ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ И ОСОБЕННОСТИ

Конституционное право, муниципальное право
29
ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ
И ОСОБЕННОСТИ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ
ДЕПУТАТАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ИВАНОВ Кирилл Константинович
Аннотация: в статье анализируется право законодательной инициативы в целом и реализация этого права депутатами Государственной Думы в частности. Приводятся особенности
законодательной инициативы депутатов и проблемы ее осуществления, а также возможное решение.
Annotation: this paper examines the right of legislative initiative in general and in particular the
implementation of this law the State Duma deputies. Provides features of the legislative initiative of deputies and the problems of its implementation, as well as a possible solution.
Ключевые слова: законодательная инициатива, депутаты Государственной Думы, законопроект.
Key words: legislative initiative, the State Duma deputies, the bill.
На основании Конституции Российской
Федерации законы принимаются Парламентом
России в особом порядке, который реализуется
в законодательном процессе, представляющем
собой совокупность определенных действий,
посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания1.
Как пишет Ю.Г. Арзамасов, «под законодательным процессом можно понимать нормативно установленный порядок» внесения законопроектов на рассмотрение в законодательный орган, их рассмотрение, принятие, подписание и обнародование2.
В.И. Чехарина утверждает, что законодательная инициатива непосредственно «связана
с самой процедурой принятия закона» и данный институт необходим для определения границ законодательной процедуры. Причем определенная процедура принятия закона является существенным элементом понятия закона
и используется при установлении его конституциональности, что предполагает обратный
вариант, при несоблюдении требований процедуры признается уже неконституционным3.
Исходя из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля
1
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право
России : учеб. 3-е изд., переработ. и доп. М., 2005. С. 478.
2
Арзамасов Ю.Г. Нормография: теория и методология
нормотворчества : учеб.-метод. пособие. М. : Академический
Проект : Трикста, 2007. С. 151.
3
Чехарина В.И. Законодательный процесс: право законодательной инициативы // Теоретические проблемы Российского
конституционализма / под ред. Т.Я. Хабриевой. М. : Изд-во Инта государства и права РАН, 2000. С. 162–163.
1996 года, в осуществлении законодательной
инициативы участвуют Совет Федерации
и Государственная Дума, а также Президент
Российской Федерации, другие уполномоченные государственные органы и лица, а исходя
из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задач обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов
(ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации), вытекает обязанность всех участников
законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества4.
В рамках стадии законодательной инициативы происходит реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной инициативы, то есть права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного правового акта5.
Право законодательной инициативы возникает с момента внесения самого законопроекта. Ему соотносится обязанность законотворческого органа принять внесенный законопроект к рассмотрению, включить его в повестку заседания, рассмотреть и, по возможности, принять его6.
4
Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля
1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений
статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1996. № 3.
5
Васильев Р.Ф. Законодательный процесс. Понятие «институты. Стадии» : науч.-практ. пособие М. : Юриспруденция,
2000. С. 180.
6
Законотворчество в Российской Федерации : метод. пособие по подготовке и принятию законов. СПб. : Кодекс, 2006.
С. 182.
Юридическая наука. 2012. № 2
30
Свою исходную точку законодательный
процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы, которая является
первостепенным звеном законодательного
процесса, важнейшей составной частью всего
процесса правообразования, в связи с тем, что
«зарождение» закона всегда связано с проявлением творческой инициативы субъектов
права законодательной инициативы.
Особый юридический характер всего законодательного процесса всегда претендует на
то, чтобы все его стадии были соответствующе
нормативно регламентированы и осуществлялись в рамках, строго установленных нормативным правовым актом.
В специализированной юридической литературе нет единогласного мнения о законодательной инициативе как о первичной стадии законодательного процесса. Например, Ю.А. Тихомиров предлагает выделить стадию разработки проекта нормативного правового акта, выявление потребностей в принятии закона как
деятельность и планирование всего законодательного процесса7. А.В. Ильин в свою очередь
пишет, что «первая стадия реального (практического) законотворчества (стадия законодательной инициативы) связана с механизмами
осуществления уполномоченными субъектами
права своих возможностей и правомочий по
внесению на рассмотрение парламента подготовленного в ходе предварительных законотворческих процедур проекта закона или законопредложения с сопровождающими их юридическими документами, а также связана с вариантами действий парламента и его структурных подразделений (комитетов, комиссий)
в случае подобного внесения закона или законопредложения»8. Все субъекты права законодательной инициативы направляют свои законопроекты в Государственную думу, где и начинается особое технологическое движение
и рассмотрение. Например, в дореволюционной России законодательные инициативы вносились и в Государственную думу, и в Государственный совет (ст. 110)9.
Чаще всего субъекты законотворчества не
всегда являются участниками правоотноше-
7
Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 108.
Ильин А.В. Оптимизация правотворческой деятельности
в современной России (вопросы теории и практики) / под ред.
С.А. Комарова. СПб., 2005. С. 182.
9
Свод основных государственных законов Российской
империи (в редакции от 23 апреля 1906 года). Разд. 1: Основные
государственные законы. Законодательные акты переходного
времени. 1904–1908 годы. СПб., 1909.
8
ний, которые образуют законодательный процесс, протекающий в рамках, строго регламентированных конституцией, законами, регламентами парламента.
Как пишет Ю.Г. Арзамасов, «Законопроектная работа представляет собой весьма
сложную, кропотливую, но и интересную сферу деятельности»10. С автором можно согласиться, так как, помимо огромных затрат времени, труда, она требует от законотворцев
владения специализированными приемами,
навыками и средствами.
Сама работа над законопроектом начинается с постановки вопроса о необходимости регулирования определенного круга общественных отношений. Еще до начала подготовки
проекта закона необходимо определить общественную потребность и значимость в закреплении на законодательном уровне соответствующей сферы общественных отношений и определить, действительно ли есть какой-то пробел
в регулировании сфер жизни общества.
На основании ч. 2 ст. 104 Конституции
Российской Федерации законопроекты вносятся в Государственную Думу, а уже ч. 1 ст. 104
гласит, что правом законодательной инициативы обладают:
‒ Президент Российской Федерации;
‒ Совет Федерации;
‒ члены Совета Федерации;
‒ депутаты Государственной Думы;
‒ Правительство Российской Федерации;
‒ законодательные (представительные)
органы субъектов Российской Федерации.
Все вышеперечисленные органы государственной власти обладают правом законодательной инициативы в полном объеме, то есть
по неограниченному кругу вопросов ведения
Российского парламента. Кроме того, Конституция указывает на ряд государственных органов, которые обладают законодательной инициативой только «по вопросам их ведения» –
Конституционный Суд Российской Федерации,
Верховный Суд Российской Федерации
и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Также к особому, специальному
субъекту права законодательной инициативы
можно отнести законодательные и исполнительные органы автономной области, автономного округа, по представлению которых может
быть принят федеральный закон об автоном-
10
Арзамасов Ю.Г. Указ. соч. С. 157.
Конституционное право, муниципальное право
ной области, автономном округе, что указано
в ч. 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Фактически круг субъектов законодательной инициативы в Российской Федерации намного шире, чем в других государствах.
Так как существует обязанность рассмотрения законодательных инициатив Государственной Думой, то право законодательной инициативы – это право внесения законопроектов
и поправок к ним с обязанностью рассмотрения в Парламенте.
Реализуя право законодательной инициативы, субъекты этого права вносят в Государственную Думу свои предложения о совершенствовании существующего федерального законодательства.
Статья 104 Регламента Государственной
Думы гласит, что право законодательной инициативы осуществляется путем внесения
в Парламент:
а) проектов федеральных конституционных и федеральных законов;
б) законопроектов о внесении изменений
в действующие законы РСФСР, федеральные
конституционные и федеральные законы, либо
признании этих законов утратившими силу,
либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза
ССР;
в) поправок к законопроектам.
Это исчерпывающий перечень возможностей реализации права законодательной инициативы через Государственную Думу, то есть
любой из трех вариантов законодательной
инициативы предполагает появление текста,
который указывается в Регламенте Государственной Думы как «законопроект», естественно,
за исключением поправок к законопроектам.
Правительство Российской Федерации –
один из ведущих субъектов права законодательной инициативы. Оно реализует и претворяет в жизнь государственную политику, базирующуюся на реализации уже принятых законов. В Федеральном конституционном законе
«О Правительстве Российской Федерации»
(ст. 13) указано, что правительство реализует
свое право законодательной инициативы11. За
правительством закрепляются также особые
требования к финансовым законопроектам:
они направляются при внесении предвари-
11
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ (в редакции от 28.12.2010 г. № 8-ФКЗ) // СЗ РФ. 22.12.1997 г. № 51,
ст. 5712.
31
тельно в Правительство РФ, а уже после того, как будет его заключение – рассматриваются Государственной Думой12. Как указывает В.Д. Мазаев, в последнее время (на
уровне федеральной исполнительной власти)
усилены рычаги реализации законопроектной
деятельности13. Все законодательные инициативы, исходящие от Правительства РФ или Президента РФ, согласовываются между собой для
выработки оптимального решения по законодательной инициативе, а законодательные инициативы отдельных ведущих министерств и ведомств включаются (после согласования) в план
законопроектной работы Правительства РФ.
К сожалению, не всегда министерства вносят свои ведомственные законодательные акты
через Президента РФ и Правительство РФ. Их
законодательные инициативы вносятся через
депутатов Государственной Думы. В этом проявляется лоббизм ведомственных интересов.
Тем самым, ухудшается качество самой законодательной инициативы, так как она не согласовывается и не координируется с Правительством
РФ и с Президентом РФ как непосредственными
субъектами права законодательной инициативы.
Соответственно законопроект в данном случае
не отражает в большинстве своем интересов
и потребностей всего общества.
Российские парламентарии обладают конституционным правом законодательной инициативы и используют его в большом объеме.
Реализация данного права указана в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации», который предусматривает, что и депутат
Государственной Думы, и член Совета Федерации обладает правом законодательной инициативы в форме внесения законопроектов
в Государственную Думу, а также поправок
к ним. Группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения
о поправках к Конституции Российской Федерации и пересмотре положений Конституции
Российской Федерации (ст. 11)14. Фактически
12
Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. : Проспект, 2010. С. 114.
13
Мазаев В.Д. Законодательное регулирование и регламентация законотворческого процесса // Качество регламентации : франко-рос. семинар. М. : Логос, 2002. С. 159.
14
Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ (ред. от
25.07.2011 г.) // СЗ РФ. 09.05.1994 г. № 2, ст. 74.
32
депутат Государственной Думы имеет право
вносить инициативы по любому вопросу, по
внесению изменений в действующие законы
в случае необходимости. Тем самым, повышается их роль в осуществлении права законодательной инициативы, в то же время сохраняется самостоятельность законодательной власти.
Депутаты Государственной Думы являются самыми активными субъектами права
законодательной инициативы. По данным
АСОЗД Аппарата Государственной Думы, на
конец пятого созыва Государственной Думы
в нее было внесено 1 917 законопроектов, из
них 544 законопроекта – работа над которыми не была завершена; 887 – завершена
в связи с отзывом инициатором, возвращенные, снятые с рассмотрения или отклоненные Государственной Думой; законы, снятые
с рассмотрения после их отклонения Советом Федерации либо Президентом РФ; 486 –
подписанные Президентом РФ. К примеру, за
период четвертого созыва Государственной
Думы было внесено 628 законопроектов, из
них: 86 – работа над которыми не была завершена; 469 – завершена в связи с отзывом,
возвращенные, снятые с рассмотрения или
отклоненные Государственной Думой; 73 –
подписанные Президентом РФ15.
Несмотря на то, что у депутатов проявляется высокая законотворческая активность по
внесению законопроектов, очень малая часть
из них становится законами. Например, из
указанных выше законопроектов, принадлежащих депутатам Государственной Думы V
созыва (1 917 законопроектов), всего лишь
486 стало в дальнейшем законами, остальные
либо отклоняются, либо возвращаются субъекту права законодательной инициативы.
Эта статистика показывает, насколько
до сих пор не проработан механизм реализа-
15
Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/stat.nsf/View
Fed/spziall?OpenDocument. Актуальность информации по состоянию 03.02.2012.
Юридическая наука. 2012. № 2
ции права законодательной инициативы.
Фактически Государственная Дума перенасыщена разного рода законодательными
инициативами, принадлежащими депутатам
Государственной Думы. В специализированной литературе бытует мнение, что необходимо закрепить право законодательной инициативы за комитетами Государственной
Думы и фракциями, в случае, если это решение было коллегиально принято с соблюдением всех необходимых требований.
Главной проблемой в Государственной
Думе до сих пор остается внесение законодательных инициатив, не имеющих под собой
какой-либо базы для становления и оптимизации современной российской правовой системы. Депутаты, вносящие вышеуказанные законопроекты, используют свое право как средство борьбы со своими оппонентами, как средство приобретения дополнительных голосов избирателей.
В этой связи считаю необходимым закрепить обязательные требования к внесению законопроектов депутатами Государственной Думы: проводить исследование законопроекта на возможность и актуальность
применения в законодательстве в текущий
период времени; проводить правовую экспертизу законопроектов еще на стадии их
внесения в Государственную Думу, а также
предусмотреть возможность рассмотрения
поправок к законопроектам в Правовом
управлении Аппарата Государственной Думы до рассмотрения их во втором чтении;
иметь возможность отзыва законодательной
инициативы после принятия закона в первом
чтении, чтобы увеличить производительность Парламента РФ (в настоящее время
инициатор имеет право отозвать законопроект до рассмотрения его в первом чтении).