170 Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод о

Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод о всесторонности и проработанности
методологии изучения рынка специальных событий Германии. Это связано, прежде всего, с тщательной
работой, проводимой представителями индустрии в области исследования данной сферы и оценки
показателей специальных событий, проводимых на территории страны.
Если сравнивать уровень исследования Европейской ассоциации центров специальных событий
и проводимые в нашей стране исследования маркетинговых агентств «Амико» [4] и «Step-by-step» [3], то
в последних не представлено и одной трети информации немецкого исследования. Ограниченность
источников получения информации, закрытость информации со стороны, как представителей рынка
специальных событий, так и их заказчиков, противоречивость статистических источников делают
практически невозможным проведение комплексного исследования в обозначенном сегменте экономики.
В российских исследованиях представлена только верхушка айсберга под названием «Рынок
специальных событий РФ», что требует дальнейшей работы в этом направлении, популяризации
открытости участников рынка и изменения уровня и направленности проводимых опросов и изысканий.
Это необходимо не только для признания мировой общественностью и укрепления имиджа страны, но и
для привлечения дополнительных инвестиций и развития рынка специальных событий страны.
Список использованных источников и литературы
1. Events management G. A. J. Bowdin, Johnny Allen, William O'Toole. – Oxford ; Burlington : Elsevier
Butterworth-Heinemann. – 2006. – 510 p.
2. Meeting- & Event Barometer Germany 2012 / Study of the congress and event market in Germany. –
Frankfurt. – 2012. – URL:
http://www.germany.travel/media/pdf/dzt_marktforschung/MEBa_EN_2012.pdf
3. Маркетинговые исследование и анализ рынка event-услуг. – М.: МА Step-by-step. – 63 с.
4. Российский рынок event-услуг // Маркетинговое исследование. – М.: Амико, 2010.– 66 с.
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1990-Х–2000-Х ГГ.
Ширко Т.И., доцент
Национальный исследовательский Томский политехнический университет
В советский период российской истории руководство республиками, краями, областями,
автономными образованиями в РСФСР осуществлялось на основе чрезвычайно централизированной
системы управления. С началом перестроечных реформ в 1985 г. перед руководством страны была
поставлена задача осуществления общей управленческой реформы, обновления системы Советов и
повышения их роли в системе управления страной. Но первый опыт деятельности системы Советов
весной-летом 1990 г. показал неэффективность созданной политической системы, и к осени 1990 г., в
связи с подготовкой экономической реформы, вновь актуальным становится вопрос о необходимости
реформирования органов исполнительной власти всех уровней управления.
В сентябре 1990 г. демократы, члены депутатской фракции «Демократическая Россия» в
республиканском парламенте, настаивающие на ускоренной модернизации России по западноевропейскому типу, предложили сформировать исполнительную власть на принципах разделения
властей, выделив её из власти представительной и образовать новую вертикаль власти –
исполнительную, наделенную собственной компетенцией. В январе 1991 г. Г.Х. Поповым,
председателем Моссовета, была разработан соответствующий проект организации местной власти,
важной частью которой становилась исполнительная власть, глава которой избирался населением [1].
Предложенная демократами концепция организации исполнительной власти в конце 1990 – нач.
1991 г. неоднократно обсуждалась в постоянных комитетах Верховного Совета РСФСР, встречах и
совещаниях с представителями местных Советов всех уровней и была принята за основу. В итоге, в
феврале 1991 г., наряду с подготовкой Закона о введении поста Президента РСФСР как главы
исполнительной власти, началась подготовка законопроектов «О местном самоуправлении» и «Об
управлении краем, областью», определявших систему власти на разных уровнях управления.
В законопроектах проектах, подготовленных к апрелю 1991 г., вместо коллегиального
исполнительного комитета было предусмотрено создание администрации, как органа исполнительной
власти, возглавляемого его руководителем – главой администрации. Но если в Законе «О местном
самоуправлении» была предусмотрена концепция всенародно избираемого главы администрации, то
положения проекта Закона «Об управлении краем, областью» закрепляли процедуру назначения главы
администрации Президентом РСФСР по согласованию с Советом народных депутатов. Осторожность
законодателей по отношению к прямым выборам главам администраций краёв и областей была
связана с решением стратегического вопроса для формирующейся на новых принципах российской
власти. Региональный уровень управления был признан важнейшим, в силу федеративного устройства
государства, а органы исполнительной власти краев и областей реализовывали важнейшие функции по
управлению народным хозяйством на местах, являясь связующим звеном между местным
170
самоуправлением и Центром. Поэтому, вопрос, кто будет контролировать деятельность исполнительной
власти в регионах – система Советов, исходя из основ советской государственности или Президент, как
глава исполнительной власти, действующий в рамках разделения властей, был принципиально важным.
В апреле-июне 1991 г. Президиумом Верховного Совета РСФСР был принят ряд документов,
разрешающий проведение 12 июня 1991 г.в качестве эксперимента, одновременно с вы борами
Президента РСФСР, в городах Москве, Ленинграде и Северодвинске Архангельской области прямых
выборов глав администраций (мэров) этих городов. В обеспечение деятельности нового института
Верховным Советом РСФСР были изданы акты, регламентирующие их деятельность и определен глав
администраций в системе местных властных институтов. К примеру, мэр г. Москвы объявлялся
правопреемником исполнительного комитета Московского, Зеленоградского и районных
горсоветов и главой исполнительной власти г. Москвы [2].
Учитывая итоги прошедших выборов, в июле 1991 г. был принят Закон о «О местном
самоуправлении», закрепивший модель выборного главы администрации, а работа над законом «Об
управлении краем, областью» продолжала сдерживаться в связи с нерешенностью вопроса о прямых
выборах глав исполнительной власти в краях и областях. Но в итоге, в августе 1991 г., в чрезвычайных
условиях путча, было принято решение о проведении ускоренной реформы исполнительной власти и
введения актами Верховного Совета и Президента РСФСР в краях и областях уже разработанной модели
главы администрации, назначаемых Президентом РСФСР.
В обеспечении принятых решений был принят ряд законодательных актов и указов Президента,
обеспечивающих реализацию главами администраций своих полномочий. Но, несмотря на попытку
органов государственной власти упорядочить систему исполнительной власти, в этих актах, правовой
статус глав администраций в системе местных управленческих институтов оставался неопределенным.
В документах прослеживалась тенденция совмещения принципов «полновластия Советов» и разделения
властей и поэтому, определялось, что глава администрации входит в систему исполнительной власти
России и является частью её вертикали, но одновременно находится вне рамок разделения властей и
осуществляет только исполнительно-распорядительные функции государственного управления [3]. В
итоге, такой был подход закреплён и в законе РСФСР от 5 марта 1992 г. «Об областном, краевом
Совете и областной, краевой администрации», которым администрация была объявлена
исполнительным органом государственной власти и одновременно органом государственного
управления, а глава администрации получил статус руководителя администрации [4].
«Политика компромисса» между исполнительной и законодательной ветвями власти нашла свое
отражение и в разработанной процедуре назначения главы администраций краев и областей.
Первоначально назначения осуществлял сам Президент, но Верховный Совет настоял на согласовании
кандидатуры на пост главы администрации с соответствующим Советом и народными депутатами
РСФСР. После стабилизации социально-экономической и политической ситуации в республике
планировалось перейти к выборной системе формирования института глав администраций.
В условиях неопределенности статуса глав администраций в системе государственной власти,
противостоянии Президента и Верховного Совета за контроль над деятельностью Правительства в 1992–
1993 гг., их значение и роль как руководителей регионов продолжали возрастать, что неизбежно привело
к ослаблению централизации власти. В условиях развивающегося конфликта политическая конъюнктура
требовала от Президента и Верховного Совета идти на уступки главам администраций, обеспечивая себе
политическую поддержку властных органов субъектов Федерации. К примеру, Президент вынужден был
всё чаще обращаться за поддержкой к региональным органам власти, поощряя в ответ стремление
республик, краёв и областей к созданию различных организаций, отстаивающих свои интересы перед
федеральным центром. Одним из таких объединений стал созданный 17 ноября 1992 г. Союз
губернаторов, в который вошли 69 из 88 руководителей краев и областей и автономных образований
России. Объединяясь и выступая как организованная сила, главы администраций регионов существенно
подняли свой авторитет как института государственной власти и подчеркнули свою значимость в
политической системе страны.
Свои укрепившиеся позиции главы исполнительной власти регионов продемонстрировали в
процессе подготовки нового проекта конституции. В обмен на лояльность глав администраций к
проекту, подготовленному федеральной исполнительной властью, Президент поручил Правительству
выработать предложения по переходу к децентрализованной системе управления экономикой и передаче
части полномочий государственного власти субъектам Федерации [5].
В итоге, возросшая роль главы исполнительной власти российских регионов в итоге была
зафиксирована в Указе Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. «Об основных началах
организации и деятельности органов государственной власти краёв, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной
конституционной реформы» глава администрации объявлялся высшим должностным лицом
соответствующего региона. Указ подтвердил равнозначность статусов «глава администрации» и «глава
исполнительной власти субъекта Российской Федерации» [6].
В период острейшего сентябрьско-октябрьского политического кризиса, которым закончилась
острая фаза противостояния Президента и Верховного Совета, главы администраций также сыграли свою
171
стабилизирующую роль. Многие из них поддержали позицию Президента по смене конституционного
строя страны. Заслуги глав администраций в поддержку президентского курса были оценены по
достоинству: Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной
конституционной реформе в Российской Федерации» главы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по должности вошли в состав Правительства России [7].
С принятием новой российской Конституции 12 декабря 1993 г., зафиксировавшей основные
параметры политической системы, в стране начинается новый этап государственного строительства.
Основной Закон закрепил в качестве основополагающих принципов российский государственности
принципы разделения властей и федерализма, а также определил, что система органов региональной
государственной власти определяется субъектами Российской Федерации самостоятельно и в
соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, которые должны быть установлены федеральным
законом. Таким образом, параметры региональных органов власти и статус главы администрации не
были конституционно закреплены.
Получение регионами статуса субъектов Федерации способствовали активному политическому
строительству в регионах и стимулировало разработку собственного законодательства, в котором
закрепляется порядок организации государственной власти региона и место и роль главы администрации
в его политический системе региона. Набрав солидный политический вес, главы администраций к 1995 г.
сформировали сплочённые управленческие команды и потребовали легитимации своего статуса через
всенародные выборы. В тоге, Президент назначил в ряде регионов в 1995 г. выборы глав администраций,
а основная выборная кампания должна была состояться в декабре 1996 г.
Таким образом, именно через избирательные кампании и сформированную систему всенародных
выборов в 1995–1997 гг. происходит легитимизация глав исполнительной власти, но при этом правовой
статус губернаторского корпуса в федеральном законодательстве остаётся неопределенным. Закон,
призванный урегулировать вопросы организации властных структур на региональном уровне застрял в
многочисленных согласованиях, встретив сопротивление верхней палаты парламента – Совета
Федерации, в который по должностному принципу вошли главы исполнительной власти регионов.
Выборы превращают губернатора в публичного политика, который всецело зависит от электората,
умения вести открытую борьбу за голоса избирателей и способность их убеждать. Многие главы
администраций после выборов стали называться губернаторами, что воспринималось как более
статусное наименование главы региона, имеющее дореволюционные традиции. Таким образом, в
регионах активно идёт процесс губернизации, связанный с консолидацией элитных групп вокруг
губернатора и формирования политических режимов.
К к. 90-гг. фактически бесконтрольная деятельность губернаторов в регионах приводит к угрозе
чрезмерного усиления их власти, что выражалось, прежде всего, в игнорировании федерального
законодательства и самовольном подчинении губернаторам территориальных федеральных властных
структур власти. Поэтому, для центрального руководства актуализировались проблемы, связанные с
контролем за деятельностью глав исполнительной власти субъектов Федерации. Так, 24 февраля 1999 г.,
выступая на заседании правительства Ленинградской области, Глава Правительства России Е.М.
Примаков заявил о том, что пора восстановить исполнительную вертикаль и ограничить права
губернаторов, вплоть до прямого их назначения [8]. Но на тот момент, идея назначения глав
администраций не получила своего воплощения. Президент России Б.Н. Ельцин, в преддверии окончания
своего последнего срока президентства не был заинтересован в дестабилизации отношений с
губернаторами, и рассчитывал на их поддержку своего официального преемника и которых он
воспринимал как опору своего режима, не допуская изменения существующего статуса губернаторов.
19 октября 1999 г. после долгих согласований, наконец, был принят Закон «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации», который наделил глав администраций статусом высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации и уравнял его со статусом руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. В Законе официально свое
закрепление получает принцип всенародной выборности губернаторов, но продолжительность занятия
этого поста одним человеком ограничивается двумя сроками подряд при общем сроке губернаторства не
более пяти лет [9].
С избранием в марте 2000 г. Президентом приемника Б.Н. Ельцина В.В. Путина в России начался
очередной виток реформ, связанных с централизацией власти. Одной из своих насущных
государственных задач Президент объявил проведение административных реформ, упорядочение
деятельности органов государственной власти в стране, налаживание жесткого контроля за
деятельностью губернаторской власти. С этой целью в августе 2000 г. была осуществлена очередная
реформа Совета Федерации. Губернаторы и главы законодательных органов власти регионов, были
выведены из состава Совета Федерации и были заменены на их представителей, действующих на
постоянной основе [10]. Вместе с тем, 29 июля 1999 г. в Закон от 19 октября 2000 г. были внесены
изменения и дополнения, устанавливающие ответственность глав исполнительной власти регионов за
нарушение Конституции и российского законодательства вплоть до отрешения их от должности. Ещё
172
одним новшеством стало лишение губернаторов практически всех рычагов влияния на территориальные
структуры федеральных органов власти в своих субъектах [11].
Несмотря на полномочий губернаторов, Президентом одновременно подчеркивалось значимость
их формального статуса, что подтвердила и самая массовая избирательная губернаторская кампания 1999
–2003 гг. В этот период обострилась проблема пребывания на должности глав регионов, срок
пребывания которых на своем посту был ограничен двумя сроками подряд, как это установил
Федеральный закон от 19 октября 1999 г., что лишало возможности многих губернаторов участвовать в
выборах. Специально, с целью создания им преференций, 8 февраля 2001 г. в Закон было внесена
очередная поправка, гласящая, что губернаторские сроки, начавшиеся до вступления закона в силу, не
учитываются [12]. Таким образом, право на четвертый срок получали главы исполнительной власти,
которые успели дважды избираться до принятия Закона. В итоге, 13 сентября 2004 г. на расширенном
заседании Правительства президент В.В. Путин высказал идею, в целях борьбы с терроризмом заменить
прямые выборы их назначением по представлению Президента. 11 декабря 2004 г. была принята
очередная порция поправок в Закон от 19 октября 1999 г., отменивших прямые выборы глав
исполнительной власти регионов и вводивших особый порядок «наделения их полномочиями». Решение
о наделении полномочиями глав исполнительной власти регионов должно было приниматься
соответствующим законодательным органом по представлению Президента. Также Президент получил
право отстранять от должности глав регионов, в том числе и избранных в результате прямых выборов «в
связи с утратой доверия». Вместе с тем, в новом законе появилась возможность главе исполнительной
власти поставить перед Президентом вопрос о доверии. Если Президент выражал доверие губернатору,
то он должен был внести его кандидатуру на утверждение законодательного органа [13]. Нововведения, в
целом, вызвали одобрение губернаторского корпуса, ставшего тяготиться демократическими
принципами своего избрания и стремившегося и далее управлять регионами, несмотря на ограничение
сроков пребывания в должности. Поэтому большинство из них поспешили получить статус
президентских назначенцев и пройти процедуру получения доверия Президента, не подразумевавшую
конкурентов.
Тем не менее, рост протестных настроений в 2010–2011 гг. стали причиной изменения
сложившегося порядка формирования института глав исполнительной власти регионов. В декабре 2011
г. Президент Д.А. Медведев предложил вернуться к прямому избранию губернаторов. 2 мая 2012 г. были
приняты поправки к Закону от 19 октября 1999 г. восстанавливающие прямые выборы высшего
должностного лица субъекта Федерации. Несмотря на это, усложнялась процедура выдвижения
кандидата, которая предусматривала прохождение «муниципального» и «президентского» фильтров [14].
Таким образом, введение поста главы администрации в 1991 г. стало важным шагом на пути
демократизации политической системы России. Вместе с тем, в результате отсутствия стратегического
плана развития российской государственности, на протяжении уже почти двадцати лет так и не удалось
создать устойчивую институциональную основу для этой важнейшей государственной должности. В
1991–2010 г. неопределенность правового статуса губернаторов, использование его в зависимости от
складывающейся политической конъюнктуры приводит, в итоге, к дискредитации этого важнейшего
государственного института в общественном сознании.
Список использованных источников и литературы
1. Московский комсомолец. 1991. 16 янв.
2. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1125.
3. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
4. Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 13. Ст. 663.
5. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 23. Ст. 2110
6. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 43. Ст. 4089.
7. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.
8. Российская газета. 1999. 26 февр.
9. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
10. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.
11. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 31. Ст. 3205.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 7. Ст. 608.
13. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 1450.
14. Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. №19. Cт. 2274.
173