ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕФЕРЕНДУМА В ПОЛЬШЕ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕФЕРЕНДУМА В П О Л Ь Ш Е
Павел Сарнецки
О
дновременно с общественными и политическими
э в о л ю ц и о н н ы м и и з м е н е н и я м и , к о т о р ы е происхо¬
д и л и в П о л ь ш е в 8 0 — 9 0 - х гг. п р о ш л о г о в е к а , осуще¬
с т в л я л и с ь и э в о л ю ц и о н н ы е к о н с т и т у ц и о н н ы е преобра¬
з о в а н и я . П е р в о е к о н с т и т у ц и о н н о е з а к р е п л е н и е инсти¬
т у т а р е ф е р е н д у м а п р о и з о ш л о в результате в н е с е н и я со¬
ответствующей конституционной поправки 6 мая
1987 г., которая, с о х р а н я я п р и н ц и п с у в е р е н и т е т а "ра¬
б о ч е г о н а р о д а " , п р и б а в л я л а , п о с л е с с ы л к и н а предста¬
в и т е л ь н у ю систему, ч т о " о с у щ е с т в л е н и е государствен¬
н о й в л а с т и р а б о ч и м н а р о д о м п р о и с х о д и т т а к ж е посред¬
с т в о м в ы р а ж е н и я в о л и н а р е ф е р е н д у м е " (абз. 3 ст. 2).
Н е о п р е д е л я я т о ч н е е н и п р е д м е т а р е ф е р е н д у м а , н и осо¬
б ы х ф о р м а л ь н ы х у с л о в и й его п р о в е д е н и я , э т а з а п и с ь
тем с а м ы м в ы р а ж а л а идею факультативного референ¬
д у м а , а не о б я з а т е л ь н о г о . С о г л а с н о к о н с т и т у ц и о н н о й
о т с ы л к е , п р и н ц и п ы п р о в е д е н и я р е ф е р е н д у м а регули¬
ровал п р и н я т ы й в тот же день Закон об о б щ е с т в е н н ы х
к о н с у л ь т а ц и я х и р е ф е р е н д у м е . В э т о м з а к о н е появляет¬
ся д о с т а т о ч н о с в о е о б р а з н о е о п р е д е л е н и е р е ф е р е н д у м а ,
а и м е н н о : "В п р о ц е с с е г о л о с о в а н и я н а р е ф е р е н д у м е
г р а ж д а н е в ы р а ж а ю т с в о ю в о л ю о с п о с о б е р е ш е н и я воп¬
р о с а , в ы н е с е н н о г о н а р е ф е р е н д у м " . Т а к и м о б р а з о м , не
р е ш а ю т вопрос, а только выражают свое отношение к
с п о с о б у р е ш е н и я . П р и н я т и е ф о р м а л ь н о г о р е ш е н и я (на¬
п р и м е р , п р и н я т и е закона, в ы р а ж е н и е с о г л а с и я н а зак¬
л ю ч е н и е м е ж д у н а р о д н о г о д о г о в о р а ) о с т а е т с я в компе¬
тенции соответствующих государственных органов.
П о я в л е н и е , н а п р и м е р , "закона, п р и н я т о г о н а референ¬
д у м е " не п р е д у с м а т р и в а е т с я . В с о о т в е т с т в и и с законом,
р е з у л ь т а т ы г о л о с о в а н и я д о л ж н ы б ы т ь п о т о м преобра¬
з о в а н ы в ф о р м а л ь н ы е п р а в о в ы е а к т ы , е с л и по соответ¬
ствующему вопросу на референдуме высказалось боль­
ш и н с т в о имеющих право голосовать,
а не большинство
п р о г о л о с о в а в ш и х . Э т о б ы л и в е с ь м а т р у д н ы е д л я реа¬
лизации требования. Проведенный в соответствии с
в ы ш е у к а з а н н ы м и п р е д п и с а н и я м и р е ф е р е н д у м 2 9 нояб¬
р я 1987 г. по п р е д с т о я щ и м э к о н о м и ч е с к и м р е ф о р м а м
не с м о г и х в ы п о л н и т ь .
которых будет основываться будущая Конституция".
Затем значительные изменения внес конституционный
З а к о н от 17 о к т я б р я 1992 г. о в з а и м н ы х о т н о ш е н и я х
между законодательной и исполнительной властью,
обычно называемый "Малой конституцией". Именно в
н е й с т а т ь я 19, в о - п е р в ы х , у с т а н о в и л а , ч т о п р е д м е т о м
р е ф е р е н д у м а м о г у т б ы т ь д е л а , " и м е ю щ и е о с о б о е зна¬
ч е н и е д л я г о с у д а р с т в а " (взяв это о п р е д е л е н и е и з з а к о н а
о т 6 м а я 1987 г.), а, в о - в т о р ы х , н а д е л и л а С е й м и Прези¬
д е н т а п р а в о м и н и ц и и р о в а н и я р е ф е р е н д у м а (до э т о г о
в р е м е н и э т и м п р а в о м о б л а д а л только С е й м ) . О б а субъек¬
та могли использовать свое право при определенных
у с л о в и я х : С е й м м о г п р и н я т ь п о с т а н о в л е н и е т о л ь к о аб¬
с о л ю т н ы м большинством голосов, а Президент только
с согласия Сената, также выраженного абсолютным
большинством голосов.
О б а к о н с т и т у ц и о н н ы х а к т а ( и з м е н е н и е от 7 апре¬
л я 1989 г. и М а л а я к о н с т и т у ц и я ) д л я о п р е д е л е н и я " прин¬
ципов и порядка проведения" референдума отсылали к
законодательству. Зато к о н с т и т у ц и о н н ы й Закон от 23 ап¬
р е л я 1992 г. о т с ы л а л к з а к о н у р е г у л и р о в а н и е т о л ь к о
"порядка проведения". Следует заметить, что, насколь­
ко о т с ы л к а к закону " п о р я д к а п р о в е д е н и я р е ф е р е н д у ¬
м а " я в л я е т с я с о в е р ш е н н о п о н я т н о й и н е в ы з ы в а е т ни¬
каких сомнений, настолько отсылка к законодательству
также и "принципов референдума", в частности того,
ч т о п о н и м а т ь п о д у ч а с т и е м в р е ф е р е н д у м е (явкой), а
т а к ж е п о д р а з л и ч н ы м к о л и ч е с т в о м в ы р а ж е н н о г о про¬
голосовавшими одобрения или неодобрения вопроса,
н е в е р н а , т а к к а к э т и п р о б л е м ы я в л я ю т с я скорее кон¬
с т и т у ц и о н н ы м и , хотя б ы и з - з а и х о ч е н ь б л и з к о й с в я з и с
" п р и н ц и п о м п р и н ц и п о в " к а ж д о й к о н с т и т у ц и и , т. е. с
р е г у л и р о в а н и е м с у б ъ е к т а с у в е р е н и т е т а и его, сувере¬
н и т е т а , о с у щ е с т в л е н и е м . Ч а с т и ч н о этот п р о б е л воспол¬
н и л а б з а ц 3 с т а т ь и 19 М а л о й к о н с т и т у ц и и , п о с т а н о в и в ,
ч т о д е й с т в и т е л ь н о с т ь р е ф е р е н д у м а ( и л и п р и з н а н и е ре¬
зультата р е ф е р е н д у м а к а к о к о н ч а т е л ь н о г о р е ш е н и я оп¬
ределенной проблемы) зависит от участия в нем более
п о л о в и н ы л и ц , и м е ю щ и х п р а в о г о л о с о в а т ь . М о ж н о су¬
д и т ь , ч т о м е н ь ш е е , ч е м этот порог, у ч а с т и е д е л а е т и з
п р о в о д и м о г о г о л о с о в а н и я sui generis
общественную
консультацию, которая может иметь только политичес¬
кое з н а ч е н и е . Э т о т в ы в о д с т а н о в и т с я е щ е б о л е е крас¬
н о р е ч и в ы м , е с л и с о п о с т а в и т ь его с к о н с т и т у ц и о н н ы м
р е ш е н и е м , д е й с т в о в а в ш и м в т о в р е м я , а и м е н н о : отсут¬
с т в и е м к а к о й б ы т о н и б ы л о з а в и с и м о с т и м е ж д у ука¬
з а н н ы м п о р о г о м у ч а с т и я и д е й с т в и т е л ь н о с т ь ю всеоб¬
щих выборов в палаты парламента или на должность
П р е з и д е н т а Р е с п у б л и к и П о л ь ш а . Э ф ф е к т и в н о е исполь¬
зование основного инструмента демократии, каковым
является референдум, стало быть, в некоторой степени
"сложнее", чем эффективное использование народом
в ы б о р о в . М а л а я к о н с т и т у ц и я , к а к и п р е ж д е , н е разре¬
ш а л а проблемы требуемого количества проголосовав¬
ших, необходимого для установления, одобрен или нет
в о п р о с , в ы н е с е н н ы й н а р е ф е р е н д у м . Это, п о ж а л у й , наи¬
б о л е е в а ж н а я п р о б л е м а , о б о й д е н н а я м о л ч а н и е м в кон¬
ституционных нормах дополнительного законодатель-
З н а ч и т е л ь н а я к о н с т и т у ц и о н н а я р е ф о р м а , прове¬
д е н н а я в П о л ь ш е 7 а п р е л я 1989 г., не в н е с л а и з м е н е н и й
в д а н н у ю норму, и т о л ь к о о ч е р е д н о е и з м е н е н и е Кон¬
с т и т у ц и и от 2 8 д е к а б р я т о г о ж е г о д а з а м е н и л о опреде¬
л е н и е " р а б о ч и й н а р о д " с л о в о м " н а р о д " . А б з а ц 3 ста¬
т ь и 2, в у к а з а н н о й в ы ш е ф о р м е , в м е с т е со в с е й п е р в о й
главой К о н с т и т у ц и и ( с у щ е с т в е н н о и з м е н е н н о й у ж е упо¬
м я н у т о й п о п р а в к о й от 2 8 д е к а б р я 1989 г.), д е й с т в о в а л
затем до в с т у п л е н и я в силу н а с т о я щ е й К о н с т и т у ц и и (т. е.
д о 17 о к т я б р я 1997 г.). О д н а к о о д н о в р е м е н н о с н и м по¬
явились другие положения конституционного уровня,
о т н о с я щ и е с я к в о п р о с у р е ф е р е н д у м а . 23 а п р е л я 1992 г.
б ы л п р и н я т к о н с т и т у ц и о н н ы й З а к о н о п о р я д к е подго¬
товки и принятия новой Конституции Республики
П о л ь ш а , к о т о р ы й п р е д у с м а т р и в а л п о с л е о д о б р е н и я ее
п р о е к т а п а р л а м е н т о м п р о в е д е н и е обязательного консти¬
т у ц и о н н о г о р е ф е р е н д у м а . П о п р а в к а к э т о м у закону от
2 2 а п р е л я 1994 г. в в е л а д о п о л н и т е л ь н о в о з м о ж н о с т ь
проведения референдума по поводу "принципов, на
Сарнецки Павел — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права факультета права ]
администрации Ягеллонского университета
Перевод с польского В. А. Стукиной
21
Б е л о р у с с к и й
ж у р н а л
м е ж д у н а р о д н о г о
п р а в а
и
м е ж д у н а р о д н ы х
о т н о ш е н и й
№ 2
н о г о р е г у л и р о в а н и я . У п о м я н у т а я к о н с т и т у ц и о н н а я от¬
сылка апрельского изменения и М а л о й конституции
реализовывалась сначала д е й с т в о в а в ш и м в то время
З а к о н о м о б о б щ е с т в е н н ы х к о н с у л ь т а ц и я х и референ¬
д у м е о т 6 м а я 1987 г., а з а т е м З а к о н о м о р е ф е р е н д у м е
от 2 9 и ю н я 1995 г. П о с л е д н и й р е а л и з о в ы в а л т а к ж е
о т с ы л к у к о н с т и т у ц и о н н о г о З а к о н а о т 2 2 а п р е л я 1992 г.
и касался как конституционных референдумов, так и
о с т а л ь н ы х в а р и а н т о в его п р о в е д е н и я . Н а о с н о в е э т и х
положений был проведен референдум по утверждению
п р о е к т а н о в о й К о н с т и т у ц и и , однако в о з м о ж н о с т ь про¬
ведения предварительного референдума по вопросу о
ее п р и н ц и п а х о с т а л а с ь т а к и н е и с п о л ь з о в а н н о й .
право назначения референдума осуществляет Сейм или
П р е з и д е н т Р е с п у б л и к и П о л ь ш а . В о в т о р о м с л у ч а е его
н а з н а ч а е т и с к л ю ч и т е л ь н о М а р ш а л С е й м а , но непремен¬
н о по п р е д л о ж е н и ю с у б ъ е к т о в , и м е ю щ и х п р а в о иници¬
ировать изменение Конституции и перечисленных в
абзаце 1 статьи 235 ( 2 0 % состава Сейма, Сенат или
П р е з и д е н т Р е с п у б л и к и ) . Д а н н ы е п р е д л о ж е н и я являют¬
ся для Маршала Сейма обязательными.
1
О т н о с и т е л ь н о р е ф е р е н д у м а , з а к р е п л е н н о г о в ста¬
т ь е 2 3 5 К о н с т и т у ц и и , с л е д у е т з а м е т и т ь , ч т о Конститу¬
ция не регулирует процесса, касающегося одобрения
п о л н о с т ь ю н о в о й К о н с т и т у ц и и . К о н с т и т у ц и о н н ы й За¬
к о н о т 2 2 а п р е л я 1992 г. б ы л , о ч е м у ж е г о в о р и л о с ь ,
о т м е н е н . П р и м е н е н и е п о л о ж е н и й , к а с а ю щ и х с я измене¬
н и я ( о т д е л ь н ы х н о р м ) К о н с т и т у ц и и , т а к ж е и к процес¬
су о д о б р е н и я в с е й н о в о й К о н с т и т у ц и и н е представля¬
ется возможным. Согласно польской конституционной
т р а д и ц и и в с е г д а с у щ е с т в о в а л а р а з н и ц а м е ж д у положе¬
н и я м и о з а м е н е п р е ж н е й К о н с т и т у ц и и н о в о й и положе¬
н и я м и , к а с а ю щ и м и с я в н е с е н и я в н е е и з м е н е н и й . Труд¬
но представить, что новая Конституция могла б ы быть
принята без общественного голосования, равно как и
допустить в такой ситуации возможность основывать¬
с я т о л ь к о н а с т а т ь е 125 К о н с т и т у ц и и . О п е р е ж а я даль¬
н е й ш и е р а с с у ж д е н и я , у ж е с е й ч а с будет к с т а т и с к а з а т ь ,
ч т о этого н е р е г у л и р у е т — ч т о в д а н н о м с л у ч а е пра¬
вильно — и новый Закон о референдуме.
Н о в а я К о н с т и т у ц и я Р е с п у б л и к и П о л ь ш а о т 2 ап¬
р е л я 1997 г. з н а ч и т е л ь н о р а с ш и р и л а р е г у л и р о в а н и е ,
к а с а ю щ е е с я т о й ф о р м ы о с у щ е с т в л е н и я власти, к о т о р у ю
устанавливает референдум. Во-первых, она отказалась
от не в п о л н е я с н о й п р е д ы д у щ е й к о н с т и т у ц и о н н о й фор¬
м у л и р о в к и : " О с у щ е с т в л е н и е в л а с т и п р о и с х о д и т так¬
же посредством в ы р а ж е н и я воли на р е ф е р е н д у м е "
( В ы д е л е н о м н о й . — П. С.). О д н а к о п р е д с т а в л я е т с я , ч т о
" о с у щ е с т в л е н и е в л а с т и " — это р а з р а б о т к а , п р и н я т и е ,
у с т а н о в л е н и е к о н с т и т у ц и о н н ы х п о л о ж е н и й и т. п., в т о
в р е м я к а к " в ы р а ж е н и е в о л и " л е ж и т скорее в о б л а с т и
намерений, р е ш е н и й о подготовке к деятельности или
ч т о - н и б у д ь в э т о м д у х е . Н а ее м е с т о в в е д е н о положе¬
н и е , в и з в е с т н о й с т е п е н и к л а с с и ч е с к о е (ср., н а п р и м е р ,
ст. 3 in princ. д е й с т в у ю щ е й К о н с т и т у ц и и Ф р а н ц и и ) , а
и м е н н о : " Н а р о д о с у щ е с т в л я е т в л а с т ь ч е р е з с в о и х пред¬
с т а в и т е л е й и л и н е п о с р е д с т в е н н о " (абз. 2 ст. 4 Консти¬
туции Республики Польша). Этой норме соответствует
т а к ж е с т а т ь я 6 2 , ф о р м у л и р у ю щ а я " п р а в о у ч а с т и я в ре¬
ф е р е н д у м е " к а к о д н о и з п о л и т и ч е с к и х п р а в граждани¬
на, з а к р е п л е н н ы х к о н с т и т у ц и о н н о . Н а ф о н е этого кон¬
с т и т у ц и о н н о г о п о л о ж е н и я с т а р а я з а к о н о д а т е л ь н а я фор¬
м у л и р о в к а : "Граждане ... в ы р а ж а ю т с в о ю в о л ю о с п о ­
собе р е ш е н и я вопроса, в ы н е с е н н о г о н а р е ф е р е н д у м " , ос¬
т а в л е н н а я в н о в о м законе, п о л у ч а е т н о в ы й с м ы с л , и ре¬
ф е р е н д у м н у ж н о п о н и м а т ь как акт н е п о с р е д с т в е н н о г о
о с у щ е с т в л е н и я в л а с т и народа, а не только как акт демон¬
с т р а ц и и о п р е д е л е н н о г о м н е н и я . О б щ и й п р е д м е т рефе¬
рендума Конституция определяет, беря п р е д ы д у щ у ю
ф о р м у л и р о в к у ( М а л о й к о н с т и т у ц и и ) , к а к "дела, имею¬
щ и е о с о б о е з н а ч е н и е д л я государства" (абз. 1 ст. 125).
К о н с т и т у ц и я о с т а в л я е т б е з и з м е н е н и й компетен¬
цию Сейма и Президента Республики Польша в сфере
н а з н а ч е н и я р е ф е р е н д у м а , п о в т о р я я о г р а н и ч е н и я , зак¬
р е п л е н н ы е е щ е М а л о й к о н с т и т у ц и е й . Зато н о в ы й За¬
кон о референдуме развивает положения предыдущего
закона, к а с а ю щ е г о с я с у б ъ е к т о в , и м е ю щ и х п р а в о ини¬
циировать такое назначение Сеймом, — ими являются
д е п у т а т ы (с с о б л ю д е н и е м у с л о в и й р е г л а м е н т а С е й м а ) ,
С о в е т М и н и с т р о в (далее — С М ) , С е н а т и г р а ж д а н е . Т а ­
кого р о д а " н а р о д н а я и н и ц и а т и в а " р а с с м а т р и в а е т с я С е й ­
м о м , е с л и будет п о д д е р ж а н а как м и н и м у м 500 0 0 0 граж¬
д а н . К о н т р о л ь за п р а в и л ь н о с т ь ю и н и ц и и р о в а н и я рефе¬
р е н д у м а м о ж е т о с у щ е с т в л я т ь Г о с у д а р с т в е н н а я избира¬
т е л ь н а я к о м и с с и я ( д а л е е — Г И К ) , а о к о н ч а т е л ь н о е ре¬
ш е н и е в ы н о с и т В е р х о в н ы й суд ( д а л е е — В С ) . "Народ¬
н а я и н и ц и а т и в а п о п р о в е д е н и ю р е ф е р е н д у м а " н е явля¬
е т с я , о д н а к о , д л я С е й м а ф о р м а л ь н о о б я з а т е л ь н о й . Осо¬
б о е п р о и з в о д с т в о С е й м а п р и ее р а с с м о т р е н и и и о с о б о е
п р о и з в о д с т в о С е н а т а п р и в ы р а ж е н и и с о г л а с и я на на¬
з н а ч е н и е р е ф е р е н д у м а П р е з и д е н т о м р е г у л и р у ю т с я со¬
ответствующими регламентами палат парламента. П о
поводу последних положений, наверное, стоит сказать,
ч т о С е н а т д о в ы р а ж е н и я с в о е г о с о г л а с и я м о ж е т обра¬
т и т ь с я к П р е з и д е н т у за о б о с н о в а н и е м н е о б х о д и м о с т и
проведения референдума.
В целом, нужно сказать, что и новая Конституция
п р е д у с м а т р и в а е т и с к л ю ч и т е л ь н о ф а к у л ь т а т и в н ы й ха¬
р а к т е р р е ф е р е н д у м а . П о и с т е ч е н и и с р о к а д е й с т в и я кон¬
с т и т у ц и о н н о г о З а к о н а от 2 2 а п р е л я 1992 г. ( д а б ы ис¬
к л ю ч и т ь все с о м н е н и я , о н б ы л о т м е н е н п. 2 ст. 2 4 2 Кон¬
с т и т у ц и и ) , ф о р м а л ь н о н е т н и к а к и х п о л о ж е н и й , закреп¬
ляющих обязательный референдум.
Н о в а я К о н с т и т у ц и я п р е д у с м а т р и в а е т н о в ы е слу¬
чаи, при которых возможно проведение общенацио¬
н а л ь н о г о р е ф е р е н д у м а . Р е ч ь и д е т о в о з м о ж н о с т и про¬
в е д е н и я р е ф е р е н д у м а , в о - п е р в ы х , д л я о д о б р е н и я пред¬
стоящей ратификации Президентом Республики
П о л ь ш а м е ж д у н а р о д н о г о д о г о в о р а , п е р е д а ю щ е г о меж¬
дународной организации или международному органу
к о м п е т е н ц и ю о р г а н о в г о с у д а р с т в е н н о й в л а с т и по оп¬
р е д е л е н н ы м в о п р о с а м (абз. 3 ст. 90), и, в о - в т о р ы х , д л я
у т в е р ж д е н и я о д о б р е н н о г о п а л а т а м и п а р л а м е н т а проек¬
та з а к о н а о б и з м е н е н и и К о н с т и т у ц и и , к а с а ю щ е г о с я по¬
л о ж е н и й ее I, II и X I I г л а в (абз. 6 ст. 2 3 5 ) . В о б о и х
с л у ч а я х п р о в е д е н и е р е ф е р е н д у м а я в л я е т с я факультатив¬
н ы м . В п е р в о м с л у ч а е о н п р о в о д и т с я , е с л и С е й м выбе¬
рет такой способ выражения согласия, причем само
С р е д и к о н с т и т у ц и о н н ы х п о л о ж е н и й об о б щ е н а ц и ¬
ональном референдуме можно выделить принципиаль¬
н ы е ( о с н о в н ы е ) ф о р м у л и р о в к и , р а з м е щ е н н ы е в специ¬
а л ь н о й , т а к и н а з ы в а ю щ е й с я " Р е ф е р е н д у м " , конститу¬
ц и о н н о й п о д г л а в е (в р а м к а х г л а в ы I V ) , с о д е р ж а щ и е с я
в с т а т ь е 125, а т а к ж е д в а о с т а в ш и х с я п о л о ж е н и я , каса¬
ю щ и е с я д в у х к р а й н е в а ж н ы х в ы ш е у п о м я н у т ы х случа¬
е в п р о в е д е н и я р е ф е р е н д у м а : а б з а ц 3 с т а т ь и 90 и а б з а ц
6 с т а т ь и 2 3 5 К о н с т и т у ц и и . Два п о с л е д н и х случая, когда
возможно проведение референдума, я в л я ю т с я определен­
н ы м lex specjalis по о т н о ш е н и ю к статье 125, т а к как, б е з
всякого с о м н е н и я , т а к ж е о т н о с я т с я к с и т у а ц и и "особого
з н а ч е н и я д л я государства". К с т а т ь е 125 о д н о з н а ч н о
о т с ы л а е т а б з а ц 3 с т а т ь и 90, о п р е д е л я я , ч т о р е ф е р е н д у м
2
22
д о л ж е н проходить согласно п о л о ж е н и я м с т а т ь и 125. Т е м
не м е н е е , у к а з а н и е н а д в е о т д е л ь н ы е с и т у а ц и и , чрезвы¬
чайно важные для функционирования государства, в
к о т о р ы х м о г у т б ы т ь п р о в е д е н ы р е ф е р е н д у м ы , исклю¬
чает какие-либо сомнения о возможности обращения к
этой процедуре в случае их возникновения. Это также
бесспорно свидетельствует о более широком подходе
настоящей Конституции к вопросу р е ф е р е н д у м а по
с р а в н е н и ю с п р е ж н и м з а к о н о д а т е л ь с т в о м . С л е д у е т за¬
м е т и т ь , ч т о , н е с м о т р я н а н а л и ч и е п о л о ж е н и й , касаю¬
щ и х с я р е ф е р е н д у м а в к о н с т и т у ц и о н н о й главе о С е й м е
и С е н а т е (схожее п о л о ж е н и е в е щ е й б ы л о и в М а л о й
конституции), референдум по-прежнему не может быть
использован как процедура, приводящая к возникнове¬
н и ю "закона, п р и н я т о г о р е ф е р е н д у м о м " . Конституци¬
онное определение "дело, и м е ю щ е е особое значение
д л я г о с у д а р с т в а " обладает, т а к и м о б р а з о м , материаль¬
н ы м , а не ф о р м а л ь н ы м с м ы с л о м . С о г л а с н о е м у голосу¬
ю щ и й н а р е ф е р е н д у м е р е ш а е т в о п р о с по существу, зато
о р г а н ы , о б л а д а ю щ и е о п р е д е л е н н о й к о м п е т е н ц и е й , обя¬
з а н ы облечь результат р е ф е р е н д у м а в с о о т в е т с т в у ю щ у ю
п р а в о в у ю форму.
О п р е д е л е н н о й н о в е л л о й д е й с т в у ю щ е г о конститу¬
ционного положения является однозначное указание на
В С как о р г а н , у с т а н а в л и в а ю щ и й д е й с т в и т е л ь н о с т ь каж¬
д о г о р е ф е р е н д у м а (абз. 4 ст. 125). Э т о п о л о ж е н и е ана¬
л о г и ч н о тому, к о т о р о е р е г у л и р у е т у с т а н о в л е н и е дей¬
с т в и т е л ь н о с т и в ы б о р о в (ср. стст. 101 и 129). И с х о д я и з
е д и н о г о п о н и м а н и я э т и х к о н с т и т у ц и о н н ы х н о р м , отра¬
ж е н н ы х в п о л о ж е н и я х о в ы б о р а х , о н и о д н о з н а ч н о ука¬
зывают на обязанность В С устанавливать действитель¬
н о с т ь в ы б о р о в н е з а в и с и м о от р а с с м о т р е н и я в о з м о ж н ы х
избирательных протестов. Следует предположить, что
с о о т в е т с т в у ю щ и м о б р а з о м это д о л ж н о р а с с м а т р и в а т ь ¬
ся и Законом о референдуме, что в действительности и
с л у ч и л о с ь (ср. главу 5 д е й с т в у ю щ е г о з а к о н а ) .
3
4
Закон о р е ф е р е н д у м е от 14 м а р т а 2 0 0 3 г. (далее —
З о Р ) я в л я е т с я о б ш и р н ы м актом, р а з р а б о т а н н ы м с за¬
ботой об обеспечении комплексности регулирования.
О н н а с ч и т ы в а е т 98 с т а т е й ( З а к о н 1995 г. — 4 6 ) , объе¬
д и н е н н ы х в 13 р а з д е л о в ( З а к о н 1995 г. — 8). С фор¬
мально-правовой точки зрения закон характеризуется
д в у м я ч е р т а м и . В о - п е р в ы х , с р е д и его 13 р а з д е л о в пре¬
о б л а д а ю щ е е б о л ь ш и н с т в о з а н и м а ю т р а з д е л ы , регули¬
рующие вопросы, общие для всех трех референдумов,
у ж е и з в е с т н ы х к о н с т и т у ц и о н н ы м п о л о ж е н и я м (абз. 3
ст. 90, ст. 125 и а б з . 6 ст. 2 3 5 ) . Э т о р а з д е л ы 1—7 и 1 1 —
12. Р а з д е л 1 ( О б щ и е п о л о ж е н и я ) р е г у л и р у е т в о п р о с ы ,
связанные с правом граждан участвовать в референду¬
ме, раздел 2 регулирует структуру органов, проводящих
р е ф е р е н д у м , р а з д е л 3 з а н и м а е т с я п о р я д к о м голосова¬
ния, раздел 4 — процедурой определения результатов,
раздел 5 — установлением действительности референ¬
д у м а , р а з д е л 6 — о р г а н и з а ц и е й и ф и н а н с и р о в а н и е м кам¬
п а н и и р е ф е р е н д у м а , р а з д е л 7 — ф и н а н с и р о в а н и е м ре¬
ф е р е н д у м а . С л е д о в а л о б ы с ю д а о т н е с т и т а к ж е раз¬
д е л 1 1 , с о д е р ж а щ и й п о л о ж е н и я у г о л о в н о г о п р а в а , раз¬
д е л 12 — с о с о б ы м и п о л о ж е н и я м и д л я п р о в е д е н и я од¬
н о в р е м е н н о р е ф е р е н д у м а и в с е о б щ и х в ы б о р о в и раз¬
д е л 13, в к л ю ч а ю щ и й п е р е х о д н ы е и з а к л ю ч и т е л ь н ы е по¬
л о ж е н и я . Зато в т о р а я г р у п п а п о л о ж е н и й з а к о н а состав¬
ляет 3 раздела, посвященных проведению референду¬
м о в в т р е х , п р е д у с м о т р е н н ы х К о н с т и т у ц и е й ситуаци¬
ях, к о т о р ы е з а к о н н а з ы в а е т " р е ф е р е н д у м п о д е л а м , име¬
ю щ и м о с о б о е з н а ч е н и е д л я государства" (раздел 8), "ре¬
ферендум по в ы р а ж е н и ю согласия на ратификацию
м е ж д у н а р о д н о г о д о г о в о р а " ( р а з д е л 9) и " р е ф е р е н д у м ,
утверждающий изменение Конституции Республики
П о л ь ш а " ( р а з д е л 10). О ч е в и д н о , ч т о п р е д м е т о м регу¬
л и р о в а н и я в э т и х т р е х р а з д е л а х я в л я ю т с я т о л ь к о спе¬
цифичные проблемы, возникающие при проведении
с о о т в е т с т в у ю щ е г о р е ф е р е н д у м а . Э т о , н а п р и м е р , воп¬
р о с ы н а з н а ч е н и я р е ф е р е н д у м а и п р и ч и н его и н и ц и и р о ¬
в а н и я , э л е м е н т о в ( о б я з а т е л ь н ы х и ф а к у л ь т а т и в н ы х ) на¬
з н а ч е н и я , в р е м е н и п р о в е д е н и я р е ф е р е н д у м а и, н а к о н е ц ,
его д е й с т в и т е л ь н о с т и .
И з д е с ь встает п р и н ц и п и а л ь н о в а ж н ы й в о п р о с , мо¬
гут л и о р г а н ы , с о з д а н н ы е д л я к о н т р о л я з а у п о м я н у т ы м и
а к т а м и , п о л ь з о в а т ь с я с в о е й к о м п е т е н ц и е й относитель¬
но ф о р м а л ь н о г о х а р а к т е р а д а н н о г о акта. В ч а с т н о с т и ,
е с л и а к т о м будет закон, то п о д л е ж и т л и о н к о н т р о л ю со
с т о р о н ы К о н с т и т у ц и о н н о г о т р и б у н а л а (как в ходе пред¬
в а р и т е л ь н о г о , т а к и п о с л е д у ю щ е г о контроля) и возмож¬
но л и з д е с ь и с п о л ь з о в а н и е п р а в а законодательного вето
П р е з и д е н т о м Р е с п у б л и к и П о л ь ш а ? Н а с а м о м д е л е , та¬
кой акт ф о р м а л ь н о будет я в л я т ь с я законом, п р и н я т ы м
С е й м о м с у ч а с т и е м Сената, но происходить будет и з явно
в ы р а ж е н н о г о о т н о ш е н и я н а р о д а по строго определен¬
ному вопросу. У м о з р и т е л ь н о м о ж н о з а к л ю ч и т ь , что ком¬
п е т е н ц и я К Т не д о л ж н а нарушаться. О с н о в н ы м аргумен¬
т о м з д е с ь я в л я е т с я п р и н ц и п д е м о к р а т и ч е с к о г о правово¬
го государства в м е с т е с п р и н ц и п о м конституционализ¬
ма, а т а к ж е м е с т о первого и з э т и х п р и н ц и п о в в консти¬
т у ц и о н н о й с и с т е м е , и б о о н в н е й стоит д о п р и н ц и п а су¬
в е р е н и т е т а народа. Следует, однако, в ы с к а з а т ь с я п р о т и в
возможности использования Президентом Республики
П о л ь ш а п р а в а законодательного вето, е с л и о н о в ы з в а н о
н е с о г л а с и е м П р е з и д е н т а с с о д е р ж а н и е м закона.
Статья 125 развивает регулирование, ставящее в за¬
в и с и м о с т ь д е й с т в и т е л ь н о с т ь р е ф е р е н д у м а от у ч а с т и я в
н е м более п о л о в и н ы и м е ю щ и х право голосовать. Я в н о е
исключение закреплено в абзаце 6 статьи 235 (референ¬
д у м по проекту закона о в н е с е н и и и з м е н е н и й в Конститу¬
ц и ю ) , которое, не д е л а я с с ы л к и на процедуру, закреплен¬
н у ю статьей 125, отказывается, т е м с а м ы м , от какого б ы
то н и б ы л о м и н и м у м а у ч а с т в у ю щ и х в голосовании. Оцен¬
ки такого п о л о ж е н и я в д о к т р и н е сильно о т л и ч а ю т с я д р у г
от друга, а с п е к т р и с п о л ь з у е м ы х аргументов очень ши¬
рок. К р о м е того, Конституция ничего не говорит о прин¬
ц и п а х о п р е д е л е н и я результата р е ф е р е н д у м а . Здесь опять
и с к л ю ч е н и е м является р е ф е р е н д у м , у т в е р ж д а ю щ и й кон¬
с т и т у ц и о н н ы е изменения, п р и котором, согласно абзацу
6 статьи 2 3 5 , у т в е р ж д е н и е наступит, е с л и за него выска¬
ж е т с я б о л ь ш и н с т в о проголосовавших. В этой с и т у а ц и и
(имеется в виду отсутствие какого-либо требуемого ми¬
н и м а л ь н о г о п о р о г а участия) г о л о с у ю щ и й находится пе¬
р е д о ч е в и д н о й альтернативой, с о с т о я щ е й только и з д в у х
в о з м о ж н ы х вариантов ответа, и и н о й вариант д л я реше¬
н и я этого в о п р о с а трудно себе представить. Т а к и м обра¬
зом, это б о л ь ш и н с т в о всегда является а б с о л ю т н ы м .
Р у к о в о д с т в у я с ь о ч е в и д н ы м и п р е д п о с ы л к а м и к од¬
н о о б р а з н о м у р е г у л и р о в а н и ю п о д о б н ы х п р о б л е м , об¬
н а р у ж и м в новом законе многочисленные отсылки к
п о л о ж е н и я м и з б и р а т е л ь н о г о законодательства, в основ¬
н о м к п о л о ж е н и я м о в ы б о р а х в С е й м и Сенат. К р о м е
э т и х о т д е л ь н ы х с с ы л о к , с т а т ь я 92 з а к о н а с о д е р ж и т так¬
ж е о б щ у ю о т с ы л к у н а с о о т в е т с т в у ю щ е е п р и м е н е н и е по¬
ложений о выборах в Сейм и Сенат по всем остальным
в о п р о с а м , н е у р е г у л и р о в а н н ы м в ЗоР. В н е к о т о р ы х слу¬
ч а я х н а й д е м в З о Р т а к ж е о т с ы л к у к п о л о ж е н и ю о выбо¬
рах в советы гмин, поветов и воеводских сеймиков.
Кроме того, две из трех категорий органов, созданных
5
23
Б е л о р у с с к и й
ж у р н а л
м е ж д у н а р о д н о г о
п р а в а
и
м е ж д у н а р о д н ы х
о т н о ш е н и й
№ 2
д л я п р о в е д е н и я р е ф е р е н д у м а , это о р г а н ы , образован¬
ные на основе положений о выборах, которые также
используются при проведении референдума. Это Г И К
( г о в о р я о к о т о р о й , с л е д у е т т а к ж е у п о м я н у т ь ее испол¬
нительный аппарат — Общепольское избирательное
бюро, также участвующее в проведении референдумов)
и избирательные комиссары, действующие на выборах
в м е с т н ы е советы. Только о к р у ж н ы е избирательные
к о м и с с и и ( н и з ш е г о у р о в н я ) н а з н а ч а ю т с я ad hoc, исклю¬
чительно в целях проведения референдума. Специфи¬
ка голосования на референдуме сказывается также на
с п е ц и ф и к е с о з д а н и я и х с о с т а в а , о с н о в а н н о й н а субъек¬
т а х , и м е ю щ и х п р а в о н а у ч а с т и е в к а м п а н и и . Это стрем¬
л е н и е к м а к с и м а л ь н о в о з м о ж н о й о д н о р о д н о с т и регу¬
л и р о в а н и я п р о с л е ж и в а е т с я т а к ж е в р а з д е л а х , касаю¬
щ и х с я т р е х в и д о в р е ф е р е н д у м а , где и н о г д а п о л о ж е н и я
закона предписывают соответствующее применение
правил, формально предназначенных для иного вида
референдума.
ющего проведение референдума (Сейма, Президента,
М а р ш а л а Сейма), что, правда, четко не закреплено, но
с л е д у е т и з з д р а в о г о с м ы с л а . В с в я з и с э т и м з а к о н регу¬
лирует отдельные вопросы деятельности органов по
п р о в е д е н и ю р е ф е р е н д у м а , в с л у ч а е , е с л и о н двухднев¬
н ы й (в о с о б е н н о с т и о б е с п е ч е н и я г о л о с о в и бюллете¬
н е й ) , а т а к ж е п р е д у с м а т р и в а е т с о с т а в л е н и е б о л е е мно¬
г о ч и с л е н н ы х о к р у ж н ы х и з б и р а т е л ь н ы х к о м и с с и й и до¬
полнительных списков лиц, которым на второй день
г о л о с о в а н и я и с п о л н и т с я 18 л е т (по д о с т и ж е н и и 18-лет¬
него возраста граждане становятся совершеннолетни¬
м и и и м е ю т п р а в о г о л о с о в а т ь ( п р и м . — В. С.)). К а к при¬
м е р , п о с т а н о в л е н и е м С е й м а от 17 а п р е л я 2 0 0 3 г. б ы л
н а з н а ч е н р е ф е р е н д у м п о в ы р а ж е н и ю с о г л а с и я н а рати¬
фикацию договора, касающегося вступления Польши
в Е С , где и б ы л а и с п о л ь з о в а н а т а к а я в о з м о ж н о с т ь . Сле¬
д у е т з а м е т и т ь , ч т о о п ы т э т о г о р е ф е р е н д у м а м о ж е т по¬
том стать д о п о л н и т е л ь н ы м материалом для размышле¬
ний о двухдневных всеобщих выборах. Необходимо,
о д н а к о , з а м е т и т ь , ч т о с о з д а т е л и з а к о н а не использова¬
л и д р у г у ю в о з м о ж н о с т ь з н а ч и т е л ь н о г о у в е л и ч е н и я по¬
рога участия, такую, как введение голосования почтой,
также используемого в других странах;
Н е с м о т р я н а с т р е м л е н и е к п о л н о т е регулирова¬
н и я , з а к о н п р е д у с м а т р и в а е т в ц е л о м н е м а л о , д о 2 0 слу¬
ч а е в п р е д о с т а в л е н и я п о л н о м о ч и й н а и з д а н и е подзакон¬
н ы х положений, из которых 8 относятся к постановле¬
н и я м р а з л и ч н ы х м и н и с т р о в ( о б ы ч н о и з д а н н ы х с согла¬
с и я Г И К ) , 3 — к р а с п о р я ж е н и я м О б щ е п о л ь с к о г о сове¬
т а по р а д и о в е щ а н и ю и т е л е в и д е н и ю , а 9 — к р е ш е н и я м
Г И К . В с е э т и п о д з а к о н н ы е а к т ы , к а с а ю щ и е с я различ¬
н ы х о р г а н и з а ц и о н н о - т е х н и ч е с к и х в о п р о с о в , и отсыл¬
к и не с о з д а ю т п р е п я т с т в и й с т о ч к и з р е н и я с о о т в е т с т в и я
конституционным основам, а их размещение в самом
з а к о н е б ы л о б ы в у щ е р б его п р о з р а ч н о с т и .
б) с у щ е с т в е н н ы м д о п о л н е н и е м п о с р а в н е н и ю с
предыдущим законом является возможность принятия
о р г а н о м , н а з н а ч а ю щ и м р е ф е р е н д у м , р е ш е н и я о внесе¬
нии в бюллетень "разъяснения, касающегося предмета
референдума", установленного субъектом назначения
в постановлении (решении) о назначении референду¬
ма (наряду с определением вида референдума (одного
из трех), субъектом назначения, датой, вопросом (или
вариантами решения проблемы), а также " информаци¬
е й о с п о с о б е г о л о с о в а н и я " ) . Это р е г у л и р о в а н и е г о р а з ­
д о ш и р е п р е д ы д у щ е г о . " И н ф о р м а ц и я о с п о с о б е голо¬
сования" известна положениями о выборах в Сейм, на
д о л ж н о с т ь П р е з и д е н т а и в о р г а н ы м е с т н о г о самоуправ¬
л е н и я , в т о в р е м я к а к у п о м я н у т ы е " р а з ъ я с н е н и я " явля¬
ю т с я н о в ы м и н с т и т у т о м . О н и к а с а ю т с я н е регламента¬
ц и и п о в е д е н и я г о л о с у ю щ е г о , а з н а ч е н и я о т д а н н о г о оп¬
р е д е л е н н ы м о б р а з о м голоса, у с т а н о в л е н и я п о с л е д с т в и й
т о г о и л и и н о г о р а с п о р я ж е н и я б ю л л е т е н е м , обеспечи¬
вают однозначность высказываемого ответа на вопрос
или выбираемого варианта. "Разъяснения" являются, в
н е к о т о р о й с т е п е н и , а у т е н т и ч н о й и н т е р п р е т а ц и е й тако¬
го п о в е д е н и я и п о т о м у д о л ж н ы б ы т ь у с т а н о в л е н ы
субъектом, и н и ц и и р у ю щ и м референдум. Использова¬
н и е этой в о з м о ж н о с т и м о ж е т з н а ч и т е л ь н о о б л е г ч и т ь как
само голосование, так и процедуру подсчета голосов.
О д н и м и з п р и н ц и п о в , п р и н я т ы х в ходе подготови¬
т е л ь н о й р а б о т ы н а д з а к о н о м , б ы л о м а к с и м а л ь н о е раз¬
витие прежних и ныне действующих законодательных
р е ш е н и й , е с т е с т в е н н о , в р а м к а х и з м е н е н н ы х консти¬
т у ц и о н н ы х п о л о ж е н и й . Э т о п о з в о л и л о т а к ж е исполь¬
зовать п р и с о з д а н и и закона п р е д ы д у щ у ю практику, сло¬
ж и в ш у ю с я в ходе п р о в е д е н и я н е с к о л ь к и х р е ф е р е н д у ¬
м о в в 8 0 - х и 9 0 - х гг. в П о л ь ш е . А д л я т о л к о в а н и я фор¬
мулировок закона в большой степени сохраняют свое
значение определения, содержащиеся в литературе
п р е д м е т а т е х л е т . И т а к , о с т а в л е н о д в а т и п а референ¬
дума: или предоставляющий ответ на поставленный
в о п р о с , и л и в ы б и р а ю щ и й о д и н и з п р е д л о ж е н н ы х вари¬
антов решения определенной проблемы. Голосующий
должен отметить свой выбор с п о м о щ ь ю определенно¬
го з н а к а в п р е д н а з н а ч е н н о й д л я этого р у б р и к е бюлле¬
т е н я , г о л о с о в а н и е п р о х о д и т в п о м е щ е н и я х избиратель¬
н ы х комиссий в присутствии их ч л е н о в и представите¬
л е й . О к р у ж н а я и з б и р а т е л ь н а я к о м и с с и я п р о в о д и т под¬
счет р е з у л ь т а т о в , а к о н т р о л ь з а н и м о с у щ е с т в л я ю т из¬
б и р а т е л ь н ы е к о м и с с а р ы , к о т о р ы е п о т о м ф и к с и р у ю т ре¬
з у л ь т а т ы во в с е х в о е в о д с т в а х и п е р е с ы л а ю т и х в Г И К .
К наиболее существенным изменениям относятся:
а) п р е д о с т а в л е н и е в о з м о ж н о с т и п р о в е д е н и я рефе¬
р е н д у м а в т е ч е н и е о д н о г о д н я и л и в т е ч е н и е д в у х пос¬
л е д о в а т е л ь н о с м е н я ю щ и х д р у г д р у г а д н е й (но не бо¬
лее!), п р и ч е м в т о р о й и з н и х д о л ж е н б ы т ь в ы х о д н ы м
днем. Сама Конституция не говорит о продолжитель¬
н о с т и п р о в е д е н и я р е ф е р е н д у м а , п о э т о м у п р и н я т и е та¬
кого р е ш е н и я не в с т р е т и л о к а к и х б ы т о н и б ы л о кон¬
с т и т у ц и о н н ы х п р е п я т с т в и й . П о в о д о м д л я т а к о г о реше¬
н и я с т а л о ж е л а н и е с о з д а т ь л у ч ш и е у с л о в и я д л я факти¬
ческого участия в референдуме избирателей. Такая
практика уже существует в нескольких государствах.
Р е ш е н и е п о э т о м у в о п р о с у з а в и с и т от о р г а н а , н а з н а ч а 6
7
С в и д е т е л ь с т в о м в ы с о к о й о ц е н к и з н а ч е н и я регули¬
р о в а н и я , к а с а ю щ е г о с я а г и т а ц и о н н о й к а м п а н и и , явля¬
ется значительно более широкое регулирование этой
п р о б л е м а т и к и в н о в о м ЗоР. З а к о н о д а т е л ь р е ш и л полно¬
с т ь ю у р е г у л и р о в а т ь п р о б л е м у , о т к а з ы в а я с ь от с с ы л к и
на процедуру избирательной кампании, записанной в
п о л о ж е н и и о в ы б о р а х в С е й м , к о т о р у ю н у ж н о б ы "со¬
ответственно" использовать. Значительно ограничен в
этой сфере круг отсылок на распоряжения Общепольс¬
кого с о в е т а по р а д и о в е щ а н и ю и т е л е в и д е н и ю . В резуль¬
т а т е это п р и в е л о к п р и н я т и ю р а з д е л а и з с т а т ь и 2 1 . Оче¬
в и д н о , ч т о р е г у л и р о в а н и е к а с а е т с я только к а м п а н и и ,
п р о х о д я щ е й б е с п л а т н о в о б щ е с т в е н н ы х с р е д с т в а х мас¬
совой информации.
В законе впервые закреплены субъекты, допущен¬
н ы е к у ч а с т и ю в к а м п а н и и . В о - п е р в ы х , з а к о н указыва¬
е т н а п о л и т и ч е с к и е п а р т и и , н о не в с е . И х к р у г б ы л ус¬
тановлен аналогично регулированию, содержащемуся
24
в з а к о н е о п о л и т и ч е с к и х п а р т и я х о т н о с и т е л ь н о и х фи¬
н а н с и р о в а н и я , а т а к ж е в п о л о ж е н и я х , к а с а ю щ и х с я пред¬
ставления своих убеждений политическими партиями
по р а д и о и т е л е в и д е н и ю . О н охватывает, т а к и м обра¬
зом, п а р т и и , к о т о р ы е п о л у ч и л и в п о с л е д н и х в ы б о р а х в
С е й м в р а м к а х в с е г о г о с у д а р с т в а 3 % г о л о с о в самостоя¬
т е л ь н о и л и 6 % г о л о с о в в и з б и р а т е л ь н о й к о а л и ц и и , в со¬
с т а в к о т о р о й о н и в х о д и л и . Т а к о й м е х а н и ч е с к и й пере¬
нос количества с выборов на участие в агитационной
к а м п а н и и н е в п о л н е в е р е н , т а к к а к п а р т и и с в о е й под¬
д е р ж к е в в ы б о р а х м о г у т б ы т ь во м н о г о м о б я з а н ы хоро¬
ш о п о д о б р а н н ы м к а н д и д а т а м , а н е с о б с т в е н н ы м изби¬
р а т е л ь н ы м п р о г р а м м а м . Н а р е ф е р е н д у м е ж е учитыва¬
ются только соображения по существу. Введение д л я
п а р т и и о п р е д е л е н н о г о з а г р а д и т е л ь н о г о п у н к т а пред¬
ставляется, по п р а к т и ч е с к и м с о о б р а ж е н и я м , единствен¬
но в о з м о ж н ы м и п р и е м л е м ы м в а р и а н т о м . Это т а к ж е
несколько облегчает допуск к кампании иных, нежели
партии, субъектов. И м и являются клубы (депутатские,
сенаторские и парламентские), общества и учреждения,
занимающиеся деятельностью, связанной с предметом
р е ф е р е н д у м а , а т а к ж е п р е д с т а в и т е л и г р у п п г р а ж д а н , об¬
ратившихся в Сейм с инициативой о референдуме.
М о ж н о п р е д п о л о ж и т ь , что и н о г д а л и д е р ы п а р т и й , не
д о п у щ е н н ы х к у ч а с т и ю в р е ф е р е н д у м е , м о г л и б ы по¬
с р е д с т в о м т а к и х с у б ъ е к т о в в с е ж е у ч а с т в о в а т ь в кампа¬
н и и . Р е ш е н и е о д о п у с к е к о н к р е т н о г о с у б ъ е к т а к учас¬
т и ю п р и н и м а е т п о его п р е д л о ж е н и ю Г И К . Х о ч е т с я под¬
ч е р к н у т ь , ч т о это р е ш е н и е не я в л я е т с я о к о н ч а т е л ь н ы м ,
т а к к а к з а к о н п р е д у с м а т р и в а е т в о з м о ж н о с т ь обжалова¬
н и я о т р и ц а т е л ь н о г о р е ш е н и я Г И К в В С , к о т о р ы й та¬
ким образом получает новую компетенцию.
с у б ъ е к т а м , у ч а с т в у ю щ и м в к а м п а н и и . В е р о я т н е е все¬
го, и з э т и х з а к о н о д а т е л ь н ы х п о л о ж е н и й с л е д у е т н е тре¬
б о в а н и е п р и е м а о д и н а к о в о й о п л а т ы в с е м и р а д и о - и те¬
л е в и з и о н н ы м и в е щ а т е л я м и , а т о л ь к о з а п р е т н а взима¬
ние различной оплаты одним и тем же вещателем.
Н е л ь з я , однако, не у д е р ж а т ь с я от с л е д у ю щ и х о б щ и х рас¬
с у ж д е н и й : н е б ы л о л и ж е л а т е л ь н ы м о г р а н и ч е н и е кам¬
пании по радио и телевидению только по о т н о ш е н и ю к
эфирному времени, установленному в соответствии с
п о л о ж е н и я м и закона, р а з д е л е н н о м у п о р о в н у м е ж д у пра¬
в о м о ч н ы м и с у б ъ е к т а м и , и п р о в е д е н и е к а м п а н и и исклю¬
ч и т е л ь н о п о с р е д с т в о м п у б л и ч н о г о р а д и о в е щ а н и я и те¬
левидения?
В-третьих, если предыдущий Закон о референду¬
м е п р и з н а в а л э л е м е н т о м к а м п а н и и т а к ж е "представле¬
ние и разъяснение сути вопросов и вариантов ответов
на н и х , а т а к ж е п р о б л е м , в ы н е с е н н ы х н а р е ф е р е н д у м .
о р г а н о м , н а з н а ч и в ш и м р е ф е р е н д у м , и Г И К о м " , т о дей¬
с т в у ю щ и й з а к о н т а к о е п о н и м а н и е к а м п а н и и однознач¬
н о и с к л ю ч а е т , у ж е и н а ч е т р а к т у я п р о в е д е н и е информа¬
ц и о н н о й д е я т е л ь н о с т и о р г а н о м , н а з н а ч и в ш и м референ¬
д у м . Н е в е р н о , о д н а к о , б ы л а о п у щ е н а п р и э т о м обязан¬
ность публичных вещателей бесплатного распростра¬
нения такого вида разъяснений, закрепленная еще в
п р е д ы д у щ е м законе.
И з о б щ и х в о п р о с о в н о в о г о З о Р с л е д у е т т а к ж е об¬
ратить внимание на обширные положения уголовного
п р а в а , у ч и т ы в а ю щ и е с п е ц и ф и к у т а к о г о в и д а голосова¬
н и й и о с н о в а н н ы е н а н е с к о л ь к и х н е о р д и н а р н ы х ситуа¬
ц и я х , н а б л ю д а е м ы х во в р е м я п р е д ы д у щ и х г о л о с о в а н и й .
П о н я т н о , ч т о э т и п о л о ж е н и я т о л ь к о д о п о л н я ю т соот¬
ветствующие нормы уголовного и административного
кодексов.
В о - в т о р ы х , п р о я в л е н и е м у ч а с т и я в к а м п а н и и яв¬
л я е т с я , а н а л о г и ч н о и з б и р а т е л ь н ы м к а м п а н и я м , распро¬
странение общественным радио- и телевещанием так
н а з ы в а е м ы х "передач, п о с в я щ е н н ы х р е ф е р е н д у м у " . За¬
кон у с т а н а в л и в а е т о б щ е е в р е м я , п р е д н а з н а ч е н н о е на
общественных радио и телевидении для агитационной
и разъяснительной кампании. Следует отметить, что в
случае референдума по поводу выражения согласия на
р а т и ф и к а ц и ю м е ж д у н а р о д н о г о д о г о в о р а это в р е м я зна¬
чительно больше по сравнению с двумя остальными
с л у ч а я м и п р о в е д е н и я р е ф е р е н д у м а (ср. стст. 5 0 — 5 1
ЗоР). Выделенное время равно делится между всеми
с у б ъ е к т а м и , у п о л н о м о ч е н н ы м и на у ч а с т и е в к а м п а н и и .
На конкретные установления, сделанные правлениями
о т д е л ь н ы х п е р е д а ю щ и х с т а н ц и й , у п о л н о м о ч е н н ы е на
участие в кампании субъекты могут подавать ж а л о б ы в
Г И К , что т а к ж е я в л я е т с я н о в ы м р е г у л и р о в а н и е м (об¬
р а щ е н и е в В С з д е с ь не п р е д у с м о т р е н о ) . О ч е р е д н о с т ь
трансляций передач решается жеребьевкой. Использо¬
в а н и е о ф е р т ы ( п р е д л о ж е н и я ) , з а к р е п л е н н о й посред¬
с т в о м в ы ш е у п о м я н у т о г о п о л о ж е н и я з а к о н а , не исклю¬
ч а е т в о з м о ж н о с т ь п р о в е д е н и я к а м п а н и и д р у г и м и спо¬
с о б а м и , в ч а с т н о с т и п о с р е д с т в о м р а с п р о с т р а н е н и я ра¬
дио- и телепередач на средства самих заинтересован¬
ных. Закон подтверждает упомянутые возможности,
о т с ы л а я по э т о м у п о в о д у к п о л о ж е н и я м о р е к л а м е в
Законе о радиовещании и телевидении. Рассматривая
т а к о е р е ш е н и е в с в е т е к о н с т и т у ц и о н н о г о п р и н ц и п а ра¬
в е н с т в а , т р у д н о н е з а м е т и т ь , ч т о б о л е е б о г а т ы е субъек¬
т ы могут оказывать большее влияние на общественное
м н е н и е . З о Р в н е к о т о р о й с т е п е н и п р о т и в о д е й с т в у е т это¬
му, т р е б у я о т в е щ а т е л е й в з и м а т ь со в с е х ж е л а ю щ и х
т р а н с л и р о в а т ь с в о и п е р е д а ч и о д и н а к о в у ю оплату, а так¬
же запрещая им отказывать в трансляции отдельным
Нельзя не подчеркнуть, что новый ЗоР отступает
о т п р и н ц и п а о т о м , ч т о " р е ф е р е н д у м н е п р о в о д и т с я за
п р е д е л а м и г о с у д а р с т в а " (абз. 1 ст. 3 п р е ж н е г о з а к о н а ) ,
и п р и н и м а е т в э т о й о б л а с т и (ср. п о с т а н о в л е н и е о спис¬
к а х и м е ю щ и х п р а в о г о л о с о в а т ь , у ч а с т к а х д л я голосо¬
вания) положения, аналогичные тем, что закреплены в
п о л о ж е н и я х о в ы б о р а х . М о ж н о т а к ж е с к а з а т ь , ч т о кро¬
м е н ы н е д е й с т в у ю щ и х с п е ц и а л ь н ы х у ч а с т к о в д л я голо¬
с о в а н и я ( г о с п и т а л и , м о р с к и е суда и др.) в в е д е н а т а к ж е
в о з м о ж н о с т ь с о з д а н и я с п е ц и а л ь н ы х у ч а с т к о в в студен¬
ческих общежитиях.
С л е д у е т у п о м я н у т ь о п р е д е л е н н ы е н о в ш е с т в а , зак¬
репленные в положениях, касающихся трех случаев
п р о в е д е н и я о б щ е н а ц и о н а л ь н о г о р е ф е р е н д у м а , которые,
в общем, продолжают предыдущие положения, хотя и
со з н а ч и т е л ь н о б о л ь ш е й и х к о н к р е т и з а ц и е й .
А . Р е ф е р е н д у м п о д е л а м , и м е ю щ и м о с о б о е значе¬
ние для государства (раздел 8 закона).
Оставлено положение, по которому Сейм может
н а з н а ч и т ь п р о в е д е н и е р е ф е р е н д у м а , к а к п о собствен¬
н о й и н и ц и а т и в е , т а к и по п р е д л о ж е н и ю С е н а т а , С М и л и
в р е з у л ь т а т е " н а р о д н о й и н и ц и а т и в ы " . С о х р а н е н о так¬
же прежнее ограничение "народной инициативы": она
не может касаться финансовых дел, обороноспособно¬
с т и и а м н и с т и и . З а к о н т а к ж е в в о д и т к р а й н и й с р о к про¬
в е д е н и я р е ф е р е н д у м а : о н д о л ж е н б ы т ь п р о в е д е н не по¬
з д н е е д е в я н о с т о г о д н я п о с л е п р и н я т и я С е й м о м поста¬
н о в л е н и я о его н а з н а ч е н и и и л и , с о о т в е т с т в е н н о , п о с л е
принятия постановления Президентом.
Р е ш е н и е п р о б л е м ы по с у щ е с т в у п р и н и м а е т с я , е с л и
по вынесенному на референдум вопросу было подано
большинство "действительных голосов", положитель¬
н ы х и л и о т р и ц а т е л ь н ы х . Э т о не то ж е с а м о е , что б о л ь -
25
Б е л о р у с с к и й
ж у р н а л
м е ж д у н а р о д н о г о
п р а в а
и
м е ж д у н а р о д н ы х
о т н о ш е н и й
№ 2
шинство "проголосовавших", а т е м более — большин¬
ство " и м е ю щ и х п р а в о г о л о с о в а т ь " . В ы ш е у п о м я н у т о е
б о л ь ш и н с т в о я в л я е т с я н а и м е н ь ш и м . Зато е с л и н а ре¬
ф е р е н д у м е н у ж н о будет выбрать одну из нескольких аль¬
т е р н а т и в , то это будет р е ш е н и е п р о б л е м ы по с у щ е с т в у
в пользу той альтернативы, которая получит большин¬
ство д е й с т в и т е л ь н ы х голосов. В с е это, е с т е с т в е н н о , п р и
выполнении конституционного требования о 50%-ном
у ч а с т и и и з б и р а т е л е й , п р и к о т о р о м р е з у л ь т а т ы референ¬
дума становятся обязательными.
л е н и е С е й м о м т а к о г о р о д а , и н о й , н е ж е л и С М , квали¬
фикации было бы возможно и эффективно. Напротив,
н е к а ж е т с я , ч т о о т л и ч н у ю о т С М к в а л и ф и к а ц и ю дого¬
вора мог осуществить Президент Республики Польша,
или получая (кроме текста договора) для промульгации
т е к с т закона, в ы р а ж а ю щ е г о с о г л а с и е н а р а т и ф и к а ц и ю ,
и л и получая и н ф о р м а ц и ю о "сообщении" Сейму.
К о н с т и т у ц и я п р е д у с м а т р и в а е т д в а п о р я д к а выра¬
ж е н и я с о г л а с и я н а р а т и ф и к а ц и ю д о г о в о р а , соответству¬
ю щ е г о т р е б о в а н и я м статьи 90 К о н с т и т у ц и и ("парламен¬
т а р н ы й " п о р я д о к и "в п о р я д к е р е ф е р е н д у м а " ) , переда¬
вая Сейму право выбора абсолютным большинством
г о л о с о в . Т е о р е т и ч е с к и , п о с л е п р и н я т и я р е ш е н и я Сей¬
м о м о в ы б о р е "в п о р я д к е р е ф е р е н д у м а " , м е ж д у Сей¬
м о м и г л а в о й г о с у д а р с т в а м о ж е т н а ч а т ь с я своеобраз¬
н а я "гонка", кто р а н ь ш е н а з н а ч и т р е ф е р е н д у м . В дан¬
ном случае в более выгодной ситуации находится Сейм,
т а к к а к сразу п о с л е с в о е г о в ы б о р а о н м о ж е т н а з н а ч и т ь
проведение референдума, в то время как Президент
стеснен в своих действиях тем, что должен получить
согласие Сената. Добавим, что ЗоР требует уведомле¬
ния М а р ш а л о м Сейма Президента (как и Председателя
С М , а т а к ж е М а р ш а л а С е н а т а ) о в ы б о р е п о р я д к а , н о не
о п р е д е л я е т с р о к а у в е д о м л е н и я . П о с к о л ь к у т а к о е тре¬
б о в а н и е п р е д у с м о т р е н о , т о с л е д у е т с ч и т а т ь , ч т о Пре¬
зидент должен ждать официального выполнения этой
о б я з а н н о с т и М а р ш а л о м С е й м а , хотя о ч е в и д н о , ч т о н а
практике он узнает об этом автоматически.
В. Р е ф е р е н д у м по в ы р а ж е н и ю с о г л а с и я н а рати¬
ф и к а ц и ю международного договора (раздел 9 закона).
Регулирование порядка голосования в этом случае
не м о г л о б ы т ь з а к р е п л е н о в п р е д ы д у щ е м з а к о н е . Одна¬
ко, п о с к о л ь к у а б з а ц 3 с т а т ь и 90 К о н с т и т у ц и и о т с ы л а е т
в д а н н о м с л у ч а е к п о л о ж е н и я м с т а т ь и 125, т о регули¬
р о в а н и е , с о д е р ж а щ е е с я в р а з д е л е 9, т а к ж е с с ы л а е т с я
н а с о о т в е т с т в у ю щ и е п о л о ж е н и я р а з д е л а 8.
В о в в е д е н и и к э т о м у р е г у л и р о в а н и ю з а к о н уста¬
н а в л и в а е т , что П р е д с е д а т е л ь С М с о о б щ а е т М а р ш а л у
С е й м а о заключении такого договора. Таким образом,
Закон об общенациональном референдуме дополняет
З а к о н о т 14 а п р е л я 2 0 0 0 г. о м е ж д у н а р о д н ы х догово¬
р а х . П р е д с т а в л я е т с я , ч т о П р е д с е д а т е л ь С М выступа¬
ет з д е с ь только в к а ч е с т в е п р е д с т а в и т е л я С М , а надле¬
жащую классификацию международного договора и
п о д т в е р ж д е н и е , ч т о о н о т в е ч а е т у с л о в и я м с т а т ь и 90
К о н с т и т у ц и и , в ы п о л н я е т с а м С М , к а к о р г а н , конститу¬
ц и о н н о у п о л н о м о ч е н н ы й н а " з а к л ю ч е н и е " в с е х между¬
н а р о д н ы х д о г о в о р о в , т р е б у ю щ и х р а т и ф и к а ц и и (п. 10
абз. 4 ст. 146 К о н с т и т у ц и и ) . П р е д с е д а т е л ь С М о б я з а н
также одновременно передать текст договора в Сейм.
По сути дела, ни депутаты, ни Президент Республики
Польша, ни Сенат или граждане не могут иницииро¬
вать этот в и д р е ф е р е н д у м а .
8
О п р е д е л е н н ы е К о н с т и т у ц и е й о б щ и е у с л о в и я дей¬
с т в и т е л ь н о с т и р е ф е р е н д у м а о т н о с я т с я т а к ж е и к рати¬
ф и ц и р у ю щ е м у р е ф е р е н д у м у . А к т у а л и з и р у е т с я отсыл¬
к а а б з а ц а 3 с т а т ь и 90 к с т а т ь е 125 К о н с т и т у ц и и . Прези¬
д е н т Р е с п у б л и к и П о л ь ш а п о л у ч а е т п о л н о м о ч и я н а ра¬
т и ф и к а ц и ю д о г о в о р а , е с л и н а р е ф е р е н д у м е з а него про¬
голосовали большинством "действительных голосов"
(не обязательно б о л ь ш и н с т в о " п р о г о л о с о в а в ш и х " ) . Воз¬
н и к а е т в с в я з и с э т и м в а ж н ы й в о п р о с : в с и т у а ц и и нео¬
б я з а т е л ь н о г о р е з у л ь т а т а р е ф е р е н д у м а ( п р и у ч а с т и и ме¬
нее половины избирателей) следует ли отказываться от
д а л ь н е й ш и х ш а г о в , по к р а й н е й м е р е в т е ч е н и е д а н н о г о
с р о к а п о л н о м о ч и й д е п у т а т о в С е й м а , и о ж и д а т ь наступ¬
ления обстоятельств, которые позволили б ы рассчиты¬
вать н а п р о в е д е н и е д е й с т в и т е л ь н о г о р е ф е р е н д у м а ? Сле¬
д о в а л о б ы п о я с н и т ь , что и н с т и т у т " п р и о с т а н о в л е н и я "
и л и т е м б о л е е " о к о н ч а н и я " р а т и ф и к а ц и о н н о г о процес¬
с а не и з в е с т е н м е ж д у н а р о д н о м у п р а в у и — с о г л а с н о
" о т к р ы т ы м " м е ж д у н а р о д н ы м д о г о в о р а м — в принци¬
п е в с е г д а м о ж е т б ы т ь начат з а н о в о . П о э т о м у п о в о д у
З о Р с о д е р ж и т о д н о з н а ч н о е п о л о ж е н и е (ст. 7 5 ) , соглас¬
но которому в анализируемом случае (недействитель¬
н о с т и р е ф е р е н д у м а ) С е й м м о ж е т з а н о в о з а н я т ь с я воп¬
р о с о м по в ы р а ж е н и ю с о г л а с и я н а р а т и ф и к а ц и ю дого¬
вора, начиная свою работу с повторного рассмотрения
в о п р о с а о в ы б о р е п о р я д к а д л я выгражения т а к о г о со¬
гласия. Недействительность р е ф е р е н д у м а не означает
отрицательное отношение к конкретному договору.
С т и л ь такого п о л о ж е н и я ( " С е й м и м е е т право ...") озна¬
чает, ч т о этот о р г а н м о ж е т т а к ж е ф а к т и ч е с к и приоста¬
н о в и т ь р а т и ф и к а ц и о н н ы й п р о ц е с с , в р е м е н н о не возвра¬
щ а я с ь к э т о м у делу. В с в я з и с в ы ш е с к а з а н н ы м т о т факт,
что статья 75 ЗоР не определяет д л я Сейма срока для
повторного рассмотрения, является верным решением.
Также нужно обратить внимание, что посредством
э т и х п о с т а н о в л е н и й з а к о н с у щ е с т в е н н о д о п о л н я е т кон¬
ституционные положения. В связи с этим возникает
интересный вопрос, может ли Сейм, при отсутствии
с о о б щ е н и я от П р е д с е д а т е л я С М , п р и з н а т ь определен¬
н ы й договор — если С е й м получил такой договор от
С М и л и в в и д е п р и л о ж е н и я к з а к о н о д а т е л ь н о й инициа¬
т и в е (по в о п р о с у в ы р а ж е н и я с о г л а с и я н а р а т и ф и к а ц и ю
международного договора в законе), или только в виде
" с о о б щ е н и я " с о г л а с н о а б з а ц у 2 с т а т ь и 89 Конститу¬
ц и и — за д о г о в о р , о т в е ч а ю щ и й у с л о в и я м статьи 90 Кон¬
с т и т у ц и и , и н а ч а т ь с о о т в е т с т в у ю щ у ю п р о ц е д у р у рати¬
ф и к а ц и и , но и н у ю , н е ж е л и п р е д л о ж и л С М . Н е рассмат¬
р и в а я б о л е е эту п р о б л е м а т и к у , следует, о д н а к о , отме¬
тить, что такого вида договоры ввели б ы значительные
и з м е н е н и я в д е й с т в у ю щ у ю в П о л ь ш е п р а в о в у ю систе¬
му, о т к у д а следует, ч т о р о л ь з а к о н о д а т е л ь н ы х п а л а т н е
может быть уменьшена. Обращает на себя внимание то,
что Сейму принадлежит право запроса о совершении
С М д р у г о г о в ы б о р а , а и м е н н о : в ы б о р а п о р я д к а т а к на¬
з ы в а е м о й " м а л о й р а т и ф и к а ц и и д о г о в о р а " , т. е. осуще¬
с т в л я е м о й П р е з и д е н т о м т о л ь к о с о б я з а т е л ь с т в о м "со¬
о б щ е н и я " С е й м у ч е р е з П р е д с е д а т е л я С М , б е з необхо¬
д и м о с т и получения согласия, закрепленного в законе.
О ч е в и д н о , ч т о С е й м , и к а к г л а в н ы й э л е м е н т законода¬
т е л ь н о й в л а с т и , и с т о ч к и з р е н и я п р и н ц и п а суверени¬
т е т а н а р о д а ( д о п у с к а ю щ е г о его н е п о с р е д с т в е н н о е осу¬
щ е с т в л е н и е ) , и, н а к о н е ц , с о г л а с н о п о л о ж е н и ю , содер¬
ж а щ е м у с я в а б з а ц е 4 с т а т ь и 15 З а к о н а о м е ж д у н а р о д ¬
н ы х д о г о в о р а х ( д о п у с к а ю щ е м у и з м е н е н и е квалифика¬
ции, по гораздо менее важному вопросу) - осуществ-
Е с л и ж е , однако, С е й м р е ш и л б ы и с п о л ь з о в а т ь в о з ­
м о ж н о с т ь , з а к р е п л е н н у ю в статье 7 5 ЗоР, в о з н и к а е т п р о ­
стой вопрос, располагал б ы он и дальше возможностью
в ы б и р а т ь одну и з д в у х п р о ц е д у р : п р о в е д е н и е п о в т о р н о -
26
го р е ф е р е н д у м а и л и о б р а щ е н и е к " п а р л а м е н т а р н о й " про¬
цедуре. П о л о ж и т е л ь н о н а этот в о п р о с отвечает П . В и н ч о р е к , о п и р а я с ь на м н е н и е К. Д з я л о х и , в ы с к а з а н н о е
е щ е д о п р и н я т и я д е й с т в у ю щ е г о Закона о р е ф е р е н д у м е и
о с н о в а н н о е , в п р и н ц и п е , и с к л ю ч и т е л ь н о на конституци¬
о н н ы х п о л о ж е н и я х . Такое о д н о з н а ч н о е р е ш е н и е б ы л о
п р и н я т о т а к ж е ЗоР, который, д о п у с к а я в о з м о ж н о с т ь по¬
вторного р а с с м о т р е н и я этого в о п р о с а , н и ч е м не ограни¬
ч и в а е т С е й м по п о в о д у в ы б о р а п р о ц е д у р ы в ы р а ж е н и я
согласия. П о л и т и ч е с к и п о в т о р н о е п о д н я т и е этого воп¬
р о с а С е й м о м будет з а в и с е т ь от р е а л ь н о г о хода такого
р е ф е р е н д у м а с " н е о б я з а т е л ь н ы м " результатом.
9
ниях страны с другими государствами и международ¬
н ы м и организациями. Практика возврата к вопросам,
у ж е р а с с м о т р е н н ы м на р е ф е р е н д у м е , и з в е с т н а в с в я з и
с п р о ц е с с о м р а с ш и р е н и я и и з м е н е н и я п р и н ц и п о в дея¬
тельности Европейских сообществ". Следует признать
верность такой аргументации.
В конце р а с с у ж д е н и й о в т о р о м в и д е р е ф е р е н д у м а
будет у м е с т н о р а с с м о т р е т ь е щ е о д и н в о п р о с : располага¬
ет ли, п о с л е в ы р а ж е н и я на р е ф е р е н д у м е с о г л а с и я на ра¬
т и ф и к а ц и ю , П р е з и д е н т Р е с п у б л и к и П о л ь ш а возможно¬
стью инициирования превентивного конституционного
к о н т р о л я такого д о г о в о р а , согласно абзацу 2 статьи 133
К о н с т и т у ц и и , а значит, и с в я з а н н ы х с э т и м возможнос¬
т е й д л я КТ. Б е з у с л о в н о , с л е д у е т п р и з н а т ь за Президен¬
т о м т а к о е п р а в о по о т н о ш е н и ю к д о г о в о р а м , согласие на
р а т и ф и к а ц и ю к о т о р ы х б ы л о в ы р а ж е н о в парламентар¬
н о м порядке. Н е с м о т р я н а о п р е д е л е н н ы е с о м н е н и я , не¬
обходимо признать соответствующее право Президента
также и в случае использования порядка референдума.
П р е о б л а д а ю щ и м а р г у м е н т о м з д е с ь д о л ж е н б ы т ь взгляд
на принцип демократического правового государства
в м е с т е с п р и н ц и п о м к о н с т и т у ц и о н а л и з м а , а т а к ж е мес¬
то первого и з э т и х п р и н ц и п о в в к о н с т и т у ц и о н н о й систе¬
м е , и б о в н е й о н н а х о д и т с я п е р е д п р и н ц и п о м суверени¬
тета народа
. Б е з у с л о в н о , эту ж е р а т и ф и к а ц и о н н у ю
п р о ц е д у р у м о ж н о будет п о в т о р и т ь , е с л и , п о с л е отрица¬
т е л ь н о г о р е ш е н и я КТ, будет с у щ е с т в е н н о и з м е н е н а Кон¬
с т и т у ц и я . Mutatis mutandi э т и а р г у м е н т ы м о ж н о т а к ж е
п р и м е н и т ь д л я а н а л и з а в о з м о ж н о с т и п р о в е д е н и я после¬
д у ю щ е г о к о н т р о л я такого в и д а д о г о в о р о в КТ.
1 0
Автор, исходя из польского права, был б ы против
понимания референдума без правовых последствий, как
р е ф е р е н д у м а консультативного ( с о в е щ а т е л ь н о г о ) , кото¬
р ы й с т а л т а к о в ы м т о л ь к о и з - з а н е д о с т а т о ч н о г о д л я его
действительности участия избирателей. Очевидно,
з д е с ь в с е - т а к и н е о б х о д и м о п о л о ж и т е л ь н о е р е ш е н и е за¬
конодателя. И н с т и т у т "консультативного р е ф е р е н д у м а "
я в л я е т с я в н е к о т о р ы х г о с у д а р с т в а х ю р и д и ч е с к и закреп¬
л е н н о й п р о ц е д у р о й ( н а п р и м е р , к а к "Volksbefragung" со¬
г л а с н о ст. 4 9 b К о н с т и т у ц и и А в с т р и и , в о т л и ч и е о т
" V o l k s a b s t i m m u n g " , н а п р и м е р , ст. 43 т о й ж е Конститу¬
ц и и ) , ч т о п о д т в е р ж д а е т т р е б о в а н и е ее и н с т и т у ц и о н а л и з а ц и и . О б о п р е д е л е н н о й " к о н с у л ь т а ц и и " в анали¬
зируемой ситуации в П о л ь ш е можно говорить только в
политическом смысле. С формально-правовой точки
з р е н и я с л е д о в а л о б ы п р и з н а т ь , ч т о С е й м во в с е х случа¬
я х " н е д е й с т в и т е л ь н о г о " р е ф е р е н д у м а р а с п о л а г а е т пол¬
ной свободой для дальнейших действий.
13
1 1
В к о н ц е р а с с у ж д е н и й по э т о м у п о в о д у д о б а в и м ,
ч т о т а к а я в о з м о ж н о с т ь С е й м а д л я п о в т о р н о г о рассмот¬
рения вопроса о выборе порядка выражения согласия
на р а т и ф и к а ц и ю м о ж е т и м е т ь м е с т о т о л ь к о в с л у ч а е
" недействительного" р е ф е р е н д у м а . Этого не м о ж е т
быть при "парламентарном" порядке с отрицательным
результатом. Эта ситуация вполне может иметь место
на п р а к т и к е , е с л и п р и г о л о с о в а н и и С е й м и л и С е н а т не
будут у д о в л е т в о р я т ь т е м п о в ы ш е н н ы м , к а к у ж е извест¬
но, конституционным требованиям, предъявляемым в
с л у ч а е п р и н я т и я у п о л н о м о ч и в а ю щ е г о на р а т и ф и к а ц и ю
закона. А п р и п е р в о н а ч а л ь н о м р е ш е н и и (т. е. о в ы б о р е
" п а р л а м е н т а р н о г о " с п о с о б а ) С е й м м о г б ы в з в е с и т ь так¬
же, например, высокую стоимость референдума или
д р у г и е о б с т о я т е л ь с т в а . Н е с у щ е с т в у е т , с т а л о б ы т ь , воз¬
м о ж н о с т и sensu stricto "referro adpopulum"
(от к о т о р о ­
го, к а к и з в е с т н о , п р о и с х о д и т с а м о н а з в а н и е "референ¬
д у м " ) по р е ш е н и ю п а р л а м е н т а , зато с у щ е с т в у е т возмож¬
н о с т ь п е р е й т и от с в о е о б р а з н о г о " р е ш е н и я " н а р о д а к
п а р л а м е н т у . В е р о я т н о , это не м о ж е т не в ы з ы в а т ь воз¬
ражений, а потому ведет к предложению о пересмотре
закона, н а п р и м е р , о б р а щ е н и я к р е ф е р е н д у м у , х о т я б ы
только п о п р е д л о ж е н и ю г р а ж д а н .
С. Р е ф е р е н д у м , у т в е р ж д а ю щ и й и з м е н е н и е Консти¬
т у ц и и ( р а з д е л 10 з а к о н а ) .
Э т а п р о б л е м а т и к а т а к ж е не м о г л а б ы т ь предусмот¬
рена в п р е д ы д у щ е м законе, т а к как конституционным
положениям не б ы л известен данный вид референду¬
м а . П о л о ж е н и я ЗоР, по с р а в н е н и ю с в е с ь м а подробны¬
м и положениями самой Конституции, соответственно
т о л ь к о п о в т о р я ю т их. Е д и н с т в е н н ы м с т о я щ и м внима¬
н и я и х д о п о л н е н и е м я в л я е т с я т р е б о в а н и е , ч т о б ы Мар¬
шал Сейма представлял Президенту Республики
П о л ь ш а на п о д п и с ь з а к о н о б и з м е н е н и и К о н с т и т у ц и и
немедленно после опубликования в Законодательном
В е с т н и к е (Dziennik Ustaw) п о с т а н о в л е н и я В С о действи¬
тельности референдума. Возникает вопрос, не делает
ли такой формулировкой законодатель выбор в пользу
отсутствия компетенции у Президента для обращения
в К Т п о п о в о д у к о н т р о л я за т а к и м в и д о м и з м е н е н и й , п о
к р а й н е й м е р е , в с и т у а ц и я х , когда к о н с т и т у ц и о н н ы е из¬
менения положительно прошли тест на референдуме .
Однако очевидно, что содержание конституционных
положений не может быть установлено положениями
обычного законодательства.
1 4
В свете п о л о ж е н и й З о Р н е с к о л ь к и х з а м е ч а н и й тре¬
бует е щ е п р о б л е м а о п р е д е л е н и я у ч а с т и я п о л о в и н ы име¬
ю щ и х п р а в о г о л о с о в а т ь , к а к это з а к р е п л я е т а б з а ц 3 ста¬
т ь и 125 К о н с т и т у ц и и , а т а к ж е у с т а н о в л е н и я содержа¬
ния решения, принятого на референдуме.
Н а и б о л ь ш у ю явку в г о л о с о в а н и и м о ж н о п о л у ч и т ь ,
признавая за "участие в голосовании" факт появления
в помещении и взятие бюллетеня; следует обратить
внимание на то, что о "количестве лиц, которым выда­
л и б ю л л е т е н и " , у п о м и н а е т а б з а ц 2 с т а т ь и 2 2 ЗоР. Мень¬
ш у ю ц и ф р у м о ж н о п о л у ч и т ь , у ч и т ы в а я т о л ь к о тех, кто
п о л у ч е н н ы е б ю л л е т е н и б р о с и л в у р н ы ; н е п р и н я т и е во
в н и м а н и е , п р и у с т а н о в л е н и и у ч а с т и я , в с е х тех, кто ис¬
п о л ь з о в а л б ю л л е т е н и на д р у г и е ц е л и , к а ж е т с я о ч е в и д -
Д р у г о е д е л о — в о з м о ж н ы й в о п р о с о конституци¬
о н н о м з а п р е т е на с д е р ж и в а н и е п о в т о р а в с е г о п р о ц е с с а
р а т и ф и к а ц и и д о г о в о р а по статье 90 К о н с т и т у ц и и ("(обя¬
з а т е л ь н ы й ) с р о к о ж и д а н и я " ) . П . В и н ч о р е к положитель¬
но о ц е н и в а е т с и т у а ц и ю , п р и к о т о р о й з а к о н н е устанав¬
ливает какого-либо обязательного срока ожидания ,
а р г у м е н т и р у я т е м , ч т о это в ы т е к а е т " и з н е о б х о д и м о с т и
гибкого р е а г и р о в а н и я на о б с т о я т е л ь с т в а в н е и в н у т р и
с т р а н ы , п р и к о т о р ы х п р о и с х о д и т з а к л ю ч е н и е и рати¬
фикация государствами международных договоров.
С в я з ы в а н и е с т р о г и м и с р о к а м и , а значит, н е в о з м о ж н о с т ь
в о з в р а т а к вопросу, к о т о р ы й у ж е о д н а ж д ы в ы н о с и л и на
референдум, может негативно отразиться на отноше12
27
Б е л о р у с с к и й
ж у р н а л
м е ж д у н а р о д н о г о
п р а в а
и
м е ж д у н а р о д н ы х
о т н о ш е н и й
№ 2
н ы м , т а к к а к э т и лица, в с у щ н о с т и , не ж е л а л и у ч а с т в о вать в р е ф е р е н д у м е . О д н а к о З о Р требует, ч т о б ы "количество лиц, принявших участие в голосовании", окружн ы е и з б и р а т е л ь н ы е к о м и с с и и у с т а н а в л и в а л и "на о с н о в е
количества действительных бюллетеней, извлеченных
и з у р н ы " , и в в о д и т р а в н о з н а ч н о с т ь п о н я т и й : "лица, которые приняли участие в голосовании" и "действительные бюллетени", извлеченные из урны. Таким образом,
такое у с т а н о в л е н и е я в к и и з б и р а т е л е й я в л я е т с я е щ е б о лее у з к и м , и с к л ю ч а ю щ и м к а к п р о г о л о с о в а в ш и х , но н е д е й с т в и т е л ь н ы м и б ю л л е т е н я м и (т. е. и н ы м и , н е ж е л и у с т а н о в и л о государство, и л и н е з а в е р е н н ы м и п е ч а т ь ю ком и с с и и ) , т а к и л и ц , б р о с и в ш и х б ю л л е т е н и полностью
р а з о р в а н н ы м и , которые — что и п о н я т н о — "не б е р у т с я
во в н и м а н и е " . Т е м не м е н е е , д а н н ы е р е ш е н и я п р е д с т а в ляются единственно обоснованными.
О т " д е й с т в и т е л ь н ы х " и л и "недействительных" б ю л л е т е н е й закон о т л и ч а е т " д е й с т в и т е л ь н ы й " и л и "недейс т в и т е л ь н ы й " голос. О б а эти в и д а г о л о с о в м о г у т б ы т ь
о т д а н ы только н а " д е й с т в и т е л ь н о м " б ю л л е т е н е . " Д е й с т в и т е л ь н ы м " голос является тогда, когда б ю л л е т е н ь д а е т
о д н о з н а ч н ы й о т в е т о п о з и ц и и , з а н я т о й г о л о с у ю щ и м по
предмету проблемы, вынесенной на референдум (выск а з ы в а н и е только по о д н о й и з альтернатив). Н е д е й с т в и -
т е л ь н ы м голос я в л я е т с я тогда, когда эти п о з и ц и и н е в о з м о ж н о о п р е д е л и т ь , т а к к а к п р о г о л о с о в а в ш и й и л и не от¬
м е т и л н и одного п р е д п о ч т и т е л ь н о г о ответа, и л и о т м е тил более одной из нескольких исключающих друг друга альтернатив. В результате, з а к р е п л е н н о е в законе о п р е д е л е н и е " б о л ь ш и н с т в о д е й с т в и т е л ь н ы х голосов" с л е д у е т п о н и м а т ь как величину, п р е у в е л и ч и в а ю щ у ю результат референдума — если в случае участия в нем половин ы и з б и р а т е л е й (кроме р е ф е р е н д у м а об и з м е н е н и и К о н ституции) о н и м е е т обязательный характер. Это б о л ь ш и н ство " о д н о з н а ч н о " п р о г о л о с о в а в ш и х ( " д е й с т в и т е л ь н ы м и г о л о с а м и " ) , а не б о л ь ш и н с т в о ф а к т и ч е с к и п р о г о л о совавших, даже действительными бюллетенями. Коли чество фактически проголосовавших действительными
и целыми бюллетенями говорит о количестве участвующ и х и з б и р а т е л е й . Только с т а т ь я 7 9 З о Р ( к а с а ю щ а я с я р е ферендума об изменении Конституции) пользуется другим определением, а именно: "большинство проголосовавших" (вместо "большинство действительных голосов"), и л и ф а к т и ч е с к и п р о г о л о с о в а в ш и х , в т о м ч и с л е и
"недействительными голосами". В этом случае законодатель б ы л связан однозначным конституционным пол о ж е н и е м (абз. 6 ст. 2 3 5 in fine), чего, о ч е в и д н о , не и м е л
права изменить.
1
Dziennik Ustaw RP. N 99. Poz. 487.
Конституция содержит также положения о местном референдуме (ср. ст. 72 МК и ст. 170 действующей Конституции), который,
однако, здесь не будет рассмотрен, так как его не касается анализируемый в данной работе закон.
Ср. по этому поводу замечания Л. Гарлицкого (L. Garlicki), комментирующего статью 125 Конституции в "Konstytucyja RP —
Komentarz" (Wydawnictwo Sejmowe) под его редакцией и используемую там литературу, несмотря на то, что этот автор непоследо¬
вательно определяет выражение согласия на ратификацию международного договора референдумом как "одобрение ратификаци¬
онного закона" (там же, с. 7 замечаний к ст. 125).
Dziennik Ustaw RP. N 57. Poz. 507 (приведенные в тексте номера статей относятся к этому закону).
Ср. Winczorek P. Projekt ustawy o referenach ogólnokrajowych // Państwo i Prawo. 2002. N 12.
Ibid. P. 20.
Ср. особенно Waniek D., Staszewski M. T. [red.]: Referendum w Polsce współczesnej. Warszawa, 1995; Staszewski M. T., Waniek D.
[red]: Referendum w Polsce i w Europie Środkowej. Warszawa, 1996; Staszewski M. T. [red]: Referendum konstytucyjne w Polsce. Warszawa,
1997; Repel J. Nowa ustawa o referendum // Psej. 1997. N 2.
Dziennik Ustaw RP. N 39. Poz. 443.
Winczorek P. Projekt ustawy o referenach ogólnokrajowych.
Ср. Komentarz do Konstytucji RP, Wydawnictwo Sejmowe (wydawnictwo ciągłe), заметка 7 к статье 90.
Ср. также Volksbefragungsgesetz этого государства в 1989 г.
Ibidem.
Отрицательно к компетенции Президента инициировать превентивный контроль в данном случае высказывается М. МастернакКубяк (Masternak-Kubiak M. Umowa międzynarodowa w prawie konstytucyjnym. Warszawa, 1997. S. 73), так как "исследование кон¬
ституционности такого согласия не входит в сферу конституционной компетенции Конституционного трибунала".
Об этой проблеме ср. обширный комментарий В. Соколевича к статье 235 Конституции (в приведенном выше "Komentarz"), замечание
39. Этот автор положительно отзывается о допустимости контроля таких актов КТ: "Речь идет об исключении из правового порядка
законов, в каком бы порядке они ни были приняты, если только они противоречат Конституции, или по своему содержанию или по
способу принятия. Нет, соответственно, какого бы то ни было повода, чтобы вывести из-под контроля КТ определенную категорию
законов, только из-за непосредственного участия народа — суверена в их принятии" (выделено мною. — П. С.). В. Соколевич впадает
здесь, однако, в определенные внутренние противоречия. Фрагмент, из которого взята эта цитата, однозначно относится к законам о
конституционном изменении. В то время как ранее (в том же замечании "Komentarz") он утверждает, что "по смыслу закона об изменении
Конституции, контроль [КТ] не может касаться ее существенных положений...", то есть здесь контроль по существу исключал.
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
SUMMARY
" L e g a l R e g u l a t i o n of t h e R e f e r e n d u m in P o l a n d " ( P a v e l S a r n e c k i )
I n 1989, at a starting point of transformation of her system of government, Poland h a d a well-established system of
constitutional provisions relating to a referendum and a relevant act governing the procedure for holding a referendum, as well
as some practice in this respect. T h e subsequent a m e n d m e n t s of the Constitution, m a d e in 1 9 8 9 — 1 9 9 7 , resulted in further
development of these provisions, and the m o s t important instance of a referendum b e i n g held w a s the constitutional referendum
of 25 M a y 1997. After the Constitution c a m e into force, the constitutional provisions concerning a referendum were m u c h m o r e
developed t h a n those in the previous legal order. Consequently, the L a w of 1995 o n Referendum, despite its revision, has
b e c o m e outdated. A s a result, o n 14 M a r c h 2003 the S e j m adopted a completely n e w L a w o n a Nationwide Referendum.
I n the article the a u t h o r analyzes the three types of n a t i o n w i d e referendum, distinguished b y the Constitution of 1997.
A special place a m o n g legislative a r r a n g e m e n t s has b e e n g i v e n to the discussion o n the s e c o n d t y p e of t h e r e f e r e n d u m (a
referendum o n granting consent for ratification (by the H e a d of State) of a n a g r e e m e n t b y virtue of w h i c h the R e p u b l i c of
P o l a n d w o u l d delegate to a n international organization or international institution the c o m p e t e n c e of organs of State authority).
I n the r e m a i n i n g p a r t of t h e article t h e c o n t e n t of t h e L a w o n a N a t i o n w i d e R e f e r e n d u m is a n a l y s e d i n detail. T h e
i m p o r t a n t n o v e l t i e s w h i c h t h e statute i n t r o d u c e d are: a possibility to h o l d t h e r e f e r e n d u m o n o n e o r t w o d a y s , a possibility
to i n c l u d e " e x p l a n a t i o n c o n c e r n i n g t h e subject of t h e r e f e r e n d u m " o n t h e b a l l o t paper, a n d a d e m o c r a t i c c o n s t r u c t i o n of
the r e f e r e n d u m c a m p a i g n s . I n turn, t h e r e t a i n e d a r r a n g e m e n t s , w h i c h w e r e b i n d i n g b e f o r e t h e n e w statute e n t e r e d into
force, are, notably, t h e institution of "the p e o p l e ' s initiative" — a d e m a n d , a d d r e s s e d to t h e Sejm a n d s i g n e d b y 5 0 0 , 0 0 0
citizens, to h o l d a r e f e r e n d u m (however, t h e initiative is n o t b i n d i n g o n t h e S e j m w h i c h m a y c h o o s e n o t to s u p p o r t it).
28