Избирательные системы в РФ - Нижегородская Правовая

НИЖЕГОРОДСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ
Кафедра конституционного и административного права
« К защите»
Зав. кафедрой ________________________
______________________________________
«_____» _______________________ 2014 г.
Защищена «_________________________»,
Протокол №_____от «___» ______ 2014 г.
Секретарь
ГАК _____________ (__________________)
ВЫПУСКНАЯ
КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
на тему: «Избирательные системы в
Российской Федерации»
Выполнила:
студентка 6 курса 12.04 группы
заочного обучения
Лебедева Дарья Владимировна
Руководитель:
заведующий кафедрой, к.ю.н., доцент
Каргин К.В..
Поступила на выпускающую
кафедру Рег. № _______________________
Методист ____________________________
(ф.и о.)
Нижний Новгород – 2014
1
Оглавление
Введение…………………………………………………………………………...3
Глава 1. История становления, понятие и правовое регулирование избирательной системы в России……………………………......................................6
1.1. История становления и развития избирательной системы в России …….6
1.2. Понятие и функции избирательной системы……………………………...14
Глава 2. Характеристика избирательных систем в России………………24
2.1. Мажоритарная избирательная система……………………………………24
2.2. Пропорциональная избирательная система…………………………….....36
2.3. Смешанная избирательная система…………………………………….....48
Заключение…………………………………………………………………….....57
Библиография………………………………………………………………….....59
2
Введение
Актуальность темы выпускной квалификационной работы. Статья 3
Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.1 провозглашает
принадлежность государственной власти в Российской Федерации её многонациональному народу, власть осуществляется через формы непосредственной и представительной демократии. Важнейшей формой непосредственной
демократии являются выборы в органы государственной власти и местного
самоуправления. Опыт формирования этих органов в России и за рубежом
показывает, что конкретный правовой результат зависит от целой совокупности взаимосвязанных элементов, в том числе от выбора избирательной системы.
Характерной особенностью современного избирательного законодательства России является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»2. Он затрагивает общие вопросы избирательных систем, используемых на выборах в органы федерального, регионального и местного уровней.
24 февраля 2014 г. Президент РФ В. Путин подписал Федеральный закон
«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»,
изменивший порядок формирования «нижней» палаты парламента. Если ранее применялась пропорциональная избирательная система, то этим законом
была введена смешанная избирательная система. Следовательно, избирательная система государства изменчива и на это влияет множество факторов.
В силу этого вокруг избирательной системы в целом, регулирующего её
законодательства, применения избирательных систем на разных уровнях вы1
2
Российская газета. – 1993. – 25 декабря.
СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253.
3
борах органов государственной власти и органов местного самоуправления,
не утихают научно-практические дискуссии. Что же касается законодательства, то оно подвергается постоянной переработке в зависимости от тех или
иных тенденций политической жизни.
Целью выпускной квалификационной работы является комплексное исследование специфики избирательной системы Российской Федерации. Поставленная цель работы предопределила необходимость решения следующих
задач в процессе нашего исследования:
1. изучения истории становления и развития избирательной системы в
России;
2. формулирования понятия «избирательная система»;
3. рассмотрения правового регулирования избирательной системы в
России;
4. исследования отдельных видов избирательных систем: мажоритарной,
пропорциональной и смешанной.
Объектом исследования являются правовые отношения в сфере избирательной кампании.
Предметом исследования в данной выпускной квалификационной работе стали нормативные правовые акты уровня Российской Федерации,
субъектов, регламентирующие использование разного рода избирательных
методик.
Нормативная основа работы. При написании данной выпускной квалификационной работы были использованы Конституция Российской Федерации, Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных
прав в право на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,
Федеральный закон 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»
Федеральный закон 2014 г. «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации», законы субъектов РФ, изу4
чение которых способствует более качественному исследованию избирательных систем в России.
Научная основа работы. В процессе работы автором использовались
труды следующих специалистов в сфере избирательного права: С.А. Авакьяна, С.А. Белова, Ю.А. Веденеева, Ю.А. Дмитриева, В.С. Елистратовой, А.В.
Зиновьева, А.В. Иванченко, М.А. Котеговой, В.И. Лысенко, Е.А. Очеретько,
В.В. Панкратова, Е.Е. Скосаренко, И.А. Старостиной, и др.
Методологическая основа работы. В процессе проведенного исследования автором использовались следующие приемы научного поиска: анализ,
синтез, индукция, дедукция, аналогия, абстрагирование, а также сравнительный, системный, исторический и другие методы исследования.
Все это позволило нам рассмотреть специфику избирательной системы
России и сформулировать ряд выводов и предложений, которые могут быть
полезны при совершенствовании законодательства в области избирательного
права.
5
Глава 1. История становления, понятие и правовое регулирование
избирательной системы в России
1.1. История становления и развития
избирательной системы в России
Избирательная система в дореволюционной России. Избирательное
право в России – институт относительно молодой, несмотря на то, что деятельность таких органов «народоправства», как вече Киева, Новгорода и
других древнерусских городов, способствовала развитию российского избирательного права. На народном вече избирали высших должностных лиц государства: князей (в Новгороде – с 1136 г.), посадников (как правило, из числа военных бояр) и тысяцких. Вече обычно характеризуют как «собрание
полноправных жителей мужского пола»1.
Принципы новгородской и псковской демократии предоставляли избирательные права не только знати – феодалам, владельцам торгового капитала,
но и новгородскому плебсу. Выборными были и органы самоуправления
пригородов улиц и концов (административно-территориальных единиц республик и городов Новгорода и Пскова), так называемые кончанские и уличанские старосты. Голосовали в новгородском вече вполне цивилизованным
способом: с помощью берестяных «бюллетеней», на которых было написано
имя избранника. Голосование осуществлялось за конкретное лицо, в связи с
чем можно говорить об использовании мажоритарной избирательной
системы. С ликвидацией новгородской и Псковской республик угасли и
элементы избирательной системы.
1
Российское законодательство Х-ХХ веков. – Т. 1. – М., 1984. – С. 301.
6
В период XV-XIX веков имело место проведение выборов в Земские Соборы, в губные и земские избы, в общую и шестигласную городские думы.
Соответственно на разных этапах российской государственности те или иные
элементы избирательной системы получали своё организационное и нормативно-правовое закрепление. Что интересно, выборы по мажоритарной системе проводились не только в представительные органы власти, но и в судебные. Так, Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 г. регулировало порядок выборов мировых судей. Кандидаты на должность мирового судьи избирались уездными земскими собраниями сроком на три года.
При голосовании достаточно было набрать простое большинство голосов,
если лицо удовлетворяло избирательным цензам.
Серьезным рывком в становлении избирательной системы России стало
формирование Государственной Думы Российской империи. Первым избирательным законом стало Положение о выборах в Государственную Думу, утвержденное 6 августа 1905 года. Выборы в этот орган предлагалось проводить на основе цензового представительства и отказаться от сословного
принципа1. Вместе с тем, был выбран сословно-куриальный принцип выборов. От участия в выборах отстранялись:
а) лица женского пола;
б) лица моложе 25 лет;
в) лица, обучавшиеся в учебных заведениях;
г) воинские чины армии и флота;
д) так называемые бродячие инородцы;
е) иностранные подданные. Выборы в губернских избирательных собраниях и на съездах проводились при тайном голосовании «посредством баллотировки шарами», а в городских избирательных собраниях – тайным голосованием «посредством записок».
1
Сидельников С.М. Образование и деятельность первой Государственной Думы. – М.,
1962. – С. 23.
7
11 декабря 1905 г. был утвержден Закон «Об изменении положения о
выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений», расширивший круг избирателей. Тем не менее, выборы остались непрямыми и неравными. Против всеобщих выборов высказался Николай II1.
Голосование проводилось по куриям: землевладельцами, горожанами, крестьянами и рабочими.
Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. – следующий шаг реформирования избирательной системы. Избрание членов Государственной Думы Российской империи проводилось по губерниям и областям губернским избирательным собранием под председательством губернского предводителя дворянства. Голосовали при этом выборщики, избранные в каждом уезде, то есть выборы оставались косвенными.
Внедрение новой – пропорциональной избирательной системы на выборах в России приходится на 1917 г. Было принято Положение о выборах в
Учредительное Собрание, утвержденное Временным Правительством России. В соответствии со статьей 1 Положения избирательное право стало всеобщим и равным. Отстранялись от участия в выборах лишь признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими, а также глухонемые,
находящиеся под опекой. Лишались избирательных прав осужденные; несостоятельные должники – «злонамеренные банкроты»; военнослужащие – дезертиры либо осужденные за ряд других воинских преступлений; члены царствующего в России дома.
В основе выборов лежала пропорциональная система, т.е. принцип избрания депутатов по партийным спискам, в соответствии с процентом поданных за список голосов, в отдельных же округах в порядке изъятия из общего
правила применялась мажоритарная система.
1
Ефремов Н.Н. Становление избирательного права в России // Государство и право. –
1998. – № 3. – С. 15.
8
Положение о выборах в Учредительное Собрание ввело новые важные
нормы избирательного права:
1) самый низший в мире избирательный ценз – 20 лет;
2) избирательные права предоставлялись российским гражданам без
различия по половой принадлежности;
3) избирательными правами наделялись военнослужащие;
4) отменялись избирательные цензы: имущественный, грамотности,
оседлости.
Для проведения выборов были образованы различные виды избирательных округов: 51 губернский, 10 областных, столичные и 9 особых округов.
Порядок голосования устанавливался тайный, как правило, посредством избирательных бюллетеней («записок»), в исключительных случаях – посредством баллотировки шарами или другими заменяющими их знаками. В целом, характеризуя данное положение, трудно не согласиться с мнением, высказанным С.И. Чистяковым: «Положение о выборах в Учредительное собрание было вершиной буржуазной демократии»1.
Итак, анализируя развитие избирательной системы в России, следует
сказать, что она в 1917 г. стала одной из самых демократичных в мире. Кроме
мажоритарной избирательной системы, ставшей основной для отечественного избирательного права в 1917 г. получает развитие пропорциональная избирательная система.
Избирательная система СССР. После роспуска Учредительного собрания в результате Октябрьской революции 1917 г. перед большевистским правительством встала задача создания новой избирательной системы. Высшим
органом государственной власти в соответствии с Конституцией РСФСР
1918 г. становится Съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Как следствие, была сконструирована принципиально новая избира1
Российское законодательство X-XX вв. Соч. в 9-ти т. – Т. IX. Законодательство эпохи
буржуазно-демократических революций. – М. 1994. – С. 135.
9
тельная система. Во-первых, был введён трудовой ценз. Во-вторых, до 18 лет
был снижен возрастной ценз. Однако главной особенностью избирательной
системы являлся не состав избирательного корпуса, а порядок формирования
выборных органов власти. Избирательная системы РСФСР оказалась построенной аналогично той, что существовала в Российской империи на выборах в
Государственную Думу. Выборы являлись трёхступенчатыми для городского
пролетариата и четырехступенчатыми для сельского пролетариата.
Значительные изменения избирательная система претерпела с принятием Конституции СССР 1936 г. В ней впервые выделяется специальная глава
11 «Избирательная система». Происходит переход от многоступенчатых
выборов к прямым и отмена ограничений классового характера с возвращением к всеобщим выборам. Голосование стало тайным, а голоса избирателей
равными. Высшим органом государственной власти становится Верховный
Совет СССР. Главным недостатком рассматриваемой избирательной системы
являлось выдвижение кандидатов по производственному принципу. Существенных изменений в избирательной системе с принятием Конституции СССР
1977 г. не произошло.
С принятием Закона СССР от 1 декабря 1988 г. «О выборах народных
депутатов СССР» начался последний этап развития избирательной системы
Советского Союза. Высшим органом государственной власти был провозглашен Съезд народных депутатов СССР. Выборы становятся альтернативными (из нескольких кандидатур). Кроме принципа альтернативных выборов
была закреплена возможность выдвижения неограниченного числа кандидатов. Именно эта совокупность принципов заложила основы для становления
российской избирательной системы.
Избирательная система Российской Федерации сложилась в результате
ряда реформ 1993-1995 гг. 6 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон
№ 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
10
Федерации»1. В нем были закреплены принципы всеобщего избирательного
права, равного и прямого избирательного права, тайного голосования и другие важнейшие положения.
Принципиальное значение для формирования российской избирательной
системы имел и Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2. В нём законодательно признано сочетание мажоритарной и
пропорциональной избирательной системы; дано новое определение избирательных объединений (любые организации, устав которых предусматривал
участие в выборах); сохранилось распределение одномандатных округов по
субъектам Российской Федерации; определены этапы избирательной кампании; сохранены правила выдвижения кандидатов, проведения предвыборной
агитации, организации процедуры голосования. Смешанная избирательная
система выборов депутатов Государственной Думы РФ с момента её введения не удовлетворяла полностью представителей различных политических
сил3. Её применение показало, что многие социальные группы не имели своих представителей в парламенте.
В Государственную Думу избиралось 450 депутатов, из них 225 – по одномандатным округам (один округ один депутат) и 225 – по федеральному
избирательному округу, пропорционально количеству голосов, поданных за
федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными
объединениями и блоками. В первом случае избирается скорее личность, во
втором – партия, блок партий или иное общественное объединение.
Важным этапом дальней реформы избирательной системы стало принятие Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов
1
СЗ РФ. – 1994. – № 33. – Ст. 3406.
СЗ РФ. – 1995. – № 26. – Ст. 2398.
3
Белоцерковский В.А. При нынешней избирательной системе в России демократии не будет // Независимая газета. – 1995. – 2 ноября.
2
11
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1.
Им была введена пропорциональная избирательная система формирования
Государственной Думы РФ, хотя смешанная система действовала в Российской Федерации до 2007 года. В соответствии с частью 2 статьи 3 этого акта
«депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной». Таким образом, можно вести
речь о новом этапе в развитии избирательной системы, связанном с введением исключительно пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы. Выборы федерального парламента
уже дважды (в 2007 и 2011 годах) проводились по пропорциональной избирательной системе.
Президент Российской Федерации избирался по мажоритарной избирательной системе как абсолютного, так и относительного большинства,
что вытекало из положений Федерального закона от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ
«О выборах Президента Российской Федерации»2. Выборы Президента Российской Федерации проводятся по единому федеральному избирательному
округу, включающему всю территорию страны. В настоящее время принят и
действует Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»3, которым сохранены прежние основы избирания Президента РФ.
Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4 установил обязательность и периодичность выборов,
избирательный залог; в заявлении о согласии баллотироваться – данные о
неснятых и погашенных судимостях; представление сведений о доходах и
1
СЗ РФ. – 2005. – № 21. – Ст. 1919.
СЗ РФ. – 1995. – № 21. – Ст. 1924.
3
СЗ РФ. – 2003. – № 2. – Ст. 171.
4
СЗ РФ. – 1997. – № 38. – Ст. 4339.
2
12
имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности и другие положения. В настоящее время вышеуказанный закон утратил силу и действует
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской
Федерации». Он является основополагающие для всех законов субъектов РФ,
регулирующих проведение выборов. Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях…» требует, чтобы доля депутатов, избираемых по пропорциональной системе на выборах в субъектах РФ, составляла не менее половины.
Реформы избирательной системы продолжаются и в настоящее время.
Президент Российской Федерации В. Путин 24 февраля 2014 г. подписал Федеральный закон № 20 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1, согласно которому вводится
смешанная избирательная система при формирования состава Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
1
СЗ РФ. – 2014. – № 8. – Ст. 740.
13
1.2. Понятие и функции избирательной системы
В современной научной и учебной литературе пока нет единого понимания того, что же представляет собой «избирательная система». Действующее
законодательство – Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и право
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» также не содержат ответа на этот вопрос. И всё же в науке сложились несколько подходов к
пониманию избирательной системы. Рассмотрим их.
И.В. Захаров пишет: «Как известно, избирательная система в качестве
института избирательного права понимается в двух значениях. Во-первых,
избирательная система представляет собой всю совокупность принципов,
методов, норм, регулирующих проведение выборов в государстве. На наш
взгляд, такая позиция даёт слишком широкое представление об избирательной системе. Второе толкование понятия «избирательная система» основано
на включении в него условий признания кандидата (кандидатов) избранными, а списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских
мандатов, а также порядка распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списка кандидатов»1. Именно во втором значении
понятие избирательной системы наиболее импонирует И.В. Захарову.
Понимание избирательной системы в широком и узком смысле мы видим и у Б.А. Страшуна. В широком смысле избирательная система – это
система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Избирательная система в узком смысле – это способ опреде-
1
Избирательное право Российской Федерации: учебник / под ред. И.В. Захарова, А.Н.
Кокотова. – М., 2011. – С. 21.
14
лить, кто из баллотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутата1.
Е.В. Старкин придерживается широкого понимания избирательной системы, как «результата фактически сложившихся общественных отношений (урегулированных и не урегулированных нормами права), возникающих в процессе формирования органов государственной власти и органов
местного самоуправления посредством выборов»2.
Похожее, но имеющее свои отличия определение избирательной системы мы находим у В.В. Панкратова. Он рассматривает её как результат регулятивного воздействия правовых норм на общественные отношения в
сфере выборов представительных органов государственной власти, обретающий соответствующую форму (мажоритарную, пропорциональную, смешанную) и в этом виде, представляющий часть существующего в государстве
правопорядка3.
На наш взгляд, недостатком данного определения является привязка
лишь к органам государственной власти, в то время как избирательная система, безусловно, отражает и специфику выборов в органы местного самоуправления. Кроме того, речь идёт лишь о представительных органах власти,
а, как известно, исполнительно-распорядительные органы власти, например,
глава субъекта РФ, глава муниципального образования, также избираются на
выборах, хотя, безусловно, они представляют интересы населения.
Под избирательной системой в Российской Федерации понимается порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, порядок выборов
1
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для
вузов / отв. ред. А.А. Вешняков. – М., 2003. – С. 106.
2
Старкин Е.В. Избирательная система в сложносоставном субъекте Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Казань, 2007. – С. 8.
3
Панкратов В.В. Избирательная система России как результат правового регулирования
выборов в представительные органы власти: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2005.
– С. 8.
15
в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами
Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, порядок,
используемый при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии
с федеральными законами, законами и
иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации1.
В этом определении более полно отражен субъектный состав избирательной системы, и, в обобщенной форме, её нормативно-правовая основа.
И.А. Старостина считает, что избирательная система в широком смысле
есть система институтов, учреждений и ценностей, по своему содержанию и смыслу представляющая юридическую форму и способ взаимодействия гражданского общества и государства, содержанием которой выступает
совокупность общественных отношений, как урегулированных, так и не урегулированных нормами права по поводу установления избирательных прав
граждан, организации и порядка проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления2.
Весьма сложное для понимания определение избирательной системы
фигурирует в работе В.С. Елистратовой. По её мнению, избирательная система в широком смысле слова есть сложная конституционно-правовая конструкция, представленная совокупностью целостных, логически оформленных, относительно самостоятельных, но вместе с тем взаимосвязанных и
взаимообусловленных подсистем, обеспечивающих, во-первых, реализацию
избирательных прав граждан; во-вторых, организацию, проведение и подве1
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. – М., 1998. – С.
312.
2
Старостина И.А. Избирательная система и формирование институтов представительной
демократии в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – Тюмень, 2009. – С. 9.
16
дение итогов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; в-третьих, легитимную трансформацию политической власти в
государственную1.
«Избирательную систему в узком смысле, – отмечает С.А. Белов, – следует рассматривать как систему юридических норм, регламентирующих
особенности определения состава коллегиального органа, формируемого посредством выборов. Понятием избирательной системы не охватываются правила избрания единоличного органа, которые составляют самостоятельный
правовой институт, имеющий собственную структуру»2.
«Структуру избирательной системы предлагается выделять по критерию
предмета правового регулирования. Составными компонентами избирательной системы следует считать группы норм, регламентирующие: 1) организацию избирательных округов; 2) характер выдвижения кандидатов; 3) структуру избирательного бюллетеня; 4) допуск кандидатов или избирательных
объединений к участию в распределении мандатов; 5) порядок распределения
между кандидатами мандатов в представительном органе в зависимости от
итогов голосования; 6) организацию повторного голосования; 7) замещение
вакантных мандатов в представительном органе»3.
Оценивая данный подход, стоит заметить, что существует понятие избирательного права в объективном смысле, как системы исходящих от органов
государства, местного самоуправления, избирательных комиссий, иных
субъектов норм, содержащихся в актах избирательного законодательства, закрепляющих и гарантирующих индивидуальные и коллективные избирательные права граждан, регулирующих общественные отношения, возникающие
1
Елистратова В.С. Избирательная система России: конституционно-правовые основы и
политическая практика: дис. … канд. юрид. наук. – М., 2008; Елистратова В.С. Ещё раз о
понятии избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – №
9. – С. 20.
2
Белов С.А. Избирательная система как правовой институт: автореф. дис. … канд. юрид.
наук. – СПб., 2003. – С. 8.
3
Белов С.А. Указ соч. – С. 8.
17
в процессе подготовки и проведения всех видов выборов, а также связанные
с обеспечением выборов1.
При этом в системе избирательного права выделяются процессуальные и
статусные институты. Процессуальные институты определяют порядок подготовки и проведения выборов. В данной связи, можно говорить о том, что
понимание избирательной системы в узком смысле как правового института
соответствует его включению в состав процессуальных институтов избирательного права.
Аналогичным образом понимается избирательная система Е.А. Очеретько. Она пишет об избирательной системе в узком смысле как о совокупности
правовых норм, определяющих порядок образования избирательных округов
и их вид (одно- или многомандатные), способ оформления голосования, порядок трансформации итогов голосования избирателей в результаты выборов, правила составления списка (при голосовании за партийные списки).
При этом она считает, что данное определение следует закрепить в статье 2
«Основные термины и определения» Федерального закона от 12 июня 2002 г.
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», что исключит практику двоякого толкования данного термина правоприменителями2.
А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова предлагают отказаться от употребления
термина «избирательная система» в узком смысле, заменив нём слово «система» на «способ определения результатов голосования». Одновременно они
предлагаю рассматривать избирательную систему в широком смысле как совокупность юридических норм3.
1
О понятии избирательного права см.: Постников А.Е. Избирательное право России. – М.,
1996. – С. 13; Выдрин И.В. Избирательное право Российской Федерации: краткий учебный
курс. – М., 2004. – С. 5-6 и др.
2
Очеретько Е.А. Проблемы развития пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации и пути их решения: дис. … канд. юрид. наук. – Елец, 2011. – С. 8.
3
Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России (теория, практика и перспективы). – СПб., 2003. – С. 20-40.
18
Анализируя всё многообразие пониманий избирательной системы, стоит
заметить, что наиболее устоявшимися являются три из них:
1) как совокупности юридических норм;
2) как системы общественных отношений;
3) как порядка определения избранного лица.
В первом значении избирательная система – это процессуальный институт избирательного права, нормы которого регулируют организацию и
порядок определения того, кто из кандидатов избран на выборную должность
в государственный или муниципальный орган власти или в качестве депутата
органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Во втором значении избирательная система – это система общественных отношений, причём не только правовых, как урегулированных нормами
избирательного права. Сфера этих отношений весьма специфичная. В неё
входят вопросы определения круга избирателей и кандидатов (списков кандидатов), порядка определения того, кто избран на выборную должность и
некоторые другие. Урегулированы эти отношения нормами избирательного
права, и не только. Они регулируются также корпоративными нормами (в частности уставами политических партий как избирательных объединений),
электоральными обычаями и т.д.
В третьем значении, избирательная система – это собственно порядок
определения избранного лица, основанный на использовании различных способов подсчёта голосов. В зависимости от того, какая будет установлена избирательная система, результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут быть совершенно различными.
Как нам кажется, избирательную систему необходимо понимать в этих
трёх значениях и отказаться от таких трактовок, как узкий и широкий смысл,
ибо они не несут в себе никакой правовой нагрузки. В каждом значении избирательная система характеризуется своими признаками и является лишь
частично сопоставимой с иными значениями.
19
Определение содержания функций избирательной системы, безусловно, значимо, поскольку отношения, возникающие в рамках избирательной
системы государства по поводу выборов, охватывают широкий спектр общественной жизни, в том числе государственную, политическую, экономическую, социальную сферы, оказывая при этом диалектическое воздействие на
них.
Функции избирательной системы отражают степень и результаты её
воздействия на политическую организацию общества (политический режим),
так. Укладываясь в содержание избирательной системы государства, и тем
самым образуя эту систему, они наделяют ее свойствами стабильности, универсальности, нормативности, социально-правовой значимости.
Функции избирательной системы реализуются через такие компоненты,
как избирательное право в субъективном смысле, избирательный процесс и
его субъектов. В статье 3 Конституции РФ многонациональный народ российского государства признан носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, а высшие формы непосредственного выражения этой власти – референдум и демократические выборы. Таким образом, не имея конституционно закрепленного механизма осуществления, выборы становятся ничем не обеспеченной декларацией. Избирательная система и является механизмом, функционально связывающим народ и
фактическое легитимное осуществление власти в государстве. Данная система выполняет функцию осуществления народного суверенитета, реализации
права народа на государственную власть.
С этой функцией тесно связана легитимация государственной власти и
иных государственных институтов. Легитимность государственной власти
означает пусть нелегальное, но признанное народом ее осуществление определенными лицами или группой лиц.
Конституционные основы таких общедемократических функций избирательной системы, как реализация права каждого человека на участие в
20
управлении обществом и государством, реализация прав каждого человека
на равный доступ к государственной и муниципальной службе, содержатся в
ст. 32 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства как непосредственно, так
и через своих представителей, равный доступ к государственной службе. В
ст. 81 Конституции РФ закреплено право каждого гражданина России на занятие в установленном законом порядке высшей государственной должности
(поста Президента Российской Федерации). Указанное право может быть
осуществлено только при соблюдении возрастного ценза и ценза оседлости
на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании, т. е. посредством выборов в рамках избирательной системы,
принятой в государстве.
Через избирательные процедуры и действия субъектов избирательной
системы (преимущественно через политические партии в лице кандидатов и
иных активных их участников) люди объединяются для решения определенных задач, чтобы лоббировать и отстаивать свои общие интересы в органах
власти. Тем самым реализуется общедемократическая функция избирательной системы: обеспечение представительства интересов различных социальных групп общества, наций и народностей. Например, право граждан на
объединение, установленное статьей 30 Конституции РФ, раскрывается в федеральных законах от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».
Состязательный характер избирательной системы, основанный на совокупности последовательно сменяющих друг друга избирательных действий и
процедур, обеспечивает сменяемость управляющих элит (легальное ограничение их доминирования), а также разрешение возможных конфликтов между управляющими и управляемыми классами общества. Вместе с тем политические партии, которые являются единственными общественными объединениями, имеющими право участвовать в выборах в органы государственной
21
власти, через свои программы и уставную деятельность влияют на политику
государства посредством ее формирования, поддержания и модификации.
С учётом всего вышесказанного В.С. Елистратова и выделяет «общедемократические функции избирательной системы:
1. Осуществление народного суверенитета, реализация права народа на
государственную власть.
2. Реализация права каждого человека на участие в управлении обществом и государством.
3. Реализация прав каждого человека на равный доступ к государственной и муниципальной службе.
4. Легитимация государственной власти и иных государственных институтов.
5. Влияние на политику государства (формирование, поддержание, модификация).
6. Обеспечение представительства интересов различных социальных
групп общества, наций и народностей.
7. Сменяемость управляющих (ограничение доминирования элит).
8. Разрешение конфликта между управляющими и управляемыми»1.
Степень реализации основных функций избирательной системы государства является критерием оценки демократизма различных альтернатив
возможного политического выбора, сложности влияния избирательного механизма на политическую систему (и обратной связи), эффективности действия правовых норм2.
Однако функциональная составляющая избирательной системы государства не исчерпывается ее общедемократическими функциями. Так, можно
1
Елистратова В.С. Функции избирательной системы // Современное право. – 2008. – № 3.
2
Булаков О.Н. Институт выборов в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства (федеральный уровень): дис. … канд. юрид. наук. –
М., 1995. – С. 77.
22
полностью согласиться с позицией Е.Е. Скосаренко, которая выделяет также
ряд факультативных функций избирательной системы, а именно влияет на
политическое структурирование выборного коллегиального органа; на эффективность и стабильность правительства; на становление и развитие уровня многопартийности в государстве, на достижение соответствия состава выборного органа реальному соотношению различных слоев общества в государстве (представительность)1.
Таким образом, в целях наиболее полного раскрытия содержания избирательной системы необходимо рассматривать ее с позиции системности, а
именно как объективное объединение множества связанных между собой
компонентов, наделенных в силу закона определенными функциональными
свойствами.
1
Скосаренко Е.Е. Избирательная система в политической жизни России: конституционноправовые аспекты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 22.
23
Глава 2. Характеристика избирательных систем в России
2.1. Мажоритарная избирательная система
Наиболее часто используемой на выборах является мажоритарная избирательная система. Она получила своё название от французского слова
majorité – большинство. При этой системе избранным считается тот кандидат
(в одномандатном избирательном округе), за которого подано большинство
голосов избирателей, в то время как голоса, поданные за остальных кандидатов, пропадают.
Вот, что писал о мажоритарной избирательной системе Н.И. Лазаревский: «Мажоритарная система – это система выборов, при которой по округу
проходит депутат (депутаты), получивший абсолютное большинство голосов»1.
Мажоритарная избирательная система основана на системе персонального представительства во власти. В качестве кандидата на ту или иную выборную должность в мажоритарной системе всегда выдвигается конкретный
человек. Итак, мажоритарная избирательная система – система формирования выборных органов власти на основе персонального (индивидуального) представительства, в которой избранным считается кандидат,
набравший предусмотренное законом большинство голосов.
Механизм выдвижения кандидатов может быть различным: путем самовыдвижения, а также выдвижением кандидатов от политических партий или
общественных объединений. В любом случае в мажоритарном избирательном округе баллотировка кандидатов происходит на персональной основе.
1
Цит. по: Козлова Е.И. Конституционное право России. – М., 2000. – С. 347-348.
24
Соответственно, избиратель в данном случае голосует за индивидуально определенного кандидата, который является самостоятельным субъектом избирательного процесса – гражданином, осуществляющим свое пассивное избирательное право. Другое дело, что данного конкретного кандидата может
поддерживать какая-либо политическая партия. Однако формально гражданин избирается не от партии, а «сам по себе».
Выборы по мажоритарной избирательной системе, как правило, осуществляются по одномандатным избирательным округам. Количество избирательных округов в таком случае соответствует количеству мандатов. Победителем в каждом округе становится тот кандидат, который получил предусмотренное законом большинство голосов избирателей округа.
Мажоритарная избирательная система является единственно возможной
при выборах глав государств, глав субъектов Федерации – государственноподобных образований и глав муниципальных образований. Может она применяться и при выборах в коллегиальный орган государственной власти –
парламент. Однако эффективность данной избирательной системы для формирования парламента с точки зрения адекватности политического представительства в нем справедливо подвергается сомнению.
Н.Р. Путкарадзе называет следующие качества мажоритарной системы:
способность к консолидации общества и созданию эффективно работающих
органов власти (прежде всего, парламента). Это, во-первых, происходит потому, что мажоритарная система, содействуя в целом некоторой поляризации
политических сил в обществе, одновременно объединяет значительную ее
часть. Во-вторых, прочное большинство победившей партии или возглавляемый ею блок политических сил имеет немало возможностей реализовать
свою программу. В-третьих, мажоритарная система определяет тенденцию
победителей следовать предвыборным обещаниям1.
1
Путкарадзе Н.Г. Избирательная система в условиях развития политического плюрализма: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1993. – С. 11.
25
При всех достоинствах (а к их числу относят также наличие непосредственных связей между кандидатом/депутатом и избирателями, возможность
приоритетного представительства в парламенте наиболее крупных политических партий/сил, создающих стабильные однопартийные правительства, и,
как следствие, отсутствие политической раздробленности в органах представительной власти и т.д.) мажоритарная система имеет очевидные и очень существенные недостатки. При такой системе «победитель получает все».
Граждане, голосовавшие за других кандидатов, вообще никак не представлены в законодательных органах власти.
Представим себе такую ситуацию. По избирательному округу голосуют
100.000 избирателей. За кандидата А подано 27.000 голосов (27%), за кандидата Б – 30.000 голосов (30%), за кандидата В – 25.000 голосов (25%) и за
кандидата Г – 18.000 голосов (18%). Победившим становится кандидат Б, у
которого 30% голосов, то есть большинство, а остальные 70% – сгорают.
В странах, имеющих давние демократические традиции, политическая
жизнь монополизирована политическими партиями, представители которых
только и баллотируются на выборах и затем образуют в парламенте или ином
представительном органе, соответствующие партийные фракции, действующие организованно. В тех же странах, где партийная система ещё находится
в становлении, а возникающие партии большого авторитета не имеют, выборы по мажоритарной системе создают слабо организованную палату. Больше
шансов для избрания имеют люди, умеющие зажигать массу привлекательными лозунгами, но далеко не всегда способные к тщательной, рутинной законодательной работе, в которой демонстрация собственной личности совершенно не требуется1.
1
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для
вузов / отв. ред. А.А. Вешняков. – М., 2003. – С. 107.
26
Мажоритарная система имеет разновидности, обусловленные различными требованиями к величине необходимого для избрания большинства голосов. По данному критерию выделяется три вида подсистем:
1) мажоритарная система квалифицированного большинства
2) мажоритарная система относительного большинства;
3) мажоритарная система абсолютного большинства.
Рассмотрим их.
Мажоритарная система квалифицированного большинства предусматривает, что избранным считается кандидат (или список кандидатов), который
получил определенное, квалифицированное большинство голосов избирателей. Квалифицированное большинство устанавливается законодательством и,
как правило, превышает абсолютное большинство. Эта система применяется
совсем изредка в практике выборов. Основная причина этого заключается в
том, что необходимо набрать очень высокий процент голосов избирателей
(обычно 2/3, 3/5, 65% голосов и т.д.).
Президент Азербайджана, для того чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 2/3 голосов лиц, участвовавших в голосовании.
В Чили для избрания в первом туре депутат должен также получить 2/3 голосов. В Италии до реформы 1993 г. было установлено, что кандидат в сенаторы, чтобы быть избранным в первом туре, должен получить не менее 65%
всех поданных голосов избирателей. На деле получить такое большинство
очень трудно.
Если при мажоритарной системе квалифицированного большинства в
первом туре никто не побеждает, следует второй тур, который обычно проводится через одну – две недели. Во втором туре на новое голосование избирателей при данной системе обычно выносятся две кандидатуры, набравшие
наибольшее число голосов по сравнению с другими.
В России данный тип мажоритарной избирательной системы не применяется.
27
Мажоритарная система относительного большинства – это самая
простая разновидность мажоритарной системы. При мажоритарной системе
относительного большинства для победы на выборах кандидату необходимо
набрать больше голосов избирателей, чем каждый из остальных кандидатов,
пусть даже за него проголосовало менее половины избирателей.
В России, исходя из мажоритарной системы относительного большинства, избиралась половина депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания РФ до 2007 г. Избранным считался кандидат, который получил
наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании
(при равном числе полученных кандидатами голосов избранным считается
кандидат, зарегистрированный раньше). Кроме того, с 2016 года опять же
половина депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ будет избираться по данной системе.
При применении избирательной системы относительного большинства
совершенно не обязательно, чтобы число голосов, поданных за победившего
кандидата, превышало 50%, хотя на практике такие случаи встречаются. Так,
на выборах главы Екатеринбурга 2 марта 2008 г. действовавший глава получил 54,01% голосов избирателей1.
Предположим, по одному округу баллотируются 4 кандидата, и голоса
избирателей распределились между ними следующим образом: А – 11%; Б –
23%; В – 34%; Г – 32%. Победившим на выборах будет признан кандидат В,
набравший 34% голосов избирателей, несмотря на то, что фактически не за
него проголосовало 66% избирателей. Таким образом, голоса 2/3 избирателей
остаются неучтенными, а депутат в выборном органе представляет лишь 1/3
избирателей своего округа. Причём, чем больше кандидатов баллотируется
на одно место, тем меньше голосов необходимо для избрания. Если кандидатов более двух десятков (речь, правда, идёт о представительном органе госу1
Избирательное право Российской Федерации: учебник / под ред. И.В. Захарова, А.Н.
Кокотова. – М., 2011. – С. 22.
28
дарственной или муниципальной власти), может оказаться избранным кандидат, за которого подано 10% голосов и даже меньше. К тому же в ряде
стран не установлены ни обязательность участия в выборах, ни минимальная
доля избирателей, участие которой необходимо для признания выборов состоявшимися.
Избирательные законы некоторых стран всё же устанавливают минимальное число голосов избирателей, которое необходимо набрать для победы: кандидат считается избранным, если он набрал в своем округе большее
число голосов, чем его конкуренты, но при условии, что за него подано более
20% всех действительных голосов.
В Великобритании практика применения мажоритарной системы относительного большинства приводила к парадоксальным ситуациям: абсолютное большинство мандатов в нижней палате парламента, а, следовательно,
право формировать однопартийное правительство, получала партия, собравшая в целом меньше голосов избирателей, чем проигравшая партия. Схожая
ситуация на протяжении многих лет существовала в Индии. Партия ИНК на
выборах в Народную палату за весь период независимого развития страны
(кроме проигрыша в 1977 г. и в 1989 г.) получала абсолютное большинство
мест, набирая около 1/4 голосов всего избирательного корпуса.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что мажоритарная
система относительного большинства является одной из наименее демократичных избирательных систем, основными пороками которой являются:
1) значительное число голосов избирателей (зачастую более половины)
остаются не учтёнными при распределении мандатов;
2) искажается картина реального соотношения политических сил в стране: партия, получившая меньшинство голосов избирателей, получает большинство депутатских мест.
Потенциальная несправедливость, заложенная в данную избирательную
систему, более ярко проявляется в совокупности с особыми способами на29
резки избирательных округов, получившими название «избирательная геометрия» и «избирательная география».
Сущность «избирательной геометрии» состоит в том, что нужно так нарезать избирательные округа, чтобы при сохранении их формального равенства заранее обеспечить в них преимущество сторонников одной из партий,
рассредоточив сторонников других партий в небольших количествах по разным округам, а максимальное их число сосредоточить в 1 – 2 округах. Иными словами, партия, осуществляющая нарезку избирательных округов, постарается раскроить их таким образом, чтобы «загнать» максимальное число
избирателей, голосующих за партию-соперника, в один – два округа, сознательно идя на то, чтобы «потерять» их, обеспечивая тем самым победу себе в
других округах. Формально равенство округов не нарушается, а фактически
заранее предопределяются результаты выборов. Предоставив возможность
образования избирательных округов другой партии, мы получим противоположный результат.
В настоящее время в России мажоритарная избирательная система относительного большинства используется при повторном голосовании на выборах Президента Российской Федерации, на выборах части депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
РФ, при проведении выборов депутатов представительных органов отдельных муниципальных образований.
Согласно статье 77 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ
«О выборах Президента Российской Федерации», если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один
из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации назначает повторное голосование на выборах Президента
Российской Федерации по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосо30
вания избранным на должность Президента Российской Федерации считается
зарегистрированный кандидат, получивший при голосовании большее число
голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к
числу голосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного кандидата.
В соответствии с Законом Нижегородской области от 28 июня 2012 г. «О
выборах Губернатора Нижегородской области», если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один
из них по результатам выборов не был избран на должность Губернатора,
избирательная комиссия Нижегородской области назначает повторное голосование на выборах Губернатора по двум зарегистрированным кандидатам,
получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного
голосования избранным на должность Губернатора считается зарегистрированный кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого зарегистрированного кандидата (статья 72).
Таким образом, мажоритарная система относительного большинства
имеет место при выборах главы России и глав субъектов РФ. Также она применяется и на выборах в органы законодательной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований. И.В. Захаров отмечает,
что данная система «проще для организации подготовки и проведения выборов. Однако нельзя сказать, что она отражает полную легитимность избирания того или иного лица. Особенно это обстоятельство проявляется, когда
победивший кандидат набирает от 10 до 20% голосов избирателей. Так, на
выборах депутатов Первоуральской городской Думы (Свердловская область)
12 октября 2008 г. было образовано семь четырехмандатных округов, по которым выборы проводились на основе мажоритарной системы относительного большинства. В итоге депутатами стали кандидаты, за которых в абсолют31
ных числах было отдано немногим более 1 тыс. голосов избирателей. Одному
из кандидатов, который стал депутатом, было отдано всего 795 голосов избирателей»1.
Мажоритарная система абсолютного большинства является более
справедливой. При этой системе выборы, как правило, проходят в несколько
туров. Чтобы быть избранным, кандидат должен набрать абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании, т. е. 50% +
1 голос. Если никто из кандидатов не наберет этого большинства, проводится
второй тур, где вновь применяется то же требование абсолютного большинства голосов избирателей. Но законодательством может быть установлено
для второго тура и требование относительного большинства, что имеет место
в Российской Федерации.
В качестве базы для подсчёта голосов может выступать либо общее число поданных голосов, либо (крайне редко) общее число зарегистрированных
избирателей, либо число поданных голосов, признанных действительными.
Во втором случае число голосов, требуемое для избрания, может оказаться
меньшим, чем в первом и тем более в третьем.
При мажоритарной системе абсолютного большинства, чем больше в
избирательном округе кандидатов, тем меньше вероятность, что кто-то из
них получит абсолютное большинство голосов. Поэтому выборы по этой
системе часто оказываются нерезультативными. Поскольку активность избирателей во втором туре заметно снижается, законодательство часто не устанавливает никаких барьеров, которые имеют место при первом туре голосования.
Преодолеть нерезультативность первого тура выборов можно различными способами.
1
Избирательное право Российской Федерации: учебник / под ред. И.В. Захарова, А.Н.
Кокотова. – М., 2011. – С. 22.
32
Первый способ – так называемое альтернативное голосование. Оно
предполагает, что избиратель в одномандатном избирательном округе голосует не за одного кандидата, а за нескольких, указывая цифрами против их
фамилий их предпочтительность для него. Против фамилии самого желательного кандидата он ставит цифру 1, против следующего по предпочтительности (т.е. кого бы он хотел видеть избранным, если первый не пройдёт)
– цифру 2 и т.д. При подсчёте голосов бюллетени раскладываются по первым
предпочтениям (преференциям). Если же не избран ни один из кандидатов,
из распределения исключается кандидат, у которого меньше всего первых
предпочтений, а его бюллетени передаются другим кандидатам в соответствии с указанными в них вторыми предпочтениями. Если и после исчерпания
и вторых предпочтений ни у одного кандидата нет абсолютного большинства
бюллетеней, исключается кандидат с наименьшим числом первых и вторых
предпочтений, и процесс продолжается до тех пор, пока у кого-либо из кандидатов не соберётся абсолютное большинство бюллетеней. Преимущество
этого способа в том, что можно обойтись однократным голосованием.
Другой способ – имеющий место в России – перебаллотировка кандидатов, набравших определённое число голосов. Это так называемый второй
тур выборов.
По мажоритарной системе абсолютного большинства в России избираются Президент РФ, главы субъектов РФ и главы муниципальных образований.
Согласно статье 76 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ
«О выборах Президента Российской Федерации», избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших
участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней
установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования. Аналогич33
ная норма закреплена и в статье 71 Закона Нижегородской области от 28 июня 2012 г. «О выборах Губернатора Нижегородской области».
Мажоритарная избирательная система, как относительного, так и абсолютного большинства, не предполагают проведение выборов на чисто партийной основе. Наряду с кандидатами, выдвинутыми от политических партий, борьбу за мандаты ведут и независимые кандидаты. И избиратели, голосуя на выборах, зачастую отдают предпочтение тому или иному кандидату не
как представителю определенной партии, а как заслуживающему доверия политику.
Очень редко используются наряду с названными тремя еще две частные
разновидности мажоритарной системы: единственного непереходящего голоса и кумулятивного вотума. При системе единственного непереходящего голоса, которую иногда называют полупропорциональной, создаются многомандатные округа, как всегда бывает при пропорциональной системе, но каждый избиратель может голосовать только за одного кандидата из того или
иного партийного списка, содержащегося в бюллетене. Избранными считаются кандидаты, собравшие больше голосов, чем другие, т.е. действует
принцип мажоритарной системы относительного большинства (число избранных соответствует числу мандатов по округу). Поскольку результат выборов определяется все же по мажоритарному принципу, эту систему считают разновидностью мажоритарной, хотя и с некоторыми отклонениями.
При кумулятивном вотуме (кумулятивный означает совокупный) избиратель имеет не один, а несколько голосов (три, четыре и т.д.). Он может отдать все голоса одному кандидату, а может распределить их между различными кандидатами одной и той же партии (например, три голоса из имеющихся четырех отдать кандидату, стоящему в партийном списке под № 1, а
один голос – кандидату под № 4). Избиратель может также, если это разрешает закон, применить панашаж (или панаширование): проголосовать за кан34
дидатов из разных партийных списков, ориентируясь не на партийную принадлежность, а на личные качества того или иного кандидата.
Если используется система кумулятивного вотума, то результаты определяются опять-таки по принципу относительного большинства: подсчитываются голоса по всем кандидатам, баллотирующимся по округу; избранными считаются лица, собравшие больше других голосов избирателей (в соответствии с числом депутатских мест по данному округу). Поэтому данная
система тоже является разновидностью мажоритарной.
Для преодоления недостатков мажоритарной системы была разработана
пропорциональная система.
35
2.2. Пропорциональная избирательная система
При использовании пропорциональной избирательной системы применительно к формированию представительных (законодательных) органов государственной власти и местного самоуправления оказывается представленной более реальная картина политической жизни общества и расстановки политических сил. Её основная идея заключается в том, чтобы каждая партия
получала в парламенте или ином представительном органе власти число
мандатов, пропорциональной числу голосов, поданных за её кандидатов на
выборах.
По мнению С.А. Авакьяна, «у пропорциональной избирательной системы общее назначение: она построена на доверии избирателей к соответствующим партиям, движениям и отсюда – заранее на доверии к их кандидатам. Избиратель, голосуя по этой системе, выбирает те идеи и программы,
которые ему нравятся, и организации, которые эти программы представляют1.
М.А. Котегова пишет: «Пропорциональная избирательная система –
это избирательная система в узком смысле (то есть совокупность правовых
норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов), предусматривающая голосование избирателями за партии (или избирательные блоки), которые борются за определённое количество мест в представительном органе, и после подведения
итогов выборов получают места пропорциональной количеству набранных
голосов2.
1
Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. – М., 1999. – С. 43.
Котегова М.А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный
опыт: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. – С. 10.
2
36
Пропорциональная избирательная система может быть применена только в многомандатных и общегосударственных (национальных) избирательных округах. В одномандатном округе её применить нельзя, поскольку одно
место невозможно распределить между различными кандидатами или партийными списками. Главное в пропорциональной системе – не установление
большинства голосов, хотя, конечно, подсчёт голосов по разным партийным
спискам необходим и при этой системе, а вычисление избирательной квоты
(избирательного метра). Это число голосов, необходимое для избрания хотя
бы одного депутата из того или иного списка кандидатов, выдвинутых партией, избирательным объединением и т.д.
Предположим, что в избирательном округе, от которого в выборах участвуют четыре партии, каждая из которых выдвинула пять кандидатов в депутаты на пять депутатских мандатов, было подано 100 тыс. голосов, признанных действительными. Каждая партия надеялась получить все места по
избирательному округу. На деле за партию А было подано 56 тыс. голосов, за
партию Б – 24 тыс., за партию В – 15 тыс. и за партию Г – 5 тыс. При пропорциональной избирательной системе отнюдь не все депутатские мандаты получит партия А, как это могло быть при мажоритарной системе, поскольку
эта партия набрала более половины голосов. Места будут распределены окружной избирательной комиссией (или центральной избирательной комиссией, если речь идёт об общегосударственной избирательном округе) пропорциональной собранным каждой партией голосам.
Чтобы их распределить, нужно первоначально вычислить избирательную квоту, что и делает избирательная комиссия округа. Избирательная квота может быть вычислена по-разному, в зависимости от того, какой способ
предусматривает избирательный закон того или иного государства. Мы не
будем анализировать все способы вычисления избирательной квоты, а лишь
назовём их: квота Хэйра, квота Гогенбаха Бишофа, квота Друпа, метод В.
д'Ондта и методы делителей. Пропорциональная система каждой страны
37
имеет свою специфику, которая зависит от ее исторического опыта, утвердившейся политической системы и других обстоятельств. Хотя все пропорциональные системы имеют своей целью достижение пропорционального
представительства, реализуется эта цель в разной мере. В соответствии с
данным критерием выделяется три типа:
1) системы в полной мере реализующие принцип пропорциональности;
2) системы с недостаточной пропорциональностью;
3) системы, которые хотя и достигают пропорциональности между поданными голосами и полученными мандатами, однако предусматривают различные заградительные барьеры проникновению некоторых политических
сил в парламент. Кандидаты от политической партии, не набравшей установленного законодательством процента голосов избирателей в масштабе всей
страны, в парламент не попадают. Такой «избирательный метр» в Египте, например, составляет 8%, в Турции – 10%, в России – 5%.
Так как пропорциональная избирательная система действует в многомандатных округах, партии выдвигают не отдельных кандидатов, а целые
списки, которые включают столько кандидатов, сколько мандатов выделено
на округ. В связи с этим немаловажным является вопрос о распределении
мандатов внутри списков. Здесь возможны различные варианты.
При системе «жестких» списков кандидаты располагаются в них не
произвольно, а в зависимости от «веса», своего положения в партии. Голосуя
за список в целом, избиратели не высказывают отношения к отдельным депутатам. Выигранные списком мандаты отдаются кандидатам в соответствии
с очередностью их расположения в списке. При системе «гибких» списков
избиратель, голосуя за список в целом, одновременно указывает кандидата,
которому отдает предпочтение. Соответственно, мандат получает кандидат,
имеющий наибольшее число знаков предпочтения. При системе преференцированного голосования избиратель голосует не просто за список, а проставляет кандидатам в бюллетене преференции (1, 2, 3 и т.д.), указывая тем
38
самым, в какой последовательности избрание кандидатов для него желательно.
Несомненно, в условиях многопартийности пропорциональная избирательная система более демократична по сравнению с мажоритарной: она не
дает большого числа неучтенных голосов избирателей и более адекватно отражает реальную расстановку политических сил в стране на момент выборов.
Однако она также имеет свои минусы.
Во-первых, при пропорциональной системе, вследствие того, что голосование осуществляется не за конкретных кандидатов, а за партии, непосредственная связь между депутатами и избирателями слабая. Избиратели могут
вовсе не знать депутатов, которые представляют их интересы в парламенте,
так как голосовали именно за список конкретной партии, которая им больше
импонирует.
Во-вторых, пропорциональная система приводит к тому, что представительство в органах государственной власти и органах местного самоуправления могут получить политические силы, пользующиеся поддержкой далеко
не во всей стране.
В-третьих, поскольку при данной системе голосование идет за политические партии, депутаты зависимы от своего партийного руководства, что
может отрицательно сказаться на обсуждении и принятии важных документов. Если собственная позиция депутата, сходная с мнением избирателей,
расходится с мнением руководства партии, то депутату приходится абстрагироваться от своих убеждений, голосовать так, как того требует руководство
партии.
Главный недостаток пропорциональной избирательной системы – лишение граждан права на самовыдвижение, то есть права добиваться депутатского мандата в личном качестве, а не в качестве представителя одной из политических партий. Этот недостаток не может быть преодолен «гарантиями
реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами
39
избирательных объединений, быть избранными депутатами, поскольку никто
не может обязать партию выдвинуть в качестве кандидата гражданина, которого она не желает выдвигать.
В России масштабный переход на пропорциональную избирательную
систему начался в 2007 г. Он повлёк за собой изменение целого блока законодательства в системе избирательного права. Существенно были переработаны федеральные законы:
- от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе
депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1;
- от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»2 (в статье 36
закона закреплён статус политических партий как основных субъектов избирательного процесса: политические партии единственный вид общественного
объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности);
- от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3 и др.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 18 мая 2005
г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»4депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов,
поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной
Думы.
Пункт 16 статьи 35 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референ1
СЗ РФ. – 1994 – № 2. – Ст. 74.
СЗ РФ. – 2001. – № 29. – Ст. 2950.
3
СЗ РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
4
СЗ РФ. – 2005. – № 21. – Ст. 1919; 2007. – № 18. – Ст. 2118.
2
40
думе граждан Российской Федерации» требует, чтобы не менее половины
депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределялось между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.
До 2005 г. в большинстве субъектов РФ устанавливалось равное соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной избирательным системам.
Впервые, полный переход на пропорциональную систему выборов депутатов законодательного органа субъекта РФ был осуществлён на основе Закона Санкт-Петербурга от 25 мая 2005 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга»1, в котором в статье 2 указано: «депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга избираются по единому
избирательному округу. Депутатские мандаты в Законодательном Собрании
Санкт-Петербурга распределяются между списками кандидатов в депутаты,
выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов в депутаты».
К концу 2009 г. уже десять субъектов РФ провели выборы полностью по
пропорциональной системе.
Характерной особенностью пропорциональной избирательной системы
является введение заградительного барьера. В соответствии со статьёй 82
Федерального закона от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» к распределению
депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый
из которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, принявших
участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и
1
Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. – 2005. – № 9.
41
что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные
списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются.
Центральная избирательная комиссия РФ признаёт выборы депутатов
Государственной Думы РФ несостоявшимися, если ни один федеральный
список кандидатов не получил 5 и более процентов голосов избирателей,
принявших участие в голосовании.
Таким образом, в настоящее время в России действует 5 процентный заградительный барьер. Однако он заработает только с 2016 года, а на выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в 2011 году
действовал ещё 7 процентный заградительный барьер. По мнению И.В. Захарова 7%-ный барьер является довольно серьёзным препятствием для прохождения небольших партий во власть1.
Право устанавливать заградительный барьер получили и законодательные органы государственной власти субъектов РФ. Согласно пункту 16 статьи 35 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к
распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков
кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
1
Избирательное право Российской Федерации: учебник / под ред. И.В. Захарова, А.Н.
Кокотова. – М., 2011. – С. 23.
42
В большинстве законов субъектов РФ, вводящих пропорциональную избирательную систему, заградительный барьер первоначально был установлен
на уровне 5%, в некоторых субъектах РФ – 4 и даже 3% и лишь в небольшом
числе нормативных правовых актов он значился как 7%, а до 2005 г., когда и
была введена величина барьера сверху – не более 7%, в трёх законах субъектов РФ заградительный процент был установлен на уровне 10%.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17
ноября 1998 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных
положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1
указал следующее.
Так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства, предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой. Такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести
пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем, чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента,
стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом.
Положением части второй статьи 62 рассматриваемого Федерального
закона, устанавливающим процентный барьер, не ограничиваются избирательные права граждан и не нарушается равенство перед законом общественных объединений, предусмотренное статьей 13 (часть 4) Конституции
Российской Федерации.
Из статей 13, 19 и 32 Конституции Российской Федерации, которым
корреспондируют статья 26 Международного пакта о гражданских и политических правах и статья 14 Конвенции о защите прав человека и основных
1
СЗ РФ. – 1998. – № 48. – Ст. 5969.
43
свобод, следует, что равенство избирательных прав граждан, а также равенство избирательных объединений, избирательных блоков означает равенство
перед законом и право на равную и эффективную защиту закона без всякой
дискриминации по какому бы то ни было признаку или обстоятельству. Однако равенство применительно к избирательному праву не может означать
равенство результатов, так как выборы - это возможность для избирателей
определить свои предпочтения и голосовать за соответствующего кандидата
или список кандидатов и, следовательно, наличие победивших и проигравших. Правила, по которым проводятся выборы, для всех избирательных объединений, избирательных блоков и для всех граждан, участвующих в выборах по федеральным спискам, одинаковы: условия избрания одинаковы для
всех федеральных списков, и каждый избиратель вправе голосовать за любой
федеральный список; ни одно из избирательных объединений, не собравших
пяти процентов голосов, не участвует в распределении депутатских мандатов.
Такой порядок не нарушает и статью 3 Конституции Российской Федерации, поскольку он не препятствует проведению свободных выборов, т.е.
обеспечению свободного волеизъявления народа на выборах в орган законодательной власти. Не искажается им и существо народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех
кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из статей 3, 32, 94, 95 и 96
Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи следует, все законно
избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах, на условиях, определенных законом, причем
независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или
федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы как
44
представительного органа Российской Федерации, т.е. представителем народа в смысле статьи 3 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, Конституция Российской Федерации не исключает возможность для законодателя установить определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать на выборах в поддержку федерального
списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, с тем чтобы избирательное объединение, избирательный блок
имели право участвовать в распределении депутатских мандатов. Вместе с
тем Конституционный Суд Российской Федерации в рамках своей компетенции, решая исключительно вопросы права и в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации
на всей территории Российской Федерации, может проверить, при каких конституционно значимых юридических условиях тот или иной барьер, установленный законодателем, является допустимым, а при каких, напротив, становится чрезмерным.
В странах с устойчивой многопартийной системой пятипроцентный
барьер является средним показателем, позволяющим без искажения принципа пропорциональности выполнять те задачи, ради осуществления которых
он вводится в пропорциональной и смешанной избирательных системах, и
потому не рассматривается как чрезмерный. Между тем в Российской Федерации с ее еще только складывающейся и неустойчивой многопартийной
системой пятипроцентный барьер в зависимости от различных условий может выступать и как допустимый, и как чрезмерный.
По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, при наличии пятипроцентного барьера на выборах в Государственную
Думу в 1993 году избирательные объединения, преодолевшие этот барьер,
все вместе получили 87,06 процента голосов избирателей, участвовавших в
голосовании, а на выборах в 1995 году - в общей сложности 50,50 процента
45
голосов. Столь существенное понижение количества голосов, поданных за
избирательные объединения, избирательные блоки, преодолевшие пятипроцентный барьер, связано, прежде всего, с резко возросшим количеством объединений, участвовавших в выборах, - с 13 в 1993 году до 43 в 1995 году.
Избирательные объединения, избирательные блоки, преодолевшие пятипроцентный барьер, получают (путем распределения между ними) не только мандаты, которые при отсутствии этого барьера они имели бы наряду со
всеми объединениями, участвовавшими в выборах, пропорционально количеству поданных за них голосов, но и остальные мандаты, которые причитались бы другим объединениям в случае пропорционального распределения
при отсутствии процентного барьера, т.е. в конечном счете, получают все
мандаты по федеральному избирательному округу. В силу этого обстоятельства и исходя из общепризнанных принципов народовластия, демократическое большинство, на основе которого, по смыслу статей 1 и 3 Конституции
Российской Федерации, должна определяться воля народа, выраженная им на
выборах, и наличие которого необходимо для признания легитимности органа народного представительства, каковым является Государственная Дума, в
данном случае не может быть лишь относительным большинством.
Поскольку в 1995 году избирательные объединения, преодолевшие установленный барьер, получили на выборах более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, принцип большинства не был нарушен. Следовательно, пятипроцентный барьер, предусмотренный частью
второй статьи 62 рассматриваемого Федерального закона, с учетом его реализации в избирательном процессе в 1995 году, не может рассматриваться
как чрезмерный.
Вместе с тем пятипроцентный барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов. Поэтому законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представитель46
ства. Во всяком случае применение пятипроцентного барьера недопустимо,
если избирательные объединения, преодолевшие этот барьер, тем не менее
все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (т.е. 50 процентов плюс один голос), принявших участие в голосовании.
Также Конституционный Суд РФ рекомендовал Федеральному Собранию РФ определить механизм правового регулирования, позволяющий соблюсти требования, вытекающие из демократического характера основ конституционного строя Российской Федерации, установление конкретных положений, закрепляющих такой механизм.
Применение пропорциональной избирательной системы на выборах
представительных органов местного самоуправления не нашло широкого
распространения. Необходимость выборов по пропорциональной системе на
местном уровне оценивается учёными как необоснованная1.
В настоящее время в силу вступил Федеральный закон от 22 февраля
2014 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Им предусматривается, что выборы депутатов
Государственной Думы проведение дальнейших выборов на основе смешанной избирательной системы.
1
Котегова М.А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный
опыт: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. – С. 20.
47
2.3. Смешанная избирательная система
Выделение смешанной избирательной системы в качестве самостоятельной разновидности избирательных систем в науке является пока дискуссионным вопросом. В литературе предлагается выделение смешанной разновидности исключительно в рамках пропорциональной избирательной системы либо вообще отрицается типологическая разновидность смешанной избирательной системы, даже в рамках ее разновидности – пропорциональной избирательной системы1.
А.С. Автономов отмечает, что ранее ему представлялось допустимым
использование термина «смешанная избирательная система». Однако он
пришёл к выводу, что точнее говорить о соединении двух избирательных
систем на парламентских выборах: мажоритарной и пропорциональной избирательных систем2.
Смешанная избирательная система, как правило, относится к разновидности избирательных систем. Ведущей тенденцией является переход от мажоритарной избирательной системы к пропорциональной системе. И всё же
некоторые страны выбирают смешанную избирательную систему формирования своих представительных органов государственной власти и местного
самоуправления.
Смешанная избирательная система в ФРГ представляет собой пропорциональную систему с использованием элементов мажоритарной системы.
Половина депутатов парламента избирается по одномандатным округам, а
половина по партийным спискам, которые выдвинуты землями, как субъек1
Китновская О.В. Смешанная избирательная система: понятие, достоинства, недостатки //
Актуальные вопросы юридических наук: материалы международной науч. конференции. –
Челябинск, 2012. – С. 19.
2
Автономов А.С. Сравнительное избирательное право: учебное пособие / науч. ред. В.В.
Маклаков. – М., 2003. – С. 146.
48
тами Федерации. В результате смешанная избирательная система ФРГ предполагает наличие у каждого гражданина по два голоса. Первый подаётся за
депутата от одномандатного округа, второй – за партийный список.
В Египте смешанная избирательная система предполагает сочетание самовыдвижения и баллотирования по партийному списку. Самовыдвижение
связано с голосованием по одномандатным округам. Депутат, выдвинувший
свою кандидатуру в порядке самовыдвижения, не может быть включён в партийный список. Выдвинутый кандидат побеждает, если за него подано большее количество голосов, чем за других кандидатов. Распределение оставшихся мандатов происходит по партийным спискам.
В Мексике Палата депутатов Федерального Конгресса состоит из 400
депутатов. Из них 300 депутатов избираются по одномандатным округам
(мажоритарной системе относительного большинства), а 100 – по партийным
спискам (по пропорциональной системе). Специфичная смешанная избирательная система Австралии. Одна палата парламента избирается по мажоритарной системе абсолютного большинства, а вторая – по пропорциональной
системе.
Смешанная избирательная система – это такой способ определения
результатов голосования, который сочетает в себе элементы двух электоральных формул: систему пропорционального представительства (распределение депутатских мандатов пропорционально числу поданных действительных голосов избирателей) и систему большинства (по принципу «первый получает пост»)1.
Однако в рамках смешанной избирательной системы выделяются две
разновидности в зависимости от того, в каких вариантах используются указанные электоральные формулы: смешанная «несвязанная» (или раздель1
Современные избирательные системы. Выпуск 1: Великобритания, Канада, Мексика,
Польша / Д.В. Лафитский, Н.М. Касаткина, А.Г. Орлов, Н.Ю. Трещетенкова. – М., 2006. –
С. 35.
49
ная) система и смешанная «связанная» система. В смешанной «несвязанной» избирательной системе две составляющие её электоральные формулы
(пропорциональная и мажоритарная) применяются независимо друг от друга.
При смешанной «связанной» системе их использование взаимосвязано, то
есть получение мест по одной из электоральных формул происходит с учетом результатов по другой. Кроме того, соотношение между принципами
пропорциональной и мажоритарной систем в смешанной избирательной системе может быть различным: в одних случаях они сочетаются в равной пропорции; в других – преобладает принцип пропорциональности; в третьих – в
большей мере применяется принцип большинства.
В Российской Федерации с использованием смешанной «несвязанной»
мажоритарно-пропорциональной избирательной системы проводились выборы депутатов Государственной Думы первого – четвертого созывов (1993,
1995, 1999, 2003 гг.). Но еще на стадии разработки законопроектов о выборах
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 1990-х годах в качестве модели избирательной системы предлагались другие варианты смешанной системы.
Так, согласно одному из проектов выборы должны были проводиться в
450 одномандатных округах. Кроме того, партии, чьи кандидаты были зарегистрированы не менее чем в 45 округах, имели право зарегистрировать общефедеральный список кандидатов. По результатам голосования в одномандатных округах избранным должен был считаться кандидат, получивший
больше голосов по отношению к другим кандидатам, но не менее 20% от
числа избирателей, внесенных в списки. Мандаты, оставшиеся незамещенными, должны были распределяться в масштабе единого общефедерального
округа пропорционально сумме голосов, поданных в одномандатных округах
за кандидатов, включенных в общефедеральные партийные списки. Такую
50
систему называют «остаточно-пропорциональной», но в чистом виде такая
смешанная избирательная система в мировой практике не встречалась1.
Некоторые авторы считают, что смешанная избирательная система является оптимальным вариантом для парламентских выборов, так как при ней
достоинства и недостатки пропорциональной и мажоритарной систем взаимно уравновешиваются2. Соответственно, говоря о достоинствах и недостатках смешанной избирательной системы, в первую очередь, выявляют и анализируют достоинства и недостатки отдельно пропорциональной и мажоритарной составляющих смешанной системы. В результате выявленные положительные стороны указанных электоральных формул нейтрализуют их отрицательные стороны. Однако нельзя говорить о простом механическом объединении достоинств и недостатков двух систем, так как сочетание положительных и отрицательных сторон указанных избирательных систем в совокупности дает новый результат.
Важнейшим достоинством смешанной избирательной системы является
то, что данная электоральная формула одновременно способна обеспечить
пропорциональное партийное представительство и представительство от территорий. Соответственно, избиратель имеет возможность проголосовать как
за партийный список, выбирая конкретную политическую программу, так и
за конкретного кандидата, выдвинутого на определенной территории.
Тем самым, с одной стороны, обеспечивается представление политических интересов, предпочтений в обществе, стимулируется процесс становления и развития многопартийности, а с другой стороны, сохраняется связь избирателя с избранными депутатами: каждый избиратель в пределах определенной территории (избирательного округа) имеет своего представителя в
1
Иванченко А.В. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы / А.В.Иванченко, А.В. Кынев, А.Е. Любарев. – М., 2005. – С.
37.
2
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для
вузов / С.А. Авакьян, Л.Г. Алехичева, В.В. Альхименко и др. / отв. ред. А.В. Иванченко. –
М., 1999. – С. 37.
51
парламенте, избранный депутат в пределах определенной территории проводит работу и отчитывается перед своими избирателями.
Серьёзным преимуществом смешанной избирательной системы является
также обеспечение реализации пассивного избирательного права гражданами, не состоящими в политических партий, получающими право самовыдвижения.
Использование пропорциональной составляющей смешанной избирательной системы в целях обеспечения функционирования сформированного
парламента позволяет создавать в нем фракции, то есть объединения депутатов, избранных в составе определенных партийных списков. Однако возникают сложности с теми депутатами, которые были избраны по мажоритарной
системе в рамках смешанной системы. Большинству таких депутатов впоследствии приходится или присоединяться к какой-либо партийной фракции,
или вступать в саму партию, так как их самостоятельная деятельность в парламенте крайне затруднительна. Создание такими депутатами самостоятельных депутатских объединений, помимо фракций, приводит к появлению в
парламенте множества мелких фракций. Это один из недостатков смешанной
избирательной системы.
При смешанной избирательной системе не удается устранить такой недостаток мажоритарной ее составляющей, как потеря голосов и искажение
воли избирателей, и не исключены такие ситуации, когда «меньшинство побеждает большинство»: кандидат, набравший больше голосов по отношению
к другим кандидатам, в совокупности не получил поддержки большинства
избирателей. Этот недостаток можно устранить, используя в рамках смешанной системы мажоритарную систему абсолютного большинства. Но здесь
возникают свои проблемы: велика вероятность проведения повторного голосования, а соответственно увеличивается время и расходы на проведение избирательного процесса.
52
Сложности возникают и в процессе применения института отзыва депутатов. Избрание депутата по мажоритарной системе означает его ответственность перед избирателями в пределах конкретной территории, а соответственно и возможность применения процедуры его отзыва. В то же время при
пропорциональной системе институт отзыва не применяется, так как избиратели голосуют в целом за партию, политическую программу. При смешанной
системе применение отзыва депутатов также невозможно, иначе будет нарушен принцип равенства прав избранных депутатов, независимо от способа их
избрания.
В настоящее время смешанная избирательная система применяется на
выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Начиная с 1993 года в 9
субъектах РФ смешанная избирательная система применялась для выборов
законодательных собраний – речь идет о Красноярском крае, Свердловской,
Калининградской, Саратовской и Псковской областях, Республиках МарийЭл и Тыва, Корякском и Усть-ордынском Бурятском автономных округах1.
С 2005 по 2013 год основной тенденцией был переход к полностью пропорциональной избирательной системе. Однако с принятием Федерального
закона от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» можно говорить о новой тенденции – переходе к формированию представительных органов на основе смешанной избирательной системы.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в
Государственную Думу избирается 450 депутатов. 225 депутатов избирается
по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), а
1
Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной
России. М., 2000. – С. 15-22; Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. Опыт смешанных выборов в
российских регионах // Полис. – 2003. – № 2.
53
ещё 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу
пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы РФ.
Примечательным является и тот факт, что новой тенденций развития
российского избирательного права стал переход к смешанной и пропорциональной системам на муниципальных выборах в целях развития партийной
системы на уровне муниципальных образований. Данные новеллы избирательного законодательства стали предметом дискуссий ученых, экспертов,
специалистов в области избирательного права. Однако, если введение на муниципальном уровне полностью пропорциональной избирательной системы
подвергается резкой критике, то применение смешанной избирательной системы в крупных муниципальных образованиях (муниципальных районах, городских округах) считается допустимым.
Федеральным законом 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
предусматривается, что «не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов».
При этом в качестве одной из положительных сторон смешанной системы называется то, что применение данной системы на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов обеспечивает
в их деятельности баланс государственных и местных интересов. Присутствие в представительном органе политических партий позволяет учесть разные подходы при выработке оптимальных решений, направленных на осуществление государственных полномочий, делегированных муниципальным
образованиям, с учетом нужд и потребностей местного сообщества.
54
Смешанная избирательная система используется и при формировании городской Думы города Нижнего Новгорода. В соответствии со статьёй
29 Устава города Нижнего Новгорода, утверждённого постановлением городской Думы г. Н. Новгорода от 23 ноября 2005 г. № 911 городская Дума города Нижнего Новгорода состоит из 42 депутатов. Половина депутатов городской Думы избирается по одномандатным избирательным округам, половина – по муниципальному избирательному округу пропорционально числу
голосов, поданных за муниципальные списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями). Избранным по одномандатному избирательному
округу признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При
равном числе полученных голосов избирателей избранный кандидат определяется жребием в порядке, установленном избирательной комиссией муниципального образования до начала этой процедуры. В случае проведения голосования по одной кандидатуре избранным считается зарегистрированный
кандидат, за которого проголосовало не менее 50 % избирателей, принявших
участие в голосовании.
К распределению депутатских мандатов допускаются зарегистрированные муниципальные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по
муниципальному избирательному округу, при условии, что таких списков
было не менее двух и за все эти списки было подано в совокупности более 50
процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по муниципальному избирательному округу.
Итак, смешанные избирательные системы возникли как результат
стремления снизить негативный эффект недостатков той или иной избира-
1
Нижегородский рабочий. – 2005. – № 234/15894.
55
тельной системы. Однако и сама смешанная избирательная система не лишена недостатков, но это лишь подтверждает тот факт, что идеальной избирательной системы в мире не существует.
Как отметил еще в 1998 году Конституционный Суд РФ, рассматривая
дело о проверке конституционности отдельных положений ныне утратившего силу Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
(постановление от 17 ноября 1998 г. № 26-П), главным условием выбора законодателем вида избирательной системы является соответствие избирательной системы общепризнанным принципам и нормам международного права,
относящимся к избирательному праву, а также соответствие предназначению
выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.
В частности, смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает мировой опыт, позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа государства.
56
Заключение
Анализ избирательной системы в России, позволил сделать следующие
основные выводы:
1. Избирательную систему необходимо понимать в трёх значениях: как
совокупность юридических норм; как систему общественных отношений и
как порядок определения избранного лица. В первом значении избирательная система – это процессуальный институт избирательного права,
нормы которого регулируют организацию и порядок определения того, кто
из кандидатов избран на выборную должность в государственный или муниципальный орган власти или в качестве депутата органа государственной
власти или органа местного самоуправления. Во втором значении избирательная система – это система общественных отношений, причём не
только правовых, урегулированных нормами избирательного права. В третьем значении, избирательная система – это собственно порядок определения избранного лица, основанный на использовании различных способов
подсчёта голосов.
Следует отказаться от таких трактовок, как узкий и широкий смысл
применительно к избирательной системе, ибо они не несут в себе никакой
правовой нагрузки. В каждом значении избирательная система характеризуется своими признаками и является лишь частично сопоставимой с иными
значениями.
2. Избирательная система выполняет следующие функции: осуществление народного суверенитета; реализация права гражданина на участие в
управлении делами государства; легитимация государственной власти; влияние на политику государства; сменяемость управляющих и разрешение конфликта между управляющими и управляемыми.
57
3. Исторически первой в России сложилась мажоритарная избирательная
система, по которой выбирали должностных лиц на разных периодах российской государственности, а с 1905 г. избирались четыре состава Государственной Думы Российской Империи. В 1917 г. получает законодательное закрепление пропорциональная избирательная система, по которой было сформировано Учредительное Собрание России.
4. В настоящее время в России реализуются три избирательных системы:
мажоритарная, пропорциональная и смешанная.
По мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства
проходят выборы Президента России в первом туре. Во втором туре используется мажоритарная система относительного большинства. Такая же система будет использоваться на выборах губернатора Нижегородской области в
соответствии с Законом Нижегородской области 2012 г. «О выборах Губернатора Нижегородской области».
Государственная Дума России в настоящее время сформирована на основе пропорциональной системы. В таком же порядке формируются и многие законодательные органы государственной власти субъектов РФ. Однако
следующая Государственная Дума Федерального Собрания РФ будет уже избираться по смешанной избирательной системе. В своё время (в 2007 году)
В. Путин назвал введение в РФ пропорциональной избирательной системы
«революционным шагом» по демократизации политической жизни. Теперь
же введению смешанной избирательной системы отдан приоритет.
Смешанная избирательная система активно применяется при выборах в
представительные органы местного самоуправления. Так, Городская Дума
города Нижнего Новгорода на половину формируется путём выборов по одномандатным округам, и на половину – партийным спискам.
Таковы основные выводы по моей работе.
58
Библиография
Нормативные правовые акты
Действующие акты
1. Конституция Российской Федерации 1993 г. // Российская газета. –
1993. – 25 декабря; СЗ РФ. – 2014. – № 15. – Ст. 1691.
2. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1994 – № 2. – Ст. 74.
3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ.
– 1999. – № 42. – Ст. 5005.
4. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических
партиях» // СЗ РФ. – 2001. – № 29. – Ст. 2950.
5. Федеральный закон РФ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253; 2003. – № 26. – Ст.
2572; № 27. – Ст. 2711; 2004. – № 24. – Ст. 2335; № 33. – Ст. 3368; № 35. – Ст.
3607; 2005. – № 27. – Ст. 2708; 2006. – № 29. – Ст. 3124; № 50. – Ст. 5303;
2007. – № 10. – Ст. 1151; № 31. – Ст. 4008; 2008. – № 30. – Ст. 3616; 2009. –
№ 14. – Ст. 1577; № 52 (Ч. 1). – Ст 6433; 2010. – № 17. – Ст. 1986; № 23. – Ст.
2794; № 23. – Ст. 2799; 2011. – № 1. – Ст. 16; № 11. – Ст. 1503; № 30 (Ч. 1). –
Ст. 4607; 2012. – № 19. – Ст. 2274; № 19. – Ст. 2275; № 41. – Ст. 5522; 2013. –
№ 14. – Ст. 1648; № 19. – Ст. 2329; 2014. – № 6. – Ст. 565; № 8. – Ст. 739.
6. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 2. – Ст. 171.
59
7. Федеральный закон от 22 апреля 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
// СЗ РФ. – 2005. – № 21. – Ст. 1919.
8. Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2014. – № 8. – Ст. 740.
9. Закона Санкт-Петербурга от 25 мая 2005 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга. – 2005. – № 9.
10. Закон Нижегородской области от 28 июня 2012 г. «О выборах Губернатора Нижегородской области» // СПС КонсультантПлюс.
11. Устава города Нижнего Новгорода (утверждён постановлением городской Думы г. Н. Новгорода от 23 ноября 2005 г. № 91) // Нижегородский
рабочий. – 2005. – № 234/15894.
Акты, утратившие силу
12. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. –
1994. – № 33. – Ст. 3406 (утратил силу).
13. Федеральный закон от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1995. – № 21. – Ст. 1924 (утратил
силу).
14. Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
// СЗ РФ. – 1995. – № 26. – Ст. 2398 (утратил силу).
15. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1997. – № 38. – Ст. 4339 (утратил силу).
60
Правоприменительные акты
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. №
26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. – 1998. – №
48. – Ст. 5969.
Учебная и научная литература
17. Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. – М., 1999.
18. Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России. М., 2000.
19. Автономов А.С. Сравнительное избирательное право: учебное пособие / науч. ред. В.В. Маклаков. – М., 2003.
20. Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. – Орёл, 1999.
21. Выдрин И.В. Избирательное право Российской Федерации: краткий
учебный курс. – М., 2004.
22. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. – Ростов на/Дону, 2004.
23. Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России (теория, практика и перспективы). – СПб., 2003.
24. Иванченко А.В. Пропорциональная избирательная система в России:
история, современное состояние, перспективы / А.В.Иванченко, А.В. Кынев,
А.Е. Любарев. – М., 2005.
25. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов / отв. ред. А.А. Вешняков. – М., 2003.
61
26. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов / С.А. Авакьян, Л.Г. Алехичева, В.В. Альхименко и
др. / отв. ред. А.В. Иванченко. – М., 1999.
27. Избирательное право Российской Федерации: учебник / под ред. И.В.
Захарова, А.Н. Кокотова. – М., 2011.
28. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. – М., 1998.
29. Муштук О.З., Киселёв Е.А. Современные избирательные системы и
выборные технологии. – М., 2000.
30. Постников А.Е. Избирательное право России. – М., 1996.
31. Российское законодательство Х-ХХ веков. Соч. в 9-ти т. – Т. 1. – М.,
1984. – С. 301.
32. Российское законодательство X-XX вв. Соч. в 9-ти т. – Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. – М. 1994.
33. Сидельников С.М. Образование и деятельность первой Государственной Думы. – М., 1962.
34. Современные избирательные системы. Выпуск 1: Великобритания,
Канада, Мексика, Польша / Д.В. Лафитский, Н.М. Касаткина, А.Г. Орлов,
Н.Ю. Трещетенкова. – М., 2006.
Источники периодической печати
35. Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской
Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и
право. – 1997. – № 8.
36. Белоцерковский В.А. При нынешней избирательной системе в России демократии не будет // Независимая газета. – 1995. – 2 ноября.
37. Глубоцкий А.Ю., Кынев А.В. Опыт смешанных выборов в российских регионах // Полис. – 2003. – № 2.
62
38. Елистратова В.С. Функции избирательной системы // Современное
право. – 2008. – № 3.
39. Елистратова В.С. Ещё раз о понятии избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. – 2008. – № 9.
40. Ефремов Н.Н. Становление избирательного права в России // Государство и право. – 1998. – № 3.
41. Китновская О.В. Смешанная избирательная система: понятие, достоинства, недостатки // Актуальные вопросы юридических наук: материалы
международной науч. конференции. – Челябинск, 2012.
42. Князев С.Д. Предмет современного российского избирательного права // Государство и право. – 2000. – № 5.
43. Любарев А. Пути совершенствования законодательства, регулирующего региональные и местные выборы // Право и жизнь. – 2004. – № 1.
Диссертации и авторефераты диссертаций
44. Белов С.А. Избирательная система как правовой институт: автореф.
дис. … канд. юрид. наук. – СПб., 2003.
45. Булаков О.Н. Институт выборов в условиях становления в Российской Федерации демократического правового государства (федеральный уровень): дис. … канд. юрид. наук. – М., 1995.
46. Елистратова В.С. Избирательная система России: конституционноправовые основы и политическая практика: дис. … канд. юрид. наук. – М.,
2008.
47. Котегова М.А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007.
48. Очеретько Е.А. Проблемы развития пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации и пути их решения: дис. … канд.
юрид. наук. – Елец, 2011.
63
49. Панкратов В.В. Избирательная система России как результат правового регулирования выборов в представительные органы власти: автореф.
дис. … канд. юрид. наук. – М., 2005.
50. Путкарадзе Н.Г. Избирательная система в условиях развития политического плюрализма: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1993.
51. Скосаренко Е.Е. Избирательная система в политической жизни России: конституционно-правовые аспекты: автореф. дис. … канд. юрид. наук. –
М., 2006.
52. Старкин Е.В. Избирательная система в сложносоставном субъекте
Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Казань, 2007.
53. Старостина И.А. Избирательная система и формирование институтов
представительной демократии в Российской Федерации: дис. … канд. юрид.
наук. – Тюмень, 2009.
64