Сомов М.Д. * Всенародное голосование в
advertisement
ПОЛИТИКА И ПРАВО М.Д. СОМОВ, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права МГЮУ им. О.Е. Кутафина (МГЮА), Северо-западный институт (филиал) МГЮУ им. О.Е. Кутафина (МГЮА) в Вологде ВСЕНАРОДНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ В МЕХАНИЗМЕ ПЕРЕСМОТРА РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ M.D. SOMOV, candidate of legal sciences, the associate professor of the chair of constitutional law Moscow state University of law of them. O.E. Kutafin (MSLA), NorthWest Institute (branch) of the Moscow state University of law of them. O.E. Kutafin (MSLA) in Vologda THE POPULAR VOTE IN THE MECHANISM OF REVIEW RUSSIAN THE CONSTITUTION По мнению автора, отождествление всенародного голосования - самостоятельной формы конституционного волеизъявления – с референдумом, имеющим федеральное, региональное, муниципальное измерение, лишь усложнит, прибавит волокиты процессу пересмотра Конституции 1993 г. Голосованию всего народа необходимо придать уникальные в масштабе страны черты. According to the author, identification of the nation-wide voting – an independent form of expression of the will of the constitutional – with a referendum, with the Federal, regional, municipal dimension, only complicate, add the red tape process of revision of the Constitution of 1993. Vote of all the people need to be unique on a national scale features. Ключевые слова: Конституция РФ 1993 г., Конституционное Собрание, всенародное голосование, референдум, научный макет новой Конституции России. Key words: Constitution of the Russian Federation, 1993, the Constitutional Assembly, the popular vote, the referendum, scientific layout of the new Constitution of Russia. 15 Конституционное совещание, работая над своим основным замыслом в апреле-ноябре 1993 г. [Конституционное совещание: стенограммы, материалы, документы. 29 апреля – 10 ноября 1993 г. В 20-ти т. М.: Юрид. лит., 1996; Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990 – 1993 г.г.). В 5-ти т. М., 2007 – 2010], игнорировало законодательную власть, конституционный судебный контроль, опираясь на исполнительные органы, подготовило проект Конституции, одобренный всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Часть 3 ст. 135 действующей Конституции установила Конституционному Собранию пределы вариантного решения основного вопроса, отодвинула всенародное голосование на задний план, хотя логически следовало поставить эту, по существу, наивысшую форму прямой демократии на первое место, что смягчило бы механизм пересмотра Конституции. Его чрезмерная жесткость оценивается всё чаще как препятствие к решению многих задач. Российское общество несколько лет выступает за коренное обновление конституционного порядка, а с появлением Научного макета новой Конституции России пересмотр действующей становится насущной задачей каждого. Макет – неординарное явление в теории конституционализма, знаменательный шаг, радикально меняющий позицию общественности в решении конституционного вопроса относительно официальной установки на неизменность Конституции РФ 1993 г. в течение многих десятилетий. Макет подготовлен всероссийским сообществом учёных разных специальностей, представляет собой свод обширных изысканий во многих сферах бытия, свидетельствует о большом труде деятелей науки, ориентирует общество на качественно новое конституционное творчество. Макет доступен массе пользователей Интернета, отражает состояние дел в экономической, социальной, культурной и в других областях жизни. Но это не проект, а предварительный, многопрофильный образец и в значительной мере рисунок будущего Основного Закона, выполненный с привлечени16 ем большого фактического материала. Его разработку осуществили не враждующие группы власти, а разносторонне мыслящие люди, сознающие нынешнее положение страны [Научный макет новой Конституции России. Для научных дискуссий и обсуждения / Под общ. ред. С.С. Сулашкина. М.: Научный эксперт, 2011 // Интернет]. Макет учитывает и то, что в 1993 г. «фактически проект Конституции Российской Федерации дорабатывался узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учёными. По спорным вопросам решения принимал сам Президент» [Кутафин О.Е. Глава государства. М.: Проспект, 2012. С. 313]. Академический макет актуализирует необходимость детальной проработки проектов Основного Закона и предшествующего ему федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, укомплектованных ст. 135 Конституции РФ 1993 г. в одно целое, способное превратиться в мудрёный процедурный узел, вызвать трудности, если к их преодолению не подготовиться заранее. В законопроекте придётся раскрыть понятными всем формулами сущность всенародного голосования в системе народовластия и главного звена механизма пересмотра Конституции РФ 1993 г. с обязательным участием граждан на всех этапах решения вопросов, возникающих на пути к такому голосованию. Его и референдум нельзя дублировать, искусственно увязывать ст. 135 и ст. 3. Отождествление всенародного голосования – самостоятельной формы конституционного волеизъявления – с референдумом, имеющим федеральное, региональное, муниципальное измерение, лишь усложнит, прибавит волокиты процессу пересмотра Конституции 1993 г. Голосованию всего народа необходимо придать уникальные в масштабе страны черты. Ведь даже собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, регулируемые ст. 31 Конституции РФ и одним федеральным законом, являются дифференцированными демократическими формами. В противном случае получается сужение прямых форм народовластия. Статья 3 Конституции РФ 1993 г. наделяет референдум своеобразными чертами, дополнительно обозначенными в законодательстве о референдумах. 17 Статья 135 предусматривает принятие федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, в котором всенародное голосование должно стать ведущим звеном механизма пересмотра Конституции. Предметные свойства глав 1, 2, 9 не позволяют смешивать институты референдума и голосования всего народа. Весьма распространённое мнение о параллельности этих форм может затруднить участие граждан в проектировании федерального конституционного закона и Основного Закона, привести к иным нежелательным последствиям. Субъективизму 1993 г., умноженному поправками к Конституции в 2008 г., существует объективная альтернатива – самостоятельно организованное, всесторонне обеспеченное самим народом голосование. Предметность гл. 9 обозначена заголовком «…поправки и пересмотр…», несогласным с положениями ст. 135 и 136 Конституции РФ 1993 г., где эти действия, способные породить множество основных фактов, характеризуются по обратной схеме (пересмотр, поправки). Статья 135, таким образом, служит демократическим основанием для того, чтобы считать пересмотр Конституции приоритетным делом россиян. Стране нужен долговечный Основной Закон с демократическим порядком его изменения, учитывающий естественные и социальные начала республиканской формы правления, как дела всего народа, а не президентского совещания или ему подобного органа. Второе всенародное голосование по форме и содержанию непосредственного волеизъявления народа не должно повторить голосование 12 декабря 1993 г. в том же, а то и худшем варианте. Тогда многие не участвовали в одобрении проекта, голосовали против, не вникали в суть мероприятия: законное это референдумное или указное всенародное голосование, чему способствовали сами разработчики. На титульном листе проекта Конституции, подписанном в печать 9 ноября 1993 г., было начертано: «НА РЕФЕРЕНДУМ 12 ДЕКАБРЯ 1993 г.» (Всенародное голосование). Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г., утверждённое Указом Прези18 дента РФ от 15 октября 1993 г., референдум не упоминало. Согласно ч. 14 ст. 104 Конституции 1978 г. (с изм.) решение о проведении республиканского народного голосования (референдума) принимал Съезд народных депутатов, затем ещё объявлял Верховный Совет (ч. 25 ст.109), утратившие к тому времени силу и власть. 12 декабря 1993 г. всенародное голосование, именно, как таковое, установлено высшим должностным лицом Российской Федерации и главой исполнительной власти в Российской Федерации. Президент не придавал значения итогам референдума 17 марта 1991 г. о сохранении СССР, зато самочинно расширял полномочия. По-своему оценивал результаты референдума 25 апреля 1993 г., через созданный совещательный орган активно изыскивал меры усиления власти. При голосовании 12 декабря 1993 г. весьма ограниченный контингент избирателей поддержал проект. Конституция 1993 г. многократно умножила единоличные прерогативы конкретной персоны, а после её ухода в определённой степени содействовало на основе всё менее демократических выборов формированию невского тандема, склонному к попеременному и длительному сохранению своих полномочий. Руководящее звено Конституционного совещания видело слабую поддержку своей деятельности населением, словом «референдум» в добавление к всенародному голосованию привлекало внимание людей к подготовленному проекту. Его вялое одобрение дало нужный разработчикам эффект, а более высокий результат всенародного голосования уравнял бы его с конституционным референдумом, на что и рассчитывало президентское совещание. Но такой итог был невозможен, что и подтвердилось в день голосования. Конституция РФ, изданная в конце декабря 1993 г. издательством «Юридическая литература», констатировала своё принятие всенародным голосованием, которое надлежит своевременно провести второй раз уже в качестве бесспорного конституционного голосования всего народа. Преамбула Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» (с изм.) повторяет положение ст. 3 Конституции о том, что ре19 ферендум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Статья 1 гласит: «Референдум – всенародное голосование граждан… по вопросам государственного значения», где «всенародное голосование» относится лишь к референдуму в смысле ст. 3 Конституции. Часть 3 ст. 135 обособляет от основ конституционного строя, хотя и с оговорками, второе всенародное голосование как значимую форму волеизъявления суверена. Не дублирует словом «референдум», содержит более сильное в конституционно-процессуальном смысле конституционное голосование всего народа, санкционирует отмену ст. 3, гл. 1 и 2 и Конституции в целом, если на то будет воля большинства и меньшинства, которая 20 лет консервируется в массах и найдёт выход в определённое время. Референдуму формально идентичны выборы. Они образуют высшие формы народовластия. Статья 135 всенародное голосование связывает федеральным конституционным законом с Конституционным Собранием, подотчётным лишь суверену. Он вправе непосредственно наделить этот орган частью своей учредительной воли в целях совместной работы над основным проектом. Теперь, когда мы знаем настоящую цену голосованию 12 декабря 1993 г., референдумам и выборам, к предстоящему всенародному голосованию следует подходить с учётом упущенных выгод, задач восстановления полновластия народа, укрепления суверенитета государства. В 1993 г. совмещённое с выборами палат Федерального Собрания всенародное голосование явилось для уже тогда зашедшего в тупик президентства удобным выходом из трудной ситуации, возможностью усилить влияние на учреждения общества, создать условия для таких же действий преемникам. Эта позиция, предпочитающая фактически квазипересмотр, легко угадывается в ст. 135, которую следует реализовать прогрессивно, без ссылок на иные законоположения и только в части, касающейся всенародного голосования. Оно неотделимо от механизма истинного пересмотра Конституции, выступает первоэлементом в обновлении жизнедеятельности народа. Поэтому единый способ принятия и отмены детища 20 совещательного органа необходимо сохранить. Эти императивы должны определить содержание федерального конституционного закона о Конституционном Собрании, обеспечить сосредоточенную подготовку к пересмотру Конституции 1993 г. Всенародным голосованием следует устранить недостатки прошлого и создать подлинно демократические предпосылки в реализации права на выборы, референдум, иные формы непосредственного волеизъявления граждан в будущем. Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании призван уравновесить интересы личности, общества, нацелить их на мощное всенародное голосование. Его разработка – общее дело всех граждан. Он уникален, самый основательный и органичный. Его содержание, самостоятельное место, преобразующая сила обусловлены крупным комплексом отношений. Они возникнут на основе конституционного факта – голосования всего народа, призванного легализовать новый Основной Закон. Референдумные и выборные отношения складываются по многим фактам, регулируются постоянно меняющимися федеральными, региональными законоположениями, муниципальными нормативными правовыми актами. Их число достаточно велико, разнообразно по наименованиям, объёму. Все они имеют собственные предметы регулирования, принимаются постоянно действующими представительными органами власти. Разработка проекта Конституции – прерогатива суверена и сформированного им Конституционного Собрания. Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании с учётом его роли в жёстком механизме пересмотра Конституции 1993 г., надо готовить общими усилиями, особо качественно, предусмотреть в нём его неизменность на весь период действия. Для него неприемлема сложившаяся практика внесения изменений, заведомо выгодная лоббистским группировкам. Он призван отразить правомочия, взаимосвязи народа, граждан, муниципальных образований в отношениях с Конституционным Собранием. Каким будет закон, таким будет и Конституционное Собрание, а соответственно, и подготовленный им проект Конституции (Основного Закона). 21 Конституционному Собранию следует придать статус демократически избранного органа, безоговорочно выполняющего конституционную волю и полноту власти народа. В академическом макете Конституции, публикациях модуль этого федерального конституционного закона выражен недостаточно полно. Требуется общими усилиями определить параметры и заложить в этом акте высокий коэффициент полезного действия на характер второго всенародного голосования, избежать отождествления с всероссийскими референдумами, не оставившими следа даже у их участников, а также с выборами, например, 4 декабря 2011 г. На заседании Государственной Думы шестого созыва 13 января 2012 г. приводились сведения о фальсификации выборов. 27 января 2012 г. на «правительственном часе» в Государственной Думе отвечали на вопросы депутатов председатель ЦИК России, Генеральный прокурор, председатель следственного комитета, министр внутренних дел. Они сообщили о возбуждении десятков уголовных дел и привлечении ряда должностных лиц, виновных в нарушении законодательства о выборах, к административной ответственности. Шесть партий не признали выборы действительными, и лишь одна удовлетворилась их итогами. А подготовка и реализация референдумной инициативы народом ныне «беспрецедентно ужесточены, забюрократизированы и не имеют с демократией ничего общего» [Лучин В.О., Мазуров А.В. Новый Закон о референдуме // Право и политика. 2004. № 8. С. 9], что подтверждается относительно недавним фактом. 15 апреля 2012 г. Центризбирком отказал в организации референдума о вступлении России в ВТО. Информационная группа во главе с лидером незарегистрированной в то время «Партии дела» К. Бабкиным подала заявку о проведении всероссийского референдума в московскую городскую избирательную комиссию 6 апреля 2012 г. Она отправила соответствующее уведомление в Центризбирком, который рассмотрел его на заседании и дала отрицательный ответ. Предложенный инициативной группой вопрос: «Поддерживаете ли вы присоединение Российской Федерации к Все22 мирной торговой организации на условиях и обязательствах в соответствии с Протоколом, подписанным 16 декабря 2011 г.?» встретил противодействие. По мнению ЦИК, на всероссийский референдум не могут выноситься вопросы, отнесённые Конституцией к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти [Российская газ. 2012. 16 апр. С. 2]. Такое утверждение не отвечает ст. 3, 32, 71, 84 «в», иным её положениям. Потом, референдум как проявление полновластия народа и компетенция федеральных органов в вопросах референдума – это не одно и то же. Означенный акт ЦИК России наводит на мысль о том, что это не упомянутое в Конституции 1993 г. учреждение может стать тягостной для граждан преградой при решении вопросов подготовки и проведения второго всенародного голосования, являющегося делом всего народа. Он и должен решать все аспекты проведения столь важного мероприятия. Конституционному Собранию предстоит самостоятельно обеспечить именно всенародное голосование, не отождествляя его ни с какими другими формами прямого волеизъявления россиян, контролировать деятельность комиссий по осуществлению голосования. 7 июня 2012 г. правительство рассмотрело и направило в Государственную Думу законопроект о вступлении России в ВТО. Он упомянут в постановлении Конституционного Суда РФ от 9 июля 2012 г. №17–П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации – Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации» [СЗ РФ. 2012. № 29. Ст. 4169]. Правовая позиция, выраженная в этом решении, воспринимается как продолжение правительственного законопроекта, отсутствие которого, возможно, привело бы орган конституционного контроля к иному заключению, если исходить из смысла ч. 6 ст. 125 Конституции РФ. Федеральный закон от 21 июля 2012 г. №126-ФЗ ратифицировал Протокол от 15 апреля 1994 г. [СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4177], открыв стране путь в ВТО. Статья 135 при соответствующем истолковании даст государственным органам существенные преимущества при фор23 мировании статуса Конституционного Собрания. Оно может попасть в зависимость от должностных лиц, чиновников, чего следует избежать согласованной позицией граждан при проектировании федерального конституционного закона о Конституционном Собрании. Это на первоначальном этапе даже злободневнее подготовки основного проекта ввиду крайне ригористичного механизма пересмотра Конституции. В законе важно закрепить за Конституционным Собранием коллегиальное полномочие в определении и назначении всенародного голосования с учетом общественного мнения, от имени народа. В противном случае голосование не состоится, потому что заведомо будет известно, что Конституционное Собрание прибегнет к официозно выгодным пределам решения конституционного вопроса, обозначенным в ст. 135. Здравый смысл диктует народу федеральным конституционным законом нацелить Конституционное Собрание на всенародный пересмотр Конституции 1993 г.- единственный путь к подлинно народному Основному Закону. Статья 84 «в» и Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» [Российская газ. 2004. 30 июня; 2008. 4 апр.] с его условностями и длиннотами не должны поколебать право Конституционного Собрания коллегиально определить и назначить дату всенародного голосования, подлинность которого начнёт раскрываться уже в день голосования. В федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании следует избежать аналогов с Федеральным конституционным законом о референдуме. Статьи 134 – 136 инициируют и регулируют отношения, непосредственно связанные с пересмотром и поправками Конституции, а не референдумные, избирательные процессы, осуществляемые по иным основным фактам. Статья 134 отдаёт предпочтение официальным инициаторам пересмотра положений Конституции, фактически устраняет общество из начальной фазы конституционного процесса. Формальные субъекты конституционной инициативы скорее всего будут стремиться уподобить всенародное голосование по смыслу ч. 3 ст. 3 референдуму, ещё менее свободному, чем выборы, прогрессивно теряющие 24 свои качества по мере сокращения явки избирателей, что, безусловно, отразится на порядке реализации ч. 3 ст. 135. Суверену необходимо настоять на выдвижении радикальной инициативы пересмотра Конституции, возложить на себя и государство ответственность за будущее страны. Положение ч. 3 ст. 135 «выносится на всенародное голосование» не может быть расценено заинтересованными лицами как неопределённое. Данная формула в федеральном конституционном законе обретёт конкретное воплощение в исключительном праве Конституционного Собрания вместе с гражданами решать конституционный вопрос. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103(часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2)» [СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451] не касалось ч. 3 ст. 135. Не нуждается она в официальном толковании и впредь, так как правовая позиция уже достаточно выражена. Деятельное участие граждан в подготовке законопроекта о Конституционном Собрании разъяснит оставшиеся на своих позициях неопределённости пересматриваемой Конституции. Потоки информации о неэффективности Конституции 1993 г. свидетельствуют о её социально-экономическом ослаблении, на фоне которого всё полнее раскрываются единоличные полномочия, могущие получить дополнительные импульсы в ходе осуществления организационных мер по созыву Конституционного Собрания. Такие опасения вполне реальны, поскольку отдельные политические структуры будут стремиться подчинить Конституционное Собрание, закрепить за собой конституционную инициативу, что подтверждает ход внесения поправок в Конституцию в период 5 ноября – 30 декабря 2008 г. В палатах Федерального Собрания, в законодательных органах субъектов, действовавших в отрыве от населения, никто не пытался даже обосновать ненужность этих поправок, снизивших результативность ряда органов. Разрозненные голоса общественности, избирателей законодатели не услышали. Предстоящее решение конституционного вопроса может привести к более острому противостоянию общественных и официальных 25 структур. Последние, смотря по обстановке, мобилизуют все силы на сохранение и даже умножение своих преимуществ, на что указывает отчасти президентская доминанта, обнаруживающаяся через скрытые полномочия, которые всё тенденциознее проявляются в повседневности, могут ещё искуснее быть замаскированы в будущей Конституции. Конституционное Собрание, призванное сувереном к работе над проектом Конституции, вправе действовать лишь с опорой на его опыт, интересы. Стенограммы, документы и другие материалы прошлых лет, собранные в два с лишком десятка томов, не должны стеснять деятельность этого органа. Необходимо общими усилиями создать и подвергнуть законопроект и основной проект качественной всенародной экспертизе, чтобы потом самостоятельно и сплочённо проводить в жизнь коллективно выработанные основные положения. Статья 135 не проясняет должным образом функциональные черты Конституционного Собрания. Его статус может получить единоличную или групповую трактовку, как и президентское совещание в 1993 г. Тратить народные средства, силы и время на созыв такого собрания нерезонно. Деятельность Конституционного Собрания необходимо законодательно нацелить на организацию всенародного голосования как наивысшей формы демократии и более комплексной части механизма пересмотра Конституции РФ 1993 г. Разработку законопроекта о Конституционном Собрании целесообразно сосредоточить в Совете Федерации. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» [СЗ РФ. 2012. № 50. Ст. 6972] несколько скорректировал представительный характер палаты, контакты с законодательными органами субъектов. Один из них, например, Москва или Вологодская область в лице законодательного органа или одна пятая членов Совета Федерации внесёт обоснованные, подкреплённые реальными данными предложения о пересмотре Конституции (по смыслу её положений) в Государственную Думу. Предложения поддержат уже три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации. В итоге получится 100 голосов. 26 Конституционно верхнее положение Совета Федерации в парламенте может вовлечь в этот процесс голоса 270 депутатов, что в сумме намного больше половины общего состава Федерального Собрания. За ним в Конституции никаких полномочий не числится. Тем не менее оно окажется на пути к действительному парламентаризму, ближе к Конституционному Собранию, приведёт в движение юридическое звено механизма пересмотра – разработку законопроекта. В нём с участием граждан следует предусмотреть выборность Конституционного Собрания и его обязанность разработать в демократической обстановке проект Основного Закона. В ином случае усилия парламентариев будут столь же весомыми, как и представителей народа в 1991 – 1993 гг. Законопроект резонно плебисцитарно одобрить населением субъектов России. Государственная Дума единодушно примет его. Совет Федерации сохранит возможность подвергнуть дополнительной проверке и одобрению общим числом членов, чтобы его не вернули под надуманным предлогом палатам, что застопорит законодательный процесс, повлияет на дальнейшую работу общественных объединений, отдельных граждан, Конституционного Собрания. Эти и другие подобные меры придадут всенародному пересмотру Конституции РФ 1993 г. совершенно противоположный способу её разработки и принятия характер. Одновременно, разумеется, необходимо полностью использовать механику ст. 3, иных положений гл. 1 для демократизации пересмотра, обеспечения выверенного вступления в новое конституционное пространство. В процессе пересмотра необходимо иметь в виду, что гл. 1, 2, 9 характеризуют референдум и всенародное голосование лишь как соразмерные, аналитически сопоставимые, взаимосвязанные общими чертами, едиными началами полновластия народа. Осуществление этих форм непосредственной демократии сопровождается конкретными действиями, различимыми при проведении, например, референдумов, выборов в Федерации, субъектах, на местах. Так, ч. 3 ст. 3 фиксирует равносильные референдум и выборы, а ч. 2 ст. 32, ст. 81, 84 «в», 96, 97, 102, 130 и соответствующее им законодательство - разные виды выборов и референдумов. Статья 135 ус27 танавливает главную механику именно конституционного всенародного голосования, что и нужно раскрыть в федеральном конституционном законе о Конституционном Собрании, чтобы не допустить путаницы в умах людей. В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (ст. 14, 21, 57 и др. и далеко отстоящие ст. 3 и 135) комбинируются не на пользу суверену. Практическая суть ст. 135 - в закреплении всенародного голосования. Граждане России имеют неограниченные возможности осуществить пересмотр Конституции этим демократическим способом. Референдум имеет совсем другую параллель. Статьи 3 и 135 объективно не пересекаются, и субъективная трактовка их как равнозначных да ещё через призму всенародного голосования равносильна причинению урона демократическому процессу пересмотра Конституции. Статьи 16, 64 также свидетельствуют о различиях форм и содержания голосования всего народа по основному проекту и референдума. Всенародное голосование при надлежащей подготовке, проведении получит отличные от всероссийского референдума черты. Эти формы имеют общие принципы: равные основания участия граждан в реализации этих форм, использование ГАС «Выборы». Механика у них разная. Всенародное голосование проводится на основе федерального конституционного закона, предполагающего формирование Конституционного Собрания, чего при референдумах не требуется. За ним следует закрепить право с участием граждан спроектировать Основной Закон, который удовлетворял бы как можно большее число избирателей, а также форму и содержание бюллетеня для голосования. Статья 135 предусматривает весьма малый порог. Он был достаточным для реализации замысла в 1993 г. и не годен теперь. Достижение высокого результата связано с глубоким пониманием всенародного голосования как общего дела, упрочением роли суверена во всех сферах жизни. Поэтому сам народ управляет процессом конституционализации, не повторяя ошибок истекших лет. Главное - воспринять всенародное голосование дословно, в прямом смысле, чтобы оно не обернулось против голосовавших, их ближайших потомков. 28 Народ обязан запечатлеть в Конституции животворные черты своего суверенитета, позитивно нацелить государство на плодотворную, эффективную деятельность. День всенародного голосования 20 лет назад ассоциируется у многих со сложившейся в тот период обстановкой в стране. Большинство избирателей не видели подготовленного тогда проекта, не знали, кто над ним работал, какие цели ставил. Неурядицы во взаимосвязях главы государства с Государственной Думой, частые перестановки в правительстве, безработица, кризисы, преступность, другие негативные явления в социальноэкономической области так и не подняли 12 декабря 1993 г. на подобающую высоту к юбилейному 2013 г. Будущее всенародно организованное голосование должно стать более памятным для его участников, членов их семей. Недопустимо распыление полновластия народа на однобокие проекты. Благоразумна лишь ориентация народонаселения страны на один проект с учётом уже сделанных академических изысканий и новых конституционных фактов, которые явятся в ходе обсуждения и последовательного претворения основного всенародного замысла в жизнь. Механизм из трёх пределов пересмотра, самонадеянно сконструированный в 1993 г., не отвечал и тому периоду. Потому-то и вынесли проект Конституции на суд граждан. Сейчас этот механизм способен вызвать большую потерю времени на согласование, выработку общей линии. Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании необходимо закрепить на основе теории относительности приоритет всенародного голосования, полнее обеспечивающего интересы россиян сравнительно с другими вариантами пересмотра Конституции РФ 1993 г. Конституционное Собрание, созванное под единоличной или партийной эгидой, может подтвердить неизменность Конституции РФ 1993 г., хотя она готовилась тогда, «когда главными врагами были объявлены все те, кто был не согласен с Борисом Ельциным в вопросах о путях и методах преобразования России» [Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского 29 права. 2008. № 12. С. 7]. Конституционное Собрание, подчинившись этому субъективному повелению ст. 135, удостоверит коррупцию, обнаруженную в последнее время даже в оборонном ведомстве, а также непотизм, всё глубже, проникающий в общественную сферу [Дашков Г.В. Криминологическая оценка непотизма // Lex Russica. Научные труды МГЮА им. О.Е. Кутафина. 2012. № 5. С. 1091 - 1094]. Статья 135 голосом руководителя Конституционного совещания намекает его преемникам созвать Конституционное Собрание не по его собственному праву, закреплённому в федеральном конституционном законе, а по существу, в указном порядке. В таком случае Конституционное Собрание разработает и примет 2/3 голосов шестую Конституцию келейно, т.е. менее демократично, чем в 1993 г. Тогда и второй предел пересмотра немногим будет отличаться от первого. Реально оба предела пересмотра равносильны сделке чиновничьего аппарата с Конституционным Собранием, что увеличит разрыв электората с законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами муниципальных образований. В 1993 г. народ и его представители не составляли единства. В последующее время этот разрыв сохраняется. Ликвидация его возможна в ходе подготовки и проведения второго конституционного голосовании всего народа. Многонациональный российский народ в период работы над новой Конституцией должен осознать себя реальным носителем суверенитета, животворящим источником власти, учесть опыт первого, далеко не всенародного голосования, ответственно провести в будущем Основном Законе стратегию своего полновластия; продумать систему органов государственной власти в соответствии с принципами народного представительства, нравственного и правового республиканизма, закрепить на их основе формы собственности и правления, призванные выражать динамику и энергию жизнедеятельности народа, социальный прогресс. Губительна для полновластия народа узурпация экономической власти, питаемой тружениками и всецело принадлежащей им. Полнота власти народа, кроме её вещественной основы, включает все виды пуб30 личной работы, требующей распорядительных мер, согласования в выполнении функций общих дел и прежде всего планомерного привлечения трудовых ресурсов, расходования материалов, бюджетных средств, общественных фондов. Полновластие означает естественно-социальную принадлежность народу учредительных, законодательных, исполнительных, судебных, местных, иных органических прерогатив, которые принадлежат ему как носителю суверенитета и единственному источнику власти. Положительное решение конституционного вопроса во многом зависит от тактической синхронизации проектов: законодательного и Конституции. Гражданам в равной мере следует принять участие в разработке обоих проектов. Первый – после утверждения определит процесс пересмотра Конституции 1993 г. Во избежание нежелательных перипетий, могущих возникнуть в вариантных пределах пересмотра, в немногословном, не бланкетном федеральном конституционном законе необходимо определить порядок избрания Конституционного Собрания, например, по три человека от каждого из равноправных субъектов России, несмотря на их асимметричность в смысле наименований, территории, населения, хозяйства. Структуру подотчётного только суверену, самоуправляющегося Конституционного Собрания необходимо подчинить предельной максиме – подготовить и вынести проект Конституции (Основного Закона) на обсуждение и голосование всего народа. Коллективную работу по формированию Конституционного Собрания резонно проводить параллельно с изучением и взаимным разъяснением Научного макета новой Конституции России, подготовленного Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования РАН. Он стимулирует научные изыскания, в частности, догматических установлений ст. 135 Конституции РФ 1993 г. В нём имеется обобщающий материал, пригодный для разработки федерального конституционного закона и Основного Закона. Запредельная сложность института пересмотра, места и роли в нём всенародного голосования требуют от каждого повышенной ответственности за разработку закона о Конституци31 онном Собрании. Его следует подвергнуть предварительной массовой читке, имея в виду, что первое голосование оказалось выгодным руководителю Конституционного совещания, его окружению и преемникам, а второе – всем. Тщательно подготовленный федеральный конституционный закон, ключевой момент пересмотра Конституции 1993 г, придаст уверенности участникам всенародного голосования, позволит установить истинную величину и гуманистическую направленность народного волеизъявления по новому Основному Закону. В противном случае мы окажемся далеко от демократического предела [Троицкая А.А. Пределы пересмотра конституции: формальный и содержательный аспекты // Вестник МГУ. Сер. 11 «Право». 2010. № 1. С. 58 – 68], получим недосмотр, имитирующий Конституционное Собрание под Сенат позапрошлого века. Закодированные в ст. 135 пределы пересмотра, являющиеся достоянием чистой теории, практически необходимо трактовать в пользу всенародного голосования. Сотни вторжений по инициативе отдельных лиц и групп в Основной Закон 1978 г. не знали пределов. Пересмотреть Конституцию РФ 1993 г. и вдохнуть новую жизнь надо активным, массовым голосованием. Всенародное голосование по пересмотру Конституции РФ 1993 г. может обернуться противоположным исходом, получить иное содержание, когда более половины взрослого населения от половины принявших участие в голосовании под влиянием односторонней пропаганды и нажима официальных структур выскажутся за сохранение Конституции РФ 1993 г. В тот год исполнительная власть, действовавшая единолично, вне конституционных пределов, оказала сильное воздействие на более чем 32 млн россиян. Их голосов хватило для создания процедурного парламентаризма, новых спецслужб, комитетов, иных подобных учреждений. Такое количество людей официальные структуры могут привлечь на свою сторону при пересмотре действующей Конституции. Вторично подкреплённая Конституция РФ 1993 г. сохранит силу, откроет единоличной, исполнительной власти возможности без пре32 дела вносить в неё поправки в свою пользу, по сходной с 1990 – 1992 гг. схеме. Для общества более приемлемо стремление к коренной ревизии Конституции РФ 1993 г. Новую Конституцию необходимо готовить всем миром, устранить огрубелые за 20 лет и потому сомнительные пределы пересмотра, провести инвариантное консолидированное голосование всего народа. Конституция станет конкретным творением коллективного разума и воли, создаст чёткие предпосылки реализации, придаст дискуссиям о путях развития страны общее положительное направление. Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 939], принятое на его основе постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [СЗ РФ. 2012. № 10. Ст. 1247] сводятся к технике обсуждения законопроектов в течение 90 дней, что не приемлемо для федерального конституционного закона о Конституционном Собрании. Конечно, изменённым указом можно удвоить, утроить количество дней, но целесообразнее подвергнуть законопроект не рядовому, механическому, пассивно текущему, а инициативному, всенародному обсуждению исключительно важного для возрождения полновластия народа акта. Его экспериментальный критический анализ с экспертным подходом усилит принцип всенародности, общественные и личные инициативы, вещественные аргументы за коренной пересмотр Конституции РФ 1993 г., прибавит опыта городским и сельским жителям в проектировании, обсуждении и одобрении Основного Закона. Особую тщательность необходимо проявить при выяснении вопроса, кто кому истинный гарант. Положения Конституции РФ 1993 г. о её гаранте закреплены непоследовательно, не подтверждаются практикой. Статьи 1, 2, 7 обязательным гарантом прав и свобод человека объявляют демократическое социальное государство. Статья 18 фиксирует 33 общие и специальные гарантии. Статьи 45, 46 и др. подчёркивают значение личных, коллективных, международных усилий по их реализации. Их совокупность есть результат материальной и культурной жизнедеятельности народа на своей земле. Один человек, даже с опорой на организованную по его мерке администрацию и подотчётные министерства, службы, не в силах быть эффективным гарантом демократии, человеческим правам миллионов. Напротив, под квадратным штандартом «Россия очень быстро прошла все промежуточные стадии разложения власти… Процесс криминализации власти и общества, начатый в 1993 году и продолженный в 1996 году, дошёлтаки, наконец, до своего логического конца» [Пастухов В. Чем болеют конституции? Российский конституционализм: поэзия принципов и проза правоприменения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 1 (86). С. 80, 83]. Преодолеть социальные невзгоды можно лишь радикальной конституционной реформой. Сейчас это – неотложное общее дело. Всенародное одобрение 12 декабря 1993 г. не могло устранить совещательной сущности Конституции, прослеживаемой отчасти в решениях Конституционного Суда РФ. Постановлением от 31 октября 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» [СЗ РФ. 1995. №. 45. Ст. 4408] он сформулировал понятие «закона о поправках к Конституции из ничего; повёл себя, как обладатель учредительной власти, и реализовал её» [Виноградов В. Конституция России: взгляд 15 лет спустя // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 3 (64). С. 63]. Оно всё-таки стимулировало появление Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» [СЗ РФ. 1998. № 10. С. 1146], обладающего применительно к ст. 65 такой же силой, как и к иным положениям гл. 3-8 Конституции РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» [СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868] из слов «изменения наименования республики.., города федерального значения…» сделан вывод о 34 том, что подобные изменения ст. 65 производятся подзаконным указом гаранта Конституции на основании решения субъекта России. Тогда как ст. 4, 15, ч. 3 ст. 90 устанавливают верховенство Конституции и закона. Потому можно констатировать данное толкование лишним. Новое наименование субъекта Российской Федерации подлежит включению в ст. 65 Конституции законом Российской Федерации с президентской подписью, особенно Москвы, с её всесветным именем. А в случае какой-то невероятной надобности актом города федерального значения и указом столицу не переименуешь. Подобное, пожалуй, не под силу и закону. Наименование вновь образованных субъектов вносится в ст. 65 и федеральным конституционным законом. Подобные вопросы в Конституции лучше решать её нормами, чем тратить немалые средства на толкование простых и сложных установлений. Осуществление конституционной реформы сделает излишними обращения в орган конституционного контроля для выяснения правовых позиций относительно положений Конституции. В публикациях многократно отмечалась спорность правовых позиций, например, о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ. Полезно учесть и то, что деятельность этого органа в 1993 г. окончилась безрезультатно. Шероховатости гл. 1, 2, 9 разъяснятся беспрепятственным участием россиян в утверждении статуса Конституционного Собрания как органа, концентрирующего волю народа, способного коллективным разумом просветить неопределённости Конституции, в том числе её фрагментарность и жёсткость, заложенную в способах пересмотра и внесения поправок. Конституционное Собрание, производное от воли народа, следует наделить полной самостоятельностью в определении внутреннего устройства, коллегиальном решении стоящих перед ним задач при равноправном участии граждан в его работе. Председательствующее в нём лицо и члены должны представлять общественность, не состоять на государственной, муниципальной службе. Повышенная злободневность конституционного вопроса обнаруживается не только в содержании, но и в наименова35 нии федерального конституционного закона о Конституционном Собрании. При полном пересмотре он будет связан с Конституцией РФ 1993 г. на период пересмотра, так как проецирует переход к более совершенной системе отношений в обществе. Воспроизведение в нём всей ч. 3 ст. 135 иррационально, необходима фиксация лишь всенародного голосования. Он тем самым выполнит свою созидательную миссию, может выражать всенародное голосование как форму наивысшей органической демократии и в будущем Основном Законе, пройдя благополучную апробацию в ходе пересмотра Конституции РФ 1993 г., но до этого рубежа ещё далеко. В текущее время для нас важен титул законопроекта, который требует ёмкой дефиниции. Упрощённое наименование «Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании», обозначенное ст. 135, часто употребляемое в публикациях, учебниках, не может расцениваться обязательной формулировкой для самого животворящего закона из всех предусмотренных. В нём лапидарно и крепко необходимо выразить приоритет всенародного голосования и назвать: «Федеральный конституционный закон “О всенародном голосовании, полномочиях Конституционного Собрания по разработке проекта Конституции (Основного Закона) Российской Федерации, порядке его обсуждения, проведения и определения результатов всенародного голосования”». В заглавии этого акта наряду с обозначением деталей всенародного голосования можно подчеркнуть роль граждан. Тогда имя его станет иным: «Федеральный конституционный закон “Об участии граждан Российской Федерации в подготовке, обсуждении проекта Конституции (Основного Закона) Российской Федерации, всенародном голосовании по этому проекту и полномочиях Конституционного Собрания по их осуществлению”». В обоих случаях первенство будет принадлежать всенародному Конституционному Собранию, гражданам, призванных без посредников, наводняющих референдумный процесс, квалифицированно заменить гордиев механизм пересмотра более совершенным, обеспечить мирное решение последующих общеполезных дел. 36 Библиографический список 1. Виноградов В. Конституция России: взгляд 15 лет спустя // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 3 (64). С. 63. 2. Дашков Г.В. Криминологическая оценка непотизма // Lex Russica. Научные труды МГЮА им. О.Е. Кутафина. 2012. № 5. С. 1091 - 1094. 3. Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 7. 4. Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990 – 1993 гг.). В 5-ти т. М., 2007 - 2010. 5. Конституционное совещание: стенограммы, материалы, документы. 29 апреля - 10 ноября 1993 г. В 20-ти т. М.: Юрид. лит., 1996. 6. Кутафин О.Е. Глава государства. М.: Проспект, 2012. С. 313. 7. Лучин В.О., Мазуров А.В. Новый Закон о референдуме // Право и политика. 2004. № 8. С. 9. 8. Научный макет новой Конституции России. Для научных дискуссий и обсуждения / Под общ. ред. С.С. Сулашкина. М.: Научный эксперт, 2011 // Интернет. 9. Пастухов В. Чем болеют конституции? Российский конституционализм: поэзия принципов и проза правоприменения // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 1 (86). С. 80, 83. 10.Троицкая А.А. Пределы пересмотра конституции: формальный и содержательный аспекты // Вестник МГУ. Сер. 11. «Право». 2010. № 1. С. 58 - 68. 37
