ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

А.Л. Коковихин
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Проблемы законодательного регулирования взаимоотношений органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации неоднократно поднимались в трудах ученых-государствоведов, однако многие из них до сих пор остаются нерешенными.
В соответствии со ст. 85 Конституции Российской Федерации Президент РФ
является арбитром при разрешении споров и разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции Российской Федерации, федеральным
законам и международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина Президент РФ вправе приостанавливать действие этих актов до
решения данного вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85) 1. Следует отметить
тот факт, что эта норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного Закона. Необходимо обратить внимание на то, что ч. 2 ст. 77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по
предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент РФ вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда
как ч. 2 ст. 85 значительно расширяет его прерогативу. Хотя, согласно ч. 4 и 6 ст. 76
Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ, приведенное выше противоречие оставляет возможность Президенту РФ вторгнуться в права того или иного региона. М.С. Саликов
справедливо отмечает, что «Конституция РФ оставляет место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации» 2. Следует согласиться
с рекомендацией автора изъять из ст. 85 ч. 2, оставив лишь ч. 1, предусматривающую возможность использования Президентом РФ согласительных процедур для
разрешения разногласий между федеральными и региональными государственными
органами 2. В то же время, мы считаем интересным вариант, предложенный А.В. Безруковым, который предусматривает редакцию ч. 2 ст. 85 с удалением из нее положения о несоответствии федеральным законам 3.
Вызывает определенный интерес фигура полномочного представителя Президента РФ. Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ
№ 849 от 13 мая 2000 г. о полномочном представителе Президента в федеральном
округе и положение о нем, утвержденное данным указом. Если раньше институт
полномочных представителей был учрежден почти в каждом регионе и Президент
контактировал более чем с 80 представителями, то теперь вся территория России
условно поделена на семь федеральных округов. Это, безусловно, увеличивает эффективность взаимодействия с регионами, а следовательно, и делает более эффективным осуществление исполнительной власти. В то же время нельзя не обратить
внимание на существующие противоречия.
29
Руководители регионов лишились прямого выхода на главу государства, хотя
решение ряда ключевых вопросов требует прямого взаимодействия глав регионов с
Президентом РФ. Поэтому ограничение прямого взаимодействия путем включения
дополнительного звена вряд ли можно считать правильным, хотя и очевиден тот
факт, что эффективность деятельности Президента РФ повышается.
Довольно широк круг функций полномочного представителя Президента РФ,
которые закреплены в гл. 3 Положения о полномочном представителе Президента
РФ в регионе РФ. Однако реально существует лишь два механизма контроля за
деятельностью территориальных органов исполнительной власти: 1) участие в работе региональных коллегий органов исполнительной власти и согласование кандидатуры для назначения на должность руководителя территориальных органов
исполнительной власти; 2) согласование направляемых в федеральные органы исполнительной власти представлений о награждении государственными наградами,
присвоение почетных званий и организация контроля за исполнением федеральных законов и иного федерального законодательства. Контрольные функции полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе недостаточно урегулированы в законодательстве РФ и во многом пересекаются с функциями иных
органов государственной власти (например, организация контроля за исполнением
федерального законодательства отнесена к функциям правоохранительных органов). Поэтому, на наш взгляд, функции полномочного представителя должны получить более четкую правовую регламентацию, например, в форме федерального закона.
Представляется так же необходимым рассмотреть вопрос о более высоком уровне правовой защиты полномочного представителя. Необходимо более подробно прописать основания ответственности и отстранения от должности полномочного представителя, указав, в чем конкретно может выразиться неисполнение или ненадлежащие исполнение им своих обязанностей, к каким последствиям это привело или
могло привести. Это поможет сделать статус полномочного представителя более
стабильным и защищенным.
Договорная практика, которая сложилась между федеральной властью и субъектами Федерации в вопросе разграничения предметов ведения и полномочий между
ними, так же имеет ряд проблем. Интересен вопрос о месте договора в иерархии
Российского законодательства. Наиболее приемлемая иерархическая лестница, на
наш взгляд, выглядит следующим образом: Конституция РФ, принятые на ее основе федеральные законы, законы субъектов РФ, принятые на основе Конституции
РФ и федеральных законов договора (соглашения). На практике же мы порой наблюдаем подмену закона договором. Так, например, в соответствии со ст.67 Водного Кодекса РФ разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в области использования и
охраны водных объектов определяется настоящим Кодексом, а при необходимости – и
заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ 4. И это не единственный пример. Договоры, на
наш взгляд, не должны подменять федеральное законодательство, а должны служить временным регулятором отношений между органами исполнительной власти
Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ с последующим принятием соответствующих законодательных актов по этим вопросам.
30
Так же остается неясным вопрос, какую форму необходимо избрать в том или
ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции, договор или
соглашение. В соответствии со ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать друг другу по взаимному соглашению осуществление части своих полномочий. Других случаев использования
термина «соглашение» в самой Конституции РФ не содержится. На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях: соглашение о передаче осуществления части полномочий; соглашение о разграничении
компетенции; соглашение о разграничении государственной собственности; соглашение об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений и т.д. Как видно,
соглашение используется не только в значении, указанном в ст. 78, следовательно,
нужна ясность в использовании соглашения как правовой формы разграничения
государственной власти. Пока большинство подписанных соглашений не являются
актами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов государственной власти. По содержанию это акты, декларирующие необходимость сотрудничества, согласования деятельности в определенных сферах, либо устанавливающие
взаимные обязательства воздерживаться от неконституционных и противоправных
действий или односторонние финансовые обязательства Правительства и другие
вопросы организационного характера. Такая практика подтверждает истинность
того, что соглашения нецелесообразно превращать в правовую форму, заменяющую законодательство.
Примечания
См., напр.: О приостановлении действия Постановления администрации Архангельской области от 10.02.99 № 45 «Об утверждении Временного положения о
лицензировании деятельности по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств, осуществляемой на коммерческой основе: Указ Президента РФ от 27 июля 2000 года // Рос. газ. 2000. 1 авг.; О приостановлении действия
Указа Президента Республики Ингушетия от 26.04.99 №102 «О некоторых мерах
по урегулированию процесса миграции в Республики Ингушетия: Указ Президента
РФ от 1 сентября 2000 года // Рос. газ. 2000. 5 сент.
2
Проблемы науки конституционного права / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин Екатеринбург, 1998. С. 209.
3
См.: Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журн. рос. права. 2001. № 1. С.112.
4
Водный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
1
Е.А. Киреева
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ ФАКТОРЫ
ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ ПРАВА
В юридической литературе традиционно считается актуальным исследование
факторов, детерминирующих поведение людей. В разное время отечественными
учеными рассматривались различные аспекты взаимообусловленности и роли объек31