Кочурова Анна Леонидовна Аспирант кафедры истории и

Политология — XXI век. Политические ценности современного
российского общества: проблемы и перспективы изучения
Кочурова Анна Леонидовна
Аспирант кафедры истории и теории политики
факультета политологии МГУ им. М. В. Ломоносова
Россия, Москва
kochurova-anna@bk.ru
Институт обращений граждан в органы государственной власти
как институт политической культуры
Institute Of Appeals Of Citizens In Public Authorities
As Institute Of Political Culture
В статье с политологических позиций исследуется институт обращений
граждан, который, в основном, находился в фокусе внимания юридической науки и мало изучен в политологии. Прослеживается историАннотация
ческая преемственность института обращений граждан в органы государственной власти России, определяется его значение на современном
этапе и взаимосвязь с политической культурой России.
In article from political science positions the institute of appeals of citizens
which, generally was in focus of attention of jurisprudence is investigated and
Abstract
is a little studied in political science. The historical continuity of institute of
the appeals of citizens in public authorities of Russia is traced, its value at the
present stage and interrelation with political culture of Russia is defined.
Ключевые слова: политический институт, институт обращений граждан, политическая
культура.
Кey words: political institute, institute of appeals of citizens, political culture.
В политической системе общества институт обращений граждан занимает особое
место. Имея давние исторические корни в России, практика обращений является неотъемлемой частью политической культуры, не теряя своей актуальности и сейчас, она
остается востребованным каналом взаимодействия граждан и государства.
На сегодняшний день не вызывает сомнений утверждение, что практика обращений граждан представляет собой именно политический институт, так как, с одной стороны, де-юре, порядок подачи обращений и порядок их рассмотрения являются законодательно регламентированными. С другой стороны, де-факто, этот канал «обратной
связи» гражданами признан и востребован, о чем свидетельствует неуклонный рост
числа обращений, поступающий в органы государственной власти.
Институт обращений граждан является элементом исторически сложившейся
структуры принятия решений и, наряду с референдумом и выборами, представляет
собой форму контроля за реализацией принятых решений. Значимость института обращений граждан неуклонно возрастает по мере повышения уровня правосознания и
политической культуры населения Российской Федерации.
Обращение гражданина — это направленное в государственный орган, орган
местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме
Политология — XXI век. Политические ценности современного
российского общества: проблемы и перспективы изучения
электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение. Обращение — это один из вариантов артикуляции интересов, выраженный в виде
юридически оформленного требования (пожелания, просьбы) гражданина или группы
граждан (петиция).
Политическая культура — система исторически сложившихся норм, традиций,
обычаев, правил, формируемых политической системой на основе закрепленных практик взаимодействия между её субъектами.
Политический институт — это система закрепленных и воспроизводящихся норм,
правил, традиций, обычаев, стереотипов, представлений и убеждений, которые отражают сущностные черты политической системы и регулируют взаимодействие между
её субъектами.
Современное стремительное развитие и распространение новых информационных
и телекоммуникационных технологий оказывает влияние на политическую культуру
населения, тем самым дополняя её и развивая в новом направлении, способствуя переходу на новый уровень взаимодействия политических субъектов. В этих условиях еще
более возрастает значимость института обращений граждан в органы государственной
власти благодаря возможности отправить запрос в электронном виде.
Государство обеспечивает соблюдение, охрану и защиту конституционных прав и
свобод человека и гражданина. Обращение индивида в орган власти представляет собой конституционное право. Рассмотрение обращений граждан — важнейшая обязанность государственного (муниципального) органа. Коллективные и индивидуальные
обращения граждан служат инструментом воздействия на решения и действия властей,
механизмом «обратной связи», являясь, таким образом, ценнейшим источником сведений о положении дел на местах, о проблемах граждан.
Обращения граждан в органы государственной власти России имеют богатейшую
историческую традицию.
Наиболее распространённой формой обращения людей со своими проблемами к
органам государственной власти была челобитная — письменное или устное обращение
одного или нескольких человек (иногда целых сословий), передаваемая должностному
лицу. Несмотря на то, что челобитные имеют место практически с момента возникновения феодальных отношений на Руси, тем не менее, впервые они были законодательно
закреплены в XV веке — раньше, чем во многих других государствах.
Из текста первого русского общегосударственного судебника («Судебника Ивана
III» 1497 года) следует, что в Московском государстве не только закреплялась возможность подачи обращений — челобитных, но и устанавливался определённый порядок
их рассмотрения, очерчивался круг обязанностей должностных лиц, вводилось распределение обращений по компетенции.
В последующем аналогичном нормативном акте «Судебник Ивана IV» (1550 г.) уже
более подробно была определена процедура подачи такого рода бумаг1 , давалось строгое предписание должностным лицам решать дело по существу, даже если это требовало вмешательства самого государя, устанавливалась ответственность за ложные, не
соответствующие действительности жалобы и наветы — битьё кнутом и тюремное заключение.
Тюрина С. Ю., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика //
Административное и муниципальное право. — 2012. — № 10. — С. 2.
1 Политология — XXI век. Политические ценности современного
российского общества: проблемы и перспективы изучения
В Соборном Уложении, принятом в 1649 году, право на обращение регламентировалось более детально: в 10 главе содержался ряд статей (13–17 и др.), определяющих
отдельные вопросы о рассмотрении челобитных, об ответственности недобросовестных жалобщиков.
14 июня 1763 г. Екатериной II был подписан Манифест о порядке рассмотрения
жалоб и просьб на высочайшее имя. Значимость Манифеста определялась тем, что он
был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу;
определял порядок работы с обращениями не только статс-секретарей, но всего государственного аппарата; впервые разделил административное и судебное производство
по обращениям в государственные органы.
В дальнейшем, в соответствии с проводимым государством курсом реформ/ контрреформ, возможности жителей Российской Империи по обращению с проблемами
в государственные структуры то расширялись, то сокращались. Стоит отметить Указ
Николая II от 18 февраля 1905 г., который предоставлял право подачи петиций всем без
исключения подданным, независимо от сословной принадлежности.
Таким образом, до начала революционных событий 1917 г. рассмотрение обращений воспринималось как милость власти, удовлетворение этих обращений — как проявление милосердия монарха. Подданство не предполагало участия.
После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировавших
работу с обращениями граждан.
Постановлением Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской Инспекции от 4
мая 1919 года было организовано Центральное Бюро Жалоб и Заявлений, где должны
были приниматься жалобы и заявления «от всех граждан Советской Республики без
исключения» (ст. 1 Постановления). Одновременно и на тех же основаниях жалобы и
заявления принимались Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (приёмной М. И. Калинина)1.
Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года «О положении дел с разбором жалоб трудящихся», в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Установленные этим документом правила действовали более 30 лет.
Право на обращение в течение длительного времени не было конституционным
правом, хотя Советское государство имело богатую конституционную традицию. Только в Конституции Российской Федерации 1977 года появилась статья 49, которая гласила, что «каждый гражданин СССР имеет право вносить в государственные органы и
общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать
недостатки в работе. Должностные лица обязаны в установленные сроки рассматривать
предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые
меры»2.
В советский период гражданам была предоставлена возможность обращаться с жалобами или предложениями в органы государственной власти, но только немногочисленные граждане ею пользовались (например, в 1923 г. их всего 0,02%, в 1928 г. — 0,08%
Михайловский М. Г. Некоторые теоретические и практические аспекты информационноаналитической работы с обращениями граждан, организаций и общественных объединений //
Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. — 2010. — № 12. URL: http://www.budgetrf.ru/
Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_NEW201007301829/VSF_NEW201007301829_p_003.htm.
2 Конституция СССР от 7 октября 1977 года. — URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/
cnst1977.htm.
1 Политология — XXI век. Политические ценности современного
российского общества: проблемы и перспективы изучения
от общей численности населения, известной по переписи 1926 г.). Это связано с политической культурой советских граждан: индифферентным отношением к политике, невысоким уровнем политического участия, конформизмом большинства.
Право на обращение граждан получило закрепление в Конституции РФ 1993 г.
(статья 33). В условиях отсутствия единого нормативного акта, регулирующего работу
с обращениями граждан, разработанного на федеральном уровне, каждый субъект РФ,
орган, каждое министерство и ведомство по-своему организовывало её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходилось работать
с особенно мощными потоками обращений, имели свои внутренние ведомственные
акты, регламентирующие работу соответствующих подразделений.
Положение дел изменилось с принятием в 2006 году федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (№ 59-ФЗ), целью которого было устранение ряда важных проблем. Законодательно были закреплены принципы работы с обращениями граждан, такие как всеобщность права на обращения,
свобода подачи обращений, равноправие и равная ответственность гражданина и государства, гласность разбирательства, объективность, подведомственность обращений,
комплексный подход к рассмотрению, законность всего порядка работы с обращениями
граждан. Унифицирована система классификации, регистрации, учёта и анализа обращений граждан. Установлена и четко регламентирована ответственность за нарушения
в этой сфере. Именно федеральным законом № 59-ФЗ руководствуются в своей работе
государственные служащие, имеющие дело с обращениями граждан. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или
должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30
дней со дня регистрации письменного обращения.
Современный этап развития российской государственности характеризуется
расширением правового регулирования правоотношений, связанных с обращениями
граждан. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обязывает государственные органы (ч. 9 ст. 13) размещать в сети Интернет обзоры обращений граждан, организаций и общественных объединений, а также обобщённую информацию о результатах их рассмотрения.
Указом Президента РФ от 13 марта 2012 г. № 297 утвержден Национальный план
противодействия коррупции на 2012–2013 гг., инициирована разработка проекта Федерального закона об общественном контроле, с целью определения полномочий института гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления1.
Наиболее востребованными адресатами для граждан по сей день являются политические лидеры государства — Президент и Председатель Правительства РФ. Указанный
факт отражает особенность политической культуры России — центральную роль играют личности, лидеры, а не институты. Письма, адресованные Президенту, поступают
для рассмотрения в Управление Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций. Оно является автономным подразделением АдминиТюрина С. Ю., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика // Административное и муниципальное право. — 2012. — № 10. — С. 5.
1 Политология — XXI век. Политические ценности современного
российского общества: проблемы и перспективы изучения
страции Президента, занимает отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую
службу и Экспедиционный отдел. Нормативной основой работы Управления является
Положение о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г.
Обращения, поступающие в адрес Председателя Правительства, поступают в Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ. Отдел был создан в
июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ «О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Правительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан» от 21 апреля 1998 г. По статусу
он почти не отличается от Управления Президента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное подразделение, курируемое непосредственно одним из заместителей
Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих курьерской
и экспедиционной служб, он теснее связан с другими подразделениями Аппарата. Так
же субъекты РФ издают свои положения об отделах по работе с обращениями граждан.
Право граждан на обращения в орган государственной и муниципальной власти
принадлежит человеку от рождения, является неотчуждаемым. Все категории граждан
имеют право на обращение, том числе, отбывающие наказание и граждане иностранных
государств. Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов, должностных лиц, которым оно направлено, в установленном законом порядке рассмотреть
обращение и принять по нему обоснованное и законное решение.
В современных условиях, гражданские служащие, занимающиеся обработкой обращений граждан, несут ответственность за несвоевременное выполнение своих обязанностей. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях дополнен рядом норм,
значительно усиливающих ответственность должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих за нарушение установленного законодательством порядка работы с обращениями граждан, оказания государственных и муниципальных
услуг. В частности, ст. 5.59 КоАП РФ (введена Федеральным законом от 11 июля 2011 г.
№ 199-ФЗ) предусматривает наложение на должностных лиц государственных органов
и органов местного самоуправления административного штрафа в размере от 5 тысяч
до 10 тысяч рублей за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан. Статьей 5.63 КоАП РФ (введена Федеральным законом
от 3 декабря 2011 г. № 383-ФЗ) предусмотрено наложение административных штрафов
за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг сотрудниками многофункциональных центров (МФЦ) и иных организаций. В том числе, наложение административного штрафа в размере от 20 до 30
тысяч рублей на должностное лицо, наделенное полномочиями по рассмотрению жалоб, за нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы, либо незаконный отказ или уклонение
указанного должностного лица от принятия ее к рассмотрению1.
Действующим законодательством установлены гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления
или к должностному лицу. В то же время, обратившийся к органам власти гражданин,
также имеет обязанность перед органами власти: он не должен злоупотреблять возможностями института обращений, его обращение не должно содержать оскорбительные
выражения и угрозы в адрес должностного лица и т. д.
Тюрина С. Ю., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности
взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование и практика //
Административное и муниципальное право. — 2012. — № 10. — С. 4.
1 Политология — XXI век. Политические ценности современного
российского общества: проблемы и перспективы изучения
Обращения граждан, направленные в органы государственной власти, можно
классифицировать по форме, содержанию и по субъекту обращения. По форме подачи выделяют устные и письменные обращения. Устные обращения подразделяются на
обращения, поданные на личном приеме или по телефону. Письменное обращение может быть отправлено по почте, телеграфу, принято в приемной, и посредством интернет-портала (интернет обращение). По содержанию обращения подразделяют на три
основных вида: предложение, заявление, жалоба. По субъекту (заявителю) обращения
подразделяются на индивидуальные и коллективные. Индивидуальное обращение подписывается одним лицом — заявителем. Коллективное — обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании, и подписанное организаторами этого митинга (собрания).
Вне зависимости от формы подачи, содержания и субъекта, обязательность рассмотрения всех обращений одинакова.
С появлением возможности направлять обращения посредством интернет-порталов органов власти, обращения приобрели, преимущественно, электронный вид: это повлекло за собой повышение оперативности и удобства доступа к услугам государства
из любого места и в любое время на обширной территории России, ускорение процесса
рассмотрения жалоб граждан. К сожалению, государственная задача обеспечения широкополосного доступа в сеть Интернет решается медленно: интернет доступен только россиянам, живущим в крупных городах и недоступен жителям малонаселенных деревень.
Обращения позволяют создать объективную картину политической ситуации и
указать на недостатки, пробелы в существующем законодательстве и работе органов
исполнительной власти. Например, в последнее время наиболее часто появляются обращения, касающиеся темы исчисления пособий гражданам, имеющих детей. Дело в
том, что пособие начисляется в размере приблизительно 5000 рублей ежемесячно только до того момента, как ребенку исполнится полтора года, а далее выплаты до исполнения 3 лет составляют не более 50 рублей в месяц. Детей до трех лет в детские сады не
принимают, и матери вынуждены сидеть с детьми, не имея возможности устроиться на
работу. Инвалиды, которые не могут обходиться без посторонней помощи (инвалиды
I группы), высказывают пожелания, чтобы социальную выплату, которая положена лицам, осуществляющим уход за ними, начисляли их родственникам, если такие имеются. Для них такая ситуация предпочтительней, чем вызывать социального работника.
Но, следуя норме закона, (Президентом Российской Федерации 26 февраля 2013 года
был подписан Указ № 175 «О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за
детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы») лица, получающие социальную
выплату по уходу за инвалидом, не должны работать, не должны получать пенсию, на
должны получать пособие по безработице. Письма с подобной тематикой требуют внесения изменений в законодательство, для этого они направляются в профильные министерства, где создаются экспертные группы, работающие над устранением недостатков
в законодательстве.
Информация, связанная с рассмотрением властными органами обращений граждан, становится все более открытой. Так, на сайтах Президента РФ, Правительства РФ,
Госдумы, Министерства юстиции РФ и других стали публиковать месячные и квартальные отчеты по обращениям граждан, причем в ряде случаев даже в неадаптированном
виде (т. е. прямо так, как они выглядят во внутреннем документообороте).Отчеты со-
Политология — XXI век. Политические ценности современного
российского общества: проблемы и перспективы изучения
держат сведения не только о тематике обращений, но и об «активности» субъектов РФ,
также о количестве отдельных видов обращений, об их распределении по компетенции
в федеральные и региональные органы, о том, сколько проблем, поднятых в обращениях, было решено в срок, сколько не были рассмотрены в срок и по какой причине. Для
примера приведена часть отчета за сентябрь 2013 г., который представлен в открытом
доступе на портале Правительства РФ. «Всего за этот период в адрес Правительства
Российской Федерации поступило 7122 обращения, в том числе 235 коллективных, под
которыми поставили подписи 11467 человек.
Наиболее важные, социально значимые обращения передавались в секретариаты Председателя Правительства Российской Федерации и его заместителей (66 писем),
руководству Аппарата Правительства (2 заявления) и в департаменты Аппарата Правительства (453 письма). В федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения направлено 1399 заявлений, 2360 обращений направлено для
рассмотрения в региональные органы исполнительной власти. В органы местного самоуправления, органы прокуратуры и другие организации переадресовано по принадлежности 2373 письма. На контроль1 взято 368 обращений. В сентябре 2013 года поступило 524 ответа о результатах рассмотрения писем, в том числе 337 — из органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В 81 ответе сообщается о
положительном решении поставленных вопросов либо о принятых мерах, 410 авторам
даны необходимые разъяснения. Факты, изложенные заявителями, подтвердились в 84
случаях, 48 заявлений проверено с выездом на место, к ответственности привлечено
15 должностных лиц. Отказано в удовлетворении просьб 18 авторам в связи с отсутствием на то правовых оснований, в 50 случаях изложенные факты не нашли своего
подтверждения. Нарушены сроки рассмотрения 27 обращений, 15 писем оставлено на
дополнительном контроле2.
В адрес Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ ежедневно
поступают петиции и гражданские наказы. Петиция — это коллективное обращение
граждан в государственные органы с инициативой принятия, изменения или отмены
федерального (конституционного) закона, закона субъекта Российской Федерации,
нормативно-правового акта, действующего в муниципальном образовании. В качестве
примеров актуальных петиций, поданных в этом году, можно привести следующие:
против лишения Академии Наук финансовой самостоятельности в результате реформы
(№ 253-ФЗ РФ от 27.09.2013); отказ от оформления Универсальной электронной карты по религиозным убеждениям и из соображений безопасности персональных данных (№ 210-ФЗ РФ от 27.07.2010); против прекращения рассылки гражданам информации о состоянии индивидуальных лицевых счетов (так называемые «письма счастья»)
Пенсионным фондом России (№ 242-ФЗ от 03.12.2012). Анализ коллективных обращений граждан (петиций) дает представление о реакции гражданского общества на законотворческую деятельность, которая затрагивает актуальные для граждан темы.Обращения граждан в органы государственной власти являются одновременно и формой заВзятие проблемы под контроль — функция, позволяющая государственным органам,
органам местного самоуправления отслеживать нарушения в деятельности друг друга.
Проблема, затронутая в письме, поставленном на контроль, как правило, имеет широкий
общественный резонанс, она должна быть решена в течение месяца после регистрации письма.
Государственный орган, поставивший проблему на контроль и отправивший ее для разрешения
по компетенции, и автор обращения получают уведомление о решении вопроса.
2 Официальный сайт Правительства РФ. — URL: http://government.ru/overviews/7013.
1 Политология — XXI век. Политические ценности современного
российского общества: проблемы и перспективы изучения
щиты прав, свобод и законных интересов граждан, и источником информации как для
органов власти, так и для граждан, и средством влияния граждан на принятие решений
структурами государственного управления. Являясь одной из форм участия граждан в
управлении, обращения способствуют усилению контроля народа за деятельностью государственных органов, борьбе с волокитой, бюрократизмом и другими недостатками
в их работе.
Таким образом, институт обращений граждан в органы государственной власти
выполняет основные функции политического института: поддержание стабильности,
преемственности и равновесия между субъектами политической системы. Роль института обращений граждан состоит в снижении социальной напряженности в обществе,
в повышении уровня доверия к решениям и действиям власти, в эффективности взаимодействия органов власти и населения, в повышении правового сознания, информированности, инициативности, активности граждан. Институт обращений граждан
представляет собой канал взаимодействия двух субъектов — государства и граждан. Их
взаимодействие происходит в рамках определенных норм, традиций, обычаев, которые
составляют политическую культуру.
Библиография
1. Михайловский М. Г. Некоторые теоретические и практические аспекты информационно-аналитической работы с обращениями граждан, организаций и общественных объединений // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ 2010 г. —
№ 12. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2010/VSF_
NEW201007301829/VSF_NEW201007301829_p_003.htm.
2. Обеспечение открытости органов власти для граждан и юридических лиц / под ред.
А. В. Иванченко. — М.: Либер. миссия, 2007. — 323 с. — URL: http://www.liberal.ru/
upload/files/ivanchenko_end.pdf.
3. Подъячев К. В. Институт обращений граждан в органы власти в России: возможности возникновения нового канала влияния // Политические исследования. — 2007. —
№ 5. — С. 68–80. URL: http://www.isras.ru/publ.html?id=1810.
4. Подъячев К. В. Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления как форма гражданского участия.: дис.... канд. полит. наук: 23.00.02. —
Москва, 2007. — URL: http://obrashcheniya-grazhdan-v-organy-gosudarstvennoi-vlasti-i-mestnogo-samoupravleniya-kak-forma-.
5. Подъячев К. В. Обращения граждан во власть: функциональные особенности // Социологические исследования. — 2007. — № 5. — URL: http://2008.isras.ru/files/File/
Socis/2007–05/Podyachev.pdf.
6. Тюрина С. Ю., Борисов Н. И. Обращения граждан как инструмент повышения эффективности взаимодействия населения и власти: нормативно-правовое регулирование
и практика // Административное и муниципальное право. — 2012. — № 10. — URL:
http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgireq=doc;base=CJI;n=66607.
7. Федеральный закон от 03.12.2011 № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации». — URL: http://www.akdi.ru/scripts/
gosduma/smotri.php?z=1513.