Таможенном кодексе процедуры определения
таможенной стоимости, установив четкий механизм использования каждого из методов, а также,
определив лаконичные критерии, на основании которых устанавливается обязательство
применения того или иного метода.
(8)
В среднесрочной перспективе рассмотреть возможность реформирования
процедур таможенного оформления с учетом следующих ключевых условий:
(i) внедрение порядка, при котором:
декларирование таможенной стоимости груза осуществляется на заявительной основе;
оценка адекватности выбора декларантом методов оценки таможенной стоимости
осуществляется таможенным органом в ходе проверки его деятельности, основанием
для проведения которой являются результаты анализа риска совершения этим
декларантом таможенного правонарушения;
в случае выявления фактов умышленного искажения таможенной стоимости, либо иных
нарушений таможенного законодательства, совершенных декларантом умышленно, к
виновному в судебном порядке применяются жесткие меры ответственности.
(ii) отмена права таможенных органов на принятие решения:
о невозможности использования выбранного декларантом метода определения
таможенной стоимости, так как использование системы риск анализа в таможенном
контроле подразумевает проверку корректности уже совершенных операций;
о правильности таможенной стоимости, заявленной декларантом. При этом установить,
что в случае возникновения у таможенных органов по итогам проверки претензий по
правильности (не правильности) определения декларантом таможенной стоимости в
совершенных операциях, окончательное решение о справедливости претензий и
правильности (не правильности) таможенной стоимости, заявленной
декларантом, принимается судом по итогам рассмотрения доводов каждой из сторон.
(10) Разработать процедуры оперативно-розыскной деятельности таможенных органов и
регламентировать их в Таможенном кодексе. В обязательном порядке определить в данном разделе
состав таможенного правонарушения.
(11) Определить ограниченный перечень документов, признаваемых таможенными
органами как основание для выбора того или иного метода оценки таможенной стоимости.
(12) Определить критерии, либо признаки достоверности документов и информации,
заявленной хозяйствующим субъектом при декларировании таможенных грузов и выборе методов
определения таможенной стоимости, а также установить методы проверки их достоверности и
обстоятельства, в которых их применение обязательно.
(13) Создать действенный механизм предоставления свободного доступа хозяйствующих
субъектов к информационной базе о ценах, используемой таможенными органами при проверке
26
Центр экономических исследований
правильности определения таможенной стоимости, а также обеспечить ее регулярное обновление.
Предусмотреть возможность внесения в информационную базу сведений, представляемых
хозяйствующими субъектами.
(14) Конкретизировать ответственность должностных лиц за нарушение тех или иных
норм, процедур, либо совершение действий, ущемляющих права и законные интересы
хозяйствующих субъектов.
27
Центр экономических исследований
ПРИЛОЖЕНИЯ
28
Центр экономических исследований
Приложение 1.
Памятка эксперту
по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта20
1. Вводные положения
Настоящая Памятка рассчитана на первичный анализ коррупциогенности законодательного
акта с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в
тексте законодательного акта. Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах
возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм.
Законодательный акт - федеральный конституционный закон, федеральный закон (кодекс),
закон субъекта Российской Федерации (равно как их проекты), распространяющийся на
неопределенный круг лиц, принятый законодательным органом Российской Федерации (субъекта
Российской Федерации), регулирующий наиболее важные сферы общественных отношений. При
анализе коррупциогенности необходимо также учитывать конституционные принципы соотношения
различных законодательных актов (ст.76 Конституции РФ), так как их нарушение может порождать
правовые коллизии.
Анализ коррупциогенности проводится экспертом - специалистом в области применения
анализируемого законодательного акта. В своей работе эксперт использует общетеоретические и
специальные познания, в том числе знание практики применения законодательства, как позитивной,
так и связанной с правонарушениями в данной области. При необходимости может привлекаться
специалист в другой области знаний (юрист-криминолог, экономист и др.).
Наиболее актуальна антикоррупционная экспертиза в отношении тех актов, которые
регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия
органов государственной власти (государственных служащих) во взаимоотношениях с гражданами и
негосударственными юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих
полномочий. В целях анализа коррупциогенности рассматриваются и нормотворческие
полномочия.
Под контрольными полномочиями в данном документе понимаются полномочия,
осуществляемые в целях проверки законности деятельности (в том числе порядка деятельности)
субъектов права (инспекции, ревизии, контроль, надзор).
Под разрешительными полномочиями в данном документе понимаются полномочия,
осуществляемые в целях выдачи документов, подтверждающих специальные права на занятие
определенной деятельностью (удостоверения, лицензии, аккредитации, сертификаты и т.п.) или на
пользование определенными предметами (например, оружием).
Сюда же условно можно отнести полномочия, связанные со сдачей государственной
собственности в аренду, с приватизацией госсобственности, а также с распределением бюджетных
средств (госзакупки и проч.).
Под регистрационными полномочиями в данном документе понимаются полномочия,
осуществляемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения
правового статуса субъектов (налогоплательщиков, лицензиатов), а также гражданско-правовых
сделок и объектов права (недвижимости, автомобилей).
Под юрисдикционными полномочиями в данном документе понимаются полномочия
должностных лиц государственных органов, осуществляемые в целях применения мер
административно-правовой ответственности (например, наложение административных штрафов).
Под нормотворческими полномочиями в данном документе понимаются полномочия по
принятию нормативных правовых актов подзаконного характера, устанавливающих правила
поведения для неограниченного круга лиц.
Следует иметь в виду, что приведенный перечень полномочий примерный, а их
20
Разработана специалистами Министерства экономического развития и торговли РФ
29
Центр экономических исследований
классификация носит условный характер.
Субъектом осуществления полномочий в законодательном акте может признаваться
государственный орган, государственный служащий, должностное лицо.
Под государственным органом в настоящем документе понимаются федеральные органы
исполнительной власти и государственные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Государственный служащий - лицо, занимающее должность государственной гражданской
службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов,
государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные
должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов
Российской Федерации. Не всякий государственный служащий является должностным лицом.
Понятие должностного лица разъясняется в законодательстве об ответственности (ст.285 УК
РФ, ст.2.4 КоАП РФ). Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному
полномочию осуществляющее функции представителя власти (то есть наделенное в установленном
законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной
зависимости от него) либо выполняющее организационно-распорядительные, административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления,
государственных и муниципальных учреждениях (организациях), а также в Вооруженных Силах
Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
2. Перечень коррупционных факторов
Ниже приводятся наиболее распространенные в российском нормотворчестве явления,
которые в большинстве случаев становятся коррупциогенными. Квалификация эксперта состоит в
том, чтобы осмыслить реальную степень возможности использовать соответствующие особенности
нормативно-правовых формул в коррупционных целях. В рабочих целях их целесообразно называть
коррупционными факторами.
Коррупционные факторы можно условно поделить на группы, объединяющие различные
аспекты проводимого анализа коррупциогенности. Эти группы позволяют оценить соблюдение
правил юридической техники в интересах оптимального определения компетенции, обеспечения
прозрачности действий должностных лиц, а также соотнести эти действия с имеющейся практикой
применения законодательства в анализируемой сфере.
А. Связь анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми
актами
2.1. Множественность вариантов диспозиций правовых норм
2.2. Широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества
2.3. Наличие коллизий правовых норм
Б. Реализация полномочий государственного органа (должностного лица)
2.4. Определение компетенции по формуле "вправе"
2.5. Широта дискреционных полномочий
2.6. Отсутствие административных процедур
2.7. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему
права
2.8. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур
В. Контроль за действиями государственных служащих
2.9. Отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для
государственных служащих в той или иной области деятельности (управление имуществом,
налоговые, таможенные отношения и пр.)
2.10. Отсутствие ответственности государственного служащего за правонарушения
2.11. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами и
государственными служащими
Г. Другие коррупционные факторы
30
Центр экономических исследований
А. Связь анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми
актами
2.1. Множественность вариантов диспозиций правовых норм
Часто диспозиция правовой нормы (установление правила поведения) формулируется как
отсылочная (отсылающая к норме другой статьи данного или другого нормативного акта) или
бланкетная (предоставляющая государственным органам (органам местного самоуправления)
право самостоятельно устанавливать правила поведения).
Эксперту необходимо оценить характер отсылок - к законодательству вообще, к другим
федеральным законам, к законодательству в определенной сфере регулирования (гражданскому,
лесному и т.д.), к законодательству субъектов РФ, к подзаконному регулированию. Последний вид
отсылки наиболее тесно связан с потенциальными возможностями коррупционных проявлений,
особенно если нормой законодательного акта органу государственной власти непосредственно
предоставляется право урегулирования того или иного вопроса.
Коррупциогенность данного фактора состоит в том, что, оставляя более конкретное
регулирование тех или иных отношений (как правило, порядка и сроков осуществления конкретных
полномочий) органу исполнительной власти, законодатель провоцирует государственный орган на
создание условий, удобных им, зачастую в ущерб интересам и удобству граждан. Этот фактор
является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение
коррупционных факторов "прямого действия" (таких, например, как широта дискреционных
полномочий, "игра" со сроками предоставления услуг, завышенные требования к физическим и
юридическим лицам).
Выявить данный фактор довольно легко. В законах обычно употребляются нормы типа:
"порядок и сроки (чего-то) определяются Правительством РФ (уполномоченным органом
исполнительной власти)".
Аргументами в пользу сохранения подобного рода отсылок служат, например, такие:
· законодатель не знает детально особенностей управления в той или иной сфере, а потому
регулирование особенностей (в том числе порядка реализации полномочия, порядка и сроков
предоставления услуг) следует оставить на усмотрение органов исполнительной власти.
· поскольку процедура изменения закона сложнее изменения подзаконного акта, а жизнь
требует корректив, не стоит делать "частности" предметом закона.
Возможно, на первых порах, когда законодательное поле в России было довольно пустым,
такие аргументы и имели смысл. Но сегодня необходимо в корне пересмотреть такое отношение.
Вопрос о законодательном регулировании "частностей" (порядка и сроков) есть вопрос лишь более
профессиональной разработки законопроектов. А профессионализм включает и такую стадию
разработки, как консультации со специалистами, работающими в соответствующей сфере (к тому
же большое число законопроектов разрабатывается самими органами исполнительной власти).
Депутаты же, в том числе с помощью экспертов по коррупциогенности, могут оценить, насколько
предлагаемые порядок и сроки учитывают опасность коррупции в данной сфере.
ПРИМЕР бланкетной нормы:
Распоряжение исключительным правом на результаты интеллектуальной деятельности в
области геодезии и картографии от имени Российской Федерации осуществляется в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации (ст.11 ФЗ о геодезии и картографии)
2.2. Широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества
Этот фактор связан с предыдущим - обилием отсылочных норм, так как открывает
возможность регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами. В
некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы существенные условия регламентирования
определялись при этом законом.
Часто речь идет не только о детализации норм закона, разъяснении порядка их применения,
но и принятии государственным органом собственных правовых актов (о порядке работы с
обращениями граждан и юридических лиц, о проведении конкурса и пр.). Зачастую они
31
Центр экономических исследований
противоречат законам Российской Федерации и субъектов РФ.
Этот фактор может быть полноценно проанализирован в процессе контроля деятельности
государственных органов, когда эксперт не ограничивается текстом законодательного акта, но
проверяет и сами ведомственные акты. Немаловажно оценить как содержание ведомственного
акта, так и его форму. В этих случаях следует руководствоваться требованиями, изложенными в
Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года #1009 "Об утверждении правил
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации" - в отношении федеральных органов, и требованиями нормативных
актов субъектов РФ (как правило, законов субъектов РФ о нормативных правовых актах) - в
отношении органов субъектов РФ.
Законодательный акт может предусматривать (часто по умолчанию) и широкие возможности
локального нормотворчества (принятие собственных правовых актов государственными и
негосударственными организациями - юридическими лицами). Неоправданно оставляя подобные
пробелы для самостоятельного их восполнения другими субъектами права, не обладающими
властными полномочиями, законодательный акт может "поощрять" узаконение на их уровне
реально применяемых коррупционных схем. Кроме того, не секрет, что в понятие представительских
расходов юридические лица часто включают взятки должностным лицам.
ПРИМЕР:
Форма отчетности фонда и требования к осуществлению отчетности устанавливаются
уполномоченным федеральным органом (ст.32 ФЗ о негосударственных пенсионных фондах)
2.3. Наличие коллизий правовых норм
Коллизии анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами
препятствуют правильному применению закона, создают возможности для применения той нормы,
которая выгодна в конкретном случае. Коллизии могут быть между равноправными правовыми
актами (двумя федеральными законами), между актами разных уровней (например, федеральным и
региональным по вопросу совместного ведения, национальным и международным), между кодексом
и законом (как правило, кодекс провозглашает принцип своего верховенства). Для выявления
коллизии необходимо тщательно анализировать нормативные правовые акты, регулирующие
смежные отношения, или наиболее общие вопросы (например, порядок проведения аукциона в ГК
РФ). Правила определения приоритета той иной нормы права сформулированы в различных
источниках - п.4 ст.15, ст.76 Конституции РФ, ст.1186 ГК РФ и др. Специфика данного фактора
такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в
законодательных актах, а в юридической доктрине и судебной практике. Так, примеры разрешения
коллизий правовых норм в самых различных сферах, имеющие общеобязательный характер,
содержатся в постановлениях Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов
субъектов РФ.
Поскольку полностью избавиться от коллизий невозможно, важно оставить право выбора и
применения той или иной нормы по приоритету ее действия суду, а не государственному
служащему.
Б. Реализация полномочий государственного органа (должностного лица)
2.4. Определение компетенции по формуле "вправе"
Многие законодательные акты определяют компетенцию государственного органа
(должностного лица) при помощи формулировок "вправе", "может". Это относится к любым видам
полномочий - регистрационным, разрешительным, контрольным, юрисдикционным (может
контролировать, может привлечь к ответственности, может выдать лицензию), и даже
нормотворческим. Право и обязанность для государственного органа образуют полномочие, то есть
они связаны неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий детализируются в
нормативных актах. Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах создает
неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как
32
Центр экономических исследований
право (то есть не осуществлять его). Это не означает, что у государственного органа
(государственного служащего, должностного лица) вообще не может быть прав, которые можно
использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер исключения и находятся в
строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий (например, право
задержания подозреваемого в совершении преступления).
ПРИМЕР:
Органы службы занятости при необходимости могут оплачивать стоимость проезда (до места
обучения и обратно) и расходы, связанные с проживанием граждан, направленных органами
службы занятости на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации в
другую местность (ст.29 ФЗ о занятости населения в РФ)
2.5. Широта дискреционных полномочий
Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная
деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных
лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают
некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в
зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в
которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения госслужащего.
Сроки принятия решения. Поскольку почти невозможно точно определить срок, в который
госслужащий обязан принять решение в отношении физического или юридического лица либо срок
совершения того или иного административного действия, постольку обычно применяется формула
"в течение" или "не позднее". Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности
таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.
Условия (основания) принятия решения. У госслужащего всегда есть право выбора, как
минимум, из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). Но, во-первых,
существуют нормативно-правовые акты, которые предоставляют и большее число вариантов
(например, в некоторых статьях КоАП РФ). А, во-вторых, есть акты, предоставляющие несколько
возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения.
Учет параллельных полномочий. Часто в принятии того или иного решения одновременно
участвуют несколько государственных органов (совместные решения, согласование решений).
Понизить коррупциогенность и "торговлю визами" способно закрепление принципа "одного окна" когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен
ответственный государственный орган, а не заявитель. Повышают коррупциогенность нормы,
устанавливающие дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного
государственного органа, или различных государственных органов (например, федерального и
регионального уровня), а также ответственность нескольких государственных служащих за одно и то
же решение.
ПРИМЕР:
О положительном результате формальной экспертизы и дате подачи заявки на изобретение
заявитель уведомляется незамедлительно после завершения формальной экспертизы (ст.21
Патентного закона РФ)
2.6. Отсутствие административных процедур
Этот фактор тесно связан с предыдущим. Коррупциогенность понижается, если существует
четкий порядок принятия решения (административные процедуры). Таким образом, упорядочить
осуществление полномочий государственных органов можно при введении административных
процедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют
процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений
граждан и юридических лиц, контроля и др. Отсутствие в законодательном акте процедуры
повышает коррупциогенность.
Процедуры должны содержаться именно в законодательном акте, а не регулироваться на
подзаконном уровне. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть
33
Центр экономических исследований
регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы
материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение.
2.7. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего
ему права
Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо
исполнения обязанности обременительны настолько, что превышают уровень разумного,
коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Другими словами, данный фактор, в
отличие от иных, прямо способствует коррупции. Он проявляется при реализации разрешительных
и регистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора с формальной точки
зрения - одна из наиболее трудных экспертных задач. Здесь - прямая зависимость успешности ее
решения от квалификации эксперта.
Единственный совет эксперту, который можно дать в этом случае: не стоит опасаться, что в
качестве коррупциогенной будет представлена норма, которая при последующей оценке не
окажется таковой. В данном случае излишняя придирчивость не повредит.
Как правило, обнаружить дефекты в формулировке требований к заявителю можно при
анализе оснований для отказа в совершении действия (регистрации), приема документов.
Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа: а) открытый, то есть не
исчерпывающий, б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других
нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера, в) содержит "размытые",
субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не
соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).
ПРИМЕР:
Основанием для отказа в принятии решения о соответствии соглашения или согласованных
действий требованиям антимонопольного законодательства является недостоверность
представленной хозяйствующими субъектами информации, имеющей значение для принятия
решения (ст.19.1 Закона РФ о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на
товарных рынках).
2.8. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур
Осуществление некоторых видов полномочий (в частности, разрешительных) предполагает
присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление
конкретного права (приобретения или аренды объекта государственной собственности, права
заключения договора государственной закупки или подряда и пр.). Но выбор этого правополучателя
не может быть произвольным или пристрастным. Использование специальных процедур,
именуемых в гражданском праве "торги" (аукционы и конкурсы), способно снизить вероятность
субъективного подхода государственного служащего. Таким образом, для преодоления опасных
тенденций в государственном управлении рекомендуется применение гражданско-правового
института.
Как правило, аукционы и конкурсы в государственном управлении предполагаются открытыми
(закрытость оправдана в случаях, связанных с государственной тайной), то есть принять в них
участие может любое лицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и
проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками,
специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию
(максимальная цена или лучшие условия), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение
вопросов - конкурсной комиссией.
Минимальные требования к организации и проведению конкурсов и аукционов определены в
ст.447-449 ГК РФ, конкретизируются они в отраслевых законодательных и подзаконных актах - ФЗ о
приватизации государственного и муниципального имущества, приказ Минфина от 5 июня 2001 года
#42н "О порядке проведения аукционов", приказ Миэкономразвития от 10 января 2001 года #3 "Об
организации обеспечения проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов
(добычу) водных биологических ресурсов", приказ Минфина от 31 октября 2002 года #107н "О
34
Центр экономических исследований
конкурсной комиссии по отбору аудиторских организаций для осуществления обязательного
ежегодного аудита" и др.
В. Контроль за действиями государственных служащих
2.9. Отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для
государственных служащих в той или иной области деятельности (управление имуществом,
налоговые, таможенные отношения и пр.)
Этот фактор "идеологически" близок к такому фактору, как широта дискреционных
полномочий. Такая близость объясняется тем, что в том и другом случаях непозволительно
оставлять государственного служащего "один на один" с клиентом, никак не регулируя эти
взаимоотношения. Другими словами, в целях антикоррупционной экспертизы дозволительно
исходить из "презумпции подверженности чиновника соблазну". А соблазн и появляется зачастую в
силу полной самостоятельности выбора вариантов поведения.
Однако в содержательном смысле эти два фактора различны. В данном случае речь идет не
столько о жестко определенной административной процедуре, сколько об установлении ряда
ограничений и запретов, являющихся нормами материального права.
Здесь эксперту при анализе законодательного акта необходимо выявить:
· наличествуют ли вообще какие-либо ограничения и запреты, обусловливающие возможность
приобретения госслужащим права осуществлять от имени государства деятельность, связанную с
финансовыми и имущественными отношениями. Ясно, что без закрепления каких-либо условий
весьма рискованно допускать осуществление действий госслужащим в этой сфере;
· наличествуют ли какие-либо ограничения и запреты для госслужащего при осуществлении
возложенных на него функций и полномочий;
· если ограничения и запреты закреплены, насколько, по мнению эксперта, они способны
повлиять на мотивацию деятельности госслужащего (хотя бы повысить риск для недобросовестного
служащего);
· каким образом нормативно описана подотчетность госслужащего, контроль за соблюдением
запретов и ограничений, каковы формализованные критерии (и есть ли они вообще) оценки его
деятельности.
2.10. Отсутствие ответственности государственного служащего за правонарушения
В законодательных актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности
государственного служащего, либо законодатель ограничивается общей формулой "несет
ответственность в установленном законом порядке". Часто различается ответственность
должностного лица и государственного служащего государственного органа. Нужно проверить,
наличествуют ли в данном законодательном акте или в акте, к которому есть отсылка, меры
ответственности за служебные нарушения, нарушение специализированных ограничений и
запретов. Меры ответственности должны соответствовать выполняемым полномочиям и
предъявляемым к служащему запретам и ограничениям. Эксперт должен соотнести эти нормы с
нормами об ответственности в законодательстве о государственной службе, специальными
нормами о служебном поведении и ответственности, в том числе дисциплинарной (например, ФЗ о
службе в таможенных органах РФ). От того, насколько конкретна формула ответственности, зависит
ее реальность и неотвратимость. Основания ответственности должны быть четко сформулированы,
желательно с дифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой - соответствует. Фразе "несет
установленную законодательством уголовную и административную ответственность" должны
корреспондировать соответствующие статьи УК РФ и КоАП РФ.
2.11. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами
и государственными служащими
Этот фактор пока скорее считается недостатком общеполитическим. К тому же в
35
Центр экономических исследований
"технологическом плане" он практически ни в одном законе не присутствует. В этом смысле наше
законодательство в целом можно считать коррупциогенным. Поэтому эксперту стоит для начала
хотя бы отмечать в своем заключении наличие или отсутствие этого фактора. Можно предложить в
этой связи обратить внимание при анализе законодательных актов на следующее:
· наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органов власти и уровень
конкретности таких норм, если они есть;
· использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности
государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные
формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);
· наличие возможности осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми
организациями и их ответственности;
· наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо перед
соответствующими профессиональными и иными сообществами (например, публикация ежегодных
отчетов);
· наличие норм о парламентском контроле (постоянном или ситуационном);
· наличие возможностей общественных проверок данного органа, условий и процедуры таких
проверок, мер реагирования по результатам проверок.
Г. Другие коррупционные факторы
Существуют и другие коррупционные факторы, которые может установить эксперт при
анализе законодательного акта. К ним можно отнести, например, установление пробелов в
законодательном регулировании того или иного вопроса, позволяющих государственным органам
(должностным лицам, государственным служащим) самостоятельно устанавливать собственные
полномочия, вторгаться в смежную сферу и т.п. Это также проверка, корреспондирует ли праву
гражданина или юридического лица обязанность государственного органа; только в этом случае
государственный орган не сможет отказать гражданину в реализации принадлежащего ему права,
сославшись на отсутствие полномочий. Стоит проверить, как определены связи и взаимоотношения
государственного органа в процессе реализации полномочий с другими государственными
органами, негосударственными организациями, гражданами, насколько учтены антикоррупционные
требования, сформулированные в других законодательных актах.
Эксперт, опираясь на знание практики и реально, в действительности, применяемых
коррупционных схем, может установить, насколько законодательный акт позволяет переломить
сложившуюся коррупционную ситуацию, содержит ли он такие нормы.
Выявление этих факторов, косвенно способствующих коррупции, требует от эксперта более
широкого спектра анализа, отхода от текста анализируемого законодательного акта. В итоге он
может высказать свои рекомендации по включению определенных норм в анализируемый
законодательный акт, устранению противоречий между законодательными актами.
Существуют также специфические коррупционные факторы, связанные с юрисдикционными
полномочиями государственных органов (должностных лиц), а именно привлечением виновных лиц
к административной ответственности. К ним относятся чрезмерная дифференциация
административных правонарушений и административных наказаний (что предоставляет
должностному лицу широкий диапазон выбора без его "привязки" к условиям), фактическая
возможность "переквалификации" уголовного преступления на административное правонарушение,
так как некоторые статьи Уголовного кодекса имеют свои аналоги в КоАП РФ (например, ст.228 УК
РФ "Незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка наркотических
средств, психотропных веществ или их аналогов" и ст. 6.8 КоАП РФ "Незаконный оборот
наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов", ст.196 УК РФ "Преднамеренное
банкротство", ст.197 УК РФ "Фиктивное банкротство" и ст.14.12 КоАП РФ "Фиктивное или
преднамеренное банкротство").
Специфика данных факторов в том, что они выявляются только при анализе Кодекса об
административных правонарушениях РФ, законов субъектов РФ об административной
36
Центр экономических исследований
ответственности, Уголовного кодекса РФ.
3. Заключение по итогам первичного анализа коррупциогенности законодательного акта
По результатам первичного анализа коррупциогенности законодательного акта эксперт
составляет заключение. В заключении отражаются следующие вопросы:
- наличие в анализируемом законодательном акте превентивных антикоррупционных норм и
рекомендации по их включению;
- перечень норм, отвечающих признакам коррупционности в соответствии с коррупционными
факторами;
- рекомендации по изменению формулировок правовых норм для устранения
коррупциогенности.
Ответы эксперта на вопросы о наличии коррупционных факторов оформляются в виде
таблицы (Приложение 1).
Приведенный в настоящей Памятке перечень коррупционных факторов является примерным,
в ходе анализа эксперт вправе выявить любые другие факторы, способствующие, на его взгляд,
коррупционным нарушениям в данной сфере. Эти факторы и рекомендации по их преодолению
также отражаются в заключении.
37
Центр экономических исследований
Приложение 2.
Процедуры регистрации импортных контрактов
субъектами частного предпринимательства
(согласно ПКМ РУз от 30.09.2003 г. №416)
Субъект
предпрва
Обслуживающий уполномоченный
банк
(рег-ся ПКМ №416 и Положением
№1514, письмом ЦБ №1318/3003)
Подаваемые документы:
заявление на регистрацию;
оригинал и копии контракта (доп.
соглашения);
паспорт импортной сделки.
Процедуры рассмотрения
(срок 2 раб. дня, доп. регламентация
ПКМ №95):
проверка соответствия содержания
контракта и паспорта;
проверка соответствия подписи на
контракте и Паспорте образцам в
карточке образцов подписей;
подписание и скрепление печатью
(штампом) подготовленных экземпляров
оригинала контракта, его копий и
паспорта;
внесение информации из контракта и
паспорта в ЕЭИСВО.
Основания для отказа:
неправильное оформление паспорта
импортной сделки, (с указанием причины
отказа);
не соответствие документов
установленным требованиям.
Выдаваемые документы:
Подписанные и проштампованные
должностным лицом банка оригиналы
контракта и паспорта, а также их копии;
Справка о присвоении идентиф-го
номера импортного контракта
Порядок и форма возврата в случае
отказа:
В письменной форме с указанием
причин;
Срок возврата не установлен,
подразумевается срок рассмотрения
документов.
Ответственность должностных лиц за
необоснованный отказ, либо
процедурные ошибки не предусмотрена.
38
Отдел валютного контроля терр. УГТК
(рег-ся ПКМ №146, №95 и Положением №832)
Подаваемые документы:
заявление на регистрацию;
оригинал и копии контракта (доп. соглашения);
паспорт импортной сделки;
справка о присвоении идентиф-го номера
импортного контракта;
юридическое заключение о соответствии
условий контракта законодательству (в
предусмотр. законодат-вом случаях);
копия карточки ОКПО, ИНН;
копии устава, учредительного договора (при
первонач. представлении и в случае внесения
изменен и дополнений в учредит. документы);
решения КМ РУз – основания для заключения
контракта;
заключения Минздрава, МВЭСИТ, ГКНТ и
других министерств, ведомств (в предусмотр.
законодат-вом случаях).
Процедуры рассмотрения
(срок 2 раб. дня, ПКМ №416):
проверка соответствия содержания контракта и
паспорта;
проверка наличия оснований для отказа.
Основания для отказа:
несоответствие данных паспорта импортной
сделки сведениям контракта;
оформление паспорта импортной сделки с
нарушением требований;
несоответствие данных, внесенных
уполномоченными банками в ЕЭИСВО условиям
контракта;
несоблюдение законодательства и условий
Положения, утвержденного ПКМ №416.
Выдаваемые документы:
первый экземпляр паспорта импортной сделки,
подписанный уполномоченным должностным
лицом таможенной службы и заверенный печатью;
присвоение контракту порядкового номера по
журналу учета импортных контрактов.
Порядок и форма возврата в случае отказа:
В письменной форме с указанием причин
(предусмотрен только в МЮ 832);
Срок возврата не установлен, подразумевается
срок рассмотрения документов.
Ответственность должностных лиц за
необоснованный отказ, либо процедурные ошибки
не предусмотрена.