СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ ВЫБОРОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО

Л.Н. Кальченко
СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ ВЫБОРОВ
И ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Нормативное регулирование процесса проведения выборов осуществляется как
федеральными нормативными актами, так и нормативными актами субъектов федерации и органов местного самоуправления.
Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации свободные выборы и референдум являются высшим непосредственным выражением власти народа. Выборы – институт прямой демократии, позволяющий гражданам непосредственно участвовать в
осуществлении народовластия, их роль и значение не ограничивается сферой формирования представительных органов; выборы одновременно понимаются и как принцип
конституционного строя. Все это подчеркивает необходимость грамотного правового
регулирования избирательного процесса.
Однако в настоящее время многие правоведы отмечают несовершенство правового института избирательного права, что порождает проблемы при применении конкретных норм на практике. Это обусловлено несогласованностью нормативного материала,
несовершенством правотворческого процесса, низкой квалификацией лиц, занимающихся законотворческой деятельностью. Указанные причины порождают противоречивые
и несовершенные нормативные акты как на уровне Российской Федерации, так и на
уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Институт избирательного права не является исключением.
Исследуя нормативное регулирование избирательного процесса, необходимо в первую очередь определить, что законодатель понимает под термином выборы.
В содержащихся в федеральном законодательстве Российской Федерации определениях выборов нет перечня всех их существенных признаков, четкого отграничения от
иных социальных отношений. Федеральный закон Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» от 19 сентября 1997 г. определяет выборы следующим образом: это
выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации, а также выборы в органы
местного самоуправления, проводимые на основе законов, соответствующих уровню
выборов 1.
Данное определение, отмечают А. А Торшенко, В. А. Трегубенков, построено как
простое перечисление проводимых в стране выборов с указанием на учредительные и
иные акты, их предусматривающие (Конституция РФ, конституции и уставы субъектов
РФ, федеральные законы о выборах и законы субъектов РФ, нормативные акты органов
местного самоуправления)2. В определении указан лишь один признак выборов – это
непосредственное избрание гражданами РФ соответствующих выборных должностных
76
лиц. При этом он характеризует только лишь выборы органов федерального уровня и
уровня субъектов федерации.
Соответственно данный признак не затрагивает выборы должностных лиц органов
местного самоуправления. Учитывая то, что проведение выборов представительных
органов местного самоуправления, согласно российскому законодательству, осуществляется на тех же принципах, что и выборы государственных органов и должностных
лиц, принцип непосредственного избрания гражданами РФ соответствующих выборных должностных лиц и органов относится и к выборам органов местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ вообще не содержит понятия выборов.
Лишь ст. 10 указанного закона устанавливает принципы избрания законодательного органа государственной власти субъекта федерации.
Федеральный Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ, который вступил в силу в июне 2002 года, в ст. 2 установил, что выборы – это форма прямого
волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, Федеральными законами, Конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления и наделения полномочиями должностного лица 3.
По сравнению с Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ (который
утрачивает силу через шесть месяцев со дня официального опубликования нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ) новый Федеральный закон не внес существенных дополнений в понятие выборов, определяя следующие характерные признаки исследуемого явления:
1) это форма прямого волеизъявления граждан;
2) цель выборов – формирование органов государственной власти или местного
самоуправления, а также наделение полномочиями должностного лица;
3) выборы осуществляются на основании Конституции РФ и иных нормативных
актов, их предусматривающих.
Таким образом, законодатель, принимая новый Федеральный закон, регулирующий избирательный процесс, ушел от простого перечисления проводимых в стране
выборов. Однако он не разрешил вопрос о введении в понятие выборов всех характерных признаков этого сложного социального явления.
Областные законодательные акты опираются на федеральное избирательное законодательство, нормы которого гарантируют демократизм областного выборного процесса. Определения выборов в законодательстве Челябинской области аналогичны определению, указанному Федеральным законом Российской Федерации «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» от 19 сентября 1997 г. Согласно Закону Челябинской области «О выборах
губернатора Челябинской области» выборы – это выборы главы исполнительной государственной власти (губернатора) Челябинской области 4.
77
Закон Челябинской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области» устанавливает, что выборы – это
выборы депутатов представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления5.
Остальные законы Челябинской области, регулирующие избирательный процесс,
не содержат понятия выборов.
Приведенные выше дефиниции нельзя назвать удачными. В законодательном определении выборов, которые являются предметом регулирования избирательного законодательства, необходимо перечислить все основные признаки, позволяющие отграничить выборы от иных социальных явлений.
В первую очередь необходимо внести изменения в федеральное законодательство,
так как законодательство субъектов федерации принимается на его основе. А. А Торшенко, В. А. Трегубенков полагают, что «ввиду многогранности выборов их легальное
определение не может сводиться к какому-то одному понятию, оно должно строиться
как система связанных между собой понятий» 6. Эта точка зрения представляется правильной, так как выборы имеют многоцелевое социальное назначение. Нельзя не учитывать, что термин «выборы» имеет несколько значений.
Как отмечает А. А. Югов, выборы понимаются как принцип конституционного строя,
институт прямой демократии, политическая кампания и сложный социально-правовой
институт, позволяющий сформировать представительные органы государственной власти и местного самоуправления 7.
По мнению А.С. Соломаткина, А.Н. Кокотова, И.В. Выдрина, выборы – многопрофильное понятие, обозначающее: наиболее распространенную форму непосредственной демократии; способ формирования представительных органов государственной
власти и местного самоуправления; порядок замещения выборных должностей государственных и муниципальных служащих; избирательный процесс, включающий несколько следующих друг за другом этапов; совокупность организационно-правовых
мероприятий по избранию депутатского состава законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц государства и местного самоуправления; непосредственное выражение принадлежащей народу власти 8.
А.Г. Мурашин указывает, что путем выборов формируются различные органы
публичной власти: как государственные институции (парламенты, должности глав государств, иногда правительства, судебные органы), так и представительные органы местного самоуправления. По мнению А.Г. Мурашина, в наиболее общем виде выборы можно определить как акт волеизъявления народа, направленный на формирование состава
органов государственной власти и местного самоуправления 9.
Толковый словарь русского языка определяет выборы как «избрание путем голосования (депутатов, главы государства, должностных лиц, членов организаций)» 10.
В юридической литературе выборы определены как узаконенная форма прямого
народного волеизъявления, важнейшее проявление демократии, а проведение выборов
отождествляется с избирательным процессом 11. При этом под избирательным процессом понимается несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую от момен-
78
та назначения даты выборов до объявления о результатах голосования 12. Важно отметить, что действующее избирательное законодательство, как правило, обходит стороной
понятие избирательного процесса; федеральные законы не определяют, что понимается
под этим термином. На уровне субъектов федерации определение избирательного процесса в законодательстве является редким исключением. Например, избирательный кодекс Свердловской области (п. 22 ст. 1) установил, что избирательный процесс – это
регламентированная законодательством Российской Федерации Свердловской области
последовательная деятельность граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов.
Таким образом, нельзя не согласиться с мнением С. Д. Князева о том, что в теории,
в законодательстве и в практике проведения электоральных кампаний избирательный
процесс недвусмысленно связывается с порядком организации и проведения выборов.
Но при этом С.Д. Князев предлагает определять избирательный процесс не через деятельность компетентных субъектов (как в законодательстве Челябинской области), а как
систему организационно взаимосвязанных и реализуемых в установленной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов. Данное определение, по мнению правоведа, не только отвечает интересам комплексного и всестороннего охвата этого многомерного по своему содержанию политико-правового явления, но и позволяет более четко определить его соотношение с избирательными процедурами и формами 13. Избирательный процесс – это сложное социальное явление, обладающее характерными чертами, позволяющими отграничить его от сходных социальных
явлений. Е.Н. Хрусталев выделяет следующие признаки избирательного процесса:
1. Основу избирательного процесса составляет деятельность, осуществляемая уполномоченными на то участниками (субъектами). Она опирается на Конституцию РФ и
составляет важнейший элемент конституционного строя.
2. Избирательный процесс состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных
стадий, причем каждая имеет строго отведенное ей назначение.
3. Деятельность участников избирательного процесса опирается на нормативноправовую базу – Конституцию РФ, федеральные законы, уставы и законы субъектов РФ.
Кроме того, в ходе избирательного процесса учитываются и локальные нормативные акты.
4. Все стадии избирательного процесса взаимосвязаны и выстроены в определенной логической последовательности. Каждая стадия складывается из действий, осуществляемых субъектами, на то уполномоченными. В основе избирательного процесса лежат
идеи российского избирательного права. К ним относятся: всеобщность, равенство, прямые выборы, тайна голосования, добровольность участия в выборах, равенство всех
участников избирательного процесса, гласность и т. д. 14. Таким образом, приведенные
характеристики избирательного процесса позволяют определить его как деятельность
уполномоченных субъектов по подготовке и проведению выборов, состоящую из последовательных и взаимосвязанных стадий и опирающуюся на нормы и демократические принципы российского избирательного права. Представляется необходимым внести данное определение в федеральное законодательство, т.к. отсутствие в законах понятия избирательного процесса приводит к его необоснованному отождествлению с
выборами, избирательными кампаниями и иными проявлениями электоральной действительности 15.
79
Итак, проведенный анализ позволил установить, что избирательный процесс и
выборы – это не тождественные понятия.
С. Сомов предлагает ввести в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
следующее понятие выборов: «это совокупность взаимосвязанных процедур по избранию непосредственно из числа кандидатов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, иные федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами субъектов
Российской Федерации, а также выборы в органы местного самоуправления, проводимые участниками выборов в период с момента официального опубликования решения
уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов, на основе законов, соответствующих уровню выборов» 16. Очевидно, что С. Сомов отождествляет понятие выборов с понятием избирательного процесса,
так как ключевой характеристикой в приведенном определении является совокупность
взаимосвязанных процедур по проведению выборов. Но мы уже пришли к выводу, что
понятия выборов и избирательного процесса не тождественны.
Кроме того, данное определение является неполным, так как автор, помимо уже
существующего в законе признака выборов (избрание выборных должностных лиц непосредственно гражданами), добавляет еще один признак, указывая, что выборы – это
совокупность взаимосвязанных процедур.
Однако федеральное законодательство устанавливает ряд характеристик, которые
можно было бы использовать в определении выборов, например ст. 9 Федерального
закона от 12 июня 2002 г. регламентирует обязательность проведения выборов (в сроки,
установленные законодательством) 17.
А.А Торшенко, В.А. Трегубенков предлагают использовать следующее понятие:
выборы в РФ – это способ обязательного, регулярного воспроизводства аппарата государственной или муниципальной власти путем самостоятельного, свободного избрания
гражданами представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборных должностных лиц государственного и муниципального аппаратов власти на основе законодательно установленных принципов 18. Под это определение подпадают все виды выборов, проводимых на территории Российской Федерации:
1) выборы, проводимые на основе избирательного законодательства, – выборы
Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов федерации, представительных органов местного самоуправления и
избираемых непосредственно населением выборных должностных лиц местного самоуправления;
2) избрание законодательными (представительными) органами субъектов федерации своих представителей в Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
3) избрание гражданами выборных должностных лиц местного самоуправления на
сходах;
80
4) избрание глав муниципальных образований представительными органами местного самоуправления 19.
Целесообразным представляется закрепление этого понятия в федеральном законодательстве. Соответственно, в законодательство Челябинской области также необходимо внести изменения. По мнению А.С. Соломаткина, А.Н. Кокотова, И.В. Выдрина,
областные выборы – это комплекс организационных мер и правовых действий, предусмотренных законом, в ходе проведения которых граждане Российской Федерации, проживающие на территории Челябинской области, реализуют свое право избирать и быть
избранными. Выборы обладают целым рядом социальных признаков:
1) это часть представительного властвования жителей области и его исходное начало. По своей сути выборы есть связь областного и местных представительных учреждений и форм прямой демократии;
2) выборы есть способ включения граждан в управление делами Челябинской области и муниципальных образований;
3) по своим масштабам, широте участия разных слоев населения выборы, фактически, представляют собой общеобластное мероприятие;
4) выборы выполняют роль структурирования гражданского общества и его институтов 20.
Учитывая все вышесказанное и принимая во внимание мнения ряда правоведов,
можно сделать вывод, что определение выборов в законодательстве Челябинской области должно быть полным и отражать все существенные признаки этого сложного социального явления. Представляется необходимым нормативно закрепить в законодательстве Челябинской области следующее понятие: выборы – это способ обязательного, регулярного воспроизводства законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления Челябинской области, а также выборных должностных лиц государственного и муниципального аппаратов власти Челябинской области путем самостоятельного, свободного избрания гражданами РФ, постоянно проживающими на территории Челябинской области, в соответствии с действующим законодательством.
Примечания
См.: Ст. 2 Федерального закона Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от
19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ (с изменениями от 30.03.1999 г. № 55-ФЗ, от 10.07.2001 г.) // Собр.
законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
2
См.: Торшенко А.А., Трегубенков В.А. Понятие выборов в Российской Федерации //
Рос. юрид. журн. 2001. № 2. С. 41.
3
См.: Ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ //
Собр. законодательства. 2002. № 24. Ст. 2253.
4
См.: Ст. 2 Закона Челябинской области «О выборах губернатора Челябинской области»
от 12 марта 1999 г. № 70-ЗО (с изменениями от 05.06.2000 № 124-ЗО, от 14.12.2000 г.
№ 158-ЗО, от 10.07.2001 г. № 22-ЗО) // Ведомости Законодательного Собрания Челябинской области. 1999. №1.
1
81
См.: Ст. 2 Закона Челябинской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных
должностных лиц местного самоуправления в Челябинской области» от 11 декабря
1998 г. № 57-ЗО (с изменениями от 10.09.1999 г. № 85-ЗО, от 04.04.2000 г. № 116-ЗО, от
29.12.2000 г. № 160-ЗО, от 13.06.2001 г. № 10-ЗО) // Сб. законов и иных нормат. правовых актов Челяб. обл. 1998. № 11.
6
Торшенко А.А., Трегубенков В.А. Указ. соч. С. 41.
7
См.: Югов А. А. Субъективное избирательное право по действующему законодательству Российской Федерации // Рос. юрид. журн. 2000. № 3. С. 60.
8
См.: Соломаткин А. С., Кокотов А. Н. , Выдрин И. В. Челябинская область – субъект
РФ: Учеб. пособие. Челябинск, 1997.
9
См.: Мурашин А. Г. Выборы и отзыв как акты прямого народовластия // Журн. рос.
права. 1999. № 10. С.41.
10
Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 109.
11
См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 359.
12
Там же. С. 370.
13
См.: Князев С. Д. Избирательный процесс: понятие, особенности и структура // Правоведение. 1999. № 3. С. 48.
14
См.: Хрусталев Е. Н. Избирательный процесс в России: понятие и стадии // Правоведение. 1998. № 2. С. 33.
15
См.: Князев С.Д. Указ. соч. С. 42.
16
Сомов С. Избирательному законодательству – свой понятийный аппарат // Рос. юстиция. 2001. № 4. С. 45.
17
См.: Ст. 9 Федерального закона Российской Федерации «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
18
См.: Торшенко А. А., Трегубенков В. А. Указ. соч. С. 46.
19
Там же. С. 45.
20
См.: Соломаткин А. С., Кокотов А. Н., Выдрин И. В. Указ. соч. С. 108.
5
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО,
ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС,
СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
М.И. Строганов
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА УЧАСТИЕ
В ОТПРАВЛЕНИИ ПРАВОСУДИЯ
В соответствии со ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют
право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через
своих представителей.
Это основное политическое право граждан развивает содержащееся в ст. 3 Консти82