принципы организации и деятельности федеральных органов

«Ученые заметки ТОГУ» Том 6, № 2, 2015
ISSN 2079-8490
Электронное научное издание
«Ученые заметки ТОГУ»
2015, Том 6, № 2, С. 206 – 211
Свидетельство
Эл № ФС 77-39676 от 05.05.2010
http://pnu.edu.ru/ru/ejournal/about/
ejournal@pnu.edu.ru
УДК 342.9
© 2015 г. В. Е. Морозов
(Тихоокеанский государственный университет, Хабаровск)
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Данная статья освещает основные научные подходы к категории «исполнительная власть». Также статья характеризует принципы государственного управления, основные требования к их содержанию, принципы деятельности федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, автор сравнивает принципы государственного управления и федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: государственное управление, исполнительная власть,
федеральные органы исполнительной власти, принципы деятельности федеральных органов исполнительной власти.
V. E. Morozov
PRINCIPLES OF THE ORGANIZATION AND ACTIVITY
FEDERAL EXECUTIVE AGENCIES
This article describes the common scientific attitude to category “executive
branch”. Also the article characterizes principles of state governance, substantive requirements to their content, principles of activity of federal executive
agencies. Moreover, author compares the principles of state governance federal
executive agencies.
Keywords: state governance, executive branch, federal executive agencies,
principles of the activity of federal executive agencies.
http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles-2015/TGU_6_99.pdf
206
«Ученые заметки ТОГУ» Том 6, № 2, 2015
На современном этапе развития науки административного права сущность органов исполнительной власти обусловлена раскрытием содержания исполнительной власти.
В литературе существует множество определений исполнительной власти. Так,
В.Ф. Халипов называет исполнительную власть «системой органов государственного
управления», действующей на основе Конституции и принципов разделения властей [14]
И.Д. Коротец называет исполнительную власть одним из видов государственной власти,
функцией которой является «исполнение законов» [15].
В то же время, К.С. Бельский дает определение исполнительной власти, исходя
из узкого и широкого аспектов. Соответственно, в широком аспекте исполнительная
власть понимается как система органов государственного управления с иерархической
структурой, наделенных властными полномочиями. В узком смысле исполнительная
власть – это право и возможность должностного лица принимать решение [17].
Вместе с тем, Д.Н. Бахрах так же рассматривает исполнительную власть в двух
аспектах. В политологическом аспекте, как политологическую категорию, это подсистема, образующая наряду с судебной и законодательной властью единый государственный
механизм и вырабатывающая управленческие решения с участием последних. В юридическом аспекте исполнительная власть – это право и возможность субъектов управлять
кем-либо, подчинять своей воле других людей, вести организаторскую работу и т.д. [10]
В свою очередь, исполнительная власть в своей деятельности опирается на исходные начала, принципы. В свое время В. Даль еще указал, что под принципом понимается научное начало, основание, правило, от которого не отступают [19].
С точки зрения Ю.Н. Старилова, принципы организации и функционирования
исполнительной власти по своему содержанию практически не отличаются от принципов государственного управления, а также от принципов организации и деятельности
органов государственного управления, поскольку главным признаком исполнительной
власти является наличие системы органов исполнительной власти (или органов государственного управления) [18].
Несмотря на вышеуказанную позицию, попробуем рассмотреть соотношение
принципов государственного управления с принципами организации и деятельности органов исполнительной власти.
Для начала необходимо остановиться на типологии органов государственного
управления, их отличие от федеральных органов исполнительной власти. С нашей точки зрения, принципиальное отличие органов государственного управления является от
органов исполнительной власти их независимость от иных ветвей государственной власти (в частности, исполнительной) и централизованность. Например, в качестве одного
из принципов деятельности Следственного комитета Российской Федерации устанавливается независимость осуществления полномочий от федеральных органов государственной власти [4]. На аналогичном принципе основывается деятельность и органов
прокуратуры России [3].
Таким образом, в качестве одного из отличительных принципов организации и
деятельности органов государственного управления является принцип независимости
осуществления полномочий от федеральных органов государственной власти, в том
числе от федеральных органов исполнительной власти.
Г.В. Атамачук установил требования к процессу выявления и обоснования принципов государственного управления, а именно:
а) отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективнонеобходимые закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления;
б) характеризовать лишь устойчивые закономерности, отношения и взаимосвязи в
http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles-2015/TGU_6_99.pdf
207
«Ученые заметки ТОГУ» Том 6, № 2, 2015
государственном управлении;
в) охватывать преимущественно такие закономерности, отношения и взаимосвязи,
которые присущи государственному управлению как целостному социальному явлению,
т.е. имеющих общий, а не частный характер;
г) отражать специфику государственного управления, его отличие от других видов управления.
Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов
государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде
определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению [9].
В системе управленческой, исполнительной деятельности выделяются общие (социально-правовые) и организационные принципы.
К общим (социально-правовым) принципам относятся те, которые имеют общесоциальный характер и реализуются в управленческой деятельности независимо от уровня и места того или иного органа, от должности, занимаемой работником, осуществляющим управленческую деятельность. Общими принципами являются: объективность,
конкретность, эффективность, сочетание централизации и децентрализации, законность
и дисциплина [12].
Организационные принципы: плановость и прогнозирование, объективность,
дифференциация и фиксация функций, научность, рациональность, ответственность,
сочетание единоначалия с коллегиальностью, линейный принцип, двойного подчинения,
единства и централизации.
Также выделяют специальные принципы организации деятельности органов
управления, которые отражают специфику организации и деятельности отдельных государственных органов управления, например, сочетание гласных и негласных форм деятельности, в борьбе с преступностью и другими особо опасными преступлениями [20].
Однако на современном этапе в административно-правовой науке нередко высказывается мысль, что понятие государственного управления более широкое чем исполнительная власть, и, следовательно, органы исполнительной власти [3]. В связи с изложенным стоит рассмотреть саму систему принципов организации (построения) и деятельности органов исполнительной власти, которая дана в юридической науке.
Так, А.С. Чесноков указывает, что систему принципов построения и детальности
органов исполнительной власти в Российской Федерации формируют принципы системности; федерализма; взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти вместе с органами законодательной и судебной власти; законности; централизации и децентрализации функций; иерархии, подчинения нижестоящих
органов власти вышестоящим; принцип дифференциации (разделения) и определения
функций и полномочий; профессионализм и компетентность; гласность; принцип наделения функциями и полномочиями путем делегирования одной подсистемой органов исполнительной власти другой ее подсистеме части ее полномочий; участие граждан в
формировании органов исполнительной власти; контроль в процессе организации и
функционирования органов исполнительной власти [21].
Принцип системности означает, что в соответствии с ч.2 ст. 77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации [1]. Данный принцип позволяет сотрудникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles-2015/TGU_6_99.pdf
208
«Ученые заметки ТОГУ» Том 6, № 2, 2015
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять надлежащее межведомственное взаимодействие [5].
Принцип федерализма, как отмечает И.А. Полянский, имеет принципиальное
значение для организации исполнительной власти в Российской Федерации, т.к. в силу
ч. 1. ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ
устанавливается самостоятельно субъектами федерации [16]. Так, существует соглашения между исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. В настоящее
время такие соглашения заключены только отдельными органами исполнительной власти (МЧС России, Минздрав России и др.). Доказать, что те или иные полномочия не
могут относиться ко всем субъектам РФ, иногда довольно трудно, поэтому легче вообще отказаться от заключения соглашений, даже когда они представляются выгодными
для обеих сторон [8].
Принцип взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти вместе с органами законодательной и судебной власти. Следует прокомментировать, что органы исполнительной власти для надлежащего обеспечения собственного функционирования взаимодействуют по ключевым вопросам с иными ветвями власти (например, в законодательном процессе, участие сотрудников органов исполнительной власти в судебном процессе и т.д.)
Принцип законности предусматривает неукоснительное соблюдение органами исполнительной власти государственных норм. С нашей точки зрения, такими «площадками» соблюдения законодательных норм могут выступать издание правовых актов, а
также иных актов, введенных в целях обеспечения законности, реализации законов. Интересной представляется точка зрения Д.Н. Бахраха, согласно которой уровень законности в государстве, прежде всего, зависит от ее состояния в исполнительнораспорядительной деятельности [11].
В числе действующих принципов называются также: народовластие; обеспечение
прав и свобод человека и гражданина; ответственность. Сущность этих принципов, равно как и социально-юридическая значимость, очевидны [7].
Таким образом, в целом принципы государственного управления совпадают с
принципами организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Вместе с тем, органы государственного управления руководствуются в своей деятельности принципом независимости от федеральных органов исполнительной власти.
На основании изложенного выше, попробуем дать типологию принципов организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти исходя из направленности. С нашей точки зрения принципы организации и деятельности условно можно
классифицировать на три группы: общие, организационные (принципы организации
структуры) и функциональные (принципы деятельности).
К общим принципам относятся все принципы, закрепленные Конституцией РФ и
федеральным законодательством. К таковым, например, относятся принципы законности и гласности. Организационные принципы – основополагающие начала, необходимые
требования к созданию федеральных органов исполнительной власти. К данным принципам можно отнести в частности, иерархичность, сочетание единства и централизации.
Принципы деятельности (функциональные принципы) федеральных органов исполнительной власти исходят из компетенционной природы того или иного федерального органа исполнительной власти. Например, Министерство внутренних дел Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципом программно-целевого подхода к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения [5].
Рассмотрев понятие и виды принципов деятельности органов исполнительной
власти, можно прийти к анализу их действующей системы.
http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles-2015/TGU_6_99.pdf
209
«Ученые заметки ТОГУ» Том 6, № 2, 2015
1. Понятие исполнительной власти используется в двух аспектах. В широком аспекте под исполнительной властью понимается система действующих органов исполнительной власти, в узком аспекте – волеизъявление должностного лица.
2. В науке административного права нет четкого разграничения принципов организации и деятельности (функционирования) органов государственного управления и
органов исполнительной власти в РФ. Также следует отметить, что зачастую они фактически полностью совпадают друг с другом.
3. Несмотря на схожую юридическую природу, принципы организации и деятельности органов государственного управления имеют отличие от принципов организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти. Например, органы
государственного управления в процессе своей деятельности независимы от федеральных органов исполнительной власти.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод об открытом
перечне принципов организации и деятельности органов исполнительной власти в РФ.
Вместе с тем, имеется классификация принципов на социально-правовые (характерные
для всех федеральных органов исполнительной власти), организационные и специальные. Однако, в настоящее время в науке административного права они нередко переплетаются друг с другом, поэтому данная классификация представляется весьма условной [13].
Список литературы
[1] Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008
№ 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). Российской газета. – 1993. – 25 декабря; Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. –
Ст. 4398.
[2] О безопасности дорожного движения: федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 50. – Ст. 4873; 2014. – № 42. – Ст. 5615.
[3] О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 / Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1992. – № 8. – Ст. 366; Собрание законодательства РФ. –
2014. – № 52 (часть I). – Ст. 7538.
[4] О Следственном комитете Российской Федерации: федеральный закон от 28.12.2010 №
403-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 1. – Ст. 15; 2014. – № 52 (часть I).
– Ст. 7550.
[5] По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с запросом
Законодательного Собрания Камчатского края: постановление Конституционного Суда
РФ от 15.11.2012 г. № 26-П // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2012.
– № 48. – Ст. 6744.
[6] Административное право. / М.Б. Смоленский // Феникс. Ростов-на-Дону 2005 – 346 с.
[7] Административное право: учебник. Под ред. Попова Л.Л // М: Юристъ, 2005. – 703 с.
[8] Андриченко Л. В. Конституционные основы российского федерализма [Текст] / Л. В.
Андриченко // Журнал российского права. - 2013. - № 6.- С.5-16
[9] Атаманчук. Г.В. Теория государственного управления. / Г.В. Атаманчук. // М., 2004. –
301 с.
[10] Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти / Д.Н. Бахрах
// Государство и право. – 1992. – №3. – С. 13-20
[11] Бахрах Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении / Д. Н. Бахрах.
//Правоведение. -1992. - № 3. - С. 3 – 12
[12] Коренев А.П. Административное право России. Учебник в трех частях. Часть 1 / А.П.
Коренев. – М: МЮИ МВД России Издательство «Щит-М», 1999 – 280 с.
http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles-2015/TGU_6_99.pdf
210
«Ученые заметки ТОГУ» Том 6, № 2, 2015
[13] Морозов В.Е. Принципы организации и деятельности органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации / В.Е. Морозов // Современные проблемы государственного управления: сборник научных статей – Издательство ТОГУ, Хабаровск – 2013.
– С. 120-127.
[14] Политологический словарь / под ред. В.Ф. Халипова. – М: Высшая школа. – 195 с.
[15] Политология. Краткий энциклопедический справочник. / Под ред. И.Д. Коротец. – М:
«Зевс», 1997. – 608 с.
[16] Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития
Российской Федерации: диссертация… д.ю.н. : 12.00.02 // И.А. Полянский – М, 2002 – С.
219 - 287 с.
[17] Разделение властей и ответственность в государственном управлении (политологические
аспекты). Учебное пособие / Бельский К.С.; Отв. ред.: Фролов Е.С. // М., 1990. –169 c.
[18] Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука.
Предмет. Нормы. Субъекты. / Ю. Н. Старилов— М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА— ИНФРА М), 2002. – 728 с.
[19] Толковый словарь живаго великорускаго языка В. Даля Том третий. / В. Даль. – Издание книгопродавца-типографа М.О. Вольфа. – Спб, М., 1882. – 576 с.
[20] Четвериков B.C. Административное право. Серия «Высшее образование». /
B.C. Четвериков. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. – 512 С.
[21] Чесноков А.С. Исполнительная власть в Российской Федерации. Теоретико-правовой
анализ: диссертация… к.ю.н.: 12.00.01 / А.С. Чесноков – М., 2001 –179 с.
http://pnu.edu.ru/media/ejournal/articles-2015/TGU_6_99.pdf
211