ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ КАК

1
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ПЕТРОЗАВОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
На правах рукописи
УХАНОВА
Анна Павловна
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ КАК
ГАРАНТИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный
процесс; муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
ЧЕРНОВ Сергей Николаевич
Петрозаводск
2015
2
Содержание
Введение …………………………………………………………..………….….3
Глава I. Гарантии избирательных прав граждан в Российской Федерации
§ 1. Понятие и общая характеристика гарантий избирательных
прав граждан в Российской Федерации………………………………............16
§ 2. Международные стандарты избирательных прав как элемент
гарантирования избирательных прав граждан в Российской Федерации.…36
§ 3. Гарантии прав граждан на получение информации о выборах
применительно к участникам и стадиям избирательного
процесса в Российской Федерации…………………..……………………….64
Глава II. Информационное обеспечение выборов в системе гарантий
избирательных прав граждан в Российской Федерации
§ 1. Информирование избирателей как гарантия реализации
избирательных прав граждан ……………………………..……….……….…86
§ 2. Предвыборная агитация как гарантия реализации
избирательных прав граждан………………………………………………..107
§ 3. Конституционно-правовая ответственность кандидатов за
нарушения порядка проведения предвыборной агитации как гарантия
прав граждан на получение информации о выборах……....……….….….133
Заключение ..………………………………………………………………….158
Библиография…………………………..………………………………….….163
3
Введение
Актуальность темы исследования. Свобода политической дискуссии и
свобода выражения общественного мнения по наиболее значимым и
интересующим
современного
социум
вопросам
государства.
Это
составляют
основу
неоднократно
демократии
подчеркивалось
в
Постановлениях Конституционного Суда РФ,1 решениях Европейского Суда
по
правам человека,2
а также
в научной
литературе и
научных
исследованиях.3
Особое
значение
информация,
включая
формы,
методы
ее
распространения и получения, приобретает в период подготовки и
проведения выборов. Будучи заинтересованными в определенном исходе
избирательной кампании, кандидаты стараются оказать воздействие на
волеизъявление избирателей. И главным инструментом здесь является
информация. Вместе с тем важно отметить, что ст. 3 Конституции РФ наряду
с
референдумом
непосредственного
относит
свободные
выражения
власти
выборы
к
народа.
Это
форме
высшего
означает,
что
информационная борьба за голоса избирателей не должна повлечь за собой
искажение волеизъявления граждан.
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 года № 10-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7
статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4968.
2
См.: Решение Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2007 года по делу Чемодуров против
Российской
Федерации
(Tchemodurov
v.
Russia),
жалоба
№
72683/01.
URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-82037; Решение Европейского Суда по правам
человека от 03 декабря 2013 года по делу Унгвари и компании Иродалом против Венгрии (Ungvary and
Irodalom
KFT
v.
Hungary),
жалоба
№
64520/10.
URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-138568.
3
См.: Авакьян С.А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение //
Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1; Авакьян С.А. Свобода общественного мнения и
конституционно-правовые гарантии ее осуществления // Конституционное и муниципальное право. 2013. №
1; Гришанова С.В. Формирование и функционирование общественного мнения в демократическом
обществе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 23.00.02. М., 2009; Лысюк Е.С. Общественно мнение в
процессе демократизации современной России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 23.00.02. Саратов, 2007;
Галимова М.А. Общественное мнение и власть: социально-философский анализ взаимодействия: Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. 09.00.11. М., 2006.
4
Важность информационного обеспечения выборов для реализации
свободного
нормативного
волеизъявления
регулирования
граждан
подчеркивается
данного
института
в
развитием
современном
избирательном законодательстве. Согласно Федеральному закону от 12 июня
2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации»4 информационное
обеспечение выборов составляет гарантию избирательных прав граждан
(Глава VII), а свободное волеизъявление избирателей обусловлено качеством
информационного обеспечения выборов (ст. 44).
Таким
образом,
исследование
правового
регулирования
информационного обеспечения выборов в Российской Федерации как
гарантии избирательных прав граждан в Российской Федерации трудно
переоценить. Помимо этого, актуальность избранной темы обусловлена:
систематическими
изменениями
в
действующем
избирательном
законодательстве, затрагивающими права граждан на информацию о
выборах; использованием новых информационных технологий на выборах;
возникающими различиями в правоприменительной практике в связи с
привлечением кандидатов к конституционно-правовой ответственности за
нарушения избирательного законодательства при проведении предвыборной
агитации.
Степень
исследования.
научной
На
разработанности
сегодняшний
день
и
теоретическая
заявленная
тема
основа
раскрыта
недостаточно, поскольку комплексные исследования информационного
обеспечения выборов как гарантии реализации избирательных прав граждан
в Российской Федерации отсутствуют. Вместе с тем при проведении
диссертационного исследования автором были изучены работы российских и
иностранных ученых, в которых отдельное внимание уделяется как общим
вопросам избирательного права и избирательного процесса, так и отдельным
4
Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ.2002. №
24. Ст. 2253.
5
аспектам информационного обеспечения выборов, гарантий избирательных
прав граждан, вопросам конституционной ответственности за нарушения
порядка проведения предвыборной агитации.
При изучении общих вопросов избирательного права и избирательного
процесса, гарантий конституционных прав граждан автор опирался на труды
таких российских правоведов, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Р.Т.
Биктагиров, Ю.А. Веденеев, А.Г. Головин, Н.В. Григорьев, А.В. Зиновьев,
А.В. Игнатов, С.Д. Князев, Е.И. Колюшин, В.В. Красинский, В.И. Крусс, В.В.
Лапаева, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, И.С. Поляшова, М.С. Саликов,
С.А. Хвалёв. Д.М. Худолей, В.М. Цырфа, Б.С. Эбзеев и др. В части
исследования отдельных аспектов информационного обеспечения выборов,
гарантий избирательных прав граждан, конституционной ответственности
кандидатов
теоретическую
основу
исследования
составили
работы
отечественных и зарубежных авторов: Р. Алекси, М.А. Андриановой, С.В.
Большакова, И.Б. Борисова, А.В. Буханцовой, В.В. Вискуловой, Я. Герардса,
Р.Ю. Горлачева, И.В. Захарова, В.В. Игнатенко, А.В. Игнатова, А.Н.
Кокотова, М. Кослы, Т.Г. Левченко, Д.Н. Лазлова, А.А. Макарцева, В.А.
Номоконова, Р.А. Охотникова, Х. Сендена, Д. Тзен-Та Ли, О.Е. Шишкиной,
Б. Шлинка.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, урегулированные нормами конституционного права, в сфере
информационного обеспечения выборов в Российской Федерации.
Предмет
диссертационного
исследования
составили:
научные
представления об избирательном праве и избирательном процессе в
Российской Федерации, а также о гарантиях избирательных прав гражданин
и информационном обеспечении выборов; содержащиеся в источниках
конституционного права, международных договорах Российской Федерации,
нормы, устанавливающие гарантии, порядок реализации и средства правовой
защиты избирательных прав граждан, в том числе права на информацию о
выборах, практика применения данных норм.
6
Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель
диссертации - комплексное исследование информационного обеспечения
выборов, обоснование его значения в качестве гарантии реализации
избирательных прав граждан в Российской Федерации.
Для достижения заявленной цели автором поставлены следующие
задачи:
1.
Раскрыть содержание гарантий избирательных прав граждан,
проанализировать
понятия
«основные
гарантии
избирательных
прав
граждан», «дополнительные гарантии избирательных прав граждан»,
«международно-правовые гарантии избирательных прав граждан» на основе
доктринальных подходов и правоприменительной практики.
2.
Исследовать
гарантии
прав
граждан
на
получение
и
распространение информации о выборах, в том числе по кругу субъектов и
стадиям избирательного процесса в Российской Федерации.
3.
практики
На основе доктринальных подходов и правоприменительной
проанализировать
правовое
регулирование
порядка
информационного обеспечения выборов.
4.
Раскрыть
содержание
информирования
о
выборах
как
необходимого условия реализации избирательных прав граждан.
5.
Проанализировать правовой механизм проведения предвыборной
агитации, выявить значение предвыборной агитации для реализации
избирательных прав граждан.
6.
Дать
характеристику
конституционной
ответственности
кандидатов за нарушения порядка проведения предвыборной агитации как
необходимой гарантии информационного обеспечения выборов и реализации
избирательных прав граждан.
7.
Выявить
проблемы
правового
регулирования
в
сфере
информационного обеспечения выборов и сформулировать предложения по
совершенствованию действующего законодательства в целях повышения
уровня гарантий избирательных прав граждан.
7
Методологическую основу исследования составляет ряд методов
научного познания как общенаучных, так и частнонаучных.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть
различные подходы к определению используемых в работе понятий
«избирательное право», «избирательный процесс», «избирательный спор»,
«конституционная ответственность в избирательном праве» и др., выявить
преимущества и недостатки того либо иного подхода.
Методы формальной логики – описание, сравнение, классификация,
анализ, синтез – позволили автору охарактеризовать исследуемые институты
избирательного
законодательства,
выявить
несогласованность
и
недостаточность правового регулирования информационного обеспечения
выборов,
сформулировать
предложения
по
совершенствованию
избирательного законодательства в этой сфере.
Сравнительно-правовой
метод,
в
том
числе
при
изучении
правоприменительной практики международных юрисдикционных органов
способствовал построению аргументации при обосновании позиции автора
по исследуемым вопросам.
Статистический
и
эмпирический
методы
позволили
выявить
практическое значение института информационного обеспечения выборов,
проблемы применения норм избирательного законодательства.
Также автором использовался межотраслевой подход, при изучении
правового регулирования информационного обеспечения выборов, поскольку
востребованными оказались нормы различных отраслей российского права.
Нормативно-правовая и эмпирическая база
процессе
написания
диссертационной
работы
исследования.
автором
В
были
проанализированы нормы Конституции РФ, международных договоров,
федеральных
законов,
законов
субъектов
Российской
Федерации,
нормативные акты избирательных комиссий, определяющие гарантии
избирательных прав граждан в Российской Федерации, регулирующие
общественные отношения в сфере информационного обеспечения выборов и
8
привлечения
кандидатов
к
ответственности
за
нарушения
порядка
проведения предвыборной агитации. Также автором были проанализированы
нормативные
акты
иностранных
государств
в
сфере регулирования
избирательных прав граждан, информационного обеспечения выборов.
В
качестве
эмпирического
материала
исследования
автором
использовались Постановления и Определения Конституционного Суда РФ,
отражающие
конституционный
законодательства
в
смысл
исследуемой
сфере
норм
избирательного
общественных
отношений,
правоприменительная практика российских судебных органов по делам о
защите избирательных прав граждан, решения Европейского суда по правам
человека и Комитета ООН по правам человека по жалобам о нарушении
избирательных прав.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся
следующие основные положения.
1.
Анализ
избирательных
доктринальных
прав
граждан,
подходов
к
правового
понятию
гарантий
регулирования
и
правоприменительной практики показал, что в систему таких гарантий
включены гарантии прав граждан на получение информации о выборах в
порядке информирования и проведения предвыборной агитации. Имея свое
нормативное закрепление в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», гарантии прав граждан на
получение информации о выборах относятся к основным гарантиям
избирательных прав граждан.
2.
Информирование граждан о выборах обеспечено следующими
правовыми механизмами: закрепление принципов информирования; наличие
сроков предоставления соответствующей информации; возложение адресной
обязанности по организации информирования, в том числе на избирательные
комиссии, государственные и муниципальные организации, осуществляющие
телерадиовещание,
редакции
государственных
и
муниципальных
9
периодических печатных изданий; наличие охранительных механизмов
(средства правовой защиты, основания ответственности). Таким образом,
информирование
граждан
о
выборах
как
субинститут
института
информационного обеспечения выборов имеет все признаки гарантии
избирательных прав граждан и формирует концепцию демократических
выборов на основе гласности и открытости.
Гарантии права граждан на получение информации о выборах в
3.
части информирования представлены в системе действующего правового
регулирования дробно, что снижает уровень правопонимания и качество
правоприменения.
Для
устранения
регулирования и повышения
такого
недостатка
правового
гарантированности избирательных прав
граждан автором проведено обобщение и предложена классификация таких
гарантий по кругу лиц. Так, выделены общие и дополнительные гарантии.
Общие – затрагивают все стадии избирательного процесса, не ограничены по
кругу
лиц
и
Дополнительные
предназначены
-
преимущественно
предназначены
для
для
избирателей.
определенных
участников
избирательного процесса и, как правило, обусловлены заявительным
порядком их реализации.
4.
Признание
важной
роли
использования
информационных
технологий при проведении выборов и развитие правового регулирования их
применения обусловило необходимость расширить современное понимание
структуры
технологической
компоненты
избирательного
процесса
посредством включения в нее такого признаваемого в электоральной
практике элемента, как ресурсное обеспечение выборов (Государственная
автоматизированная система Российской Федерации «Выборы»; средства
электронного
голосования
и
подсчета
голосов;
организация
видеонаблюдения за ходом голосования).
5.
Разграничивая информирование и предвыборную агитацию по
субъективной и объективной стороне, законодатель за счет введения в
избирательное
законодательство
ряда
изъятий
допускает
в
период
10
избирательной кампании возможность распространения информации о
кандидатах, которая отвечает признакам агитации, оказывает воздействие на
волеизъявление избирателей, ставит кандидатов в неравные условия, но при
этом не может быть квалифицирована как агитация, а иногда и как
информирование.
Результаты сравнительно-правового анализа позволили заключить, что
ограничения на осуществление трудовой функции в период избирательной
кампании распространяются на кандидатов в зависимости от замещаемой
ими должности. Не освобожденные от исполнения своих должностных
обязанностей
кандидаты
полноценно
освещают
свою
должностную
деятельность в теле, радио и печатных СМИ, создавая, как правило,
положительный образ в глазах избирателей. Однако такая информация с
точки
зрения
избирательного
законодательства
не
может
быть
квалифицирована как форма информационного обеспечения выборов
(информирование или предвыборная агитация).
Правовое регулирование порядка выдвижения кандидатов на выборах
глав
субъектов
Российской
Федерации
в
части
обязательного
информирования граждан о списке глав и депутатов представительных
органов местного самоуправления, отдавших свои подписи в поддержку
кандидатов, и установленный порядок проведения Президентом Российской
Федерации выборочных консультаций с такими кандидатами также отвечают
признакам агитации, проведение которой представителям власти запрещено.
Такие законодательные недоработки снижают уровень гарантий граждан
на
получение
информации
зарегистрированных
о
кандидатов,
выборах,
в
связи
освобождающихся
с
чем:
от
перечень
выполнения
должностных или служебных обязанностей на время их участия в выборах
должен включать в себя кандидатов, замещающих государственные или
муниципальные должности; законодательное требование об обязательном
размещении в СМИ, на сайтах избирательных комиссий информации о
списках лиц, поддержавших кандидатов на выборах глав субъектов
11
Российской Федерации, подлежит исключению с тем, чтобы такая
информация предоставлялась соответствующей избирательной комиссией по
запросу заинтересованных кандидатов; вместо дозволения проводить
выборочные консультации Президента Российской Федерации с кандидатами
на выборах глав субъектов Российской Федерации следует закрепить
обязанность соблюдать принцип равенства кандидатов.
6.
Анализ ограничений при проведении предвыборной агитации
показал, что ограничение п. 5.2 ст. 56 Федерального закона от 12 июня 2002
года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» на проведение
негативной
агитации
в
эфире
организаций
телевещания
является
необоснованным ограничением права граждан на информацию о выборах и
фактически умаляет гарантии избирательных прав граждан: препятствует
формированию общественного мнения и как следствие свободному
волеизъявлению граждан.
Такой запрет не оправдан какой-либо социально значимой целью,
поскольку негативный характер агитации вполне укладывается в общие
ограничения на распространение информации. В случае, когда критика
направлена на кандидатов, осуществляющих властные полномочия, критика
согласуется с положениями ст. 10 Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод, ст. 3 Декларации о свободе политической
дискуссии в СМИ.
Для повышения уровня гарантий информационного обеспечения
выборов и свободного волеизъявления граждан запрет на негативную
агитацию в эфире организаций телевещания подлежит исключению из
действующего
негативной
законодательства.
информации
должны
Разумеется,
при
соблюдаться
распространении
требования
о
ее
достоверности, а также об исключении оскорбительного и клеветнического
начал при ее изложении.
12
7.
Важное
значение
использования
эфира
организаций
телерадиовещания как метода проведения предвыборной агитации и
правовое регулирование в этой сфере показало наличие неопределенности в
части прав негосударственных организаций телерадиовещания предоставлять
бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации, а также
фактическую невозможность использования бесплатного эфира на некоторых
выборах.
Для более четкого определения статуса негосударственных организаций
телерадиовещания следует дополнить п. 8 ст. 51 Федерального закона от 12
июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормой,
удостоверяющей
право
организаций
телерадиовещания
предоставлять
бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным
объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, при условии
соблюдения принципа их равенства (продолжительность предоставленного
эфирного времени, время выхода в эфир и другие условия).
Также необходимо дополнить п. 2 ст. 51 Федерального закона от 12
июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» нормой
следующего содержания: «В случае, когда при проведении выборов в органы
местного самоуправления на территории соответствующего муниципального
образования отсутствуют муниципальные организации телерадиовещания,
региональные государственные организации телерадиовещания обязаны
предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам,
избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на
выборах в органы местного самоуправления.
В случае, когда при проведении выборов в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации на территории соответствующего
субъекта
отсутствуют
телерадиовещания,
региональные
общероссийские
государственные
государственные
организации
организации
13
телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время
зарегистрированным
кандидатам,
избирательным
объединениям
для
проведения предвыборной агитации на выборах в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации».
Такие
изменения
повысят
уровень
гарантий
граждан
в
сфере
информационного обеспечения выборов.
8.
Учитывая, что правовые гарантии прав граждан для их
действительного обеспечения должны предусматривать механизмы защиты
нарушенных прав и предусматривать ответственность виновных лиц, важной
гарантией права граждан на информацию о выборах является институт
конституционно-правовой
избирательного
ответственности
законодательства
кандидатов
Российской
за
нарушение
Федерации
в
сфере
информационного обеспечения выборов.
Анализ
правового
регулирования,
теоретических
подходов
и
правоприменительной практики к содержанию конституционно-правовой
ответственности кандидатов за нарушения при проведении агитации
позволяют выделить ее сущностные характеристики.
Во-первых,
данному
институту
присуще
комплексное
правовое
регулирование и наличие оценочных категорий при разрешении вопроса о
применении
санкций
к
кандидатам-нарушителям.
Во-вторых,
предусмотренные законодательством о выборах санкции за нарушения
порядка информационного обеспечения выборов носят по своей правовой
природе публичный характер, влекут за собой ограничение пассивного
избирательного права кандидатов и не исключают возможность применения
мер гражданской, административной и уголовной ответственности к
нарушителю.
Вместе с тем нарушение кандидатом при проведении агитации
законодательства
Российской
Федерации
об
интеллектуальной
собственности как форма злоупотребления свободой массовой информации
является
специальным
основанием только
для
отмены
регистрации
14
кандидата. Оспорить по этому основанию итоги голосования или результаты
выборов невозможно. Это снижает уровень гарантий избирательных прав
граждан. Таким образом, если указанное нарушение не позволяет выявить
действительную волю избирателей, оно должно быть законодательно
закреплено и в качестве специального основания для отмены решения
избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после
определения их результатов.
Также для повышения качества информирования о выборах в
Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» следует ввести норму, обязывающую размещать в СМИ, на
сайтах избирательных комиссий, организующих выборы, вступившие в
законную силу судебные решения об установлении факта нарушения
кандидатом, избирательным объединением избирательного законодательства
при проведении предвыборной агитации, когда эти нарушения не повлекли
за собой применение мер конституционно-правовой ответственности.
Теоретическая ценность работы заключается в том, что она является
комплексным самостоятельным научным исследованием. Содержащиеся в
работе выводы и рекомендации имеют общетеоретическое значение для
науки конституционного права Российской Федерации, будут способствовать
ее
развитию
в
информационного
использована
для
части,
касающейся
правового
обеспечения
выборов.
Также работа
общетеоретических
и
регулирования
отраслевых
может
быть
исследований
специалистов, подготовке учебных и методических пособий, лекций и
семинаров по ряду учебных курсов, например: «Конституционное право
Российской Федерации», «Избирательное право Российской Федерации»,
«Международные гарантии защиты прав человека». Обобщение судебной
практики международных и отечественных юрисдикционных органов имеет
существенное
значение
для
понимания,
оценки
совершенствования избирательного законодательства.
и
дальнейшего
15
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных
предложений по совершенствованию избирательного законодательства в
сфере информационного обеспечения выборов в Российской Федерации с
целью наилучшего обеспечения избирательных прав граждан. Обобщение
судебных
постановлений
может
быть
использовано
юристами при подготовке правовых позиций
практикующими
по делам о
защите
избирательных прав граждан. Также предлагаемые автором выводы могут
быть использованы в подготовке специалистов, бакалавров, магистров,
аспирантов и докторантов по юридическим специальностям.
Апробация
результатов
исследования.
Основные
положения
диссертационного исследования обсуждались на кафедре международного и
конституционного
государственного
всероссийских
права
Юридического
университета,
также
научно-практических
факультета
в
рамках
Петрозаводского
международных
конференциях,
и
международном
симпозиуме.
Сформулированные автором выводы и предложения содержатся в
опубликованных тезисах научных докладов и научных статьях, в том числе
на английском языке.
Материалы
исследования
используются
в
учебном
процессе
Юридического факультета Петрозаводского государственного университета
при преподавании курса «Актуальные проблемы избирательного права в
Российской Федерации», в научной работе студентов, магистров и
аспирантов, в юридической практике автора при осуществлении судебного
представительства по избирательным спорам.
Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих в себя
шесть параграфов, заключения и библиографии.
16
Глава I. Гарантии избирательных прав граждан в Российской
Федерации
§ 1. Понятие и общая характеристика гарантий избирательных прав
граждан в Российской Федерации
Провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью,
российское государство берет на себя обязательство признавать, соблюдать и
защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ).
Права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в
соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). В свою очередь, условия и
средства,
обеспечивающие
гражданам
возможность
пользоваться
установленными конституцией и другими законами правами и свободами
принято считать гарантиями прав граждан. 5
Таким образом, государство, с одной стороны, обязано воздерживаться
от злоупотребления властными полномочиями и чрезмерного вторжения в
сферу субъективных прав личности, а с другой, - создавать необходимые
условия для их реализации. Гарантированность прав и свобод личности
относится к категории основополагающих конституционных принципов,
определяющих характер взаимоотношений личности и государства. 6
В научной литературе существуют разные подходы к определению
понятия, видов и содержания гарантий прав и свобод человека и гражданина.
С.А. Авакьян определяет гарантии осуществления и охраны основных
прав и свобод, исполнения обязанностей человека и гражданина как
материальные,
организационные,
духовные
и
правовые
условия
и
предпосылки, делающие реальностью такие осуществление, исполнение и
охрану. При этом правовые (юридические) гарантии помимо механизмов
5
Большая
Советская
Энциклопедия.
URL:
http://dic.academic.ru/dic.nsf/bse/77605/%D0%93%D0%B0%D1%80%D0%B0%D0%BD%D1%82%D0%B8%D0
%B8 (дата обращения: 30.05.2014).
6
Абдулаев М.И. Права человека (Историко-сравнительный анализ). – СПб.: Изд. С.-Петербургского
университета, 1998. С. 164.
17
реализации прав и свобод, исполнения обязанностей должны так же
определять ответственность различных субъектов в связи с осуществлением,
злоупотреблением и нарушением прав и свобод. 7
М.В. Баглай в качестве гарантий того или иного права человека и
гражданина
рассматривает
правовые
средства,
обеспечивающие
их
реализацию.8
Как отмечает С.А. Хвалёв, гарантии прав и свобод - конкретные
механизмы, выраженные через правовые нормы и обеспечивающие
достижение заинтересованными субъектами тех или иных благ и законных
интересов. 9
Вместе с тем категория «законного интереса» может рассматриваться в
более широком значении, чем категория субъективного права личности. По
мнению М.С. Матейковича, субъективное конституционное право есть
стремление лица к
социальному благу конституционного
значения,
обеспеченное корреспондирующими обязанностями государства и других
лиц. При отсутствии необходимых гарантий со стороны государства
стремление остается лишь законным интересом».10
Категория «гарантий» прав и свобод также раскрывается через
категорию «способов их обеспечения». Так, Ю.В. Анохин, исследуя
механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности,
выделяет правовые и неправовые (информационный, организационный и
идеологический) способы обеспечения прав и свобод личности. При этом
«обеспечение» рассматривается в трех аспектах: создание предварительных
условий; процесс охраны и защиты прав и свобод граждан; итог, результат
7
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. – 2-е изд., перераб. и доп. – В 2 т. Т. 1. - М:
Юристъ, 2007. С.с. 682, 687.
8
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 4-е изд., изм. и доп. - М:
Норма, 2004. С. 275.
9
Хвалёв С.А. Дополнительные гарантии избирательных прав граждан в законах субъектов Российской
Федерации и их правовые особенности // Избирательное право. 2013. № 1 (21). С 6.
10
Матейкович М.С. Законные интересы в конституционном праве. / М.С. Матейкович, В.А. Горбунов. – М.:
Норма: ИНФРА-М, 2011. С 50.
18
деятельности
личности,
общества
и
государства,
выражающийся
в
фактической реализации прав и свобод личности. 11
Особое место в системе гарантий прав и свобод личности занимают
юридические (правовые) гарантии. Как отмечает М.И. Абдулаев, именно
юридические
гарантии
обеспечивают
различные
стадии
процесса
осуществления, охраны и защиты прав и свобод граждан. 12
А.В. Лошкарев под правовыми гарантиями понимает правовые средства,
выраженные в нормативно-правовых предписаниях, реализация которых
может обеспечить или обеспечивает возможность реализации иных
нормативно-правовых
предписаний.
Также
выделяет
регулятивную,
охранительную и обеспечительную функции правовых гарантий в системе
правового регулирования. 13
Как усматривается из приведенных подходов к определению понятия
гарантий прав и свобод человека и гражданина, выделяют правовые и
неправовые гарантии в зависимости от их нормативного закрепления. При
этом гарантии, понимаемые в широком смысле, имеют направленность не
только на реализацию прав и свобод личности, но также на их защиту,
восстановление и определение мер ответственности за их нарушения.
Обеспечение защиты и восстановления прав и свобод личности в
системе правовых гарантий обусловлено положениями ст. 46 Основного
Закона, гарантирующей судебную защиту прав и свобод личности.
В Определении Конституционного Суда РФ от 02 марта 2006 года № 22О14 отмечено, что право каждого на судебную защиту предполагает наличие
конкретных гарантий, которые позволяли бы обеспечить эффективное
11
Анохин Ю.В. Механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности (на материалах
Российской Федерации): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. 12.00.01. Саратов, 2007.
12
Абдулаев М.И. Указ. соч. С. 169.
13
Лошкарев А.В. Правовые гарантии: теоретические проблемы определения понятия и классификации:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.01. Краснодар, 2009.
14
Определение Конституционного Суда РФ от 02 марта 2006 года № 22-О «По жалобе закрытого
акционерного общества "Промышленно-финансовая корпорация "Томич" на нарушение конституционных
прав и свобод пунктом 4 части 2 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»
// СЗ РФ .2006. № 15. Ст. 1643.
19
восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям
справедливости.
Согласно
правовой
позиции,
выраженной
в
Постановлении
Конституционного Суда РФ от 05 февраля 2007 года № 2-П,15 право на
судебную защиту и доступ к правосудию относится к основным
неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает
гарантией всех других прав и свобод, оно признается и гарантируется
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст.
17, ст. 18, ч. 1 и ч. 2 ст. 46, ст. 52 Конституции РФ).
Из приведенных конституционных положений во взаимосвязи со ст. 14
Международного пакта о гражданских и политических правах16 (далее –
МПГПП) и ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод17
(далее – ЕКПЧ) следует, что правосудие как таковое должно обеспечивать
эффективное
восстановление
в
правах
и
отвечать
требованиям
справедливости.
В целом, можно заключить следующее. Во-первых, предоставляемые
государством гарантии объективируют законные притязания личности,
трансформируя их в субъективные права. Во-вторых, система и объем
гарантий предопределяется обязательством государства признавать и
соблюдать права и свободы человека и гражданина, а порядок их защиты и
восстановления, основания и меры ответственности за их нарушения –
обязательством по защите. В-третьих, «гарантией гарантий» прав и свобод
личности
выступает
справедливое
право
судебное
на
судебную
разбирательство
защиту.
Эффективное
обеспечивает
и
реальность
предоставляемых государством прав и свобод. В-четвертых, гарантии прав и
15
Постановление Конституционного Суда РФ от 05 февраля 2007 года № 2-П «По делу о проверке
конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров
Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ "Нижнекамскнефтехим" и "Хакасэнерго",
а также жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 932.
16
Международный Пакт о гражданских и политических правах (принят резолюцией 2200 А (XXI)
Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966) // Бюллетень Верховного Суда РФ.1994. № 12.
17
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (принята в г. Рим 04 ноября 1950 года) // СЗ РФ.
2001. № 2. Ст. 163.
20
свобод человека и гражданина обеспечиваются как национальными
инструментами, так и международными. При этом государство должно
определить их согласованность и доступность для заинтересованных лиц за
счет внутренних ресурсов.
Тема гарантий избирательных прав граждан недостаточно освещена в
научной литературе. Первым комплексным трудом в этой сфере является
исследование В.В. Вискуловой, которая к предмету регулирования института
гарантий избирательных прав граждан относит комплекс однородных
общественных
избирательных
отношений
прав
по
признанию,
граждан,
реализации
находящихся
учредительных, регулятивных и охранительных
и
защите
под
воздействием
норм.18
Также В.В.
Вискулова усматривает нормативную эквивалентность терминов «гарантии
избирательных прав граждан» и «гарантии избирательных прав», предлагая
корректировку понятийного аппарата избирательного законодательства –
либо
путем
учреждения
единого
нормативного
термина
«гарантии
избирательных прав граждан» с сохранением его действующей легальной
дефиниции,
либо
через
изменение
определения
понятия
«гарантии
избирательных прав» путем расширения адресатов последних.19 С таким
предложением трудно не согласиться. Более того, терминологическая
точность повышает качество правового регулирования и исключает ошибки в
правопонимании и правоприменении.
По мнению В.В. Вискуловой, институт гарантий избирательных прав
граждан является не комплексным, а сложным институтом избирательного
права, поскольку избирательное право не составляет самостоятельной
отрасли.
При
этом
отдельные
субинституты
института
гарантий
избирательных прав граждан имеют признаки комплексности: гарантии прав
граждан на получение и распространение информации о выборах, гарантии,
18
Вискулова В.В. Проблемные вопросы правовой природы института гарантий избирательных прав граждан
// Избирательное право. 2013. № 1. С. 2.
19
Вискулова В.В. Гарантии избирательных прав граждан в современной России: вопросы теории и
практики: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02. М., 2013.
21
определяющие
порядок
привлечения
кандидатов
к
конституционной
ответственности за нарушения при проведении предвыборной агитации. 20
В.В.
Красинский
также
отмечает
сложный
характер
системы
конституционно-правовых гарантий избирательного процесса, которые
обеспечивают его легитимацию. Такая система включает в себя несколько
элементов: а) гарантии реализации основных избирательных прав и свобод
граждан; б) нормативные гарантии; в) организационные гарантии; г)
информационные
гарантии;
д)
контрольные
гарантии;
е)
правоохранительные гарантии; ж) финансово-экономические гарантии; з)
идеологические гарантии. 21
С приведенными позициями стоит согласиться, отметив при этом, что
сложность института гарантий избирательных прав граждан заключается не
только в широком круге охваченных данным институтом общественных
отношений, но также в объемной структуре и разнородной нормативной базе.
Нормативная дефиниция гарантий избирательных содержится в ст. 2
Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» (далее – Закон об основных гарантиях). Так, гарантии
определяются как установленные Конституцией РФ, законом, иным
нормативным
правовым
актом
условия,
правила
и
процедуры,
обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской
Федерации. При этом подчеркивается, что правовые гарантии избирательных
прав граждан могут быть изменены исключительно путем внесения
изменений соответствующие законы (ст. 1).
Анализ структуры Закона об основных гарантиях позволяет заключить о
наличии нормативной системы основных гарантий избирательных прав
граждан, в которую включены следующие группы гарантий:
20
Вискулова В.В. Проблемные вопросы… С. 3-4.
Красинский В.В. Правовое обеспечение защиты конституционного строя России в избирательном
процессе: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. 12.00.02. М., 2011.
21
22
гарантии прав граждан Российской Федерации при регистрации
1.
(учете)
избирателей,
составлении
списков
избирателей,
образовании
избирательных округов, избирательных участков;
2.
гарантии
прав
граждан
при
выдвижении
и
регистрации
кандидатов;
3.
гарантии прав граждан по получению и распространению
информации о выборах;
4.
гарантии
мероприятиях,
прав
граждан
организуемых
по
участию
кандидатами
в
в
избирательных
депутаты,
а
также
избирательными объединениями, избирательными комиссиями;
5.
гарантии прав граждан при организации и осуществлении
голосования, подсчете голосов избирателей, установлении результатов
выборов и их опубликовании;
6.
гарантии правовой защиты избирательных прав граждан.
Учитывая нормативную дефиницию и систему основных гарантий
избирательных
прав
граждан,
можно
заключить,
что
реализация
избирательных прав граждан Российской Федерации гарантируется, в том
числе и за счет механизмов защиты нарушенных прав, определения мер
ответственности за допущенные нарушения. Таким образом, нормативная
дефиниция
корреспондирует
выработанным
научным
подходам
к
определению понятия гарантий избирательных прав граждан.
Законодательно предусмотрено деление гарантий избирательных прав
граждан на основные и дополнительные. Основные гарантии реализации
избирательных прав граждан имеют закрепление в Законе об основных
гарантиях, дополнительные – в федеральных конституционных законах,
иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации (ст. 1).
Вопрос о наличии дополнительных гарантий на уровне субъектов
Российской Федерации является сегодня дискуссионным.
Ряд
исследователей
скептически
относятся
к
возможностям
региональных законодателей по установлению дополнительных гарантий
23
избирательных прав граждан. Так, С.А. Хвалёв выделяет следующие
признаки дополнительных гарантий избирательных прав граждан, что делает
затруднительным отнесение законов субъектов Российской Федерации к
источникам дополнительных гарантий:
1) призваны повышать гарантии, установленные Федеральным законом
об основных гарантиях избирательных прав;
2)
устанавливаются
в
целях
специального
и
более
полного
регулирования общественных отношений, участниками которых выступают
определенные группы субъектов, наделенных особым статусом;
3) не могут изменять содержание норм федерального законодательства,
устанавливающих какие-либо избирательные процедуры;
4) с содержательной точки зрения должны расширять применение норм
федерального законодательства, вводить дополнительные возможности
реализации избирательных правомочий, не отменяя и не изменяя при этом их
объем, смысл и направленность;
5)
устанавливаются
по
свободному
усмотрению
регионального
законодателя и не связаны с реализацией обязательных нормотворческих
полномочий представительного органа субъекта Российской Федерации. 22
Таким
образом,
С.А.
Хвалёв
приходит
к
заключению,
что
нормотворчество субъектов Российской Федерации фактически устраняет
дефекты федерального избирательного законодательства, дополнительно его
регламентирует и не влечет за собой установление дополнительных гарантий
избирательных прав граждан. 23
Мнения о фактической централизации избирательного законодательства
придерживается и Д.М. Худолей, сопрягая этот процесс с особенностями
российского федерализма. 24
22
Хвалёв С.А. Указ. соч. С 6.
Там же. С. 5-10.
24
См. об этом: Худолей Д.М. О структуре российского избирательного права // Избирательное право. 2013.
№ 4. С. 2-7.
23
24
На уточняющей и технический характер возможностей субъектов
Российской Федерации по самостоятельному регулированию различных
аспектов избирательных действий указывает В.В. Вискулова. 25
В подтверждение этому можно привести широко используемый
механизм установления гарантий за счет использования бланкетных норм
Закона об основных гарантиях, в которых содержится отсылка к законам
субъектов Российской Федерации. Такие гарантии вряд ли можно считать
дополнительными с точки зрения приведенных выше признаков.
Вместе с тем следует отметить, что региональный законодатель мог бы
обеспечить
отдельных
участников
избирательного
процесса
дополнительными гарантиями (информационными, организационными),
поскольку федеральный законодатель таких гарантий не предусмотрел. Так,
например,
избирателям
дополнительные
с
гарантии
ограниченными
вполне
возможностями
могут
в
предоставляться
сфере
получения
информации о выборах, например, через социальные учреждения при
содействии избирательных комиссий и органов местного самоуправления.
Чтобы оценить эффективность правовых гарантий избирательных прав
граждан в целом, необходимо рассматривать содержание избирательных
прав с точки зрения допускаемых государством ограничений в сфере их
реализации, а также с точки зрения доступности механизмов защиты и
возможности привлечения виновных к ответственности за нарушения
избирательных прав граждан. Если ограничения являются чрезмерными или
отсутствуют должные механизмы защиты нарушенного права, основания
привлечения к ответственности виновных лиц, то реализация избирательных
прав
будет
затруднительной
или
вовсе
невозможной.
При
таких
обстоятельствах правовые гарантии будут фиктивными.
Важно исходить из того, что избирательное право в Российской
Федерации не носит характер абсолютного права и может подлежать
25
См. об этом: Вискулова В.В. О структуре российского избирательного права // Избирательное право. 2013.
№ 4. С. 2-7.
25
ограничениям. При этом необходимо отметить, что по смыслу ч. 3 ст. 55
Конституции РФ ограничения не могут носить произвольный характер, они
должны быть обусловлены социально значимой целью и отвечать принципу
соразмерности. Как отмечает М.С. Саликов, рассматривающий ценность
Конституции РФ через призму ограничений гарантированных ею прав и
свобод, «законодатель призван обеспечить соразмерность ограничения права
или свободы, т.е. его соответствие тем конституционно признаваемым целям,
во имя достижения которых устанавливается ограничение, чтобы не исказить
само существо того или иного права, не поставить его реализацию в
зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол
органов власти и должностных лиц, затрудняя или исключая судебноправовую
защиту
граждан
и
организаций
от
злоупотреблений…
Установление в конституционном законодательстве определенных пределов
для
ограничения
индивидуальных
прав
и
свобод
является
очень
существенным для обеспечения их свободного развития и реализации без
угрозы подавления со стороны государства». 26
В
этой
связи
целесообразно
проанализировать
содержание
избирательных прав граждан в Российской Федерации с точки зрения
допускаемых российским законодательством ограничений.
Избирательные права граждан определены Законом об основных
гарантиях как конституционное право граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы
местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении
кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за
проведением
выборов,
работой
избирательных
комиссий,
включая
установление итогов голосования и определение результатов выборов, в
других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией
РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами,
26
Саликов М.С. Конституция – политико-правовая и социокультурная ценность общества и государства. /
Материалы Международной научно-практической конференции «Современный конституционализм: вызовы
и перспективы». СПб., 14-15 ноября 2013 года. С. 122-123.
26
конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (пп.
28 ст. 2). При этом право граждан Российской Федерации избирать в органы
государственной власти и органы местного самоуправления есть активное
избирательное право, а право граждан Российской Федерации быть
избранными
в органы
государственной
власти
и
органы
местного
самоуправления - пассивное (пп. 26 ст. 2, пп. 27 ст. 2).
Анализируя труды исследователей,27 можно заключить, что, несмотря на
различное наполнение данного понятия, в целом избирательное право
принято
рассматривать
в
объективном и
субъективном смысле.
В
объективном смысле избирательное право – совокупность законодательных
актов и отдельных правовых норм, регулирующих статус избирателей,
избирательную
систему,
иные
отношения,
складывающиеся
в
ходе
избирательного процесса. В субъективном смысле – это гарантированная
гражданину государством возможность участвовать в выборах.
Как
справедливо отмечают А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова, при вступлении в
электоральное правоотношение объективное право трансформируется в
субъективное28.
С.Д. Князев отмечает, что для объективного избирательного права
характерна естественная связь с субъективными избирательными правами
российских граждан, которые являются главными их обладателями.29
Ограничения активного избирательного права предусмотрены ч. 3 ст. 32
Конституции РФ, п. 3 ст. 4 Закона об основных гарантиях. Под такие
ограничения попадают граждане, признанные судом недееспособными и
граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Данные ограничения носят исчерпывающий характер, что согласуется с
предписанием п. 2 ст. 4 Закона об основных гарантиях, запрещающей
27
См. об этом: Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и
перспективы. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. с. 42-51; Князев С.Д. Современное
российское избирательное право: понятие, принципы, источники. Моногр. – Владивосток: Изд-во
Дальневост. Ун-та, 1999. С. 5-18.
28
Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Указ. соч. С. 42-43.
29
Князев С.Д. Современное российское избирательное право... С. 15.
27
дискриминацию избирателей по признакам пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства,
отношения
к
религии,
убеждений,
принадлежности
к
общественным объединениям, иным признакам. В этой связи положения п. 4
ст. 4 Закона об основных гарантиях о том, что активным избирательным
правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в
пределах
избирательного
округа,
следует
рассматривать
как
норму
организационного характера, направленную на реализацию принципа
равенства избирательных прав. В подтверждение этому следует привести
разъяснения Верховного Суда РФ, содержащиеся в п. 14 Постановления
Пленума от 31 марта 2011 года № 5: наличие у гражданина активного
избирательного права обусловлено в числе прочих обстоятельств и
нахождением места жительства гражданина в пределах избирательного
округа, и лишь в предусмотренных законом случаях таким правом могут
обладать граждане, место жительства которых находится за пределами
избирательного округа. Длительное проживание гражданина в пределах
избирательного округа не влечет возникновение у этого гражданина
активного избирательного права на участие в выборах по данному округу, за
исключением случая, когда активное избирательное право предоставлено
таким гражданам законом, в том числе законом субъекта Российской
Федерации.30
Перечень требований и ограничений при реализации пассивного
избирательного права более обширный, что связано с принципами
организации и осуществления деятельности органов власти, повышенной
социальной, политической и юридической ответственностью представителей
власти.
В зависимости от того, какие органы публичной власти избираются,
различается возрастной ценз. По общему правилу п. 1 ст. 4 Закона об
30
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 года № 5 «О практике рассмотрения
судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» // Российская газета, 08.04.2011, № 75.
28
основных гарантиях, пассивным избирательным правом обладают граждане,
достигшие 18-ти лет. Иной возрастной ценз может быть установлен
Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами),
законами субъектов Российской Федерации. Так, согласно ч. 2 ст. 81
Конституции РФ возрастной ценз на выборах Президента Российской
Федерации установлен 35 лет, согласно ч. 1 ст. 97 на выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации - в
21 год. Как следует из п. 8 ст. 4 Закона об основных гарантиях, Конституцией
(уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться
дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации
пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином
определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата
не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов
законодательного
(представительного)
органа
государственной
власти
субъекта Российской Федерации и выборного должностного лица местного
самоуправления.
Кроме этого п. 6 ст. 4 Закона об основных гарантиях установлен и ценз
периодичности на занятие выборной должности: федеральным законом,
конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут
устанавливаться
дополнительные
условия
реализации
гражданином
Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие
одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более
установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального
образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации
гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не
позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы
муниципального образования более установленного количества сроков
подряд. Следуя таким предписаниям, в п. 5 ст. 3 Федерального закона от 10
29
января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»31
законодатель установил такое ограничение: не имеет права быть избранным
Президентом Российской Федерации гражданин Российской Федерации,
занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о
назначении
выборов
Президента
Российской
Федерации
должность
Президента Российской Федерации второй срок подряд.
Ценз гражданства заявлен в п. 3.1 ст. 4 Закона об основных гарантиях:
не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации,
имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство
или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание
гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Указанные
граждане
вправе
быть избранными
в органы
местного
самоуправления, если это предусмотрено международным договором
Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, ч. 3 ст. 4 Закона об основных
гарантиях не имеют право быть избранными граждане, признанные судом
недееспособными и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по
приговору суда.
Криминальный ценз в отношении пассивного избирательного права
граждан Российской Федерации содержится в п. 3.2. ст. 4 Закона об
основных гарантиях и распространяется на:
- осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо
тяжких преступлений и имеющих на день голосования на выборах неснятую
и непогашенную судимость за указанные преступления (пп. «а»);
- осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений,
судимость которых снята или погашена, - до истечения десяти лет со дня
снятия или погашения судимости (пп. «а.1»);
31
Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О выборах Президента
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.
30
- осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких
преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения
пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости (пп. «а.2»);
-
осужденные
направленности,
за
совершение
предусмотренных
преступлений
Уголовным
экстремистской
кодексом
Российской
Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и
непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не
распространяется действие пп. «а.1» и «а.2» п. 3.2 ст. 4 (пп. «б»);
-
подвергнутых
административному
наказанию
за
совершение
административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 32
(далее – КоАП РФ) - пропаганда и публичное демонстрирование нацистской
атрибутики или символики; производство и распространение экстремистских
материалов, - если голосование на выборах состоится до окончания срока, в
течение
которого
лицо
считается
подвергнутым
административному
наказанию (пп. «в»);
- в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен
факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56,
подпунктом «ж» пункта 7 и подпунктом «ж» пункта 8 статьи 76 Закона об
основных гарантиях избирательных прав, если указанные нарушения либо
действия
совершены
до
дня
голосования
на
выборах
в
течение
установленного законом срока полномочий органа государственной власти
или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо
должностного лица, для избрания которого назначены выборы (пп. «г»).
Оценка перечисленных оснований проблематизируется в научной
литературе. Так, В.В. Лапаева, разграничивает общие основания для
ограничения прав человека (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) и специальные
основания для запретов прав (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ); субъективные
32
Кодекс Российской Федерации об Административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195ФЗ (ред. от 06.04.2015) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
31
(совершение
преступлений,
административных
правонарушений)
и
объективные (недееспособность) факторы введения ограничений.33 Такие
разграничения
позволяют
производить
более
тщательный
анализ
допущенного государством вмешательства в сферу субъективных прав и
свобод на предмет его правомерности. Ярким примером здесь является
оценка ограничения пассивного избирательного права граждан Российской
Федерации, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или)
особо тяжких преступлений, которое было объектом конституционного
нормоконтроля и повлекло за собой принятие Федерального закона от 21
февраля 2014 года № 19-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации».34
Прежняя редакция35 такого ограничения предусматривала ограничение
пассивного избирательного права лиц, осужденных когда-либо к лишению
свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за
исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти
деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями.
Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 года № 20П36
сформулированное
таким
образом
ограничение
признано:
…соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой установленное им в
отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению
свободы за тяжкие и (или) особо тяжкие преступления, ограничение
пассивного избирательного права, не являющееся уголовным наказанием,
может применяться в механизме общеправовых последствий осуждения без
33
Лапаева В.В. Конституционное правосудие в системе современного конституционализма: проблема
демократической легитимации. / Материалы Международной научно-практической конференции
«Современный конституционализм: вызовы и перспективы». СПб., 14-15 ноября 2013 года. С.161-162.
34
Федеральный закон от 21 февраля 2014 года № 19-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 739.
35
Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ред. от 02.05.2012) «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. №
24. Ст. 2253.
36
Постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 года № 20-П «По делу о проверке
конституционности подпункта "а" пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части первой
статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан
Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова». // СЗ РФ.
2013. № 43. Ст. 5622.
32
специального
указания
определенный
срок
в приговоре в качестве установленного
конституционно-правового
на
дисквалифицирующего
препятствия для занятия такими лицами выборных публичных должностей
после отбытия ими наказания;
не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 3 (ч.ч. 2 и 3), 15 (ч. 4),
17 (ч. 3), 19 (ч.ч. 1 и 2), 32 (ч. 1, 2 и 3) и 55 (ч.ч. 2 и 3), в той мере, в какой
установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного
избирательного права в отношении граждан Российской Федерации,
осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких
преступлений.
Как справедливо отмечает В.В. Лапаева, когда криминальный ценз как
обусловленная субъективными факторами санкция вводится не уголовным, а
избирательным
законодательством,
«гарантии
защиты
прав
человека
отсутствуют»: допускается обратная сила санкции, отсутствует возможность
дифференциации ее применения.37 Аналогичное замечание можно сделать
применительно
к
ограничениям
избирательного
права
в
связи
с
привлечением к административной ответственности. В целом такой подход
законодателя к закреплению ограничений избирательных прав может влечь
за собой необоснованное вмешательство государства в сферу субъективных
прав граждан.
Ценз оседлости при осуществлении пассивного избирательного права
установлен ч. 2 ст. 81 Конституции РФ, согласно которой Президентом
Российской
Федерации
может
быть
избран
гражданин
Российской
Федерации постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10
лет. Для кандидатов на других выборах такие ограничения сегодня не
предусмотрены.
Вместе с тем заслуживает внимание установленное ст. 2 Федерального
закона от 03 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета
37
Лапаева В.В. Указ. соч. С. 162.
33
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»38 требование к
кандидатам
для
проживать
на
Федерации
в
наделения
территории
течение
пяти
полномочиями
члена
соответствующего
лет,
Совета
субъекта
непосредственно
Федерации
Российской
предшествующих
выдвижению кандидатом, либо в совокупности в течение двадцати лет,
предшествующих выдвижению.
Во-первых, действующий порядок формирования Совета Федерации, в
том числе предполагает, что кандидат на должность члена Совета Федерации
от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации выдвигает свою кандидатуру в рамках избирательной кампании
кандидата на должность высшего должностного лица соответствующего
субъекта, на которого, в свою очередь, ценз оседлости не распространяется.
Во-вторых, ст. 18 Федерального закона от 06 октября 1999 года №184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»39 закрепляет требование о сборе подписей в поддержку
кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации от имени депутатов представительных органов муниципальных
образований
и
(или)
избранных
на
муниципальных
выборах
глав
муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Таким образом, можно заключить, что «местные» кандидаты на
должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
будут иметь политический приоритет над «неместными». В ряде случаев это,
по всей видимости, будет являться фактическим препятствием реализации
пассивного избирательного права «неместных» кандидатов. То есть
отсутствие ограничения в виде ценза оседлости не всегда влияет на
обеспеченность пассивного избирательного права.
38
Федеральный закон от 03 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 01.12.2014) // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6952.
39
Федеральный закон от 06 октября 1999 года №184-ФЗ (ред. от 06.04.2015) «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005.
34
Имеются дополнительные ограничения пассивного избирательного
права в отношении определенного рода субъектов. Согласно п. 3 ст. 6
Федерального закона от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах
Президента Российской Федерации», п. 4 ст. 32 Закона об основных
гарантиях гражданин Российской Федерации, замещавший должность
Президента Российской Федерации и досрочно прекративший исполнение
полномочий Президента Российской Федерации в случае отставки, стойкой
неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему
полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут
кандидатом на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением им
исполнения своих полномочий.
Схожее ограничение установлено п. 6 ст. 32 Закона об основных
гарантиях для граждан Российской Федерации, замещавших должность
главы муниципального образования и ушедших с указанной должности в
отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его
депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой
несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо
отрешенных от должности главы муниципального образования высшим
должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем
высшего
исполнительного
органа
государственной
власти
субъекта
Российской Федерации), на выборах, назначенных в связи с указанными
обстоятельствами.
Вместе с тем такое ограничение распространяется на высших
должностных
лиц
субъектов
Российской
Федерации
с
оговоркой,
установленной п. 5.3 ст. 32 Закона об основных гарантиях: гражданин
Российской Федерации, наделенный полномочиями высшего должностного
лица субъекта Российской Федерации и осуществлявший эти полномочия не
менее одного года, с согласия Президента Российской Федерации может
быть выдвинут кандидатом на выборах высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации, если эти выборы назначены в связи с досрочным
35
прекращением указанных полномочий в связи с отставкой по собственному
желанию.
Видимо, при переходе на новую систему выборов ряда органов
государственной власти, а также в связи с введением единого дня
голосования, введение такой оговорки связано с организационными
вопросами проведения выборов на территории субъектов, объединением или,
наоборот, разделением нескольких избирательных компаний.
Пассивное избирательное право может быть ограничено и по решению
суда в случае нарушения кандидатом, избирательным объединением
законодательства о выборах, если это блокирует реализацию принципов
проведения
регистрации
выборов.
Основания
кандидата,
списка
для
отмены
кандидатов,
в
судебном
регистрации
порядке
кандидата,
включенного в зарегистрированный список кандидатов, определены в п. 7-9
ст. 76 Закона об основных гарантиях и служат мерой конституционной
ответственности, применяемой к нарушителю.
Вместе с тем, рассматривая ограничения избирательных прав граждан
Российской Федерации как условие их гарантированности, следует исходить
из положений ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46 Конституции РФ. Согласно
данным нормам общепризнанные принципы и нормы международного права
и международные договоры Российской Федерации являются составной
частью ее правовой системы; права и свободы человека и гражданина
признаются
и
гарантируются
в
Российской
Федерации
согласно
общепризнанным принципам и нормам международного права и в
соответствии с Конституцией РФ; каждый вправе в соответствии с
международными
договорами
Российской
Федерации
обращаться
в
межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если
исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой
защиты.
То есть правовые гарантии избирательных прав граждан могут
устанавливаться не только в Конституции РФ, законах Российской
36
Федерации и ее субъектов, но и в международных договорах Российской
Федерации, содержащих нормы избирательного права.
Таким образом, можно заключить следующее.
Гарантии избирательных прав граждан являются разновидностью
гарантий
прав
человека
и
гражданина.
Это
сложный
институт
избирательного права Российской Федерации, который имеет нормативную
структуру,
включающую
в
себя
не
только
гарантии
реализации
избирательных прав, но и гарантии их защиты, основания и порядок
привлечения нарушителей к конституционной ответственности.
Анализ научной литературы и нормативных источников гарантий
избирательных прав граждан показал, что в отличие от основных гарантий,
дополнительные гарантии фактически отсутствуют в системе правового
регулирования избирательных прав граждан.
Правомерные ограничения активного и пассивного избирательного
права граждан в основе своей не снижают уровень гарантированности
избирательных прав и являются необходимым условием их реализации.
Вместе с тем отсутствие некоторых правовых ограничений в сфере
реализации пассивного избирательного права не всегда предполагает его
обеспеченность.
§ 2. Международные стандарты избирательных прав как элемент
гарантирования избирательных прав граждан в Российской Федерации
Под международными стандартами избирательных прав принято
понимать гарантии избирательных прав граждан, закрепленные в источниках
международного
права.
Но,
несмотря
на
удостоверение
некой
стандартизации в сфере электоральных отношений, правопонимание и
парвоприменение
не
является
однозначным
и
унифицированным
государствах-участниках соответствующих международных договоров.
в
37
Как справедливо замечает В.В. Красинский, «в международной практике
отсутствуют согласованные подходы к классификации международных
избирательных стандартов. Единообразное понимание международных
стандартов в электоральной сфере не выработано даже в рамках отдельных
международных
организаций».40
Этому
обстоятельству
может
быть
несколько объяснений. Во-первых, международные организации состоят из
представителей государств-участников. В такой ситуации сложно отойти от
национального правосознания, редуцировать его. Во-вторых, со временем
имеет место изменение подходов к раскрытию тех или иных международных
стандартов в правоприменительной практике. В-третьих, схожие по
рассматриваемым
в
международных
органах
делам
ситуации
рассматриваются с учетом оговорки mutatis mutandis, что отражает, в том
числе национальную специфику значимых по делу обстоятельств.
С.А. Голубок к международным избирательным стандартам относит
«международно-правовые нормы, устанавливающие рамочные ориентиры
оснований, условий и порядка организации и проведения выборов с точки
зрения обеспечения защищаемых международным правом избирательных
прав (права на свободные выборы), конкретизируемых каждым государством
в своем законодательстве с учетом особенностей его политико-правовой
системы и иных отличий».41 Данное определение в действительности
отражает гарантированную национальным властям широту усмотрения в
реализации соответствующих международных норм.
Для повышения уровня гарантий избирательных прав государствами
могут приниматься дополнительные международные обязательства на
региональном уровне. Так, Межпарламентская Ассамблея государств –
участников Содружества Независимых Государств (далее – МПА СНГ)
выработала
40
в
2011
году
Рекомендации
по
совершенствованию
Красинский В.В. Указ. соч. С. 22.
Голубок С.А. Право на свободные выборы: правовые позиции Европейского Суда по правам человека и
формирование международно-правовых стандартов Содружества Независимых государств: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. 12.00.10. СПб., 2010.
41
38
законодательства государств – участников МПА СНГ в соответствии с
международными
избирательными
стандартами
(Приложение
к
постановлению МПА СНГ от 16.05.2011 г. № 36-13).42 Согласно данному
документу, государства принимают обязательства при совершенствовании
законодательства государств – участников МПА СНГ о выборах в
национальные парламенты учитывать правовые, исторические и иные
особенности развития государств – участников МПА СНГ, следовать
основным международным избирательным стандартам, к которым отнесены
следующие: всеобщее избирательное право, равное избирательное право,
прямое избирательное право, тайное голосование, периодические и
обязательные выборы, открытые и гласные выборы, свободные выборы,
подлинные выборы, справедливые выборы.
Таким образом, на уровне МПА СНГ определен не только перечень
международных стандартов избирательных прав, но представлено их
развернутое содержание, определены механизмы их обеспечения со стороны
государств-участников.
Как усматривается из текста Рекомендаций, международные стандарты
тождественны принципам проведения выборов, принятым в Российской
Федерации. Так, Закон об основных гарантиях закрепляет следующие
принципы проведения выборов в Российской Федерации: всеобщее, равное,
прямое избирательное право; тайное голосование; равное, прямое, свободное
волеизъявление; свободное и добровольное участие в выборах; открытость,
гласность и независимость в деятельности избирательных комиссий;
обязательность и периодичность в проведении выборов (ст. 3, ст. 9). Такая
тождественность обусловлена значением принципов для обеспечения
избирательных прав граждан и регламентации избирательного процесса.
42
Рекомендации по совершенствованию законодательства государств – участников МПА СНГ в
соответствии с международными избирательными стандартами (приняты на тридцать шестом пленарном
заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ, постановление от 16 мая 2011 года
№ 36-13). URL: http://cikrf.ru/international/docs/mpa_recomend.html (дата обращения: 20.06.2012).
39
С.Д. Князев отмечает, что «принципы избирательного права отражают
основные начала, являющиеся фундаментом правового регулирования
электоральных отношений».43
Е.И. Колюшин заключает о том, что принципы выборов тождественны
принципам избирательного права, иначе «отрицалось бы приоритетное
значение правового регулирования на выборах по сравнению с действием
других регуляторов (политических, моральных, религиозных, национальных
и т.д.)».44
Н.В.
стандарты
Григорьев
с
отождествляет
принципами
международные
международного
права,
избирательные
относящимися
к
избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов.45
В.В. Красинский считает, что международные избирательные стандарты
представляют собой «общепризнанные принципы и нормы международного
права, относящиеся к организации демократического избирательного
процесса, в том числе международные обязательства государств в области
избирательных прав и свобод человека и гражданина».46 Аналогично через
обязанности государства раскрывает понятие международных избирательных
стандартов и Б.А. Веденеев.47 Таким образом подчеркивается обязательность
международных избирательных стандартов к реализации на территории
суверенных государств.
В свою очередь, В.И. Лысенко и А.Г. Головин к основным
международным стандартам относят те, что нормативно закреплены в ряде
международных договоров, документов международных организаций,48
43
Князев С.Д. Современное российское избирательное право... С. 45.
Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма: Инфра-М. 2010.
С. 22.
45
Григорьев Н.В. Изменение избирательных стандартов в современной России // Избирательное право и
избирательный процесс в Забайкальском крае: сб.ст. Чита, 2011. С.56.
46
Красинский В.В. Указ. соч. С. 22.
47
Веденеев Ю.А. Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой
институционализации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 56.
48
Избирательное законодательство и выборы в современном мире / В.И. Лысенко, А.Г. Головин; под общей
редакцией В.Е. Чурова; Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М: МедиаПресс, 2009.
С. 10.
44
40
среди которых: Всеобщая декларация прав человека,49 Конвенция о
политических правах женщин,50 МПГПП, Документ копенгагенского
совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ,51 Декларация о
критериях
свободных
международных
актов
и
справедливых
авторы
выборов.52
выделяют
Из
Конвенцию
региональных
о
стандартах
демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах –
участниках Содружества Независимых Государств.53
Вместе с тем к приведенным выше источникам необходимо отнести еще
несколько не менее значимых и признаваемых на территории Российской
Федерации – ЕКПЧ и Декларация принципов международного наблюдения за
выборами,54 Декларация Межпарламентской Ассамблеи государств СНГ «О
принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в
государствах – участниках Содружества Независимых Государств» от 25
ноября 2008 года.55 При том, что последние инструменты гарантируют
проверку
соблюдения
государствами
международных
стандартов
непосредственно в ходе самого избирательного процесса за счет института
международных наблюдателей.
Таким образом, в научной литературе международные стандарты
избирательных прав рассматриваются и в качестве общепризнанных
принципов и норм международного права, и в качестве принципов
49
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных
Наций 10 декабря 1948 года) // Российская газета, 05.04.1995, № 67.
50
Конвенция о политических правах женщин от (принята Генеральной Ассамблеей Организации
Объединенных Наций 20 декабря 1952 года) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций,
заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XVI. –М., 1957.
51
Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года //
Советское государство и право, 1990, № 11.
52
Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (принята единогласно на 154-й сессии
Совета
Межпарламентского
Союза,
Париж,
26
марта
1994
года).
URL:
http://www.democracy.ru/library/laws/international/el_declaration1994.html (дата обращения: 20.06.2012).
53
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах –
участниках Содружества Независимых Государств (заключена в г. Кишиневе 07 октября 2002 года) // СЗ
РФ, 28.11.2005, № 48, ст. 4971.
54
Декларация принципов международного наблюдения за выборами (принята в г. Нью-Йорк 27 ноября 2005
года). URL: http://cikrf.ru/international/docs/dec_priz.html (дата обращения: 20.06.2012).
55
Декларация Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых
Государств «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах –
участниках Содружества Независимых Государств» (принята в г. Санкт-Петербург 25 ноября 2008 года).
URL: cikrf.ru/international/events/news/komand.../decl_ass_021208.doc (дата обращения: 20.06.2012).
41
проведения выборов или принципов избирательного права. Это имеет свое
оправдание и свидетельствует о том, что гарантированность избирательных
прав граждан в свете положений ч. 1 ст. 17 Конституции РФ раскрывается
через нормативное закрепление принципов избирательного права.
Для раскрытия сущности принципов избирательного права как
регуляторов электоральных отношений в современной науке существуют
различные подходы к их классификации и систематизации. Например, М.С.
Матейкович выделяет три вида принципов избирательного права: 1)
основополагающий
(принцип
свободных
выборов);
2)
политические
(всеобщее, равное, прямое избирательное право, тайное голосование,
добровольное участие в голосовании, гласности, открытости, доступности
выборов, состязательности кандидатов, периодичность и обязательность
выборов); 3) организационные (подготовка выборов избирательными
комиссиями, территориальный принцип организации выборов).56
С.Д. Князев предлагает выстраивать систему принципов, основываясь на
их
целевом
предназначении
в
отношений:
первая
электоральных
механизме
группа
правового
принципов
регулирования
–
принципы
организации и проведения выборов (обязательность, периодичность, свобода,
альтернативность выборов, допустимость различных избирательных систем,
независимость
органов,
обеспечивающих
организацию
и
проведение
выборов); вторая группа принципов – принципы участия российских граждан
в выборах (всеобщее, равное, прямое избирательное право, добровольность
реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного
голосования).57
Последний подход наиболее оправдан, поскольку классификация
принципов на основе оценки их характера не может являться стабильной. Вопервых,
любой
правовой
принцип
по
существу
своему
является
основополагающим. Во-вторых, все принципы избирательного права можно
56
57
Цит. по кн.: Князев С.Д. Современное российское избирательное право… С. 53-54.
Там же. С. 54-55.
42
считать политическими, поскольку они опосредуют формирование органов
публичной власти.
Однако
на международном уровне далеко не всегда имеются
соответствующие
контролирующие
органы,
которые
согласованности
международных
избирательных
дают
оценку
стандартов
и
внутригосударственных механизмов их реализации. Наиболее эффективные
верификационные механизмы предусмотрены у двух международных
инструментов – ЕКПЧ и МПГПП. Это - Европейский Суд по правам человека
(далее – ЕСПЧ) и Международный комитет ООН по правам человека (далее –
МКПЧ) соответственно.
В Федеральном законе от 30 марта 1998 года № 54 «О ратификации
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и
Протоколов к ней»58 содержится положение о признании обязательными для
Российской Федерации юрисдикции ЕСПЧ, решений этого Суда, а также
положение о праве российских граждан на обращение в названный суд за
защитой
своих
нарушенных
прав
после
того,
как
исчерпаны
внутригосударственные средства защиты этих прав. В свою очередь,
факультативный протокол к МПГПП59 о признании юрисдикции МКПЧ
вступил в силу для Российской Федерации 1 января 1992 года.
Между тем МКЧП был создан только в 1977 году, и, учитывая принцип
исключения параллельного рассмотрения жалоб в международных органах,
его практика в сфере избирательных стандартов не такая обширная, как
практика ЕСПЧ.
Так, ст. 25 МПГПП гарантирует, что гражданин должен иметь без какой
бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2 Пакта, и без
необоснованных ограничений право и возможность:
58
Федеральный закон от 30 марта 1998 года № 54-ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о защите
прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // СЗ РФ. 1998. №14. Ст. 1514.
59
Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах Принят
резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года // URL:
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpro1.shtml (дата обращения: 24.09.2012).
43
a)
принимать
непосредственно,
участие
так
и
в
через
ведении
государственных
посредство
свободно
дел
как
выбранных
представителей;
b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах,
производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при
тайном
голосовании
и
обеспечивающих
свободное
волеизъявление
избирателей;
c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к
государственной службе.
Как отмечают исследователи, МПГПП акт разрабатывался и вводился в
действие во времена холодной войны, и Комитет по правам человека
исторически был не готов вносить в толкование ст. 25 элементы, которые не
нашли явного текстуального отражения, включая требование о политическом
плюрализме. Однако в последние годы наблюдается тенденция к тому, чтобы
ст. 25 отводилась более значительная роль в работе Комитета.60
Только в 1996 году МКПЧ принял Замечание общего порядка № 25 (57)
по ст. 25, в п. 21 которого он предложил толкование пп. «b» ст. 25 МПГПП:
хотя в положениях Пакта и не содержится требования о введении какой-либо
определенной избирательной системы, любая система, действующая в
государстве-участнике, должна соответствовать правам, закреплённым в ст.
25, и гарантировать и обеспечивать свободное волеизъявление избирателей.
Необходимо применять принцип «один человек - один голос» и в рамках
любой принятой в государстве избирательной системы обеспечить, чтобы
голоса всех избирателей имели одинаковый вес. Порядок определения
границ избирательных участков и метод учёта численности избирателей не
должны противоречить их фактическому распределению, не должны
приводить к дискриминации в отношении какой-либо группы населения,
60
Хански Р., Шейнин М.. Прецедентные дела Комитета по правам человека. - Турку/Або: Институт прав
человека при Университете Або Академии. 2004. С. 410.
44
лишению граждан права свободно выбирать своих представителей или его
необоснованному ограничению.61
В свою очередь, ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ
устанавливает, что государства-участники обязуются проводить с разумной
периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких
условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при
выборе органов законодательной власти. Исходя из буквального толкования
данной нормы, государства принимают на себя обязательства по организации
выборов согласно следующим принципам: периодичность, свободные
выборы, тайное голосование, свободное волеизъявление. Однако следует
учитывать подход правоприменителя к установлению сферы применения и
содержания этих принципов, что следует из нижеприведенной практики.
В п. 53 решения ЕСПЧ от 02.03.1987 г. по делу Матье-Моэн (MathieuMohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии дана оценка сфере применения
ст. 3 Дополнительного Протокола № 1, которая охватывает выборы
«законодательной власти» или по крайней мере одной из ее палат, если их
две или более. Как разъяснил Суд, под термином «законодательная власть»
не обязательно подразумевается только парламент страны. Его следует
толковать,
исходя
из
конституционного
устройства
конкретного
государства.62
В сравнении со сферой применения принципов проведения выборов
ЕКПЧ, сфера применения ст. 3 Закона об основных гарантиях охватывает все
выборы на территории Российской Федерации.
В п.п. 51 и 54 решения ЕСПЧ от 02.03.1987 г. отражена изменившаяся
позиция правоприменителя к установлению содержания принципов ст. 3
Дополнительного протокола № 1: от понятия «институционное» право на
проведение свободных выборов Суд перешел к понятию «всеобщего
61
Хански Р., Шейнин М. Указ. соч. С. 411.
Решение Европейского Суда по правам человека от 02 марта 1987 года по делу Матье-Моэн и Клерфейт
против Бельгии (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium), жалоба № 9267/81. URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-57536 (дата обращения: 10.06.2012).
62
45
избирательного права, а далее, постепенно, - к понятию субъективных прав
участия: «права голоса» и «права выдвигать свою кандидатуру при выборах
органа законодательной власти». При этом под словами «в таких условиях,
которые
обеспечат
свободное
волеизъявление
народа
при
выборе
законодательной власти», Суд подразумевает, в том числе принцип
равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права
выставлять свою кандидатуру на выборах.
В ст. 3 Закона об основных гарантиях закреплены аналогичные
принципы всеобщего и равного избирательного права.
С учетом актуальности ст. 3 Дополнительного протокола № 1, Большая
Палата ЕСПЧ в п. 109 решения от 08.07.2008 г. по делу Юмак и Садак против
Турции (Yumak and Sadak v. Turkey)63 высказалась по поводу ее общего
толкования, указав на следующие сформулированные в практике ЕСПЧ
следующие основные принципы: (i) статья гарантирует и субъективные
права, в том числе право избирать и право баллотироваться на выборах; (ii)
права, закреплённые в ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции, не являются
абсолютными. Здесь возможны «подразумеваемые ограничения», и в этой
сфере Договаривающимся Государствам должна быть предоставлена
широкая свобода усмотрения; (iii) понятие «подразумеваемых ограничений»
в ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции играет важную роль при определении
правомерности целей, которые преследуют ограничения гарантируемых этой
статьёй прав. Учитывая, что ст. 3 не ограничивается чётко определённым
перечнем «правомерных целей», таких, как цели, перечисленные в ст. 8–11
Конвенции, Договаривающиеся Государства могут свободно ссылаться на
цели, отсутствующие в этом перечне, для того чтобы оправдать ограничение
прав, предусмотренных данной статьёй, при условии, что соответствие этих
целей
принципу
верховенства
права
и
общим
целям
Конвенции
подкрепляется конкретными обстоятельствами дела. Кроме того, это
63
Решение Европейского Суда по правам человека от 08 июля 2008 года по делу Юмак и Садак против
Турции
(Yumak
and
Sadak
v.
Turkey),
жалоба
№
10226/03.
URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-87363 (дата обращения: 10.06.2012).
46
означает, что Европейский Суд не использует традиционные критерии
«необходимости»
ограничений
или
«настоятельной
социальной
потребности» в них, которые применяются при рассмотрении дела с точки
зрения ст. 8–11 Конвенции. Отвечая на вопрос о том, была ли соблюдена в
деле ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к Конвенции, Суд обращает
основное внимание на два критерия: имел ли место произвол или
несоразмерность и являлось ли ограничение, о котором идёт речь,
вмешательством в свободное волеизъявление народа; (iv) в задачи
Европейского Суда не входит окончательно определять, были ли соблюдены
требования ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции. Суд должен удостовериться,
что ограничения предусмотренных в ней прав не затрагивают самую их суть
и не лишают их эффективности; что, предусматривая ограничения,
государство преследовало правомерную цель, и что использованные средства
её достижения не были несоразмерными. В частности, любые такого рода
ограничения не должны препятствовать свободному волеизъявлению народа
при выборе законодательной власти. Другими словами, они должны
отражать интерес в поддержании честности и эффективности процедуры
выборов, направленной на установление воли народа посредством всеобщего
голосования, или не противоречить этому интересу. Любое отклонение от
принципа всеобщности голосования угрожает подорвать демократическую
легитимность избранной таким образом законодательной власти и законов,
которые она принимает; (v) что касается права баллотироваться на выборах в
качестве
кандидата
(так
называемого
«пассивного»
аспекта
прав,
гарантируемых ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции), Европейский Суд
проявлял даже бóльшую осторожность при оценке ограничений в данной
сфере, чем тогда, когда от него требовалось рассмотреть ограничения права
избирать (так называемого «активного» аспекта прав, предусмотренных ст. 3
Протокола № 1 к Конвенции). К тем, кто баллотируется на выборах в
парламент, могут предъявляться более строгие требования, чем к тем, кто на
этих выборах голосует. При установлении таких требований государства
47
действительно
пользуются
широкой
свободой
усмотрения,
принцип
эффективности прав требует, чтобы процедура допуска кандидата к участию
в выборах содержала в себе достаточные гарантии, не допускающие
принятия произвольных решений; (vi) аналогичным образом, Европейский
Суд
постановил,
что,
когда
воля
людей
выражена
свободным
и
демократичным образом, никакие последующие изменения в организации
избирательной системы не могут поставить под сомнение их выбор, если
только нет веских оснований для демократического порядка.
Значимым для раскрытия содержания международных избирательных
стандартов является анализ допускаемых государствами ограничений
избирательных прав граждан. Несмотря на то, что ЕКПЧ и МПГПП не
относят избирательное право к категории абсолютного права, ограничения не
могут носить произвольный характер. Это также является элементом
гарантированности избирательных прав и обеспечивается соблюдением
соразмерностью вводимых ограничений. Исходя из тех ограничений,
которые установлены законодательством Российской Федерации, актуальной
является нижеприведенная практика ЕСПЧ.
В решении ЕСПЧ от 20.05.2010 г. по делу Алаяш Киш против Венгрии
(Alajos
Kiss
v.
Hungary),64
где
заявитель
был
лишен
активного
избирательного права как лицо, находящееся под частичной опекой, Суд
установил нарушение гарантий ст. 3 Дополнительного протокола № 1 65 по
причине не соблюдения государством-ответчиком принципа соразмерности:
законодатель не проводил никакого различия между лицами, которые
находились под полной и частичной опекой, не учитывал действительное
состояние таких лиц, вводил абсолютное ограничение избирательных прав. В
п. 44 решения Суд указал на то, что неразборчивое ограничение
64
Решение Европейского Суда по правам человека от 20 мая 2010 года по делу Алаяш Киш против Венгрии
(Alajos Kiss v. Hungary), жалоба № 38832/06. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001111152 (дата обращения: 10.06.2012).
65
Дополнительный протокол № 1 к Европейской конвенции основных прав и свобод человека:
официальный
сайт
Европейского
Суда
по
правам
человека.
URL:
http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/6AE69C60-8259-40F8-93AF8EF6D817C710/0/CONVENTION_RUS_WEB.pdf (дата обращения: 16.08.2012).
48
избирательных прав, основанное лишь на факте нахождения лица под
частичной опекой и без судебной оценки в отношении такого лица, не может
быть признано имеющим законные основания.
Таким образом, указание в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ на судебное
решение применительно к недееспособным лицам отвечает правовой
позиции ЕСПЧ, выраженной в данном деле.
Из толкования правовых предписаний ст. 32 Конституции РФ следует,
что
и
иностранные
граждане,
по
общему
правилу,
не
обладают
избирательным правом на территории Российской Федерации.
Более четко применительно к реализации пассивного избирательного
права такое изъятие урегулировано положениями п. 3.1 ст. 4 Закона об
основных гарантиях. Согласно данной норме не имеют права быть
избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство
иностранного государства либо вид на жительство или иной документ,
подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской
Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане
вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это
предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Как следует из Определения Конституционного Суда Российской
Федерации от 04.12.2007 г. № 797-О-О,66 такие ограничения являются
правомерными «поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий
гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой
связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим
иностранным государством, перед которым он также несет конституционные
и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства,
обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как
политико-юридического
66
выражения
ценности
связи
с
Отечеством
Определение Конституционного Суда РФ от 04 декабря 2007 года № 797-О-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его
конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. №
52. Ст. 6533.
49
объективно снижается. Волеизъявление такого лица - в случае избрания его
депутатом законодательного (представительного) органа государственной
власти
в
-
процессе
реализации
депутатских
полномочий
может
обусловливаться не только требованиями конституционного правопорядка
Российской Федерации и интересами ее народа, но и требованиями,
вытекающими из принадлежности к иностранному государству. Между тем
формально-юридическая
либо
фактическая
подчиненность
депутата
законодательного (представительного) органа суверенной воле не только
народа Российской Федерации, но и народа иностранного государства не
согласуется с конституционными принципами независимости депутатского
мандата
и
государственного
суверенитета
и
ставит
под
сомнение
верховенство Конституции Российской Федерации».
Однако ограничения пассивного избирательного права лиц с двойным
гражданством в некоторых ситуациях могут истолковываться как нарушение
гарантий ст. 3 Дополнительного протокола № 1. Так, в решении от 27.04.2010
г. по делу Танасе против Молдавии (Tanase v. Moldava)67 Суд усмотрел
нарушение в ситуации, когда заявитель, обладая двойным гражданством
(Румыния и Молдавия), не мог стать членом парламента Молдавии.
Уклоняясь от оценки правомерности цели такого ограничения, которая со
стороны властей была заявлена, как сохранение интересов сравнительно
недавно получившей независимость Молдавии, ЕСПЧ сослался на то, что в
данном деле достаточно ограничиться тестом на соразмерность (п. 170
решения). Суд провел сравнительно-правовой анализ и указал, что помимо
Молдавии еще 3 государства имеют такие ограничения, при этом в двух
запрещено двойное гражданство. Суд заключил, что государства-члены
достигли консенсуса в вопросе о том, что членам парламентов допустимо
иметь двойное гражданство. Однако в решении отмечено, что, несмотря на
такой консенсус, различные подходы к введению ограничений могут быть
67
Решение Европейского Суда по правам человека от 27 апреля 2010 года по делу Танасе против Молдавии
(Tanase v. Moldlva) № 7/08. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-98428 (дата
обращения: 10.06.2012).
50
оправданы историческими и политическими предпосылками. Между тем в
данном деле, учитывая большое количество лиц с двойным гражданством,
принимая во внимание, что с 1991 года и до введения такого ограничения в
2008 году Молдавия обеспечивала свою независимость, учитывая принципы
функционирования
демократии
на
основе
плюрализма,
диалога
и
компромисса, Суд пришел к выводу о несоразмерности такого ограничения.
Таким образом, можно прийти к заключению о том, что изложенные
правовые позиции Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ в отношении
ограничений избирательных прав лиц с двойным гражданством сходятся в
оправданности цели таких ограничений (сохранение суверенитета). В части
соблюдения принципа соразмерности в содержании судебных актов также
просматривается определенная согласованность.
Во-первых, несмотря на то, что в Российской Федерации признается
двойное гражданство, порядок его получения усложнен.68
Во-вторых, ЕСПЧ в решении от 27.04.2010 г. прежде всего исходил из
обстоятельств дела, а не из формальных соображений, делая вывод о
несоблюдении принципа соразмерности: «несмотря на такой консенсус,
различные подходы к введению ограничений могут быть оправданы
историческими и политическими предпосылками».
В-третьих, российский законодатель не рассматривает ограничение
пассивного
избирательного
права
российских
граждан,
имеющих
гражданство иностранного государства, как абсолютное, ссылаясь на выборы
в органы местного самоуправления.
Несмотря на то, что ЕКПЧ и МПГПП, в отличие от иных
международных
механизмы,
инструментов,
удостоверение
имеют
нарушений
действенные
верификационные
гарантий,
предусмотренных
Конвенцией и Пактом не влечет за собой признание итогов голосования или
результатов выборов недействительными. В этой связи проблематично
68
См.: п. «г» ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О
гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
51
реализовать
декларируемый
международный
стандарт
в
отсутствие
соответствующих национальных механизмов и обеспечивающих его работу
санкций. При этом стоит учитывать, что нормативное закрепление таких
механизмов может не совпадать с политической волей государства, которая
концентрируется в руках заинтересованных в сохранении власти участников
избирательного процесса. Иными словами, «электоральный суверенитет»
государства следует рассматривать как вполне противоречивый элемент
публичной власти. По определению И.Б. Борисова, «суверенитет государства
в вопросах организации и проведения выборов – электоральный суверенитет
– не означает, что государство обладает всей полнотой и свободой
правоусмотрения при организации электоральных процедур. Реализуя свой
суверенитет, государства «делегируют» ряд полномочий международным
или наднациональным органам для оптимизации и унификации своей
деятельности в различных сферах, в том числе и по отдельным вопросам
реализации избирательных прав граждан».69
При этом существующие политические обязательства в электоральной
сфере И.Б. Борисов предлагает объединять в две группы – международные
требования к избирательной системе и требования к электоральным
процедурам,70 что на наш взгляд, является оправданным делением по
причине отмеченной двойственности самого понятия электорального
суверенитета.
Основываясь на анализе основных международных договоров в сфере
избирательных прав, в качестве требований к избирательной системе И.Б.
Борисов относит:
- периодичность выборов (период времени между выборами, в
соответствии с позицией ОБСЕ, не должен превышать 7 лет);
- хотя бы одна палата законодательного органа должна избираться
непосредственно народом;
69
70
Борисов И.Б. Электоральный суверенитет. – М.: РОИИП, 2010. С. 9.
Там же. С. 37.
52
- подлинные выборы (выборные органы должны обладать подлинными,
не формальными властными полномочиями);
- всеобщее избирательное право (предполагает не дискриминационные
избирательные права для граждан);
- равное избирательное право (равновесные голоса у избирателей и
равенство прав кандидатов и партий);
В свою очередь, требованиями к организации процедуры выборов И.Б.
Борисов относит:
- свободные выборы (выбор избирателями должен быть сделан
свободно, без давления);
- честные выборы (честное осуществление избирательных процедур и
установление результатов);
- тайное голосование (обеспечение тайны волеизъявления).
Однако стоит отметить, что ни первый, ни второй перечень требований
на международном уровне не обеспечен обязательными к исполнению
нормами по разработке соответствующих национальных механизмов. Не
определены и пределы усмотрения правоприменителя по их разработке. И
это
порождает
отношении
негативную
государств,
практику
которые
международных
не
обеспечивают
институтов
в
реализацию
международных стандартов в ходе проведения выборов. Особое внимание
заслуживает ситуация с ограничением активного избирательного права
заключенных.
Во-первых, потому, что складывающаяся практика и ЕСПЧ и МКПЧ
является хорошей иллюстрацией тому, как означенная проблема реализуется
в действительности.
Во-вторых, потому, что с учетом Соображений МКПЧ относительно
Сообщения №. 1410/2005 Дениса Евдокимова и Артема Резанова против
Российской Федерации, решения ЕСПЧ по делу Анчугов и Гладков против
России, жалобы № 11157/04 и 15162/05, проблематизируется концепция
электорального суверенитета Российской Федерации.
53
Отправной точкой в практике ЕСПЧ по делам, связанным с
ограничением активного избирательного права заключенных, является
решение от 30 марта 2004 года по делу Хёрст против Объединенного
Королевства (Hirst v. The Unated Kingdom).71
Признав осужденного к пожизненному лишению свободы за убийство
заявителя жертвой нарушения со стороны властей гарантий ст. 3 Первого
дополнительного
протокола
к
ЕКПЧ,
Суд
устранился
от
оценки
правомерности цели, преследуемой ограничением, но сделал вывод о
несоблюдении
принципа
соразмерности:
ограничения
вводились
автоматически для лиц, приговоренных к лишению свободы.
В решении от 08 апреля 2010 года по делу Фродла против Австрии
(Frodl v. Austria) №20201/0472 Суд дал развитие содержанию принципа
соразмерности, заложенного в механизм ст. 3 Дополнительного протокола №
1. Ссылаясь на дело Хёрста против Объединенного Королевства, ЕСПЧ в п.
34-35 решения выделил критерии, гарантирующие соблюдения принципа
соразмерности: не допускается вводить ограничение автоматически; решение
об ограничении должно приниматься судом; должна быть связь между
совершенным преступлением и вопросами, относящимися к выборам и
демократическим институтам. Цель таких критериев заключается в том, что
ограничения избирательных прав должно рассматриваться как исключение
даже в случае с заключенными. Такое ограничение должно быть обусловлено
конкретным обоснованием, выраженном в индивидуальном решении с
указанием на то, почему в данном деле ограничение избирательных прав
необходимо. Принцип соразмерности требует наличия ясной и обоснованной
связи между санкцией и деянием с учетом индивидуальных обстоятельств.
71
Решение Европейского Суда по правам человека от 30 марта 2004 года по делу Хёрст против
Объединенного Королевства (Hirst v. The Unated Kingdom), жалоба №74025/01. URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-61680 (дата обращения: 10.06.2012).
72
Решение Европейского Суда по правам человека от 08 апреля 2010 года по делу Фродл против Австрии
(Frodl v. Austria), жалоба №20201/04. URL http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-98132
(дата обращения: 10.06.2012).
54
Наиболее полным решением по делам об ограничении избирательных
прав заключенных является решение Большой Палаты ЕСПЧ от 22 мая 2012
года по делу Скоппола против Италии (Scoppola v. Italy №3),73 поскольку
ЕСПЧ подробно перечисляет источниковую базу и взаимосвязь норм
применимого права, использует сравнительно-правовой подход, анализируя
практику введения ограничений избирательных прав заключенных в
современных государствах.
В качестве применимых документов международного и европейского
права Большая Палата ЕСПЧ сослалась на: ст. 10 и ст. 25 МПГПП; Замечания
общего характера МКПЧ № 25 от 1996 года по ст. 25 МПГПП; ст. 23
Американской конвенции по правам человека;74 Кодекс хорошей практики по
избирательным вопросам Венецианской комиссии.
Также Большая Палата ЕСПЧ провела сравнительно-правовой анализ
ограничений активного избирательного права заключенных в странах,
признающих юрисдикцию Суда, и установил, что законодательство 19 из 43
стран
не
содержит
ограничений
активного
избирательного
права
заключенных; законодательство 7 стран автоматически лишает активного
избирательного
права
лиц,
осужденных
к
лишению
свободы;
законодательство оставшихся 16-ти стран содержит уравновешенный подход,
выражающийся в том, что лишение избирательных прав заключенных
зависит от вида совершенного преступления и (или) от срока лишения
свободы. Итальянское законодательство Большая Палата ЕСПЧ отнесла к
последней группе.
Кроме того, суд отметил, что в ряде государств лишение заключенных
избирательных прав относится к усмотрению суда, осуществляющего
уголовное судопроизводство.
73
Решение Европейского Суда по правам человека от 22 мая 2012 года по делу Скоппола против Италии
(Scoppola v. Italy №3), жалоба № 126/05. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001111044 (дата обращения: 10.06.2012).
74
Американская конвенция по правам человека (заключена в г. Сан-Хосе 22 ноября 1969 года). URL:
http://www.conventions.ru/view_base.php?id=1111 (дата обращения: 30.05.2014).
55
Практика в отношении Российской Федерации сводится к решениям
обоих юрисдикционных органов, МКПЧ и ЕСПЧ.
21 марта 2011 года МКПЧ в соответствии с п. 4 ст. 5 Факультативного
протокола к МПГПП (сто первая сессия) принял Соображения относительно
Сообщения No. 1410/2005 Дениса Евдокимова и Артема Резанова против
Российской Федерации CCPR/C/101/D/1410/2005.75
В результате оценки доводов сторон МКПЧ пришел к заключению, что
права заявителей, в том числе предусмотренные ст. 25 МПГПП, нарушены,
поскольку ограничения активного избирательного права лиц, лишенных
свободы по приговору суда, не отвечают заложенному в механизм ст. 25
МПГПП
принципу
пропорциональности.
Соответственно,
в
п.
9
Соображений МКПЧ содержится предписание о том, что согласно пп. «а» п.
3 ст. 2 МПГПП государство-участник обязано внести поправки в свое
законодательство для обеспечения его соответствия Пакту и предоставить
авторам сообщения эффективное средство правовой защиты. Кроме того,
государство-участник обязано не допускать подобных нарушений в будущем.
В июле 2013 года аналогичную жалобу других российских заключенных
рассмотрел ЕСПЧ. В своем решении от 04 июля 2013 года по делу Анчугов и
Гладков против России (Anchugov and Gladkov v. Russia),76 ЕСПЧ указал на
нарушение ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ. Решение также
мотивировано
нарушением
со
стороны
властей
принципа
пропорциональности при введении ограничения активного избирательного
права заключенных.
И здесь, по мнению автора, усматривается серьезная конституционноправовая проблема, суть которой заключается в следующем.
75
Соображения Комитета ООН по правам человека от 21 марта 2011 года в соответствии с пунктом 4 статьи
5 Факультативного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах (сто первая
сессия) относительно Сообщения No. 1410/2005 Дениса Евдокимова и Артема Резанова против Российской
Федерации
CCPR/C/101/D/1410/2005.
URL:
http://www1.umn.edu/humanrts/russian/hrcommittee/Rview1410sess101.html (дата обращения: 10.06.2012).
76
Решение Европейского Суда по правам человека от 04 июля 2013 года по делу Анчугов и Гладков против
России
(Anchugov
and
Gladkov
v.
Russia),
жалобы
№№
11157/04
15162/05.
URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-122260 (дата обращения: 10.06.2012).
56
Ограничения активного избирательного права лиц, лишенных свободы
по приговору суда, сформулированы, прежде всего, в ч. 3 ст. 32 Главы 2
Конституции РФ. Буквальное толкование названной нормы позволяет
сделать вывод о том, что ограничения носят абсолютный характер и не
допускают введения правового механизма, направленного на установление
изъятий применительно к отдельным лицам, которых такие ограничения не
касались бы. Таким образом, изменить действие нормы через создание
позитивного правового механизма с тем, чтобы ограничения в каждом
конкретном случае вводились с учетом принципа пропорциональности,
невозможно. Фактически отмеченное МКПЧ и ЕСПЧ несоответствие
ограничений ч. 3 ст. 32 Конституции РФ в части активного избирательного
права заключенных гарантиям ст. 25 МПГПП и ст. 3 Дополнительного
протокола № 1 к ЕКПЧ можно устранить, затронув содержание нормы ч. 3
ст. 32 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем ст. 135 Конституции РФ установлено, что пересмотр
положений Главы 2 Конституции РФ возможно только посредством
разработки проекта и принятия новой Конституции РФ. При этом в
механизме такого пересмотра задействовано Конституционное Собрание,
порядок созыва и организации деятельности которого на сегодняшний день
не определен.
Если обобщить практику ЕСПЧ и МКПЧ по делам об ограничении
избирательных прав заключенных, можно сделать вывод о том, что эти
институты, удостоверяя широту усмотрения правоприменителя при введении
ограничений
избирательных
прав,
все
же
универсализируют
и
конкретизируют содержание принципа соразмерности, которым должны
руководствоваться государства-участники. Устраняясь каждый раз от оценки
правомерности цели введения ограничений, юрисдикционные органы все же
четко ссылаются на следующие содержательные элементы, которые
обеспечивают
обоснованность
ограничений:
1)
недопустимость
автоматического ограничения; 2) введение ограничения на основании
57
индивидуального судебного решения; 3) наличие четкой связи между
санкцией и деянием с учетом индивидуальных обстоятельств дела.
С одной стороны, это позволяет раскрыть содержание международных
обязательств государств. С другой стороны, это не может не затрагивать
электоральный
суверенитет
государств,
поскольку
фактически
международные инстанции выходят за пределы поставленного перед ними
вопроса, не связывают себя конкретными обстоятельствами дела, используют
сравнительно-правовой
подход
и
ссылаются
на
правовые
позиции
национальных судов тех государств, в отношении которых дело не
рассматривается.
В подтверждение такой двойственности необходимо отметить, что не
только в Российской Федерации, но и в Соединенном Королевстве возникла
проблема и с исполнением решения ЕСПЧ по приведенному выше делу
Хёрста против Соединенного Королевства. Так, в решении ЕСПЧ от 23
ноября 2010 года по схожему делу Гринс и М.Т. против Соединенного
Королевства (Greens and M.T. v The United Kingdom)77 ЕСПЧ указал не
только на то, что заявители, осужденные к лишению свободы, явились
жертвой нарушения гарантий ст. 3 Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ
по причине несоблюдения принципа соразмерности, но и на то, что это в
какой-то мере является следствием неисполнение решения ЕСПЧ по делу
Хёрста против Объединенного Королевства.
Таким образом, электоральный суверенитет на практике является
преобладающей концепцией по сравнению с концепцией об обязательности
исполнения международных обязательств.
Эта конкуренция прослеживается и в особых мнениях самих судей
ЕСПЧ и членов МКПЧ.
Например,
в
объединенном
несогласном
мнении
судей
ЕСПЧ
Вайлдхабера, Косты, Лорензена, Ковлера и Йебенса с решением по делу
77
Решение Европейского Суда по правам человека от 23 ноября 2010 года по делу Гринс и М.Т. против
Объединенного Королевства (Greens and M.T. v The United Kingdom), жалобы №№ 60041/08 60054/08. URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-101853 (дата обращения: 10.06.2012).
58
Хёрст против Соединенного Королевства указано на то, что ст. 3
Дополнительного протокола № 1 к ЕКПЧ допускает введение общих
ограничений
избирательных
информации
об
прав.
ограничениях
С
учетом
избирательных
представленной
прав
Суду
заключенных
в
государствах-участниках, нельзя было заключать о том, что среди государств
достигнут консенсус в этом вопросе, поскольку такие ограничения как
институт
избирательного
законодательства
известен
большинству
государств. При этом в п. 6 мнения судьи отметили некий диссонанс
судебного решения. В п. 83 решения Суд сослался на то, что оценка
конкретных ограничений избирательных прав заключенных на предмет
соответствия конвенционным требованиям не является ролью суда. Между
тем судьи в несогласном мнении однозначно заявили о том, что фактически
решение мотивировано таким образом, что такая оценка произведена, и это
не может не создавать трудности для других государств-участников,
законодательство которых предусматривает ограничения избирательных
прав заключенных.
К Соображениям МКПЧ по Сообщению № 1410/2005 Дениса
Евдокимова и Артема Резанова против Российской Федерации так же
имеется особое (несогласное) мнение членов Комитета г-на Кристера Телина
и г-на Майкла О'Флаэрти. Суть особого мнения сводиться к тому, что перед
МКПЧ стоит задача определить, было ли допущено нарушение Пакта в
рассматриваемом деле, а не для того, чтобы провести тест на соразмерность в
широком смысле. С учетом обстоятельств дела, несогласные члены Комитета
указали на то, что в рассматриваемом деле ограничения отвечали принципу
соразмерности, и права заявителей нельзя считать нарушенными.
Такие особые мнения обоснованы и с точки зрения теоретического
подхода к принципу пропорциональности в той части, в которой данный
принцип представляется как общеправовой, но не унифицирующий или
59
стандартизирующий различные конституционные культуры.78 В этом
отношении
использование
сравнительно-правового
подхода
и
поиск
«консенсуса» между государствами-участниками ЕКПЧ или МПГПП может
иметь обратный эффект.
Так, Д. Тзен-Та Ли,79 в качестве минусов сравнительно-правового
подхода, оправдывающих доктрину «четырех стен», указывает на проблемы:
1) национальной идентичности; 2) аутентичного перевода текстов правовых
актов разных государств; 3) различных условий применения норм права; 4)
техники обращения к иностранному праву – обращение не является
комплексным и всесторонним, оно, как правило, выборочное.
Голландские ученые Я. Герардс, Х. Сенден в своей работе «Структура
основных прав и Европейский Суд по правам человека»80 анализируют
практику ЕСПЧ и представляют три категории дел: 1) где ЕСПЧ не
исключает применение статьи конвенции в рассматриваемом деле, но жалоба
отклоняется; 2) где ЕСПЧ не мотивирует применение статьи конвенции в
рассматриваемом деле; 3) где ЕСПЧ устанавливает содержание применимой
статьи при оценке допустимости вмешательства со стороны государства, то
есть при определении широты усмотрения национального законодателя.
В ситуации, когда право, гарантированное ЕКПЧ, не носит абсолютного
характера, исследователи считают, что при рассмотрении соответствующего
спора, Суду надлежит четко разделять две стадии оценки ситуации. Первая –
установление объема права, вторая – определение правомерности его
ограничения со стороны государства, что гарантирует выделение элементов
«чистого» толкования права и элементов правоприменения.
В качестве негативных последствий отступления от означенной
стадийности при рассмотрении дел авторы отмечают: 1) проблему
78
См. об этом: Шлинк Б. Пропорциональность. К проблеме баланса фундаментальных прав и общественных
целей // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 2(87). С.56-75.
79
Тзен-Та Ли Д. Толкование актов о правах человека: значение сравнительно-правового подхода //
Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). С. 163-179.
80
Герардс Я., Сенден Х. Структура основных прав и Европейский Суд по правам человека // Сравнительное
конституционное обозрение. 2010. № 3 (76). С. 36-63.
60
аутентичного толкования текста конвенции; 2) проблему распределения
бремени доказывания при рассмотрении дела (первая стадия – заявитель
обосновывает
жалобу;
вторая
стадия
–
государство
обосновывает
допустимость вмешательства); 3) проблему использования доктрины о
свободном усмотрении.
Автору
видится
такая
стадийность
целесообразной,
поскольку
допустимое расширительное толкование нормы, устанавливающей объем
права, коррелируется оценкой правомерности допущенного вмешательства
со стороны властей, что, в свою очередь, гарантирует свободу усмотрения
национального правоприменителя. Кроме того, стадийность позволяет при
оценке правомерности ограничений устанавливать содержание права как
некоего конституирующего принципа.
Многочисленные
исследования
значения
решений
ЕСПЧ
для
национального правопонимания и правоприменения исходят из следующего:
обязательность
исполнения
резолютивной
и
прецедентной
нормы
мотивировочной части решений ЕСПЧ;81 включения решений ЕСПЧ в
российскую систему источников права;82 непосредственного применения
решений ЕСПЧ в судах Российской Федерации наравне с национальными
законами и аналогичной юридической силы постановлений ЕСПЧ и актов
Конституционного Суда РФ;83 наличие в Российской Федерации общей
тенденции
участия
органов
судебного
конституционного
контроля
государств - членов Совета Европы в выполнении конвенционных
обязательств.84
Но, как видно из приведенной судебной практики, в решениях
международных
81
юрисдикционных
органов
и
национальных
органов
Абдрашитова В.З. Теоретико-правовые основы исполнения решений Европейского Суда по правам
человека: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.01. М., 2008.
82
Метлова И.С. Решения Европейского Суда по правам человека в системе источников российского права:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.01. М., 2007.
83
Садчикова О.В. Решения Европейского Суда по правам человека и их значения для российской
правоприменительной практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.10. М., 2009.
84
Перчаткина С.А. Реализация решений Европейского Суда по правам человека органами судебного
конституционного контроля: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2011.
61
конституционного контроля могут возникать коллизии. Сегодня перспектива
разрешения возможных коллизий между решениями Конституционного Суда
РФ и ЕСПЧ по применению конкретной нормы российского права в
рассматриваемом судом общей юрисдикции деле отражена в Постановлении
Конституционного Суда РФ от 06 декабря 2013 года № 27-П: если в ходе
конституционного судопроизводства рассматриваемые законоположения
будут признаны не противоречащими Конституции РФ, Конституционный
Суд РФ – имея в виду, что для суда общей юрисдикции в любом случае
исключается отказ от пересмотра вступившего в законную силу судебного
постановления как процессуальной стадии, обусловленной, в частности,
вынесением постановления ЕСПЧ, – в рамках своей компетенции определяет
возможные конституционные способы реализации постановления ЕСПЧ.85
Данное постановление подчеркивает приоритет Конституции РФ в
системе
правового
регулирования
правоотношений,
охваченных
и
международными нормами. Также постановление согласуется с такой
заявленной
в
научной
литературе
объективной
предпосылкой
конституционализации суверенитета как «институционально обеспеченное
(подкрепленное)
заявление
государством
своего
права
окончательно
толковать значение актуальных положений конституционного текста и
строить потенциально инвариантную национальную правовую систему на
основе актов национального органа конституционной юстиции».86
Об
общем
приоритете
норм
Конституции
РФ,
«воплощающей
суверенность правовой системы государства», утверждает А.М. Барнашов.87
85
Постановление Конституционного Суда РФ от 06 декабря 2013 года № 27-П «По делу о проверке
конституционности положений статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Ленинградского окружного
военного суда» // СЗ РФ. 2013. № 50. Ст. 6670.
86
Крусс В.И. Конституционный суверенитет как актуальная ценность. / Материалы Международной
научно-практической конференции «Современный конституционализм: вызовы и перспективы». СПб., 1415 ноября 2013 года. С. 174.
87
Барнашов А.М. Конституции государств и нормы международного права. / Материалы Международной
научно-практической конференции «Современный конституционализм: вызовы и перспективы». СПб., 1415 ноября 2013 года. С. 283.
62
Н.С. Бондарь исследуя конституционное истолкование в соотношении с
национальным конституционным нормоконтролем, заключает, что ЕСПЧ
«является конвенционным органом, реализующим контрольную функцию,
которая направлена на обеспечение соответствия национальной публичновластной практики положениям Конвенции. Вместе с тем, реализуя данную
функцию, ЕСПЧ не свободен в выборе форм, методов и средств воздействия
на национальные правовые системы с целью достижения стоящих перед ним
задач». 88
На основании изложенного можно сделать следующие выводы.
Во-первых, несмотря на различные перечни избирательных гарантий,
определенных в универсальных и региональных международных актах,
Российская Федерация расширяет для себя перечень международных
избирательных стандартов, публично принимая обязательства по разработке
конкретных механизмов их реализации.
Во-вторых, международные договоры, устанавливая общие гарантии
избирательных прав граждан, не регламентируют избирательный процесс на
территории суверенных государств и, что немаловажно, не предусматривают
возможности оспаривания итогов голосования или результатов выборов в
случае установления факта нарушения государством принятых на себя
обязательств. Иными словами, международные нормы по существу не
определяют содержание объективного избирательного права, равно как и
порядок
реализации
субъективного,
предоставляя
национальному
законодателю широкие пределы усмотрения при реализации электорального
суверенитета.
В-третьих,
гарантированность
избирательных
прав
граждан
в
Российской Федерации обеспечивается Конституционным Судом РФ как
органом конституционного контроля и международными юрисдикционными
органами (МКПЧ и ЕСПЧ) при рассмотрении жалоб о нарушении
88
Бондарь Н.С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и
практике конституционного правосудия. Серия «Библиотечка судебного конституционализма». Вып. 2. –
М.: Юрист, 2013. С. 137.
63
избирательных
прав
неправомерными
ограничениями
со
стороны
государства.
В Российской Федерации гарантии избирательных прав граждан с точки
зрения допускаемых законодательных ограничений не всегда отвечают
международным
избирательным
стандартам.
При
этом
конституционнализация государственного суверенитета и, в частности,
признание
электорального
суверенитета
предполагает,
что
при
возникновении коллизий между конституционными и международными
нормами,
признаваемыми
в
государстве,
исключительно
орган
конституционного контроля государства может определить порядок их
разрешения. Это положение нашло свое отражение в правовых позициях
Конституционного Суда РФ.
Кроме того, концепция электорального суверенитета согласуется с
отсутствием
разработке
обязательных
к
соответствующих
исполнению
международных
национальных
механизмов
норм
по
реализации
международных избирательных стандартов.
При таких обстоятельствах нельзя не согласиться с позицией И.Б.
Борисова, считающего, что «в отсутствии четких критериев и норм
проведения электоральных процедур в международных актах оценка
соответствия
(или
международным
выраженный
не
соответствия)
обязательствам
политический
выборов
государства
характер,
не
и
зачастую
отражающий
референдумов
носит
ярко
сущностных
процессов, происходящих на территории того или иного государства».89
Таким образом, международные договоры являются источником
гарантий избирательных прав граждан, устанавливая общие принципы,
условия их реализации, а также обязывая государства предоставлять
необходимые средства правовой защиты, к которым, безусловно, относятся
органы конституционного контроля государства.
89
Борисов И.Б. Международная защита избирательных прав: от обычаев к международным нормам //
Конституционное и муниципальное право. 2006. № 12. С. 13.
64
§
3.
Гарантии
прав
граждан
на
информацию
о
выборах
применительно к участникам и стадиям избирательного процесса в
Российской Федерации
Избирательный процесс – понятие, которое на сегодняшний день
законодательно не определено. В связи с отсутствием нормативной
дефиниции оно по-разному трактуется в юридической литературе. Так, А.В.
Зиновьев и И.С. Поляшова, обобщая существующие варианты установления
содержания понятия избирательного процесса, приводят следующие его
трактовки:
подинститут
избирательной
системы,
представляющей
совокупность юридических норм различной отраслевой принадлежности
(материальных, процессуальных, процедурных); особый вид деятельности,
отличающейся комплексным, полиструктурным и полифункциональным
характером,
поскольку
(государственных
охватывает
органов,
действия
избирательных
всех
комиссий,
его
субъектов
граждан,
их
политических объединений и т.д.)».90
Избирательный процесс определяется и через его нормативное
содержание, и через последовательность действий его участников, что
свидетельствует о многозначности данного понятия.
С.Д.
Князев
определяет
избирательный
процесс
как
систему
правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности
динамику избирательной кампании91 и выделяет три его компоненты:
субъектную,
технологическую
и
институциональную
(стадийную)92.
Субъектная компонента охватывает участников избирательной кампании,
технологическая – сроки и избирательные документы, институциональная –
стадии подготовки и проведения выборов, формирующихся на основе
избирательных действий и этапов.93
90
Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Указ. соч. С. 156.
С.Д. Князев, В.М. Цырфа. Избирательный процесс в Российской Федерации. Понятие, структура, стадии.
– Хабаровск: Избирательная комиссия Хабаровского края, 2000. С. 14.
92
Там же. С. 16.
93
Там же. С. 15-19.
91
65
Если исходить из такой структуры избирательного процесса, то можно
представить его нормативное воплощение следующим образом.
Субъектная компонента охватывает такой круг лиц, как:
- граждане (ст. 32 Конституции РФ и ст. 4 Закона об основных
гарантиях);
- иностранные граждане (п. 10 ст. 4 Закона об основных гарантиях);
- избирательные комиссии (п. 7 ст. 3, ст. 10, ст. 17, ст. 18, Гл. IV, ст. 38,
ст. 45, Гл. IX ст. 75, ст. 76 Закона об основных гарантиях);
- избирательные объединения (ст. 32, ст. 35, ст. 48, ст. 58, ст. 75, ст. 76
Закона об основных гарантиях);
- наблюдатели (ст. 30 Закона об основных гарантиях);
- органы муниципальной власти (ст. 10, ст. 16, ст. 19, ст. 45 Закона об
основных гарантиях);
- органы государственной власти (ст. 10, ст. 45 Закона об основных
гарантиях);
- организации, осуществляющие выпуск СМИ (Гл. VII Закона об
основных гарантиях);
- охранительные органы (ст. 75, ст. 76 Закона об основных гарантиях, ст.
259 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации); 94
Граждане как участники избирательного процесса реализуют активное и
пассивное избирательное право, а иностранные граждане, постоянно
проживающие
на
территории
соответствующего
муниципального
образования, – применительно к выборам в органы местного самоуправления
на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке,
установленном законом.
Избирательные комиссии организуют выборы, составляют списки
избирателей, определяют систему избирательных округов, участвуют в
назначении выборов, информируют избирателей о выборах, определяют
94
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ (ред. от
06.04.2015) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
66
итоги голосования и результаты выборов, обеспечивают опубликование
результатов
выборов,
содействуют
реализации
избирательных
прав
участников избирательного процесса, в том числе посредством рассмотрения
жалоб и обращения в суд.
Избирательные
кандидатов),
объединения
проводят
агитацию,
выдвигают
создают
кандидатов
(списки
избирательные
фонды,
содействуют реализации избирательных прав участников избирательного
процесса посредством обращения с жалобами в избирательные комиссии и
суд.
Наблюдатели обеспечивают гласность в деятельности избирательных
комиссий,
содействуют
реализации
избирательных
прав
участников
избирательного процесса посредством участия в заседаниях избирательных
комиссий,
наблюдения
за
ходом
голосования,
подсчетом
голосов,
определением итогов голосования, результатов выборов.
Органы муниципальной власти осуществляют регистрацию (учет)
избирателей, участвуют в назначении выборов.
Органы государственной власти также участвуют в назначении и
выборов.
Организации,
осуществляющие
выпуск
СМИ,
равно
как
и
вышеперечисленные субъекты, участвуют в информационном обеспечении
выборов.
Охранительные органы рассматривают жалобы в защиту избирательных
прав, в том числе в сфере информационного обеспечения выборов и
принимают меры к их защите и восстановлению.
Технологическая компонента в части определенных законодательством
сроков, в течение которых совершаются юридически значимые действия
участников избирательного процесса, включает в себя общий и специальные
сроки в зависимости от круга лиц и характера совершаемых ими действий.
К общему сроку, на наш взгляд, следует отнести срок проведения
избирательной кампании. Как закреплено в пп. 19 ст. 2 Закона об основных
67
гарантиях, – это деятельность по подготовке и проведению выборов,
осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации)
решения уполномоченного на то должностного лица, государственного
органа, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня
представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о
расходовании
средств
соответствующего
бюджета,
выделенных
на
подготовку и проведение выборов. Общим данный срок является в связи с
тем,
что
охватывает
осуществление
действий
всех
участников
избирательного процесса.
Между тем из буквального толкования приведенной нормы следует, что
срок избирательной кампании не охватывает период, в рамках которого
уполномоченное должностное лицо или орган власти принимает решение о
назначении выборов, а также годичный период, в течение которого
допускается оспаривание итогов голосования и (или) результатов выборов.
Специальные сроки – те, что имеют ограничения по кругу субъектов и
по характеру совершаемых ими действий. К таким срокам следует отнести
сроки:
- назначения выборов (ст. 10 Закона об основных гарантиях);
-
формирования
и
осуществления
деятельности
избирательных
комиссий (ст. 21-27, ст. 31 Закона об основных гарантиях);
- выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов (в
зависимости от вида выборов, например: ст.39-40 Федерального закона от 22
февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации»,95 ст. 36 Федерального
закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,96 ст. 34 и ст. 35
95
Федеральный закон от 22 апреля 2014 года № 20-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 740.
96
Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
68
Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента
Российской Федерации» и т.д.);
- проведения агитации (ст. 49 Закона об основных гарантиях);
- формирования специальных избирательных фондов кандидатов и
избирательных объединений (ст. 58 Закона об основных гарантиях);
- представления финансовых отчетов кандидатов и избирательных
объединений (ст. 59 Закона об основных гарантиях);
- определения итогов голосования, результатов выборов и их
опубликования (ст. 71, ст. 72 Закона об основных гарантиях);
-
обжалования
решений,
действий
(бездействий)
участников
избирательного процесса, принятия решения по жалобам (ст. 75-78 Закона об
основных гарантиях и ст. 260 Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации).
Особенностью как общего, так и специальных сроков является то, что
они являются пресекательными, что также направлено на стабилизацию
избирательного процесса. Несоблюдение соответствующим участником
избирательного процесса таких сроков влечет за собой негативные
последствия, которые, в свою очередь, связаны как с утратой возможности
совершить должные юридически значимые действия в последующем, так и с
применением к просрочившему лицу мер ответственности, как правило,
административной и конституционно-правовой (например: невозможность
выдвижения кандидата или подачи документов для его регистрации по
истечению
сроков
выдвижения,
регистрации;
привлечение
к
административной ответственности за проведение агитации за пределами
установленного срока; прекращение производства по селу об отмене
регистрации кандидата в связи с истечением предельного срока для
рассмотрения заявления и т.д.).
Таким
упорядочить
образом,
институт
избирательные
сроков
отношения.
призван
стабилизировать
Учитывая,
что
и
правовые
последствия действий и решений участников избирательного процесса могут
69
распространяться за пределы срока избирательной кампании, законодатель
гарантировал возможность их оспаривания также за пределами срока
избирательной кампании.
Четкому нормативному регулированию подлежат и процессуальные
документы, используемые в ходе выборов. Обусловлено это тем, что
надлежащее оформление юридически значимых решений и действий
участников
избирательного
процесса
обеспечивает
реализацию
избирательных прав граждан или устанавливают ограничения в их
реализации. Так можно выделить:
- постановления, акты (неопределенные по наименованию письменные
решения) избирательных комиссий (ст. 20 Закона об основных гарантиях);
- акты кандидатов и избирательных объединений о выдвижении
кандидатов (списков кандидатов), назначении доверенных лиц, финансовых
уполномоченных, наблюдателей, снятии кандидата (списков кандидатов) с
выборов (ст. ст. 30, ст. 33, ст. 38, ст. 43, ст. 58 Закона об основных
гарантиях);
- постановления судов (ст. 75, ст. 76 Закона об основных гарантиях, гл.
26 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации);
- протоколы и постановления административных органов (согласно
положениям КоАП РФ)
- акты прокурорского реагирования (гл. I Раздела III Федерального
закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской
Федерации»97).
Важность избирательных документов сложно переоценить, поскольку
они являются материализацией избирательного процесса. Как заключает А.А.
Макарцев, «избирательные документы, которые закрепляют разнообразные
факты и данные, имеющие непосредственное правовое значение для
организации и проведения избирательных кампаний имеют большое
97
Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 (ред. от 22.12.2014) «О прокуратуре Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
70
значение в определении количественных показателей выборов»98. В свою
очередь, концепция использования количественных показателей выборов как
обобщение
числовых
характеристик
избирательного
процесса
имеет
методологическое значение для рассмотрения дел об оспаривании итогов
голосования и результатов выборов, несмотря на то, что единого подхода
правоприменителя
к
определению
«действительного
волеизъявления
избирателей» нет.
С учетом последних изменений, касающихся технического обеспечения
избирательного процесса, видится необходимым расширить содержание
технологической
компоненты
избирательного
процесса
ресурсной
составляющей, к которой целесообразно отнести: 1) Государственную
автоматизированную
электронное
систему
голосование
видеонаблюдения
за
ходом
и
Российской
Федерации
подсчет
голосов;
голосования.
Такой
«Выборы»;
3)
2)
организацию
подход
обоснован
существующей регламентацией использования технических средств на
выборах.
Так, в преамбуле Федерального закона от 10 января 2003 года № 20-ФЗ
«О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации
«Выборы»»99
установлено,
что
использование
Государственной
автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (далее –
ГАС «Выборы») при подготовке и проведении выборов и референдума
является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации
на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты
информации о выборах и референдуме. В свою очередь, в п. 2 ст. 5
названного закона определен статус ГАС «Выборы» следующим образом:
применяется для автоматизации информационных процессов подготовки и
проведения
98
выборов
и
референдума,
обеспечения
деятельности
Макарцев А.А. Количественный фактор как средство отражения действительной воли избирателей при
разрешении избирательных споров // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 30.
99
Федеральный закон от 10 января 2003 года № 20-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О Государственной
автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 172.
71
избирательных комиссий, комиссий референдума, а также для решения
задач, не связанных с выборами и референдумом, в порядке, установленном
настоящим
Федеральным
законом,
иными
федеральными
законами,
нормативными правовыми актами Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации (далее – ЦИК РФ).
Использование технических средств электронного голосования и
подсчета голосов обусловлено положениями ст. 64, ст. 68 и ст. 74 Закона об
основных
гарантиях.
В
этой
связи
ЦИК
РФ
применительно
к
соответствующим выборам принимает постановления, регламентирующее
использование технических средств.
На сегодняшний день на выборах могут быть использованы такие виды
технических
средств
подсчета
голосов
как
комплексы
обработки
избирательных бюллетеней (далее - КОИБ) и комплексы для электронного
голосования (далее - КЭГ).
Порядок электронного голосования с использованием КЭГ на выборах,
проводимых в Российской Федерации утвержден постановлением ЦИК РФ
от 07 сентября 2011 года № 31/276-6.100 Согласно данному постановлению
решение о проведении электронного голосования принимается ЦИК РФ или
по ее поручению соответствующей избирательной комиссией субъекта
Российской Федерации. При том, что порядок электронного голосования
устанавливает
порядок
голосования
без
использования
бюллетеня,
изготовленного на бумажном носителе, подсчета голосов избирателей и
установления итогов голосования на избирательном участке, устанавливает
форму протокола участковой комиссии об итогах голосования, а также
особенности установления вышестоящими комиссиями итогов электронного
голосования
и
определения
результатов
выборов
с
учетом
итогов
электронного голосования.
100
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 07 сентября 2011 года
№ 31/276-6 «О Порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного
голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 2011. № 13.
72
Электронное голосование проводится с применением комплексов для
электронного голосования с использованием электронных бюллетеней –
бюллетеней, подготовленных в электронном виде программно-техническими
средствами ГАС «Выборы».
При этом постановление, видимо, в связи с тем, что электронное
голосование проходит апробацию как недавно
ограничивает
количество
избирательных
внедренная система,
участков,
где
проводится
электронное голосование, одним процентом от числа избирательных
участков, образованных на территории, на которой проводятся выборы, при
условии, что задействовано будет не менее пяти избирательных участков.
В развитие нормативного регулирования использование КОИБ и КЭГ
принято Постановление ЦИК РФ от 06 марта 2013 года №165/1212-6 «О
порядке
использования
при
голосовании
на
выборах
в
органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления, референдумах технических средств подсчета голосов –
комплексов обработки избирательных бюллетеней и комплексов для
электронного голосования».101 Данным постановлением избирательным
комиссиям субъектов Российской Федерации поручено принимать решения
об использовании КОИБ, КЭГ при голосовании на выборах, референдумах,
проводимых на территории субъекта Российской Федерации с уведомлением
ЦИК РФ.
Впервые в Российской Федерации на выборах Президента Российской
Федерации 04 марта 2012 года на избирательных участках была использована
система
видеонаблюдения.
Такая
ресурсная
составляющая
в
день
голосования безусловно была направлена на обеспечение принципа
гласности
101
в
деятельности
избирательных
комиссий,
исключение
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 06 марта 2013 года №
165-1212-6 «О порядке использования при голосовании на выборах в органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдумах технических средств
подсчета голосов – комплексов обработки избирательных бюллетеней и комплексов для электронного
голосования».
URL:
http://cikrf.ru/law/decree_of_cec/2013/03/06/165-1212-6.html
(дата
обращения:
16.08.2014).
73
фальсификации итогов голосования, а в итоге и на обеспечение свободного
волеизъявления граждан.
Порядок видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах
Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года был утвержден
постановлением ЦИК РФ от 27 декабря 2011 года № 82/635-6.102 Как было
установлено в п. 1.1 и п. 2.3 Порядка, средства видеонаблюдения и
трансляции изображения представляют собой технические устройства,
предназначенные для видеонаблюдения за процедурой голосования и
подсчета голосов избирателей, происходящей в помещении для голосования
участка, и трансляции их изображения. Объектами видеонаблюдения
являлись: помещение для голосования в целом (камера видеонаблюдения №
1); места выдачи избирателям избирательных бюллетеней и работы со
списками избирателей (камера видеонаблюдения № 1); стационарные и
переносные ящики для голосования (камера видеонаблюдения № 2); места
погашения
неиспользованных
и
непосредственного
подсчета
использованных избирательных бюллетеней (камера видеонаблюдения № 2).
Сложно переоценить отмеченное в п. 1.1 Порядка значение современных
информационных технологий в электоральном процессе: оптимизация
деятельности избирательных комиссий; повышение уровня доверия граждан
к избирательному процессу; обеспечения максимальной открытости и
гласности процедуры голосования и подсчета голосов.
Порядок
применения
средств
видеонаблюдения
и
трансляции
изображения в помещениях для голосования на выборах и референдумах,
проводимых в Российской Федерации регулируется Постановлением ЦИК
РФ от 26 сентября 2012 года № 142/1076-6, который носит универсальный
характер.103
102
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 декабря 2011 года №
82/635-6 «О порядке видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах Президента Российской
Федерации 4 марта 2012 года» // Вестник Центризбиркома РФ. 2011. № 23 - 24. Утратило силу 25.09.2012.
103
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 26 сентября 2012 года
№ 142/1076-6 «О порядке применения средств видеонаблюдения и трансляции изображения в помещениях
для голосования на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации» // Вестник ЦИК
России. 2012. № 10.
74
Нормативное регулирование использования технических средств на
выборах развивается. Постановлением ЦИК РФ от 22 января 2014 года №
213/1399-6104 был утвержден Порядок установления итогов голосования и
определения результатов выборов, референдума на основании протоколов об
итогах голосования, составленных в электронном виде с использованием
автоматизированных рабочих мест участковых избирательных комиссий.
Также Постановлением ЦИК РФ от 29 января 2014 года № 214/1405-6105
были
утверждены
нормативы
технологического
оборудования
для
участковых комиссий при проведении выборов, референдумов в Российской
Федерации. К технологическому оборудованию отнесены кабины для
тайного голосования, стационарные и переносные ящики для голосования и
специально оборудованные места для тайного голосования. Предназначение
– обеспечение тайного голосования.
Организаторы выборов призываются к тому, «чтобы технологическое
обеспечение избирательных
процедур
соответствовало
пониманию
и
ожиданиям информационного общества. Информация должна быть открыта
для широкой общественности и предоставляться с гарантией достоверности и
полноты».106
Также помимо оценки важной роли информационных технологий в
электоральном процессе оговаривается и перспектива автоматизирования
работы участковых избирательных комиссий в части формирования
электронного
104
протокола
об
итогах
голосования,
подписанного
c
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 22 января 2014 года №
213/1399-6 «Об утверждении порядка установления итогов голосования и определения результатов выборов,
референдума на основании протоколов об итогах голосования, составленных в электронном виде с
использованием автоматизированных рабочих мест участковых избирательных комиссий» // Вестник ЦИК
России. 2014. № 2.
105
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 января 2014 года №
214/1405-6 «Об утверждении нормативов технологического оборудования для участковых комиссий при
проведении выборов, референдумов в Российской Федерации» // Вестник ЦИК России. 2014. № 2.
106
Доклад председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е. Чурова
«Техническое обеспечение выборов и электронного голосования в Российской Федерации». URL:
http://www.cikrf.ru/news/relevant/2012/07/19/doclad_churov_tech.html (дата обращения: 10.06.2012).
75
использованием электронно-цифровой подписи членами комиссии, и его
автоматизированную передачу в ГАС «Выборы». 107
Таким образом, ресурсное обеспечение избирательной кампании
является важной составляющей технологической компоненты современного
избирательного процесса, значение которой трудно переоценить. Так, В.В.
Красинский к перспективным направлениям развития правового обеспечения
защиты конституционного строя России в избирательном процессе относит, в
том числе нормативное правовое регулирование использования орбитальных
систем, электронных идентификационных карт, устройств электронного
голосования, веб-камер в ходе проведения голосования и подведения его
итогов. 108
Институциональная компонента избирательного процесса раскрывается
через его стадии, которые, в свою очередь, по-разному определяются в
научной литературе.
И.Б. Борисов считает, что стадии избирательного процесса, хотя и поразному закреплены в законодательстве каждого отдельного государства, тем
не менее, всегда относительно универсальны и независимо от конкретной
страны включают в себя:
- назначение выборов,
- формирование инфраструктуры для проведения выборов,
- выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов,
- информационное обеспечение выборов, включая агитацию,
- голосование, подсчет голосов, установление результатов и их
обнародование109.
С.Д.
Князев
выделяет
основные
и
факультативные
стадии
избирательного процесса. Основными являются следующие стадии:
107
См.: Доклад председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е. Чурова
«Техническое обеспечение выборов и электронного голосования в Российской Федерации». URL:
http://www.cikrf.ru/news/relevant/2012/07/19/doclad_churov_tech.html (дата обращения: 10.06.2012).
108
Красинский В.В. Правовое обеспечение защиты конституционного строя России в избирательном
процессе: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. 12.00.02. М., 2011.
109
Борисов И.Б. Электоральный суверенитет... С 51.
76
- назначение выборов;
- формирование организационно-технологической основы выборов;
- выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов);
- агитация при проведении выборов;
- голосование на выборах;
- определение итогов голосования, результатов выборов и их
легитимация.
В свою очередь, к факультативным стадиям С.Д. Князев относит:
- стадию переноса выборов;
- дополнительного выдвижения кандидатов;
- повторное голосование.110
Последняя классификация имеет нормативное обрамление, в частности
при регулировании сроков таких стадий, о которых речь шла выше.
Между тем следует отметить, что стадийность, поскольку она в
современном
российском
законодательстве
нормативно
определяется
достаточно четко, требует более точных формулировок. В этой связи стадия
«легитимации итогов голосования, результатов выборов» нуждается в
некотором разъяснении. В свете положений ст. 72 Закона об основных
гарантиях, под такой легитимацией следует понимать опубликование
(обнародование) результатов выборов.
Кроме этого, поскольку материальные гарантии реализации прав не
могут быть обеспечены без соответствующих охранительных механизмов,
следует приведенную классификацию факультативных стадий дополнить
стадией обжалования итогов голосования, результатов выборов, что
закреплено в ст. 77 Закона об основных гарантиях, ст. 259 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ).
Учитывая
приведенное
содержание
субъектной
компоненты
избирательного процесса, гарантии права на получение информации о
выборах могут быть разделены по кругу лиц на общие, которые не
110
Князев С.Д., Цырфа В.М. Указ. соч. С. 21.
77
ограничены по кругу лиц, но предназначены преимущественно для
избирателей,
и
дополнительные,
которые
предназначенные
для
определенных участников избирательного процесса и, как правило,
обусловлены заявительным порядком их реализации. Применительно к
институциональной
компоненте
избирательного
процесса
право
на
информацию о выборах реализуется на всех его стадиях. При этом общие
гарантии права на получение информации о выборах затрагивают и основные
и факультативные его стадии.
К общим гарантиям следует отнести следующие:
- официальное опубликование в средствах массовой информации
решения о назначении выборов (п. 7 ст. 10 Закона об основных гарантиях);
-
беспрепятственный
доступ
избирателя
к
документированной
информации (персональным данным) о себе, в том числе к информации,
находящейся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой информации
в целях обеспечения ее полноты и достоверности; осведомленность о том,
кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому
она предоставлена (п. 12 ст. 16 Закона об основных гарантиях);
- информирование соответствующими избирательными комиссиями
избирателей через средства массовой информации либо иным способом
сведений
о
вынесенном
кандидату,
избирательному
объединению
предупреждения за нарушение Закона об основных гарантиях (п. 5.1 ст. 20
Закона об основных гарантиях);
- информирование соответствующими избирательными комиссиями
избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о
ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, об избирательных
объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов (п. 6 ст. 20
Закона об основных гарантиях);
- информирование граждан ЦИК РФ совместно с избирательными
комиссиями субъектов Российской Федерации о результатах проверок
сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании
78
средств политических партий, контроль за источниками и размерами
имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и
членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц (п. 12.1 ст. 21
Закона об основных гарантиях);
-
информирование
граждан
избирательной
комиссией
субъекта
Российской Федерации о результатах проверок сводных финансовых отчетов
и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий,
контроле
за
источниками
и
размерами
имущества,
получаемого
политическими партиями в виде вступительных и членских взносов,
пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан (пп.
«л.1» п. 10 ст. 23 Закона об основных гарантиях);
- публикация (обнародование) окружной избирательной комиссией в
соответствующих средствах массовой информации результатов выборов по
избирательному округу (пп. «ж» п. 8 ст. 25 Закона об основных гарантиях);
- информирование населения участковой избирательной комиссией об
адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а
также о дне, времени и месте голосования, о зарегистрированных
кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших списки
кандидатов – пп. «а» и пп. «г» п. 6 ст. 27 Закона об основных гарантиях;
- публикация решений комиссий, непосредственно связанных с
подготовкой и проведением выборов, в государственных или муниципальных
периодических печатных изданиях либо доведение до сведения избирателей
иным путем, а также передача таких решений в иные средства массовой
информации (п. 2 ст. 30 Закона об основных гарантиях);
-
информирование
соответствующей
избирательной
комиссией
избирателей о кандидатах (п. 7. ст. 33 Закона об основных гарантиях);
- информирование соответствующей избирательной населения о
выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений
посредством их направления в средства массовой информации (п. 8 ст. 33
Закона об основных гарантиях);
79
-
публикация
уполномоченным
федеральным
на
органом
осуществление
исполнительной
функций
в
сфере
власти,
регистрации
общественных объединений и политических партий, его территориальными
органами в государственных или муниципальных периодических печатных
изданиях,
размещение
в
информационно-телекоммуникационной
сети
«Интернет» и направление в избирательную комиссию, организующую
выборы, списка общественных объединений, имеющих право принимать
участие в выборах в качестве избирательных объединений (п. 9 ст. 35 Закона
об основных гарантиях);
- публикация избирательной комиссией субъекта Российской Федерации
в региональном государственном периодическом печатном издании или
размещение на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет» подписанного кандидатом списка лиц, которые поставили свои
подписи в листах поддержки кандидата на должность высшего должностного
лица
субъекта
Российской
Федерации
(руководителя
высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) (п. 19 ст. 37 Закона об основных гарантиях);
- периодическое, до дня голосования на выборах, направление
соответствующей избирательной комиссией для опубликования в средства
массовой информации сведений о поступлении и расходовании средств
избирательных фондов (п. 8 ст. 59 Закона об основных гарантиях);
- направление соответствующей комиссией для опубликования в
редакции средств массовой информации копии финансовых отчетов (п. 9.1
ст. 59 Закона об основных гарантиях);
- оборудование участковой избирательной комиссией в помещении для
голосования либо непосредственно перед ним информационного стенда, на
котором размещается: информация обо всех кандидатах, списках кандидатов,
избирательных объединениях, внесенных в бюллетень; образцы заполненных
избирательных бюллетеней, которые не должны содержать фамилии
кандидатов,
зарегистрированных
в
данном
избирательном
округе,
80
наименования избирательных объединений, участвующих в данных выборах.
Для информирования избирателей, участников референдума, являющихся
инвалидами по зрению, на информационном стенде размещаются материалы,
выполненные крупным шрифтом и (или) с применением рельефно-точечного
шрифта Брайля (п. 3, п. 7.1 п. 8 ст. 61 Закона об основных гарантиях);
- размещение в помещении для голосования увеличенной формы
протокола об итогах голосования, предназначенная для занесения в нее
данных об итогах голосования по мере их установления. Увеличенная форма
протокола об итогах голосования вывешивается до начала голосования и
должна
находиться
в
поле
зрения
членов
участковой
комиссии,
наблюдателей и на расстоянии, необходимом для восприятия содержащейся
в ней информации (п. 9 ст. 61 Закона об основных гарантиях);
-
оповещение
избирателей
территориальными
и
участковыми
избирательными комиссиями о времени и месте голосования через средства
массовой информации или иным способом (п. 2 ст. 64 Закона об основных
гарантиях);
- избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов
списков кандидатов), направляют общие данные о результатах выборов по
избирательному округу в средства массовой информации (п. 2 ст. 72 Закона
об основных гарантиях);
-
официальное
опубликование
соответствующей
избирательной
комиссией результатов выборов, а также данных о числе голосов,
полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов) (п. 3 ст. 72 Закона
об основных гарантиях);
-
публикация
(обнародование)
комиссиями
всех
уровней,
за
исключением участковых комиссий, данных, которые содержатся в
протоколах комиссий соответствующего уровня об итогах голосования и о
результатах выборов, и данные, которые содержатся в протоколах об итогах
голосования непосредственно нижестоящих комиссий и на основании
81
которых
определялись
итоги
голосования,
результаты
выборов
в
соответствующих комиссиях (п. 4 ст. 72 Закона об основных гарантиях);
- участковая избирательная комиссия при проведении выборов высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) размещает на информационном стенде на избирательном участке
сведения о кандидатурах для наделения полномочиями члена Совета
Федерации, представленных кандидатами. Информационные материалы,
содержащие указанные сведения, также могут предоставляться участковой
комиссией каждому избирателю непосредственно (п. 3.1 ст. 61 Закона об
основных гарантиях).
Также следует отметить, что утвержденный Постановлением ЦИК РФ от
26 сентября 2012 года № 142/1076-6 порядок применения средств
видеонаблюдения и трансляции изображения в помещениях для голосования
на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации (далее «Порядок») в качестве своей цели содержит ссылку на обеспечение
открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий. Как
следует из положения п. 1.2.2-1.2.4 Порядка, запись изображения и звука,
полученная в ходе видеонаблюдения в помещении для голосования в
соответствии с данным Порядком предоставляется безвозмездно по запросу
любого участника избирательного процесса. Таким образом, гарантии на
получение информации о выборах расширяются за счет нормативных актов
ЦИК РФ.
Дополнительными
гарантиями
обладают
следующие
участники
избирательного процесса:
- члены комиссий с правом решающего и совещательного голоса вправе
знакомиться с документами и материалами (в том числе со списками
избирателей, участников референдума, с подписными листами, финансовыми
отчетами
кандидатов,
непосредственно
избирательных
связанными
с
объединений,
выборами,
бюллетенями),
референдумом,
включая
82
документы и материалы, находящиеся на машиночитаемых носителях,
соответствующей и нижестоящих комиссий и получать копии этих
документов и материалов (за исключением бюллетеней, открепительных
удостоверений, списков избирателей, участников референдума, подписных
листов, иных документов и материалов, содержащих конфиденциальную
информацию, отнесенную к таковой в порядке, установленном федеральным
законом), требовать заверения указанных копий (пп. «г» п. 23 ст. 29 Закона
об основных гарантиях);
- члены вышестоящих комиссий и работники их аппаратов, кандидат,
зарегистрированный данной либо вышестоящей комиссией, или его
доверенное лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо
избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован
данной либо вышестоящей комиссией, или кандидат из указанного списка
вправе присутствовать на всех заседаниях комиссии, а также при подсчете
голосов
избирателей
комиссиями
работы
и
со
осуществлении
списками
участковой,
избирателей,
территориальной
с
бюллетенями,
открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования. На
всех заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными
документами, а также при подсчете голосов избирателей, участников
референдума вправе присутствовать представители средств массовой
информации (п. 1 ст. 30 Закона об основных гарантиях);
- на избирательных участках с момента начала работы участковой
комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до
получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об
итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей,
вправе присутствовать члены вышестоящих комиссий и работники их
аппаратов, кандидат, зарегистрированный данной либо вышестоящей
комиссией, или его доверенное лицо, уполномоченный представитель или
доверенное лицо избирательного объединения, список кандидатов которого
зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидат из
83
указанного
списка,
наблюдатели,
иностранные
(международные)
наблюдатели (п. 3 ст. 30 Закона об основных гарантиях);
- наблюдатели вправе знакомиться со списками избирателей, реестром
выдачи
открепительных
удостоверений,
находящимися
в
комиссии
открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о
голосовании вне помещения для голосования; наблюдать за подсчетом числа
граждан,
внесенных
в
списки
избирателей,
бюллетеней,
выданных
избирателям, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов
избирателей на избирательном участке на расстоянии и в условиях,
обеспечивающих им обозримость содержащихся в бюллетенях отметок
избирателей; знакомиться с любым заполненным или незаполненным
бюллетенем при подсчете голосов избирателей, участников референдума;
наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования и
иных документов с момента начала работы участковой комиссии в день
голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения
сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах
голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей;
знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, нижестоящих
комиссий об итогах голосования, о результатах выборов и приложенными к
ним документами, получать от соответствующей комиссии заверенные копии
указанных протоколов (п. 9 ст. 30 Закона об основных гарантиях);
- представители средств массовой информации, принимая участие в
информационном освещении подготовки и проведения выборов, вправе
присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение,
производить фото- и видеосъемку (п. 11 ст. 30 Закона об основных
гарантиях);
- кредитная организация, в которой открыт специальный избирательный
счет, по требованию соответствующей комиссии, кандидата, избирательного
объединения обязана периодически предоставлять им информацию о
поступлении и расходовании средств, находящихся на избирательном счете
84
данного кандидата, избирательного объединения. Кредитная организация, в
которой открыт специальный избирательный счет, по представлению
соответствующей комиссии, а по соответствующему избирательному фонду
также по требованию кандидата, избирательного объединения обязана в
трехдневный срок, а за три дня до дня голосования немедленно представить
заверенные копии первичных финансовых документов, подтверждающих
поступление и расходование средств избирательных фондов (п. 7 ст. 59
Закона об основных гарантиях);
- избирательная комиссия предоставляет для ознакомления итоги
голосования по каждому избирательному участку, территории, на которую
распространяется
деятельность
комиссии,
результаты
выборов
по
избирательному округу в объеме данных, содержащихся в ее протоколе об
итогах голосования и протоколах об итогах голосования непосредственно
нижестоящих комиссий, избирателям, кандидатам, доверенным лицам
кандидатов, избирательных объединений, уполномоченным представителям
инициативной
группы
по
проведению
референдума,
наблюдателям,
иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств
массовой информации по их требованию (п. 1 ст. 72 Закона об основных
гарантиях);
- все члены комиссии, наблюдатели имеют право знакомиться с любой
информацией, содержащейся в ГАС «Выборы» (п. 3 ст. 74 Закона об
основных гарантиях).
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
Право на информацию о выборах предоставляется широкому кругу
участников избирательного процесса. Вместе с тем право подлежит
ограничению по кругу лиц, в связи с чем гарантии права на получение
информации о выборах можно разделить на общие и дополнительные.
Право на информацию о выборах реализуется на всех стадиях
избирательного процесса как в заявительном, так и в обязательном порядке.
85
Несмотря на то, что порядок предоставления информации о выборах не
всегда конкретизирован, он обеспечен такими механизмами как 1) сроки
предоставления той или иной информации; 2) возложением адресной
обязанности по организации информирования, в том числе на избирательные
комиссии, государственные и муниципальные организации, осуществляющие
теле- и (или) радиовещание, редакции государственных и муниципальных
периодических печатных изданий; 3) общими охранительными механизмами
(Глава Х Закона об основных гарантиях, Глава 26 ГПК РФ). В этом смысле
положения Закона об основных гарантиях в сфере регулирования порядка
предоставления
информации
о
выборах
формируют
демократических выборов на основе гласности и открытости.
концепцию
86
Глава II. Информационное обеспечение выборов в системе гарантий
избирательных прав граждан в Российской Федерации
§
1.
Информирование
избирателей
как
гарантия
реализации
избирательных прав граждан в Российской Федерации
Конституционное закрепление гарантий свободы средств массовой
информации (далее – СМИ), мнений и убеждений, политического и
идеологического плюрализма, основных гарантий избирательных прав
граждан обусловило конкретный подход в развитии избирательного
законодательства
в
целом
и,
в
частности,
порядка
регулирования
информационного обеспечения выборов. Основой такого подхода является
то, что названные гарантии предоставлены и распространителям и
потребителям информации о выборах. Известно, что информация является
мощным рычагом воздействия на взгляды избирателей, и в борьбе за власть
заинтересованные лица могут использовать информационные ресурсы
недобросовестно. Чтобы максимально оградить избирателей от негативных
последствий искажения информационного фона избирательных кампаний,
обеспечить свободное волеизъявление граждан и повысить легитимность
результатов выборов, законодательно был закреплен механизм, призванный
сбалансировать интересы участников избирательного процесса. Так, в Законе
об основных гарантиях, основном источнике, регулирующем выборы всех
уровней на территории России, глава VII закрепляет порядок их
информационного
обеспечения,
а
глава
X
устанавливает
меры
ответственности за допущенные в этой сфере нарушения.
Как разъяснил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14 ноября
2005 года № 10-П,111 выборы могут считаться свободными, только если
111
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 года № 10-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7
статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 47. ст. 4968.
87
гражданам реально гарантированы право на получение и распространение
информации и свобода выражения мнений.
В этой связи законодательное регулирование сферы информационного
обеспечения
выборов
следует
рассматривать
как
направленное
на
обеспечение указанных в приведенном Постановлении Конституционного
Суда РФ гарантий.
В соответствии с действующим законодательством информационное
обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей и
предвыборную
агитацию,
способствует
осознанному
волеизъявлению
граждан, гласности выборов (ст. 44 Закона об основных гарантиях). Такое
четкое законодательное разделение информирования и предвыборной
агитации закреплено впервые. И это является существенным достижением,
направленным
на
повышение
уровня
гарантий
информационного
обеспечения выборов в Российской Федерации.
Несмотря на то, что в странах СНГ развиваются и универсализируются
гарантии избирательных прав граждан, не все государства нормативно
разделяют
информирование
и
предвыборную
агитацию.
Так,
в
избирательном кодексе Республики Беларусь (ст. 13) в рамках принципа
гласности содержится лишь общее положение о том, что избирательные
комиссии, органы власти и СМИ информируют население о ходе
избирательных
кампаний.112
В
Конституционном
законе
Республики
Казахстан от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в Республике
Казахстан»113 (ст. 27) предусмотрена обязанность СМИ объективно
информировать о выборных кампаниях с соблюдением принципа равенства
кандидатов. Это положение содержится и в статье об агитации. В Кодексе о
выборах Республики Молдова от 21 ноября 1997 года № 1381-XIII114
112
Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2011 года № 370-З. URL:
http://etalonline.by/?type=text&regnum=HK0000370#load_text_none_1_ (дата обращения: 30.05.2014).
113
Конституционный закон Республики Казахстан от 28 сентября 1995 года № 2464 «О выборах в
Республике Казахстан». URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1004029&sublink=40000 (дата
обращения: 30.05.2014).
114
Кодекс о выборах Республики Молдова от 21 ноября 1997 года № 1381-XIII. URL:
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30398395#sub_id=450000 (дата обращения: 30.05.2014).
88
информирование о выборах возлагается на Центральную избирательную
комиссию (ст. 22). Избирательный кодекс Республики Армения от 14 июня
2011 года № ЗР-164 содержит гарантии публичности выборов (ст. 6).115
Вместе с тем в кодексе хаотично располагаются нормы об участии СМИ в
освещении избирательных кампаний.
Исследуя генезис категории «информационное обеспечение выборов»
З.Х. Собалирова отмечает, что первое упоминание об «избирательной
агитации», «агитации при выборах» встречается в монографии В.В.
Водовозова «Избирательное право в России и Европе», которая была
опубликована в 1906 году. Термин «предвыборная агитация» в современном
значении был впервые сформулирован в Политической энциклопедии 1907
года, где под ним понималось «побуждение масс за кандидатов определенной
партии»». Законодательным актам советского периода было известно
понятие предвыборной агитации, которая рассматривалась как сообщения и
материалы.116
Более развернутые положения в части регулирования информационного
обеспечения выборов появились в Федеральном законе от 06 декабря 1994
года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан
Российской Федерации».117 Вместе с тем закон закреплял лишь гарантии на
проведение предвыборной агитации «за» или «против», понятие которой
определено не было (ст. 23). При этом гражданам и избирательным
объединениям гарантировалось свободное распространение агитации в
любых формах и методах. Исключение составляла агитация, сопряженная со
злоупотреблением свободой массовой информации, агитация, возбуждающая
социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду,
агитация,
115
содержащая
призывы
к
захвату
власти,
насильственному
Избирательный кодекс Республики Армения от 14 июня 2011 года № ЗР-164. URL:
http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=46765 (дата обращения: 30.05.2014).
116
Собалирова З.Х. Генезис категории «информационное обеспечение выборов» // Общество и право. 2010.
№ 4. С. 280 – 282.
117
Федеральный закон от 06 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406. Утратил силу с 22 сентября 1997 года.
89
изменению конституционного строя и нарушению целостности государства,
пропаганда войны. За такие нарушения допускалась отмена регистрации
кандидатов в судебном порядке (ст. 25).
Понятие предвыборной агитации содержалось в Положении об
информационных гарантиях предвыборной агитации (утверждено Указом
Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 года № 1792 «Об
информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993
года»):118 сообщения, материалы (массовая информация), имеющие целью
побудить избирателей проголосовать за или против того или иного
кандидата либо избирательного объединения. Несмотря на то, что сфера
применения Положения включала в себя предвыборную агитацию,
осуществляемую через СМИ, оно регулировало и правила размещения
информационных сообщений: в программах новостей информация о
проведении
избирательной
кампании
кандидатами,
избирательными
объединениями должна даваться исключительно отдельным блоком в начале
программы. В программах новостей эта информация не комментируется.
Данные блоки новостей кандидатами, избирательными объединениями не
оплачиваются (п. 7). Также на телерадиокомпании была возложена
обязанность периодически оповещать граждан о времени, месте и теме
предстоящих предвыборных дебатов, «круглых столов» с момента получения
данной информации и до начала их вещания (п. 9).
В Федеральном законе от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»119 в качестве гарантий избирательных прав
определялось
правовое,
организационное,
информационное
и
иное
обеспечение избирательных прав граждан Российской Федерации (ст. 2).
118
Указ Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 года № 1792 «Об информационных
гарантиях для участников избирательной кампании 1993 года» // Российские вести, 04.11.1993, № 214.
Утратил силу с 10 января 2001 года.
119
Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339. Утратил
силу с 15 декабря 2002 года.
90
Детализировалось регулирование предвыборной агитации. В свою очередь,
на избирательные комиссии возлагалась обязанность по информированию
избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о
ходе избирательной кампании, о кандидатах, зарегистрированных кандидатах
(п. 5 ст. 21). Также СМИ гарантировалась возможность публикации
результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами (п. 6 ст.
37).
Проанализировав приведенные нормативные правовые акты, следует
согласиться с мнением З.Х. Собалировой, которая выделяет такие этапы
генезиса информационного обеспечения выборов, как:
- переход от понимания предвыборной агитации как совокупности
агитационных материалов к пониманию ее как деятельности;
- конкретизация содержания предвыборной агитации путем определения
полного круга ее субъектов;
- конкретизация целей предвыборной агитации;
-
разграничение
предвыборной
агитации
и
информирования
избирателей.120
В современной научной литературе информационное обеспечение
выборов рассматривается нескольких аспектах. И.В. Захаров и А.Н. Кокотов
определяют информационное обеспечение выборов как: комплексный
правовой институт; конституционно-правовой режим распространения
информации в ходе избирательной кампании; гарантия прав граждан на
получение и распространение информации о выборах; составная часть
избирательного процесса, но не стадия.121
В качестве комплексного института избирательного законодательства
Российской Федерации, объединяющего группу взаимосвязанных норм
федеральных законов о выборах, законов субъектов Российской Федерации о
120
Собалирова З.Х. Организационно-правовые основы информационного обеспечения выборов в
Российском государстве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.01. Краснодар, 2011.
121
Захаров И.В., А.Н. Кокотов. Избирательное право Российской Федерации: Учебник / под ред. И.В.
Захарова, А.Н. Кокотова. – М.: Издательство Юрайт, 2011. – Серия : Магистр. С. 287-288.
91
выборах и подзаконных актов, и регулирующим информационные и
агитационные правоотношения, рассматривает информационное обеспечение
выборов Т.В. Нечипоренко.122
С учетом отмеченного значения регулирования информационного
обеспечения выборов в Российской Федерации выделяют следующие его
этапы: 1) со дня официального опубликования решения о назначении
выборов до выдвижения кандидатов, списков кандидатов; 2) с момента
выдвижения кандидатов, списка кандидатов до начала агитационного
периода в СМИ (за 28 дней до дня голосования); 3) с начала агитационного
периода в СМИ до ноля часов дня, предшествующего дню голосования; 4)
день, предшествующий дню голосования и день голосования.123
Такое деление представляется целесообразным, поскольку отражает
специфику правового регулирования порядка информационного обеспечения
выборов в учетом различного объема и качества распространяемой на
каждом этапе информации, а также с учетом различного субъектного состава
распространителей информации.
Следует отметить, что с юридико-технической точки зрения, правила
информирования избирателей закреплены в Законе об основных гарантиях
перед правилами проведения предвыборной агитации. Из этого можно
заключить, что для реализации гарантий субъектов, обладающих как
активным, так и пассивным избирательным правом, приоритетное значение
имеет качество информации о самом избирательном процессе, включая все
его этапы. Именно таким образом предпочтения избирателей относительно
кандидатов и избирательных объединений уже могут быть сформированы, а
свободное волеизъявление реализовано.
122
Нечипоренко Т.В. Информационное обеспечение выборов – институт избирательного законодательства
Российской Федерации: Автореф. дис. …канд. юрид. наук. 12.00.02, М., 2010. URL:
http://lawtheses.com/informatsionnoe-obespechenie-vyborov-institut-izbiratelnogo-zakonodatelstva-rossiyskoyfederatsii (дата обращения: 30.05.2014)
123
Избирательное законодательство и выборы в современном мире /В.И. Лысенко, А.Г. Головин; под общей
редакцией В.Е. Чурова; Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М: МедиаПресс, 2009.
С. 44.
92
Поскольку формирование свободного волеизъявления избирателей
возможно только при условии надлежащего информирования относительно
избирательного процесса и его участников, законодатель уделяет особое
внимание правовому регулированию этого элемента информационного
обеспечения выборов. В п. 2 ст. 45 Закона об основных гарантиях закреплены
принципы
информирования:
объективность,
достоверность,
равенство
кандидатов и избирательных объединений. Несмотря на это обстоятельство,
нормативной дефиниции информирования нет. Однако, исходя из указанных
цели и принципов этой формы информационного обеспечения выборов, в
научной среде выработаны различные подходы к его определению.
Т.В.
Нечипоренко
определяет
информирование
избирателей
как
деятельность, осуществляемой субъектами информирования в период
избирательной кампании и имеющей целью способствовать осознанному
волеизъявлению
граждан
Российской
Федерации
посредством
распространения информации о выборах, не содержащей признаков
агитации.
З.Х.
Собалирова
под
информированием
избирателей
понимает
деятельность уполномоченных субъектов, осуществляемая в установленные
законом сроки избирательной кампании и определенном законом порядке по
предоставлению избирателям информации о дате голосования, о ходе
подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения
избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации, о
выборах,
о
кандидатах,
списках
кандидатов
и
избирательных
объединениях.124
Вместе с тем информирование включает в себя еще такие важные стадии
как освещение хода голосования и обнародование результатов выборов. Это
основано на положениях ст. 30 и ст. 72 Закона об основных гарантиях,
закрепляющих право СМИ присутствовать в помещениях для голосования, и
устанавливающих обязанность опубликования результатов выборов.
124
Собалирова З.Х. Указ.соч. С. 281.
93
Поскольку главной отличительной особенностью информирования
избирателей
является
объективность
в
предоставлении
информации,
законодатель устанавливает некоторые ограничения при осуществлении
информирования
и
ответственность
за
их
несоблюдение.
Так,
информирование имеет особенности правового регулирования по периоду
проведения, субъектному составу и содержанию.
Несмотря на то, что общих ограничений по периоду информирования
избирателей не установлено, п. 7 ст. 45 Закона об основных гарантиях
содержит изъятие о том, что в день голосования до момента окончания
голосования на территории соответствующего избирательного округа
запрещается публикация (обнародование) данных об итогах голосования, о
результатах
выборов,
в
том
числе
размещение
таких
данных
в
информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая
«Интернет»).
Такое
изъятие
обусловлено
тем,
что
публикация
(обнародование) в день голосования до момента его окончания данных об
итогах
голосования,
о
результатах
выборов
может
не
отвечать
гарантированным принципам объективности, достоверности, равенства
кандидатов и избирательных объединений. В такой информации также могут
содержаться признаки предвыборной агитации, распространение которой в
день голосования запрещено.
Установлен запрет и в отношении опубликования (обнародования)
результатов опросов общественного мнения в течение пяти дней до дня
голосования, а также в день голосования.
По субъектному составу информирование осуществляется органами
государственной власти, органами местного самоуправления, комиссиями,
организациями,
осуществляющими
выпуск
СМИ,
физическими
и
юридическими лицами в соответствии Законом об основных гарантиях (п. 1
ст. 45).
Таким образом, перечень субъектов, осуществляющих информирование,
не ограничен, но и здесь имеется несколько запретительных предписаний.
94
Во-первых,
органы
государственной
власти
и
органы
местного
самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, об
избирательных объединениях. И как дополнение – предписание п. 6 ст. 47
Закона об основных гарантиях, согласно которому в периодических
печатных
изданиях,
учрежденных
органами
государственной
власти,
органами местного самоуправления исключительно для опубликования их
официальных материалов и сообщений, нормативных правовых и иных
актов, не могут публиковаться редакционные материалы, освещающие
деятельность кандидатов, избирательных объединений. Такие изъятия
являются спорными в связи со следующим.
С
одной
соблюдением
стороны,
паритета
информирование
между
должно
кандидатами
осуществляться
и
с
избирательными
объединениями. то есть при условии соблюдения закрепленных в п. 2 ст. 45
Закона об основных гарантиях принципов информирования, авторитет органа
власти
не
должен
предопределять
формирование
волеизъявления
избирателей при распространении информации о кандидатах, избирательных
объединениях.
С другой стороны, органы власти не должны дублировать полномочия
избирательных комиссий, в отношении которых действует принцип
независимости в осуществлении своих полномочий, и которые обладают
всей полнотой информации о кандидатах и избирательных объединениях,
участвующих в выборах.
Однако такое изъятие все-таки не позволяет в полном объеме
обеспечить реализацию задач информирования. А именно, в ситуации, когда
кандидат осуществляет полномочия единоличного органа власти или входит
в состав коллегиального органа власти, информирование о порядке
осуществления им своих должностных полномочий косвенно является
информированием о нем и как о кандидате. С одной стороны, такая
информация не может быть квалифицирована как информирование о
выборах, а с другой стороны, и как агитация. При этом такая информация
95
все-таки
создает
определенный
образ
кандидатов
(как
правило,
положительный), делает их узнаваемыми среди избирателей. В пример
можно привести типичные избирательные споры, связанные с всесторонним
освещением в период избирательной кампании должностной деятельности
некоторых кандидатов, в том числе государственными и муниципальными
СМИ.
Так, решением Верховного Суда Республики Карелия по гражданскому
делу № 3-39/2011125 было отказано в заявлении об отмене постановления
ЦИК Республики Карелия от 26 октября 2011 года № 13/96-5 о регистрации
кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия
пятого созыва А.В. Н-ва. Отказ мотивирован тем, что ни одна из названных
заявителем публикаций не содержит сведений о выборах, упоминаний о А.В.
Н-ве как о кандидате в депутаты, все обращения к нему имели место как к
Главе Республики Карелия, а информационные материалы освещают
должностную деятельность А.В. Н-ва.
При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что в период
избирательной кампании А.В. Н-ов, выполняя должностные обязанности
Главы Республики Карелия, не использовал преимущества должностного и
служебного положения, а газетные публикации, поздравления, выпуски
новостей с его участием не являются предвыборной агитацией.
Аналогичная мотивировка изложена и в решении Петрозаводского
городского суда по гражданскому делу № 2-6959/2013 при отказе в
удовлетворении заявления Ю.А. Ш-ва об отмене регистрации кандидата и
действующего Главы Петрозаводского городского округа Н.И. Л-на. Суд
указал на то, что заинтересованное лицо замещает высшую муниципальную
должность, широкое освещение в СМИ его должностной деятельности в
период избирательной кампании агитацией не является.
125
Решение
Верховного
Суда
Республики
Карелия
по
делу
№
3-39/2011.
URL:
http://vs.kar.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_num=1&id=10400001111301549419481000956
446 (дата обращения: 10.05.2012).
96
Представленный анализ судебных постановлений позволяет сделать
вывод о том, что обширное освещение должностной деятельности ряда
кандидатов
через
СМИ
в
период
избирательной
кампании
не
рассматривается правоприменителями как нарушение принципа равенства
кандидатов и не оказывает воздействия на свободное волеизъявление
избирателей. При этом судебные постановления основаны на верном
толковании норм Закона об основных гарантиях. С точки зрения
применимых норм (п. 2 ст. 40, ст. 44, ст. 45, п. 2 ст. 48 Закона об основных
гарантиях) освещение должностной деятельности кандидатов, которые
замещают государственные или муниципальные должности и не выходят в
отпуск
на
период
рассматривается
ни
проведения
как
своих
избирательных
злоупотребление
кампаний,
должностным
не
положениям
(преимущественный доступ к государственным СМИ), ни как агитация.
Важно заметить, что распространение такой информации также не может
рассматриваться как информирование о выборах, поскольку деятельность
кандидатов освещается как должностная безотносительно их политических
устремлений.
Таким образом, очевидна недоработка законодателя, допустившего не
регламентированный избирательным законодательством широкий оборот в
СМИ информации о ряде кандидатов в период их избирательных кампаний.
Фактически это свидетельствует о том, что принцип равенства
кандидатов в сфере информационного обеспечения выборов не гарантирован
самим законодателем, что в свою очередь, не может не затрагивать
свободное волеизъявление граждан и не ставить под сомнение легитимность
выборов.
В научной литературе также высказывается мнение о том, что СМИ
занимаются «PR-деятельностью» в пользу тех или иных политических групп,
97
а административный ресурс наиболее востребован посредством влияния на
информационное обеспечение выборов.126
Проблема правового регулирования заключается здесь в формулировке
ограничительной конструкции п. 2 ст. 40 Закона об основных гарантиях.
Согласно данной норме зарегистрированные кандидаты, находящиеся на
государственной или муниципальной службе освобождаются от выполнения
должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную
комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не
позднее чем через пять дней со дня регистрации. Такому предписанию
корреспондирует и содержание п. 12, п. 13 ч. 1 ст. 17 Федерального закона
от 27 апреля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации»,127 согласно которым гражданскому служащему
запрещено использовать преимущества должностного положения для
предвыборной агитации, использовать должностные полномочия в
интересах политических партий.
При этом, ограничения п. 2 ст. 40 Закона об основных гарантиях не
распространяются на тех кандидатов, которые являются должностными
лицами,
не
замещая
при
этом
должности
государственной
или
муниципальной службы, это – Президент Российской Федерации, главы
субъектов Российской Федерации, что следует из положений ч. 1 ст. 80
Конституции РФ, ст. 2, ст. 2.1, ст. 18 Федерального закона от 06 октября 1999
года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов
Российской
Федерации»,
Указа
Президента
Российской
Федерации от 04 декабря 2009 года № 1381 «О типовых государственных
126
См. об этом.: Горлачев Р.Ю. Роль средств массовой информации в организации и проведении выборов в
органы государственной власти. Избирательное право и избирательный процесс в Забайкальском крае: сб.ст.
/ Забайкал. гос. гум.-пед. Ун-т. Чита. 2011. С. 52-55; Суворина Е.В. Административный ресурс в
избирательном процессе России: понятие и меры противодействия // Сборник конкурсных работ в области
избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных
студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений (юридических факультетов и вузов)
Российской Федерации в 2006/2007 учебном году. М.: РЦОИТ, 2007. С. 48-49.
127
Федеральный закон от 27 апреля 2004 года № 79-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
98
должностях субъектов Российской Федерации»,128 ст. 8 Закона Российской
Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской
службе Российской Федерации», Конституций и Уставов субъектов
Российской Федерации.
Таким образом, не только частные принципы информирования
избирателей, но и общий принцип равенства кандидатов, определяющий их
статус, не может быть реализован в полном объеме.
В
таком
контексте
представляется
интересным
мнение
Конституционного Суда РФ, выраженное в Определении от 25 декабря 2003
года № 457-О.129 А именно, в запросах губернаторов Вологодской и
Ленинградской областей и Правительства Мурманской области оспаривалась
конституционность п. 2 ст. 40 Закона об основных гарантиях в части,
касающейся освобождения зарегистрированных кандидатов, замещающих
государственные должности категории «А» в органах исполнительной
власти, на время их участия в выборах от исполнения должностных
обязанностей.
Несмотря
на
то,
что
оспаривалась
конституционность
нормы,
действующей в редакции до внесения изменений, принятых Федеральным
законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и
иные законодательные акты Российской Федерации»,130 применительно к
обязанности кандидатов - высших должностных лиц (руководителей высших
исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской
Федерации прекратить осуществлять свои обязанности на период выборов в
128
Указ Президента Российской Федерации от 04 декабря 2009 года № 1381 «О типовых государственных
должностях субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 49 (2 ч.). Ст. 5921.
129
Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 года № 457-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению запросов Губернатора Вологодской области, Губернатора Ленинградской области,
Правительства Мурманской области и обращения политсовета Мурманского регионального отделения
политической партии «Единая Россия» о проверке конституционности пункта 2 статьи 40 Федерального
закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» и пункта 2 статьи 49 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 3.
130
Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.
99
п. 2 названного определения Суд указал на то, что оспариваемые
законоположения направлены на то, чтобы использование этими лицами
преимуществ своего должностного положения и возможностей влиять на
процесс и итоги выборов исключалось, что, в свою очередь, обеспечивает
реализацию конституционных гарантий свободы волеизъявления, права
граждан на участие в демократических, свободных и периодических выборах
как высшем непосредственном выражении принадлежащей народу власти,
равенства избирательных прав, защиты демократических принципов и норм
избирательного права, в том числе требования о равенстве прав кандидатов
на выборах.
Федеральный законодатель при принятии названных законоположений с учетом особенностей структуры как законодательных (представительных),
так и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, их
места в системе разделения властей, особенностей правового статуса высших
должностных лиц субъектов Российской Федерации - исходил из того, что, в
отличие от временного (на период выборов) освобождения депутатов
законодательных
(представительных)
органов
от
исполнения
своих
обязанностей, которое создало бы угрозу стабильности законодательной
власти, временное освобождение высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации от должностных обязанностей компенсируется
деятельностью замещающего его лица. При этом функционирование самой
системы исполнительной власти не нарушается.
В настоящее же время норма п. 2 ст. 40 Закона об основных гарантиях
не возлагает обязанности освободить занимаемую должность кандидата,
замещающего
государственную
и
муниципальную
должность,
что
существенно снижает как гарантии равенства кандидатов, так и гарантии
граждан на получение информации о выборах. Снижает такие гарантии и
новый порядок информирования граждан о порядке выдвижения кандидатов
на выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации
100
(руководителей высших исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации).
Кроме общих требований, предъявляемых к кандидатам на выборах
высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, Федеральный
закон от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает
особые условия их выдвижения.
Во-первых, закреплено право Президента Российской Федерации
провести по своей инициативе консультации с политическими партиями,
выдвигающими кандидатов, а также с кандидатами, выдвинутыми в порядке
самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется
Президентом
Российской
Федерации
(п.
3
ст.
18).
Оценивая
конституционность данного положения, Конституционный Суд РФ указал,
что проведение Президентом Российской Федерации таких консультаций не
является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации
кандидата
на
соответствующую
законоположение,
ни
должность:
какие-либо
иные
ни
само
нормативные
указанное
положения
действующего законодательства не ставят решение вопроса об участии в
избирательном процессе того или иного кандидата в зависимость от
результатов данной процедуры, которая в силу прямого указания закона с
юридической точки зрения имеет именно консультативный характер и,
следовательно,
в
действующем
правовом
регулировании
не
может
рассматриваться как нарушающая предписания Конституции Российской
Федерации, в том числе закрепленные ею принципы правового государства,
демократии, разделения властей и федерализма. 131
131
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 года № 32-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ.
2012. № 53 (ч. 2). Ст. 8062.
101
Однако
информирование
консультаций
фактически
должностным
лицом
граждан
о
свидетельствует
государства
проведении
о
выборочных
поддержке
соответствующих
высшим
кандидатов.
Но
поскольку консультации предусмотрены законом, они не могут быть
квалифицированы в качестве агитации, проведение которой органам власти и
должностным лицам запрещено. Вместе с тем очевидно, что консультации
будут посвящены выборной тематике, предвыборной программе кандидатов,
и, естественно, это будет подробно освещено в СМИ.
А.А. Макарцев отмечает, что «предусмотренное законодательством
право Президента Российской Федерации проводить или не проводить
консультации изначально предполагает возможность нарушения принципа
равного избирательного права: глава государства может в отношении одних
избирательных объединений и кандидатов своим правом воспользоваться, в
отношении других – нет».132 Следует добавить, что принцип равного
избирательного права нарушается именно за счет того, что происходит
искажение информационного пространства выборов в пользу тех или иных
кандидатов.
Во-вторых, предусмотрены требования о поддержке выдвижения
кандидатов
депутатами
представительных
органов
муниципальных
образований и (или) избранных на муниципальных выборах главами
муниципальных образований субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 18).
Поддержка кандидата осуществляется путем проставления подписи на листе
поддержки кандидата, подлинность которой должна быть нотариально
засвидетельствована. Отзыв подписи не допускается.
Такие
требования
оценены
Конституционным
Судом
РФ
как
правомерные, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу они
предполагают обязанность законодателя субъекта Российской Федерации
при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на
132
Макарцев А.А. Легитимность выборов: механизмы правового обеспечения // Российский юридический
журнал. 2013. № 5. С. 125.
102
соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления
исходить
из
конкретных
условий
развития
партийно-политических
отношений в данном субъекте Российской Федерации, а также исключают
возможность создания искусственных препятствий выдвижению других
кандидатов.
Вместе
с
региональных
тем
списки
подписантов
государственных
должны
периодических
публиковаться
печатных
изданиях
в
в
соответствии с законами субъектов Российской Федерации РФ или
размещаться на сайтах избирательных комиссий субъектов Российской
Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Здесь,
законодатель
применительно
впервые
к
процедуре
регламентирует
выдвижения
процедуру
кандидатов,
информирования
участников избирательного процесса. С одной стороны, это обусловливает
реализацию избирательных прав граждан, так как граждане получают
информацию о ходе выборов и о характере действий, совершаемых
участниками избирательного процесса.
С другой стороны, такое информирование входит в конфликт с нормой
п. 7 и п. 8 ст. 48 Закона об основных гарантиях, запрещающей проводить
агитацию избирательным комиссиям, а также лицам, замещающим выборные
муниципальные должности. Иными словами, законодатель обязывает
депутата представительного органа или главу муниципального образования
дать подпись именно в качестве представителя власти в поддержку того или
иного кандидата. По смыслу пп. «б» п. 2 ст. 48 Закона об основных гарантиях
это является агитацией в форме
выражения предпочтения какому-либо
кандидату. Особенно, если учесть то обстоятельство, что информирование
граждан относительно власть имущих подписантов в поддержку кандидата
по периоду распространения не ограничено и сохраняет свою актуальность и
в день голосования.
Таким образом, порядок информирования граждан о поддержке
выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта
103
Российской Федерации также нарушает принципы равенства кандидатов,
объективности информирования и провоцирует искажение информационного
пространства выборов в пользу тех или иных кандидатов.
По содержанию информирование не имеет каких-либо ограничений.
Особенностью, вытекающей из содержания п. 3 ст. 45 Закона об основных
гарантиях, является то, что не только правом, но и обязанностью комиссий
является информирование избирателей о ходе подготовки и проведения
выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о
законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, об
избирательных объединениях. В свою очередь, п. 4 названной статьи,
гарантирует организациям, осуществляющим выпуск СМИ свободу в
осуществлении деятельности по информированию избирателей.
В качестве механизма реализации приведенных гарантий п.п. 5 и 6 ст. 45
Закона об основных гарантиях раскрывают их содержание. Так, сообщения о
проведении предвыборных мероприятий, должны даваться исключительно
отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно
отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному
объединению, в том числе по времени освещения их предвыборной
деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.
А журналист, иной творческий работник, должностное лицо организации,
осуществляющей
информационному
выпуск
СМИ,
обеспечению
участвовавшие
выборов,
в
в
деятельности
по
соответствии
с
законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, не
могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы
или без их согласия переведены на другую работу в период соответствующей
избирательной кампании, кампании референдума и в течение одного года
после окончания соответствующей избирательной кампании, кампании
референдума, за исключением случая, когда на них было наложено в
соответствии с трудовым законодательством взыскание, не оспоренное в
104
судебном порядке либо признанное в судебном порядке законным и
обоснованным.
Еще одной отличительной чертой информирования является выделение
такой его формы, как опрос общественного мнения. За счет такого
информирования освещается действительные настроения в обществе,
которые могут быть учтены всеми участниками избирательного процесса с
тем, чтобы наиболее успешно реализовать свои задачи. Но, в отличие от
иных форм информирования, запрещается опубликование (обнародование)
результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов,
иных исследований, связанных с проводимыми выборами, в том числе их
размещение
в
информационно-телекоммуникационных
сетях
общего
пользования (включая «Интернет») в течение пяти дней до дня голосования,
в день голосования.
Законодатель установил конкретные требования к опубликованию
(обнародованию) результатов опросов общественного мнения, связанных с
выборами. Так, п. 2 ст. 47 Закона об основных гарантиях требует указывать
организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных
(выборку), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точную
формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности,
лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее
(оплативших) указанную публикацию (обнародование).
Данные опроса общественного мнения могут выступать коррелятом
активности участников избирательного процесса. Однако достоверность
таких данных многими исследователями ставится под сомнение. П. Бурдье
считает, что «в ходе исследования общественного мнения неизбежно
происходит
навязывание
проблематики
с
целью
дальнейшего
манипулирования, поскольку задаются те вопросы, которые встают перед
опрошенными в реальности, и интерпретация ответов осуществляется вне
105
зависимости от проблематики, действительно отраженной в ответах
различных категорий респондентов».133
Действительно, опросы общественного мнения могут искажаться как
ввиду
некорректно
подготовленного
опросника,
некорректно
организованного сбора и обработки информации. Кроме того, опросы могут
быть ангажированы интересами конкретных политических групп, что на
практике невозможно проверить.
Зачастую опросы проводятся и (или) обнародуются СМИ, степень
доверия к которым у потребителя информации в крайней степени высока.
П.И. Шерель объясняет это «четырьмя иллюзиями», поддерживаемыми
СМИ: 1) - информация распространяется как бы бесплатно; 2) - потребитель
убежден, что СМИ отражают подлинную действительность (исключают, что
посредничество дает искажения); 3) - «иллюзия айсберга», когда потребитель
полагает, что получил весь объем информации; 4) - «иллюзия бинокулярного
видения», когда два существующих образа совмещаются в один.134
Е.С. Козина выдвигает тезис о том, что СМИ, являясь «мощнейшим
рычагом политической мобилизации»,135 зачастую презентуют результаты
опроса общественного мнения из «нарезки» интересующих их ответов.
Опровергнуть такое представление информации практически невозможно.
При этом установленная ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ ответственность за нарушение
порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов не
покрывает случаев искажения информации, если формальный порядок
опубликования (обнародования) материалов, связанных с подготовкой и
проведением выборов соблюден.
В этой связи целесообразно закрепить в Законе об основных гарантиях
более точные критерии для оценки соответствия результатов опроса
общественного
133
мнения
принципам
информационного
обеспечения.
Цит. По кн.: Козина Е.С. СМИ и выборы: Ресурс и угрозы политического мифотворчества. М. Изд-во
«ВК», 2005. С. 49-50.
134
Там же. С. 53-54.
135
Там же. С. 3.
106
Например, опрос представителей разных возрастных категорий, социальных
групп, преимущественный охват территории избирательного округа.
В итоге можно заключить следующее.
Информирование избирателей наряду с предвыборной агитацией
является формой информационного обеспечения выборов в Российской
Федерации, способствует свободному волеизъявлению граждан, гласности
выборов.
В системе гарантий избирательных прав граждан информирование
относится к числу основных гарантий, поскольку данный субинститут
института информационного обеспечения выборов регулируется нормами
Закона об основных гарантиях и обеспечивает реализацию принципов
проведения выборов в Российской Федерации.
Основными
чертами
информирования
является
нейтральность
и
объективность распространяемой информации о выборах. В этой связи в
системе правового регулирования порядка информирования о выборах
имеются
незначительные
ограничения
по
кругу
лиц,
периоду
распространения, содержанию такой информации. Вместе с тем такая
предусмотренная законом форма информирования населения о выборах как
опрос общественного мнения нуждается в дополнительной правовой
регламентации для повышения уровня гарантий избирательных прав
граждан. Целесообразно проводить опрос представителей разных возрастных
категорий,
социальных
групп,
максимально
охватывать
территорию
избирательного округа.
Правовой проблемой, влекущей за собой нарушение принципа равенства
кандидатов, свободного волеизъявления граждан, является невозможность
согласно правовым нормам об информационном обеспечении выборов
квалифицировать сообщения в СМИ о деятельности некоторых кандидатов в
период их избирательной кампании. Это влечет за собой нарушения
принципа равенства кандидатов и свободного волеизъявления граждан.
Сегодня устранить такую проблему не представляется возможным без
107
расширения ограничений п. 2 ст. 40 Закона об основных гарантиях:
кандидаты, занимающие государственные и муниципальные должности
должны уходить в отпуск на период проведения их избирательной кампании.
Также
нарушает
принципы
равенства
кандидатов,
объективного
информирования установленный порядок освещения в СМИ и на сайтах
избирательных комиссий выборочных консультаций кандидатов на выборах
высших должностных лиц субъектов Российской Федерации с Президентом
Российской
Федерации,
списков
депутатов
и
глав
муниципальных
образований, отдавших свои подписи в поддержку таких кандидатов.
Необходимо
внести
соответствующие
изменения
в
действующее
законодательство: обусловить проведение консультаций необходимостью
соблюдать принцип равенства кандидатов; исключить требование об
обязательном размещении в СМИ, на сайтах избирательных комиссий
информации о списках лиц, поддержавших кандидатов на выборах высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации. Такая информация
должна предоставляться заинтересованным кандидатам по их запросу. Это
повысит гарантии информирования граждан о ходе избирательной кампании.
§ 2. Предвыборная агитация как гарантия реализации избирательных
прав граждан в Российской Федерации
Существом любой избирательной кампании является формирование и
выражение волеизъявления избирателей. С.А. Авакьян отмечает, что
«свобода общественного мнения на выборах особенно ярко проявляется при
выдвижении кандидатов и списков кандидатов, в предвыборной агитации,
включая устную и письменную ее формы… является ключевым проявлением
демократического общества, индивидуальных и коллективных свобод
108
человека и гражданина, предпосылкой мирного разрешения политических и
социальных конфликтов».136
Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ,
выраженной Постановлении от 14 ноября 2005 года № 10-П, граждане
Российской Федерации рассматриваются как специфический субъект
информационного
обеспечения
выборов,
поскольку
не
могут
рассматриваться лишь как объект информационного обеспечения выборов, в процессе выборов они вправе осуществлять деятельность, направленную на
активное отстаивание своей предвыборной позиции и склонение сообразно с
ней других избирателей к голосованию за или против конкретных
кандидатов либо к выражению негативного отношения ко всем участвующим
в выборах кандидатам.
Также Конституционный Суд РФ выделяет и особенности правового
регулирования агитации, проводимой такими субъектами информационного
обеспечения выборов как кандидаты и избирательные объединения,
поскольку они, в том числе самостоятельно определяют содержание, формы
и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее. Расходы на
проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет
соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке.
Обязанность
создания
избирательных
фондов
для
финансирования
избирательной кампании возложена только на кандидатов и избирательные
объединения.
Основываясь на такой правовой позиции Конституционного Суда РФ,
А.В. Буханцова137 делит субъектов агитационной деятельности на общие и
специальные. К специальным относит кандидатов и
объединения
по
тому
критерию,
что
они
образуют
избирательные
специальные
избирательные фонды для оплаты агитации, имеют право на доступ к СМИ
136
Авакьян С.А. Свобода общественного мнения и конституционно-правовые гарантии ее осуществления //
Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 18, 21.
137
Буханцова А.В. Правовое регулирование предвыборной агитации в зависимости от субъектов ее
проведения // Избирательное право и избирательный процесс в Забайкальском крае: сб.ст. . / Забайкал.гос.
гум.-пед. ун-т. – Чита, 2011. С. 48-52.
109
при проведении агитации, в том числе безвозмездно, им гарантировано право
проводить агитацию любыми законными методами и формами, есть
презумпция
ответственности
за
свою
агитацию.
И
такой
взгляд
представляется оправданным.
Предвыборная агитация, согласно пп. 4 ст. 2 Закона об основных
гарантиях, – это деятельность, осуществляемая в период избирательной
кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к
голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или
против него (них).
В научной литературе предвыборная агитация определяется по-разному.
В.В. Игнатенко определяя агитацию в качестве самостоятельной формы
информационного
обеспечения
выборов,
допускает
возможность
ее
рассмотрения в нескольких аспектах: 1) как субинститут правового
института информационного обеспечения выборов, представляющий собой
совокупность правовых норм, регламентирующих порядок агитационной
деятельности в период избирательной кампании; 2) в качестве отдельной
стадии избирательного процесса; 3) как специфическая разновидность
информационной
деятельности
отдельных
субъектов
избирательного
процесса. 138
И.В. Захаров и А.Н. Кокотов отмечают, что предвыборная агитация
может рассматриваться как: юридическая деятельность; специальное право
избирателей, кандидатов и избирательных объединений; самостоятельная
стадия избирательного процесса; правовой институт. 139
Л.Т.
Аглеева
определяет
агитацию
как
субинститут
института
информационного обеспечения выборов, поскольку это «позволяет более
точно отразить присутствующую в законодательстве взаимосвязь таких
138
Игнатенко В.В. Предвыборная агитация: особенности законодательного регулирования и судебной
практики разрешения избирательных споров // Избирательное право. 2012. № 1. С 5.
139
Захаров И.В., А.Н. Кокотов. Указ. соч. С. 301.
110
категорий, как «информационное обеспечение выборов», «информирование»
и «предвыборная агитация». 140
О.Е. Шишкина истолковывая содержание права на предвыборную
агитацию различает: 1) право участвовать в избирательной кампании
кандидатов или избирательных объединений; 2) право распространять
информацию о кандидатах и избирательных объединениях и (или) выражать
мнения о них вне рамок их избирательных кампаний141. Вместе с тем
последний
тезис
действующего
является
спорным
законодательства.
и
не
Во-первых,
основанным
агитация
на
по
нормах
периоду
распространения совпадает с избирательной кампанией кандидата. Вовторых, агитация имеет своей целью побудить избирателей сделать
конкретное волеизъявление, то есть за пределами избирательной кампании
кандидата агитация не имеет смысла.
Приведенные научные подходы к определению агитации отражают ее
сущностные характеристики, тем более, что сформулированные в п. 2 ст. 48
Закона об основных гарантиях возможные формы предвыборной агитации,
представляются и как распространение информации и как деятельность.
Отмечая
обеспечения
значение
информационного
свободного
обеспечения
волеизъявлением
граждан,
выборов
для
законодатель
устанавливает четкий режим распространения информации относительно
выборов. Учитывая, что агитация имеет своей целью оказать определенное
воздействие на волеизъявление избирателей, законодатель ограничивает ее
распространение по субъектному составу, периоду распространения и
содержанию.
Законодательная формулировка понятия предвыборной агитации п. 2 ст.
48 Закона об основных гарантиях во многом сужает возможность его
толкования как оценочной правовой категории за счет предписания п. 1 ст.
140
Аглеева Л.Т. Предвыборная агитация в избирательном праве Российской Федерации: Автореф. дис.
…канд. юрид. наук. 12.00.02. Екатеринбург, 2006.
141
Шишкина О.Е. О некоторых теоретических и практических проблемах реализации свободы слова на
выборах // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 12. С. 44 - 49.
111
48 Закона об основных гарантиях, устанавливающего, что граждане
Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых
законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию.
С тем, чтобы исключить злоупотребление правом, п. 4 ст. 48 Закона об
основных
гарантиях
презюмирует
ответственность
кандидата
за
несоответствие агитации по законодательным требованиям.
Таким образом, определение возможных форм, методов и ограничений
предвыборной агитации представляют существенное значение для оценки
того, насколько правовое регулирования данного элемента информационного
обеспечения выборов является надлежащим.
Формы
предвыборной
агитации,
осуществляемой
в
период
избирательной кампании, перечислены в п. 2 ст. 48 Закона об основных
гарантиях как:
а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки
кандидатов, либо против него (них);
б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному
объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой
список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать
избиратель
(за
исключением
случая
опубликования
(обнародования)
результатов опроса общественного мнения в соответствии с пунктом 2 статьи
46 Закона);
в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной
кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов
будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских
мандатов;
г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения
о
каком-либо
кандидате
(каких-либо
кандидатах),
избирательном
объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
112
д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной
с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих
служебных (должностных) обязанностей;
е) деятельность, способствующая созданию положительного или
отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному
объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
При этом согласно п. 2.1 ст. 48 Закона об основных гарантиях действия,
совершаемые
при
осуществлении
представителями
организаций,
осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной
деятельности и указанные в подпункте «а», признаются предвыборной
агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить
избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов
или против него (них), а действия, указанные в подпунктах «б» - «е», - в
случае, если эти действия совершены с такой целью неоднократно.
Как
видно,
перечень
форм
предвыборной
агитации
носит
исчерпывающий характер, в отличие от ее методов.
Так, методы предвыборной агитации согласно п. 3 ст. 48 Закона об
основных гарантиях определены как возможность ее проведения:
а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических
печатных изданиях;
б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий;
в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных
и других агитационных материалов;
г) иными не запрещенными законом методами.
На
наш
взгляд,
законодатель
четко
определился
с
формами
предвыборной агитации и оставил открытым перечень методов ее
проведения для обеспечения баланса между конкурирующими иной раз
гарантиями: с одной стороны, гарантиями свободного волеизъявления
граждан и равенства кандидатов, с другой, - гарантиями свободы СМИ, права
на информацию и свободы мнений.
113
Установление форм предвыборной агитации позволяет разграничить ее с
информированием. При этом необходимо учитывать и наличие агитационной
цели, акцент на которую сделан применительно к СМИ.
В рекомендациях 2011 года ЦИК РФ для избирательных комиссий
субъектов Российской Федерации по предупреждению и пресечению
нарушений
в
сфере изготовления
и
распространения
агитационных
материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере
информационного обеспечения выборов указано, что наличие в материалах и
сообщениях теле- и радиопрограмм, периодических печатных изданий
призывов со стороны представителей организации, осуществляющей выпуск
СМИ, голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо
против него (них) является, как правило, основанием для констатации
избирательной комиссией факта наличия специальной агитационной цели у
указанных субъектов и составления протоколов об административных
правонарушениях, предусмотренных статьями 5.5 и 5.11 КоАП РФ. 142
В отношении косвенной агитации – пп. «б» – «е» п. 2 ст. 48 Закона об
основных гарантиях – в рекомендациях установлено, что истребуемая п. 2.1
ст. 48 Закона об основных гарантиях неоднократность при образовании
состава правонарушения указывает на агитационную цель в действиях
представителей организаций, осуществляющих выпуск СМИ.
А.А. Макарцев считает, что неоднократность «не согласуется с целью
административного наказания, закрепленной в ст. 3.1 КоАП РФ и
направленной на предупреждение совершения новых правонарушений», 143 в
связи с чем предлагает оптимизировать механизмы ответственности в
избирательном праве, отказавшись от такого квалифицирующего признака
142
Рекомендации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации для избирательных
комиссий субъектов Российской Федерации по предупреждению и пресечению нарушений в сфере
изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных
нарушений в сфере информационного обеспечения выборов. М: ЦИК РФ, 2011. URL:
http://cikrf.ru/news/relevant/2011/11/17/recomend_agit.pdf (дата обращения: 31.05.2014).
143
Макарцев А.А. Административная ответственность средств массовой информации за нарушение правил
информационного обеспечения выборов: вопросы теории и практики // Современное право. 2013. № 5. С. 23.
114
правонарушения,
предусмотренного
ст.
5.5
КоАП
РФ,
как
неоднократность.144
Однако упразднение квалифицирующего признака, наоборот, сделает
затруднительным установление субъективной стороны правонарушения –
агитационной цели, тем более, что формы косвенной агитации являются
оценочными категориями. Это, в свою очередь, как раз ослабит механизм
привлечения к административной ответственности за нарушения правил
проведения предвыборной агитации.
Открытый перечень методов проведения предвыборной агитации
следует рассматривать как гарантию на распространение информации о
выборах. Так, кандидаты, избирательные объединения и другие лица,
проводящие предвыборную агитацию, имеют возможность наилучшим
образом доносить до избирателей необходимую информацию, учитывая ее
качественно-количественные характеристики, затраты на распространение,
особенности восприятия электоратом. Однако в целях воспрепятствования
злоупотреблению
возможность
такими
проведения
гарантиями
предвыборной
законодатель
агитации
ограничивает
по
периоду
распространения, субъектному составу и содержанию.
В части периода распространения предвыборной агитации, норма ст. 49
Закона об основных гарантиях устанавливает, что агитационный период
начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов (на каналах
организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях
начинается за 28 дней до дня голосования) и прекращается в ноль часов по
местному времени за одни сутки до дня голосования. То есть с момента
появления возможности субъекта избирательного процесса реализовать свое
пассивное избирательное право ему также предоставляется возможность
использовать любые методы проведения агитации, за исключением
поименованного в пп. «а» п. 3 ст. 48 Закона об основных гарантиях.
144
Макарцев А.А. Административная ответственность средств массовой информации: на примере
применения ст. 5.5 КоАП РФ // Административное право и процесс. 2012. № 1. С. 32 – 35.
115
Такое исключение необходимо для обеспечения равенства кандидатов и
организации работы СМИ в период выборов. Бесспорно, что исходя из
доступности как для кандидатов, избирательных объединений, так и для
избирателей, наиболее эффективным методом проведения предвыборной
агитации является использование эфира организаций телерадиовещания и
печатной площади организаций периодических печатных изданий. Однако
организационные вопросы, возникающие у СМИ, которые обязаны в
предусмотренных законом случаях предоставлять и бесплатные эфирное
время, печатную площадь, не могут быть решены при первом требовании
заинтересованного лица. В этой связи приведенное законодательное
исключение является целесообразным для организации информационного
обеспечения выборов в целом.
Что же касается ограничений предвыборной агитации по субъектному
составу, то не могут проводить предвыборную агитацию следующие
субъекты права:
1) государственные органы, органы местного самоуправления;
2) лица, замещающие государственные или выборные муниципальные
должности, государственные и муниципальные служащие, лица, являющиеся
членами
органов
управления
организаций
независимо
от
формы
собственности (в организациях, высшим органом управления которых
является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство
деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при
исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, и (или) с
использованием
положения.
При
преимуществ
этом
своего
исключения
должностного
составляют
или
лица,
служебного
замещающие
государственные или выборные муниципальные должности, если они
зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные
должности;
3) воинские части, военные учреждения и организации;
116
4) благотворительные и религиозные организации, учрежденные ими
организации, а также члены и участники религиозных объединений при
совершении обрядов и церемоний;
5) избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом
решающего голоса;
6) иностранные граждане (за исключением случая, если на основании
международных
договоров
Российской
Федерации
и
в
порядке,
установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на
территории соответствующего муниципального образования, имеют право
избирать
и
быть
избранными
в органы
местного
самоуправления,
участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, на тех
же условиях, что и граждане Российской Федерации), лица без гражданства,
иностранные юридические лица;
7) международные организации и международные общественные
движения;
8) представители организаций, осуществляющих выпуск средств
массовой
информации,
при
осуществлении
ими
профессиональной
деятельности;
9) лица, в отношении которых решением суда в период проводимой
избирательной
кампании
установлен
факт
нарушения
ограничений,
предусмотренных п. 1 ст. 56 Закона об основных гарантиях.
Кроме того, п. 6 ст. 48 Закона об основных гарантиях запрещает
привлекать к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования
возраста 18 лет, в том числе использовать изображения и высказывания
таких лиц в агитационных материалах, за исключением случая, если
используется изображение кандидата со своими детьми, не достигшими 18
лет (пп. «д» п. 9 ст. 48).
Спорным с точки зрения практики ЕСПЧ является ограничение на
проведение гражданами агитации, требующей финансовых затрат. В
решении по делу Боуман против Объединенного Королевства (Bowman v.
117
The United Kingdom) от 19 февраля 1998 года,145 Суд признал заявителя
жертвой нарушения со стороны властей положений ст. 10 ЕКПЧ, указав в п.
42 мотивировочной части решения на то, что свободные выборы и свобода
слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу
любой демократической системы. Оба права взаимосвязаны и укрепляют
друг друга: например, как отмечал Суд в прошлом, свобода слова служит
одним из необходимых условий для «обеспечения свободного выражения
мнений народа при избрании законодательной власти». По этой причине
особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли
циркулировать свободно в период, предшествующий выборам. Между тем,
признавая, что гарантии ст. 10 ЕКПЧ и ст. 3 Дополнительного протокола № 1
к ЕКПЧ являются конкурирующими, Суд при оценке правомерности
установленных ограничений на распространение информации агитационного
характера, с учетом принципа соразмерности не согласился с тем, что
«необходимость
информации
ограничить
агитационного
расходы
характера
заявителя
пятью
на
распространение
английскими
фунтами
обусловлена правомерной целью обеспечить равенство кандидатов, особенно
в свете того факта, что никакие ограничения не мешали прессе выступать за
или против конкретного кандидата или политической партии, а сторонники
кандидатов могли помещать рекламу на национальном или региональном
уровне, хотя и при условии, что она не должна способствовать улучшению
либо ухудшению избирательных перспектив определенного кандидата в
конкретном избирательном округе».
Обратная позиция представлена в Постановлении Конституционного
Суда РФ от 16 июня 2006 года № 7-П,146 которым признаны не
противоречащими Конституции РФ взаимосвязанные положения п. 5 ст. 48,
145
Решение Европейского Суда по правам человека от 19 февраля 1998 года по делу Боуман против
Объединенного Королевства (Bowman v. The Unated Kingdom), жалоба № 24839/94. URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-58134 (дата обращения: 31.05.2014).
146
Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 года № 7-П «По делу о проверке
конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с
запросом Государственной Думы Астраханской области» // СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2970.
118
ст. 51, п. 6 ст. 52, п.п. 1, 2, 3, 5 и 6 ст. 54, ст. 58, п. 5 ст. 59 Закона об основных
гарантиях в той части, в какой ими не допускается проведение предвыборной
агитации за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов)
гражданами,
не
являющимися
кандидатами,
их
представителями,
представителями избирательного объединения, методами, требующими
финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов. Суд
мотивировал такой вывод тем, что подлежащее проверке ограничение
направлено на обеспечение равенства кандидатов и защиту прав и свобод
других лиц, включая избирателей, и преследует достижение правомерной
цели - гарантировать формирование народного представительства, поскольку
в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с
республиканской формой правления депутат, иное выборное должностное
лицо представляет не отдельных избирателей или их объединение, а весь
избирательный корпус.
В научной литературе высказывается мнение о непропорциональности
такого ограничения. О.Е. Шишкина обосновывает необходимость допустить
гражданам проведение предвыборной агитации за кандидата (избирательное
объединение) за счет собственных средств, при условии, что законодатель
должен определить размер допустимых затрат.147
Такое
предложение
противоречит
позиции,
выраженной
в
Постановлении Конституционного Суда РФ 16 июня 2006 года № 7-П, и не
может быть законодательно реализовано.
По содержанию предвыборная агитация также ограничена. В целом
ограничения установлены ст. 56 Закона об основных гарантиях в качестве
запретов на злоупотребление свободой массовой информации и на
сопряжение агитации с подкупом избирателей. Это со всей очевидностью
направлено на обеспечение свободного волеизъявления граждан. Также
установлено
ограничение
на
использование
зарегистрированными
кандидатами и избирательными объединениями эфирного времени на
147
См.: Шишкина О.Е. Указ. соч.
119
каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им
для размещения агитационных материалов, в целях:
а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов,
списка кандидатов, списков кандидатов;
б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или
иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен
к распределению депутатских мандатов;
в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения
о
каком-либо
кандидате
(каких-либо
кандидатах),
избирательном
объединении в сочетании с негативными комментариями;
г)
распространения
информации,
способствующей
созданию
отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному
объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.
То есть установлен запрет на проведение агитации, содержащей
негативную информацию о том или ином кандидате, избирательном
объединении. В научной литературе представлено мнение о том, что такое
«дополнительное ограничение осуществления «негативной» агитации (т.е.
агитации против кандидатов (списков кандидатов)) на телевидении является
чрезмерным».148
В поддержку такого мнения следует отметить, что «негативная
агитация» может содержать обоснованную критику в адрес оппонента и
демонстрировать осведомленность критикующего относительно его деловых
качеств и возможностей, особенно, если оппонент уже осуществляет
властные полномочия. Более того, критика политических деятелей в СМИ
согласуется с положениями Декларации о свободе политической дискуссии в
СМИ от 12.02.2004,149 в ст. 3 которой закреплено, что «политические деятели
148
Лызлов Д.Н. Об ограничении «негативной» агитации российским законодательством о выборах //
Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1. С. 30.
149
Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ (принята на 872-м заседании Комитета
Министров
Совета
Европы
12
февраля
2004
года).
URL:
http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/translations/russian/Dec(2004)PoliticalDebate_ru.pdf
(дата
обращения: 10.06.2012).
120
решили заручиться общественным доверием и соглашаются стать объектом
общественной
политической
дискуссии,
а
значит,
общество
может
осуществлять за ними строгий контроль и энергично, жестко критиковать в
СМИ то, как они выполняли или выполняют свои обязанности». Также и
практика использования эфирного времени при проведении совместных
агитационных мероприятий показывает, что дискуссия зачастую носит
обличительный характер. Таким образом, «негативная агитация» в эфире
является востребованной, не нарушающей принципы проведения выборов и в
этой связи необоснованно ограниченной. При этом следует учитывать, что
«негативная агитация» может и должна исключать сведения оскорбительного
и клеветнического характера. Это является общим ограничением права на
распространение информации с целью обеспечить достоинство личности.
По условиям распространения агитации на каналах организаций
телерадиовещания также можно провести следующее разграничение.
Специальные нормы, определяющие условия проведения предвыборной
агитации на каналах таких организаций содержатся в ст. 50 и ст. 51 Закона об
основных гарантиях.
Исходя их анализа данных норм, организации телерадиовещания,
правомочные предоставлять эфирное время для проведения агитации, можно
разделить на две группы в зависимости от степени обязывания в
предоставлении эфирного времени: обязанные и не обязанные. Также и
предоставляемое эфирное время можно разделить на две категории: платное
и бесплатное.
К обязанной группе относятся государственные и муниципальные
организаций телерадиовещания, которые при определенных условиях
должны предоставлять бесплатный эфир зарегистрированным кандидатам,
избирательным объединениям.
К не обязанной группе относятся негосударственные организации
телерадиовещания. Согласно п. 7 ст. 50 Закона об основных гарантиях им
гарантировано право на предоставление эфирного времени для проведения
121
агитации. Непредставление в определенном законом порядке уведомления об
условиях
оплаты
эфирного
времени
считается
отказом
от
его
предоставления.
При этом организации телерадиовещания независимо от формы
собственности, должны опубликовать не позднее чем через 30 дней со дня
официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов
условия предоставления, в том числе оплаты, эфирного времени, а также
уведомить соответствующую избирательную комиссию о таких условиях в
течение названного периода. В отношении негосударственных организаций
телерадиовещание установлено дополнительное условие об их регистрации
не менее чем за один год до начала избирательной кампании. Это является
дополнительной гарантией от злоупотребления свободой СМИ, поскольку
препятствует учреждению СМИ исключительно под выборные цели
конкретных кандидатов и избирательных объединений.
Однако независимо от порядка предоставления эфирного времени для
проведения агитации, ст. 50 Закона об основных гарантиях устанавливает
общие для всех организаций телерадиовещания принципы и ограничения. В
свою очередь, условия предоставления эфирного времени должны быть
равными для всех, что полностью корреспондирует предписанию ст. 39
Закона
об
основных
гарантиях,
закрепляющему принцип
равенства
кандидатов.
Несмотря на четкую регламентацию порядка предоставления платного
эфирного времени на каналах государственных, муниципальных, а также
негосударственных организаций телерадиовещания, бесплатного эфирного
времени на каналах государственных и муниципальных организаций
телерадиовещания, Закон об основных гарантиях не затрагивает вопрос о
возможности предоставления бесплатного эфирного времени для проведения
предвыборной
агитации
на
каналах
негосударственных
организаций
телерадиовещания. Возникает правовая неопределенность относительно
возможности кандидатов и избирательных объединений использовать такой
122
эфир, а также относительно возможности негосударственных организаций
телерадиовещания его предоставлять. Если эти возможности исключить, то
агитация,
размещаемая
безвозмездно
в
эфире
негосударственных
организаций телерадиовещания будет признана незаконной. Кандидаты и
избирательные объединения столкнутся с проблемой превышения средств
избирательного, так как стоимость эфирного времени может быть исчислена,
особенно, если организация заявляла расценки на предоставления платного
эфира. Это, в свою очередь, является основанием для отмены регистрации
кандидатов, списков кандидатов, а также для оспаривания решения
избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов (п.п. 7 и 8
ст. 76, п. 2 ст. 77 Закона об основных гарантиях).
Негосударственные организации телерадиовещания также могут быть
подвергнуты санкциям. За распространение агитационных материалов без
предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного
фонда предусмотрена административная ответственность (ст. 5.12 КоАП
РФ). Неоднократные нарушения могут повлечь и более серьезные
последствия. Согласно ст. 16.1 Закона Российской Федерации от 27 декабря
1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации»150 (далее – Закон о
СМИ) выпуск СМИ может быть приостановлен до момента окончания
голосования на выборах, а в случае, если проводится повторное голосование,
- до момента окончания повторного голосования.
Следует
отметить,
что
перспектива
привлечения
к
означенной
ответственности крайне мала. Для кандидатов и избирательных объединений
превышение средств избирательного фонда может составить предельно
допустимого.
Для
наложения
административной
ответственности
на
организацию телерадиовещания согласно п. 2.1 ст. 48 Закона об основных
гарантиях в ее действиях необходимо установить не только цель побудить
избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов
150
Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 в (ред. от 24.11.2014) «О средствах
массовой информации» // Российская газета, 08.02.1992, № 32.
123
или против него (них), но при косвенной агитации и неоднократность таких
действий. Приостановить выпуск СМИ также маловероятно, поскольку
судебные процедуры могут не уложиться в короткий период избирательной
кампании.
Несмотря на возникающие на практике проблемы в работе СМИ,
освещающих выборы, переоценить их значение сложно. По последним,
представленным на официальном сайте ЦИК РФ сведениям о распределении
бесплатного
эфирного
государственными
времени,
организациями
выделенного
региональными
телерадиовещания
избирательным
объединениям на выборах депутатов законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации 13 марта
2011 года, в каждом из одиннадцати субъектов (Республика Адыгея,
Республика Дагестан, Республика Коми, Калининградская область и др.)
бесплатный
эфир
избирательными
распределялся
объединениями,
не
а
менее,
общее
чем
время
между
эфира
четырьмя
в
период
избирательной кампании составляло от 272 до 1680 минут.151 Эти данные
безусловно свидетельствуют о востребованности такого метода проведения
агитации.
Таким образом, определить правовую возможность использования
бесплатного эфирного времени для проведения агитации на каналах
организаций телерадиовещания чрезвычайно важно. А поскольку ст. 29
Конституции РФ и Закон о СМИ гарантирует единый статус организаций,
осуществляющих выпуск СМИ, нельзя ограничивать права организаций
телерадиовещания на распространение информации в зависимости формы
собственности.
Как
усматривается
предписаний,
151
из
специальных
вышеприведенного
ограничений
права
анализа
на
правовых
использование
Сведения о распределении бесплатного эфирного времени, выделенного региональными
государственными организациями телерадиовещания избирательным объединениям на выборах депутатов
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 13
марта 2011 года. Материалы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. URL:
http://cikrf.ru/news/relevant/2011/02/25/sved.html (дата обращения: 06.04.2011).
124
кандидатами,
избирательными
объединениями
бесплатного
эфирного
времени на каналах негосударственных организаций телерадиовещания
федеральным законодательством не предусмотрено.
Обязывающие
предписания
в
отношении
государственных
и
муниципальных организаций телерадиовещания обусловлены тем, что в ходе
выборов реализуется интерес миллионов избирателей, а также публичный
интерес, и государство обязано обеспечить избирательный процесс за счет
всех имеющихся в его распоряжении ресурсов. В этой связи нельзя
рассматривать положения ст. 51 Закона об основных гарантиях как
ограничивающие гарантии на предоставление и использование бесплатного
эфирного
времени
на
каналах
негосударственных
организаций
телерадиовещания.
С учетом того, что выборы затрагивают интересы миллионов граждан
нашего
государства,
неопределенность
в
правовом
регулировании
избирательного процесса должна отсутствовать. Необходимо исключать
ситуации, когда формально действия участников избирательного процесса
могут составлять нарушения законодательства о выборах, однако мер
ответственности к таким нарушителям применить фактически нельзя, а сами
действия не могут ограничить избирательные права граждан.
Таким образом, подлежит дополнению п. 8 ст. 51 Закона об основных
гарантиях в части удостоверения права негосударственных организаций
телерадиовещания предоставлять бесплатное эфирное время для проведения
предвыборной агитации: «Бесплатное эфирное время на каналах таких
организаций
предоставляется
соответственно
зарегистрированным
кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки
кандидатов, на равных условиях (продолжительность предоставленного
эфирного времени, время выхода в эфир и другие условия)».
Анализ правовой регламентации порядка предоставления бесплатного
эфира
для
проведения
агитации
на
каналах
государственных
и
муниципальных организаций телерадиовещания позволяет сделать вывод о
125
наличии фактического ограничения права граждан на распространение и
получение информации в период избирательных кампаний. Согласно п.1 ст.
51 Закона об основных гарантиях общероссийские и региональные
государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять
бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам, избирательным
объединениям для проведения предвыборной агитации на выборах в
федеральные
органы
государственной
власти,
региональные
государственные организации телерадиовещания - на выборах в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, а муниципальные
организации
телерадиовещания
-
на
выборах
в
органы
местного
самоуправления.
То есть при проведении региональных или муниципальных выборов в
отсутствие на соответствующих территориях региональных государственных
или муниципальных организаций телерадиовещания обязанного субъекта по
предоставлению
бесплатного
эфира
просто
нет.
Иными
словами,
использование поименованного в пп. «а» п. 3 ст. 48 Закона об основных
гарантиях такого метода проведения агитации как агитация на каналах
организаций
телерадиовещания
становится
затруднительным
и
даже
невозможным, если иные организации телерадиовещания не реализуют права
на предоставление платного эфира на соответствующих выборах.
Можно заключить, что законодатель, подчеркивая значение СМИ в
формировании избирательных предпочтений граждан, при определенных
обстоятельствах исключает их роль и участие в избирательном процессе при
проведении агитации.
Вместе с тем в некоторых развитых демократических государствах
участие СМИ в агитационном процессе не носит абсолютного значения, и не
везде гарантируется принцип равенства кандидатов при проведении агитации
в СМИ. М.А. Андрианова занимаясь исследованием конституционноправового регулирования участия зарубежных СМИ в предвыборной
агитации, приходит к выводу о том, что в законодательстве Соединенных
126
Штатов Америки и Германии принцип равного доступа кандидатов и
политических партий к бесплатным эфирному времени и печатной площади
не в полной мере реализуется. А именно, в этих государствах объемы
эфирного времени предоставляется либо на усмотрение СМИ (США), либо с
учетом результатов предшествующих выборов (Германия).152
Таким образом, в целях реализации принципов информационного
обеспечения выборов, свободного волеизъявления граждан целесообразно
расширить гарантии предоставления бесплатного эфирного времени на
выборах в Российской Федерации.
Необходимо исходить из следующего. Во-первых, согласно положению
ч. 3 ст. 3 Конституции РФ свободные выборы наряду с референдумом
являются высшим непосредственным выражением власти народа. Для
реализации такой формы народовластия уровень проводимых выборов
значения
не
имеет.
предпочтительными
и
Во-вторых,
телевидение
эффективным
является
средствами
наиболее
распространения
информации о выборах, в том числе агитационного характера. С.Р. Усманова
в рамках исследования значения предвыборной агитации на федеральных
выборах 2007-2008 г. заключает о безусловном влиянии предвыборной
агитации на политические предпочтения российских избирателей. Так, 81 %
респондентов указали на телевидение как на наиболее значимый источник
информации в период избирательной кампании.153 В-третьих, не во всех
субъектах Российской Федерации имеются муниципальные и региональные
СМИ, обязанные предоставлять эфирное время на муниципальных и
региональных выборах.
В.В. Вискулова для повышения уровня гарантий информационного
обеспечения выборов предлагает предусмотреть в норме федерального
закона следующее: «В случае, если при проведении выборов в органы
152
Андрианова М.А. Конституционно-правовое регулирование участия средств массовой информации в
зарубежных странах в предвыборной агитации // Административное и муниципальное право. 2011. № 8. С.5.
153
Усманова С.Р. Влияние предвыборной агитации на выбор избирателей: на примере федеральных выборов
2007-2008 гг.// Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2008. № 1. С.
39.
127
государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного
самоуправления
организации
региональные
телерадиовещания
и
государственные,
муниципальные
региональные
государственные,
муниципальные периодические печатные издания отсутствуют, законом
субъекта Российской Федерации должны предусматриваться гарантии
зарегистрированным
кандидатам,
избирательным
объединениям,
зарегистрировавшим списки кандидатов, на безвозмездное проведение
предвыборной агитации на канале не менее одной негосударственной
организации телерадиовещания, осуществляющими вещание, не менее чем в
одном
негосударственном
периодическом
печатном
издании,
распространяемом на территории избирательного округа. В этом случае
расходы негосударственных организаций телерадиовещания и редакций
негосударственных
периодических
печатных
изданий,
связанные
с
предоставлением бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной
площади для проведения предвыборной агитации, возмещаются этим
организациям и редакциям за счет средств, выделенных на проведение
соответствующих выборов. Данное правило может не применяться в
сельских поселениях». 154
Возможен и иной вариант расширения гарантий предоставления
бесплатного эфирного времени на выборах. Он может выступать и как
альтернативный и как дополнительный предложенному В.В. Вискуловой.
В
Закон
об
основных
гарантиях
подлежит
включению
норма
следующего содержания: «В случае, если при проведении выборов в органы
местного самоуправления на территории соответствующего муниципального
образования отсутствуют муниципальные организации телерадиовещания,
региональные государственные организации телерадиовещания обязаны
предоставлять бесплатное эфирное время зарегистрированным кандидатам,
избирательным объединениям для проведения предвыборной агитации на
выборах в органы местного самоуправления.
154
Вискулова В.В. О структуре российского... С. 25.
128
В случае, когда при проведении выборов в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации на территории соответствующего
субъекта
отсутствуют
телерадиовещания,
региональные
общероссийские
государственные
государственные
организации
организации
телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное время
зарегистрированным
кандидатам,
избирательным
объединениям
для
проведения предвыборной агитации на выборах в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации».
Вместе с тем при отсутствии муниципальных и региональных СМИ
обзывать общегосударственные СМИ предоставлять эфирное время на
муниципальных
выборах
нецелесообразно
по
причине
технической
сложности и множества параллельно проводимых на территории Российской
Федерации муниципальных выборов в единый день голосования.
Также при проведении выборов в органы государственной власти
субъектов
Российской
Федерации
нецелесообразно
обязывать
муниципальные организации телерадиовещания предоставлять бесплатное
эфирное время. Ограниченная зона выхода в эфир муниципальных
организаций телерадиовещания, не сможет обеспечить соблюдения принципа
равенства кандидатов и избирательных объединений, а также поставит в
неравные условия информационного обеспечения избирателей.
Трудности
государственные
на
и
практике
возникают
муниципальные
и
с
толкованием
организации
понятий
телерадиовещания,
государственные и муниципальные периодические печатные издания, что
следует из решения Петрозаводского городского суда от 04 сентября 2012
года по делу № 2-5621/22-2012.155 В данном решении суд произвел оценку
двух периодических печатных изданий на предмет отнесения их к категории
муниципальных периодических печатных изданий. А именно, суд пришел к
выводу, что газеты «Т» и «П» являются муниципальными периодическими
155
Решение Петрозаводского городского суда от 04.09.2012 по делу № 2-5621/22-2012. URL:
http://petrozavodsky.kar.sudrf.ru (дата обращения: 17.09.2012).
129
печатными изданиями, поскольку их редакции «не являются юридическими
лицами, не имеют собственного имущества, являются частью (структурными
подразделениями) создавшего их юридического лица ООО «П-с», которое, в
свою очередь, в уставном капитале имеет муниципальную собственность в
размере 19,76 %, являющуюся частью имущества Общества, и учредителем
которого является Администрация Петрозаводского городского округа,
принимая во внимание, что основным видом деятельности самого ООО «Пс», в том числе является издание газет, журналов и других СМИ…».
Автор полагает такие выводы суда основанными на неверном
толковании норм материального права, смешении понятий учредитель
редакции, учредитель юридического лица и издатель СМИ.
В п. 3 ст. 47 Закона об основных гарантиях определено, что под
муниципальными
периодическими
печатными
изданиями
понимаются
периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых
или
учредителями
(соучредителями)
редакций
которых
на
день
официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов
являются органы местного самоуправления и муниципальные организации, и
(или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования
(публикации) решения о назначении выборов, оказывалась муниципальная
поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за
счет средств местного бюджета, и (или) в уставном (складочном) капитале
которых на день официального опубликования (публикации) решения о
назначении выборов имеется доля (вклад) муниципального образования
(муниципальных образований).
При этом законодатель не делает никакого различия между редакциями,
учрежденными в качестве самостоятельных юридических лиц, либо в
качестве структурных подразделений их учредителей.
В свою очередь, ст. 19 Закона о СМИ устанавливает, что редакция
может не учреждаться в качестве самостоятельного юридического лица.
Согласно ст. 19 данного закона устав редакции утверждает учредитель,
130
который имеет право, но не обязанность выступать в качестве редакции,
издателя, распространителя, собственника имущества редакции. Как видно из
установленных по делу обстоятельств, редакции газет «Т» и «П» были
учреждены ООО «П-с», который является не только их учредителем, но и
издателем. В качестве редакции, как это могло бы быть с точки зрения ст. 19
Закона «О СМИ», учредитель не выступает. Таким образом, выводы суда о
том, что Администрация Петрозаводского городского округа является
соучредителем редакций не обоснованы.
Этот судебный спор означил еще одну проблему: в ситуации, когда
решение, действие, бездействие избирательной комиссии затрагивает права
таких субъектов информирования как организации СМИ, последние не
имеют возможности их обжалования по правилам главы 26 ГПК РФ. То есть
спор не может быть квалифицирован как избирательный.
В рассмотренном споре заявление подавалось учредителем газет «Т» и
«П» в порядке главы 25 ГПК РФ. Это вызвало возражения со стороны
избирательной комиссии, полагавшей, что ее действия могут обжаловать
строго в порядке главы 26 ГПК РФ и только перечисленные в п. 10 ст. 75
Закона об основных гарантиях, ч. 1 ст. 259 ГПК РФ: избиратели, кандидаты и
их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица,
политические партии и их региональные отделения, иные общественные
объединения, наблюдатели, прокурор.
Судом такие доводы были отвергнуты, и дело было рассмотрено по
существу. Однако здесь нельзя не отметить, что разрешение такого спора
затрагивает избирательные права граждан, поскольку требования были
направлены
на
освобождение
периодических
печатных
изданий
от
обязательств по предоставлению печатной площади для информационного
обеспечения выборов.
Следует отметить, что заинтересованным лицом (ответчиком) по делам
об оспаривании перечня государственных и муниципальных СМИ на
некотором допущении выступает соответствующая избирательная комиссия.
131
С одной стороны, ст. 20 Закона об основных гарантиях возлагает на
избирательные комиссии обязанности по организации выборов и их
информационному обеспечению. В свою очередь, п. 13 названной статьи
делает обязательными решения и акты избирательных комиссий, принятых в
рамках их полномочий, для всех без исключения субъектов права.
С другой стороны, п. 7 ст. 47 Закона об основных гарантиях
устанавливает,
что
перечень
государственных
и
муниципальных
периодических печатных изданий, которые обязаны предоставлять печатную
площадь
для
проведения
предвыборной
агитации,
публикуется
организующей выборы комиссией по представлению органа исполнительной
власти, уполномоченного на осуществление функций по регистрации средств
массовой информации. То есть избирательные комиссии не определяют
статус
таких
изданий,
однако
перечень,
направляемый
именно
избирательными комиссиями в соответствующие организации СМИ, влечет
для последних юридические последствия. В этой связи предъявление
требований именно к избирательной комиссии обосновано и подтверждается
сложившейся
судебной
практикой
по
аналогичным
делам,
но
рассматриваемым как избирательные споры.156
Сегодня есть исследование, обосновывающие позицию о том, что
организации
выпускающие
правосубъектностью.
Р.Т.
СМИ
Биктагиров
обладают
в
качестве
избирательной
обоснования
правосубъектности таких организаций ссылается на то, что они вступают в
правовые отношения с участниками избирательного процесса и несут
юридическую ответственность за неправомерные действия в связи с их
участием в избирательной кампании.157 Однако нормативно это не
156
См.: Определение Верховного Суда от 26.05.2003 по делу № 46-Г03-9. URL:
http://www.vsrf.ru/indexA.php?i1p1=1&i1text=&number=&iDateB=26.05.2003&iDateE=&iDoc=0&iPhase=0&iS
peaker=0&Frash=0&search.x=10&search.y=10 (дата обращения: 24.09.2012); Определение Верховного Суда
РФ
от
04.03.2003
по
делу
№
93-Г03-6.
URL:
http://www.vsrf.ru/indexA.php?i1p1=1&i1text=&number=&iDateB=04.03.2003&iDateE=&iDoc=0&iPhase=0&iS
peaker=0&Frash=0&search.x=48&search.y=11 (дата обращения: 24.09.2012).
157
Биктагиров Р.Т. Субъект избирательного права Российской Федерации: конституционно-правовое
исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. 12.00.02. М., 2010.
132
закреплено.
Между
тем
сложности
в
определении
надлежащего
процессуального оформления спора с участием СМИ в период избирательной
кампании отнимают достаточно времени на дискуссии участников процесса,
что не может не снижать гарантии СМИ как участников избирательного
процесса.
Можно сделать следующие выводы.
Агитация
как
форма
информационного
обеспечения
выборов
разграничивается от информирования по субъективной и объективной
стороне: имеет цель побудить избирателей голосовать определенным
образом и может быт недостоверной. С учетом таких сущностных
характеристик агитация подлежит ограничениям по форме, кругу лиц,
периоду и условиям распространения, по содержанию. Цель ограничений
является
правомерной:
агитация
должна
обеспечивать
свободное
волеизъявление граждан, то есть должна выступать гарантией реализации
избирательных прав граждан в Российской Федерации.
Вместе с тем не все ограничения можно считать обоснованными по
форме. Так, ограничения на распространение гражданами агитации,
требующей финансовых затрат должны учитывать возможную сумму
минимальных затрат. Это согласуется с токованием ЕСПЧ содержания права
на информацию в период выборов и расширяет гарантии реализации
избирательных прав граждан.
Запрет на распространение негативной агитации в эфире необоснованно
ограничивает права граждан на распространение и получение агитации,
умаляет гарантии избирательных прав граждан: препятствует формированию
общественного мнения и как следствие свободному волеизъявлению
граждан. Такой запрет не оправдан и какой-либо социально значимой целью,
поскольку негативный характер агитации вполне укладывается в общие
ограничения на распространения информации: может не затрагивать
достоинство личности, может не разжигать национальную ненависть и
133
вражду и т.д. Таким образом, запрет на распространение негативной
агитации в эфире должен быть исключен из действующего законодательства.
Для повышения уровня правовых гарантий реализации избирательных
прав, в том числе права на распространение и получение агитации требуется
более четко определить правовое положение СМИ в части удостоверения
права предоставлять эфир для проведения агитации на безвозмездной основе
с соблюдением принципа равенства кандидатов. Также целесообразно
расширить круг организаций СМИ, обязанных предоставлять бесплатный
эфир, печатную площадь на выборах.
§
3.
Конституционно-правовая
ответственность
кандидатов
за
нарушения порядка проведения предвыборной агитации как гарантия
прав граждан на получение информации о выборах
Как известно, материальные гарантии не могут быть в действительности
реализованы, если в определяемых законом формах не будут предусмотрены
механизмы их обеспечения, включая как специфические процедуры
реализации прав и свобод, так и специфические процедуры их защиты и
восстановления.
За
нарушения
установленных
Законом
об
основных
гарантиях
ограничений в сфере информационного обеспечения выборов предусмотрена
различная ответственность и особенности пенитенциарной процедуры, чему
посвящено немало комплексных исследований таких авторов как С.В.
Большаков, С.Д. Князев, Т.Г. Левченко, М.С. Матейкович, Н.В. Витрук.
А.Д. Исхаков отмечает, что юридическая ответственность за нарушения
норм избирательного права - один из видов гарантий избирательных прав
граждан и иных участников избирательных правоотношений, законодательно
закреплённый на международном, федеральном и региональном уровнях. 158
158
Исхаков А.Д. Юридическая ответственность за нарушения норм избирательного права Российской
Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.02, Казань, 2003.
134
Исходя из существующих видов ответственности за нарушения порядка
информационного
обеспечения
привлечены
гражданской,
к
конституционной
ответственность
выборов,
административной,
ответственности.
за
нарушители
нарушения
При
могут
уголовной
быть
и
этом
конституционная
избирательного
законодательства
представляется как мера публичной ответственности и может быть
применена только в рамках избирательного процесса. Особенностью такой
ответственности является то, что виновное лицо ограничивается в
реализации своего избирательного права. Иные виды ответственности с
такими последствиями не сопряжены.
Поскольку допустимые ограничения избирательных прав граждан
должны рассматриваться как элемент их гарантированности, необходимо
осветить
проблематику
конституционно-правовой
ответственности
кандидатов за нарушения при проведении предвыборной агитации.
В научной литературе нет однозначного подхода к определению понятия
конституционно-правовой ответственности в избирательном праве.
В.В. Игнатенко, С.Д. Князев, В.А. Номоконов исходят из того, что
«конституционно-правовая ответственность за нарушение законодательства о
выборах состоит в применении к виновным участникам избирательного
процесса определенных конституционно-правовых санкций»,159 в том числе в
виде
отмены
регистрации
кандидатов
и
признании
выборов
недействительными.
В свою очередь, Т.Г. Левченко, определяя особенности конституционноправовой
ответственности
в
избирательном
праве
как
«отсутствие
регламентации в федеральном законе процессуального порядка применения к
участникам избирательного процесса некоторых мер конституционноправовой ответственности и ее комплексный характер», отмечает, что
данных особенностей недостаточно для признания конституционно-правовой
159
Игнатенко В.В., Князев С.Д., Номоконов В.А. Юридическая ответственность субъектов избирательного
процесса. Учебное пособие/ В.В. Игнатенко, С.Д. Князев, В.А. Номоконов. Владивосток: Издательство
Дальневосточного университета, 2003. С. 8.
135
ответственности
в
избирательном
праве
самостоятельным
видом
ответственности».160
С.В.
Большаков
считает,
что
«ответственность
за
нарушения
установленных законодательством о выборах порядка и правил проведения
предвыборной
агитации
выступает,
наряду
с
другими
видами
ответственности участников избирательного процесса, в качестве публичноправового средства обеспечения общественной потребности в правопорядке
в ходе избирательной кампании».161
Д.С. Рымарев как вариант конституционно-правового деликта выделяет
избирательно-правовой деликт: виновное, противоправное, общественно
вредное деяние в форме действия или бездействия, посягающее на
избирательные правоотношения, за совершение которого на основании
законодательства о выборах к соответствующему субъекту избирательноправовых отношений может быть применена мера конституционно-правовой
ответственности.162
А.Е. Штурнев отмечает наличие системы мер конституционно-правовой
ответственности за избирательные правонарушения, которой присущи
следующие свойства: 1) абсолютная определенность и безальтернативность
санкций, в которых находят свое выражение меры конституционно-правовой
ответственности; 2) высокая степень индивидуализации видов этих мер
применительно к субъектам, обладающим особым статусом в избирательном
процессе, и
видам
избирательных
правонарушений;
3)
зависимость
применения этих мер от стадии (этапа) избирательного процесса. 163
Учитывая,
что
меры
конституционно-правовой
ответственности
применяются, как правило, за нарушение избирательного законодательства
160
Левченко Т.Г. Терминология и особенности конституционно-правовой ответственности в избирательном
праве России/ Т.Г. Левченко // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 29.
161
Большаков С.В. Информирование избирателей и предвыборная агитация: особенности правового
регулирования / С.В. Большаков. М.: РЦОИТ, 2002. С. 59.
162
Рымарев Д.С. Понятие и признаки избирательно-правового деликта // Избирательное право. 2013. № 3
(23). С 22.
163
Штурнев А.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в
Российской Федерации: общеправовая характеристика и юридическая природа: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. 12.00.02. Иркутск, 2004.
136
при проведении агитации, А.А. Малиновский использует такое понятие как
«злоупотребление правом на проведение предвыборной агитации», выделяя
следующие элементы состава правонарушения: 1) наличие у субъекта
избирательного
права;
2)
совершение
действий
по
реализации
избирательного права в противоречии с его содержанием; 3) причинение
вреда участникам общественных отношений.164 При этом свою концепцию
иллюстрирует
примерами
из
судебной
агитационные
материалы
кандидатов
практики,
оценивались
согласно
как
которой
нарушающие
установленные Законом об основных гарантиях требования. Такой подход
заслуживает внимания, поскольку позволяет сузить круг правонарушений, за
которые предусмотрена конституционно-правовая
ответственность, до
правонарушений, совершаемых в период избирательных кампаний.
При этом стоит отметить, что ответственность в избирательном праве
является перспективой разрешения избирательных споров, понятию и
классификации которых также посвящено немало исследований.
По мнению А.В. Пошивайловой, в зависимости от согласованности
притязаний участников избирательного процесса избирательные отношения
можно классифицировать на спорные и бесспорные. Бесспорных отношений
большинство.
Между
тем
спорное
правоотношения
выражается
в
невозможности осуществления субъективных прав управомоченным лицом и
является
одним
из
возможных
вариантов
развития
регулятивного
избирательного правоотношения, является его особым состоянием. В свою
очередь, избирательный спор определяется А.В. Пошивайловой как «особое
избирательное
правоотношение,
в
рамках
которого
становится
неопределенным содержание конкретных субъективных избирательных прав
и обязанностей либо спорным становится сам факт их существования,
возникающее между субъектами избирательного права, в результате
обращения в суд или в избирательную комиссию ввиду наличия
164
Малиновский А.А. Злоупотребление избирательными правами: вопросы квалификации // Право и
управление. XXI век. 2008. № 1. С. 13.
137
взаимоисключающего интереса по поводу реализации или применения норм
избирательного права».165
Р.А. Охотников определяет избирательные споры более емко, но с
отражением присущей им функции, как «избирательные правоотношения
охранительного характера».166
Анализируя институт конституционно-правовой ответственности за
нарушения при проведении предвыборной агитации, целесообразно уделить
внимание и проблеме злоупотребления свободой массовой информации при
проведении избирательной кампании. Данная проблема рассматривается
современными исследователями как самостоятельный конституционноправовой деликт. Так, А.Л. Магданов придерживается выраженной в научной
литературе позиции167 о том, что сущность свободы СМИ имеет естественноправовой характер и является естественным социальным притязанием.168
Обобщая различные подходы к определению понятия злоупотребления
избирательными правами, А.Л. Магданов обоснованно выделяет общие
элементы
такого
определения:
превышение
субъектов
пределов
осуществления своего избирательного права, нарушающее избирательные
права иных субъектов. При этом подчеркивает, что существо такого
злоупотребления
заключается
в
искажении
цели
реализации
права,
злоупотребление которым допущено. В свою очередь, злоупотребление
правом как отдельный вид правонарушения обусловлен отступлением от
предписаний ч. 3 ст. 17 Конституции РФ о том, что осуществление прав и
свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других
лиц.169
165
Пошивайлова А.В. Понятие избирательного спора: теория вопроса. // Право и политика. 2005. № 11. С.
133.
166
Охотников Р.А. Понятие и правовая природа избирательных споров // Конституционное и
муниципальное право. 2007. № 6. С. 23.
167
См. об этом: Сусликов С.А. Конституционно-правовое регулирование средств массовой информации в
Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2007; Локинская С.А. Свобода массовой
информации: конституционно-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2003.
168
Магданов А.Л. Злоупотребление свободой массовой информации при проведении избирательной
кампании // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. № 2. С. 2
169
Там же. С. 37.
138
Между тем следует отметить, что есть участники избирательного
процесса, которые не наделены субъективными избирательными правами.
Например, это – организации, осуществляющие выпуск СМИ. Такие
субъекты реализуют иные права и свободы в ходе избирательных кампаний:
права
на
получение,
Следовательно,
можно
обработку
и
распространение
заключить,
что
информации.
злоупотребление
не
только
избирательными правами, но и иными правами и свободами (тем более, что
ст.
56.1
Закона
об
основных
гарантиях
оперирует
понятием
«злоупотребление свободой СМИ») может искажать цель их реализации и
нарушать субъективные избирательные права граждан.
При этом следует отметить особенность нормативного содержания
института
злоупотребления
свободой
СМИ
в
избирательном
законодательстве. А именно, буквальное толкование п. 1.1 ст. 56 Закона об
основных гарантиях устанавливает, что злоупотреблением свободой СМИ
являются как указанные в данном законе, так и иные нарушения.
Таким образом, является обоснованной предложенная А.Л. Магдановым
классификация злоупотребления свободой (правом): 1) осуществление
действий, которые прямо запрещены законом; 2) осуществление действий,
прямой запрет которых в законодательстве не содержится, но данными
действиями нарушаются субъективные права других субъектов, а также
принцип правового равенства участников правоотношений.170
Первый
вид
злоупотребления
правом
обусловлен
подходом
законодателя и прямо поименован в п. 1 ст. 56 Закона об основных
гарантиях. В свою очередь, второй вид злоупотребления правом обусловлен
как теоретическим обоснованием, так и обоснованием правоприменителя.171
А.Л. Магданов, учитывая положения пп. 1.1 ст. 56 Закона об основных
гарантиях, ст. 4 Закона о СМИ предлагает следующее определение
170
Магданов А.Л. Указ. соч. С. 37.
Злоупотребление правом как общеправовой принцип заявлен в Постановлениях Конституционного Суда
РФ от 24 января 2002 года № 3-П и от 15 марта 2005 года № 3-П, Постановлении Пленума Верховного Суда
РФ от 17 марта 2004 года № 2.
171
139
злоупотребление свободой массовой информации во время проведения
избирательной кампании как конституционно-правового деликта - это
противоправное
использование
определенными
участниками
выборов
предназначенных для неограниченного круга лиц печатных, аудио-,
аудиовизуальных и иных сообщений и материалов, а также использование
иными способами свободы массовой информации во время проведения
избирательной кампании, нарушающее права и законные интересы других
лиц, государства, общества в целом и влекущее применение мер
конституционно-правовой ответственности. Также он выделяет следующие
основные признаки такого злоупотребления: 1) рассматриваемый состав
злоупотребления всегда предполагает использование массовой информации,
посредством которой осуществляется противоправное воздействие на
неограниченный круг лиц; 2) данное правонарушение может быть совершено
только во время проведения избирательной кампании; 3) посягает на права и
законные интересы других лиц, государства, общества в целом172.
Необходимо
сделать
следующие
уточнения
применительно
к
содержанию первого и второго из приведенных трех признаков. Во-первых,
злоупотребление избирательным правом с использованием средств массовой
информации
предполагает,
что
СМИ
используется
как
метод
распространения агитации. Это связано с тем, что меры конституционноправовой ответственности применяются в ситуации, когда нарушение
избирательного законодательства сопряжено с проведением агитации. А
учитывая, что такая ответственность (отмена регистрации кандидата (списка
кандидатов),
исключение
кандидата
из
зарегистрированного
списка
кандидатов, отмена итогов голосования и результатов выборов) ограничивает
пассивное избирательное право субъекта, допустившего злоупотреблении,
круг правонарушителей ограничивается кандидатами и избирательными
объединениями.
Во-вторых, период, когда злоупотребление может быть основанием для
172
Магданов А.Л. Указ соч. С. 37.
140
применения мер конституционно-паровой ответственности не должен
определятся как тождественный периоду избирательной кампании, он более
узкий. Связано это с тем, что злоупотребление сопряжено с агитацией, а
агитационный период имеет начало с момента выдвижения кандидата,
списка кандидатов (ст. 49 Закона об основных гарантиях). В свою очередь,
после официального опубликования результатов выборов законодатель
устанавливает годичный срок для их оспаривания (п. 3 ст. 78 Закона об
основных гарантиях), что тоже предполагает ограничения пассивного
избирательного права избранных кандидатов в связи с допущенными
нарушениями, в том числе связанными со злоупотреблением свободой СМИ
при проведении агитации.
Поскольку избирательное право не носит абсолютного характера,
проблема злоупотребления правом связана и с проблемой соотношения
понятий ограничения и умаления права в том плане, что и законодатель не
должен
злоупотреблять
свободой
усмотрения
при
регулировании
электоральных отношений. В.А. Черепанов в своей работе «К вопросу об
умалении избирательных прав граждан» соотносит понятия «ограничение» и
«умаление» права.173 Соглашаясь с устоявшимся в научной литературе
дефиницией ограничения права, автор раскрывает ее содержание через
установленные пределы реализации правомочий субъекта. В свою очередь,
под
умалением
права
В.А.
Черепанов
понимает
неправомерное,
недопустимое уменьшение объема правомочий субъекта права. В качестве
примера умаления пассивного избирательного права В.А. Черепанов
приводит последние изменения в избирательное законодательство в части
упразднения мажоритарной системы при выборах в Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации. В обоснование такого
тезиса, с учетом порядка формирования (выдвижения) списков кандидатов от
политических партий, приводятся доводы о резком сокращении количество
173
Черепанов В.А. К вопросу об умалении избирательных прав граждан // Российский юридический журнал.
2012. № 1. С. 68 – 73.
141
людей, которые могут участвовать в избирательной кампании в качестве
кандидатов. Также введенная с 2004 года и существовавшая до недавнего
времени отмена выборов высших должностных лиц субъектов Российской
Федерации рассматривается В.А. Черепановым как аналогичное по своей
сути умаление активного и пассивного избирательного права.
Такие доводы представляются спорными в том отношении, что пределы
усмотрения законодателя в части организации избирательной системы
достаточно широки, что подчеркнуто в Постановлении Конституционного
Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П: «…федеральный законодатель
вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным
целям механизмы организации государственной власти, в том числе при
наделении полномочиями органы государственной власти и должностных
лиц,
в
отношении
которых
соответствующий
порядок
прямо
не
предусмотрен в Конституции РФ, соблюдая при этом конституционные
принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий
и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов
Российской Федерации - с другой».174 Следует обратить внимание на то, что
Судом
мотивируется
правомочие
федерального
законодателя
через
балансирование интересов федерации и ее субъектов, что отражает
специфику федерализма Российской Федерации в части разграничения
предметов ведения
и
полномочий между федеральным центром и
субъектами.
По мнению В.В. Чистополова, злоупотребление избирательными
правами при проведении агитации можно связать с тем, что к содержанию
предвыборной агитации, в отличие от информирования, не предъявляются
требования достоверности. Это не может не нарушать конституционные
права
174
граждан
на
получение
полной,
объективной
и
достоверной
Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
142
информации об избирательном процессе и порождает манипулятивные
избирательные технологий.175 На наш взгляд, с таким доводом однозначно
согласиться нельзя, поскольку за содержание агитации несет ответственность
кандидат (п. 4 ст. 48 Закона об основных гарантиях). И будучи мотивирован
целью побудить избирателей к голосованию за него, в агитационных
материалах содержатся различного рода лозунги и взгляды, что, по сути,
является выражением убеждений и не подлежит верификации на предмет
соответствия
действительности.
Следовательно,
законодательное
закрепление требования о достоверности агитации будет рассматриваться как
неконституционное ограничения права на распространение своих убеждений
(ст. 28 Конституции РФ). Также нельзя не отметить, что в ситуации, когда
агитация, как правило, негативная, содержит элементы злоупотребления
свободой массовой информации (п. 1.1 ст. 56 Закона об основных гарантиях)
и признаки иных правонарушений (распространение порочащих сведений,
оскорбление, клевета), существуют дополнительные средства правовой
защиты (ст. 152 ГК РФ, ст. 5.61 КоАП РФ, ст. 128.1 УК РФ176).
Институт конституционно-правовой ответственности кандидатов за
нарушения при проведении предвыборной агитации предусматривает
конкретные санкции: 1) отменить решение избирательной комиссии о
регистрации кандидата (списка кандидатов); 2) отменить регистрацию
кандидата;
3)
отменить
регистрацию
кандидата,
включенного
в
зарегистрированный список кандидатов; 4) отменить решение избирательной
комиссии об итогах голосования, о результатах выборов (ст. 76, ст. 77 Закона
об основных гарантиях). При этом суд реализует правомочие по применению
таких санкций.
Но, поскольку не за каждое нарушение при проведении агитации суд
правомочен применить к кандидатам перечисленные меры конституционно175
Чистополов В.В. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и пути их решения //
Российский юридический журнал. 2010. № 3. С. 67 – 73.
176
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ (ред. от 30.03.2015) // СЗ РФ.
1996. № 25. Ст. 2954.
143
правовой ответственности, следует, что последние ограничены по перечню
оснований. Согласно п. 7 ст. 76 Закона об основных гарантиях суд может
отменить регистрацию кандидата в следующих случаях:
- использования кандидатом в целях достижения определенного
результата на выборах денежных средств помимо средств собственного
избирательного фонда, если их сумма превысила 5 процентов от предельного
размера расходования средств избирательного фонда, установленного
законом, или превышения предельного размера расходования средств
избирательного фонда, установленного законом, более чем на 5 процентов;
- неоднократного использования кандидатом преимуществ своего
должностного или служебного положения;
установления факта подкупа избирателей кандидатом, его доверенным
лицом, уполномоченным представителем по финансовым вопросам, а также
действующими по их поручению иным лицом или организацией;
- несоблюдения кандидатом ограничений, предусмотренных пунктом 1
или 1.1 статьи 56 Закона об основных гарантиях;
неоднократного
несоблюдения
кандидатом
ограничений,
предусмотренных пунктом 5.2 статьи 56 Закона об основных гарантиях.
По правилам п. 8 ст. 76 Закона об основных гарантиях регистрация
списка кандидатов может быть отменена судом в случаях:
- использования избирательным объединением в целях достижения
определенного результата на выборах денежных средств помимо средств
собственного избирательного фонда, если их сумма превысила 5 процентов
от предельного размера расходования средств избирательного фонда,
установленного
законом,
или
превышения
предельного
размера
расходования средств избирательного фонда, установленного законом, более
чем на 5 процентов;
неоднократного
использования
руководителем
избирательного
объединения преимуществ своего должностного или служебного положения;
144
установления
факта
подкупа
избирателей
избирательным
объединением, его доверенным лицом, уполномоченным представителем, а
также действующими по их поручению иным лицом или организацией;
-
несоблюдения
избирательным
объединением
ограничений,
предусмотренных пунктом 1 или 1.1 статьи 56 Закона об основных
гарантиях,
а
также
несоблюдения
кандидатом,
включенным
в
зарегистрированный список кандидатов, ограничений, предусмотренных
пунктом 1 статьи 56 Закона об основных гарантиях, если избирательное
объединение, выдвинувшее этот список, не исключит такого кандидата из
списка в соответствии с пунктом 11 настоящей статьи;
-
неоднократного
несоблюдения
избирательным
объединением
ограничений, предусмотренных пунктом 5.2 статьи 56 Закона об основных
гарантиях.
В п. 9 ст. 76 определены основания для отмены регистрации кандидата,
включенного в зарегистрированный список кандидатов:
- неоднократное использование кандидатом преимуществ своего
должностного или служебного положения;
- несоблюдение кандидатом ограничений, предусмотренных пунктом 1
или 1.1 статьи 56 Закона об основных гарантиях;
- установление факта подкупа избирателей кандидатом, а также
действующими по его поручению иным лицом или организацией.
Если проанализировать приведенные основания, то все указанные в них
нарушения
сопряжены
с
несоблюдением
законом
установленных
ограничений при проведении предвыборной агитации. Таким образом, при
квалификации нарушений необходимо руководствоваться дополнительными
нормами Закона об основных гарантиях.
Нарушение порядка финансирования избирательной кампании связано с
несоблюдением требований п. 5 ст. 48 Закона об основных гарантиях:
расходы
на
проведение
предвыборной
агитации
осуществляются
исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов в
145
установленном законом порядке. Агитация за кандидата, избирательное
объединение, оплачиваемая из средств избирательных фондов других
кандидатов, избирательных объединений, запрещается.
Формы использования преимуществ должностного или служебного
положения и соответствующий запрет определены в ст. 40 Закона об
основных гарантиях.
Формы подкупа избирателей и запрет на подкуп избирателей при
проведении агитации установлены п. 2 ст. 56 Закона об основных гарантиях.
Основания, не допускающие злоупотребление свободой массовой
информации и запрещающие негативную агитацию в эфире, содержатся в
бланкетных
нормах.
Кроме
этого,
квалифицировать
агитацию
как
нарушающую законодательство Российской Федерации об интеллектуальной
собственности можно только с применением ч. 4 ГК РФ.177
При оспаривании результатов выборов из перечисленных оснований
исключаются такие основания как нарушение законодательства Российской
Федерации
об
интеллектуальной
собственности
и
распространение
негативной агитации в эфире. Вместе с тем Федеральным законом от 02
апреля 2014 года № 51-ФЗ «О внесении изменений в отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации»
178
введено
такое
дополнительное основание отмены решения избирательной комиссии о
результатах соответствующих выборов после определения их результатов
как установление иных нарушений законодательства Российской Федерации
о выборах, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю
избирателей. Формально к таким нарушениям может быть отнесено любое
нарушение при проведении агитации.
Однако во всех случаях, кроме нарушений в расходовании средств
избирательного фонда, в качестве обязательного элемента доказывания при
177
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18 декабря 2006 года № 230-ФЗ (ред. от
31.12.2014) // СЗ РФ. 2006. № 52 (1 ч.). Ст. 5496.
178
Федеральный закон от 02 апреля 2014 года № 51-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1543.
146
оспаривании результатов выборов выступает обстоятельство невозможности
определения действительного волеизъявления избирателей (п. 2. ст. 77
Закона об основных гарантиях). Это свидетельствует о том, что законодатель
дифференцирует нарушения в зависимости от их существенности.
Из анализа ст. 76, ст. 77, ст. 78 Закона об основных гарантиях следует,
что имеются ограничения по кругу субъектов избирательного спора и во
времени.179
В зависимости от истребуемой меры ответственности, надлежащим
заявителем
может
выступать
зарегистрировавшая
кандидата
(список
кандидатов) избирательная комиссия, кандидат, зарегистрированный по тому
же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов
которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, прокурор
(специальный круг субъектов), а при оспаривании итогов голосования,
результатов выборов обратиться в суд с жалобой может общий круг
субъектов, определенный п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях
(избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и
их доверенные лица, иные общественные объединения, наблюдатели, а также
комиссии).
Помимо этого, ст. 78 Закона об основных гарантиях установлены
ограничения во времени на подачу и разрешение соответствующих жалоб.
Так, жалоба на решение комиссии о регистрации, об отказе в регистрации
кандидата (списка кандидатов), о заверении, об отказе в заверении списка
кандидатов, списка кандидатов по одномандатным (многомандатным)
избирательным округам может быть подана в течение десяти дней со дня
принятия обжалуемого решения. Указанный срок восстановлению не
подлежит.
После официального опубликования результатов выборов жалоба на
нарушение избирательных прав граждан, имевших место в период
179
О понятии и классификации избирательных споров см.: Князев С.Д., Охотников Р.А. Указ. соч.
147
избирательной кампании, может быть подана в суд в течение одного года со
дня официального опубликования результатов соответствующих выборов.
Решения по жалобам, поступившим до дня голосования в период
избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее
дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день,
следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в
жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются
не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение комиссии об
итогах голосования, о результатах выборов суд обязан принять решение не
позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.
Заявление об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов может
быть подано в суд не позднее, чем за восемь дней до дня голосования (в том
числе повторного). Решение суда должно быть принято не позднее, чем за
пять дней до дня голосования.
По мнению автора, законодательные ограничения при применении
судами мер ответственности за нарушение избирательного законодательства
при проведении агитации по перечню оснований, кругу субъектов и во
времени не вызывают каких-либо неясностей в правоприменительной
практике. Между тем нельзя не отметить сложность построения Закона об
основных гарантиях, что при разрешении конкретного избирательного спора
актуализирует применение как бланкетных норм, так и норм разных глав
закона в их совокупности. Это не может не усложнять построение правовой
позиции участников избирательных споров и определение судебной
перспективы их разрешения. В научной литературе по этому поводу
высказываются схожие мнения.
С.Д. Князев и Р.А. Охотников в качестве типичной причины
возникновения избирательных споров указывают на «противоречивость и
нестабильность правового регулирования избирательных отношений».180
180
Князев С.Д., Охотников Р.А. Указ.соч. С. 3.
148
С.И. Цыбуляк к причинам дефектности правовых норм относит
чрезмерно частую модернизацию избирательного законодательства.181
С.А.
Хвалёв,
отмечая
недостатки
правового
качества
законов,
регулирующих порядок организации и проведения выборов в Российской
Федерации, в качестве необходимого условия правового качества законов
ссылается на доступность их понимания и простоту применения.182
Но в большей степени неоднородную судебную практику, на взгляд
автора, обусловливает то обстоятельство, что разрешая избирательный спор
и устанавливая наличие оснований для применения мер ответственности, суд
реализует правомочие на их применение.
Например, исходя из анализа законодательной формулировки п. 1.1 ст.
56 Закона об основных гарантиях следует, что по своей конструкции она
относит агитацию, нарушающую законодательство Российской Федерации об
интеллектуальной собственности, к форме злоупотребления свободой
массовой информации. При этом на существенность такой формы
злоупотребления указывает то, что несмотря на открытый в этой части
перечень, законодатель дополнительно указывает на запрет только той
агитации, что содержит призывы к совершению деяний, определяемых в ст. 1
Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии
экстремистской деятельности»183 как экстремистская деятельность, либо
иным способом побуждает к таким деяниям, а также обосновывает или
оправдывает экстремизм; агитации, что возбуждает социальную, расовую,
национальную или религиозную рознь, унижает национальное достоинство,
пропагандирует исключительность, превосходство либо неполноценность
граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой,
национальной, религиозной или языковой принадлежности; а также той
181
Цыбуляк С.И. Дефекты конституционно-правового регулирования избирательных отношений в
Российской Федерации: Автореф. дис. …канд.юрид.наук. 12.00.02. Тюмень, 2010.
182
Хвалёв С.А. Условия и содержание правового качества законов о выборах // Избирательное право. 2012.
№ 4 (20). С 5.
183
Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О противодействии
экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 30 .Ст. 3031.
149
агитации, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное
демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики
или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до
степени их смешения. В свою очередь, пп. «д» п. 7 ст. 76 Закона об основных
гарантиях содержит бланкетную норму, предусматривающую в качестве
меры ответственности за такое нарушение отмену регистрации кандидата.
Стоит обратить особое внимание на то, что из буквального толкования п. 8
ст. 76 Закона об основных гарантиях следует, что эта санкция применяется
судом в порядке реализации права на ее применение. То есть на практике суд
применяет санкцию с учетом оценки степени допущенного нарушения, как
того требует норма ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Вместе с тем судебная практика, связанная с применением мер
конституционно-правовой ответственности к кандидатам за нарушение
законодательства
Российской
Федерации
об
интеллектуальной
собственности достаточно противоречива, что следует из нижеприведенных
судебных постановлений.
Установив факт нарушения кандидатом П. законодательства Российской
Федерации об интеллектуальной собственности при проведении агитации,
районный суд Республики Карелия решением от 01 марта 2007 года не стал
отменять его регистрацию, сославшись на то, что эта санкция, «связанная с
ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе
вытекающего из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ принципа соразмерности.
Поэтому недопустимо применение лишь формальных оснований отмены
регистрации…без
учета
обстоятельств,
свидетельствующих
о
несущественности нарушений законодательства Российской Федерации об
интеллектуальной собственности, допущенных П.».184
Аналогичная мотивировка встречается и в решении районного суда
Республики Карелия от 11 июня 2009 года по делу об отмене регистрации
184
Избирательное право и избирательный процесс в решениях судов (2005-2008) // Сборник судебных
решений. Составитель: Н.Ф. Баринова. Петрозаводск: Verso, 2009. С. 57.
150
кандидата в связи с нарушением авторского права при проведении
агитации.185
Однако есть и иной подход, не ставящий применение санкции в
зависимость от степени нарушения. Например, в решении Приморского
краевого суда от 28 сентября 2006 года суд указал на то, что норма пп. «д» п.
7 ст. 76 Закона об основных гарантиях «не ставит применение санкции в
зависимость совершение кандидатом при проведении агитации нарушений
законодательства об интеллектуальной собственности от наступления каких–
либо
последствий,
а
также
от
малозначительности
допущенных
нарушений».186
Также в решении Верховного Суда Республики Карелия по делу № 3 38/2011 от 28 ноября 2011 года об отмене регистрации кандидата А.А. М-го в
депутаты Законодательного Собрания Республики Карелия пятого созыва по
«Кукковскому» одномандатному избирательному округу № 8 суд фактически
не подверг оценке степень нарушения авторского права и не высказался о
соразмерности применяемой санкции допущенному нарушению. А именно,
суд мотивировал решение следующим образом: «Анализ указанного
агитационного материала с фотографиями скульптуры указывает на то, что
эти изображения на обложке буклета «Наша Кукковка» и лицевых страницах
газет является основным объектом этого воспроизведения. На обложке
буклета данная скульптура находится в центре на переднем плане, данная
фотография содержит явно выраженное воспроизведение указанного объекта
архитектуры; скульптура петуха в левой части лицевых страниц газет
изображена как символ района Кукковка.
Суд, оценив представленные доказательства, приходит к выводу о том,
что
185
данные
агитационные
материалы,
содержащие
изображения
Решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 11 июня 2009 года. URL:
http://petrozavodsky.kar.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&did=77 (дата обращения: 22.03.2010).
186
Решение Приморского краевого суда от 28 сентября 2006 года. URL: http://www.netadvocate.org/node/301
(дата обращения: 22.02.2010).
151
произведения архитектуры, использовались в агитационной деятельности
кандидата без получения согласия автора на его использование».187
Более оправданным является подход суда, когда применение мер
конституционно-правовой
ответственности
обусловлено
общим
предписанием ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы
человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только
в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Более того, такой подход полностью согласуется с разъяснением
Конституционного Суда РФ, выраженном в Постановлении от 18 февраля
2000 года № 3-П:188 «законодатель, определяя средства и способы защиты
государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые
для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность
несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при
допустимости ограничения того или иного права в соответствии с
конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не
чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями
меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ,
могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие
ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной
только рациональной организации деятельности органов власти не могут
служить основанием для ограничения прав и свобод».
Таким образом, имеющиеся в законодательстве Российской Федерации
ограничения при применении судами мер ответственности к кандидатам за
нарушение избирательного законодательства при проведении предвыборной
187
Решение Верховного Суда Республики Карелия от 28.112011 по делу № 3 -38/2011. URL:
http://vs.kar.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_num=1&id=10400001111291700450821000954
152 (дата обращения: 07.02.2012).
188
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 года № 3-П «По делу о проверке
конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» в
связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» // СЗ РФ. 2000. №9. Ст. 1066.
152
агитации необходимы, выражаясь языком Конституционного Суда РФ, для
обеспечения
«социально
необходимого
результата».
Очевидно,
что
реализация интересов отдельной политической группы в лице кандидатов
(списков кандидатов), обуславливает реализацию интересов ее электората,
что в свою очередь, обеспечивает свободные и альтернативные выборы. В
этой связи автору видится допустимым и оправданным предоставление суду
именно права применять меры ответственности к кандидатам, допустившим
нарушение избирательного законодательства при проведении предвыборной
агитации.
Однако в ситуации, когда суд при наличии соответствующих оснований
не
применяет
представляется
возможную
меру
проблематичной
ответственности
реализация
к
принципов
кандидатам,
равенства
кандидатов, свободного волеизъявления граждан, неотвратимости наказания.
А поскольку только свободные выборы рассматриваются в качестве
осуществления прямой формы демократии, автор полагает, что обязательное
информирование избирателей о допущенных нарушениях при проведении
предвыборной агитации позволит избирателю реализовать свободное
волеизъявление, а также будет ограждать нарушителей от подобных
злоупотреблений.
Из
рассмотренного
выше
законодательного
перечня
форм
злоупотреблений свободой СМИ в качестве оснований для отмены судом не
только регистрации кандидата, но и решения избирательной комиссии о
результатах соответствующих выборов после определения их результатов, в
качестве самостоятельного основания исключается только нарушение
законодательства
Российской
Федерации
об
интеллектуальной
собственности.
На наш взгляд, такое исключение не согласуется с отмеченной ранее
особенностью юридико-технического построения п. 1 и п. 1.1. ст. 56 Закона
об основных гарантиях. Это существенно снижает охранительную функцию
153
института ответственности кандидатов за нарушение избирательного
законодательства.
С точки зрения процедуры привлечения кандидатов к ответственности,
также следует указать на проблемы доказывания юридически значимых по
делу
обстоятельств,
что
связано
со
спецификой
объектов
права
интеллектуальной собственности и комплексным правовым регулированием
в этой сфере. В частности, может потребоваться специальное исследование
для
подтверждения
соответствия
незаконно
использованной
копии
авторского произведения его оригиналу, либо для подтверждения искажения
авторского
произведения,
доказательств
либо
правомерности
интеллектуальной
для
оспаривания
использования
собственности:
документальных
объекта
лингвистическое,
права
техническое,
фонографическое, фоноскопическое, почерковедческое или иное. Это может
привести к пропуску срока для вынесения судебного акта об отмене
регистрации кандидата, установленного п. 9 ст. 290 ГПК РФ как пять дней до
дня голосования. В такой ситуации, учитывая положения ст. 220 ГПК РФ
производство по делу подлежит прекращению. Так, например, Определением
Верховного суда Республики Карелия было прекращено производство по
делу об отмене регистрации кандидата Н. в связи с пропуском названного
срока для принятия решения.189 При этом недавно появившаяся норма ГПК
РФ,
позволяющая
судам
определять
срок
подготовки
экспертных
заключений, никак не может исключить такую ситуацию. Не могут дать
необходимой гарантии и процессуальные нормы о независимой оценке судом
доводов, изложенных в заявлении о нарушении избирательных прав. Между
тем исследование специалиста зачастую кладется в основу судебного
решения и гарантирует его полноту и объективность. Важно отметить, что
принципы объективного и всестороннего рассмотрения избирательного
спора играют особую роль в ситуации, когда требование сопряжено с
189
Избирательное право и избирательный процесс в решениях судов (2005-2008) // Сборник судебных
решений. Составитель: Н.Ф. Баринова. Петрозаводск: Verso, 2009. С. 94-96.
154
ограничением избирательного права. И сегодня проблема ограничения
избирательных прав привлекает все большее внимание исследователей.
Как отмечает А.А. Троицкая, ограничение права - это основанное на
Конституции сужение сферы действия основного права соразмерное
конституционно
защищаемым
ценностям.
Требования,
опосредующие
правомерность ограничений: 1) надлежащая форма; 2) оправданная цель; 3)
соблюдение принципа соразмерности; 4) сохранение сущности подлежащего
ограничению права.190
Такой же подход отражен и в правоприменительной практике, связанной
с
верификацией
информационного
норм
избирательного
обеспечения
законодательства
выборов.
Так,
в
в
сфере
Постановлении
Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 года № 15-П191 содержатся
следующие разъяснения: «Вместе с тем, как вытекает из сформулированных
Конституционным
Судом
РФ
правовых
позиций,
ограничения
конституционных прав, в том числе, следовательно, свободы массовой
информации, должны быть необходимыми и соразмерными конституционно
признаваемым
целям
таких
ограничений;
в
тех
случаях,
когда
конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения
закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование,
которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы
к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или
иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями
государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и
интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и
строго
обусловленные
этими
целями
меры;
публичные
интересы,
перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдать правовые
190
Троицкая А.А. Пределы и ограничения основных прав личности: проблема соотношения понятий //
Вестник московского университета. Сер. 11. Право. 2007. № 3. С. 99-113.
191
Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 № 15-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы
депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // СЗ
РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.
155
ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают
требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными,
соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых
ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют
обратной силы и не затрагивают само существо конституционного права, т.е.
не
ограничивают
пределы
и
применение
основного
содержания
соответствующих конституционных норм; чтобы исключить возможность
несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в
конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально
определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного
толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их
применения».
Между тем неоднозначен подход ученых и практиков применительно к
вопросу о допустимой форме ограничений основных прав. Так, Б.С. Эбзеев
считает, что Конституция РФ (ч. 3 ст. 55 и ч. 1 ст. 56) допускает
установление ограничений в форме федерального конституционного закона и
федерального закона.192 В свою очередь, А.А. Троицкая отмечает и иную
возможную форму введения ограничений: закон субъекта Российской
Федерации, что вытекает из ст. 72 Конституции РФ, определяющей круг
вопросов, относящихся к совместному ведению субъектов Российской
Федерации. 193
Несмотря на то, что защита избирательных прав граждан находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ограничение
пассивного
избирательного
права
как
мера
конституционной
ответственности кандидатов может быть установлено только нормой
федерального закона, поскольку относится к системе общих гарантий
избирательных прав граждан.
Можно сделать следующие выводы.
192
Эбзеев Б.С. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации:
Учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. М.: Норма, 2005. С. 309-314.
193
Троицкая А.А. Указ соч. С. 113.
156
Институт конституционно-правовой ответственности кандидатов за
нарушение избирательного законодательства Российской Федерации в сфере
информационного
обеспечения
выборов
имеет
четкое
нормативное
закрепление и теоретическое обоснование.
Как мера юридической ответственности конституционно-правовая
ответственность
в широком смысле
является
гарантией
реализации
избирательных прав граждан. А поскольку конституционно-правовая
ответственность
предусмотрена
за
ряд
нарушений
избирательного
законодательства при проведении агитации, ее следует рассматривать как
гарантию реализации права граждан на получение и распространение
агитации.
Анализ правового регулирования, правоприменительной практики и
теоретических
подходов
к
содержанию
конституционно-правовой
ответственности кандидатов за нарушения при проведении агитации
позволяют выделить ее сущностные характеристики.
Во-первых,
данному
институту
присуще
комплексное
правовое
регулирование и наличие оценочных категорий при разрешении вопроса о
применении
санкций
к
кандидатам-нарушителям.
Во-вторых,
предусмотренные законодательством о выборах санкции за нарушения
порядка информационного обеспечения выборов носят по своей правовой
природе публичный характер, влекут за собой ограничение пассивного
избирательного права кандидатов и не исключают возможность применения
мер гражданской, административной и уголовной ответственности к
нарушителю. В-третьих, ответственность за нарушение информационного
обеспечения выборов представляется как мера конституционно-правовой
ответственности за нарушение законодательства о выборах.
Несмотря на то, что некоторые нарушения при проведении агитации
рассматриваются как основание для отмены регистрации кандидата, они не
являются основанием для оспаривания итогов голосования или результатов
157
выборов, что снижает гарантии граждан в сфере информационного
обеспечения выборов.
158
Заключение
Информационное обеспечение выборов имеет свои исторические
традиции в системе правового регулирования избирательного процесса в
Российской Федерации. В Законе об основных гарантиях наряду с
предвыборной агитацией впервые нормативно закрепляется такая форма
информационного обеспечения выборов как информирование.
Несмотря
отсутствует,
на
то, что
законодатель
нормативная
определил
дефиниция
круг
информирования
субъектов
и
принципы
информирования.
Сегодня информационное обеспечение выборов является важной
гарантией реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации.
Как правовая гарантия информационное обеспечение выборов включает в
себя нормы об условиях и ограничениях реализации права на информацию о
выборах, а также о способах их защиты, устанавливает меры юридической
ответственности, применяемой к нарушителям. В системе правовых гарантий
избирательных прав граждан информационное обеспечение относится к
основным гарантиям, поскольку имеет закрепление в Законе об основных
гарантиях. Вместе с тем это не ограничивает право регионального
законодателя расширять гарантии прав граждан на получение информации о
выборах.
Право на информацию о выборах предоставляется широкому кругу
участников избирательного процесса. Вместе с тем анализ ограничений
такого права по кругу лиц позволяет классифицировать гарантии права на
информацию о выборах, выделив общие и дополнительные гарантии.
В работе обосновано, что право на информацию о выборах реализуется
на всех стадиях избирательного процесса как в заявительном, так и в
обязательном порядке.
Несмотря на то, что порядок предоставления информации о выборах не
всегда конкретизирован, он обеспечен такими механизмами как 1) сроки
предоставления той или иной информации; 2) возложением адресной
159
обязанности по организации информирования, в том числе на избирательные
комиссии, государственные и муниципальные организации, осуществляющие
теле- и (или) радиовещание, редакции государственных и муниципальных
периодических печатных изданий; 3) общими охранительными механизмами.
В этой связи можно утверждать, что положения Закона об основных
гарантиях в сфере регулирования порядка предоставления информации о
выборах формируют концепцию демократических выборов на основе
гласности и открытости.
Однако в ходе исследования были выявлены правовые проблемы в
сфере регулирования информационного обеспечения выборов.
Сегодня невозможно с точки зрения норм об информационном
обеспечении выборов квалифицировать сообщения в СМИ о деятельности
некоторых кандидатов в период их избирательной кампании. Это влечет за
собой
нарушение
принципа
равенства
кандидатов,
свободного
волеизъявления граждан. Устранить такую проблему не представляется
возможным без расширения ограничений п. 2 ст. 40 Закона об основных
гарантиях: кандидаты, занимающие государственные и муниципальные
должности
должны
уходить
в
отпуск
на
период
проведения
их
избирательной кампании.
Также в работе обосновано, что принципы равенства кандидатов,
объективного
информирования
нарушают
установленный
порядок
освещения в СМИ и на сайтах избирательных комиссий выборочных
консультаций кандидатов на выборах высших должностных лиц субъектов
Российской Федерации с Президентом Российской Федерации, списков
депутатов и глав муниципальных образований, отдавших свои подписи в
поддержку
таких
кандидатов.
Необходимо
внести
соответствующие
изменения в действующее законодательство и вместо выборочности
закрепить необходимость соблюдать принцип равенства кандидатов.
Для повышения уровня гарантий в сфере информационного обеспечения
выборов
необходимо
исключить
законодательное
требование
об
160
обязательном размещении в СМИ, на сайтах избирательных комиссий
информации о списках лиц, поддержавших кандидатов на выборах высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации. Такая информация
должна предоставляться соответствующей избирательной комиссией по
запросу заинтересованных кандидатов. Это в большей степени обеспечит
свободное волеизъявление граждан.
Исследование порядка проведения предвыборной агитации показало,
что в системе действующего правового регулирования агитация как форма
информационного
обеспечения
выборов
отграничивается
от
информирования по субъективной и объективной стороне. С учетом такой
сущностной характеристики как цель побудить избирателей голосовать
определенным образом и допускаемой недостоверностью, агитация подлежит
ограничениям по форме, кругу лиц, периоду и условиям распространения, по
содержанию. Цель ограничений является правомерной: агитация должна
обеспечивать свободное волеизъявление граждан, то есть должна выступать
гарантией реализации избирательных прав граждан в Российской Федерации.
Вместе с тем не все ограничения можно считать обоснованными по
форме. Так, ограничения на распространение гражданами агитации,
требующей финансовых затрат должны учитывать возможную сумму
минимальных затрат. Это согласуется с толкованием ЕСПЧ содержания
права на информацию в период выборов и расширяет гарантии реализации
избирательных прав граждан.
Запрет на распространение негативной агитации в эфире необоснованно
ограничивает права граждан на получение и распространение агитации,
умаляет гарантии избирательных прав граждан: препятствует формированию
общественного мнения и как следствие свободному волеизъявлению
граждан. Такой запрет не оправдан и какой-либо социально значимой целью,
поскольку негативный характер агитации вполне укладывается в общие
ограничения на распространения информации: может не затрагивать
достоинство личности, может не разжигать национальную ненависть и
161
вражду и т.д. Таким образом, запрет на распространение негативной
агитации в эфире должен быть исключен из действующего законодательства.
Для повышения уровня правовых гарантий реализации избирательных
прав, в том числе права на распространение и получение агитации требуется
более четко определить правовое положение СМИ в части удостоверения
права предоставлять эфир для проведения агитации на безвозмездной основе
с соблюдением принципа равенства кандидатов. Также целесообразно
расширить круг организаций СМИ, обязанных предоставлять бесплатный
эфир, печатную площадь на выборах.
С тем, чтобы информационное обеспечение выборов выполняло
функцию гарантии избирательных прав граждан, законодатель установил
конституционную
ответственность
за
нарушение
избирательного
законодательства в сфере информационного обеспечения выборов.
Институт конституционно-правовой ответственности кандидатов имеет
четкое нормативное закрепление и теоретическое обоснование. Как мера
юридической ответственности конституционно-правовая ответственность
является гарантией реализации избирательных прав граждан. Поскольку
такая ответственность предусмотрена за ряд нарушений избирательного
законодательства при проведении агитации, ее следует рассматривать как
гарантию реализации права граждан на получение и распространение
агитации.
Анализ правового регулирования, правоприменительной практики и
теоретических
подходов
к
содержанию
конституционно-правовой
ответственности кандидатов за нарушения при проведении агитации
позволили выделить такие сущностные характеристики как комплексное
правовое регулирование, использование оценочных правовых категорий при
применении санкций, публичный характер такой ответственности.
Несмотря на то, что некоторые нарушения при проведении агитации
рассматриваются как основание для отмены регистрации кандидата, они не
являются основанием для оспаривания итогов голосования или результатов
162
выборов, что снижает гарантии граждан в сфере информационного
обеспечения выборов.
Сформулированные в работе предложения по совершенствованию
действующего законодательства позволят повысить уровень гарантий
избирательных прав граждан в Российской Федерации.
163
Библиография
I. Нормативные правовые акты
1.
Конституция
Российской
Федерации
(принята
всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами
Российской Федерации о поправках к Конституции Российской
Федерации от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2.
Всеобщая
декларация
прав
человека
(принята
Генеральной
Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948) //
Российская газета, 05.04.1995, № 67.
3.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (принята в г.
Рим 04 ноября 1950 года) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
4.
Дополнительный протокол № 1 к Европейской конвенции основных
прав и свобод человека (принят в г. Париже 20 марта 1952 года). URL:
http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/6AE69C60-8259-40F8-93AF8EF6D817C710/0/CONVENTION_RUS_WEB.pdf
(дата
обращения:
16.08.2012).
5.
Конвенция о политических правах женщин от (принята Генеральной
Ассамблеей Организации Объединенных Наций 20 декабря 1952 года)
// Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций,
заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XVI. –М.,
1957.
6.
Международный Пакт о гражданских и политических правах (принят
резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря
1966) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
7.
Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и
политических правах Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной
Ассамблеи
от
16
декабря
1966
года
//
URL:
http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactpro1.shtml
(дата обращения: 24.09.2012).
164
8.
Американская конвенция по правам человека (заключена в г. СанХосе
22
ноября
1969
http://www.conventions.ru/view_base.php?id=1111
года).
(дата
URL:
обращения:
30.05.2014).
9.
Документ
Копенгагенского
совещания
Конференции
по
человеческому измерению СБСЕ 1990 г // Советское государство и
право, 1990, № 11. С. 93-104.
10.
Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (принята
единогласно на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза,
Париж,
26
марта
1994
года).
URL:
http://www.democracy.ru/library/laws/international/el_declaration1994.ht
ml (дата обращения: 20.06.2012).
11.
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных
прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых
Государств (заключена в г. Кишиневе 07 октября 2002 года) // СЗ РФ.
2005. № 48. Ст. 4971.
12.
Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ (принята на
872-м заседании Комитета Министров Совета Европы 12 февраля
2004
года).
URL:
http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/translations/russian/De
c(2004)PoliticalDebate_ru.pdf (дата обращения: 10.06.2012).
13.
Декларация принципов международного наблюдения за выборами
(принята
в
г.
Нью-Йорк
27
ноября
http://cikrf.ru/international/docs/dec_priz.html
2005
(дата
года).
URL:
обращения:
20.06.2012).
14.
Декларация Межпарламентской Ассамблеи государств - участников
Содружества
Независимых
Государств
«О
принципах
международного наблюдения за выборами и референдумами в
государствах – участниках Содружества Независимых Государств»
(принята в г. Санкт-Петербург 25 ноября 2008 года). URL:
165
cikrf.ru/international/events/news/komand.../decl_ass_021208.doc
(дата
обращения: 20.06.2012).
15.
Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63ФЗ (ред. от 30.03.2015) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
16.
Кодекс
Российской
Федерации
об
Административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. от
06.04.2015) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
17.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14
ноября 2002 года № 138-ФЗ (ред. от 06.04.2015.) // СЗ РФ. 2002. № 46.
Ст. 4532.
18.
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18
декабря 2006 года № 230-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2006. № 52
(ч. 1). Ст. 5496.
19.
Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 (ред.
от 24.11.2014) «О средствах массовой информации» // Российская
газета, 08.02.1992, № 32.
20.
Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 (ред. от
22.12.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995.
№ 47 .Ст. 4472.
21.
Федеральный закон от 06 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // СЗ
РФ. 1994. № 33. Ст. 3406. Утратил силу с 22 сентября 1997 года.
22.
Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
Утратил силу с 15 декабря 2002 года.
23.
Федеральный закон № 54-ФЗ от 30 марта 1998 года «О ратификации
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и
Протоколов к ней» // СЗ РФ. 1998. №14. Ст. 1514.
166
24.
Федеральный закон от 06 октября 1999 года №184-ФЗ (ред. от
06.04.2015) «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №42. Ст.
5005.
25.
Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ (ред. от 31.12.2014)
«О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст.
2031.
26.
Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (ред. от
06.04.2015) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ.
2002. № 24. Ст. 2253.
27.
Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ (ред. от
31.12.2014) «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ
РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
28.
Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ (ред. от
24.11.2014) «О выборах Президента Российской Федерации» // СЗ РФ.
2003. № 2. Ст. 171.
29.
Федеральный закон от 10 января 2003 года № 20-ФЗ (ред. от
12.03.2014)
«О
Государственной
автоматизированной
системе
Российской Федерации "Выборы"» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 172.
30.
Федеральный закон от 27 апреля 2004 года № 79-ФЗ (ред. от
31.12.2014) «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
31.
Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ (ред. от 02.04.2014)
«О
выборах
депутатов
Государственной
Думы
Федерального
Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
32.
Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ (ред. от 24.11.2014)
«О внесении изменений в законодательные акты Российской
167
Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.
33.
Федеральный закон от 03 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке
формирования
Совета
Федерации
Федерального
Собрания
Российской Федерации» (ред. от 01.12.2014) // СЗ РФ. 2012. № 50 (ч.
4). Ст. 6952.
34.
Федеральный закон от 21 февраля 2014 года № 19-ФЗ «О внесении
изменений
в
отдельные
законодательные
акты
Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 739.
35.
Федеральный закон от 22 апреля 2014 года № 20-ФЗ (ред. от
24.11.2014)
«О
выборах
депутатов
Государственной
Думы
Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 8.
Ст. 740.
36.
Федеральный закон от 02.04.2014 № 51-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» // СЗ РФ. 07.04.2014. № 14. Ст. 1543.
37.
Указ Президента Российской Федерации № 1792 от 29 октября 1993
года «Об информационных гарантиях для участников избирательной
кампании 1993 года» // Российские вести, № 214, 04.11.1993. Утратил
силу с 10 января 2001 года.
38.
Указ Президента РФ от 04 декабря 2009 года № 1381 «О типовых
государственных должностях субъектов Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2009. № 49 (2 ч.). Ст. 5921.
39.
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации от 12 октября 2007 года № 40-310/5 «О разъяснениях по
некоторым вопросам организации голосования избирателей, не
имеющих регистрации по месту жительства в пределах Российской
Федерации, при проведении выборов депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания российской Федерации пятого созыва
и
выборов
Президента
российской
Федерации».
URL:
168
(дата
http://www.cikrf.ru/law/decree_of_cec/2007/10/12/Zp070310.html
обращения: 15.08.2012).
40.
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации от 07 сентября 2011 года № 31/276-6 «О Порядке
электронного
голосования
с
использованием
комплексов
для
электронного голосования на выборах, проводимых в Российской
Федерации» // Вестник Центризбиркома РФ. 2011. № 13.
41.
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации от 27 декабря 2011 года № 82/635-6 «О порядке
видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах
Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года» // Вестник
Центризбиркома РФ. 2011. № 23 - 24. Утратило силу 25.09.2012.
42.
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации от 26 сентября 2012 № 142/1076-6 «О порядке применения
средств видеонаблюдения и трансляции изображения в помещениях
для голосования на выборах и референдумах, проводимых в
Российской Федерации» // Вестник ЦИК России. 2012. № 10.
43.
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации от 06 марта 2013 года № 165-1212-6 «О порядке
использования при голосовании на выборах в органы государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации,
органы
местного
самоуправления, референдумах технических средств подсчета голосов
– комплексов обработки избирательных бюллетеней и комплексов для
электронного
голосования».
URL:
(дата
http://cikrf.ru/law/decree_of_cec/2013/03/06/165-1212-6.html
обращения: 16.08.2014)
44.
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации от 22 января 2014 года № 213/1399-6 «Об утверждении
порядка установления итогов голосования и определения результатов
выборов,
референдума
на
основании
протоколов
об
итогах
169
голосования, составленных в электронном виде с использованием
автоматизированных
рабочих
мест
участковых
избирательных
комиссий» // Вестник ЦИК России. 2014. № 2
45.
Постановление Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации от 29 января 2014 года № 214/1405-6 «Об утверждении
нормативов
технологического
оборудования
для
участковых
комиссий при проведении выборов, референдумов в Российской
Федерации» // Вестник ЦИК России. 2014. № 2.
46.
Постановление Центральной избирательной комиссии Республики
Карелия
от
09
февраля
2012
года
№
30/188-5
http://karel.izbirkom.ru/way/930258/sx/po/930432/cp/16.html)
URL:
(дата
обращения: 15.08.2012).
47.
Конституционный закон Республики Казахстан с от 28 сентября 1995
года № 2464 «О выборах в Республике Казахстан». URL:
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1004029&sublink=40000 (дата
обращения: 30.05.2014).
48.
Кодекс о выборах Республики Молдова от 21 ноября 1997 года №
1381-XIII.
URL:
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30398395#sub_id=450000 (дата
обращения: 30.05.2014).
49.
Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2011 года
№
370-З.
URL:
http://etalonline.by/?type=text&regnum=HK0000370#load_text_none_1_
(дата обращения: 30.05.2014).
50.
Избирательный кодекс Республики Армения от 14 июня 2011 года №
ЗР-164. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=46765 (дата
обращения: 30.05.2014).
II. Судебные решения
51.
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 года
№ 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5
170
Федерального Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» в
связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» // СЗ РФ. 2000. №9. Ст.
1066.
52.
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 2002 года №
3-П «По делу о проверке конституционности положений части второй
статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде
Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона "О
профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в
связи с запросами Зерноградского районного суда Ростовской области
и Центрального районного суда города Кемерово» // СЗ РФ. 2002. №.
7. Ст. 745.
53.
Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 № 15П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в
связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и
жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» //
СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.
54.
Постановление Конституционного Суда РФ от 15 марта 2005 года №
3-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2
статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и
абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона "Об
акционерных обществах" в связи с запросами Волховского городского
суда Ленинградской области, Октябрьского районного суда города
Ставрополя и жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1209.
55.
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 года №
10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5
статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального
171
закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания
Российской
Федерации»
в
связи
с
жалобой
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2005. № 47. Ст. 4968.
56.
Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года
№ 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных
положений Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с
жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.
57.
Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 года №
7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей
48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы
Астраханской области» // СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2970.
58.
Постановление Конституционного Суда РФ от 05 февраля 2007 года
№ 2-П «По делу о проверке конституционности положений статей 16,
20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом
Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых
акционерных обществ "Нижнекамскнефтехим" и "Хакасэнерго", а
также жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 932.
59.
Определение Конституционного Суда РФ от 04 декабря 2007 года №
797-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина
Кара-Мурзы
Владимира
Владимировича
на
нарушение
его
конституционных прав положением пункта 3.1 статьи 4 Федерального
закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ.
2007. № 52. Ст. 6533.
172
60.
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 года№
32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений
федеральных
законов
«Об
общих
принципах
организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом
группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 2).
Ст. 8062.
61.
Постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 года
№ 20-П «По делу о проверке конституционности подпункта "а"
пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации", части первой статьи 10 и части шестой
статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с
жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В.
Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова» // СЗ РФ. 2013. № 43.
Ст. 5622.
62.
Постановление Конституционного Суда РФ от 06 декабря 2013 года
№ 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 11
и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом
президиума Ленинградского окружного военного суда» // СЗ РФ.
2013. № 50. Ст. 6670.
63.
Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 года №
457-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Губернатора
Вологодской
области,
Губернатора
Ленинградской
области,
Правительства Мурманской области и обращения политсовета
Мурманского регионального отделения политической партии «Единая
Россия» о проверке конституционности пункта 2 статьи 40
173
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и
пункта 2 статьи 49 Федерального закона «О выборах депутатов
Государственной
Думы
Федерального
Собрания
Российской
Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 3.
64.
Определение Конституционного Суда РФ от 02 марта 2006 года № 22О «По жалобе закрытого акционерного общества "Промышленнофинансовая корпорация "Томич" на нарушение конституционных
прав и свобод пунктом 4 части 2 статьи 39 Арбитражного
процессуального кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. №
15. Ст. 1643.
65.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 года
№ 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» // Российская газета, 08.04.2011, № 75.
66.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 года
№ 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового
кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ.
2007. № 3 (март).
67.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 года
№ 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» // Российская газета, 08.04.2011, № 75.
68.
Определение Верховного Суда РФ от 04 марта 2003 года по делу №
93-Г03-6. URL: http://www.supcourt.ru/stor_pdf.php?id=64316
(дата
обращения: 16.08.2012).
69.
Определение Верховного Суда РФ по делу № 46-Г03-9 от 26 мая 2003
года.
URL:
http://www.supcourt.ru/stor_pdf.php?id=70044
обращения: 16.08.2012).
(дата
174
70.
Решение Приморского краевого суда от 28 сентября 2006 года. URL:
http://www.netadvocate.org/node/301 (дата обращения: 22.02.2010).
71.
Решение Верховного Суда Республики Карелия от 28 ноября 2011
года
по
делу
№
3-38/2011.
URL:
http://vs.kar.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_num=1
(дата
&id=10400001111291700450821000954152
обращения:
07.02.2012).
72.
Решение Верховного Суда Республики Карелия от 28 ноября 2011
года
по
делу
№
3-39/2011.
URL:
http://vs.kar.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_num=1
(дата
&id=10400001111301549419481000956446
обращения:
10.05.2012).
73.
Решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 11
июня
2009
года.
URL:
http://petrozavodsky.kar.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&did=77
(дата обращения: 22.03.2010).
74.
Решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 04
сентября
2012
года
по
делу
№
2-5621/22-2012.
URL:
http://petrozavodsky.kar.sudrf.ru (дата обращения: 17.09.2012).
75.
Решение Европейского Суда по правам человека по делу Анчугов и
Гладков против России (Anchugov and Gladkov v. Russia) от 04 июля
2013
года,
жалоба
№
11157/04
15162/05.
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-122260
URL:
(дата
обращения: 31.05.2014)
76.
Решение Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2007 года
по делу Чемодуров против Российской Федерации (Tchemodurov v.
Russia),
жалоба
№
72683/01.
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-82037
обращения: 10.05.2014).
URL:
(дата
175
77.
Решение Европейского Суда по правам человека от 03 декабря 2013
года по делу Унгвари и компании Иродалом против Венгрии (Ungvary
and Irodalom KFT vs. Hungary), жалоба № 64520/10. URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-138568
(дата
обращения: 10.05.2014).
78.
Решение Европейского Суда по правам человека от 20 мая 2010 года
по делу Алаяш Киш против Венгрии (Alajos Kiss v. Hungary), жалоба
№
38832/06.
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-111152
URL:
(дата
обращения: 10.06.2012).
79.
Решение Европейского Суда по правам человека от 22 мая 2012 года
по делу Скоппола против Италии (Scoppola v. Italy №3), жалоба №
126/05 URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001111044 (дата обращения: 10.06.2012).
80.
Решение Европейского Суда по правам человека от 23 ноября 2010
года по делу Гринс и М.Т. против Объединенного Королевства
(Greens and M.T. v The United Kingdom), жалоба № 60041/08 60054/08.
URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-101853
(дата обращения: 10.06.2012)
81.
Решение Европейского Суда по правам человека от 08 апреля 2010
года по делу Фродл против Австрии (Frodl v. Austria), жалоба №
20201/04.
URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-98132
(дата
обращения: 10.06.2012).
82.
Решение Европейского Суда по правам человека от 27 апреля 2010
года по делу Танасе против Молдавии (Tanase v. Moldlva), жалоба №
7/08. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=00198428 (дата обращения: 10.06.2012).
83.
Решение Европейского Суда по правам человека от 08 июля 2008 года
по делу Юмак и Садак против Турции (Yumak and Sadak v. Turkey),
176
жалоба
№
10226/03.
URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-87363
(дата
обращения: 10.06.2012).
84.
Решение Европейского Суда по правам человека от 30 марта 2004
года по делу Хёрст против Объединенного Королевcтва (Hirst v. The
United
Kingdom),
жалоба
№
74025/01.
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-61680
URL:
(дата
обращения: 10.06.2012).
85.
Решение Европейского Суда по правам человека от 19 февраля 1998
года по делу Боуман против Объединенного Королевства (Bowman v.
The
United
Kingdom),
жалоба
№
24839/94.
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-58134
URL:
(дата
обращения: 31.05.2014).
86.
Решение Европейского Суда по правам человека от 01 июля 1997 года
по делу Гитонас и другие против Греции (Gitonas and others v. Greece),
жалоба
№
18747/91
19376/92
19379/92.
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-58038
URL:
(дата
обращения: 31.05.2014).
87.
Решение Европейского Суда по правам человека от 02 марта 1987
года по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии (Mathieu-Mohin
9267/81.
URL:
http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-57536
(дата
and
Clerfayt
v.
Belgium),
жалоба
№
обращения: 31.05.2014).
88.
Соображения Комитета ООН по правам человека от 21 марта 2011
года в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола
к Международному пакту о гражданских и политических правах (сто
первая сессия) относительно Сообщения № 1410/2005 Дениса
Евдокимова и Артема Резанова против Российской Федерации
CCPR/C/101/D/1410/2005.
URL:
177
http://www1.umn.edu/humanrts/russian/hrcommittee/Rview1410sess101.ht
ml (дата обращения: 10.06.2012).
III. Иные акты
89.
Рекомендации по совершенствованию законодательства государств –
участников
МПА
избирательными
СНГ
в
соответствии
стандартами
(приняты
с
на
международными
тридцать
шестом
пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств –
участников СНГ, постановление от 16 мая 2011 года № 36-13). URL:
http://cikrf.ru/international/docs/mpa_recomend.html (дата обращения:
20.06.2012).
90.
Рекомендации Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации для избирательных комиссий субъектов Российской
Федерации по предупреждению и пресечению нарушений в сфере
изготовления и распространения агитационных материалов в период
избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного
обеспечения
выборов.
М:
ЦИК
РФ,
2011.
http://cikrf.ru/news/relevant/2011/11/17/recomend_agit.pdf
URL:
(дата
обращения: 31.05.2014).
IV. Монографические издания
91.
Абдулаев М.И. Права человека (Историко-сравнительный анализ). –
СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 1998.
92.
Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. – 2-е
изд., перераб. и доп. – В 2 т. Т. 1. - М: Юристъ, 2007.
93.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник
для вузов. – 4-е изд., изм. И доп. - М: Норма, 2004.
94.
Большаков С.В. Информирование избирателей и предвыборная
агитация: особенности правового регулирования / С.В. Большаков. –
М.: РЦОИТ, 2002.
95.
Бондарь
Н.С.
Аксиология
судебного
конституционализма:
конституционные ценности в теории и практике конституционного
178
правосудия. Серия «Библиотечка судебного конституционализма».
Вып. 2. – М.: Юрист, 2013.
96.
Борисов И.Б. Электоральный суверенитет. – М.: РОИИП, 2010.
97.
Буханцова А.В. Правовое регулирование предвыборной агитации в
зависимости от субъектов ее проведения. Избирательное право и
избирательный процесс в Забайкальском крае: сб.ст. / Забайкал.гос.
гум.-пед. ун-т. – Чита, 2011.
98.
Горлачев Р.Ю. Роль средств массовой информации в организации и
проведении
выборов
в
органы
государственной
власти
//
Избирательное право и избирательный процесс в Забайкальском крае:
сб.ст. / Забайкал. гос. гум.-пед. ун-т. – Чита, 2011.
99.
Захаров И.В., А.Н. Кокотов. Избирательное право Российской
Федерации: Учебник / под ред. И.В. Захарова, А.Н. Кокотова. – М.:
Издательство Юрайт, 2011. – Серия : Магистр.
100. Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория,
практика и перспективы. – СПб.: Издательство «Юридический центр
Пресс», 2003.
101. Игнатенко
В.В., Князев
ответственность
пособие/
В.В.
субъектов
Игнатенко,
С.Д.,
Номоконов
избирательного
С.Д.
Князев,
В.А.
Юридическая
процесса.
В.А.
Учебное
Номоконов.
-
Владивосток: Издательство Дальневосточного университета, 2003.
102. Игнатов А.В. Ограничения всеобщего избирательного права в
отношении права быть избранным в национальные парламенты
государств-участников СНГ. Научные труды. Российская академия
юридических наук. Выпуск 9. Т. 1. – М.: Юрист, 2009.
103. Избирательное законодательство и выборы в современном мире /В.И.
Лысенко, А.Г. Головин; под общей редакцией В.Е. Чурова;
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. – М:
МедиаПресс, 2009.
179
104. Избирательное право и избирательный процесс в решениях судов
(2005-2008) // Сборник судебных решений. Составитель: Н.Ф.
Баринова. Петрозаводск: Verso, 2009.
105. Князев С.Д. Современное российское избирательное право: понятие,
принципы, источники. Моногр. – Владивосток: Изд-во Дальневост.
Ун-та, 1999.
106. Князев С.Д., Охотников Р.А. Избирательные споры: юридическая
природа и порядок рассмотрения. Моногр. – Владивосток: Изд-во
Дальневост.ун-та, 2005.
107. Князев С.Д., Цырфа В.М. Избирательный процесс в Российской
Федерации. Понятие, структура, стадии. – Хабаровск: Избирательная
комиссия Хабаровского края, 2000.
108. Козина Е.С. СМИ и выборы: Ресурс и угрозы политического
мифотворчества. – М. Изд-во «ВК», 2005.
109. Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных
решений. – М.: Норма: Инфра-М, 2010.
110.
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных
прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых
Государств: Документы и материалы. / Отв. ред. В.И. Лысенко. - М.
РЦОИТ, 2008.
111. Локинская С.А. Свобода массовой информации: монография / С.А.
Локинская. - Екатеринбург : УрЮИ МВД России, 2007.
112. Матейкович М.С. Законные интересы в конституционном праве. /
М.С. Матейкович, В.А. Горбунов. – М.: Норма: ИНФРА-М., 2011.
113. Хански Р., Шейнин М. Прецедентные дела Комитета по правам
человека. - Турку/Або: Институт прав человека при Университете Або
Академи, 2004.
114. Эбзеев Б.С. Конституционные права и
свободы
человека и
гражданина в Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Д.
ю. н., проф. О.И. Тиунова. – М.: Норма. 2005.
180
V. Научные статьи
115. Авакьян С.А. Демократия протестных отношений: конституционноправовое измерение // Конституционное и муниципальное право.
2012. № 1.
116. Авакьян С.А. Свобода общественного мнения и конституционноправовые
гарантии
ее
осуществления
//
Конституционное
и
муниципальное право. 2013. № 1.
117. Алекси
Р.
Сбалансированность,
конституционный
контроль
и
представительство. // Сравнительное конституционное обозрение.
2006 № 2.
118. Андрианова М.А. Конституционно-правовое регулирование участия
средств массовой информации в зарубежных странах в предвыборной
агитации // Административное и муниципальное право. 2011. № 8.
119. Барнашов А.М. Конституции государств и нормы международного
права.
/
Материалы
конференции
Международной
«Современный
научно-практической
конституционализм:
вызовы
и
перспективы». СПб., 14-15 ноября 2013 года.
120. Борисов И.Б. Международная защита избирательных прав: от обычаев
к международным нормам // Конституционное и муниципальное
право. 2006. № 12.
121. Веденеев
Ю.А.
Развитие
избирательной
системы
Российской
Федерации: проблемы правовой институционализации // Журнал
российского права. 2006. № 6.
122. Вискулова В.В. Проблемные вопросы правовой природы института
гарантий избирательных прав граждан // Избирательное право. 2013.
№ 1.
123. Вискулова В.В. О структуре российского избирательного права //
Избирательное право. 2013. № 4.
181
124. Герардс Я., Сенден Х. Структура основных прав и Европейский Суд
по правам человека. // Сравнительное конституционное обозрение.
2010. № 3.
125. Григорьев Н.В. Изменение избирательных стандартов в современной
России //
Избирательное право и избирательный процесс
в
Забойкальском крае: сб.ст. / Забайкал.гос. гумм.-пед. Ун-т. – Чита.
2011.
126. Игнатенко
В.В.
Предвыборная
агитация:
особенности
законодательного регулирования и судебной практики разрешения
избирательных споров // Избирательное право. 2012. № 1.
127. Косла М. Пропорциональность: посягательство на права человека?
Ответ Ставросу Цакиракису // Сравнительное конституционное
обозрение. 2011. № 5.
128. Красинский В.В. Соотношение международного и национального
аспектов в правовом регулировании избирательного процесса //
Современное право. 2011. № 4.
129. Крусс В.И. Конституционный суверенитет как актуальная ценность. /
Материалы
Международной
научно-практической
конференции
«Современный конституционализм: вызовы и перспективы». СПб.,
14-15 ноября 2013 года.
130. Лапаева В.В. Конституционное правосудие в системе современного
конституционализма: проблема демократической легитимации. /
Материалы
Международной
научно-практической
конференции
«Современный конституционализм: вызовы и перспективы». СПб.,
14-15 ноября 2013 года.
131. Левченко
правовой
Т.Г.
Терминология
ответственности
в
и
особенности
избирательном
конституционноправе
Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3.
России
//
182
132. Лызлов Д.Н. Об ограничении «негативной» агитации российским
законодательством о выборах // Государственная власть и местное
самоуправление. 2011. № 1.
133. Магданов А.Л. Злоупотребление свободой массовой информации при
проведении
избирательной
кампании
//
Публично-правовые
исследования (электронный журнал). 2012. № 2.
134. Охотников Р.А. Понятие и правовая природа избирательных споров //
Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6.
135. Пошивайлова А.В. Понятие избирательного спора: теория вопроса. //
Право и политика. 2005. № 11.
136. Макарцев А.А. Количественный фактор как средство отражения
действительной воли избирателей при разрешении избирательных
споров // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. №
5.
137. Макарцев А.А. Административная ответственность средств массовой
информации:
на примере применения
ст. 5.5
КоАП
РФ
//
Административное право и процесс. 2012. № 1.
138. Макарцев
А.А.
Легитимность
выборов:
механизмы
правового
обеспечения // Российский юридический журнал. 2013. № 5.
139. Макарцев А.А. Административная ответственность средств массовой
информации за нарушение правил информационного обеспечения
выборов: вопросы теории и практики // Современное право. 2013. № 5.
140. Малиновский
А.А.
Злоупотребление
избирательными
правами:
вопросы квалификации // Право и управление. XXI век. 2008. № 1.
141. Рымарев Д.С. Понятие и признаки избирательно-правового деликта //
Избирательное право. 2013. № 3.
142. Саликов М.С. Конституция – политико-правовая и социокультурная
ценность общества и государства. / Материалы Международной
научно-практической
конференции
«Современный
183
конституционализм: вызовы и перспективы». СПб., 14-15 ноября 2013
года.
143. Собалирова З.Х. Генезис категории «информационное обеспечение
выборов» // Общество и право. 2010. № 4.
144. Суворина Е.В. Административный ресурс в избирательном процессе
России: понятие и меры противодействия С. 48-49 //Сборник
конкурсных работ в области избирательного права, избирательного
процесса
и
законодательства
о
референдуме,
выполненных
студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений
(юридических факультетов и вузов) Российской Федерации в
2006/2007 учебном году. – М.: РЦОИТ, 2007.
145. Тзен-Та Ли Джек. Толкование актов о правах человека: значение
сравнительно-правового подхода. // Сравнительное конституционное
обозрение. 2007. № 3.
146. Троицкая А.А. Пределы и ограничения основных прав личности:
проблема
соотношения
понятий.
//
Вестник
Московского
университета. – Сер. 11. – Право. 2007. № 3.
147. Усманова
С.Р.
Влияние
предвыборной
агитации
на
выбор
избирателей: на примере федеральных выборов 2007-2008 гг.//
Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные
перемены. 2008. №1.
148. Хвалёв С.А. Условия и содержание правового качества законов о
выборах // Избирательное право. 2012. № 4.
149. Хвалёв С.А. Дополнительные гарантии избирательных прав граждан в
законах субъектов Российской Федерации и их правовые особенности
// Избирательное право. 2013. № 1.
150. Худолей Д.М. О структуре российского избирательного права //
Избирательное право. 2013. № 4.
151. Черепанов В.А. К вопросу об умалении избирательных прав граждан
// Российский юридический журнал. 2012. № 1.
184
152. Чистополов В.В. Проблемы правового регулирования предвыборной
агитации и пути их решения // Российский юридический журнал.
2010. № 3.
153. Шишкина О.Е. О некоторых теоретических и практических проблемах
реализации свободы слова на выборах // Конституционное и
муниципальное право. 2011. № 12.
154. Шлинк
Б.
Пропорциональность.
К
проблеме
баланса
фундаментальных прав и общественных целей // Сравнительное
конституционное обозрение. № 2(87). 2012.
VI. Диссертации и авторефераты диссертаций
155. Абдрашитова В.З. Теоретико-правовые основы исполнения решений
Европейского Суда по правам человека: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. 12.00.01. М., 2008.
156. Аглеева Л.Т. Предвыборная агитация в избирательном праве
Российской Федерации: Автореф. дис. …канд. юрид. наук. 12.00.02.
Екатеринбург, 2006.
157. Анохин Ю.В. Механизм государственно-правового обеспечения прав
и свобод личности (на материалах Российской Федерации): Автореф.
дис. … д-ра юрид. наук. 12.00.01. Саратов, 2007.
158. Биктагиров
Р.Т.
Субъект
избирательного
права
Российской
Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. …
д-ра юрид. наук. 12.00.02. М., 2010.
159. Вискулова В.В. Гарантии избирательных прав граждан в современной
России: вопросы теории и практики: Автореф. дис. … д-ра юрид.
наук: 12.00.02. М., 2013.
160. Галимова
М.А.
Общественное
мнение
и
власть:
социально-
философский анализ взаимодействия: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. 09.00.11. М., 2006.
161. Голубок С.А. Право на свободные выборы: правовые позиции
Европейского
Суда
по
правам
человека
и
формирование
185
международно-правовых
стандартов
Содружества
Независимых
государств: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.10. СПб., 2010.
162. Гришанова С.В. Формирование и функционирование общественного
мнения в демократическом обществе: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. 23.00.02. М., 2009.
163. Исхаков А.Д. Юридическая ответственность за нарушения норм
избирательного права Российской Федерации: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. 12.00.02. Казань, 2003.
164. Красинский В.В. Правовое обеспечение защиты конституционного
строя России в избирательном процессе: Автореф. дис. … д-ра юрид.
наук. 12.00.02. М., 2011.
165. Локинская С.А. Свобода массовой информации: конституционноправовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02.
М., 2003.
166. Лошкарев
А.В.
Правовые
гарантии:
теоретические
проблемы
определения понятия и классификации: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. 12.00.01. Краснодар, 2009.
167. Лысюк Е.С. Общественно мнение в процессе демократизации
современной России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. 23.00.02.
Саратов, 2007.
168. Метлова И.С. Решения Европейского Суда по правам человека в
системе источников российского права: Автореф. дис. … канд. юрид.
наук. 12.00.01. М., 2007.
169. Нечипоренко Т.В. Информационное обеспечение выборов – институт
избирательного законодательства Российской Федерации: Автореф.
дис. …канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2010.
170. Перчаткина С.А. Реализация решений Европейского Суда по правам
человека органами судебного конституционного контроля: Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2011.
186
171. Садчикова О.В. Решения Европейского Суда по правам человека и их
значения для российской правоприменительной практики: Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. 12.00.10. М., 2009.
172. Собалирова З.Х. Организационно-правовые основы информационного
обеспечения выборов в Российском государстве: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. 12.00.01. Краснодар, 2011.
173. Сусликов С.А. Конституционно-правовое регулирование средств
массовой информации в Российской Федерации: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2007.
174. Цыбуляк С.И. Дефекты конституционно-правового регулирования
избирательных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис.
…канд.юрид.наук. 12.00.02. Тюмень, 2010
175. Штурнев
А.Е.
избирательные
Конституционно-правовая
правонарушения
в
ответственность
Российской
за
Федерации:
общеправовая характеристика и юридическая природа: Автореф. дис
…канд. юрид. наук. 12.00.02. Иркутск, 2004.
VII. Электронные ресурсы
176. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации.
Сведения
о
времени,
выделенного
распределении
бесплатного
региональными
эфирного
государственными
организациями телерадиовещания избирательным объединениям на
выборах депутатов законодательных (представительных) органов
государственной власти субъектов Российской Федерации 13 марта
2011 года. / Материалы Центральной избирательной комиссии
Российской
Федерации.
URL:
http://cikrf.ru/news/relevant/2011/02/25/sved.html
(дата
обращения:
06.04.2011).
177. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации.
комиссии
Доклад
Российской
председателя
Федерации
Центральной
В.Е.
Чурова
избирательной
«Техническое
187
обеспечение выборов и электронного голосования в Российской
Федерации».
URL:
http://www.cikrf.ru/news/relevant/2012/07/19/doclad_churov_tech.html
(дата обращения: 10.06.2012).
178. Большая
Советская
Энциклопедия.
URL:
http://dic.academic.ru/dic.nsf/bse/77605/%D0%93%D0%B0%D1%80%D0
%B0%D0%BD%D1%82%D0%B8%D0%B8
31.05.2014).
(дата
обращения: