К вопросу об институте конституционных поправок и пересмотра
advertisement
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Дзидзоев Руслан Мухарбекович доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета Кизим Артем Анатольевич аспирант кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета (e-mail: kubb2009@mail.ru.) К вопросу об институте конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации Аннотация В статье рассматриваются актуальные проблемы института конституционных поправок и пересмотра Конституции Российской Федерации. В работе проведен сравнительный анализ конституций государств Содружества и Конституций РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг., Конституций СССР 1924, 1936, 1977 гг. и Конституции Российской Федерации 1993 г. Annotation This article touches upon current problems of the Institute of constitutional amendments and revision of the Constitution of Russian Federation. The comparative analysis of the constitutions of the Concord's states and the Constitution of the RSFSR 1918, 1925, 1937, 1978 years, Constitutions of USSR 1924, 1936, 1977 years and the Constitution of the Russian Federation of 1993 year and other constitutional laws. Ключевые слова: основной закон, пересмотр Конституции, промульгация, референдум, Конституционный Суд, зарубежные конституции, Указ Президента Российской Федерации. Key words: basic law, revision of the Constitution, promulgation, referendum, the Constitutional Court, Decree of the President of Russian Federation, foreign constitutions. ажнейшим условием гармоничного развития общества и государства является стабильность основного закона страны конституции. Конституция должна быть жесткой и неизменной в своей основе. При этом она должна быть динамичной, развивающейся в соответствии с изменениями общественных отношений. Одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Государством необходимо управлять только на основе конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней [1]. Отношение главы российского государства к проблемам конституционной реформы ярко демонстрируют президентские послания Федеральному Собранию. Они основывалась на понимании российской Конституции как фактора стабилизации политической жизни страны, исходили из предпосылки максимального В использования юридического потенциала Основного закона. Так, в Послание Федеральному Собранию 1995 г/ Президент указывал на необходимость максимальной взвешенности и глубокой проработки вопросов о поправках к Конституции России. Анализ предлагаемых изменений Конституции, говорилось в Послании 1999 г., показывает, что они носят не столько правовой, сколько политический характер. "Речь, по существу, идет о принципиально ином видении государственного и политического устройства. Для одних инициаторов конституционных поправок неприемлема общественно-политическая и социально-экономическая система, заложенная в новой Конституции. Другие не могут согласиться с принципом разделения властей и пытаются изменить баланс полномочий, "перетянуть" его в свою сторону, предлагая, например, "уточнить" или временно ограничить полномочия Президента, Правительства и Федерального Собрания" [2, с. 266]. Президент при этом подверг критике проекты Конституционного Собрания, 87 Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО подрывающие стабильность Конституции. "То, в одним из наиболее жестких основных законов. С каком виде предлагается некоторыми депутатами точки зрения обилия процедур, применяемых для идея созыва Конституционного Собрания, не изменения Конституции, она является также выдерживает никакой критики. Народное наиболее насыщенным основным законом. волеизъявление подменяется некими Достаточную жестокость Конституции 1993 г. уполномоченными, назначаемыми отдельными смягчают подзаконные нормативные акты. государственными органами. Первым же своим Например, в соответствии с Постановлением решением такое "антиконституционное" собрание Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 может перечеркнуть действующий Основной изменения наименований субъектов Российской закон, принятый на всенародном референдуме" Федерации могут осуществляться в упрощенной [2, с. 266]. Прежде чем рассматривать любые форме - Указом Президента РФ на основании конкретные изменения в действующую решения субъекта РФ, принятого в Конституцию, говорилось в этом Послании, установленном порядке [4]. По мнению доктора юридических наук М. А. необходимо проведение широких консультаций, общественной дискуссии о целесообразности их Краснова, "если присмотреться к истории появления нынешней Конституции чуть внесения. По мнению главы государства, дискуссия о внимательней, то с одной стороны совершенно внесении поправок в Конституцию допустима не были предопределены ни конкретная только на профессиональном уровне, только не разновидность республиканской формы спеша и только при активной роли Президента, правления, ни модель системы сдержек и который является гарантом российской противовесов, ни, тем более, эксклюзивное Конституции. Президент предостерег против положение президента. С другой стороны были предложений о поправках, которые могут заданы параметры демократической организации привести к изменению основ конституционного власти - принцип разделения властей, строя и иных базовых положений Конституции [2, идеологически, и политический плюрализм, идея верховенства" [5, с. 12-15]. с. 266]. В связи с непрекращающимися научными Предложения Президента о внесении поправок в Конституцию, прозвучавшие в его Послании дискуссиями о месте и роли Конституции РФ в 2008 г., сопровождались требованиями жизни российского общества, актуальным неизменности основных конституционных остается вопрос исследования института ценностей. Предлагая увеличить сроки конституционных поправок. В настоящее время, полномочий Президента и Государственной Думы как в политических, так и в научно-правовых соответственно до 6 и 5 лет, глава государства в кругах ведутся дискуссии между сторонниками то же время предупредил, что речь идёт не о и противниками изменения Конституции конституционной реформе, а именно о Российской Федерации, что подтверждается корректировке Конституции, о действительно также научными дебатами о внесении важных, но всё же уточняющих поправках, не конституционных поправок или пересмотра затрагивающих политическую и правовую Конституции РФ. Изучение и анализ обширной сущность существующих институтов. "Они, скорее, дают необходимый дополнительный источниковедческой базы: международноресурс для их стабильного функционирования. Так правовых актов, Конституций РСФСР 1918, 1925, что "реформаторский зуд" в отношении Основного 1937, 1978 гг. Конституций СССР 1924, 1936, закона абсолютно неуместен. Российская 1977 гг. и Конституции Российской Федерации Конституция эффективна, она работает, и её 1993 г., Федеральных конституционных законов базовые положения должны на многие годы "О Конституционном Суде Российской вперёд оставаться незыблемыми. Права и Федерации", "О референдуме Российской свободы граждан, суверенитет народа, Федерации", "О порядке принятия в Российскую государственный строй, федеративное Федерацию и образования в ее составе нового устройство, принципы организации судебной субъекта Российской Федерации" позволил власти и принципы местного самоуправления, авторам провести комплексный анализ способов другие основы конституционного строя и процедур, применяемых для изменения установлены на длительный исторический период. Конституции Российской Федерации, зарубежных И эти фундаментальные установления я, как конституций и на этой основе разработать гарант Конституции, буду хранить и защищать" рекомендации по совершенствованию института конституционных поправок и пересмотра [3]. Конституция Российской Федерации является Конституции РФ 1993 г. 88 ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2010 № 1(28) Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Велика значимость Конституции как основополагающего закона в жизни общества, в связи с чем, отдельные изменения в Конституции требуют серьезного обоснования, поэтому в большинстве стран мира установлен усложненный порядок изменения конституции. Только в Конституции РФ введены понятия "пересмотр" Конституции и "поправки" в Конституцию. Понятие "пересмотр" употребляется применительно к главам Конституции, которые обладают особой значимостью и выражают саму сущность Основного закона. Таковыми являются главы 1, 2 и 9 - "Основы конституционного строя", "Права и свободы человека и гражданина", "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". В части 1 ст. ст.16 и 64 Конституции устанавливается, что положения глав 1 и 2 не могут быть изменены иначе, как в порядке, установленном в главе 9. И, наконец, изменение главы 9, которая собственно и посвящена самому порядку пересмотра, по своей сути просто обязано быть жестким. Что касается термина "поправки", то он используется в отношении остальных глав (3-8). Механизм внесения в них изменений, хотя и не требует принятия новой Конституции, но также нелегок и по существу означает появление принципиально новых конструкций власти. Выступая в декабре 2008г. в Кремле на научнопрактической конференции, посвященной пятнадцатилетнему юбилею Конституции РФ, Президент заявил, что "изменения в Конституцию, должны приниматься в соответствии с теми правилами, которые мы сами для себя установили. И именно эти правила когда-то установила Конституция, именно этим правилам мы и будем следовать дальше - и мы, и, по всей вероятности, те, кто будет работать после нас. Конституция реально должна прорастать и в принимаемом законодательстве, и в правоприменительной практике, во всех решениях государственной власти и в инициативах гражданского общества. Только в таком случае ее потенциал может быть реализован в полной мере. И только так можно достичь провозглашенных Конституцией стратегических целей нашего развития" [6]. 30 декабря 2008 г. были внесены изменения и дополнения в Конституцию Российской Федерации Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы", вступившим в силу со дня его официального опубликования 31 декабря 2008 г. [7] Данная поправка к Конституции РФ применяется в отношении Президента Российской Федерации, избранного после вступления в силу названного Закона. Согласно данного закона, ч. 1 ст. 81 Конституции Российской Федерации получила новую редакцию: "Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного прав а при тайном голосовании". Часть 1 ст. 96 Конституции РФ в новой редакции приняла следующий вид: "Государственная Дума избирается сроком на пять лет". Статья 81 Конституции относится к четвертой главе "Президент Российской Федерации", а ст. 96 - к пятой главе "Федеральное Собрание". Таким образом, было реализовано право внесения "поправок" в Конституцию Российской Федерации, осуществленное по инициативе "сверху" и реализованное согласно действующему механизму внесения поправок. Термин "пересмотр положений Конституции" употребляется применительно к главам Конституции, которые носят с позиций конституционного права фундаментальный характер и выражают саму сущность Основного Закона государства - главы 1, 2, 9. Согласно пункту 2 ст. 2 Федерального закона №33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок в Конституции Российской Федерации" под поправкой к Конституции РФ понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какоголибо из положений указанных глав Конституции. Авторы предлагают при формировании состава Конституционного Собрания руководствоваться разумным сочетанием принципа представительности Конституционного Собрания и принципа профессионализма и компетентности членов Конституционного Собрания. Под разумным сочетанием этих принципов понимается представительство как политическое, так и региональное - законодательной, исполнительной и судебной власти, участие не только "народных избранников", но юристов- профессионалов, компетентных в принятии важных для страны решений. Проведенный нами ретроспективный анализ конституций РСФСР и СССР показал динамизм всех "советских конституций", поскольку количество внесенных в них изменений характеризует их как главного регулятора общественных отношений, которые сложились в стране и в обществе [8, с. 31-35]. Конституции многих стран традиционно делятся по способу принятия и изменения на гибкие, 89 Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com) КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО жесткие, особо жесткие и смешанные. Характерной чертой гибких конституций является упрощенная процедура внесения изменений, поправок в конституцию, как например, в Великобритании. Смешанные модели характеризуются сближением американской и европейской моделей конституционного контроля. Смешанные модели конституционного контроля существуют сегодня в различных государствах, например, в Греции. Сравнительный анализ конституций государств Содружества, проведенный авторами, показал, что их принятие и внесение изменений возможны парламентским путем и на основе референдума. Сравнительный анализ конституций зарубежных стран позволяет придти к выводу, что в большинстве конституций нет ограничений в отношении их пересмотра, но содержатся ограничения либо по существу, либо по времени осуществления. На сегодняшний день существует проблема, связанная с отсутствием Федерального конституционного закона "О Конституционном Собрании Российской Федерации", это фактически блокирует возможность изменения положений глав 1, 2, и 9 Конституции, ведь в соответствии с указанной статьей Конституционное Собрание созывается именно в соответствии с данным федеральным конституционным законом. По мнению авторов, постановление об одобрении закона о поправке к Конституции РФ может приниматься большинством голосов в две трети от общего числа членов законодательных органов высшей власти субъектов России. Такое предложение способствует созданию более высокого уровня легитимности принятого решения, показывает соразмерность требований по числу голосов при принятии и одобрении федерального закона о конституционной поправке. Количество граждан, по инициативе которых может быть назначен референдум, не отражено в статьях Конституции и конституционных законах, поэтому научные дискуссии по данному направлению продолжаются. На взгляд авторов, конкретизация объема гражданской инициативы может способствовать внесение дополнений в нормы избирательного права. Проведенный авторами анализ глав Конституции РФ 1993 г. и конституционных законов, позволяет сделать ряд выводов. 1) В Конституции Российской Федерации недостаточно глубоко продуман вопрос о принятии поправок в основополагающие главы Конституции, особенно в части, относящейся к роли Конституционного Собрания в процедуре внесения поправок в главы 1, 2 и 9. 2) В федеральном законе от 6 февраля 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" законодатель выбрал оптимальную форму акта об одобрении федерального закона о конституционной поправке - в форме постановления. Постановление в отличие от закона не проходит процедуру промульгации, соответственно нельзя в этом случае использовать право вето. 3) Необходимо решение проблемы легальной трактовки термина "пересмотр Конституции", поскольку применение такого способа изменения конституции как ее преобразование путем толкования конституционных норм противоречит Конституции. 4) Постановление об одобрении закона о поправке к Конституции РФ может приниматься большинством голосов в две трети голосов от общего числа членов законодательных органов высшей власти субъектов России. Литература 1. Судьба России: вектор перемен. К 15летию принятия Конституции Российской Федерации. // Материалы II-ой международной конференции 10-11 июня 2008 г. М., Изд-во: Институт права и публичной политики, 2009. 2. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию 1994-2005 гг. Новосибирск, 2006. 3. Российская газета. 2008. 6 нояб. 4. Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 "О толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868. 5. Судьба России: вектор перемен. К 15летию принятия Конституции Российской Федерации. // Материалы II-ой международной конференции 10-11 июня 2008 г. М., Изд-во: Институт права и публичной политики, 2009. 6. Михайлов А. Конституция в современном прочтении. Поправки окончательно вписаны в основной закон. // Российская газета. № 4831 от 21 января 2009 г. 7. Российская газета, 2008, 31 дек. 8. Кизим А.А. Изменение конституции РФ необходимо ли это? //Актуальные проблемы права: теория и практика: Сборник научных работ юридического факультета. Краснодар: КубГУ, 2005. Вып. 4. 90 ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2010 № 1(28) Create PDF files without this message by purchasing novaPDF printer (http://www.novapdf.com)
