Актуальные аспекты совершенствования

Актуальные аспекты совершенствования законодательства о праве военнослужащих на обеспечение жилыми
помещениями
З.Х. Акчурин, капитан юстиции, адъюнкт кафедры военной администрации, административного и финансового
права Военного университета
В рамках материального обеспечения военнослужащих различными видами довольствия предусмотрено их право
на обеспечение жилыми помещениями. Конечно, потребность в жилье — естественная потребность каждого и, по
сути, любой человек не может существовать без жилья, однако вопросы предоставления жилых помещений лицам,
проходящим военную службу, выходят на первый план, когда речь заходит о целях и задачах, т. е. предназначении
армии и флота в механизме государства.
Проблема правового регулирования обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, проходящих военную
службу по контракту, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является довольно актуальной в
настоящее время, поскольку остается в основном нерешенной.
Выступая в качестве одного из основополагающих социально-экономических прав граждан, право военнослужащих
на жилище обеспечивается определенными гарантиями со стороны государства, что является отличительной
особенностью этого права, закрепленной в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ и конкретизированной в ст. 15 Федерального
закона «О статусе военнослужащих» (далее — Закон о статусе).
Процесс совершенствования законодательства об обеспечении жильем данной категории граждан в последнее
время осуществлялся в рамках реализации государственных программ. Первоначально основной упор в них делался
на строительство жилья за счет средств федерального бюджета, а также предоставление помещений за счет
жилищного фонда социального использования. При этом предпринимались попытки решения жилищного вопроса
военнослужащих и членов их семей посредством предоставления безвозмездных субсидий на строительство или
приобретения жилья в собственность. Впоследствии на смену данным государственным программам пришла
федеральная целевая программа «Государственные жилищные сертификаты», принципы которой сохранены в
подпрограмме «Государственные жилищные сертификаты», входящей в состав федеральной целевой программы
«Жилище на 2002—2010 годы».
К сожалению, в целом задания программ выполнялись неполностью и кардинально не решали жилищной проблемы
военнослужащих, что усиливало социальную напряженность в воинских коллективах и понижало престиж военной
службы.
Безусловно, главной причиной невыполнения жилищных программ является недостаток их финансирования. Хотя
помимо отсутствия надлежащей экономической основы имеется и ряд других коллизий, требующих разрешения как в
теории, так и на практике (недостаточная унификация законодательства, действие ряда правовых актов бывшего
Союза ССР (в том числе Жилищного кодекса РСФСР), противоречия в законодательстве, отсутствие эффективного
механизма повторного заселения жилья, сокращение ведомственного жилищного фонда, наличие в законодательстве
ряда «нерабочих» и неэффективных по практике применения норм (например, об аренде жилых помещений для
военнослужащих, об оказании безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и т. п.),
нарушения жилищного законодательства и законодательства в области строительства объектов жилищного фонда со
стороны органов управления и их должностных лиц и др.).
Определенно новым в развитии форм обеспечения жилой площадью военнослужащих является возможный переход
на накопительную систему обеспечения жильем, концепция которой уже довольно активно обсуждается на
государственном уровне1.
Проблема совершенствования и разработки дальнейших путей решения жилищного вопроса военнослужащих, в
частности, нашла свое отражение в федеральной целевой программе «Переход к комплектованию военнослужащими,
проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей на 2004—2007 годы», утвержденной
постановлением Правительства РФ от 25 августа 2003 г. № 523. В указанной программе уделяется внимание вопросам
обустройства военнослужащих, проходящих военную службу по контракту на воинских должностях, подлежащих
замещению солдатами и сержантами, в воинских частях, переводимых на новый способ комплектования. При этом в
рамках мероприятий, направленных на создание условий, обеспечивающих устойчивое функционирование системы
комплектования Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов военнослужащими,
проходящими военную службу по контракту, содержатся предложения по совершенствованию правового
регулирования жилищных правоотношений с участием военнослужащих. В частности, запланирована подготовка
законопроектов, направленных на частичное решение жилищного вопроса в Вооруженных Силах РФ. Так,
предусмотрена разработка проекта федерального закона о внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс
РСФСР, предусматривающих сохранение за федеральным органом исполнительной власти, в котором законом
предусмотрено прохождение военной службы, служебного жилого помещения в случае развода военнослужащего и
последующего выбытия его из занимаемого служебного помещения. Принятие указанного законопроекта необходимо
ввиду тенденции сокращения фонда служебного жилья2.
Проведя анализ указанной сферы правоотношений, исследование организационно-правовых основ и сущности
права на обеспечение жильем военнослужащих и форм обеспечения жилой площадью указанной категории лиц, автор
1 См.: Гафутулин Н. «Копилка» для военных, или В поисках ответа на квартирный вопрос // Красная звезда. 2003.
27 февр.
2 Кондратюк Б. А. Развод «жилым метрам» не помеха // Право в Вооруженных Силах. 2003. № 1. С. 12—13; также
см.: Кудашкин А. В., Фатеев К. В. Жилищная энциклопедия военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы,
и членов их семей // За права военнослужащих. 2003. Вып. 41. С. 89—92.
пришел к определенным теоретическим положениям и выводам, на основе которых сформулировал следующие
положения по совершенствованию действующего законодательства РФ, которые, по его мнению, должны оказать
положительное влияние на состояние национальной безопасности в рамках рассматриваемой проблемы:
1. В целях защиты прав и законных интересов военнослужащих, обеспечения обороны страны и безопасности
государства, в связи с наличием правовых коллизий в законодательстве, неоднозначного подхода на практике к его
толкованию по вопросам повторного заселения военнослужащими жилых помещений в домах государственного и
муниципального жилищных фондов следует внести изменения в пп. 1, 5 ст. 15 Закона о статусе, а также
предусмотреть в новом Жилищном кодексе статью, посвященную вопросу повторного заселения военнослужащими
жилых помещений. Кроме того, после установления в законодательстве указанных принципиальных положений
следует внести изменения и дополнения в Инструкцию о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных
Силах РФ (далее — Инструкция)3, предусмотрев в ней положения, касающиеся порядка предоставления жилья при
повторном заселении, а именно взаимодействия органов местного самоуправления и соответствующих воинских
частей, а также квартирно-эксплуатационных органов по указанным вопросам.
2. С учетом того, что большая часть военнослужащих имеет право на предоставление жилых помещений временного пользования, требуется повысить эффективность действия данной формы обеспечения жильем, основными
направлениями совершенствования которой должны быть: финансирование строительства и увеличения темпов
строительства жилья, имеющего статус служебного, и общежитий; эффективное использование механизма повторного
заселения жилых помещений, освобождаемых за выездом военнослужащих и членов их семей; введение
определенных ограничений в виде удержания жилой площади во вновь построенных домах у организаций,
являющихся заказчиками-застройщиками, с последующей компенсацией понесенных ими затрат из федерального
бюджета на уровне дополнения в федеральный закон (например, в Федеральный закон «Об обороне»), с возможной
последующей конкретизацией нововведения в подзаконном акте и с учетом согласования с налоговым
законодательством РФ; организация системы учета жилых помещений, занимаемых военнослужащими, и контроля за
их целевым использованием с выполнением всех необходимых действий (по регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, принятию мер к выселению лиц, неправомерно занимающих жилые помещения, по
контролю за соблюдением механизма повторного заселения и т. п.); решение вопросов выселения лиц, утративших
связь с Вооруженными Силами, занимающих служебную жилую площадь, и обеспечения жилыми помещениями
граждан, уволенных с военной службы.
3. Предоставление жилых помещений временного пользования военнослужащим и членам их семей имеет свои
особенности по сравнению с обеспечением иных категорий граждан РФ, в связи с чем объективно имеется
необходимость в изменении указанного порядка обеспечения, а также приведения в соответствие норм жилищного
законодательства и законодательства о статусе военнослужащих. Целесообразно предусмотреть в новом Жилищном
кодексе положения об особенностях обеспечения жильем военнослужащих, сводящиеся к приоритету юридической
силы законодательства о статусе военнослужащих по указанным вопросам. При этом автор предлагает на основе
внесенных в Жилищный кодекс изменений более точно конкретизировать и упорядочить следующие моменты в
законодательстве о статусе военнослужащих и в нормативных правовых актах Министерства обороны РФ:
необходимо точно определить, какие категории военнослужащих и в каких случаях обеспечиваются общежитиями, а
какие — служебными жилыми помещениями (по мнению автора, необходимо внести соответствующие изменения в
п. 1 ст. 15 Закона о статусе, а затем в Инструкцию); следует точно определить категории жилых помещений
временного пользования, в которых могут размещаться военнослужащие и совместно проживающие с ними члены их
семей, и что относится к таким помещениям (понятия, виды, условия и порядок предоставления и т. п.), в частности
закрепить в законодательстве положение, определяющее понятие служебных жилых помещений, пригодных для
временного проживания, под которыми автор предлагает понимать разновидность служебных жилых помещений,
входящих в состав ведомственного жилищного фонда, которые по санитарным, противопожарным,
градостроительным, техническим нормам и требованиям предназначены для временного проживания граждан
(проживание в которых возможно в течение определенного срока без вреда здоровью граждан); необходимо привести
в соответствие со ст. 32 Жилищного кодекса РСФСР положение абз. 5 п. 31 Инструкции, касающееся основании
снятия с учета нуждающихся военнослужащих. Автор предлагает исключить из п. 31 Инструкции такое основание
снятия с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий военнослужащих, как получение служебного жилого
помещения по нормам, установленным действующим законодательством.
4. В целях повышения эффективности обеспечения военнослужащих жильем по договорам социального найма,
устранения коллизий, вызванных злоупотреблением правом, представляется целесообразным: устранить
противоречия в действующих правовых актах по вопросам обеспечения военнослужащих жилыми помещениями
временного пользования; осуществлять активное содействие развитию жилищного фонда, закрепляемого за
федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба; по аналогии с
гражданским законодательством автор предлагает предусмотреть в новом Жилищном кодексе статью,
устанавливающую пределы осуществления жилищных прав участниками жилищных правоотношений, положения
которой сводятся к тому, что не допускаются действия граждан, должностных лиц и организаций, осуществляемые
исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. После
этого не менее важным будет являться закрепление в федеральном законодательстве правовых норм, определяющих
понятие сознательного ухудшения жилищных условий гражданами и регулирующих последствия такого ухудшения.
5. Основными направлениями повышения эффективности закрепленных в законодательстве положений об
обеспечении жильем военнослужащих за счет государственных жилищных сертификатов являются: решение на
3
Утверждена приказом Министра обороны РФ 2000 г. № 80.
законодательном уровне вопросов предоставления военнослужащим — участникам подпрограммы «Государственные
жилищные сертификаты» беспроцентной ссуды на оплату стоимости приобретаемого жилья в части, не покрываемой
субсидией по государственному жилищному сертификату, с механизмом погашения данной ссуды;
совершенствование порядка и механизма определения Госстроем России размера средней рыночной стоимости
одного квадратного метра общей площади жилья для расчета стоимости приобретения жилых помещений с
использованием государственных жилищных сертификатов в целях определения размера безвозмездной субсидии,
достаточной для приобретения жилья во всех субъектах РФ, а именно усовершенствование методики определения
Госстроем России данного норматива, сводящееся, во-первых, к увеличению размера безвозмездной субсидии,
максимально приближенного к рыночному уровню, а во-вторых, к определению данного норматива не только на
уровне субъекта РФ в целом, но и на уровне отдельных (с учетом размера территории и разницы действительных
рыночных цен на недвижимость) административно-территориальных образований; разработка нормативной правовой
базы по вопросам обеспечения жильем военнослужащих — участников подпрограммы «Государственные жилищные
сертификаты» с использованием механизма ипотечного кредитования; использование механизма обеспечения жильем,
предусмотренного подпрограммой «Государственные жилищные сертификаты», в качестве основы для создания и
функционирования иных дополнительных (альтернативных) форм обеспечения жильем военнослужащих.
6. В целях развития обеспечения военнослужащих жилой площадью в домах жилищных (жилищно-строительных)
кооперативов и реализации права военнослужащих на обеспечение жильем путем его строительства целесообразно
распространить действие содержащихся в п. 32 ст. 35 Закона о статусе положений о праве первоочередного
вступления в жилищные (жилищно-строительные) кооперативы на все категории военнослужащих, проходящих
военную службу по контракту, путем внесения изменений и дополнений в указанную норму.
7. Закрепление в законодательстве права военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на предоставление безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья существенно в рамках
обеспечения данной категории граждан жилой площадью. Однако с точки зрения практики реализации данного
положения законодательства с учетом экономических возможностей государства его значимость в современных
условиях имеет лишь теоретическую ценность. Поэтому ввиду отсутствия финансовой основы для оказания такой
помощи следует исключить данную норму из Закона о статусе (п. 7 ст. 15) и направлять соответствующие средства на
реализацию иных форм обеспечения жильем военнослужащих.