Компаративистский анализ пропорциональной избирательной

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
№5, 2011
Н. С. Грудинин
Компаративистский анализ
пропорциональной избирательной системы
выборов в Государственную думу РФ
Аннотация: статья посвящена исследованию пропорциональной избирательной системы, которая применяется на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации. Функционирование
данной системы рассматривается с позиции ее совместимости с теорией народного представительства и демократической природой российской государственности.
Ключевые слова: теория народного представительства, пропорциональная избирательная система.
Конституция РФ в части I статьи 3 утвердила принцип народного
суверенитета как одну из основ конституционного строя нашего государства, закрепив в своем содержании положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской
Федерации является ее многонациональный народ. Включение этого
положения в текст действующей Конституции явилось крайне важным шагом в создании основ демократической системы управления
на территории России, поскольку только такое государство, в котором власть исходит от народа, является демократическим по своей
сути. Принцип народного суверенитета призван обеспечить реальное
и всеобъемлющее (а не мнимое или частичное) полновластие многонационального народа России на территории своего государства.
Для решения этой фундаментальной задачи Конституция РФ в части II статьи 3 предусмотрела две самостоятельные формы осуществления суверенитета народа – непосредственную и представительную демократию. Непосредственная демократия представляет собой прямое (непосредственное) участие
народа в решении наиболее важных вопросов общегосударственного значения или выражение мнения по
данным вопросам. Непосредственная демократия реализуется на практике путем использования различных институтов – референдума, свободных выборов, всенародного обсуждения законопроектов, народной правотворческой инициативы, отзыва выборного должностного лица и некоторых других. Основным
преимуществом институтов непосредственной демократии является их способность максимально точно
выражать волю народа в вопросах управления делами государства. Однако оперативно использовать институты непосредственной демократии на практике по ряду причин не всегда представляется возможным.
Так, например, свободные выборы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации проводятся через определенные промежутки времени, установленные непосредственно
Конституцией РФ и федеральными законами. Данное обстоятельство стало одной из основных причин,
которая подтолкнула к жизни вторую форму реализации принципа народного суверенитета – представительную демократию.
Представительная демократия представляет собой систему, при которой народ передает полномочия по
управлению делами государства своим представителям. К таким представителям (в отличие от народа как
такового) предъявляются требования компетентности и профессионализма. На практике представительная демократия реализуется путем использования института народного представительства, выражающего
суть одноименной теории. Институт народного представительства успешно применяется и функционирует
в таких государствах, в которых народ участвует в управлении государством через своих представителей,
избранных им из своей среды [5. С. 3–4]. Основным преимуществом народного представительства является передача функций по управлению делами государства со стороны народа своим представителям,
Грудинин Никита Сергеевич,
аспирант кафедры конституционного и административного права РГСУ.
Базовое образование: факультет юриспруденции и ювенальной юстиции РГСУ.
Тема кандидатской диссертации: «Государственная дума Федерального Собрания Российской Федерации как орган народного представительства: вопросы теории и практики».
Сфера научных интересов: проблемы реализации теории народного представительства
в Российской Федерации и зарубежных странах.
e-mail: nekit-07@mail.ru
80
СОЦИОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
осуществляющим свою деятельность на профессиональной основе. Основным недостатком народного
представительства является возможность неадекватного представительства интересов народа его представителями вследствие возникновения противоречий между народной волей, интересами государства
и интересами самих народных представителей.
В современных условиях эффективность функционирования института народного представительства
напрямую зависит от порядка формирования представительных органов государственной власти и местного самоуправления. Ключевым в этом отношении является вопрос о порядке формирования Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации – общегосударственного представительного и законодательного органа власти, палаты общенационального парламента, избираемой непосредственно гражданами Российской Федерации – ее многонациональным народом.
Конституция РФ в статье 96 предусматривает, что Государственная дума Федерального Собрания Российской Федерации избирается сроком на 5 лет, а порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливается соответствующим федеральным законом. Как известно, процесс установления и реализации определенного порядка выборов в каждой стране включает в себя наряду с общими демократическими принципами
международных стандартов свои национальные, уникальные черты. Это сочетание общего и специфического
находит реальное отражение в различных моделях проведения выборов и методиках определения результатов волеизъявления народа, которые принято именовать избирательными системами.
Под избирательной системой большинство исследователей понимает порядок выборов Президента
Российской Федерации, депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации,
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов муниципальных образований и местного самоуправления, проводимых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Федерации [3. С. 13]. Следует также отметить, что под избирательной системой в узком смысле этого слова понимается порядок распределения
мандатов по итогам голосования избирателей.
При всем многообразии существующих избирательных систем большинство ученых-конституционалистов выделяет две основных – мажоритарную избирательную систему и пропорциональную избирательную систему. Необходимо отметить, что с момента своего воссоздания в конце XX века Государственная
дума Федерального Собрания Российской Федерации формировалась путем выборов. Однако избирательная система, на основе которой проводились кампании по выборам депутатов Государственной думы за
период с 1993 года по настоящее время, не оставалась неизменной и фактически претерпевала определенные изменения перед каждыми очередными выборами. Но кардинальное реформирование избирательной системы, применяемой на выборах депутатов Государственной думы, началось в 2006 году, когда
в Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» были внесены изменения, согласно которым мажоритарно-пропорциональная система избрания депутатов Государственной думы Российской Федерации уступила свое
место пропорциональной системе.
До 7 декабря 2006 года на выборах депутатов Государственной думы использовалась мажоритарнопропорциональная избирательная система, которую многие по ошибке именовали да и сегодня продолжают именовать смешанной. Однако данная система не являлась смешанной, поскольку она предполагала
одновременное использование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем [4. С. 30–36].
По этой схеме половина из 450 депутатов Государственной думы избиралась по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат), т.е. по мажоритарному принципу. Вторая половина избиралась по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные
списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками, т.е. по
пропорциональному принципу. При такой системе в одномандатном округе избранным считался кандидат,
получивший голосов больше, чем любой другой кандидат в данном округе, а при голосовании по спискам
кандидатов, выдвинутым политическими партиями, избирательными блоками, партии и блоки получали
в Государственной думе число мест, пропорциональное числу избирателей, проголосовавших за каждый
список в масштабах всей страны.
Однако согласно действующей на сегодняшний день редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ
(в ред. от 28 декабря 2010 г.), с 7 декабря 2006 года депутаты Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации избираются по федеральному избирательному округу пропорционально
числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной думы, т.е. по
пропорциональной избирательной системе.
Необходимо подчеркнуть, что в Российской Федерации применяется наиболее простая разновидность
пропорциональной избирательной системы – списочная. Это обстоятельство предполагает, что выдвижение кандидатов в депутаты Государственной думы осуществляется политическими партиями, имеющи-
81
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
№5, 2011
ми право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов. Политическая партия
вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами политических партий.
Однако при этом указанные лица могут составлять не более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список, не
может превышать 600 человек. В свою очередь, федеральный список кандидатов состоит из общефедеральной части, в которую может быть включено не более 10 человек, и региональных групп кандидатов,
число которых не может составлять менее 80. Нормативно порядок формирования депутатского корпуса
Федерального Собрания Российской Федерации закрепляется в статьях 82, 82.1, 83 Федерального закона
от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) «О выборах депутатов Государственной думы
Федерального Собрания Российской Федерации». Однако положения статьи 82.1 данного закона вступят
в действие на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации
шестого созыва, которые состоятся 4 декабря 2011 года.
Согласно положениям указанных статей данного закона к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов
избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что
за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов
не допускаются. Однако с целью повышения представительности интересов граждан России в общенациональном органе народного представительства Федеральным законом от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительности избирателей в Государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации» семипроцентный заградительный барьер изменил свой характер с абсолютного на относительный. По смыслу данного закона до распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов,
каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании,
осуществляется передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7,
но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов (конечно, если таковые есть). Из текста закона следует вывод о том, что
уже на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого
созыва федеральному списку кандидатов, получившему менее 6, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению депутатских мандатов,
будет передан 1 депутатский мандат. Федеральному списку кандидатов, получившему менее 7, но не менее
6 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенному к распределению
депутатских мандатов, будут переданы 2 депутатских мандата.
Как известно, по своей сути, институт народного представительства представляет собой сферу опосредованного осуществления принципа народного суверенитета на практике, а также выражает политическую свободу общества и отдельной личности [6. С. 12]. Понятый в таком плане институт народного
представительства представляет собой неразрывное и органическое единство публичного и частного начала, а депутат представительного органа является одновременно представителем государственной власти и представителем народа. Такой статус депутата предполагает очень тесную его связь с народом – со
своими избирателями, поддержанию которой и призвана в максимально возможной и эффективной мере
служить применяемая модель формирования Государственной думы Федерального Собрания Российской
Федерации, находящая свое выражение в пропорциональной избирательной системе.
Оценивая эффективность функционирования пропорциональной избирательной системы на выборах
депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации в свете теории народного представительства, необходимо отметить следующее. Во-первых, пропорциональная избирательная
система содействует повышению степени представительства политических партий в общенациональном
представительном органе, способствует усилению их роли в обществе, что способствует повышению политической культуры граждан Российской Федерации. Во-вторых, пропорциональная избирательная система устраняет самый существенный недостаток мажоритарной избирательной системы – значительную
потерю голосов избирателей, а также достаточно адекватно отражает волю народа, складывающуюся из
мнения отдельных граждан. В этом состоит ее бесспорное преимущество, все плюсы которого российскому обществу еще только предстоит осознать.
Однако в своем сегодняшнем виде пропорциональная избирательная система, применяемая на выборах
депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, не лишена и существенных недостатков, отдаляющих институт народного представительства от того смысла, который был заложен
в него одноименной теорией. Данное обстоятельство в определенной степени затрудняет реализацию принципа народного суверенитета, отдаляет Российскую Федерацию от общепризнанных стандартов демократического правового государства. Среди существенных недостатков пропорциональной избирательной системы, по нашему мнению, на первом месте находится неоправданно высокий заградительный барьер.
82
СОЦИОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
Как уже было отмечено раннее, в соответствии с действующим законодательством для того, чтобы быть
допущенным к итоговому распределению мандатов на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, федеральный список кандидатов должен был
преодолеть семипроцентный барьер, тогда как на выборах депутатов Государственной думы предыдущих
созывов применялся пятипроцентный барьер. По нашему мнению, увеличение заградительного барьера
до 7 процентов является неоправданным и напрямую приводит к сокращению представительства небольших политических партий, а следовательно, и их избирателей в Государственной думе, поскольку преодолеть столь высокий барьер могут только крупные партии, обладающие достаточным финансированием
и постоянно находящиеся на виду у избирателей. В итоге происходит частичное искажение реального
волеизъявления граждан: партия получает поддержку определенной части избирателей, но не проходит
в Государственную думу. Получается, что существующая сегодня модель пропорциональной избирательной системы полностью не решает проблему потери голосов избирателей, за что так часто и справедливо
критикуется мажоритарная избирательная система.
Как уже было отмечено ранее, на выборах депутатов Государственной думы шестого созыва размер
заградительного барьера будет носить уже не абсолютный характер: партии, набравшие от 5 до 7 процентов голосов, смогут рассчитывать на 1–2 депутатских мандата. По заявлениям авторов этой новации,
она сможет повысить представительство интересов граждан Российской Федерации в Государственной
думе. Поспорить с этим трудно, ибо данная поправка действительно гарантирует партиям, преодолевшим
пятипроцентный барьер, право быть представленными в Думе, но право быть представленными в Думе
(распространяющееся не только на политические партии, но и на граждан России) и право на реальное
участие в политической жизни государства – это разные понятия. Их смешение недопустимо, вот почему
данная поправка не способна полностью решить существующую проблему представительства в Государственной думе всех имеющихся политических партий в стране. Более того, эта поправка может оказаться
и вовсе неработающей, поскольку опыт избирательной кампании 2007 года свидетельствует о том, что ни
одна из партий, не допущенных к итоговому распределению мандатов, так и не смогла преодолеть и пятипроцентный барьер [7].
Если посмотреть на эту поправку с другой стороны, можно прийти к выводу о том, что она и вовсе нарушает принцип равного представительства избирателей в Государственной думе, а следовательно, противоречит самой сути пропорциональной избирательной системы. Так, например, по этим правилам партия,
преодолевшая семипроцентный барьер, получает примерно 31 мандат, а партия, набравшая 6,9 процента, – 2, партия, заручившаяся поддержкой 5,9 процента голосов избирателей – всего 1 мандат. Вот почему
у нас (да и не только у нас) возникает закономерный вопрос: «Логично ли это?» [2]. По нашему глубокому
убеждению, такой подход является ошибочным, нуждается в скорейшем пересмотре.
Наиболее целесообразным решением проблемы повышения представительства интересов избирателей
в Государственной думе, на наш взгляд, могло бы стать возращение к пятипроцентному заградительному
барьеру, который существовал и успешно применялся ранее. А принимая во внимание то обстоятельство,
что количество партий в Российской Федерации в настоящее время сократилось до семи, в будущем можно
было бы задуматься о снижении заградительного барьера до 3 процентов. Пропорциональная избирательная система в таком виде стала бы более гибкой, а Государственная дума отражала бы практически весь
спектр политических взглядов граждан России.
Не менее значимым недостатком пропорциональной избирательной системы, применяемой сегодня на
выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, является отмена института избирательных блоков, затрудняющая на практике создание не только самих блоков, но
и в конечном итоге новых политических партий. Опыт государственно-политического развития зарубежных стран свидетельствует о том, что политические партии и избирательные блоки являются универсальным институтом, связывающим государство и его граждан, обеспечивают представительство различных
социальных интересов в государственных институтах, выражающих волю избирателей относительно политического курса и социально-экономического развития страны. Считается, что пропорциональная избирательная система способствует упорядочиванию и большей эффективности работы политических партий.
Она заметно способствует укрупнению и дальнейшей централизации партий.
По мнению С. А. Авакьяна, пропорциональная система «построена на доверии избирателя к соответствующим партиям, и отсюда, на доверии к их кандидатам. Избиратель выбирает те идеи и программы,
которые ему нравятся, и организации, которые эти идеи и программы представляют. Разумеется, он выбирает и людей, но не как индивидуальных кандидатов, а как представителей данных идей и программ.
Поэтому объективно пропорциональная избирательная система позволяет укрепить партии именно указанным путем – от идеи, программы к их поддержке избирателями» [1. С. 2].
В странах Западной Европы институт политических партий имеет достаточно длительную историю,
а сами партии являются ключевым звеном политической системы общества и обладают огромным влиянием на процессы, происходящие внутри государства. В таких странах, как Великобритания, Италия, ФРГ,
83
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
№5, 2011
партия, одержавшая победу на парламентских выборах, формирует персональный состав Кабинета министров, а ее лидер становится главой Кабинета. В Российской Федерации история политических партий
насчитывает чуть более ста лет, большую часть из которых в стране существовала и занимала господствующее положение только одна партия. Данный факт предопределил характер развития партийной системы в России как догоняющий по отношению к странам Запада. Вот почему в ходе становления новой
демократической политической системы в начале 90-х гг. XX века в России начался процесс стихийного
создания партий. Многие и сегодня помнят размеры избирательных бюллетеней на выборах депутатов
Государственной думы 1995 и 1999 гг., в которых, помимо политических партий, фигурировали избирательные блоки.
Избирательные блоки – институт крайне позитивный для формирования партийной системы, поскольку он предоставляет возможность избирательным блокам в будущем объединиться и преобразоваться
в политическую партию. Однако действующий Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от
28 декабря 2010 г.) «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации» исключил избирательные блоки из числа участников избирательного процесса. Формирование
избирательных блоков, по нашему мнению, позволило бы общественным объединениям со сходными политическими убеждениями, не имеющим возможности из-за недостаточной численности образовать политическую партию, объединиться с целью прохождения в Государственную думу. Исключая избирательные
блоки из политического и избирательного процесса, мы снижаем представительство народа в органах
государственной власти и предоставляем право на существование только крупным политическим партиям. Возвращение института избирательных блоков на выборах депутатов Государственной думы способствовало бы решению проблемы повышения представительства интересов многонационального народа
России в Государственной думе, а также могло бы стать одним из механизмов создания новых политических партий. В рамках процессов объединения в России могли бы быть образованы самодостаточные избирательные блоки, способные в будущем преобразоваться в партии, что, несомненно, только бы укрепило
партийную и политическую системы Российской Федерации.
Необходимо отметить, что процесс становления партийной системы в Российской Федерации до сих
пор окончательно не завершен. Об этом, в частности, свидетельствует непоследовательность законодателя
в вопросе определения требований, предъявляемых к политическим партиям. Как известно, в 2001 году
был принят новый Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях». Согласно
этому закону минимальная численность партий увеличилась с 10 до 50 тысяч членов, при этом более чем
в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов политической партии. Результатом этих
изменений можно считать следующее. Во-первых, в Российской Федерации резко сократилось количество
политических партий, и на сегодняшний день их насчитывается всего 7, только 4 из которых представляют
интересы граждан России в Государственной думе пятого созыва. Во-вторых, возможность создания новых
партий в нашей стране оказалась крайне затруднительной, в результате чего после выборов депутатов Государственной думы пятого созыва сложилась многопартийная система с одной доминирующей партией.
Нельзя оставить без внимания тот факт, что требование закона о минимальной численности партий в 50 тысяч членов, бесспорно, оказалось чрезмерным и ничем не обоснованным. Именно поэтому
в 2009 году в Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» были внесены
изменения, согласно которым численность партий будет постепенно снижаться. Так, например, с 1 января 2010 года до 1 января 2012 года в политической партии должны состоять не менее 45 тысяч членов
политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая
партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 450 членов политической партии,
а в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 200 членов политической партии. С 1 января 2012 года в политической партии должны состоять не менее 40 тысяч
членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов политической
партии, а в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее
150 членов политической партии. На наш взгляд, процесс уменьшения минимально допустимой численности политических партий должен быть продолжен, а оптимальная численность партии должна находиться
в диапазоне 25–30 тысяч членов.
Несмотря на то что процесс уменьшения минимально допустимой численности партий в нашей стране еще не завершен, первые его результаты не впечатляют, поскольку новых партий за последние годы
практически не было создано. Процесс укрупнения политических партий на современном этапе развития
российского государства – явление, безусловно, положительное, поскольку крупные партии становятся
реальными субъектами политического процесса. Однако данный процесс имеет обратную (негативную)
сторону: при существующих требованиях к минимальной численности политических партий он ограни-
84
СОЦИОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ
чивает возможность создания новых партий. Наиболее логичным выходом из этой ситуации, по нашему
субъективному мнению, мог бы стать институт избирательных блоков, который бы позволил снять остроту
проблемы сложности создания новых политических партий.
Оценивая в целом современное состояние пропорциональной избирательной системы, применяемой
на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, необходимо
акцентировать внимание на том обстоятельстве, что в своем сегодняшнем виде пропорциональная система не способна полностью решить проблему повышения представительства различных политических
интересов многонационального народа России в общефедеральном представительном органе государственной власти. Достижение этой задачи станет возможным лишь после доработки избирательного законодательства, регулирующего порядок выборов депутатов Государственной думы. Нам представляется, что
реформирование пропорциональной избирательной системы должно проходить по нескольким направлениям, главными из которых на текущий момент должны стать два. Первое направление – снижение заградительного барьера, используемого на выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания
Российской Федерации. Второе – дальнейшая либерализация законодательных требований, предъявляемых к созданию политических партий, и возвращение института избирательных блоков в федеральный
электоральный процесс.
Литература:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Авакьян С. А. Какая избирательная система лучше? // Российская Федерация сегодня. 2004. № 23. С. 2
Выступление заместителя председателя партии «Патриоты России» Н. А. Корнеевой на заседании Государственного совета РФ 22 января 2010 года / Стенографический отчет о заседании Государственного совета
РФ по вопросам развития политической системы России 22 января 2010 года. URL:http://www.kremlin.ru/
transcripts/6693 (дата обращения: 20.02.2010).
Избирательное право: учебное пособие; под ред. К. К. Гасанова, А. С. Прудникова. М.: Юнити-Дана: Закон
и право, 2007. С. 13.
Корчиго Е. В. Избирательные системы современности и Россия // Право и жизнь. 1997. № 12. С. 30–36.
Львов Т. Народное представительство. М.: Издание «Народное право», 1917. С. 3–4.
Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.: ООО «Городец-издат», 2001. С. 12.
Результаты выборов депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва. URL:http://www.vybory.izbirkom.ru (дата обращения: 22.01.2011).
85