Международные избирательные стандарты и наблюдение за

ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ
РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН
ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ
СТАНДАРТЫ И НАБЛЮДЕНИЕ
ЗА ВЫБОРАМИ
Сборник документов и материалов
Baktria press
Ташкент — 2014
УДК 341.223.4 (045)
ББК 66.3(Ӯ)68
М 43
Международные избирательные стандарты и наблюдение за выборами:
сборник документов и материалов/ М. Э. Абдусаломов, А. Х. Саидов, Ж. Садыков,
Н. Н. Нурматов. — Ташкент: Baktria press, 2014. — 416 с.
Настоящий сборник подготовлен Центральной избирательной комиссией Респуб­
лики Узбекистан совместно с Национальным центром Республики Узбекистан по
правам человека в целях ознакомления с основными положениями документов
международных организаций – Организации Объединенных Наций, Организации
по безопасности и сотрудничеству в Европе, Парламентской Ассамблеи Совета
Европы, Содружества Независимых Государств, Шанхайской организации сотруд­
ничества по организации и проведению международного наблюдения за выборами.
Издание предназначено для участников избирательного процесса, организа­
торов выборов, а также ученых и широкого круга читателей, интересующихся
вопросами международного наблюдения за выборами, обеспечения и защиты
избирательных прав и свобод граждан при проведении свободных справедливых
и демократических выборов в условиях соблюдения принципов открытости, глас­
ности, транспарентности всего избирательного процесса, участия национальных
и иностранных наблюдателей в выборах.
ББК 66.3(Ӯ)68
Сборник подготовлен в рамках реализации государственного научного проекта
«Теоретическо-правовые вопросы обеспечения свободы избирательного права и
развития законодательства о выборах Узбекистана» (Ф1-ФК-0-82411).
Ответственный редактор: к.ф.н. Н. Н. Нурматов
Сборник издан при содействии офиса Координатора проектов ОБСЕ в Узбе­
кистане.
© Центральная избирательная комиссия Республики Узбекистан,
© Национальный центр Республики Узбекистан по правам человека
© Baktria press, 2014
ISBN 978-9943-4411-5-6
СОДЕРЖАНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
РАЗДЕЛ 1
ДОКУМЕНТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
1.1. Резолюция 62/150 «Усиление роли Организации объединенных наций
в повышении эффективности принципа периодических и подлинных выборов
и содействие демократизации». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.2. Резолюция 64/155 «Усиление роли Организации объединенных наций
в укреплении процесса периодических и подлинных выборов и содействие
демократизации». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.3. Руководство по оказанию помощи в проведении выборов. . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.4. Декларация принципов международного наблюдения за выборами и свод
правил поведения международных наблюдателей по наблюдению за выборами . . . . 28
РАЗДЕЛ 2
ДОКУМЕНТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПО БЕЗОПАСНОСТИ
И СОТРУДНИЧЕСТВУ В ЕВРОПЕ
2.1. Документ Копенгагенского совещания конференции
по человеческому измерению СБСЕ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Парижская хартия для новой Европы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Декларация Стамбульской встречи на высшем уровне. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. Хартия европейской безопасности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5. Вашингтонская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ
и резолюции четырнадцатой ежегодной сессии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.6. Брюссельская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ
и резолюции пятнадцатой ежегодной сессии. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.7. Киевская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ
и резолюции шестнадцатой ежегодной сессии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.8. Астанинская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ
и резолюции семнадцатой ежегодной сессии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.9. Вильнюсская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ
и резолюции восемнадцатой ежегодной сессии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.10. Ословская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ
и резолюции девятнадцатой ежегодной сессии. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
42
59
61
63
64
67
71
74
76
80
СОВЕТ МИНИСТРОВ ОБСЕ
2.11. Обязательства, касающиеся выборов
(Решение Совета министров ОБСЕ, Порту, 2002 год). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
2.12. Выборы (Решение Совета министров ОБСЕ № 5/03, Маастрихт, 2003 год) . . . . 85
3
2.13. Повышение эффективности ОБСЕ (Решение Совета министров
ОБСЕ № 19/06, Брюссель, 5 декабря 2006 года) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
БЮРО ПО ДЕМОКРАТИЧЕСКИМ ИНСТИТУТАМ
И ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ОБСЕ
2.14. Отчет ОБСЕ/БДИПЧ «Существующие обязательства
по проведению демократических выборов
в государствах-участниках ОБСЕ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
2.15. Руководство по мониторингу участия женщин в выборах . . . . . . . . . . . . . . . 98
2.16. Руководство для долгосрочных наблюдателей за выборами.
Наблюдение до и после дня выборов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
2.17. Руководство для внутренних наблюдателей за выборами. . . . . . . . . . . . . . . 185
2.18. Руководство по наблюдению за выборами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
РАЗДЕЛ 3
СОВЕТ ЕВРОПЫ ПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ
3.1. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов.
Руководящие принципы и пояснительный доклад . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
3.2. РЕЗОЛЮЦИЯ 1320 (2003) «О Своде рекомендуемых норм при проведении
выборов» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
3.3. Рекомендации 1595 (2003) «О Своде рекомендуемых норм при проведении
выборов» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
3.4. Рекомендации 1676 (2004) «Об участии женщин в выборах». . . . . . . . . . . . . 377
3.5. Основные принципы международно признанного статуса наблюдателей
за выборами. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
3.6. Резолюция 1771 (2010) «Международно признанный статус наблюдателей
за выборами». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
3.7. Рекомендация 1945 (2010) «Международно признанный
статус наблюдателей за выборами». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390
РАЗДЕЛ 4
ДОКУМЕНТЫ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
4.1. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав
и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. . . . . . . 391
4.2. Решение Совета министров иностранных дел государств-участников
Содружества Независимых Государств «О Положении о миссии наблюдателей
от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах
в государствах-участниках Содружества Независимых Государств». . . . . . . . . . 408
4.3. Положение о миссии наблюдателей от СНГ на президентских
и парламентских выборах, а также референдумах в государствах-участниках
Содружества Независимых Государств . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408
РАЗДЕЛ 5
ШАНХАЙСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ СОТРУДНИЧЕСТВА
5.1. Положение о Миссии наблюдателей от Шанхайской организации
сотрудничества на президентских и/или парламентских выборах,
а также референдумах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412
4
ПРЕДИСЛОВИЕ
В последние годы участие международных наблюдателей в выборах стало одной
из важных задач поддержки демократических процессов и универсальных прав
человека, обеспечения их исполнения. Всеобщая декларация прав человека, приня­
тая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году, признает роль открытых и гласных
выборов в обеспечении фундаментальных и универсальных прав. Открытое и гласное
(транспарантное) проведение выборов на основе принятых законов является неотъем­
лемой частью демократического общества. Поэтому в настоящее время невозможно
представить демократические выборы без участия наблюдателей. Реализация права
участия граждан в политической жизни, государственном управлении имеет значение
не только для проводимых выборов, но и охватывает такие основные права человека,
как свобода выражения своего мнения, свобода передвижения и др.
Как справедливо отметил Президент Республики Узбекистан И. А. Каримов
в Концепции дальнейшего углубления демократических реформ и формирования
гражданского общества в стране, «выборы — это важнейший узловой вопрос
демократичности правовых норм, действующих в стране, неотъемлемый атрибут
демократического правового государства, основная форма волеизъявления народа,
участия граждан в управлении делами государства и общества»1. Принципы сво­
боды выбора и волеизъявления и, прежде всего, конституционное право каждого
избирать и быть избранным в представительные органы государственной власти
положены в основу модели нашей национальной государственности.
В статье 117 Конституции Республики Узбекистан закреплено, что «граждане
Республики Узбекистан имеют право избирать и быть избранными в представитель­
ные органы государственной власти. Каждый избиратель имеет один голос. Право
голоса, равенство и свобода волеизъявления гарантируются законом». Наблюдение за
выборами — это не просто официальное правило, оно непосредственно способствует
стимулированию и защите прав человека. Открытое участие в выборах наблюдате­
лей является важным фактором недопустимости нарушения прав человека. Кроме
того, это является средством демонстрации перед международным сообществом
государством, проводящим выборы, насколько оно соблюдает принципы демократии
и политики, проводимой в этой сфере. Степень честности избирательного процесса
при участии наблюдателей наглядно проявляется и соответственно оценивается.
Участие иностранных и местных наблюдателей в избирательном процессе обеспе­
чивает соответствие таким международным демократическим стандартам и нормам,
как всеобщность и равенство, свобода, тайность и ответственность голосования,
справедливость и гласность выборов. Для того, чтобы иметь определенное мнение
о ходе избирательного процесса наблюдатель должен учитывать различные этапы
периода выборов: деятельность средств массовой информации, составление списка
избирателей и регистрацию кандидатов в период избирательной кампании, период
предвыборной агитации, день выборов, голосование и подсчет голосов, объявление
результатов и вступление в должность избранных кандидатов.
1 Каримов И. А. Концепция дальнейшего углубления демократических реформ и формирования граждан­
ского общества в стране. Ташкент: «Узбекистан». — С.35.
5
В законах Республики Узбекистан «О гарантиях избирательных прав граждан»,
«О выборах Президента Республики Узбекистан», «О выборах в Олий Мажлис
Республики Узбекистан», «О выборах в областные, районные и городские Кенгаши
народных депутатов», «О Центральной избирательной комиссии Республики
Узбекистан» содержатся нормы, посвященные вопросам обеспечения гласности
при подготовке и проведении выборов. На всех мероприятиях по подготовке и про­
ведению выборов, а также в помещениях для голосования в день выборов и при
подсчете голосов на каждом избирательном участке имеют право участвовать по
одному наблюдателю от политических партий, представители средств массовой
информации, наблюдатели от иностранных государств, международных организа­
ций и движений. В соответствии с требованиями избирательного законодательства
иностранные государства и международные организации, выразившие желание
об участии их наблюдателей, должны обратиться в Министерство иностранных
дел Республики Узбекистан, а заявления от политических партий должны быть
поданы в окружную избирательную комиссию не менее чем за пятнадцать дней до
выборов. Мандаты наблюдателям от иностранных государств и международных
организаций выдаются Центральной избирательной комиссией.
Наблюдатель имеет право присутствовать на собраниях по выдвижению кан­
дидатов, заседаниях избирательных комиссий, при досрочном голосовании путем
использования избирательных листов на избирательном участке, участвовать в меро­
приятиях предвыборной агитации политических партий и кандидатов, наблюдать за
ходом подготовительной работы, за размещением, опечатыванием избирательных
ящиков для голосования, за выдачей гражданам избирательных бюллетеней, при
подсчете голосов и составлении протокола участковой избирательной комиссии,
получать сведения о ходе избирательного процесса, запрашивать и получать заве­
ренные соответствующей избирательной комиссией копии документов о результатах
выборов, участвовать в наблюдении за переносными избирательными ящиками,
сообщать о своих наблюдениях в вышестоящую избирательную комиссию, если
есть основания считать, что на избирательном участке были допущены нарушения
закона. Вместе с тем, наблюдатели не вправе находиться в кабине или в комнате для
тайного голосования, когда избиратель делает свои отметки в избирательном бюлле­
тене, оказывать влияние на избирателей, распространять какие-либо агитационные
материалы или литературу, спрашивать избирателей, за кого они проголосовали, или
оказывать какую-либо помощь избирателям при внесении отметок в избирательный
бюллетень, вмешиваться в деятельность участковой избирательной комиссии, в том
числе при опечатывании избирательных ящиков, их вскрытии, подсчете голосов.
Представители миссий иностранных наблюдателей осуществляют свою деятельность
самостоятельно. Во всех своих заключениях наблюдатели должны опираться на
документированные, реальные и поддающиеся проверке доказательства. Наблюда­
тели не должны преждевременно комментировать свои наблюдения представителям
средств массовой информации и заинтересованным лицам.
Международные наблюдатели при осуществлении своих обязанностей не
должны пропагандировать символы или другие отличия той или иной партии,
сохранять предельную объективность при выполнении своих обязанностей, не
выражать своего отрицательного или положительного мнения в любом случае по
6
какому-либо спорному вопросу, возникающему в процессе выборов, или в отно­
шении власти, партий или кандидатов. У наблюдателя должно быть удостоверение
(мандат, аккредитация), выданное избирательной комиссией и которое по требо­
ванию должно предъявляться всем заинтересованным лицам с целью ознакомле­
ния. Наблюдатели могут обратить внимание избирательных комиссий на случаи
правонарушений, однако не допускается со стороны наблюдателей указаний или
действий, противоречащих решениям избирательных комиссий. Международные
наблюдатели должны соблюдать все национальные законы и правила. Наблюдатели
от иностранных государств, международных организаций и движений в период
пребывания на территории нашей страны находятся под защитой государства.
При нарушении наблюдателями требований избирательного законодательства
Центральная избирательная комиссия может досрочно прекратить их полномочия.
Анализ участия международных наблюдателей в выборах Республики Узбекистан
свидетельствует о повышении интереса международного сообщества к обществен­
но-политической жизни страны. Так, в выборах в Олий Мажлис 1994 года приняли
участие наряду с более двенадцатью тысячью местных наблюдателей почти сто
наблюдателей от иностранных государств и международных организаций. Количество
наблюдателей в выборах двухпалатного парламента в декабре 2004 года намного
увеличилось по сравнению с парламентскими выборами 1999 года: 228 наблюдателей,
представляющих 32 страны и миссии наблюдателей Содружества Независимых
Государств, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Шанхайской
организации сотрудничества. Мониторинг выборов 2009 года осуществляли более 270
наблюдателей от 36 государств и четырех международных организаций — БДИПЧ/
ОБСЕ, Исполкома СНГ, ШОС и ОИК (Организации Исламской конференции),
а также свыше 60 тысяч местных наблюдателей и уполномоченных представителей
политических партий, выдвинувших кандидатов в депутаты2.
Они внесли свой достойный вклад в обеспечение свободного волеизъявле­
ния избирателей. В своих заключительных заявлениях миссии наблюдателей
от БДИПЧ/ОБСЕ, СНГ, ШОС и ОИК в частности отметили, что наблюдение
основывалось на международно-правовых актах о стандартах демократических
выборов, избирательных прав и свобод, а также действующего законодательства
Узбекистана о выборах. Были позитивно оценены принятые в стране меры для
обеспечения свободных и демократических выборов. Республика Узбекистан
заблаговременно пригласила наблюдателей и создала все необходимые условия
для наблюдения за подготовкой и проведением выборов.
Непосредственно наблюдателями и международными миссиями, в том числе
и БДИПЧ/ОБСЕ были даны предложения и рекомендации. Это в свою очередь,
потребовало анализа выборной практики, обобщения мнений, совершенствования
института наблюдателей и внесения соответствующих изменений и дополнений
в избирательное законодательство.
Закон Республики Узбекистан «О внесении изменений и дополнений в законы
Республики Узбекистан «О выборах в Олий Мажлис Республики Узбекистан»
и «О выборах в областные, районные и городские Кенгаши народных депутатов»
2 Текущий архив Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан.
7
в связи с дальнейшим обеспечением свободы выбора и развитием избирательного
законодательства», принятый Олий Мажлисом Республики Узбекистан, является
результатом реализации положений Концепции дальнейшего углубления демо­
кратических реформ и формирования гражданского общества в стране . Новые
правовые нормы направлены на повышение эффективности механизмов создания
равных условий и возможностей политическим партиям и кандидатам в депутаты
в ходе избирательной кампании, надежное обеспечение избирательных прав граж­
дан, их свободного волеизъявления, прозрачности деятельности избирательных
комиссий, внедрение в практику новых форм, методов и условий проведения
предвыборной агитации. В законе также предусмотрена норма, предоставляющая
наблюдателям право присутствовать на Конференции Экологического движения
Узбекистана по выборам депутатов Законодательной палаты (ст.6). этот правовой
механизм позволит обеспечить большую открытость и прозрачность выборов
депутатов нижней палаты парламента от Экологического движения Узбекистана.
В соответствии с поправками к статье 117 Конституции Республики Узбеки­
стан, внесенными по инициативе Президента Республики Узбекистан, придание
Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан статуса кон­
ституционного органа, занимающего особое место в системе государственной
власти, который обеспечивает подготовку и проведение выборов без всякого
вмешательства других органов государственной власти, является еще одной
важнейшей гарантией всестороннего обеспечения демократичности, открытости
и гласности выборов.
Накопленный позитивный опыт обеспечения широкого и активного участия
наблюдателей в референдумах и выборах страны служит дальнейшему повышению
авторитета Республики Узбекистан в качестве демократического государства.
Кроме того, это является ярким свидетельством последовательного развития
взаимодействия и сотрудничества нашей страны с развитыми демократическими
государствами, международными организациями в области совершенствования
демократических институтов по проведению выборов, принятию соответствующих
законов, защите гарантированных гражданам конституционного права избирать
и быть избранным, соблюдению общепризнанных норм и прав человека.
Впервые подготовленный настоящий сборник позволит широкому кругу чита­
телей ознакомиться с основными положениями систематизированных документов
международных организаций — Организации Объединенных Наций, Органи­
зации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Парламентской Ассамблеи
Совета Европы, Содружества Независимых Государств, Шанхайской организации
сотрудничества по организации и проведению международного наблюдения
за выборами. Кроме того, данное издание, несомненно, будет способствовать
более глубокому пониманию базовых положений документов авторитетных
международных организаций, и станет полезным источником повышения уровня
профессиональной подготовки организаторов выборов и наблюдателей.
Мирза-Улугбек Абдусаломов,
Председатель Центральной избирательной
комиссии Республики Узбекистан
8
Уважаемые читатели!
Со второй половины XX века избирательные права и свободы человека стали
предметом пристального внимания со стороны как универсальных, так и реги­
ональных международных организаций. В настоящее время в мире действует
более 20 универсальных и региональных международных договоров в области
обеспечения избирательных прав человека, организации и проведения демокра­
тических свободных выборов.
Принципы и стандарты в области избирательного права получили закре­
пление в статьях таких международных универсальных документов ООН, как:
Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских
и политических правах 1966 г., Конвенция о ликвидации всех форм расовой
дискриминации 1965 г., Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации
в отношении женщин 1979 г. и др.
В начале XXI века развитие правовой государственности в подавляющем
большинстве стран мира характеризуется резким повышением роли выборов как
в практике осуществления власти, так и в общественном сознании. В демократи­
ческих государствах выборы представляют реальный механизм формирования
органов государственной власти, поэтому значимость этого института народо­
властия в таких государствах не вызывает сомнения.
Основные стандарты ОБСЕ в области демократических выборов закреплены
в Копенгагенском документе по человеческому измерению 1990 г. Избира­
тельные принципы ОБСЕ заключены в семи ключевых словах: универсальность,
равенство, свобода, честность, тайность, ясность и отчетность. Это означает,
что учитывается каждый голос и каждый гражданин может содействовать фор­
мированию представительных органов государственной власти.
В законодательство Узбекистана имплементированы все основные междуна­
родные избирательные стандарты.
В Конституции и законах Республики Узбекистан закреплено положение о том,
что выборы являются одним из высших непосредственных выражений
власти и воли народа, основой избираемых органов государственной власти.
При этом законодательное регулирование права избирать и быть избранными,
порядок выборов, а равно ограничения избирательных прав и свобод не ограни­
чивают общепризнанные права и свободы человека и законодательные гарантии,
их реализация не носят дискриминационный характер.
Принцип всеобщего избирательного права предусматривает, что каждый
гражданин имеет право голосовать на любых общегосударственных выборах,
проводимых в его стране. Всеобщее избирательное право реализуется вне зави­
симости от каких бы то ни было ограничений дискриминационного характера
по признаку пола, языка, религии или вероисповедания, политических и иных
убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности
к национальному меньшинству или этнической группе, имущественного положе­
ния или иных подобных обстоятельств. Не могут быть избранными и не участвуют
в выборах лишь граждане, признанные судом недееспособными, а также лица,
содержащиеся в местах лишениях свободы по приговору суда.
9
Принцип равного избирательного права предусматривает, что каждый граж­
данин вправе участвовать в выборах на равных основаниях и каждый голос имеет
одинаковую силу. Каждый гражданин имеет один голос и вправе осуществлять
наравне с другими гражданами свое право голосовать. Критериями равной основы
является примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу
избирателей. Каждый избиратель имеет право на равный и беспрепятственный
доступ на избирательный участок, а также в помещение для голосования, чтобы
реализовать свое право на участие в свободном голосовании.
В законодательстве Узбекистана нашел свое отражение и принцип прямого
избирательного права. Граждане голосуют на выборах за кандидата непосред­
ственно. В частности, статья 4 Закона «О выборах в Олий Мажлис Республики
Узбекистан» (новая редакция) гласит: «Сто тридцать пять депутатов Законода­
тельной палаты избираются гражданами непосредственно».
Законодательство Узбекистана закрепляет принцип тайного голосования,
который означает исключение какого бы то ни было контроля за волеизъявлением
избирателей, обеспечение равных условий для свободного выбора.
Принцип периодичности и обязательности выборов закреплен в законода­
тельстве Узбекистана. Выборы в представительные органы государственной власти
являются обязательными и проводятся периодически в сроки, установленные
Конституцией, конституционными и избирательными законами каждые 5 лет.
В законодательстве Узбекистана особое место отводится принципу открытости
и гласности выборов. Подготовку и проведение выборов в Законодательную
палату осуществляют избирательные комиссии открыто и гласно. Решения,
связанные с назначением, подготовкой и проведением выборов, обеспечением
и защитой избирательных прав граждан, официально публикуются и доводятся
до всеобщего сведения в порядке и в сроки, предусмотренные избирательными
законами. Соблюдение этого принципа создает также условия для осуществления
национального и международного наблюдения за выборами.
Законодательство Узбекистана закрепило принцип участия национальных
и международных наблюдателей. Присутствие международных наблюдателей
способствует открытости и гласности выборов, соблюдению международных
обязательств государств. Деятельность международных наблюдателей регули­
руется международными документами, в частности, ООН, БДИПЧ/ОБСЕ, СНГ,
ШОС3 и законами Узбекистана.
Свободные выборы обеспечивают гражданам и иным участникам избира­
тельного процесса возможность без какого то ни было влияния, насилия, угрозы
применения насилия или иного противоправного воздействия сделать свой выбор
относительно своего участия или неучастия в выборах в допустимых законом
3
См.: Декларация принципов международного наблюдения за выборами и свод правил поведения
международных наблюдателей по наблюдению за выборами (27 октября 2005 года, Нью-Йорк); Руко­
водство ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами; Конвенция о стандартах демократических выборов,
избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев,
7 октября 2002 года); Положение о миссии наблюдателей от Шанхайской организации сотрудничества
на президентских и/или парламентских выборах, а также референдумах.
10
формах и законными методами, не опасаясь наказания либо воздействия, какими
бы ни были итоги голосования и результаты выборов. При заполнении бюллетеня
запрещается присутствие других лиц, кроме голосующего.
В Узбекистане созданы правовые основы для реализации принципа подлинности
выборов. Выборы обеспечивают выявление свободно выраженной воли народа
и непосредственное ее осуществление, есть реальный политический плюрализм, идео­
логическое многообразие и многопартийность. На выборах обеспечивается свободный
доступ избирателей к информации о кандидатах, списках кандидатов политических
партий, а также к информации о процессе выборов, а кандидатов и политических
партий — к средствам массовой информации. Сроки и порядок выборов позволяют
кандидатам в депутаты, политическим партиям, всем участникам избирательного
процесса развернуть полноценную предвыборную агитационную кампанию.
Справедливые выборы создают всем участникам избирательного процесса
равные правовые условия для участия в избирательной кампании. Созданы
юридические основы для реализации принципа справедливых выборов.
В Узбекистане подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита
избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возложены
на независимые избирательные комиссии, действующие в пределах компе­
тенции, установленной Конституцией и законодательными актами. Порядок
формирования, полномочия, организация деятельности избирательных комиссий
устанавливается законами. Государственные органы и органы общественных
объединений, предприятия, учреждения, организации, должностные лица обязаны
содействовать избирательным комиссиям в осуществлении ими своих полномочий,
предоставлять необходимые для их работы сведения.
Финансирование мероприятий, связанных с выборами, осуществляется за счет
государственных средств. Государство обеспечивает в случаях и порядке,
предусмотренном законами, выделение кандидатам, политическим партиям,
участвующим в выборах, на справедливых условиях бюджетных средств для
финансирования их избирательной кампании. Финансирование и иная матери­
альная поддержка кандидатов в депутаты за счет других средств запрещается.
Политические партии и другие общественные объединения, предприятия, учреж­
дения, организации и граждане могут добровольно передавать свои средства для
проведения выборов. Эти средства принимаются Центральной избирательной
комиссией для их использования в ходе избирательной кампании.
Государство обеспечивает свободу поиска, сбора, распространения инфор­
мации о выборах, кандидатах, беспристрастное информационное освещение
выборов. Средства массовой информации в соответствии с законами призваны
информировать население о выборах, выдвижении кандидатов, их предвыборных
программах, о ходе избирательной кампании, итогах голосования и результатах
выборов, осуществлять свою деятельность в рамках законов, иных правовых
актов, международных обязательств государства.
Государство обеспечивает кандидатам, политическим партиям свободу про­
ведения в допускаемых законом формах и законными методами агитационной
деятельности в порядке и сроки, предусмотренные законами.
11
Всем участникам избирательной кампании обеспечиваются справедливые
и равные условия доступа к средствам массовой информации для проведения своей
агитации, в том числе для изложения положений своей предвыборной программы.
B случае нарушения избирательных прав и свобод гражданина, пострадавшее
лицо или лица имеют право обжалования в независимых судах, а лица, вино­
вные в совершении действий (бездействии), запрещенных законами и иными
правовыми актами, несут ответственность в соответствии с законами. При
этом лица, подавшие жалобу, имеют право непосредственно участвовать при
рассмотрении жалобы.
Таким образом, Республика Узбекистан как полноправный член международ­
ного сообщества признает международные стандарты выборов, избирательных
прав и свобод гражданина и последовательно принимает законодательные и другие
меры в целях усиления гарантий избирательных прав и свобод для проведения
демократических выборов. Тем самым международные стандарты выборов,
избирательных прав и свобод гражданина полностью имплементированы в законы
страны о выборах.
Постоянное проведение выборов является признаком и спутником демокра­
тического общества. Демократия — это народовластие, «народ является един­
ственным источником государственной власти»4, так гласит статья 7 Конституции
Республики Узбекистан. Действительно, демократия немыслима без выборов,
проводящихся в соответствии с общепризнанными принципами избирательного
права, которое и придает им демократический характер. «Мы хотим, — говорил
Президент Республики Узбекистан И. А. Каримов, чтобы демократические прин­
ципы по-настоящему глубоко укоренились в нашей жизни. При этом необходимо
уделить особое внимание главному требованию демократии — свободному
волеизъявлению людей, свободным выборам»5.
Настоящий сборник, подготовленный к изданию Центральной избирательной
комиссией Республики Узбекистан при поддержке Офиса Координатора про­
ектов ОБСЕ в Узбекистане, содержит основополагающие принципы и нормы
общепризнанных стандартов о проведении свободных демократических выборов
и осуществления международного наблюдения за выборами в современном мире.
Акмаль Саидов,
директор Национального центра
Республики Узбекистан по правам человека,
профессор, доктор юридических наук
4
Конституция Республики Узбекистан. Т.: «Ўзбекистон», 2012. — С. 4.
5
Каримов И. А. Свое будущее мы строим своими руками. Т.: «Ўзбекистон», 1999. — Т. 7. С. 295.
12
РАЗДЕЛ 1
ДОКУМЕНТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
1.1. Резолюция 62/150 «Усиление роли Организации объединенных наций в повышении
эффективности принципа периодических и подлинных выборов и содействие
демократизации»
(шестьдесят вторая сессия Генеральной Ассамблеи ООН,
принята 18 декабря 2007 года)
Генеральная Ассамблея,
ссылаясь на свои предыдущие резолюции по этому вопросу, в частности
на резолюцию 60/162 от 16 декабря 2005 года,
подтверждая, что помощь в проведении выборов и поддержка в целях содей­
ствия демократизации предоставляются Организацией Объединенных Наций
лишь по конкретной просьбе заинтересованных государств-членов,
с удовлетворением отмечая, что все большее число государств-членов исполь­
зуют выборы в качестве мирного средства определения воли населения, что укре­
пляет доверие к представительной форме правления и способствует упрочению
национального мира и стабильности,
напоминая о Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948
года6, в частности о том принципе, что воля народа, находящая свое выражение
в периодических и подлинных выборах, должна быть основой власти прави­
тельства, а также о праве свободно выбирать представителей на периодических
и подлинных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном
избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других
равнозначных процедур, обеспечивающих свободу голосования,
с интересом принимая к сведению резолюцию 2004/30 Комиссии по правам
человека от 19 апреля 2004 года о повышении роли региональных, субрегиональ­
ных и других организаций и механизмов в деле развития и упрочения демократии7
и резолюцию 2005/32 Комиссии от 19 апреля 2005 года о демократии и законности,
признавая необходимость укрепления демократических процессов, избира­
тельных институтов и национального потенциала, в том числе потенциала для
проведения справедливых выборов, содействия участию женщин, расширения
участия граждан и обеспечения гражданского воспитания, в обращающихся
с просьбами странах для закрепления и упорядочения результатов, достигнутых
в ходе предыдущих выборов, и поддержки последующих выборов,
6
Резолюция 217 A (III).
7
См. Официальные отчеты Экономического и Социального Совета, 2004 год, Дополнение № 3
(E/2004/23), глава II, раздел A.
13
приветствуя поддержку, которую государства оказывают деятельности8
Организации Объединенных Наций по предоставлению помощи в проведении
выборов, в частности путем направления экспертов в сфере проведения выборов,
в том числе сотрудников избирательной комиссии, и наблюдателей за проведе­
нием выборов, а также путем внесения взносов в Целевой фонд Организации
Объединенных Наций для оказания помощи в проведении выборов, Тематический
целевой фонд по вопросам демократического управления и Фонд демократии
Организации Объединенных Наций,
приветствуя также вклад, вносимый международными и региональными
организациями, а также неправительственными организациями в повышение
эффективности принципа периодических и подлинных выборов и содействия
демократизации,
рассмотрев доклад Генерального секретаря,
1. приветствует доклад Генерального секретаря;
2. высоко оценивает помощь в проведении выборов, оказываемую
Организацией Объединенных Наций государствам-членам по их просьбе,
и просит продолжать оказывать такую помощь на индивидуальной основе с учетом
возникающих у запрашивающих стран потребностей по развитию, улучшению
и совершенствованию их избирательных институтов и процедур, признавая, что
основную ответственность за организацию свободных и справедливых выборов
несут правительства;
3. просит заместителя Генерального секретаря по политическим вопросам
как координатора Организации Объединенных Наций по вопросам помощи
в проведении выборов продолжать регулярно информировать государства-члены
о поступивших просьбах и о характере любой предоставляемой помощи;
4. просит, чтобы Организация Объединенных Наций, прежде чем принять
обязательство по оказанию помощи запрашивающему государству в проведе­
нии выборов, и далее прилагала усилия к тому, чтобы убедиться, что имеется
достаточно времени для организации и проведения эффективной миссии по пре­
доставлению такой помощи, включая обеспечение долгосрочного техниче­
ского сотрудничества, что имеются условия, позволяющие провести свободные
и справедливые выборы, и что по итогам работы этой миссии будут регулярно
представляться всеобъемлющие доклады;
5. рекомендует Организации Объединенных Наций на протяжении всего
избирательного цикла, в том числе до и после проведения выборов и, в соот­
ветствующих случаях, на основе результатов оценки потребностей, продолжать
предоставлять техническую консультативную и другую помощь запрашивающим
государствам и избирательным институтам, с тем чтобы содействовать укрепле­
нию их демократических процессов;
6. с признательностью отмечает дополнительные усилия, прилагаемые для
расширения сотрудничества с другими международными, правительственными
и неправительственными организациями в целях более всестороннего и учитыва­
8
Там же, 2005 год, Дополнение № 3 (E/2005/23), глава II, раздел А.
14
ющего конкретные потребности реагирования на просьбы об оказании помощи
в проведении выборов, рекомендует этим организациям делиться знаниями
и опытом в целях распространения наилучшей практики при оказании ими
помощи и представлении ими докладов об избирательных процессах и выражает
свою признательность тем государствам-членам, региональным организациям
и неправительственным организациям, которые предоставляли наблюдателей
или технических экспертов в поддержку усилий Организации Объединенных
Наций по оказанию помощи в проведении выборов;
7. напоминает об учреждении Генеральным секретарем Целевого фонда
Организации Объединенных Наций для оказания помощи в проведении выборов
и, учитывая, что средства Фонда в настоящее время почти исчерпаны, призывает
государства-члены рассмотреть возможность внесения взносов в этот Фонд;
8. рекомендует Генеральному секретарю, через координатора Организации
Объединенных Наций по вопросам помощи в проведении выборов и при поддержке
Отдела по оказанию помощи в проведении выборов Департамента по полити­
ческим вопросам Секретариата, продолжать учитывать меняющийся характер
просьб о помощи и растущую потребность в конкретных видах среднесрочной
экспертной помощи, направленной на поддержку и укрепление существующего
потенциала запрашивающего правительства, в частности посредством повышения
потенциала национальных избирательных институтов;
9. просит Генерального секретаря предоставить Отделу по оказанию помощи
в проведении выборов надлежащие кадровые и финансовые ресурсы, с тем
чтобы он мог выполнить свой мандат, включая повышение доступности и раз­
нообразия реестра экспертов по вопросам проведения выборов и укрепление
связанной с проведением выборов институциональной памяти Организации,
и впредь обеспечивать, чтобы Управление Верховного комиссара Организации
Объединенных Наций по правам человека могло, в рамках своего мандата и в
тесной координации с Отделом, реагировать на многочисленные и все более
сложные и всеобъемлющие просьбы от государств-членов о предоставлении
консультативных услуг;
10. с удовлетворением отмечает всестороннюю координацию, под эгидой
координатора Организации Объединенных Наций по вопросам помощи в про­
ведении выборов, усилий Отдела по оказанию помощи в проведении выборов
и Программы развития Организации Объединенных Наций, Департамента опе­
раций по поддержанию мира и Департамента полевой поддержки Секретариата
и призывает в связи с этим более широко взаимодействовать с Управлением
Верховного комиссара по правам человека;
11. просит Программу развития Организации Объединенных Наций продолжать
осуществлять свои программы оказания помощи в области демократического
управления в сотрудничестве с другими соответствующими организациями,
в частности те из них, которые направлены на укрепление демократических
институтов и связей между гражданским обществом и правительствами;
12. вновь заявляет о важности укрепления координации в рамках системы
Организации Объединенных Наций и вне ее и подтверждает роль координа­
15
тора Организации Объединенных Наций по вопросам помощи в проведении
выборов в обеспечении общесистемной согласованности и последовательности
и укреплении институциональной памяти и в разработке и распространении
избирательной политики;
13. просит Генерального секретаря представить Генеральной Ассамблее на ее
шестьдесят четвертой сессии доклад об осуществлении настоящей резолюции,
в частности о состоянии рассмотрения поступающих от государств-членов просьб
об оказании помощи в проведении выборов, и о своих усилиях по укреплению под­
держки со стороны Организации процесса демократизации в государствах-членах.
76-e пленарное заседание, 18 декабря 2007 года.
16
1.2. Резолюция 64/155 «Усиление роли Организации объединенных наций в укреплении
процесса периодических и подлинных выборов и содействие демократизации»
(шестьдесят четвертая сессия Генеральной Ассамблеи ООН,
принята 18 декабря 2009 года)
Генеральная Ассамблея,
вновь подтверждая, что демократия — это универсальная ценность, основанная
на свободном волеизъявлении народа, который определяет свои политические,
экономические, социальные и культурные системы, и на его активном участии
в решении вопросов, касающихся всех аспектов его жизни,
вновь подтверждая также, что, хотя у демократии есть общие черты, не суще­
ствует какой-то одной модели демократии и что демократия не является
собственностью какой-то страны или какого-то региона, и вновь подтверждает
далее необходимость должного уважения суверенитета и права на самоопре­
деление,
подчеркивая, что демократия, развитие и уважение всех прав человека и основ­
ных свобод взаимозависимы и взаимно подкрепляют друг друга,
вновь подтверждая, что государства-члены несут ответственность за орга­
низацию, проведение и обеспечение свободных и справедливых избирательных
процессов и что государства-члены, при осуществлении своего суверенитета,
могут просить международные организации предоставить консультативные
услуги или помощь для укрепления и развития их избирательных институтов
и процессов, в том числе путем направления с этой целью предварительных
миссий,
ссылаясь на свои предыдущие резолюции по этому вопросу, в частности
на резолюцию 62/150 от 18 декабря 2007 года,
подтверждая, что помощь в проведении выборов и поддержка в целях содей­
ствия демократизации предоставляются Организацией Объединенных Наций
лишь по конкретной просьбе заинтересованных государств-членов,
с удовлетворением отмечая, что все большее число государств-членов исполь­
зуют выборы в качестве мирного средства определения воли населения, что укре­
пляет доверие к представительной форме правления и способствует упрочению
национального мира и стабильности,
напоминая о Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948
года9, в частности о том принципе, что воля народа, находящая свое выражение
в периодических и подлинных выборах, должна быть основой власти прави­
тельства, а также о праве свободно выбирать представителей на периодических
и подлинных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном
избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других
равнозначных процедур, обеспечивающих свободу голосования,
9
Резолюция 217 A (III).
17
вновь подтверждая положения Международного пакта о гражданских и поли­
тических правах10, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отно­
шении женщин11 и Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой
дискриминации, в частности положения, закрепляющие за гражданами, без какого
бы то ни было различия, право и возможность принимать участие в ведении госу­
дарственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных
представителей, голосовать и быть избранным на подлинных периодических
выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при
тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей,
подчеркивая важность, в целом и в контексте содействия проведению спра­
ведливых и свободных выборов, уважения свободы искать, получать и распро­
странять информацию в соответствии с Международным пактом о гражданских
и политических правах и отмечая, в частности, принципиальную важность
обеспечения доступа к информации и свободы средств массовой информации,
признавая необходимость укрепления демократических процессов, избиратель­
ных институтов и национального потенциала в запрашивающих странах, в том
числе потенциала для проведения справедливых выборов, содействия участию
женщин наравне с мужчинами, расширения участия граждан и обеспечения
гражданского воспитания в запрашивающих странах, для закрепления и упоря­
дочения результатов, достигнутых в ходе предыдущих выборов, и поддержки
последующих выборов,
отмечая важность обеспечения упорядоченных, открытых, справедливых
и транспарентных демократических процессов, позволяющих сохранить право
на мирные собрания,
отмечая также, что международное сообщество может внести вклад в дело
создания условий, которые позволили бы обеспечить стабильность и безопас­
ность в течение периода, предшествующего выборам, в ходе выборов и после
них, в переходный период и в постконфликтных ситуациях,
вновь подтверждая, что важнейшей основой для проведения свободных
и справедливых выборов является обеспечение их транспарентности, которая
способствует повышению подотчетности руководителей перед их гражданами,
что, в свою очередь, укрепляет фундамент демократического общества,
признавая в этой связи важность механизма международного наблюдения
за выборами в содействии проведению свободных и справедливых выборов и его
роли в обеспечении чистоты избирательных процессов в запрашивающих стра­
нах, укреплении доверия населения и расширении участия избирателей, а также
в снижении опасности возникновения беспорядков, обусловленных выборами,
признавая также, что направление просьб об оказании международной помощи
в проведении выборов и/или наблюдении за ними является суверенным правом
государств-членов, и приветствуя решения этих государств, которые направили
просьбы о предоставлении такой помощи и/или о наблюдении,
10
См. резолюцию 2200 A (XXI), приложение.
11
United Nations, Treaty Series, vol. 1249, No. 20378.
18
приветствуя поддержку, которую государства-члены оказывают деятельности
Организации Объединенных Наций по предоставлению помощи в проведении
выборов, в частности путем направления экспертов в сфере проведения выборов,
в том числе сотрудников избирательных комиссий, и наблюдателей за проведе­
нием выборов, а также путем внесения взносов в Целевой фонд Организации
Объединенных Наций для оказания помощи в проведении выборов, Тематический
целевой фонд по вопросам демократического управления и Фонд демократии
Организации Объединенных Наций,
признавая, что помощь в проведении выборов, в частности путем предоставле­
ния надлежащих, устойчивых и эффективных с точки зрения затрат избирательных
технологий, содействует избирательным процессам в развивающихся странах,
признавая также, что большое число субъектов, участвующих в оказании
помощи при проведении выборов, как в рамках Организации Объединенных
Наций, так и за ее пределами чревато проблемами в области координации,
приветствуя вклад, вносимый международными и региональными организаци­
ями, а также неправительственными организациями в повышение эффективности
принципа периодических и подлинных выборов и содействия демократизации,
1. приветствует доклад Генерального секретаря;
2. высоко оценивает помощь в проведении выборов, оказываемую Орга­
низацией Объединенных Наций государствам-членам по их просьбе, и просит
продолжать оказывать такую помощь на индивидуальной основе с учетом воз­
никающих у запрашивающих стран потребностей и принимаемых ими законов,
связанных с развитием, совершенствованием и доработкой их избирательных
институтов и процедур, признавая, что ответственность за организацию свободных
и справедливых выборов несут правительства;
3. вновь подтверждает, что помощь в проведении выборов, оказываемая
Организацией Объединенных Наций, должна предоставляться на объективной,
беспристрастной, нейтральной и независимой основе;
4. просит заместителя Генерального секретаря по политическим вопросам
как координатора Организации Объединенных Наций по вопросам помощи
в проведении выборов продолжать регулярно информировать государства-члены
о поступивших просьбах и о характере любой предоставляемой помощи;
5. просит, чтобы Организация Объединенных Наций, прежде чем принять
обязательство по оказанию помощи запрашивающему государству в проведе­
нии выборов, и далее прилагала усилия к тому, чтобы убедиться, что имеется
достаточно времени для организации и проведения эффективной миссии по пре­
доставлению такой помощи, включая обеспечение долгосрочного техниче­
ского сотрудничества, что имеются условия, позволяющие провести свободные
и справедливые выборы, и что по итогам работы этой миссии будут регулярно
представляться всеобъемлющие доклады;
6. рекомендует Организации Объединенных Наций на протяжении всего
избирательного цикла, в том числе до и после проведения выборов и, в соот­
ветствующих случаях, на основе результатов оценки потребностей и с учетом
возникающих потребностей запрашивающих государств, принимая во внимание
19
устойчивость и эффективность с точки зрения затрат, продолжать предоставлять
техническую консультативную и иную помощь запрашивающим государствам
и избирательным институтам, с тем чтобы содействовать укреплению их демо­
кратических процессов;
7. с признательностью отмечает дополнительные усилия, прилагаемые для
расширения сотрудничества с другими международными, правительственными
и неправительственными организациями в целях более всестороннего и учитыва­
ющего конкретные потребности реагирования на просьбы об оказании помощи
в проведении выборов, рекомендует этим организациям делиться знаниями
и опытом в целях распространения наилучшей практики при оказании ими
помощи и представлении ими докладов об избирательных процессах и выражает
свою признательность тем государствам-членам, региональным организациям
и неправительственным организациям, которые предоставляли наблюдателей
или технических экспертов в поддержку усилий Организации Объединенных
Наций по оказанию помощи в проведении выборов;
8. сознает цель согласования методов и стандартов работы многочисленных
межправительственных и неправительственных организаций, занимающихся
наблюдением за проведением выборов, и в этой связи с признательностью отмечает
Декларацию принципов в отношении международного наблюдения за выборами
и Кодекс поведения международных наблюдателей за выборами, в которых полу­
чили дальнейшее развитие руководящие принципы международного наблюдения
за выборами;
9. напоминает об учреждении Генеральным секретарем Целевого фонда
Организации Объединенных Наций для оказания помощи в проведении выборов
и, учитывая, что средства Фонда в настоящее время почти исчерпаны, призывает
государства-члены рассмотреть возможность внесения взносов в этот Фонд;
10. рекомендует Генеральному секретарю, через координатора Организации
Объединенных Наций по вопросам помощи в проведении выборов и при поддержке
Отдела по оказанию помощи в проведении выборов Департамента по полити­
ческим вопросам Секретариата, продолжать учитывать меняющийся характер
просьб о помощи и растущую потребность в конкретных видах среднесрочной
экспертной помощи, направленной на поддержку и укрепление существующего
потенциала запрашивающего правительства, в частности посредством повышения
потенциала национальных избирательных институтов;
11. просит Генерального секретаря предоставить Отделу по оказанию помощи
в проведении выборов надлежащие кадровые и финансовые ресурсы, с тем
чтобы он мог выполнить свой мандат, включая повышение доступности и раз­
нообразия реестра экспертов по вопросам проведения выборов и укрепление
связанной с проведением выборов институциональной памяти Организации,
и впредь обеспечивать, чтобы Управление Верховного комиссара Организации
Объединенных Наций по правам человека могло, в рамках своего мандата и в
тесной координации с Отделом, реагировать на многочисленные и все более
сложные и всеобъемлющие просьбы от государств-членов о предоставлении
консультативных услуг;
20
12. вновь указывает на необходимость дальнейшей всесторонней координации,
под эгидой координатора Организации Объединенных Наций по вопросам помощи
в проведении выборов, усилий Отдела по оказанию помощи в проведении выбо­
ров и Программы развития Организации Объединенных Наций, Департамента
операций по поддержанию мира и Департамента полевой поддержки Секретари­
ата, с тем чтобы обеспечить координацию и согласованность предоставляемой
Организацией Объединенных Наций помощи в проведении выборов и избежать
дублирования, и призывает в связи с этим шире взаимодействовать с Управлением
Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по правам человека;
13. просит Программу развития Организации Объединенных Наций продолжать
осуществлять свои программы оказания помощи в области демократического
управления в сотрудничестве с другими соответствующими организациями,
в частности те из них, которые направлены на содействие укреплению демокра­
тических институтов и связей между гражданским обществом и правительствами;
14. вновь заявляет о важности укрепления координации в рамках системы
Организации Объединенных Наций и вне ее и подтверждает роль координа­
тора Организации Объединенных Наций по вопросам помощи в проведении
выборов в обеспечении общесистемной согласованности и последовательности
и укреплении институциональной памяти и в разработке и распространении
избирательной политики;
15. просит Генерального секретаря представить Генеральной Ассамблее на ее
шестьдесят шестой сессии доклад об осуществлении настоящей резолюции,
в частности о состоянии рассмотрения поступающих от государств-членов просьб
об оказании помощи в проведении выборов, и о своих усилиях по укреплению под­
держки со стороны Организации процесса демократизации в государствах-членах.
65-e пленарное заседание, 18 декабря 2009 года
21
1.3. Руководство по оказанию помощи в проведении выборов
(подготовлено Департаментом по политическим вопросам Секретариата
Организации Объединенных Наций и Программой развития Организации
Объединенных Наций в качестве приложения 2 к докладу Генерального
Секретаря ООН на пятьдесят шестой сессии Генеральной Ассамблеи
ООН «Повышение эффективности периодических и подлинных выборов»,
25 октября 2001 года)
(Извлечения)
ОБЩИЙ ОБЗОР
1. Ввиду необходимости укрепления общесистемной координации и акти­
визации деятельности по оказанию помощи в проведении выборов цель
настоящей записки заключается в разъяснении соответствующих функций
и стандартных процедур Департамента по политическим вопросам Секре­
тариата Организации Объединенных Наций и Программы развития Органи­
зации Объединенных Наций (ПРООН) в деле оказания государствам-членам
помощи в проведении выборов и замене собой всех предыдущих руководящих
указаний.
2. Система Организации Объединенных Наций участвует в большом количестве
мероприятий по оказанию помощи в целях развития, направленных на поддержку
усилий государств-членов по расширению процессов демократических выборов
и созданию устойчивого потенциала в плане управления избирательными систе­
мами и процессами. Государства-члены чаще всего обращаются за консультацией
и помощью по правовым, институциональным, техническим и административным
аспектам организации и проведения демократических выборов или просят Орга­
низацию оказать содействие в организации международного или национального
наблюдения за процессами выборов.
ЦЕЛИ
3. Помощь, оказываемая Организацией Объединенных Наций в проведении
выборов, преследует двоякую цель:
а) оказание государствам-членам содействия в их усилиях по проведению
заслуживающих доверия и законных выборов в соответствии с международно
признанными критериями;
b) участие в создании в стране-получателе помощи устойчивого институ­
ционального потенциала для организации демократических выборов, которые
являются подлинными и периодическими и пользуются полным доверием сопер­
ничающих сторон и электората.
22
РОЛИ И ОБЯЗАННОСТИ В РАМКАХ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ
ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ
4. Учитывая повышение спроса на оказание помощи в проведении выборов и в
целях обеспечения последовательности при рассмотрении просьб государств-чле­
нов, организующих выборы, Генеральная Ассамблея в своей резолюции 46/137
от 17 декабря 1991 года предприняла шаги по созданию институциональной
основы для поддержки деятельности в этой области и признала и подтвердила
роль каждого из основных субъектов оказания помощи со стороны Организации
Объединенных Наций в проведении выборов:
а) Координатор деятельности по оказанию помощи в проведении выборов.
В соответствии с резолюцией 46/137 Ассамблеи Генеральный секретарь назначил
координатора деятельности по оказанию помощи в проведении выборов для
«обеспечения последовательности при рассмотрении просьб государств-членов,
организующих выборы,... передачи просьб об оказании помощи в проведении
выборов в соответствующее управление или программу;... расширение накоплен­
ного опыта для развития внутренней базы данных, составление и обновление
реестра международных экспертов... и поддержание контактов с региональными
и другими межправительственными организациями в целях обеспечения соот­
ветствующих рабочих договоренностей с ними и во избежание дублирования
усилий». Функции Координатора Организации Объединенных Наций по оказанию
помощи в проведении выборов выполняет заместитель Генерального секретаря
по политическим вопросам;
b) Отдел по оказанию помощи в проведении выборов. Отдел по оказанию
помощи в проведении выборов Департамента по политическим вопросам — вна­
чале это была Группа по оказанию помощи в проведении выборов — был создан
в 1992 году для оказания технической поддержки Координатору в выполнении его
функций. Главная задача Отдела заключается в оценке просьб об оказании помощи
в проведении выборов, установлении и соблюдении стандартов Организации
Объединенных Наций в отношении проведения выборов, осуществлении миссий
по оценке потребностей, оказании помощи организациям системы Организации
Объединенных Наций и другим организациям и в планировании мероприятий
в рамках проектов по оказанию помощи в проведении выборов, в разработке
оперативных стратегий для компонентов по проведению выборов операций
по поддержанию мира, ведении реестра экспертов по вопросам проведения
выборов, содействии организации международного наблюдения за выборами
и обеспечении преемственности в деятельности Организации Объединенных
Наций в области проведения выборов;
с) Программа развития Организации Объединенных Наций. В резолюции
Ассамблея признала роль ПРООН в оказании технической помощи в проведении
выборов и подчеркнула важность сотрудничества между основными звеньями
системы Организации Объединенных Наций. На страновом уровне ПРООН играет
ведущую роль в оказании консультативных услуг по вопросам политики и разра­
ботке программ укрепления получивших развитие демократических институтов
23
и процессов (например, избирательных органов, парламентов, судебных систем
и т.д.). Основной упор в ее функциях и мероприятиях в области проведения
выборов делается на долговременных мерах по наращиванию потенциала избира­
тельных институтов и процессов, включая повышение уровня информированности
и участие гражданского общества. На страновом уровне ПРООН также играет
ключевую роль в координации помощи в проведении выборов, оказываемой
донорами и национальными и международными субъектами. Это включает как
финансовую координацию, связанную с направлением средств доноров на под­
держку выборов, так и координацию поддержки в проведении выборов путем
организации совещаний и координации деятельности доноров. В большинстве
случаев, когда помощь Организации Объединенных Наций в проведении выборов
оказывается какой либо стране, представитель-резидент/ координатор-резидент
представляет систему Организации Объединенных Наций применительно к этому
виду деятельности. В штаб-квартире ПРООН Бюро по политике в области
развития взаимодействует с соответствующим региональным бюро в целях
поддержки приоритетов и потребностей, определенных на страновом уровне,
в тесном сотрудничестве с Отделом по оказанию помощи в проведении выборов.
ПРОЦЕДУРЫ ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ В ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ
5. До оказания системой Организации Объединенных Наций какой-либо
помощи в проведении выборов, непосредственно или от имени третьей стороны,
например региональной организации или другой многосторонней организации,
Организация должна в первую очередь провести тщательную оценку условий,
сложившихся в подавшей просьбу стране накануне выборов. Осуществление
такой оценки перед проведением каких бы то ни было проектов имеет важное
значение с точки зрения обеспечения участия только тогда, когда существует
вероятность проведения законных выборов.
С учетом этого процедура получения помощи Организации Объединенных
Наций в проведении выборов заключается в следующем:
a) Правительства или избирательные органы должны обратиться с официаль­
ной просьбой об оказании помощи к координатору Организации Объединенных
Наций по оказанию помощи в проведении выборов не менее чем за четыре месяца
до намеченной даты выборов, что является необходимым условием действенного
участия. Однако увеличение этого срока (до шести-восьми месяцев) позволило
бы сократить соответствующие расходы и риски и предусмотреть комплекс более
основательных и качественных мер по оказанию помощи. Обычно просьбы
поступают от национальных избирательных органов, канцелярии президента
или министерства иностранных дел;
b) Отдел по оказанию помощи в проведении выборов консультируется с соот­
ветствующим представителем-резидентом/координатором-резидентом ПРООН,
а также с соответствующими отделами Департамента по политическим вопросам
и штаб-квартирой ПРООН, в частности, относительно того, соответствуют
ли условия, сложившиеся в запрашивающей стране накануне выборов, установ­
24
ленным критериям для оказания помощи Организации Объединенных Наций
в проведении выборов;
c) Если координатор определяет, что перед вынесением решения об оказании
помощи необходимо провести более обстоятельную, с выездом на место, оценку
потребностей, Отдел по оказанию помощи в проведении выборов в сотрудничестве
с ПРООН направляет оценочную миссию для ознакомления с политической, мате­
риальной и институциональной обстановкой в запрашивающей стране. Миссия
осуществляет также оценку целесообразности, необходимости и потенциального
воздействия помощи Организации Объединенных Наций и убеждается в том, что
основные соперничающие политические партии и представители гражданского
общества одобряют участие Организации Объединенных Наций;
d) Если представитель-резидент/координатор-резидент считает это необходи­
мым и уместным, то после официальной просьбы правительства он/она может
обратиться в Отдел по оказанию помощи в проведении выборов с просьбой
о вынесении внутреннего консультативного заключения и направлении для этого
миссий экспертов-консультантов. Как правило, это небольшая, действующая
без особой огласки миссия, в задачу которой входит вмешательство на ранних
этапах и предоставление экспертного консультативного заключения относительно
координации проектов оказания помощи в проведении выборов и соответствую­
щих операций. Точная и адекватная оценка обстановки, сложившейся накануне
выборов в запрашивающих странах, позволяет уменьшить опасность участия
Организации Объединенных Наций в выборах, организация и проведение которых
не соответствуют международно признанным критериям. Следовательно, это
является важным фактором поддержания репутации Организации Объединенных
Наций как заслуживающего доверия учреждения, устанавливающего стандарты
в данной области;
e) После принятия описанных выше мер координатор либо удовлетворяет,
либо расценивает в качестве неуместной просьбу об оказании помощи. В случае
положительного решения Отдел по оказанию помощи в проведении выборов
занимается в тесном взаимодействии с ПРООН подготовкой соответствующего
проекта оказания помощи в проведении выборов. После завершения процедуры
разработки и рассмотрения ПРООН и Отделом вопросы утверждения и осу­
ществления технического проекта по оказанию помощи в проведении выборов
решаются в обычном порядке, изложенном в руководстве по программированию
ПРООН. Осуществление среднесрочных и долгосрочных мер по укреплению
потенциала учреждений по проведению выборов является неотъемлемым аспектом
деятельности ПРООН в области управления, осуществляемой на основе рамок
странового сотрудничества. Консультации с Отделом относительно политиче­
ских и технических аспектов предлагаемого проекта должны, по возможности,
проводиться на самых ранних этапах его рассмотрения на страновом уровне,
поскольку эти аспекты могут оказать влияние на последующие выборы. Отдел
откликается на любые материалы или рекомендации в течение десяти рабочих
дней после получения документов. Если за это время ПРООН не получает
никакого ответа, можно приступать к разработке проекта. При утверждении
25
и осуществлении должны соблюдаться стандартные процедуры, применяемые
ко всем видам деятельности, предусматриваемым рамками странового сотруд­
ничества. Однако, учитывая зачастую нестабильный характер политической
обстановки, в которой проходят выборы, следует проявлять особую осторожность
при использовании метода национального исполнения применительно к проектам
оказания помощи в проведении выборов. Его следует использовать только в тех
случаях, когда проведены всесторонние консультации и когда достигнут консенсус
относительно беспристрастности и возможностей агента исполнителя. Для целей
оказания содействия в обобщении специализированных знаний и опыта Отдел
по оказанию помощи в проведении выборов при необходимости предоставляет
квалифицированных технических консультантов из своего реестра экспертов
по проведению выборов;
f) Если правительство просит Организацию Объединенных Наций оказать
помощь в наблюдении за выборами, Отдел по оказанию помощи в проведении
выборов берет на себя ведущую роль в планировании, обеспечении персоналом
и осуществлении такого вида деятельности в сотрудничестве с представите­
лем-резидентом ПРООН. Нередко предусматривается отдельный проект созда­
ния оперативной и нормативно-правовой основы для такого вида деятельности.
С учетом характера и цели наблюдения проект в поддержку такой деятельности,
как правило, должен быть независимым по отношению к любой другой под­
держке, оказываемой в рамках проекта избирательному процессу, системам или
учреждениям;
g) Представители-резиденты /координаторы-резиденты ПРООН придержи­
ваются четкой позиции в отношении беспристрастности Организации Объеди­
ненных Наций. Независимая группа наблюдателей, действуя в личном качестве,
может опубликовать в порядке поддержки международной/национальной миссии
заявление о выборах, однако Организация Объединенных Наций играет только
посредническую роль и своего суждения относительно процесса или итогов
не высказывает. Представители-резиденты/ координаторы-резиденты должны
воздерживаться от выступлений с политическими заявлениями в печати, если
только это специально не санкционировано координатором;
h) В целях постоянного информирования координатора о политическом и тех­
ническом статусе проектов оказания помощи в проведении выборов представи­
тель-резидент представляет регулярные отчеты о положении дел, включающие
сообщения персонала проекта, Отделу по оказанию помощи в проведении выбо­
ров. Эти отчеты по проектам используются в качестве основы при составлении
доклада, который Генеральный секретарь должен представлять Генеральной
Ассамблее каждые два года;
i) По завершении каждого проекта Отдел по оказанию помощи в проведении
выборов, Бюро по политике в области развития ПРООН и соответствующее реги­
ональное бюро ПРООН получают от представителя-резидента заключительный
доклад по проекту. При необходимости Отдел по оказанию помощи в проведении
выборов оказывает поддержку страновому отделению ПРООН в осуществлении
26
миссий по независимой технической оценке проектов по оказанию помощи
в проведении выборов;
j) По истечении срока назначения или на ежегодной основе в случае экспертов,
работающих по долгосрочному контракту, представителю-резиденту/коорди­
натору-резиденту предлагается представить учреждению, с которым заключен
контракт, оценку деятельности консультантов и/или экспертов из реестра Отдела
по оказанию помощи в проведении выборов. Это способствует повышению
эффективности оказываемой помощи и позволяет Отделу улучшать качество
дальнейшей работы и более точно прогнозировать будущие страновые потребности.
КООРДИНАЦИЯ ПОМОЩИ В ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ,
ОКАЗЫВАЕМОЙ ДОНОРАМИ
6. Эффективная координация технической помощи является важнейшим
условием в тех случаях, когда помощь в проведении выборов оказывают стране
несколько двусторонних и многосторонних доноров, специализированных учреж­
дений, неправительственных организаций и Организация Объединенных Наций.
Если речь идет о стране, в которой на постоянной основе находится специальный
представитель Генерального секретаря, то этот специальный представитель
отвечает за общую политическую координацию. В случае отсутствия постоянно
находящегося в стране специального представителя роль главного механизма
Организации Объединенных Наций по координации помощи доноров и форума
для координации деятельности более широкого круга международных и нацио­
нальных субъектов выполняет на страновом уровне ПРООН. Эта координационная
роль может осуществляться с использованием целевого фонда или механизма
совместного участия в расходах, и она имеет важное значение, поскольку позволяет
получить максимальную отдачу и избежать возникновения возможных трудностей,
таких, как дублирование или параллелизм при оказании помощи; конкуренция
между организациями в некоторых областях; создание дополнительных проблем
для национальных партнеров; или выделение чрезмерного объема средств на одни
аспекты избирательного процесса в ущерб другим. При необходимости оказать
содействие в выполнении этой координационной роли может быть предложено
Отделу по оказанию помощи в проведении выборов.
27
1.4. Декларация принципов международного наблюдения за выборами и свод правил
поведения международных наблюдателей по наблюдению за выборами
(Нью-Йорк, 27 октября 2005 года)
Подлинно демократические выборы — это выражение суверенных прав,
принадлежащих населению страны, свободное волеизъявление которого лежит
в основе полномочий и легитимности правительства. Права граждан избирать
и быть избранным в ходе периодических подлинно демократических выбо­
ров — это международно признанные права человека. Подлинно демократиче­
ские выборы служат цели мирного разрешения борьбы за политическую власть
в стране и поэтому играют центральную роль в поддержании мира и стабильности.
В тех странах, где правительство избирается законным путем в ходе подлинно
демократических выборов, возможности для недемократических посягательств
на его власть ограничены.
Подлинно демократические выборы являются одним из необходимых условий
демократического правления, поскольку они представляют собой механизм,
при помощи которого население страны на основе процедуры, установленной
законодательством, свободно изъявляет свою волю по вопросу о том, кто имеет
законное право, чтобы осуществлять властные полномочия от его имени и в его
интересах. Обеспечение подлинно демократических выборов является частью
усилий по установлению более широких процессов и созданию учреждений
демократического правления. Поэтому, несмотря на то, что во всех выборных
процессах должны находить отражение универсальные принципы подлинно
демократических выборов, никакие выборы нельзя рассматривать в отрыве
от политических и культурно-исторических условий, в которых они происходят.
Подлинно демократические выборы не могут быть обеспечены без реализации
на постоянной основе широкого круга других прав человека и основных свобод
при отсутствии дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка,
религии, политических и прочих взглядов, национального или социального
происхождения, имущественного состояния, сословного положения или прочего
социального статуса, включая, среди прочего, статус инвалидов, а также при
недопущении произвольных и необоснованных ограничений. Эти права, так
же как и другие права человека и демократия в более широком ее понимании,
не могут быть обеспечены без законодательных гарантий. Эти основополагающие
правила признаются в договорах по правам человека и других международных
соглашениях, а также в документах многочисленных межправительственных
организаций. Таким образом, обеспечение подлинно демократических выборов
является предметом озабоченности для международных организаций, так же как
и национальных учреждений, участников политической борьбы, граждан и их
общественных организаций.
Международное наблюдение за выборами выражает собой проявление инте­
реса международного сообщества к обеспечению демократических выборов как
компонента развития демократии, включая уважение прав человека и верховенство
28
права. Международное наблюдение за выборами, с его акцентом на граждан­
ские и политические права, выступает частью международного наблюдения
за соблюдением прав человека и должно осуществляться путем поддержания
высших стандартов беспристрастности по отношению к национальным участ­
никам политической борьбы, и при его проведении не должны приниматься
в расчет какие-либо двойственные или многоплановые соображения, которые
могут вступать в противоречие с беспристрастностью. Оно обеспечивает оценку
избирательных процессов в соответствии с международными принципами прове­
дения подлинно демократических выборов и национальным законодательством
и в то же время исходит Декларация принципов международного наблюдения
за выборами 27 октября 2005 г. из признания того, что не кто иной, как населе­
ние страны, в конечном итоге решает вопрос о легитимности процесса выборов
и доверии к его результатам.
Международное наблюдение за выборами может в потенциале повысить авто­
ритетность избирательных процессов путем недопущения и придания гласности
нарушений и случаев фальсификации, а также путем вынесения рекомендаций
по улучшению процесса выборов.Оно может содействовать повышению доверия
общественности, где в этом есть необходимость, способствовать более активному
участию избирателей и ослаблять потенциальные факторы для возникновения
конфликтов в связи с выборами. Оно также служит цели повышения осведом­
ленности на международном уровне путем обмена опытом и информацией
о развитии демократии.
Международное наблюдение за выборами получило широкое признание
во всем мире и играет важную роль в обеспечении точной и непредвзятой
оценки характера избирательных процессов.Тщательное и беспристрастное
международное наблюдение за выборами требует наличия надежных методо­
логий и сотрудничества с национальными органами власти, национальными
участниками политической борьбы (политическими партиями, кандидатами
и сторонниками позиций по вопросам, вынесенным на референдум), националь­
ными организациями по наблюдению за выборами и другими вызывающими
доверие международными организациями по наблюдению за выборами, среди
прочих.
В этой связи межправительственные организации и международные неправи­
тельственные организации, одобряющие настоящую Декларацию и прилагаемый
к ней Кодекс поведения международных наблюдателей за выборами, совместно
заявляют следующее:
1. Подлинно демократические выборы — это выражение суверенных прав,
принадлежащих населению страны, свободное волеизъявление которого лежит
в основе полномочий и легитимности правительства. Права граждан избирать
и быть избранным в ходе периодических подлинно демократических выборов —
это международно признанные права человека. Подлинно демократические
выборы играют центральную роль в поддержании мира и стабильности и пре­
доставляют мандат на демократическое правление.
29
2. В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, Международным
пактом о гражданских и политических правах и другими международными
соглашениями каждый человек имеет право и должен быть обеспечен возмож­
ностью принимать участие в ведении государственных и общественных дел
его или ее страны при недопущении какой-либо дискриминации, подпадающей
под запрет в соответствии с международными принципами прав человека, и без
каких-либо необоснованных ограничений. Это право может осуществляться
непосредственно — путем участия в референдумах, баллотирования на выборные
должности и другими путями — или через посредство свободно выбранных
представителей.
3. Воля населения страны лежит в основе полномочий правительства, и эта воля
должна определяться на основе подлинных периодических выборов, гарантирую­
щих право и возможность свободно голосовать и быть избранным на справедливой
основе путем всеобщего и равноправного волеизъявления с использованием
процедур тайного голосования или аналогичных процедур свободного голосо­
вания, при обеспечении точного подсчета, объявления и уважения результатов
голосования. В соответствии с этим, обеспечение подлинно демократических
выборов предполагает задействование целого ряда прав и свобод, процессов,
законов и институтов.
4. Международное наблюдение за выборами подразумевает: систематиче­
ский, всеобъемлющий и тщательный сбор информации о законах, процессах
и институтах, имеющих отношение к проведению выборов, и о других факторах,
касающихся общей обстановки проведения выборов; объективный и квалифи­
цированный анализ такой информации; и высказывание выводов относительно
характера процесса выборов на основе самых высоких стандартов в отношении
точности информации и объективности анализа. В рамках международного
наблюдения за выборами необходимо, где это возможно, предлагать рекомендации
по повышению авторитетности и эффективности процесса выборов и сопутству­
ющих процессов, не допуская при этом вмешательства в подобные процессы
и не препятствуя их осуществлению. Международные миссии по наблюдению
за выборами представляют собой организованные усилия межправительствен­
ных и международных неправительственных организаций и ассоциаций в целях
осуществления международного наблюдения за выборами.
5. Международное наблюдение за выборами обеспечивает оценку выборов
в период до проведения выборов, в день их проведения и в период после
их окончания на основе всеобъемлющего долгосрочного наблюдения с использо­
ванием различных методов. В рамках этих усилий специализированные миссии
по наблюдению могут изучать ограниченный круг вопросов и конкретных про­
цессов, относящихся к периодам до проведения выборов и после их проведения
(таких, как установление границ избирательных округов, регистрация избирате­
лей, использование электронных технологий и функционирование механизмов
подачи и рассмотрения жалоб в связи с проведением выборов). Могут также
задействоваться обособленные специализированные миссии по наблюдению
при том условии, что такие миссии выступают с четко сформулированными
30
публичными заявлениями о том, что их деятельность и выводы по ее итогам
ограничены по сфере своего охвата и что они не делают выводов об общем
процессе выборов на основе такой ограниченной деятельности. Все миссии
по наблюдению должны предпринимать согласованные усилия с тем, чтобы
день выборов рассматривался в контексте их проведения и чтобы не раздувать
значение выводов, сделанных в день проведения выборов. В рамках международ­
ного наблюдения за выборами изучаются условия, связанные с осуществлением
права избирать и быть избранным, включая, среди прочего, дискриминацию
или другие препятствия для участия в процессе выборов на основании полити­
ческих и прочих взглядов, гендерной и расовой принадлежности, цвета кожи,
этнического происхождения, языка, религии, национального или социального
происхождения, имущественного состояния, сословного положения или про­
чего социального статуса, такого, как статус лиц с физическими недостатками.
Выводы международных миссий по наблюдению за выборами фактически
представляют собой общую отправную точку для всех, кто проявляет интерес
к выборам, включая участников политической борьбы. Это может иметь особо
важное значение при оспаривании результатов выборов, когда объективные
и достоверные выводы могут ослабить потенциальные факторы для возник­
новения конфликта.
6 Международное наблюдение за выборами осуществляется в интересах
населения страны, в которой проводятся выборы, и в интересах международного
сообщества. Наблюдение ориентировано на сам процесс и не касается каких-то
конкретных результатов голосования, оно касается результатов выборов лишь
в той мере, в какой это связано с их честным и точным объявлением в условиях
транспарентности и в установленные сроки. Нельзя включить в состав меж­
дународной миссии по наблюдению за выборами какого-либо человека, если
он имеет какие-либо политические, экономические или другие интересы, которые
помешают соблюдению точности и объективности при проведении наблюде­
ния и/или вынесении выводов о характере процесса выборов. Эти требования
должны эффективно соблюдаться на протяжении длительных периодов времени
наблюдателями, осуществляющими долгосрочное наблюдение, а также на протя­
жении более коротких периодов наблюдения за выборами в день их проведения,
причем каждый из этих периодов ставит перед наблюдателями конкретные
задачи по проведению независимого и объективного анализа. Международные
миссии по наблюдению за выборами не должны принимать финансовую или
материальную помощь со стороны правительственных органов, за выборами
в которых они наблюдают, поскольку это может вызвать существенный конфликт
интересов и подорвать доверие к объективности выводов миссии. Международ­
ные делегации по наблюдению за выборами должны быть готовы к раскрытию
информации об источниках их финансирования в случае поступления соответ­
ствующих и обоснованных запросов.
7. Международные миссии по наблюдению за выборами должны выпускать
своевременные, достоверные и непредвзятые заявления для общественности
(в том числе, предоставлять их копии избирательным органам и другим соот­
31
ветствующим национальным учреждениям) с представлением своих выводов,
заключений и любых соответствующих рекомендаций, которые они сочтут
полезными для совершенствования избирательных процессов. Миссии должны
публично объявлять о своем присутствии в стране, в том числе о своем ман­
дате, составе и сроке полномочий, представлять, в соответствующих случаях,
периодические доклады и публиковать предварительное заявление о выводах
по итогам выборов и окончательный доклад по завершении процесса выборов.
Международные миссии по наблюдению за выборами могут проводить частные
встречи с теми, кто заинтересован в организации подлинно демократических
выборов в стране, в целях обсуждения выводов, заключений и рекомендаций
миссии. Международные миссии по наблюдению за выборами могут также
представлять доклады своим соответствующим межправительственным или
международным неправительственным организациям.
8. Одобряющие настоящую Декларацию и прилагаемый к ней Кодекс поведения
международных наблюдателей за выборами организации обязуются сотрудничать
друг с другом в рамках международных миссий по наблюдению за выборами. Меж­
дународное наблюдение за выборами может проводиться, например, на основе:
миссий с участием отдельного международного наблюдателя; специальных
совместных международных миссий по наблюдению за выборами; или скоор­
динированных международных миссий по наблюдению за выборами. В любом
случае, организации, одобряющие Декларацию и Кодекс поведения, обязуются
совместно работать в целях обеспечения максимально эффективного участия
их международных миссий по наблюдению за выборами.
9. Международное наблюдение за выборами должно проводиться при ува­
жении суверенитета страны, в которой они проводятся, и при уважении прав
человека населения страны. Международные миссии по наблюдению за выборами
должны уважать законы принимающей страны, а также проявлять уважение
к национальным органам власти, включая избирательные органы, и осуществлять
свою деятельность таким образом, чтобы она была совместима с уважением
и поощрением прав человека и основных свобод.
10. Международные миссии по наблюдению за выборами должны активно
стремиться к сотрудничеству с избирательными органами принимающей страны
и не должны выступать препятствием на пути осуществления процесса выборов.
11. Решение какой-либо организации организовать проведение международной
миссии по наблюдению за выборами или изучить возможность организации миссии
по наблюдению не обязательно означает, что эта организация рассматривает
процесс выборов в стране их проведения как вызывающий доверие. Ни одна
из организаций не должна отправлять международную миссию по наблюдению
за выборами в страну при таких условиях, когда существует вероятность того, что
ее присутствие будет рассматриваться как легитимизация явно недемократичного
процесса выборов, и в любых случаях существования таких условий междуна­
родные миссии по наблюдению за выборами должны выступать с публичными
заявлениями, с тем чтобы их присутствие в стране не подразумевало такой
легитимизации.
32
12. Для того чтобы международная миссия по наблюдению за выборами
могла эффективно и добросовестно вести свою работу, должны быть соблюдены
некоторые основные условия. В соответствии с этим, международная миссия
по наблюдению за выборами может быть организована только при том условии,
что страна, в которой проводятся выборы, принимает следующие меры:
a) выступает с приглашением или каким-либо другим образом выражает
свою готовность принять международные миссии по наблюдению за выборами
в соответствии с требованиями каждой из участвующих организаций заблаго­
временно до проведения выборов, с тем чтобы имелось достаточно времени для
проведения анализа всех процессов, имеющих важное значение для организации
подлинно демократических выборов;
b) гарантирует беспрепятственный доступ международной миссии по наблю­
дению за выборами к изучению всех этапов процесса выборов и всех технических
средств проведения выборов, в том числе электронных технологий и процедур
утверждения результатов электронного голосования и других технологий, не требуя
от миссии по наблюдению за выборами вступать в соглашения о сохранении
конфиденциальности или неразглашении информации, касающейся техниче­
ских средств или процедур выборов, и признает, что международные миссии
по наблюдению за выборами могут отказать в удостоверении технических средств
в качестве приемлемых;
c) гарантирует беспрепятственный доступ ко всем лицам, участвующим
в процессе выборов, включая:
BB должностных лиц избирательных органов на всех уровнях, по представ­
лении обоснованной просьбы;
BB членов законодательных органов власти, правительственных служащих
и сотрудников органов безопасности, деятельность которых имеет отношение
к организации подлинно демократических выборов;
BB все политические партии, все организации и лица, которые изъявили
желание участвовать в избирательной борьбе (включая допущенных к участию
в выборах, недопущенных к участию в выборах и отказавшихся от участия
в выборах кандидатов) или воздержались от участия в ней;
BB сотрудников средств массовой информации; и
BB все организации и всех лиц, которые заинтересованы в обеспечении под­
линно демократических выборов в стране;
d) гарантирует свободу передвижения по стране для всех членов междуна­
родной миссии по наблюдению за выборами;
e) гарантирует, что международная миссия по наблюдению за выборами может
свободно, без вмешательства извне, издавать публичные заявления и доклады
относительно ее выводов и рекомендаций по связанным с выборами процессам
и событиям;
f) гарантирует, что ни один из правительственных органов, органов безопасно­
сти или избирательных органов не будет вмешиваться в отбор отдельных наблю­
дателей или других членов международной миссии по наблюдению за выборами
и не будет пытаться ограничить их численный состав;
33
g) гарантирует полноценную аккредитацию по всей территории страны (то
есть, выдачу любого удостоверения личности или документа для проведения
наблюдения за выборами) для всех лиц, отобранных для работы в качестве
наблюдателей или других участников международной миссии по наблюдению
за выборами, при том условии, что миссия будет соблюдать четко установленные,
обоснованные и недискриминационные требования к аккредитации;
h) гарантирует, что ни один из правительственных органов, органов без­
опасности или избирательных органов не будет вмешиваться в деятельность
международной миссии по наблюдению за выборами; и
i) гарантирует, что ни один из правительственных органов не будет оказывать
давление, угрожать принятием мер или принимать какие-либо меры наказания
по отношению к каким бы то ни было гражданам своей страны или иностран­
ным гражданам, которые работают на международную миссию по наблюдению
за выборами, оказывают ей помощь или представляют ей информацию в соот­
ветствии с международными принципами наблюдения за выборами.
В качестве необходимого условия организации международной миссии
по наблюдению за выборами межправительственные и международные непра­
вительственные организации могут потребовать, чтобы такие гарантии были
изложены в форме меморандума о взаимопонимании или аналогичного доку­
мента, согласованного с правительственными и/или избирательными органами.
Наблюдение за выборами — деятельность гражданского характера, и она будет
иметь сомнительную пользу в условиях, связанных с высокой степенью риска,
ограничивающих безопасность развертывания наблюдателей или иным образом
не допускающих применения надежных методов наблюдения за выборами.
13. Международные миссии по наблюдению за выборами должны стремиться
к одобрению их присутствия всеми основными участниками политической борьбы
и могут требовать такого одобрения.
14. Участники политической борьбы (партии, кандидаты и сторонники позиций
по вопросам, вынесенным на референдум) следуют своим законным интересам
в процессе выборов на основе осуществления своего права быть избранным
и непосредственно участвовать в работе правительства. В соответствии с этим
они должны иметь доступ к контролю за всеми процессами, связанными с выбо­
рами, и к наблюдению за соблюдением процедур, включая, среди прочего, работу
электронных и других технических средств проведения выборов на избиратель­
ных участках, в центрах подсчета результатов голосования и на других объектах
проведения выборов, а также транспортировку избирательных бюллетеней
и других важных документов.
15. Международные миссии по наблюдению за выборами должны:
a) устанавливать связь со всеми участниками политической борьбы в рамках
процесса выборов, включая представителей политических партий и кандидатов,
которые могут располагать информацией относительно качественности процесса
выборов;
b) поощрять представление ими информации относительно характера этого
процесса;
34
c) производить независимую и объективную оценку такой информации; и
d) в качестве важного аспекта международного наблюдения за выборами
оценивать, предоставляется ли участникам политической борьбы на недискри­
минационной основе доступ к проверке целостности всех элементов процесса
выборов на всех его этапах. Международные миссии по наблюдению за выборами
должны в своих рекомендациях, которые могут либо издаваться в письменной
форме, либо высказываться на различных этапах процесса выборов, выступать
за устранение любых неправомерных ограничений деятельности участников
политической борьбы или вмешательства в нее, с тем чтобы гарантировать
целостность процесса выборов.
16. Граждане обладают международно признанным правом на свободу ассо­
циации и на участие в ведении государственных и общественных дел их страны.
Эти права могут осуществляться на основе деятельности неправительствен­
ных организаций по контролю за всеми процессами, связанными с выборами,
и наблюдению за соблюдением процедур, включая, среди прочего, работу элек­
тронных и других технических средств проведения выборов на избирательных
участках, в центрах подсчета результатов голосования и на других объектах
проведения выборов, а также перевозку избирательных бюллетеней и других
важных документов. Международные миссии по наблюдению за выборами
должны производить оценку и представлять доклады по вопросу о том, имеют
ли возможность независимые национальные организации по контролю и наблю­
дению за выборами осуществлять свою деятельность на недискриминационной
основе без неправомерных ограничений или вмешательства извне. Междуна­
родные миссии по наблюдению за выборами должны отстаивать право граждан
на осуществление беспристрастного наблюдения за выборами на национальном
уровне без каких-либо неоправданных ограничений или вмешательства извне
и в своих рекомендациях должны выступать за устранение любых подобных
неоправданных ограничений или вмешательства.
17. Международные миссии по наблюдению за выборами должны выявлять
вызывающие доверие национальные организации по беспристрастному контролю
за выборами, устанавливать связь с ними на регулярной основе и сотрудничать
с ними по мере необходимости. Международные миссии по наблюдению за выбо­
рами должны поощрять представление такими организациями информации
относительно характера процесса выборов. После проведения независимой
оценки информации, представляемой такими организациями, их выводы могут
стать важным дополнением к выводам международных миссий по наблюдению
за выборами, но при этом международные миссии по наблюдению за выборами
должны сохранять свою независимость. В соответствии с этим международные
миссии по наблюдению за выборами должны прилагать все возможные усилия
для проведения консультаций с такими организациями до опубликования какихлибо заявлений.
18. Одобряющие настоящую Декларацию межправительственные организации
и международные неправительственные организации признают существенный
прогресс, достигнутый в установлении норм, принципов и обязательств в связи
35
с проведением подлинно демократических выборов, и берут на себя обязатель­
ство использовать заявление о таких принципах при проведении наблюдений,
вынесении решений и высказывании заключений в отношении характера про­
цесса выборов, а также обязуются обеспечивать открытость информации в связи
с принципами и методами наблюдения, которые они применяют.
19. Одобряющие настоящую Декларацию межправительственные организации
и международные неправительственные организации признают существование
множества надежных методов наблюдения за процессом выборов и берут на себя
обязательство обмениваться информацией относительно подходов и, по мере
необходимости, согласовывать различные методы. Они также признают, что
международные миссии по наблюдению за выборами должны быть достаточно
большими по размеру, чтобы они могли на независимой и беспристрастной
основе определять характер процесса выборов в стране, и они должны продол­
жаться достаточно долгое время, с тем чтобы они могли выявить характерные
черты всех важных элементов процесса выборов на предвыборном этапе, в день
выборов и в период после выборов, если только деятельность по наблюдению
и соответствующему представлению замечаний не сосредоточена всего на одном
элементе или на ограниченном числе элементов процесса выборов. Они признают
далее, что необходимо не допускать обособленного проведения наблюдения
в день выборов и не раздувать его значения и что такое наблюдение должно быть
помещено в контекст общего процесса выборов.
20. Одобряющие настоящую Декларацию межправительственные организации
и международные неправительственные организации признают, что в международ­
ные миссии по наблюдению за выборами необходимо включать людей, обладающих
достаточно разнообразными политическими и профессиональными навыками, поль­
зующихся незапятнанной репутацией и на деле доказавших свою честность в том, что
касается наблюдения за процессами и их оценки, с учетом компетенции в процессах
выборов и общепринятых принципах проведения выборов; международных нормах
в области прав человека; сравнительном избирательном праве и административных
процедурах (включая использование компьютеров и других технических средств
для проведения выборов); сравнительном анализе политических процессов и кон­
кретных условиях в стране. Одобряющие настоящую Декларацию организации
также признают важное значение сбалансированного гендерного состава участников
и руководящих сотрудников международных миссий по наблюдению за выборами,
а также включения в состав таких миссий граждан разных стран.
21. Одобряющие настоящую Декларацию межправительственные организации
и международные неправительственные организации обязуются:
a) обеспечивать осведомленность всех участников своих международных
миссий по наблюдению за выборами о принципах достоверности информации
и политической беспристрастности при вынесении оценок и заключений;
b) представлять документ о круге ведения или другой аналогичный документ,
разъясняющий цели миссии;
c) представлять информацию относительно соответствующих национальных
законов и постановлений, общей политической обстановки и по другим вопросам;
36
d) обучать всех участников миссии по наблюдению за выборами методам,
которые они должны применять;
e) требовать от всех участников миссии по наблюдению за выборами прочитать
и взять на себя обязательство соблюдать прилагаемый к настоящей Декларации
Кодекс поведения международных наблюдателей за выборами, в который могут
вноситься изменения, не затрагивающие его существа, в целях учета требований
организации, или взять на себя обязательство соблюдать ранее существовавший
кодекс поведения организации, по существу не отличающийся от прилагаемого
Кодекса поведения.
22. Одобряющие настоящую Декларацию межправительственные организа­
ции и международные неправительственные организации обязуются прилагать
все усилия в целях соблюдения положений Декларации и прилагаемого к ней
Кодекса поведения международных наблюдателей за выборами. Всякий раз, когда
одобряющая Декларацию организация сочтет необходимым отступить от поло­
жений Декларации или прилагаемого к ней Кодекса поведения международных
наблюдателей, в целях проведения наблюдения за выборами в духе Декларации
организация будет представлять в своих публичных заявлениях объяснение, почему
это было необходимо, и она должна быть готова ответить на соответствующие
вопросы со стороны других организаций, одобряющих Декларацию.
23. Одобряющие настоящую Декларацию межправительственные организации
и международные неправительственные организации признают, что правитель­
ства могут направлять делегации по наблюдению за выборами в другие страны
и что другие организации также могут наблюдать за выборами. Одобряющие
Декларацию организации приветствуют участие любых таких наблюдателей,
соглашающихся на временной основе с ее положениями и соблюдающих при­
лагаемый к ней Кодекс поведения международных наблюдателей за выборами.
24. Настоящая Декларация и прилагаемый к ней Кодекс поведения между­
народных наблюдателей за выборами призваны выступать в роли технических
документов, по которым не требуется решения политических органов одобряющих
их организаций (таких, как ассамблеи, руководящие советы или советы дирек­
торов), но в то же время такие решения приветствуются. Настоящая Декларация
и прилагаемый к ней Кодекс поведения международных наблюдателей за выбо­
рами открыты для их одобрения другими межправительственными и междуна­
родными неправительственными организациями. Их одобрение должно быть
зарегистрировано в Отделе Организации Объединенных Наций по оказанию
помощи в проведении выборов.
КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ
ЗА ВЫБОРАМИ
Международное наблюдение за выборами пользуется широким признанием
во всем мире. Оно проводится межправительственными и международными
неправительственными организациями и ассоциациями в целях обеспечения
объективной и точной оценки характера процесса выборов в интересах населе­
37
ния страны, в которой они проводятся, и на благо международного сообщества.
В соответствии с этим многое зависит от обеспечения авторитетности междуна­
родного наблюдения за выборами, и все участники настоящей международной
миссии по наблюдению за выборами, включая наблюдателей с долгосрочными
и краткосрочными полномочиями, членов делегаций по оценке, специализи­
рованные группы по наблюдению и руководителей миссии, должны подписать
настоящий Кодекс поведения и следовать его положениям.
Уважение суверенных прав и международных норм в области прав человека
Выборы — это выражение суверенных прав, принадлежащих населению страны,
свободное волеизъявление которого лежит в основе полномочий и легитимности
правительства. Права граждан избирать и быть избранным в ходе периодических
подлинно демократических выборов — это международно признанные права
человека, и они требуют осуществления ряда основных прав и свобод. Наблюда­
тели за выборами обязаны уважать суверенитет принимающей страны, а также
права человека и основные свободы ее населения.
Уважение законов страны и полномочий избирательных органов
Наблюдатели обязаны уважать законы принимающей страны и полномочия
органов, на которые возложена ответственность за руководство процессом выборов.
Наблюдатели обязаны следовать любым правомерным распоряжениям, поступающим
от правительственных органов, органов безопасности и избирательных органов
страны. Наблюдатели также обязаны проявлять уважение к должностным лицам
избирательных органов и другим представителям национальных органов власти.
Наблюдатели обязаны отмечать случаи, когда законы, положения или действия
должностных лиц правительства и/или избирательных органов создают излишние
трудности или препятствия для осуществления связанных с выборами прав, гаран­
тированных по закону, конституции или применимым международным соглашениям.
Уважение организационного единства международной миссии
по наблюдению за выборами
Наблюдатели обязаны уважать и оберегать организационное единство между­
народной миссии по наблюдению за выборами. Это подразумевает, в частности,
соблюдение положений настоящего Кодекса поведения, любых инструкций
в письменном виде (таких, как круг полномочий, директивы и руководящие
принципы) и любых устных указаний, поступающих от руководства миссии
по наблюдению. Наблюдатели обязаны: посещать все проводимые миссией
по наблюдению необходимые инструктажи, учебные курсы и совещания по итогам
работы; ознакамливаться с избирательными законами, правилами и другим
соответствующим законодательством по указанию миссии по наблюдению; и тща­
тельно придерживаться методов, применяемых миссией по наблюдению. Наблю­
датели обязаны также сообщать руководству миссии по наблюдению о любых
конфликтах интересов, которые могут у них возникать, и о любом замеченном
ими недостойном поведении других наблюдателей, входящих в состав миссии.
38
Неизменное поддержание строгой политической беспристрастности
Наблюдатели обязаны неизменно поддерживать строгую политическую бес­
пристрастность, в том числе в нерабочие часы в принимающей стране. Они
обязаны воздерживаться от выражения или проявления какой бы то ни было
предвзятости или предрасположенности по отношению к национальным органам
власти, политическим партиям, кандидатам, вынесенным на референдум вопросам
или любым спорным вопросам в рамках процесса выборов. Наблюдатели также
должны воздерживаться от любой деятельности, которая может быть обоснованно
воспринята как оказание предпочтения одному из участников политической
борьбы в принимающей стране или приверженность обеспечению его более
выгодного положения, и, в частности, воздерживаться от ношения или выстав­
ления любых символов, цветов и лозунгов, свидетельствующих об определенной
приверженности, или от принятия чего-либо от участников политической борьбы.
Невоспрепятствование процессу выборов
Наблюдатели обязаны не чинить препятствий процессу выборов ни на одном
из его этапов, включая предвыборные процессы, голосование, подсчет и сведе­
ние воедино результатов голосования и процессы, следующие за днем выборов.
Наблюдатели могут, если это только не запрещено законом, на местах доводить
до сведения должностных лиц избирательных органов нарушения, случаи фаль­
сификации или существенные проблемы и должны делать это не создавая излиш­
них препятствий. Наблюдатели могут обращаться с вопросами к должностным
лицам избирательных органов, представителям политических партий и другим
наблюдателям на избирательных участках и могут отвечать на вопросы об их
собственной деятельности при том условии, что их действия не препятствуют
процессу выборов. При ответе на вопросы наблюдатели не должны стремиться
к руководству процессом выборов. Наблюдатели могут задавать вопросы избира­
телям и отвечать на их вопросы, но не могут просить их сказать, за кого из кан­
дидатов, за какую партию или за какую из позиций по вопросу, вынесенному
на референдум, они проголосовали.
Предъявление надлежащего удостоверения
Наблюдатели могут носить на видном месте удостоверение личности, пре­
доставленное им миссией по наблюдению за выборами, а также удостоверение,
требуемое национальными органами власти, и обязаны предъявлять его официаль­
ным лицам избирательных органов и другим заинтересованным представителям
национальных органов власти по их просьбе.
Обеспечение точности наблюдения и профессионализма при вынесении заключений
Наблюдатели обязаны обеспечивать точность всех своих наблюдений. Наблюдения
должны быть всеобъемлющими при обеспечении учета как позитивных, так и нега­
тивных факторов, проведении различия между существенными и несущественными
факторами и выявлении характерных черт, которые могут оказать существенное
39
воздействие на качественность процесса выборов. Суждения наблюдателей должны
исходить из соблюдения самых высоких требований к точности информации и объ­
ективности анализа с проведением различия между субъективными посылками
и объективными фактами. Наблюдатели обязаны основывать все заключения на фак­
тическом и поддающемся проверке материале и не делать преждевременных выводов.
Наблюдатели обязаны также вести хорошо документированный учет информации
о местах, в которых они проводили наблюдение, и его результатах, а также другой
важной информации в соответствии с требованиями миссии по наблюдению за выбо­
рами и обязаны передавать такую документацию миссии.
Воздержание от высказывания замечаний для общественности или
средств массовой информации до опубликования заявления миссии
Наблюдатели обязаны воздерживаться от высказывания любых личных заме­
чаний в связи со своими наблюдениями или выводами представителям средств
массовой информации или общественности до того, как миссия по наблюдению
за выборами выступит с заявлением, если только они не получили конкретных
полномочий на это от ее руководства. Наблюдатели могут давать разъяснения
по вопросу о характере миссии по наблюдению, ее деятельности и другим вопро­
сам, которые миссия по наблюдению сочтет уместными, и должны рекомендовать
сотрудникам средств массовой информации или другим заинтересованным лицам
обращаться к тем, кто специально назначен для этого миссией по наблюдению.
Сотрудничество с другими наблюдателями за выборами
Наблюдатели должны быть осведомлены о других миссиях по наблюдению
за выборами, как международных, так и национальных, и обязаны сотрудни­
чать с ними в соответствии с указаниями руководства миссии по наблюдению
за выборами.
Обеспечение надлежащего личного поведения
Наблюдатели обязаны придерживаться надлежащего личного поведения и про­
являть уважение к другим, в том числе проявлять чуткое отношение к культуре
и обычаям принимающей страны, проявлять здравомыслие в личных отношениях
и постоянно, в том числе и в нерабочее время, сверять свое поведение с наивыс­
шим уровнем профессионализма.
Нарушения настоящего Кодекса поведения
В случае возникновения проблем, связанных с нарушением настоящего Кодекса
поведения, миссия по наблюдению за выборами проводит соответствующее
расследование. Если будет установлено, что имело место серьезное наруше­
ние, то совершивший его наблюдатель может быть лишен своей аккредитации
или быть исключен из состава миссии по наблюдению за выборами. Принятие
таких решений находится в исключительной компетенции руководства миссии
по наблюдению за выборами.
40
Обязательство придерживаться настоящего Кодекса поведения
Каждый участник настоящей миссии по наблюдению за выборами должен
ознакомиться с текстом настоящего Кодекса поведения и должен поставить свою
подпись под обязательством придерживаться его.
ОБЯЗАТЕЛЬСТВО, СОПРОВОЖДАЮЩЕЕ КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ
МЕЖДУНАРОДНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ ЗА ВЫБОРАМИ
Я прочитал и ознакомился с текстом Кодекса поведения международных
наблюдателей за выборами, который был предоставлен в мое распоряжение
миссией по наблюдению за выборами.
Настоящим обязуюсь, что буду придерживаться Кодекса поведения и что вся
моя деятельность в качестве наблюдателя за выборами будет осуществляться
в полном соответствии с ним. У меня нет конфликта интересов, ни политических,
ни экономических, ни прочих, который мог бы повлиять на мою способность
выступать в качестве беспристрастного наблюдателя за выборами и придержи­
ваться Кодекса поведения.
Я буду неизменно сохранять свою политическую беспристрастность. Я буду
выносить свои суждения исходя из соблюдения самых высоких требований
к точности информации и объективности анализа с проведением различия между
субъективными посылками и объективными фактами, и я буду основывать все
свои заключения на фактическом и поддающемся проверке материале.
Я не буду чинить препятствий процессу выборов. Я буду уважать национальные
законы и полномочия должностных лиц избирательных органов и буду с ува­
жением относиться к избирательным и прочим национальным органам власти.
Я буду уважать и поощрять права человека и основные свободы населения страны.
Я буду придерживаться надлежащего личного поведения и проявлять уважение
к другим, в том числе проявлять чуткое отношение к культуре и обычаям при­
нимающей страны, проявлять здравомыслие в личных отношениях и постоянно,
в том числе и в нерабочее время, сверять свое поведение с наивысшим уровнем
профессионализма.
Я буду защищать организационное единство международной миссии по наблю­
дению за выборами и буду следовать ее инструкциям. Я буду посещать все
инструктажи, учебные курсы и совещания по итогам работы, участия в которых
требует миссия по наблюдению за выборами, и буду сотрудничать в подготовке
ее заявлений и докладов в случае поступления соответствующей просьбы. Я буду
воздерживаться от высказывания своих личных замечаний, наблюдений или
выводов в новостных средствах массовой информации или для общественности
до того, как миссия по наблюдению за выборами выступит с заявлением, если
только я не получу конкретных полномочий на это от ее руководства.
Подпись _________________________________________________________
Имя и фамилия ___________________________________________________
Дата ____________________________________________________________
41
РАЗДЕЛ 2
ДОКУМЕНТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПО БЕЗОПАСНОСТИ
И СОТРУДНИЧЕСТВУ В ЕВРОПЕ
2.1. Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению
СБСЕ
(Копенгаген, 29 июня 1990 года)
(Извлечения)
….
Государства-участники с большим удовлетворением приветствуют коренные
политические изменения, которые произошли в Европе после проведения
в Париже в 1989 году первого Совещания Конференции по человеческому
измерению СБСЕ. Они отмечают, что процесс СБСЕ существенно содей­
ствовал этим изменениям и что эти события, в свою очередь, в значительной
степени продвинули выполнение положений Заключительного акта и других
документов СБСЕ.
Они признают, что плюралистическая демократия и правовое государство
являются существенно необходимыми для обеспечения уважения всех прав
человека и основных свобод, развития контактов между людьми и решения
других связанных с этим вопросов гуманитарного характера. Поэтому они
приветствуют выраженную всеми государствами-участниками привержен­
ность идеалам демократии и политическому плюрализму, а также их общую
решимость строить демократические общества на основе свободных выборов
и верховенства закона.
На Копенгагенском совещании государства-участники рассмотрели вопрос
о выполнении своих обязательств в сфере человеческого измерения. Они выразили
мнение, что степень соблюдения обязательств, содержащихся в соответствующих
положениях документов СБСЕ, существенно возросла после проведения Париж­
ского совещания. Они, однако, также выразили мнение о том, что необходимо
предпринять дальнейшие шаги для полного выполнения своих обязательств,
относящихся к человеческому измерению.
Государства-участники выражают свою убежденность в том, что полное
уважение прав человека и основных свобод и развитие обществ, основанных
на плюралистической демократии и верховенстве закона, является необходимым
условием для обеспечения прогресса в деле создания стабильной обстановки
прочного мира, безопасности, справедливости и сотрудничества, которую они
стремятся утвердить в Европе. Поэтому они подтверждают свое обязательство
в полной мере выполнять все положения Заключительного акта и других доку­
ментов СБСЕ, относящихся к сфере человеческого измерения, и берут на себя
обязательство наращивать и далее уже достигнутый прогресс.
42
Они признают, что сотрудничество между ними, а также активное участие
отдельных лиц, групп, организаций и учреждений существенно необходимы для
обеспечения постоянного продвижения к их общим целям.
В целях содействия уважению прав человека и основных свобод и их осущест­
влению, развитию контактов между людьми и решению других связанных с этим
вопросов гуманитарного характера государства-участники пришли к согласию
относительно следующего.
I
1. Государства-участники выражают свою убежденность в том, что защита
и поощрение прав человека и основных свобод является одной из основопола­
гающих целей правления, и подтверждают, что признание этих прав и свобод
является основой свободы, справедливости и мира.
2. Они преисполнены решимости поддерживать и развивать эти принципы
справедливости, которые составляют основу правового государства. Они считают,
что правовое государство означает не просто формальную законность, которая
обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании
демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном
принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждени­
ями, образующими структуры, обеспечивающие ее наиболее полное выражение.
3. Они подтверждают, что демократия является неотъемлемым элементом
правового государства. Они признают важность плюрализма в отношении поли­
тических организаций.
4. Они подтверждают, что будут уважать право друг друга свободно выбирать
и развивать в соответствии с международными стандартами в области прав
человека свои политические, социальные, экономические и культурные системы.
Осуществляя это право, они будут обеспечивать, чтобы их законы, администра­
тивные правила, практика и политика сообразовывались с их обязательством
по международному праву и были гармонизированы с положениями Декларации
принципов и другими обязательствами по СБСЕ.
5. Они торжественно заявляют, что к числу элементов справедливости, кото­
рые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего
человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей относятся
следующие:
5.1. — свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени
путем тайного голосования или равноценной процедуры свободного голосования
в условиях, которые обеспечивают на практике свободное выражение мнения
избирателями при выборе своих представителей;
5.2. — представительная по своему характеру форма правления, при которой
исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или
избирателям;
5.3. — обязанность правительства и государственных властей соблюдать
конституцию и действовать совместимым с законом образом;
43
5.4. — четкое разделение между государством и политическими партиями;
в частности, политические партии не будут сливаться с государством;
5.5. — деятельность правительства и администрации, а также судебных органов
осуществляется в соответствии с системой, установленной законом.
Уважение такой системы должно быть обеспечено;
5.6. — вооруженные силы и полиция находятся под контролем гражданских
властей и подотчетны им;
5.7. — права человека и основные свободы будут гарантироваться законом
и соответствовать обязательствам по международному праву;
5.8. — законы, принятые по завершении соответствующей гласной процедуры,
и административные положения публикуются, что является условием их приме­
нения. Эти тексты будут доступны для всех;
5.9. — все люди равны перед законом и имеют право без какой бы то ни было
дискриминации на равную защиту со стороны закона. В этой связи закон запре­
щает любую дискриминацию и гарантирует всем лицам равную и эффективную
защиту от дискриминации по какому бы то ни было признаку;
5.10. — каждый человек будет обладать эффективными средствами правовой
защиты против административных решений, с тем чтобы гарантировалось
уважение основных прав и обеспечивалось ненанесение ущерба правовой
системе;
5.11. — административные решения, направленные против какого-либо лица,
будут полностью обоснованными и должны, как правило, содержать указание
на имеющиеся обычные средства правовой защиты;
5.12. — независимость судей и беспристрастное функционирование государ­
ственной судебной службы обеспечиваются;
5.13. — независимость адвокатов признается и защищается, в частности в том
что касается условий их приема на работу и практики;
5.14. — нормы, касающиеся уголовного процесса, будут содержать четкое
определение компетенции в отношении разбирательства и мер, которые пред­
шествуют и сопровождают такое разбирательство;
5.15. — каждое арестованное или задержанное по уголовному обвинению
лицо имеет право, с тем чтобы можно было вынести решение относительно
законности его ареста или задержания, быть в срочном порядке доставленным
к судье или другому должностному лицу, уполномоченному законом осущест­
влять такую функцию;
5.16. — каждый человек имеет право при рассмотрении любого предъявленного
ему уголовного обвинения или при определении его прав и обязанностей в каком-либо
гражданском процессе на справедливое и открытое разбирательство компетентным,
независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона;
5.17. — любое лицо, преследуемое в судебном порядке, имеет право защи­
щать себя лично или без промедления через посредство выбранного им самим
защитника, или, если это лицо не располагает достаточными средствами для
оплаты услуг защитника, на безвозмездное получение таких услуг, когда этого
требуют интересы правосудия;
44
5.18. — никто не будет обвинен, судим или осужден за какое-либо уголовное
преступление, если только оно не предусмотрено законом, который ясно и четко
определяет элементы этого преступления;
5.19. — каждый считается невиновным, пока виновность его не будет доказана
согласно закону;
5.20. — считая важным вклад международно-правовых инструментов в обла­
сти прав человека в обеспечение верховенства закона на национальном уровне,
государства-участники подтверждают, что они рассмотрят вопрос о присо­
единении к Международному пакту о гражданских и политических правах,
к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах
и к другим соответствующим международно-правовым инструментам, если они
еще не сделали этого;
5.21. — с тем, чтобы дополнить внутренние меры правовой защиты и лучше
обеспечивать уважение государствами-участниками принятых на себя междуна­
родных обязательств, государства-участники рассмотрят вопрос о присоединении
к региональной или универсальной международной конвенции, касающейся
защиты прав человека, такой как Европейская конвенция о правах человека или
Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политиче­
ских правах, которые предусматривают процедуры правовой защиты отдельных
лиц в международных органах.
6. Государства-участники заявляют, что воля народа, выражаемая свободно
и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти
и законности любого правительства. Государства-участники соответственно
уважают право своих граждан принимать участие в управлении страной непо­
средственно или через представителей, избираемых ими свободно в ходе честного
избирательного процесса. Они признают свою ответственность за защиту и охрану
в соответствии со своими законами, своими обязательствами по международному
праву в области прав человека и своими международными обязательствами сво­
бодно установленный путем волеизъявления народа демократический порядок
от деятельности отдельных лиц, групп или организаций, которые используют или
отказываются отвергнуть терроризм или насилие, направленные на свержение
этого порядка или такого порядка в другом государстве-участнике.
7. Для того чтобы воля народа служила основой власти правительства, госу­
дарства-участники:
7.1. — проводят свободные выборы с разумной периодичностью, как это
установлено законом;
7.2. — допускают, чтобы все мандаты по крайней мере в одной палате наци­
онального законодательного органа были объектом свободной состязательности
кандидатов в ходе всенародных выборов;
7.3. — гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное
право;
7.4. — обеспечивают, чтобы голосование проводилось тайно или применялась
равноценная процедура свободного голосования и чтобы подсчет голосов и сооб­
щение о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы;
45
7.5. — уважают право граждан добиваться политических или государственных
постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий
или организаций без дискриминации;
7.6. — уважают право отдельных лиц и групп лиц создавать в условиях полной
свободы свои политические партии или другие политические организации
и предоставляют таким политическим партиям и организациям необходимые
юридические гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе
равенства перед законом и органами власти;
7.7. — обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали
проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, в которой
никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали
бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок, а также
не мешали бы избирателям знакомиться с ними и обсуждать их или голосовать
свободно, не опасаясь наказания;
7.8. — обеспечивают, чтобы не устанавливались какие-либо юридические
или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам
массовой информации на недискриминационной основе для всех политических
группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном
процессе;
7.9. — обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число
голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность
и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или
до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии
с демократическими парламентскими и конституционными процедурами.
8. Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как ино­
странных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного
процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают
наблюдателей от любых других государств-участников СБСЕ и любых соответству­
ющих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать
за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также
будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам,
проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели
будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс.
II
9. Государства-участники подтверждают, что:
9.1. — каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения,
включая право на общение. Это право включает свободу придерживаться своего
мнения и получать и распространять информацию и идеи без вмешательства
со стороны государственных властей и независимо от государственных границ.
Осуществление этого права может быть предметом лишь таких ограничений,
которые предписаны законом и соответствуют международным стандартам.
В частности, не будет установлено никаких ограничений на доступ к средствам
46
для размножения документов всех видов и на их использование при соблюдении,
тем не менее, прав, касающихся интеллектуальной собственности, включая
авторское право;
9.2. — каждый человек имеет право на мирные собрания и демонстрации. Любые
ограничения, которые могут быть установлены в отношении осуществления этих
прав, предписываются законом и соответствуют международным стандартам;
9.3. — право на ассоциацию гарантируется. Право создавать и, в зависимости
от общего права профсоюза определять свое членство, свободно вступать в профсоюз,
гарантируется. Эти права исключают любой предварительный контроль. Свобода
ассоциации для рабочих, включая свободу забастовок, гарантируется с ограничени­
ями, предписанными законом и соответствующими международным стандартам;
9.4. — каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии. Это
право включает свободу менять религию или убеждения и свободу исповедовать
свою религию или веру как индивидуально, так и совместно с другими, публично
или частным образом путем отправления культа, обучения и выполнения рели­
гиозных и ритуальных обрядов.
Осуществление этих прав подлежит лишь таким ограничениям, которые
предписаны законом и соответствуют международным стандартам;
9.5. — они будут уважать право каждого человека покидать любую страну,
включая свою собственную, и возвращаться в свою страну в соответствии с меж­
дународными обязательствами государства по международному праву и обяза­
тельствами по СБСЕ. Ограничения этого права будут носить характер весьма
редких исключений, будут считаться необходимыми лишь в тех случаях, когда
они отвечают конкретной общественной потребности, преследуют законную
цель и соразмерны этой цели и не будут предметом злоупотребления или про­
извольного применения;
9.6. — каждый человек имеет право на мирное использование своей собствен­
ности индивидуально либо совместно с другими. Никто не может быть лишен
своей собственности, за исключением случаев, определяемых общественными
интересами, и на условиях, предусмотренных законом и соответствующих
международным обязательствам и обязательствам по международному праву.
10. Подтверждая свое обязательство эффективно обеспечивать право отдель­
ного лица знать права человека и основные свободы и поступать в соответствии
с ними и самостоятельно или совместно с другими вносить активный вклад в их
развитие и защиту, государства-участники заявляют о своем обязательстве:
10.1. — уважать право каждого самостоятельно или совместно с другими
запрашивать, получать и передавать свободно мнения и информацию о правах
человека и основных свободах, включая право распространять и публиковать
такие мнения и информацию;
10.2. — уважать право каждого самостоятельно или совместно с другими
изучать и обсуждать вопросы соблюдения прав человека и основных свобод
и готовить и обсуждать соображения относительно улучшения защиты прав
человека и более совершенных средств обеспечения соблюдения международных
стандартов в области прав человека;
47
10.3. — обеспечивать, чтобы отдельным лицам было разрешено осуществлять
право на ассоциацию, включая право создавать, присоединяться и эффективно
участвовать в деятельности неправительственных организаций, которые стремятся
поощрять и защищать права человека и основные свободы, включая профсоюзы
и группы по наблюдению за соблюдением прав человека;
10.4. — разрешать членам таких групп и организаций иметь беспрепятствен­
ный доступ и поддерживать связь с подобными органами в своих странах и за
их пределами и с международными организациями, обмениваться мнениями,
поддерживать контакты и сотрудничать с такими группами и организациями
и испрашивать, получать и использовать с целью поощрения и защиты прав
человека и основных свобод добровольные финансовые взносы из национальных
и международных источников, как это предусматривается законом.
11. Государства-участники заявляют далее, что в случаях, когда, как утвержда­
ется, имело место нарушение прав человека и основных свобод, имеющиеся
эффективные средства правовой защиты включают:
11.1. — право отдельного лица запрашивать и получать адекватную юриди­
ческую помощь;
11.2. — право отдельного лица запрашивать и получать помощь от других
в защите прав человека и основных свобод и помогать другим в защите прав
человека и основных свобод;
11.3. — право отдельных лиц или групп, действующих от их имени, поддер­
живать связь с международными органами, наделенными компетенцией получать
и рассматривать информацию, касающуюся утверждений о нарушении прав
человека.
12. Государства-участники, желая обеспечить большую открытость в выполне­
нии обязательств, взятых на себя в разделе о человеческом измерении СБСЕ вен­
ского Итогового документа, постановляют принять в качестве меры по укреплению
доверия присутствие наблюдателей, направляемых государствами-участниками,
и представителей неправительственных организаций и других заинтересован­
ных лиц на судебных процессах, как это предусматривается в национальном
законодательстве и международном праве; при этом понимается, что судебные
процессы могут быть закрытыми in camera лишь при наличии обстоятельств,
предписанных законом и соответствующих обязательствам по международному
праву и международным обязательствам.
13. Государства-участники принимают решение уделять особое внимание
признанию прав ребенка, его гражданских прав и личных свобод, его экономи­
ческих, социальных и культурных прав и его права на особую защиту от всех
видов насилия и эксплуатации. Они рассмотрят вопрос о присоединении, если
они еще не сделали этого, к Конвенции о правах ребенка, которая была открыта
для подписания государствами 26 января 1990 года. Они признают в своем вну­
треннем законодательстве права ребенка, зафиксированные в международных
соглашениях, сторонами которых они являются.
14. Государства-участники соглашаются поощрять создание в своих странах
условий для обучения студентов и учащихся из других государств-участников,
48
включая лиц, проходящих профессионально-техническую подготовку. Они также
соглашаются содействовать поездкам молодежи из своих стран для получения
образования в других государствах-участниках и в этих целях поощрять заклю­
чение, где это необходимо, двусторонних и многосторонних соглашений между
их соответствующими правительственными учреждениями, организациями
и учебными заведениями.
15. Государства-участники будут действовать таким образом, чтобы облегчать
передачу осужденных лиц и побуждать те государства-участники, которые не явля­
ются сторонами Конвенции о передаче осужденных лиц, подписанной в Страсбурге
21 ноября 1983 года, рассмотреть вопрос о присоединении к этой Конвенции.
16. Государства-участники
16.1. — подтверждают свое обязательство запретить пытки и другие жестокие,
бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания, при­
нять эффективные законодательные, административные, судебные и другие меры
для предотвращения такой практики и наказания за нее, защищать отдельных
лиц от какой-либо психиатрической или иной медицинской практики, которая
нарушает права человека и основные свободы, и принять эффективные меры
для предотвращения такой практики и наказания за нее;
16.2. — намереваются в срочном порядке рассмотреть вопрос о присоединении
к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих
достоинство видов обращения и наказания, если они еще не сделали этого,
и признании компетенции Комитета против пыток в соответствии со статьями
21 и 22 Конвенции и снятии оговорок относительно компетенции Комитета
в соответствии со статьей 20;
16.3. — подчеркивают, что никакие исключительные обстоятельства, будь
то состояние войны или угроза войны, внутренняя политическая нестабильность
или любое другое чрезвычайное положение, не могут служить оправданием пыток;
16.4. — будут обеспечивать, чтобы образование и информация относительно
запрещения пыток полностью включались в подготовку работников гражданских
и военных правоохранительных органов медицинского персонала, государствен­
ных служащих и других лиц, которые могут иметь дело с содержанием под
стражей, ведением допроса или обращением с любым лицом, подвергшимся
какой-либо форме ареста, задержания или тюремного заключения;
16.5. — будут систематически рассматривать правила, инструкции, методы
и практику ведения допроса, а также условия содержания под стражей и обра­
щения с лицами, подвергшимися какой-либо форме ареста, задержания или
тюремного заключения на любой территории под их юрисдикцией, с тем чтобы
не допустить каких-либо случаев пыток;
16.6. — будут в первоочередном порядке принимать для рассмотрения и про­
ведения надлежащих действий, отвечающих согласованным мерам и процедурам
эффективного выполнения обязательств, относящихся к человеческому измерению
СБСЕ, любые случаи пыток и других бесчеловечных или унижающих достоинство
видов обращения и наказания, о которых им стало известно по официальным
каналам или из какого-либо иного надежного источника информации;
49
16.7. — будут действовать при том понимании, что сохранение и гарантия
жизни и безопасности любого лица, подвергающегося какой-либо форме пыток
и других бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обра­
щения и наказания, будет единственным критерием при определении срочности
и первоочередности при применении надлежащих средств для исправления поло­
жения; и поэтому рассмотрение любых случаев пыток и других бесчеловечных
или унижающих достоинство видов обращения и наказания в рамках любого
другого международного органа или механизма не может служить основанием
для того, чтобы воздержаться от рассмотрения и проведения надлежащих дей­
ствий в соответствии с согласованными мерами и процедурами эффективного
выполнения обязательств, относящихся к человеческому измерению СБСЕ.
17. Государства-участники:
17.1. — напоминают о принятом по венскому Итоговому документу обяза­
тельстве оставить вопрос о смертной казни на рассмотрении и сотрудничать
в рамках соответствующих международных организаций;
17.2. — напоминают в этом контексте о принятии Генеральной Ассамблеей
Организации Объединенных Наций 15 декабря 1989 года второго Факультатив­
ного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах,
имеющего целью отмену смертной казни;
17.3. — отмечают ограничения и гарантии в отношении применения смерт­
ной казни, которые были приняты международным сообществом, в частности
в статье 6 Международного пакта о гражданских и политических правах;
17.4. — отмечают положения шестого Протокола к Европейской конвенции
о защите прав человека и основных свобод, касающиеся отмены смертной казни;
17.5. — отмечают принятые в последнее время рядом государств-участников
меры по отмене смертной казни;
17.6. — отмечают деятельность некоторых неправительственных организаций
по вопросу о смертной казни;
17.7. — будут обмениваться информацией в рамках Конференции по чело­
веческому измерению по вопросу об отмене смертной казни и продолжать рас­
сматривать этот вопрос;
17.8. — будут предоставлять общественности информацию относительно
применения смертной казни.
18. Государства-участники:
18.1. — отмечают, что Комиссия по правам человека Организации Объе­
диненных Наций признала право каждого отказываться от военной службы
по убеждениям совести;
18.2. — отмечают меры, принятые в последнее время рядом государств-­
участников, с тем чтобы разрешать освобождать от обязательной военной службы
на основании отказа по убеждениям совести;
18.3. — отмечают деятельность некоторых неправительственных организаций
в связи с отказом от обязательной военной службы по убеждениям совести;
18.4. — соглашаются рассмотреть вопрос о введении, где это еще не было сделано,
различных форм альтернативной службы, которые совместимы с мотивами отказа
50
по убеждениям совести, причем такие формы альтернативной службы в принципе
не будут связаны со службой в боевых частях или будут иметь гражданский характер,
будут общественно полезными и не будут носить характера какого-либо наказания;
18.5. — сделать информацию по этому вопросу доступной общественности;
18.6. — оставят на рассмотрении в рамках Конференции по человеческому
измерению соответствующие вопросы, связанные с освобождением от обязатель­
ной военной службы, где таковая существует, отдельных лиц на основании отказа
от службы в вооруженных силах по убеждениям совести и будут обмениваться
информацией по этим вопросам.
19. Государства-участники подтверждают, что более свободное передвижение
и контакты между их гражданами имеют важное значение в контексте защиты
и развития прав человека и основных свобод. Они будут обеспечивать, чтобы
их политика в отношении въезда на их территории в полной мере соответство­
вала целям, изложенным в соответствующих положениях Заключительного акта,
мадридского Итогового документа и венского Итогового документа. Подтверждая
свою решимость не отступать от обязательств, содержащихся в документах
СБСЕ, они обязуются полностью выполнять и совершенствовать нынешние
обязательства в области контактов между людьми, в том числе на двусторонней
и многосторонней основе. В этом контексте они будут:
19.1. — стремиться осуществлять процедуры въезда на их территории, включая
выдачу виз, паспортный и таможенный контроль, добросовестно и без неоправ­
данных задержек. Там, где это необходимо, они будут сокращать сроки принятия
решений о выдаче виз, а также упрощать практику и сокращать административные
требования в отношении ходатайств о получении виз;
19.2. — обеспечивать при рассмотрении ходатайств о получении виз, чтобы
этот процесс проходил как можно быстрее для того, чтобы, в частности, долж­
ным образом учитывались важные семейные, личные или профессиональные
соображения, особенно в случаях срочного гуманитарного характера;
19.3. — стараться, там где это необходимо, снижать сборы, связанные с хода­
тайствами о выдаче виз до самого низкого возможного уровня;
20. Заинтересованные государства-участники будут консультироваться и, где
это целесообразно, сотрудничать при рассмотрении проблем, которые могут
возникнуть в результате возросшего передвижения людей.
21. Государства-участники рекомендуют рассмотреть на следующей встрече
СБСЕ в Хельсинки вопрос о целесообразности проведения совещания экспертов
по консульской тематике.
22. Государства-участники подтверждают, что защита и поощрение прав
рабочих-мигрантов имеют свое человеческое измерение. В этом контексте они:
22.1. — соглашаются, что защита и поощрение прав рабочих-мигрантов
является задачей всех государств-участников и как таковые они должны рассма­
триваться в рамках процесса СБСЕ;
22.2. — подтверждают свое обязательство полностью обеспечивать в своем
внутреннем законодательстве права рабочих-мигрантов, предусмотренные меж­
дународными соглашениями, участниками которых они являются;
51
22.3. — считают, что в будущих международных инструментах, касающихся
прав рабочих-мигрантов, они должны учитывать тот факт, что данный вопрос
важен для них всех;
22.4. — выражают свою готовность изучить на будущих совещаниях СБСЕ соот­
ветствующие аспекты дальнейшего поощрения прав рабочих-мигрантов и их семей.
23. Государства-участники подтверждают выраженную ими в венском Итого­
вом документе убежденность в том, что поощрение экономических социальных
и культурных прав, а также гражданских и политических прав имеет перво­
степенное значение для обеспечения человеческого достоинства и реализации
законных чаяний каждого человека. Они также подтверждают принятое ими
в Документе боннской Конференции по экономическому сотрудничеству в Европе
обязательство относительно содействия поощрению социальной справедливости
и улучшения условий жизни и труда. В контексте продолжения своих усилий
в целях постепенного достижения полной реализации экономических, социальных
и культурных прав всеми надлежащими способами они будут уделять особое
внимание проблемам в области занятости, обеспечения жильем, социального
обеспечения, здравоохранения, образования и культуры.
24. Государства-участники будут обеспечивать, чтобы осуществление всех прав
человека и основных свобод, изложенных выше, не могло быть объектом никаких
ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и соответствуют их обя­
зательствам по международному праву, в частности по Международному пакту
о гражданских и политических правах, и их международными обязательствами,
в частности по Всеобщей декларации прав человека. Эти ограничения носят характер
исключений. Государства-участники будут обеспечивать, чтобы этими ограничениями
не злоупотребляли и чтобы они применялись не произвольно, а так, чтобы обеспе­
чивалось эффективное осуществление этих прав. Любое ограничение прав и свобод
в демократическом обществе должно быть увязано с одной из целей применяемого
закона и должно быть строго соразмерно предназначению этого закона.
25. Государства-участники подтверждают, что любое отступление от обя­
зательств, относящихся к правам человека и основным свободам, в условиях
чрезвычайного положения должно оставаться строго в пределах, предусмотренных
международным правом, в частности, соответствующими международными
инструментами, участниками которых они являются, особенно в том, что касается
прав, от которых не может быть отступлений. Они также подтверждают, что
25.1. — меры, представляющие собой отступление от таких обязательств,
должны приниматься в строгом соответствии с процедурными требованиями,
изложенными в этих инструментах;
25.2. — введение чрезвычайного положения должно быть объявлено офи­
циально, публично и в соответствии с положениями, закрепленными законом;
25.3. — меры, представляющие собой отступление от обязательств, будут
строго ограничиваться рамками, которых требует острота положения;
25.4. — такие меры не повлекут за собой дискриминации исключительно
на основе расовой принадлежности, цвета кожи, пола, языка, религии, социаль­
ного происхождения или принадлежности к меньшинству.
52
III
26. Государства-участники признают, что жизнеспособная демократия зависит
от существования как составной части национальной жизни демократических
ценностей и практики, а также широкого круга демократических институтов. Они
будут поэтому поощрять, облегчать и, там где это целесообразно, поддерживать
совместные практические усилия и обмен информацией, идеями и опытом между
ними и в рамках прямых контактов и сотрудничества между отдельными лицами,
группами и организациями в областях, включающих следующее:
BB конституционные право, реформы и развитие,
BB законодательство о выборах, проведение выборов и наблюдении за ними,
создание судов и правовых систем и управление ими,
BB развитие беспристрастной и эффективной государственной службы, в рамках
которой прием на работу и продвижение по службе основываются на системе
учета личных достоинств работников,
BB проведение законов в жизнь,
BB местное управление и децентрализация,
BB доступ к информации и обеспечение конфиденциальности, формирующи­
еся политические партии и их роль в плюралистических обществах, свободные
и независимые профсоюзы,
BB кооперативные движения,
BB развитие других форм свободной ассоциации и групп, преследующих
общественные интересы,
BB журналистика, независимые средства массовой информации, интеллекту­
альная и культурная жизнь,
BB преподавание знаний о демократических ценностях, институтах и практике
в учебных заведениях, а также обеспечение атмосферы свободного познания.
Такие усилия могут охватывать спектр сотрудничества в рамках человеческого
измерения СБСЕ, включая обучение, обмен информацией, книгами и учебными
материалами, совместные программы и проекты, научные и профессиональные
обмены и конференции, стипендии, субсидии на научные исследования, пре­
доставление экспертных знаний и консультативных услуг, деловые и научные
контакты и программы.
27. Государства-участники будут также содействовать созданию и укреплению
независимых национальных институтов в области прав человека и верховен­
ства закона, которые могут также выступать в качестве центров координации
и сотрудничества между такими институтами в государствах-участниках. Они
предлагают поощрять сотрудничество между парламентариями государств-­
участников, в том числе через существующие межпарламентские ассоциации
и, в частности, через совместные комиссии, телевизионные дебаты с участием
парламентариев, встречи и обсуждения за «круглым столом». Они будут также
поощрять существующие учреждения, такие как организации системы Органи­
зации Объединенных Наций и Совет Европы, к продолжению и расширению
начатой ими работы в этой области.
53
28. Государства-участники признают важный опыт Совета Европы в области
прав человека и основных свобод и соглашаются изучить дальнейшие пути
и средства, позволяющие Совету Европы внести свой вклад в человеческое
измерение СБСЕ. Они соглашаются, что характер этого вклада мог бы быть
изучен в дальнейшем на одном из будущих форумов СБСЕ.
29. Государства-участники рассмотрят идею созыва совещания или семинара
экспертов для рассмотрения и обсуждения мер сотрудничества по сохранению
и развитию жизнеспособных демократических институтов в государствах-частни­
ках, включая сравнительное изучение законодательства в государствах-участниках
в области прав человека и основных свобод, с использованием, в частности,
опыта, накопленного в этой области Советом Европы, и деятельности Комиссии
«Демократия через закон».
IV
30. Государства-участники признают, что вопросы, относящиеся к национальным
меньшинствам, могут быть удовлетворительным образом решены только в демо­
кратических политических рамках, основанных на верховенстве закона, в условиях
функционирования независимой судебной системы. Эти рамки гарантируют полное
уважение прав человека и основных свобод, равные права и положение всех граж­
дан, свободное выражение всех их законных интересов и чаяний, политический
плюрализм, социальную терпимость и выполнение правовых норм, ставящих
эффективные препятствия на пути злоупотребления государственной властью.
Они также признают важную роль неправительственных организаций, включая
политические партии, профсоюзы, организации по правам человека и религиоз­
ные группы, в поощрении терпимости, культурного многообразия и в решении
вопросов, относящихся к национальным меньшинствам. Они далее подтверждают,
что уважение прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, как
части общепризнанных прав человека, является существенным фактором мира,
справедливости, стабильности и демократии в государствах-участниках.
31. Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право
полностью и эффективно осуществлять свои права человека и основные свободы
без какой-либо дискриминации и в условиях полного равенства перед законом.
Государства-участники примут, в случае необходимости, специальные меры
с целью гарантировать лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам,
полное равенство с другими гражданами в осуществлении прав человека и основ­
ных свобод и пользовании ими.
32. Принадлежность лица к национальному меньшинству является предметом
его личного выбора, и никакие неблагоприятные последствия не могут возни­
кать из осуществления такого выбора. Лица, принадлежащие к национальным
меньшинствам, имеют право свободно выражать, сохранять и развивать свою
этническую культурную, языковую или религиозную самобытность и поддержи­
вать и развивать свою культуру во всех ее аспектах, не подвергаясь каким-либо
попыткам ассимиляции вопреки своей воли.
54
В частности, они имеют право:
32.1. — свободно пользоваться своим родным языком в личной и обществен­
ной жизни;
32.2. — создавать и поддерживать свои собственные образовательные, куль­
турные и религиозные учреждения, организации или ассоциации, которые могут
искать добровольную финансовую и другую помощь, а также государственную
поддержку в соответствии с национальным законодательством;
32.3. — исповедовать свою религию, в том числе приобретать, обладать
и использовать религиозные материалы и осуществлять религиозную деятель­
ность в области образования на своем родном языке;
32.4. — устанавливать и поддерживать беспрепятственные контакты между
собой в пределах своей страны, а также через границы с гражданами других
государств, с которыми они имеют общее этническое или национальное проис­
хождение, культурное наследие или религиозные верования;
32.5. — распространять информацию, иметь доступ к ней и обмениваться
информацией на своем родном языке;
32.6. — создавать и поддерживать организации или ассоциации в пределах
своей страны и участвовать в деятельности международных неправительственных
организаций.
Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могут осуществлять
свои права и пользоваться ими на индивидуальной основе, а также совместно
с другими членами своей группы. Для лица, принадлежащего к национальному
меньшинству, не может возникать никаких неблагоприятных последствий по при­
чине осуществления или неосуществления любого из таких прав.
33. Государства-участники будут защищать этническую, культурную, язы­
ковую и религиозную самобытность национальных меньшинств на своей
территории и создавать условия для поощрения этой самобытности. Они
будут принимать необходимые меры с этой целью после проведения надле­
жащих консультаций, включая контакты с организациями или ассоциациями
таких меньшинств, в соответствии с процедурой принятия решений каждого
государства. Любые такие меры будут соответствовать принципам равенства
и недискриминации в отношении других граждан соответствующих госу­
дарств-участников.
34. Государства-участники будут стремиться гарантировать, чтобы лица,
принадлежащие к национальным меньшинствам, вне зависимости от необходи­
мости изучать официальный язык или официальные языки соответствующего
государства, имели надлежащие возможности для обучения своему родному
языку или на своем родном языке, а также, там где это возможно и необходимо,
для его использования в государственных органах в соответствии с применя­
емым национальным законодательством. В контексте преподавания истории
и культуры в учебных заведениях они также будут учитывать историю и культуру
Национальных меньшинств.
35. Государства-участники будут уважать право лиц, принадлежащих к наци­
ональным меньшинствам, на эффективное участие в государственных делах,
55
включая участие в делах, относящихся к защите и поощрению самобытности
таких меньшинств.
Государства-участники отмечают усилия, предпринятые с целью защиты
и создания условий для поощрения этнической, культурной, языковой и религи­
озной самобытности определенных национальных меньшинств путем создания
в качестве одного из возможных средств для достижения этих целей, в соот­
ветствии с политикой заинтересованного государства, надлежащих местных
или автономных органов управления, отвечающих конкретным историческим
и территориальным условиям таких меньшинств.
36. Государства-участники признают особую важность развития конструк­
тивного сотрудничества между ними по вопросам национальных меньшинств.
Такое сотрудничество имеет своей целью содействие взаимопониманию и дове­
рию, дружественным и добрососедским отношениям, международному миру,
безопасности и справедливости.
Каждое государство-участник будет содействовать климату взаимного уважения,
понимания, сотрудничества и солидарности между всеми лицами, проживающими
на его территории, без различия этнического или национального происхождения
или религии и будут поощрять решение проблем с помощью диалога, основанного
на принципах верховенства закона.
37. Ни одно из этих положений не может толковаться как подразумевающее
какое-либо право заниматься любой деятельностью или осуществлять любое
действие вопреки целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций,
другим обязательствам по международному праву или положениям Заключитель­
ного акта, включая принцип территориальной целостности государств.
38. Государства-участники в своих усилиях по защите и поощрению прав лиц,
принадлежащих к национальным меньшинствам, будут в полной мере соблюдать
свои обязательства согласно существующим конвенциям по правам человека
и другим соответствующим международным инструментам и рассмотрят вопрос
о присоединении к соответствующим конвенциям, если они этого еще не сделали,
включая конвенции, предусматривающие право отдельных лиц на жалобу.
39. Государства-участники будут тесно сотрудничать в компетентных между­
народных организациях, членами которых они являются, включая Организацию
Объединенных Наций и, в соответствующих случаях, Совет Европы, с учетом
проводимой ими работы в отношении вопросов, касающихся национальных
меньшинств.
Они рассмотрят вопрос о созыве совещания экспертов для всестороннего
обсуждения вопроса о национальных меньшинствах.
40. Государства-участники четко и безоговорочно осуждают тоталитаризм,
расовую и этническую ненависть, антисемитизм, ксенофобию и дискриминацию
против кого бы то ни было, а также преследование по религиозным и идеоло­
гическим мотивам. В этом контексте они также признают особые проблемы
роман цыган.
Они заявляют о своем твердом намерении активизировать усилия по борьбе
с этими явлениями во всех их формах и поэтому:
56
40.1. — будут принимать эффективные меры, включая, в соответствии с их
конституционными системами и их международными обязательствами, принятие
таких законов, которые могут быть необходимы для обеспечения защиты от любых
актов, которые представляют собой подстрекательство к насилию против лиц
или групп, основанное на национальной, расовой, этнической или религиозной
дискриминации, враждебности или ненависти, включая антисемитизм;
40.2. — возьмут на себя обязательство принять надлежащие и соответству­
ющие меры для защиты лиц или групп, которые могут подвергаться угрозам
или актам дискриминации, враждебности или насилия в результате их расовой,
этнической, культурной, языковой или религиозной самобытности, и для защиты
их собственности;
40.3. — будут принимать эффективные меры в соответствии с их конститу­
ционными системами, на национальном, региональном и местном уровнях для
содействия взаимопониманию и терпимости, особенно в областях образования,
культуры и информации;
40.4. — будут стремиться обеспечивать, чтобы в рамках задач по образова­
нию уделялось особое внимание проблеме расовых предрассудков и ненависти
и укреплению уважения к различным цивилизациям и культурам;
40.5. — будут признавать право каждого лица на эффективные средства пра­
вовой защиты и будут стремиться признавать, в соответствии с национальным
законодательством, право заинтересованных лиц и групп выступать с жалобами
и поддерживать жалобы по поводу актов дискриминации, включая акты расизма
и ксенофобии;
40.6. — рассмотрят вопрос о присоединении, если они этого еще не сделали,
к международным инструментам, в которых рассматривается проблема дискри­
минации, и будут обеспечивать полное выполнение взятых по ним обязательств,
включая обязательства, касающиеся представления периодических докладов;
40.7. — рассмотрят также вопрос о признании тех международных механизмов,
которые позволяют государствам и отдельным лицам направлять сообщения,
касающиеся дискриминации, в международные органы.
41. Государства-участники подтверждают свою приверженность человеческому
измерению СБСЕ и подчеркивают его важность как составной части сбаланси­
рованного подхода к безопасности и сотрудничеству в Европе. Они согласны
в том, что Конференция по человеческому измерению СБСЕ и механизм чело­
веческого измерения, как они определены в разделе о человеческом измерении
СБСЕ венского Итогового документа, продемонстрировали свою ценность как
методы продвижения их диалога и сотрудничества и содействия решению соот­
ветствующих конкретных вопросов. Они выражают свою убежденность в том,
что эти методы должны получить свое продолжение и развитие как составная
часть углубляющегося процесса СБСЕ.
42. Государства-участники признают необходимость дальнейшего повы­
шения эффективности процедур, как они определены в пунктах 1–4 раздела
о человеческом измерении СБСЕ венского Итогового документа, и с этой целью
постановляют:
57
42.1. — давать в как можно более короткие сроки, но не позднее чем через
четыре недели, письменные ответы на запросы об информации и на представ­
ления, сделанные им в письменном виде другими государствами-участниками
в соответствии с пунктом 1;
42.2. — что двусторонние встречи, предусмотренные пунктом 2, будут про­
водиться по возможности скорее, как правило, в течение трех недель со дня
представления запроса;
42.3. — воздерживаться в ходе двусторонних встреч, проводимых в соответ­
ствии с пунктом 2, от постановки вопроса о ситуациях и случаях, не связанных
с предметом этих встреч, если только обе стороны не договорятся об этом.
43. Государства-участники изучили практические предложения о новых мерах,
направленных на улучшение выполнения обязательств, относящихся к челове­
ческому измерению СБСЕ. В этой связи они рассмотрели предложения, касаю­
щиеся направления наблюдателей для изучения ситуаций и конкретных случаев,
назначения докладчиков для проведения расследования и внесения предложений
относительно соответствующих решений, создания Комитета по человеческому
измерению СБСЕ, расширения участия отдельных лиц, организаций и учреждений
в механизме человеческого измерения и развития двусторонних и многосторонних
усилий с целью содействия решению соответствующих вопросов.
Они решают продолжить всестороннее обсуждение на последующих соответ­
ствующих форумах СБСЕ этих и других предложений, направленных на укре­
пление механизма человеческого измерения, и рассмотреть вопрос о принятии,
в контексте дальнейшего развития процесса СБСЕ, надлежащих новых мер. Они
согласны в том, что эти меры должны способствовать достижению дальнейшего
эффективного прогресса, содействовать предотвращению конфликтов и доверию
в области человеческого измерения СБСЕ.
Копенгаген, 29 июня 1990 года
58
2.2. Парижская хартия для новой Европы
(Итоговый документ Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе,
состоявшегося в Париже 21 ноября 1990 года)
(Извлечения)
Новая эра демократии, мира и единства
Мы, Главы государств и правительств государств-участников Совещания
по безопасности и сотрудничеству в Европе, собрались в Париже в период глу­
боких перемен и исторических ожиданий. Эра конфронтации и раскола Европы
закончилась. Мы заявляем, что отныне наши отношения будут основываться
на взаимном уважении и сотрудничестве.
Европа освобождается от наследия прошлого. Храбрость мужчин и женщин,
сила воли народов и мощь идей хельсинкского Заключительного акта открыли
новую эпоху демократии, мира и единства в Европе.
Наше время — это время осуществления тех надежд и ожиданий, которые жили
в сердцах наших народов на протяжении десятилетий: твердая приверженность
демократии, основанной на правах человека и основных свободах; процветание
через экономическую свободу и социальную справедливость и равная безопас­
ность для всех наших стран.
Десять Принципов Заключительного акта будут нашей путеводной звездой
в продвижении к этому желанному будущему, подобно тому, как они освещали
наш путь к улучшению отношений на протяжении последних пятнадцати лет.
Полное выполнение всех обязательств по СБСЕ должно служить основой для тех
инициатив, которые мы предпринимаем теперь с тем, чтобы дать возможность
нашим народам жить в соответствии с их чаяниями.
<…>
Новые структуры и институты процесса СБСЕ
Наши совместные усилия по обеспечению уважения прав человека, демократии
и верховенства закона, по укреплению мира и содействию единству в Европе
требуют нового качества политического диалога и сотрудничества и таким
образом развития структур СБСЕ.
Первостепенное значение в деле формирования наших будущих отношений
имеет активизация наших консультаций на всех уровнях. Для достижения этой
цели мы принимаем решение о следующем:
Мы, Главы государств и правительств, соберемся в следующий раз в Хель­
синки на встрече СБСЕ 1992 года в рамках дальнейших шагов. Затем мы будем
собираться на последующих встречах в рамках дальнейших шагов.
Наши министры иностранных дел будут собираться в качестве Совета регу­
лярно, не реже одного раза в год. Эти встречи будут являться центральным
форумом для политических консультаций в рамках процесса СБСЕ. Совет будет
59
рассматривать вопросы, имеющие отношение к Совещанию по безопасности
и сотрудничеству в Европе, и принимать соответствующие решения. Первая
сессия Совета состоится в Берлине.
Комитет старших должностных лиц будет подготавливать заседания Совета
и выполнять его решения. Комитет будет проводить обзор текущих вопросов
и может принимать соответствующие решения, в том числе в форме рекомен­
даций Совету.
Может быть достигнута договоренность о проведении дополнительных встреч
представителей государств-участников для обсуждения вопросов неотложного
характера.
Совет изучит вопрос о разработке положений, касающихся созыва заседаний
Комитета старших должностных лиц в чрезвычайных ситуациях.
Государства-участники могут также договориться о проведении встреч других
министров.
В целях обеспечения административного обслуживания этих консультаций
мы создаем Секретариат в Праге.
Встречи государств-участников в рамках дальнейших шагов будут проводиться,
как правило, раз в два года с тем, чтобы дать возможность государствам-участ­
никам подводить итоги происшедших событий, делать обзор выполнения ими
своих обязательств и рассматривать дальнейшие шаги в рамках процесса СБСЕ.
<…>
Мы принимаем решение создать в Варшаве Бюро по свободным выборам для
содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-­участниках.
60
2.3. Декларация Стамбульской встречи на высшем уровне
(Стамбул, 19 ноября 1999 года)
(Извлечения)
1. Мы, главы государств и правительств государств-участников ОБСЕ, собра­
лись в Стамбуле на рубеже двадцать первого столетия и в канун двадцать пятой
годовщины Хельсинкского Заключительного акта. За время, прошедшее после
нашей последней встречи, мы преобразовали ОБСЕ, чтобы сделать ее способной
дать ответ на беспрецедентные вызовы. Непосредственно перед нашей встречей
в Лиссабоне ОБСЕ впервые приступила к осуществлению крупномасштабной
деятельности на местах — в Боснии и Герцеговине. За три последующих года
мы резко увеличили количество и размеры наших миссий на местах. Выросло
число наших общих институтов, повысился уровень их деятельности. ОБСЕ
расширила масштаб и содержание своих усилий. Все это сделало значительно
более весомым ее вклад в укрепление безопасности и сотрудничества во всем
регионе ОБСЕ. Мы отдаем особую дань уважения тем, кто своим подвижниче­
ством и напряженным трудом позволил Организации добиться этих результатов.
2. Сегодня мы приняли Хартию европейской безопасности с целью укре­
пления безопасности и стабильности в нашем регионе и совершенствования
оперативного потенциала нашей Организации. Мы поручаем Постоянному совету
ОБСЕ принять необходимые решения для быстрого осуществления новых шагов,
согласованных в настоящей Хартии. Чтобы противостоять угрозам и вызовам,
с которыми приходится сталкиваться в регионе ОБСЕ, повысить безопасность
людей и тем самым добиться главной цели всех наших усилий — изменить
к лучшему жизнь каждого человека, нам нужно опереться на укрепленную
ОБСЕ. Мы вновь безоговорочно заявляем о своем твердом намерении уважать
права человека и основные свободы и не допускать дискриминации в каких бы то
ни было формах. Мы также подтверждаем уважение нами норм международного
гуманитарного права. Мы берем на себя обязательство активизировать усилия
по предотвращению конфликтов в регионе ОБСЕ, а когда они все же происхо­
дят, — разрешать их мирными средствами. Мы будем тесно работать с другими
международными организациями и институтами, опираясь на Платформу без­
опасности, основанной на сотрудничестве, которую мы приняли в качестве
составной части нашей Хартии.
<…>
26. Учитывая большое число ожидающих нас выборов, мы полны решимости
обеспечить их свободный и открытый характер, а также их соответствие принципам
и обязательствам, принятым в рамках ОБСЕ. Это единственный путь, обеспечи­
вающий надежную основу для демократического развития. Мы по достоинству
оцениваем роль БДИПЧ в оказании различным странам содействия в разработке
61
законодательства о выборах, отвечающего принципам и обязательствам, принятым
в рамках ОБСЕ, и намерены незамедлительно реагировать на представляемые
им заключения с оценкой проведения выборов и рекомендации. Мы ценим работу
БДИПЧ и Парламентской ассамблеи ОБСЕ до, во время и после выборов, которая
вносит дополнительный вклад в демократический процесс. Мы твердо намерены
в полном объеме надежно обеспечить лицам, принадлежащим к меньшинствам,
право голоса и создать условия для осуществления беженцами права на участие
в выборах, проводимых в стране их первоначального проживания. Мы обязу­
емся обеспечить честное соперничество как между кандидатами, так и между
партиями, в том числе путем предоставления им доступа к средствам массовой
информации и уважения свободы собраний.
<…>
62
2.4. Хартия европейской безопасности
(Стамбул, 19 ноября 1999 года)
(Извлечения)
<…>
III. НАШ ОБЩИЙ ОТВЕТ
<…>
Человеческое измерение
25. Мы вновь подтверждаем свое обязательство проводить свободные и чест­
ные выборы согласно обязательствам, принятым в рамках ОБСЕ, и в частности
Копенгагенскому документу 1990 года. Мы признаем, что БДИПЧ может оказывать
государствам-участникам помощь в разработке и осуществлении законодатель­
ства о выборах.
Сообразуясь с этими обязательствами, мы будем приглашать на проводимые
в наших странах выборы наблюдателей из других государств-участников, БДИПЧ,
Парламентской ассамблеи ОБСЕ и соответствующих институтов и организаций,
которые хотели бы наблюдать за их проведением. Мы соглашаемся незамедли­
тельно реагировать на заключения БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его
рекомендации.
<…>
63
2.5. Вашингтонская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ и резолюции
четырнадцатой ежегодной сессии
(Вашингтон, О. К., 1–5 июля 2005 года)
(Извлечения)
I
ПРЕАМБУЛА
Мы, парламентарии государств-участников ОБСЕ, собрались на ежегодную
сессию в Вашингтоне, О. К., 1–5 июля 2005 года как парламентское измерение
ОБСЕ для оценки положения и вызовов в области безопасности и сотрудничества,
особенно сотрудничества и партнерства в борьбе с новыми угрозами безопасности,
и для ознакомления с нашими мнениями министров ОБСЕ.
Мы желаем всяческих успехов следующей встрече Совета министров ОБСЕ,
которая состоится в декабре в Любляне, и представляем ее вниманию следующую
декларацию и рекомендации.
<…>
РЕЗОЛЮЦИЯ
«Совершенствование осуществления избирательных стандартов
и обязательств ОБСЕ и повышение эффективности деятельности ОБСЕ
в области наблюдения за выборами»
1. Вновь подтверждая положения Документа Копенгагенского совещания
Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 год), включая обяза­
тельства государств-участников относительно проведения демократических
выборов,
2. отмечая, что эти обязательства были дополнены соответствующими положе­
ниями Декларации Лиссабонской встречи на высшем уровне (1996 год) и Декла­
рацией Стамбульской встречи на высшем уровне (1999 год), а также Декларацией
и Хартией европейской безопасности, принятыми на Стамбульской встрече
на высшем уровне (1999 год),
3. вновь подтверждая решимость выполнять эти обязательства,
4. отмечая важность наблюдения за выборами по линии Парламентской
ассамблеи ОБСЕ,
5. отмечая экспертный потенциал Парламентской ассамблеи и БДИПЧ ОБСЕ
в области оказания государствам-участникам помощи в выполнении обязательств
и стандартов, относящихся к выборам,
6. приветствуя продолжающееся эффективное сотрудничество между Парла­
ментской ассамблеей и БДИПЧ ОБСЕ в области наблюдения за выборами,
64
7. напоминая о решении № 7, принятом на десятой встрече Совета министров
ОБСЕ в Порту (2002 год) и решении № 5/03 СМИД ОБСЕ в Маастрихте (2003 год),
8. отмечая, что различные избирательные системы и законы в регионе ОБСЕ
должны соответствовать принятым в рамках ОБСЕ обязательствам государств-­
участников ОБСЕ в области выборов,
9. признавая необходимость доверия электората ко всему избирательному
процессу в целом, транспарентности избирательных процедур и подотчетности
органов, занимающихся проведением выборов,
10. приветствуя подготовленные БДИПЧ документы «Международные
нормы и обязательства: практическое руководство по передовой практике
проведения демократических выборов», «Существующие обязательства
относительно демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ:
доклад о ходе работы» и дискуссионный документ «Принципы проведения
демократических выборов и существующие обязательства в ОБСЕ в области
демократических выборов»,
11. учитывая выводы, сделанные в ходе Дополнительного совещания ОБСЕ
по человеческому измерению «Избирательные стандарты и обязательства»
(15–16 июля 2004 года) и Дополнительного совещания ОБСЕ по избирательным
технологиям и процедурам (21–22 апреля 2005 года),
12. признавая необходимость проведения государствами-участниками все­
стороннего анализа их электоральной практики на предмет соответствия меж­
дународным избирательным стандартам и существующим обязательствам ОБСЕ,
13. признавая повышение эффективности и высокий международный авто­
ритет ОБСЕ в области подготовки кадров по вопросам выборов и наблюдения
за выборами,
14. подчеркивая, что миссии ОБСЕ по наблюдению за выборами должны строго
придерживаться принципов ОБСЕ и стандартов передового опыта проведения
демократических выборов при вынесении суждения о соответствии хода изби­
рательной кампании обязательствам государств-участников,
15. памятуя о том, что миссии ОБСЕ по наблюдению за выборами, придержи­
вающиеся принципов объективности и беспристрастности, которые добровольно
признаются всеми государствами-участниками, играют важную роль в наблюдении
за свободными и справедливыми выборами в ОБСЕ,
16. признавая преимущества методологии деятельности миссий ОБСЕ по наблю­
дению за выборами с учетом принципов деятельности Организации Объединенных
Наций и опыта других международных организаций и структур, осуществляющих
мониторинг избирательных процессов в государствах-участниках ОБСЕ,
17. с обеспокоенностью отмечая мнение директора БДИПЧ о том, что «самой
насущной проблемой, связанной с выборами,... является выполнение обязательств
ОБСЕ» и что «сегодня в регионе ОБСЕ сложилось поистине чрезвычайное
положение в области выборов»,
18. отмечая также заявление директора БДИПЧ о том, что «организация
и проведение демократических выборов могут быть обеспечены при наличии
подлинной политической воли»,
65
19. настоятельно призывает государства-участники ОБСЕ к строгому соблю­
дению всех положений Документа Копенгагенского совещания по человеческому
измерению ОБСЕ (1990 год) и всех других обязательств относительно проведения
демократических выборов, взятых добровольно в хельсинкском Заключительном
акте и в последующий период;
20. предлагает государствам-участникам ОБСЕ при рассмотрении необхо­
димости выработки дополнительных обязательств в области демократических
выборов, конкретизирующих и обогащающих существующие обязательства,
исходить из важного значения всех существующих обязательств;
21. призывает государства-участники выполнять существующие обязательства
и рекомендации ОБСЕ в отношении проведения демократических, свободных
и справедливых выборов;
22. рекомендует БДИПЧ и Парламентской ассамблее ОБСЕ, совместно
с другими международными организациями и структурами, осуществляющими
наблюдение за выборами в государствах-участниках ОБСЕ, рассмотреть пути
повышения эффективности своего содействия государствам-участникам по их
просьбе в выполнении избирательных стандартов и обязательств, а также реко­
мендаций миссий по наблюдению за выборами;
23. рекомендует Парламентской ассамблее ОБСЕ предусмотреть в рамках миссий
по наблюдению за выборами, организуемых в сотрудничестве с БДИПЧ, направление
уже в предвыборный период краткосрочных миссий, позволяющих парламентариям
получить ясное представление о ходе избирательной кампании и своевременно оце­
нить возможные нарушения. При этом небольшие парламентские делегации будут
иметь возможность усиливать давление на контролируемые структуры;
24. рекомендует БДИПЧ и Парламентской ассамблее ОБСЕ совместно с дру­
гими международными организациями и структурами, которые осуществляют
наблюдение за выборами в государствах-участниках ОБСЕ, разработать стандарты
ОБСЕ по наблюдению за выборами в качестве руководящих принципов деятель­
ности миссий по наблюдению за выборами, поскольку ОБСЕ выполняет роль
посредника и признанного эксперта по таким вопросам в государствах-участниках;
25. призывает государства-участники ОБСЕ укрепить кадровый состав миссий
ОБСЕ по наблюдению за выборами посредством командирования в ответ на соответ­
ствующую вербальную ноту БДИПЧ квалифицированных сотрудников для обеспече­
ния наблюдения на долгосрочной и краткосрочной основе, в случае необходимости
за счет использования средств добровольного фонда БДИПЧ для диверсификации
деятельности миссий по наблюдению за выборами, существующего с 2001 года;
26. поддерживает предложение Действующего председательства о создании
организационного механизма для решения всего комплекса вопросов, касающихся
обязательств ОБСЕ в области выборов и наблюдения за ними;
27. рекомендует государствам-участникам ОБСЕ продолжить создание реестра
экспертов БДИПЧ, услуги которых в области организации выборов, наблюдения
за выборами и разработки правовых документов могут быть периодически вос­
требованы, и содействовать включению в него соответствующих специалистов.
<…>
66
2.6. Брюссельская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ и резолюции
пятнадцатой ежегодной сессии
(Брюссель, 3–7 июля 2006 года)
(Извлечения)
I
ПРЕАМБУЛА
Мы, парламентарии государств-участников ОБСЕ, собрались на ежегодную
сессию 3–7 июля 2006 года в Брюсселе в качестве парламентского компонента
ОБСЕ для того, чтобы оценить положение и вызовы в области безопасности
и сотрудничества, особенно в области укрепления безопасности человека в реги­
оне ОБСЕ, и для того, чтобы ознакомить с нашими мнениями министров ОБСЕ.
Мы желаем всяческих успехов следующей встрече Совета министров ОБСЕ,
которая состоится 4 и 5 декабря 2006 года в Брюсселе, и предлагаем ее вниманию
следующую декларацию и рекомендации.
<…>
ГЛАВА III
ДЕМОКРАТИЯ, ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГУМАНИТАРНЫЕ ВОПРОСЫ
1. Деятельность ОБСЕ в области электорального мониторинга
77. Напоминая об обязательствах, взятых государствами-участниками ОБСЕ
при принятии Плана действий ОБСЕ 2004 года по поощрению равноправия
мужчин и женщин,
78. подтверждая положения документа, принятого на совещании в Копенгагене
Конференцией по человеческому измерению СБСЕ (1990 год), включая обязатель­
ства государств-участников относительно организации демократических выборов,
79. отмечая, что эти обязательства были дополнены соответствующими
постановлениями Декларации министров в Лиссабоне (1996 год), Стамбуле
(1999 год), а также Декларацией и Хартией европейской безопасности, принятой
на встрече на высшем уровне в Стамбуле (1999 год),
80. вновь подтверждая решимость ОБСЕ соблюдать данные обязательства,
81. подтверждая положения резолюции, принятой на сессии Парламентской
ассамблеи в июле 2005 года в Вашингтоне по усовершенствованию внедрения
электоральных стандартов и выполнению обязательств ОБСЕ, а также повышению
эффективности деятельности ОБСЕ по наблюдению за выборами,
82. отмечая, что присутствие ОБСЕ, как и других соответствующих меж­
дународных организаций, без всякого сомнения является важным элементом
в оценке демократической природы выборов,
67
83. принимая во внимание компетентность Парламентской ассамблеи ОБСЕ
и БДИПЧ в содействии государствам-участникам соблюдать обязательства
и стандарты, относящиеся к выборам,
84. приветствуя стремление Парламентской ассамблеи ОБСЕ и БДИПЧ
к эффективному сотрудничеству в области электорального мониторинга,
85. поддерживая соглашение по сотрудничеству, подписанное Действующим
председателем и Председателем Парламентской ассамблеи в 1997 году,
86. полагая, что политический опыт и суждения, которые делают парламентарии
в качестве выборных политических деятелей, придают деятельности миссий по элек­
торальному мониторингу тот авторитет и то доверие, которое может обеспечить
только участие выборных официальных лиц,
Парламентская ассамблея ОБСЕ
87. рекомендует, чтобы государства-участники ОБСЕ приняли во внимание
все существующие обязательства по проведению выборов и при этом обеспечили
выполнение данных обязательств во всех государствах-участниках, в любом
случае избегая двойных стандартов,
88. настоятельно призывает Парламентскую ассамблею продолжать работу
по обеспечению ведущей политической роли миссий ОБСЕ по наблюдению
за выборами при техническом, материально-техническом и долгосрочном обе­
спечении деятельности БДИПЧ, относящейся к соглашению по сотрудничеству
и, если это возможно, усилить ее,
89. выражает пожелание, чтобы Парламентская ассамблея ОБСЕ продол­
жила практику направления краткосрочных миссий на время преэлекторального
периода, что может способствовать достижению правдивой картины эволюции
электоральных кампаний.
2. Искоренение преступлений, совершенных «для защиты чести семьи»
в государствах-участниках ОБСЕ
90. Отмечая, что архаичные семейные традиции, такие, как женитьба по при­
нуждению, так называемые «преступления, совершенные для защиты чести семьи»,
и «вендетта», существуют и процветают в отдельных государствах-участниках ОБСЕ,
91. отмечая, что подобные традиции противоречат человеческому достоинству
и нарушают фундаментальные права человека,
92. с сожалением признавая тот факт, что очень много подобных нарушений
остаются безнаказанными или же подлежат гораздо более мягким наказаниям,
чем другие подобные нарушения,
93. отмечая, что подобные нарушения также встречаются в общинах эмигрантов
и, вероятно, усложняют интеграцию эмигрантов в сообщества стран проживания,
94. приветствуя тот факт, что НПО оказывают поддержку жертвам подобных
нарушений и содействуют более полной осведомленности общественности о них,
Парламентская ассамблея ОБСЕ
95. призывает государства-участники ОБСЕ предпринять законодательные и
информационно-просветительские меры для искоренения подобных недопу­
стимых практик, которые нарушают права человека.
68
3. Парламентский контроль деятельности полиции и служб безопасности в государствах-участниках ОБСЕ
96. Отмечая, что парламентский контроль над деятельностью полиции
и служб безопасности существует в отдельных государствах-участниках ОБСЕ,
97. подчеркивая, что подобный контроль жизненно необходим для гарантий
прав человека и основных свобод при верховенстве закона,
98. признавая необходимость поиска соответствующего баланса между
защитой национальной безопасности и защитой прав человека,
99. отмечая, что отсутствие парламентского контроля является результатом
наследия прошлого и/или относительно недавнего перехода к демократическим
образованиям,
Парламентская ассамблея ОБСЕ
100. обязует развивать парламентский контроль в тех государствах-участ­
никах ОБСЕ, где он до сих пор отсутствует, избегать любых злоупотребле­
ний силой и любых отклонений от нормы, которые могут нарушать права
человека;
101. призывает государства-участники ОБСЕ, в которых существует парламент­
ский контроль над полицией и службами безопасности, оказывать необходимую
помощь государствам, в которых такой контроль отсутствует.
<…>
РЕЗОЛЮЦИЯ
«Совершенствование осуществления принятых в рамках ОБСЕ
стандартов и обязательств в области выборов и повышение
эффективности деятельности ОБСЕ по наблюдению за выборами»
1. Подтверждая резолюцию «Совершенствование осуществления избиратель­
ных стандартов и обязательств ОБСЕ и повышение эффективности деятельности
ОБСЕ в области наблюдения за выборами», принятую Парламентской ассамблеей
ОБСЕ в 2005 году в Вашингтоне,
2.подтверждая свою решимость выполнять содержащиеся в этом решении
рекомендации, и
3.принимая во внимание рекомендацию о создании организационного меха­
низма для решения всего комплекса вопросов, касающихся обязательств ОБСЕ
в области выборов и наблюдением за ними,
4. приветствуя продолжающееся эффективное сотрудничество между БДИПЧ
и Парламентской ассамблеей ОБСЕ,
5. учитывая решение о повышении эффективности ОБСЕ, принятое Советом
министров ОБСЕ в 2005 году в Любляне,
Парламентская ассамблея ОБСЕ
6.призывает Директора БДИПЧ представить информацию о последующих
мерах по выполнению резолюции Парламентской ассамблеи ОБСЕ, принятой
в 2005 году в Вашингтоне, и проиллюстрировать остающиеся нерешенными
69
проблемы, связанные с осуществлением принятых в рамках ОБСЕ стандартов
и обязательств в области выборов,
7. призывает государства-участники при выполнении решения встречи Совета
министров ОБСЕ, состоявшейся в Любляне в 2005 году, уделять повышенное
внимание вопросам и способам совершенствования осуществления принятых
в рамках ОБСЕ обязательств в отношении демократических, свободных и спра­
ведливых выборов,
8.призывает государства-участники принять помимо существующих допол­
нительные обязательства в целях укрепления доверия электората к выборному
процессу, повышения транспарентности избирательных процедур и подотчетности
органов, занимающихся проведением выборов.
<…>
70
2.7. Киевская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ
и резолюции шестнадцатой ежегодной сессии
(Киев, 5–9 июля 2007 года)
(Извлечения)
ПРЕАМБУЛА
Мы, парламентарии государств-участников ОБСЕ, 5–9 июля 2007 года собра­
лись в Киеве на ежегодную сессию в качестве парламентского измерения ОБСЕ
для того, чтобы оценить положение и вызовы в области безопасности и сотруд­
ничества, особенно в отношении выполнения обязательств ОБСЕ, и для того,
чтобы ознакомить с нашими мнениями министров государств-участников ОБСЕ.
Мы желаем всяческих успехов следующей встрече Совета министров ОБСЕ,
которая состоится 29–30 ноября 2007 года в Мадриде, и предлагаем ее вниманию
следующую декларацию и рекомендации.
<…>
ГЛАВА III
ДЕМОКРАТИЯ, ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГУМАНИТАРНЫЕ ВОПРОСЫ
III. Проведение демократических выборов: мониторинг ОБСЕ
115. Считая, что основой демократии является право единственного хранителя
суверенитета — народа — решать, кому и как руководить страной, и что осущест­
вляя независимое и основанное на доказательствах наблюдение в сотрудничестве
с принимающими странами миссии по наблюдению за выборами будут служить
делу развития демократии и прав человека,
116. подтверждая необходимость уважения обязательств в рамках ОБСЕ,
в том числе принципов транспарентности, равенства возможностей, свободы
слова и выполнения требования регулярного проведения выборов со стороны
правовых структур государств-участников,
117. придавая особое значение привилегированному положению парламентов
как единственных прямых органов демократической легитимности, которым
граждане вверяют свое представительство, и учитывая также, что правительства
должны заслужить доверие парламентских институтов,
118. высоко оценивая значение представительской роли лиц, которые занимают
должности на институционном уровне по итогам демократических выборов,
119. считая крайне важным обеспечение максимального доверия к выборам
как на уровне страны, так и на международном уровне,
120. принимая во внимание, что, не умаляя роли других органов, Парламент­
ская ассамблея ОБСЕ снискала наибольшее международное доверие и авторитет
в силу опыта своих наблюдателей,
71
121. учитывая действительность и актуальность Копенгагенского согла­
шения 1977 года о сотрудничестве между Парламентской Ассамблеей ОБСЕ
и БДИПЧ,
Парламентская Ассамблея ОБСЕ
122. поддерживает укрепление роли парламентов в качестве институтов прямой
демократической легитимности и важнейших каналов, посредством которых
граждане, устанавливающие четкие обязательные требования к государственным
учреждениям, уполномочивают своих представителей;
123. рекомендует государствам-участникам обеспечивать соответствие своего
избирательного законодательства требованиям плюрализма, транспарентности,
равенства возможностей и свободы слова;
124. призывает государства-участники гарантировать уважение вышеука­
занных принципов в своих избирательных процедурах, подчеркивая важность
нейтралитета государственных служащих;
125. считает, что право избирать и быть избранным не должно необоснованно
ущемляться, и отвергает введение излишних требований к выдвижению канди­
датур на выборах;
126. подтверждает важность того, чтобы выборы, проводимые в регионе
ОБСЕ, полностью соответствовали принятым в рамках ОБСЕ обязательствам
в отношении подлинно демократических выборов;
127. вновь подтверждает существенную пользу миссий по наблюдению за выбо­
рами, которые демонстрируют поддержку демократического процесса и помогают
государствам-участникам в проведении подлинных выборов в соответствии
с принятыми в рамках ОБСЕ обязательствами;
128. подчеркивает важность сочетания технического и политического изме­
рений, при том, что особо ценным в этом отношении является мнение лиц,
участвующих в странах происхождения в выборах в качестве кандидатов;
129. подчеркивает, что окончательная оценка электорального процесса имеет
неоспоримое политическое значение и что в этой связи необходимо приложить
особые усилия для четкого формулирования окончательных выводов в публи­
куемых по итогам работы наблюдателей документах;
130. вновь подтверждает свое намерение продолжать техническое сотруд­
ничество с БДИПЧ, подчеркивая необходимость соблюдения Копенгагенского
соглашения в полном объеме, и заявляет максимальную готовность способствовать
осуществлению такого сотрудничества;
131. выражает твердую уверенность в том, что долгосрочное и краткосроч­
ное наблюдение за выборами, а также наблюдение за выборами со стороны
экспертов и парламентариев дополняют друг друга; что методология БДИПЧ
основывается на систематичном и ориентированном на факты подходе,
который является необходимым условием выработки объективных выводов
и обоснованных заключений в рамках совместных усилий; и что парламен­
тарии вносят в эту работу свой вклад за счет богатого профессионального
политического опыта и способствуют пропаганде работы миссий по наблю­
дению за выборами;
72
132. подтверждает свое ранее выраженное единодушное стремление — во имя
авторитета миссий по наблюдению за выборами и доверия к ним — обеспечить
повсеместное уважение и поддержку роли Парламентской ассамблеи ОБСЕ и ее
руководства в решении указанных задач, при том, что в этом отношении Пар­
ламентская ассамблея должна руководствоваться исключительно упомянутым
Копенгагенским соглашением о сотрудничестве.
<…>
73
2.8. Астанинская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ и резолюции семнадцатой
ежегодной сессии
(Астана, 29 июня — 3 июля 2008 года)
(Извлечения)
ПРЕАМБУЛА
Мы, парламентарии государств-участников ОБСЕ, 29 июня — 3 июля 2008 года
собрались в Астане на ежегодную сессию в качестве парламентского измерения
ОБСЕ для того, чтобы оценить положение и вызовы в области безопасности
и сотрудничества, особенно в отношении транспарентности в рамках ОБСЕ, и для
того, чтобы ознакомить с нашими мнениями министров государств-участников
ОБСЕ.
Мы желаем всяческих успехов следующей встрече Совета министров ОБСЕ,
которая состоится 4–5 декабря 2008 года в Хельсинки, и предлагаем ее вниманию
следующую декларацию и рекомендации.
<…>
ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ И ДАЛЬНЕЙШАЯ РЕФОРМА ОБСЕ:
РАСШИРЕНИЕ УЧАСТИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЕВ В РАБОТЕ
ОРГАНИЗАЦИИ
1. Будучи убеждена в том, что ОБСЕ является ценной и компетентной меж­
дународной организацией, которой следует и впредь играть ключевую роль
в укреплении стабильности и безопасности в Европе,
2. подчеркивая необходимость дальнейшего реформирования ОБСЕ в целях
сокращения дефицита демократии, укрепления транспарентности и подотчет­
ности, усиления роли Парламентской ассамблеи и повышения эффективности
ее деятельности, а также расширения сотрудничества между Парламентской
ассамблеей и исполнительными структурами, включая ее участие в процессе
принятия решений, и, соответственно, подтверждая положения резолюции «Роль
и статус Парламентской ассамблеи в структуре ОБСЕ», содержащейся в Киевской
декларации Парламентской ассамблеи 2007 года,
3. ссылаясь на рекомендации Группы видных деятелей ОБСЕ и коллоквиума
по теме «Будущее ОБСЕ», проведенного в рамках ПА ОБСЕ в 2005 году, включая
следующие предложения:
<…>
– БДИПЧ и ПА ОБСЕ должны сотрудничать ради поддержания и обеспече­
ния независимости деятельности ОБСЕ по наблюдению за выборами, которая
74
в последнее время поставлена под сомнение. Оценку выборов следует проводить
и в западных демократических государствах. Следует избегать применения
двойных стандартов в процессе наблюдения за выборами;
<…>
РЕЗОЛЮЦИЯ
«МИССИИ ПО НАБЛЮДЕНИЮ»
1. Подчеркивая важность наблюдения за выборами и отмечая, что эффективное
наблюдение способствует совершенствованию практики проведения выборов,
2. вновь подтверждая обязательство всех государств-участников ОБСЕ при­
глашать наблюдателей ОБСЕ,
3. подчеркивая, что политический опыт и знания парламентариев придают
деятельности ОБСЕ по наблюдению за выборами исключительно авторитетный
характер,
Парламентская Ассамблея ОБСЕ
4. настоятельно призывает Парламентскую ассамблею продолжать обеспечи­
вать политическое руководство миссиями ОБСЕ по наблюдению за выборами
в соответствии с Соглашением о сотрудничестве 1997 года;
5. подчеркивает, что деятельность ОБСЕ по наблюдению за выборами необ­
ходимо и впредь совершенствовать и корректировать;
6. настоятельно призывает руководителей миссий по наблюдению за пар­
ламентскими выборами принимать к регистрации в составе миссий только тех
наблюдателей, которые обязуются участвовать во всей программе брифингов и в
заслушивании отчетов до начала миссии и по ее завершении при том понимании,
что руководители миссий могут допускать исключения в случае надлежащего
обоснования такого требования.
75
2.9. Вильнюсская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ
и резолюции восемнадцатой ежегодной сессии
(Вильнюс, 29 июня — 3 июля 2009 года)
(Извлечения)
РЕЗОЛЮЦИЯ
«Укрепление ОБСЕ»
1. Отмечая важность парламентского участия в работе ОБСЕ в соответствии
с положениями Парижской хартии 1990 года и документа Стамбульской встречи
на высшем уровне 1999 года,
2. напоминая предыдущие рекомендации Парламентской ассамблеи ОБСЕ
о необходимости реформирования ОБСЕ, в частности, резолюции, которые были
приняты в Санкт-Петербурге в 1999 году, в Париже в 2001 году, в Эдинбурге
в 2004 году, в Киеве в 2007 году и в Астане в 2008 году,
3. выражая глубокую обеспокоенность дальнейшим снижением политической
значимости ОБСЕ, отчасти из-за нетранспарентного процесса принятия решений
и неспособности принимающих решения структур приходить к согласию, в том
числе по ключевым политическим вопросам,
4. учитывая, что сохранение доверия к ОБСЕ возможно лишь при условии
соответствия ее собственных структур демократическим нормам, и вновь заявляя
об особой ценности ПА ОБСЕ как демократического измерения ОБСЕ,
5. будучи убеждена в том, что действенные обсуждения политических вопросов
должны проходить в рамках открытого и прозрачного форума,
6. выражая сожаление в связи с продолжающейся неспособностью Постоян­
ного совета провести конструктивное обсуждение большинства рекомендаций
ПА ОБСЕ, в особенности касающихся безотлагательной необходимости рефор­
мирования Организации,
7. подчеркивая важность доступа представителей ПА ОБСЕ на все офици­
альные и неофициальные заседания ОБСЕ, открытые для всех национальных
делегаций,
8. вновь заявляя о поддержке Парламентской ассамблеей операций ОБСЕ
на местах, где проводится наиболее важная работа ОБСЕ,
Парламентская Ассамблея ОБСЕ
9. настоятельно призывает государства-участники ОБСЕ подтвердить свою
приверженность реальному и прозрачному политическому диалогу по касающимся
ОБСЕ вопросам с участием ПА ОБСЕ;
10. призывает Постоянный совет ОБСЕ открыть свои заседания для прессы
и общественности;
11. рекомендует ОБСЕ изменить правило консенсуса при принятии решений,
по крайней мере в отношении решений, касающихся персонала, бюджета и управ­
76
ления, используя, например, приблизительный консенсус в 90% от общего числа
членов и финансовых взносов;
12. предлагает национальным делегациям ПА обратиться к своим правитель­
ствам с настоятельным призывом принять на национальном уровне последующие
меры по рекомендациям ПА ОБСЕ, продемонстрировав тем самым уважение
к Ассамблее как парламентскому измерению Организации;
13. призывает Постоянный совет признать свою подотчетность гражданам
государств-участников ОБСЕ и их выбранным представителям путем своевре­
менного реагирования на рекомендации ПА ОБСЕ;
14. вновь заявляет о том, что благодаря парламентариям деятельность ОБСЕ
по наблюдению за выборами пользуется беспрецедентным доверием и исклю­
чительно широко освещается, и призывает к полному выполнению Соглашения
о сотрудничестве 1997 года;
15. выражает сожаление по поводу вновь упущенных возможностей по найму
женщин на высокие руководящие должности в ОБСЕ, что лишает ОБСЕ возмож­
ности продемонстрировать приверженность своим же ценностям;
16. призывает рассмотреть вопрос о неспособности Организации эффективно
выполнить решение Совета министров (MC. DEC/14/04) в отношении Плана
действий 2004 года по поддержке гендерного равенства и настоятельно призывает
незамедлительно принять меры для исправления этой ситуации;
17. призывает государства-участники обеспечить операции ОБСЕ на местах
соответствующими мандатами, а также достаточными финансовыми и людскими
ресурсами;
18. выражает сожаление по поводу фактического сокращения бюджета ОБСЕ
2009 года, которое ослабит способность Организации по выполнению своего
оперативного мандата на фоне проведения в последние годы неофициальной
политики нулевого номинального роста бюджета ОБСЕ, обернувшегося на самом
деле сокращением ресурсов ОБСЕ в результате инфляции;
19. подчеркивает потребность в своевременном принятии бюджета ОБСЕ,
в более долгосрочном программном и финансовом планировании, включая
установление сроков окончания каждой операции вместо предоставления всем
миссиям ОБСЕ на местах возобновляемого годичного мандата, а также в обе­
спечении полной транспарентности финансового процесса путем обновления
«Финансовых положений» ОБСЕ;
20. особо отмечает важное значение транспарентности для авторитета Орга­
низации и рекомендует создать механизм регулирования внебюджетного финан­
сирования программ;
21. рекомендует сократить зависимость операций ОБСЕ на местах от прико­
мандированного персонала, увеличить число контрактных должностей на местах
наряду с повышением транспарентности процесса набора кадров, а также отме­
нить предельные сроки пребывания в должности сотрудников ОБСЕ категории
специалистов в интересах привлечения и сохранения высококвалифицированных
сотрудников категории специалистов при одновременном поддержании гибкости
и эффективности операций ОБСЕ в целом;
77
22. призывает придать ПА ОБСЕ надзорные функции в отношении бюджета
ОБСЕ и функцию утверждения Ассамблеей кандидатуры Генерального секретаря
ОБСЕ после ее выдвижения, как это предусмотрено в докладе по итогам семинара
«О будущем ОБСЕ» 2005 года;
23. настоятельно призывает к привлечению независимых внешних профес­
сиональных аудиторов для наблюдения за распределением и расходованием
всех средств в ОБСЕ, для прямого информирования Тройки председателей
ОБСЕ и Председателя Парламентской ассамблеи ОБСЕ, и представления своих
заключений, замечаний, выводов и рекомендаций государствам-участникам
и Парламентской ассамблее.
РЕЗОЛЮЦИЯ
«Наблюдение за выборами»
1. Вновь подтверждая обязательство всех государств-участников приглашать
наблюдателей ОБСЕ в соответствии с документом Копенгагенского совещания
Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года,
2. напоминая, что миссии ОБСЕ по наблюдению за выборами при участии
Парламентской ассамблеи ОБСЕ и БДИПЧ являются одним из механизмов
сотрудничества и предоставляют возможность учиться на опыте друг друга,
3. приветствуя меры БДИПЧ по диверсификации национального состава
миссий по наблюдению за выборами и оценке результатов выборов и призывая
все государства-участники предоставлять экспертов для таких миссий,
4. подчеркивая, что ОБСЕ, включая Парламентскую ассамблею и БДИПЧ,
остается одной из ведущих организаций в деле поддержки выборов и наблюдения
за ними и служит примером для многих других действующих в этой области
организаций,
5. вновь подтверждая ценность проверенных на местах стандартов методологии
ОБСЕ по наблюдению за выборами, разработанной БДИПЧ и Парламентской
ассамблеей, и подчеркивая при этом необходимость постоянного совершенство­
вания и корректировки этих стандартов, в частности с учетом новых методов
голосования,
6. считая регистрацию избирателей особо деликатным аспектом избирательного
процесса, заслуживающим повышенного внимания при подготовке и проведении
миссий по наблюдению за выборами,
7. подчеркивая большое значение специального опыта Парламентской ассам­
блеи и БДИПЧ для проведения миссий ОБСЕ по наблюдению за выборами
и важность их эффективного сотрудничества,
Парламентская Ассамблея ОБСЕ
8. вновь подтверждает, что миссии по наблюдению за выборами являются
одной из ключевых функций ОБСЕ;
9. подчеркивает, что политический опыт и знания парламентариев обеспечи­
вают беспрецедентное доверие к процессу наблюдения за выборами;
78
10. призывает Парламентскую ассамблею продолжать обеспечивать полити­
ческое руководство миссиями ОБСЕ по наблюдению за выборами в соответствии
с Соглашением о сотрудничестве 1997 года;
11. настоятельно призывает государства-участники полностью выполнять
свое обязательство приглашать ОБСЕ, включая ПА ОБСЕ и БДИПЧ, к участию
в наблюдении за национальными выборами, не создавая при этом необоснованных
ограничений для работы миссий ОБСЕ по наблюдению за выборами;
12. настоятельно призывает государства-участники к полному выполнению
всех положений документа Копенгагенского совещания Конференции по чело­
веческому измерению СБСЕ (1990) и всех других обязательств в отношении
проведения демократических выборов, которые они добровольно возложили
на себя в Хельсинкском Заключительном акте и после его принятия, а также
в Соглашении о сотрудничестве 1997 года, одобренном Советом министров
ОБСЕ в 2006 году;
13. призывает БДИПЧ к активизации работы по подготовке руководящих
принципов наблюдения за электронным голосованием;
14. призывает БДИПЧ в консультации с ПА ОБСЕ разработать документ для
обсуждения в порядке подготовки руководящих принципов наблюдения
за регистрацией избирателей в соответствии с докладом «Общая ответственность:
обязательства и их выполнение» (2006);
15. призывает директора БДИПЧ представить доклад Постоянному совету
и Парламентской ассамблее об общих тенденциях в отношении последующих
мероприятий и осуществления рекомендаций миссий ОБСЕ по наблюдению
за выборами.
<…>
79
2.10. Ословская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ
и резолюции девятнадцатой ежегодной сессии
(Осло, 6–10 июля 2010 года)
(Извлечения)
<…>
РЕЗОЛЮЦИЯ
«Будущие приоритеты ПА ОБСЕ: следующее десятилетие»
1. Вновь подтверждая комплексный подход ОБСЕ к безопасности, охваты­
вающий военно-политическое, экономическое, экологическое и человеческое
измерения, а также различные созданные ею исполнительные институты,
2. высоко оценивая призыв Встречи на высшем уровне в Париже 1990 года
к созданию Парламентской ассамблеи в знак признания потенциальной роли
парламентариев в укреплении евроатлантической стабильности, а также пол­
номочия Парламентской ассамблеи по оценке хода осуществления целей ОБСЕ,
3. подчеркивая важнейшую роль парламентов и парламентариев в обеспечении
демократии, верховенства закона и уважения прав человека на национальном
и международном уровнях,
4. принимая во внимание деятельность и достижения ПА ОБСЕ в области
развития демократии и стабильности в регионе ОБСЕ за последние двадцать
лет, включая:
a) усилия многочисленных специальных представителей и временных рабочих
групп по применению их опыта парламентской работы в интересах укрепления
принципов демократии и прав человека, а также содействия предотвращению кон­
фликтов, мирному регулированию кризисов и постконфликтному восстановлению, и
b) привлечение свыше трех тысяч парламентариев к наблюдению более чем
за 100 президентскими, парламентскими и муниципальными выборами с декабря
1993 года,
5. поддерживая корфуский процесс и ОБСЕ в качестве связующего звена
в организации диалога о современных и будущих вызовах безопасности в евро­
атлантическом и евроазиатском регионе, направленного на формирование сво­
бодного, демократического и более тесно интегрированного пространства ОБСЕ
от Ванкувера до Владивостока,
6. вновь подтверждая, что уникальный членский состав ПА ОБСЕ и важная
роль Средиземноморских партнеров по сотрудничеству и Азиатских партнеров
по сотрудничеству способствуют укреплению комплексного подхода ОБСЕ
к безопасности и усилению притягательности ее принципов,
7. признавая большое значение межпарламентского диалога для расширения
взаимопонимания и обеспечения открытого форума для обмена мнениями между
парламентариями по вопросам, представляющим взаимный интерес и вызываю­
80
щим общую обеспокоенность, и в этой связи признавая также незаменимую роль
парламентариев, выражающих в органах законодательной власти политическую
волю избирателей,
Парламентская ассамблея ОБСЕ
8. призывает создать группу видных членов ПА ОБСЕ для подготовки деся­
тилетнего плана действий ОБСЕ и ПА ОБСЕ на основе следующих руководящих
принципов:
I. Подтверждение роли Парламентской ассамблеи в ОБСЕ:
9. выражает намерение продолжать оказывать содействие в установлении
мира и стабильности, а также в укреплении и упрочении демократических
институтов, включая обеспечение транспарентности и подотчетности, в госу­
дарствах-участниках ОБСЕ;
10. вновь обращает внимание на многочисленные призывы Парламентской
ассамблеи к оптимизации деятельности по реформе ОБСЕ, включая повышение
роли ПА, и предложения по реформе, изложенные в докладе вашингтонского
коллоквиума 2005 года;
11. обязуется не прекращать усилий по поощрению и достижению гендерного
баланса в составе ее национальных делегаций, администрации и в структурах
ОБСЕ, а также в качестве одного из прав человека в государствах-участниках;
12. обязуется не прекращать усилий по борьбе с нетерпимостью и дискримина­
цией в регионе ОБСЕ согласно Берлинской декларации ПА ОБСЕ и последующим
декларациям Ассамблеи и продолжать поддерживать усилия отдела толерантности
и недискриминации Бюро по демократическим институтам и правам человека
(БДИПЧ), Личных представителей Действующего председателя и Верховного
комиссара по делам национальных меньшинств;
13. обязуется активизировать усилия по борьбе с расизмом и ксенофобией
во всем регионе ОБСЕ в связи с усилением предубеждений, дискриминации
и насилия в отношении граждан и мигрантов различной расовой, этнической,
лингвистической и религиозной принадлежности, включая лиц африканского
или азиатского происхождения и других видимых меньшинств;
II. Улучшение отношений с ОБСЕ:
14. выступает в поддержку шагов по развитию диалога и более тесного сотруд­
ничества с исполнительными структурами ОБСЕ, в том числе по вопросам осу­
ществления и обеспечения выполнения решений ОБСЕ и деклараций ПА ОБСЕ;
15. призывает к осуществлению рекомендаций Группы видных деятелей
ОБСЕ и коллоквиума ПА ОБСЕ 2005 года по вопросу о будущем ОБСЕ, кото­
рые направлены на повышение роли Парламентской ассамблеи и расширение
сотрудничества между ПА ОБСЕ и исполнительными структурами ОБСЕ;
III. Повышение авторитета ПА ОБСЕ и ее деклараций:
16. рекомендует парламентским делегациям активизировать работу по укре­
плению на национальном и правительственном уровне понимания важной роли
81
Парламентской ассамблеи и вклада парламентской дипломатии в упрочение
стабильности, демократии и прав человека в регионе ОБСЕ, в том числе путем
проведения обсуждений по итогам каждой ежегодной сессии ПА ОБСЕ;
17. предлагает парламентариям обращаться к резолюциям ПА ОБСЕ в процессе
парламентских прений, следить за их включением в национальное законода­
тельство и/или содействовать обеспечению их осуществления в рамках нацио­
нальной политики, а также рассказывать о ходе их реализации в выступлениях
на различных совещаниях ПА ОБСЕ;
IV. Укрепление отношений с партнерами по сотрудничеству и другими пар­
ламентскими ассамблеями:
18. предлагает ПА ОБСЕ использовать ее уникальный характер и создавать
регулярные возможности для консолидации и укрепления принципов демократии,
транспарентности, верховенства закона и прав человека в стратегически важном
регионе Центральной Азии, в который входят государства-участники ОБСЕ,
Азиатские партнеры по сотрудничеству, в частности Афганистан, и ключевые
региональные государства;
19. предлагает будущим совещаниям и встречам ПА ОБСЕ рассмотреть вопрос
о приглашении представителей Партнеров ОБСЕ по сотрудничеству и других
парламентских ассамблей к выступлению перед делегациями и поощрять их уча­
стие в миссиях ПА ОБСЕ по наблюдению за выборами;
20. рекомендует ОБСЕ проводить регулярные совещания Азиатских партнеров
по сотрудничеству;
V. Активизация наблюдения за выборами:
21. вновь подтверждает, что благодаря их политическому опыту и зрелости,
а также практическому участию в демократических процессах парламентарии
обеспечивают беспрецедентное доверие, надежность и авторитет миссий ОБСЕ
по наблюдению за выборами;
22. просит предоставлять каждому новому наблюдателю опубликованное
ОБСЕ-БДИПЧ руководство по наблюдению за выборами для его/ее ознакомления
с требованиями в области наблюдения за выборами до его/ее участия в миссии
по наблюдению за выборами;
23. вновь подтверждает свое стремление к поддержанию сотрудничества
с БДИПЧ и выполнению в полном объеме Копенгагенского соглашения 1997
года между ПА ОБСЕ и БДИПЧ, которое сохраняет свою силу и актуальность.
<…>
РЕЗОЛЮЦИЯ
«Средиземноморское сотрудничество»
1. Признавая разнообразие механизмов регионального сотрудничества, име­
ющих общую цель содействия региональной стабильности, сотрудничеству
82
в области безопасности, расширению прав и возможностей гражданского общества,
экологической устойчивости и экономическому развитию в Средиземноморском
бассейне,
2. сознавая совпадение приоритетов, инициатив и целей Средиземноморского
измерения ОБСЕ и других региональных механизмов сотрудничества,
<…>
Парламентская ассамблея ОБСЕ
6. призывает Секретариат Парламентской ассамблеи ОБСЕ и Секретариат
ОБСЕ вступить в диалог со Средиземноморским союзом, Европейским союзом,
Процессом сотрудничества между странами западной части Средиземного моря
(Диалог 5+5), Организацией Североатлантического договора, Парламентской
ассамблеей стран Средиземноморья, Парламентской ассамблеей Евросоюза и госу­
дарств Средиземного моря, Постоянным комитетом за евросредиземноморское
партнерство местных и региональных органов власти, Евросредиземноморской
ассамблеей региональных и местных органов власти, Союзом цивилизаций и дру­
гими заинтересованными организациями с целью упрощения взаимодействия
с проектами в рамках Средиземноморского измерения ОБСЕ;
<…>
11. настоятельно призывает Средиземноморских партнеров ОБСЕ по сотруд­
ничеству направлять работоспособные делегации для участия в миссиях ОБСЕ
по наблюдению за выборами;
12. настоятельно призывает Средиземноморских партнеров ОБСЕ по сотруд­
ничеству приглашать на свои выборы ОБСЕ и другие международные миссии
по наблюдению;
<…>
83
СОВЕТ МИНИСТРОВ ОБСЕ
2.11. Обязательства, касающиеся выборов
(Решение Совета министров ОБСЕ, Порту, 2002 год)
(Извлечения)
Совет министров,
ссылаясь на положения Документа Копенгагенского совещания Конференции
по человеческому измерению СБСЕ (1990 год),
отмечая, что эти положения были дополнены новыми обязательствами,
<…>
вновь подтверждая решимость выполнять эти обязательства,
отмечая, что демократические выборы могут проводиться в условиях разно­
образных избирательных систем,
признавая экспертный потенциал БДИПЧ по содействию государствам-участ­
никам в выполнении обязательств, связанных с выборами,
принимая во внимание Решение ПС № 509 «Международные нормы и обяза­
тельства: практическое руководство по лучшей практике проведения демокра­
тических выборов»,
призывает государства-участники более действенно реагировать на рекомен­
дации БДИПЧ по итогам наблюдения за выборами;
<…>
84
2.12. Выборы
(Решение Совета министров ОБСЕ № 5/03, Маастрихт, 2003 год)
(Извлечения)
Совет министров,
приветствуя продолжающееся эффективное сотрудничество между БДИПЧ
и Парламентской ассамблеей ОБСЕ в области наблюдения за выборами,
приветствуя документ «Существующие обязательства относительно демо­
кратических выборов в государствах-участниках ОБСЕ: доклад о ходе работы»
(ODIHR. GAL/39/03), подготовленный БДИПЧ и представленный государствам-­
участникам в июне этого года,
признавая, в частности, необходимость доверия электората ко всему процессу
в целом, транспарентности избирательных процедур и подотчетности органов,
занимающихся проведением выборов,
призывает государства-участники и впредь углублять свое сотрудничество
с БДИПЧ в этой области,
поручает БДИПЧ рассмотреть пути повышения эффективности своего содей­
ствия государствам-участникам в принятии мер по рекомендациям, сформули­
рованным в докладах БДИПЧ о наблюдении за выборами,
<…>
85
2.13. Повышение эффективности ОБСЕ
(Решение Совета министров ОБСЕ № 19/06, Брюссель, 5 декабря 2006 года)
(Извлечения)
Совет министров,
принимая во внимание рекомендации, подготовленные Группой видных
деятелей (CIO. GAL/100/05 от 27 июня 2005 года),
во исполнение Решения Совета министров № 17/05 о повышении эффектив­
ности ОБСЕ,
вновь подтверждая свою полную приверженность нормам, принципам и обя­
зательствам ОБСЕ, в частности принципам хельсинкского Заключительного
акта 1975 года и Парижской хартии для новой Европы 1990 года, которые имеют
равную силу для всех государств-участников,
подчеркивая роль Организации как регионального соглашения по смыслу главы
VIII Устава ООН и как одного из главных инструментов раннего предупреждения,
предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов и постконфликтного
восстановления,
вновь подтверждая всеобъемлющий подход ОБСЕ к проблеме безопасности
и важность всех трех измерений: военно-политического, экономико-экологического
и человеческого измерений, учитывая при этом, что многие виды ее деятельности
осуществляются на стыке этих измерений,
признавая общие для государств-участников вызовы и необходимость сотруд­
ничества в духе партнерства и единства целей,
призывая государства-участники в полной мере использовать Организацию
в качестве форума для политического диалога,
побуждая государства-участники воспользоваться, при необходимости, содей­
ствием, которое предлагают институты и структуры ОБСЕ на местах для выпол­
нения их обязательств,
подтверждая свою решимость повышать эффективность ОБСЕ и постоянно
приводить деятельность Организации и методы ее работы в соответствие с тре­
бованиями времени и изменяющимися вызовами, руководствуясь, в частности,
следующими целями:
лучше обеспечить сфокусированность и расстановку приоритетов деятель­
ности Организации в тех областях, в которых она обладает сравнительным
преимуществом,
обеспечивать согласованность долгосрочных приоритетов и планов действий
с обязательствами и решениями ОБСЕ,
повышать транспарентность и эффективность процесса принятия решений
на основе суверенного равенства государств и правила консенсуса,
укреплять среди государств-участников чувство единства цели и общей ответ­
ственности,
<…>
86
Раздел 2. Доклад БДИПЧ
1. Выражает благодарность БДИПЧ за работу, проделанную в соответствии
с пунктом 2 Решения Совета министров No. 17/05, и принимает к сведению его
доклад, изданный 10 ноября 2006 года;
2. Признает, что БДИПЧ при осуществлении своего мандата продемонстри­
ровало свои возможности по оказанию содействия государствам-участникам
в выполнении ими своих обязательств в сфере человеческого измерения;
3. Напоминает государствам-участникам, что им следует обеспечивать соот­
ветствие своего законодательства и правовой практики обязательствам ОБСЕ;
4. Принимает к сведению оценку относительно текущей ситуации с выполне­
нием государствами-участниками существующих обязательств, и подчеркивает,
в частности, что ответственность за эффективное исполнение обязательств,
принятых в рамках ОБСЕ, лежит на самих государствах-участниках. В этом
контексте БДИПЧ играет важную роль в оказании им содействия;
5. Поручает Постоянному совету, принимая во внимание рекомендации БДИПЧ
и других соответствующих институтов ОБСЕ, обратить внимание на проблемы
выполнения обязательств в областях, сформулированных в докладе, имея в виду
более эффективное использование содействия БДИПЧ;
6. Принимает к сведению содержащиеся в докладе предложения, касающиеся
новых обязательств, и просит Постоянный совет вынести по ним свое заключение
к встрече Совета министров в Мадриде в 2007 году;
7. Признает экспертный опыт БДИПЧ в оказании содействия государствам-­
участникам с помощью своей деятельности в сфере выборов, включая обзор
избирательного законодательства и проведение наблюдений за выборами;
8. Обязуется и далее развивать деятельность ОБСЕ в сфере выборов и в этой
связи вновь подтверждает положения Документа Копенгагенского совещания
Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 год) в качестве крае­
угольного камня общих обязательств ОБСЕ, принятых государствами-участниками
в целях защиты и поддержки прав человека и основных свобод, включая права
и свободы, необходимые для проведения демократических выборов;
9. Отмечает, что данные обязательства дополнены соответствующими положе­
ниями Декларации Будапештской встречи на высшем уровне (1994 год), Деклара­
ции Лиссабонской встречи на высшем уровне (1996 год), Декларации Стамбульской
встречи на высшем уровне (1999 год), Хартии европейской безопасности (1999
год) и последующими решениями встреч Совета министров в Порту (2002 год)
и Маастрихте (2003 год);
10. Вновь подтверждает обязательства государств-участников приглашать
на выборы наблюдателей из других государств-участников, БДИПЧ, Парламент­
ской ассамблеи ОБСЕ и соответствующих институтов и организаций, которые
хотели бы наблюдать за их проведением;
11. Подчеркивает, что сами государства-участники могут эффективно спо­
собствовать укреплению честности избирательного процесса, направляя на них
своих наблюдателей;
87
12. Признает существующую необходимость обеспечения подотчетности,
объективности, транспарентности и профессионализма наблюдения за выборами;
13. Соглашается в том, что БДИПЧ должно осуществить все улучшения и реко­
мендации, касающиеся деятельности в сфере выборов, в том числе рекомендации,
содержащиеся в докладе и особенно в приводимом ниже перечне, и регулярно
представлять доклады об их исполнении через своего Директора для рассмотрения
Постоянным советом по мере необходимости в зависимости от случая:
далее совершенствовать методологию наблюдения и программы оказания
помощи;
обеспечить максимально широкий географический охват деятельности БДИПЧ
в сфере выборов;
далее диверсифицировать участие краткосрочных и долгосрочных наблюда­
телей, а также наблюдателей «основного состава» за счет усиленной поддержки
со стороны большего числа государств-участников, поощрения государств-участ­
ников вносить взносы в фонд диверсификации, поддержки национальных усилий
по подготовке кадров и развития сетей, объединяющих специалистов-практиков
по наблюдению за выборами из региона ОБСЕ;
при поддержании наивысших профессиональных стандартов обеспечить
дальнейшее повышение уровня транспарентности набора кандидатов в состав
наблюдательных миссий, в том числе путем проведения активной агитации
и учебных мероприятий, разработки конкурсных процедур и открытых списков
кандидатов на посты руководителей миссий по наблюдению за ходом выборов
и членов «основного состава», которые должны регулярно доводиться до сведе­
ния государств-участников и распространяться через находящиеся в публичном
доступе базы данных;
уделять максимальное внимание вопросам независимости, беспристрастности
и профессионализма деятельности БДИПЧ по наблюдению за выборами;
расширять лингвистический охват и обеспечивать, чтобы используемые языки
никоим образом не сказывались на эффективности наблюдения за выборами;
14. Подчеркивает, что наблюдение за выборами является общим делом, объ­
единяющим ОБСЕ/БДИПЧ, Парламентскую ассамблею ОБСЕ и другие парла­
ментские институты;
15. Признает, что тесное сотрудничество с Парламентской ассамблеей ОБСЕ
существенно повышает авторитетность усилий ОБСЕ по наблюдению за выборами,
и призывает БДИПЧ в партнерстве с Парламентской ассамблеей продолжать
работу по проведению миссий по наблюдению за выборами на основе Соглашения
о сотрудничестве 1997 года;
16. Приветствует предложения относительно дальнейших усилий по наращива­
нию эффективности содействия БДИПЧ, оказываемого государствам-участникам
по их просьбе, в том числе путем более эффективного использования встреч
по человеческому измерению.
88
БЮРО ПО ДЕМОКРАТИЧЕСКИМ ИНСТИТУТАМ
И ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ОБСЕ
2.14. Отчет ОБСЕ/БДИПЧ «Существующие обязательства
по проведению демократических выборов
в государствах-участниках ОБСЕ»
(Варшава, 30 июня 2003 года)
(Извлечения)
РЕЗЮМЕ
Настоящий документ является отчетом о результатах, достигнутых в ходе
реализации проекта, инициированного Бюро по демократическим институтам
и правам человека ОБСЕ (ОБСЕ/БДИПЧ), целью которого являлось составление
перечня норм, обязательств, принципов и стандартов «добросовестной практики».
в области выборов и избирательного процесса.
Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому изме­
рению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, ныне
ОБСЕ), больше известный как «Копенгагенский документ», принятый в 1990
году, признан одним из основных международных документов, излагающих
принципы проведения демократических выборов в государствах-участниках
ОБСЕ и, фактически, во всем мире. Хотя Копенгагенский документ не является
только набором связанных с выборами инструментариев, он тем не менее
предусматривает широкий спектр обязательств для государств-участников
ОБСЕ по проведению подлинно демократических выборов в контексте ува­
жения прав человека. Документ определяет, что в государствах-участниках
ОБСЕ выборы должны быть свободными, справедливыми и прозрачными,
проводиться на принципе верховенства закона на основе всеобщего и рав­
ного избирательного права при тайном голосовании, гарантирующего право
избирать и быть избранным.
Обязательства, предусматриваемые Копенгагенским документом, направляли
деятельность ОБСЕ/БДИПЧ, относившуюся к выборам, с момента его учреждения
в качестве Бюро по проведению свободных выборов в 1991 г. По мере расширения
спектра и мандата деятельности БДИПЧ положения Копенгагенского документа
сохраняли крайне важное значение. По прошествии 13 лет продолжительное вли­
яние Копенгагенского документа может быть в значительной степени объяснено
тем исчерпывающим языком, которым он написан.
Начиная с 1990 года количество документов, выпущенных на государствен­
ном, региональном и международном уровнях и предусматривающих принципы
проведения демократических выборов, значительно возросло. Хотя принцип
проведения демократических выборов был определен Всеобщей декларацией
прав человека, принятой в 1948 г., и Международным пактом о гражданских
89
и политических правах (МПГПП), принятым в 1966 г., международное сообщество
лишь совсем недавно обратило серьезное внимание на этот вопрос.
В то же время с момента принятия Копенгагенского документа ОБСЕ ряд
организаций внесли вклад в развитие международных принципов, относящихся
к выборам. В Европе деятельность Совета Европы и его Парламентской Ассам­
блеи и прецедентное право Европейского суда по правам человека обогатили
международные принципы демократических выборов. Европейская комиссия
за демократию через право (Венецианская комиссия) Совета Европы разрабо­
тала Кодекс хорошей практики в сфере выборов. Совсем недавно свой вклад
в эту область внесла Парламентская Ассамблея Содружества Независимых
Государств, приняв соответствующую Конвенцию, которая будет исполь­
зоваться в СНГ. 20 государств-членов Ассоциации организаторов выборов
стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ) также одобрили проект
Конвенции о демократических выборах и представили его на рассмотрение
Совета Европы. На мировом уровне Комитет ООН по правам человека принял
Общий комментарий (Общий комментарий 25), интерпретирующий прин­
ципы проведения демократических выборов, предусматриваемых Статьей
25 Международного пакта о гражданских и политических правах, членами
которого являются подавляющее большинство государств-участников ОБСЕ.
Другие подразделения ООН также внесли свой вклад в расширение перечня
международных документов, относящихся к этой тематике, и в 1990 г. возник
мировой консенсус в поддержку демократии.
Этот значительный объем норм, политических обязательств, принципов,
прецедентного права, комментариев и рекомендаций рассредоточен среди боль­
шего количества документов, опубликованных различными международными
организациями. В своей деятельности организаторы выборов не имеют возмож­
ности руководствоваться неким единым документом, объединяющим принципы
проведения демократических выборов и изложенных в исчерпывающем и легко
доступном формате. Будучи лидером в области содействия проведению демо­
кратических выборов на территории государств-участников ОБСЕ с начала 90-х
годов, БДИПЧ имеет возможность составить такой исчерпывающий документ или,
в сущности, перечень существующих норм, политических обязательств и прин­
ципов. В соответствии с этим, а также с намерением предоставить государствам-­
участникам ОБСЕ более последовательную методологию и техническую помощь
в осуществлении наблюдений за проведением выборов, в ноябре 2001 г. БДИПЧ
начал реализацию проекта по составлению такого перечня. Три дополнительных
события побудили БДИПЧ начать реализацию этого проекта. Во-первых, в ходе
встречи Совета министров в Бухаресте в 2001 г., Российская Федерация обратилась
к БДИПЧ с предложением всецело проанализировать избирательное законода­
тельство государств-участников ОБСЕ с целью разработки общих стандартов,
на основе которых можно было бы повысить качество проведения демократических
выборов. Во-вторых, во время Семинара ОБСЕ по человеческому измерению,
состоявшегося в 2001 г., БДИПЧ было предложено использовать Копенгагенский
документ для конкретизации и дальнейшего развития обязательств по проведе­
90
нию демократических выборов. И, в-третьих, в рамках, по крайней мере, трех
различных форумов были инициированы проекты, направленные на развитие
новых международных документов по проведению демократических выборов: (a)
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод
в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, принятая
в 2001 г. и уже находящаяся в процессе ратификации в странах-участниках СНГ;
(б) проект Конвенции АОВЦВЕ об избирательных стандартах, избирательных
правах и свободах, разработанный в 2002 г. и представленный на рассмотрение
Совета Европы; и (в) Кодекс хорошей практики в сфере выборов Венецианской
комиссии, разработанный в 2002 г., который может стать основой для дальнейших
действий Совета Европы в этой области.
БДИПЧ приветствовало появление этих инициатив и предоставил коммента­
рии по проектам этих документов. В то же время БДИПЧ было озабочено тем,
что в отсутствие исчерпывающего документа, содержащего полный перечень
существующих международных норм, обязательств и принципов проведения
демократических выборов, а также ввиду тех изменений, которые произошли
в международных отношениях с момента принятия Копенгагенского документа
в 1990 г., исполненные благих намерений усилия различных институтов подвер­
гают уже существующие обязательства риску фрагментации. В качестве первого
шага в ноябре 2001 г. БДИПЧ инициировало проект, целью которого являлась
каталогизация существующих стандартов и сведение их в единый всеобъемлющий
документ. Реализация этого проекта стала возможной благодаря всесторонней
поддержке Швейцарии.
С этой целью БДИПЧ созвало группу международных экспертов в области
права, имевших опыт работы в сфере выборов и прав человека на Западе, в СНГ
и государствах бывшей Югославии. Члены группы встречались пять раз, прово­
дили регулярные консультации на протяжении всего периода реализации проекта
и подготовили два проекта отчетов, которые были представлены в 2002 году
на рассмотрение ежегодной Встрече ОБСЕ по выполнению обязательств в области
человеческого измерения и Постоянному совету ОБСЕ. В Решении 509 от 5 декабря
2002 г. Постоянный совет приветствовал инициативу БДИПЧ и поставил перед
ним задачу продолжить работу над его нынешним проектом и представить Посто­
янному совету к 30 июня 2003 года отчет о ходе этой работы. Позже, в Решении
7 от 7 декабря 2002 г., принятом в ходе встречи Совета министров ОБСЕ в Порту,
Постоянному совету было поручено рассмотреть вопрос о необходимости выра­
ботки дополнительных обязательств, касающихся выборов, в духе более тесного
сотрудничества с другими международными организациями, а также между
государствами-участниками, и представить соответствующий доклад следующей
встрече Совета министров в 2003 г.
В ответ на необходимость разработать документ, который мог бы служить
в качестве некой совокупности существующих норм, обязательств и принципов
проведения демократических выборов, а также помогать Постоянному совету
в рассмотрении вопроса о необходимости выработки дополнительных обяза­
тельств, касающихся выборов, настоящий документ предлагает в Части I исчер­
91
пывающий перечень, четко определяющий: (1) существующие общепринятые
нормы, относящиеся к выборам, содержащиеся в документах ООН, включая
соглашения о соблюдении прав человека; (2) обязательства ОБСЕ, проистекаю­
щие из Копенгагенского документа и принятых впоследствии документов; и (3)
принципы, предусмотренные другими региональными документами, применя­
емыми на территории ОБСЕ, и общие стандарты практической деятельности,
принятые среди государств-участников ОБСЕ. В дополнение к этому, в случаях,
в которых не удалось обнаружить общепринятых принципов, эксперты пред­
лагают примеры положительной практики, которые могут быть рассмотрены
государствами-участниками.
За исключением раздела, посвященного общим принципам и обязательствам
ОБСЕ, перечень организован в соответствии с функциональными компонентами
избирательного процесса:
Предисловие;
Законодательная основа: контекст и система;
Равенство: избирательные округа и нарезка округов;
Беспристрастность: организация и управление;
Право голоса: всеобщее избирательное право;
Кандидаты и политические партии;
Избирательная кампания, финансирование и СМИ;
Процесс голосования;
Результаты: Определение, публикация и исполнение;
Жалобы и апелляции;
Внутреннее и международное наблюдение; и
Сотрудничество и совершенствование.
Часть II настоящего отчета содержит пояснительные комментарии, соответ­
ствующие каждому из параграфов перечня (Части I).
Часть III содержит оригинальные материалы, многие из которых были
изначально включены в проекты отчетов, представленных ранее. И, нако­
нец, Часть IV содержит ссылки, использованные в отчете, организованные
по ­организации-источнику информации.
ЧАСТЬ I
ПЕРЕЧЕНЬ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ОБСЕ И ДРУГИХ ПРИНЦИПОВ
ПРОВЕДЕНИЯ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ВЫБОРОВ
ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ОБСЕ
1. Государства-участники ОБСЕ признают, что «плюралистическая демократия
и правовое государство являются существенно необходимыми для обеспечения
уважения всех прав человека и основных свобод, развития контактов между
людьми и решения других связанных с этим вопросов гуманитарного характера.
Поэтому они приветствуют выраженную всеми государствами-участниками
приверженность идеалам демократии и политическому плюрализму, а также
92
их общую решимость строить демократические общества на основе свободных
выборов и верховенства закона».
2. «Государства-участники выражают свою убежденность в том, что полное
уважение прав человека и основных свобод и развитие обществ, основанных
на плюралистической демократии и верховенстве закона, является необходимым
условием для обеспечения прогресса в деле создания стабильной обстановки
прочного мира, безопасности, справедливости и сотрудничества, которую они
стремятся утвердить в Европе. Поэтому они подтверждают свое обязательство
в полной мере выполнять все положения Заключительного акта и других доку­
ментов OБСЕ, относящихся к сфере человеческого измерения, и берут на себя
обязательство наращивать и далее уже достигнутый прогресс».
3. «Государства-участники заявляют, что воля народа, выражаемая свободно
и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти
и законности любого правительства. Государства-участники соответственно
уважают право своих граждан принимать участие в управлении страной непо­
средственно или через представителей, избираемых ими свободно в ходе честного
избирательного процесса».
4. «Они признают, что сотрудничество между ними, а также активное участие
отдельных лиц, групп, организаций и учреждений существенно необходимы для
обеспечения постоянного продвижения к их общим целям».
5. Государства-участники ОБСЕ «подтверждают, что демократия является
неотъемлемым элементом правового государства. Они признают важность плю­
рализма в отношении политических организаций».
6. «Они подтверждают, что будут уважать право друг друга свободно выби­
рать и развивать в соответствии с международными стандартами в области прав
человека свои политические, социальные, экономические и культурные системы.
Осуществляя это право, они будут обеспечивать, чтобы их законы, администра­
тивные правила, практика и политика сообразовывались с их обязательством
по международному праву и были гармонизированы с положениями Декларации
принципов и другими обязательствами по OБСЕ».
7. «Они торжественно заявляют, что к числу элементов справедливости, кото­
рые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего
человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся
следующие: деятельность правительства и администрации, а также судебных
органов осуществляется в соответствии с системой, установленной законом.
Уважение такой системы должно быть обеспечено; права человека и основ­
ные свободы будут гарантироваться законом и соответствовать обязательствам
по международному праву; все люди равны перед законом и имеют право без
какой бы то ни было дискриминации на равную защиту со стороны закона. В этой
связи закон запрещает любую дискриминацию и гарантирует всем лицам равную
и эффективную защиту от дискриминации по какому бы то ни было признаку».
8. «Государства-участники будут обеспечивать, чтобы осуществление всех прав
человека и основных свобод, изложенных выше, не могло быть объектом никаких
ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и соответствуют их обя­
93
зательствам по международному праву, в частности по Международному пакту
о гражданских и политических правах, и их международными обязательствами,
в частности по Всеобщей декларации прав человека. Эти ограничения носят
характер исключений. Государства-участники будут создавать условия с целью
избежания злоупотребления этими ограничениями и чтобы они применялись
не произвольно, а так, чтобы обеспечивалось эффективное осуществление этих
прав».
9. «Любое ограничение прав и свобод в демократическом обществе должно
быть увязано с одной из целей применяемого закона и должно быть строго
соразмерно предназначению этого закона».
1. ПРЕДИСЛОВИЕ
1.1. Признавая положения Документа Копенгагенского совещания Конференции
по человеческому измерению и других инструментов, государства-участники
ОБСЕ признают особую важность политического плюрализма в достижении
их общих целей в области развития человеческого измерения на основе сотруд­
ничества. Они обязались содействовать установлению и дальнейшему развитию
демократических институтов, включая представительное правительство и верхо­
венство закона. Они признают важность плюрализма в отношении политических
организаций. Они также согласились с важностью наблюдения за проведением
выборов и определились с точки зрения особых обязательств, а также процесса
консолидации демократических институтов.
1.2. Государства-участники ОБСЕ признают, что: честные периодические
выборы являются основой представительного правительства; право участвовать
в свободных и честных выборах является фундаментальным правом человека,
гарантированным международным правом; и что демократическими могут
быть лишь выборы, являющиеся всеобщими, равными, честными, свободными,
прозрачными и подотчетными.
1.3. С момента принятия Копенгагенского документа происходило постоянное
развитие международных стандартов проведения демократических выборов как
внутри ОБСЕ, так и за ее пределами. Это позволило еще раз утвердить, прояснить
и развить принципы проведения демократических выборов, предусмотренные
Копенгагенским документом.
1.4. Обязательства ОБСЕ и другие принципы, относящиеся к демократическим
выборам, содержащиеся в настоящем отчете, рассматриваются в следующих
разделах, отражая различные аспекты избирательного процесса:
Предисловие;
Законодательная основа: контекст и система;
Равенство: избирательные округа и нарезка округов;
Беспристрастность: организация и управление;
Право голоса: всеобщее избирательное право;
Кандидаты и политические партии;
Избирательная кампания, финансирование и СМИ;
94
Процесс голосования;
Результаты: определение, публикация и исполнение;
Жалобы и апелляции;
Внутреннее и международное наблюдение; и
Сотрудничество и совершенствование.
11. Внутреннее и международное наблюдение
11.1. «Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как ино­
странных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного
процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают
наблюдателей от любых других государств-участников OБСЕ и любых соответству­
ющих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать
за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также
будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам,
проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели
будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс».
11.2. «Подтверждая свое обязательство эффективно обеспечивать право отдель­
ного лица знать права человека и основные свободы и поступать в соответствии
с ними и самостоятельно или совместно с другими вносить активный вклад в их
развитие и защиту, государства-участники заявляют о своем обязательстве: обеспе­
чивать, чтобы отдельным лицам было разрешено осуществлять право на ассоциацию,
включая право создавать, присоединяться и эффективно участвовать в деятельности
неправительственных организаций, которые стремятся поощрять и защищать права
человека и основные свободы; разрешать членам таких групп и организаций иметь
беспрепятственный доступ и поддерживать связь с подобными органами в своих
странах и за их пределами и с международными организациями, обмениваться
мнениями, поддерживать контакты и сотрудничать с такими группами и организа­
циями и запрашивать, получать и использовать с целью поощрения и защиты прав
человека и основных свобод добровольные финансовые взносы из национальных
и международных источников, как это предусматривается законом».
11.3. Наблюдатели от международных и национальных организаций должны
иметь эффективный доступ ко всем избирательным процедурам. С этой целью
наблюдателям должны выдаваться соответствующие мандаты за достаточный
период времени до начала выборов, с тем чтобы они могли эффективно орга­
низовать свою деятельность. Необходимое для этого законодательство должно
предоставлять наблюдателям возможность эффективно осуществлять свою
деятельность в соответствии с лучшими международными практиками по наблю­
дению за проведением выборов.
11.4. «Неправительственные организации (НПО) могут играть значительную
роль в содействии утверждению прав человека, демократии и верховенства закона.
Они являются составной частью сильного гражданского общества. Мы обязуемся
расширять имеющиеся у НПО возможности вносить свой полновесный вклад
в дальнейшее развитие гражданского общества и обеспечение прав человека
и основных свобод»
95
11.5. Представители государств-участников «вновь подтверждают свое обя­
зательство проводить свободные и честные выборы согласно обязательствам,
принятым в рамках ОБСЕ, и, в частности, Копенгагенскому документу 1990
года. Мы признаем, что БДИПЧ может оказать государствам-участникам помощь
в разработке и осуществлении законодательства о выборах. Сообразуясь с этими
обязательствами, мы будем приглашать на наши выборы наблюдателей из других
государств-участников, БДИПЧ, Парламентской Ассамблеи ОБСЕ и соответствую­
щих институтов и организаций, которые хотели бы наблюдать за их проведением.
Мы соглашаемся незамедлительно реагировать на заключения БДИПЧ с оценкой
проведения выборов и его рекомендации».
11.6. «БДИПЧ будет играть более значительную роль в наблюдении за процес­
сом выборов до их начала, в ходе них и по их окончанию. В этом контексте БДИПЧ
следует оценивать наличие условий для свободной и независимой деятельности
средств массовой информации. Государства-участники предлагают различным
организациям, осуществляющим наблюдение за процессом выборов, улучшать
координацию своих действий и поручают БДИПЧ проводить консультации
со всеми соответствующими организациями, с тем чтобы заложить основу для
координации в этой области…».
11.7. Государства-участники должны приглашать БДИПЧ к участию в наблю­
дении за выборами и, как только БДИПЧ принимает приглашение, должны
обеспечить въезд его представителей или учреждение миссии по наблюдению
за выборами (МНВ). Принимающие государства должны сотрудничать с БДИПЧ
в выполнении им своего мандата по наблюдению за выборами, включая оказание
содействия в области приема наблюдателей, командированных БДИПЧ. Наблюда­
тели, являющиеся членами МНВ БДИПЧ, должны получать беспрепятственный
доступ к органам, ответственным за организацию и проведению выборов всех
уровней, эффективный доступ к другим ведомствам, имеющим отношение
к выборам и возможность встречаться со всеми политическими формированиями,
СМИ, гражданским обществом и избирателями.
12. Сотрудничество и cовершенствование
12.1. «Государства-участники признают, что жизнеспособная демократия зави­
сит от существования как составной части национальной жизни демократических
ценностей и практики, а также широкого круга демократических институтов. Они
будут поэтому поощрять, облегчать и, там где это целесообразно, поддерживать
совместные практические усилия и обмен информацией, идеями и опытом между
ними и в рамках прямых контактов и сотрудничества между отдельными лицами,
группами и организациями в областях, включающих следующее: законодательство
о выборах, проведение выборов и наблюдение за ними, политические партии
и их роль в плюралистических обществах».
12.2. Одной из функций БДИПЧ является содействие развитию контактов
и обмену информацией о выборах с государствами-участниками. В этом качестве
БДИПЧ будет способствовать выполнению обязательств, касающихся выбо­
ров, предусмотренных Документом Копенгагенского совещания Конференции
96
по человеческому измерению СБСЕ (Копенгагенским документом 1990), вклю­
чая накопление информации о выборах, содействие организации наблюдения
за выборами, рассмотрение электоральных практик и других демократических
институтов, а также изучение деятельности других организаций, осуществляющих
свою деятельность в этой области, и сотрудничество с ними.
12.3. Мы, главы государств и правительств государств-участников ОБСЕ,
оцениваем роль БДИПЧ в оказании различным странам содействия в разработке
законодательства о выборах, отвечающего принципам и обязательствам, принятым
в рамках ОБСЕ, и намерены незамедлительно реагировать на представляемые
им заключения с оценкой проведения выборов и рекомендации.
***
97
2.15. Руководство по мониторингу участия женщин в выборах
(ОБСЕ/БДИПЧ, Варшава, 2005 год)
(Извлечения)
ВВЕДЕНИЕ
А. ЦЕЛЬ РУКОВОДСТВА
Все государства-участники ОБСЕ признают, что равенство между женщинами
и мужчинами является существенно важным элементом справедливого и демо­
кратического общества. Они приняли на себя обязательства предпринимать все
необходимые меры для поощрения более эффективного участия женщин во всех
аспектах политической и общественной жизни. Данное руководство дает основ­
ные рекомендации по мониторингу участия женщин в избирательном процессе
всем миссиям ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами (МНВ). Руководство
было разработано БДИПЧ для обеспечения равными правами мужчин и женщин
посредством включения гендерного вопроса во все основные направления своей
деятельности. Данное руководство определяет практические шаги, которые следует
предпринять каждой МНВ в целях интегрирования гендерных перспектив в свою
работу. Оно предназначено для использования в работе вместе с Руководством БДИПЧ
по наблюдению за выборами и другими материалами, разработанными БДИПЧ.
Целью рекомендаций, содержащихся в данном руководстве, является обеспечение
того, чтобы заключения, подготовленные миссией по наблюдению за выборами,
содержали информацию о том, соответствовал ли ход выборов обязательствам ОБСЕ,
отражал ли он всеобщие принципы и обратила ли миссия внимание на то, какое
влияние избирательный процесс оказывает как на мужчин, так и на женщин. Выборы
не могут отвечать обязательствам ОБСЕ или другим международным стандартам,
если в их процессе не были соблюдены равные условия для участия женщин.
Составление тщательных заключений, освещающих эти вопросы, требует
полной осведомленности и отдачи со стороны всех членов МНВ. Все члены
миссии по наблюдению за выборами, включая как сотрудников миссии, так
и кратко- и долгосрочных наблюдателей, несут совместную ответственность
за мониторинг равноправного участия женщин в избирательном процессе.
B. КАК ПОЛЬЗОВАТЬСЯ РУКОВОДСТВОМ
Данное руководство было разработано в качестве рабочего инструмента. Оно
предназначено для содействия всем МНВ в определении и оценке различных
элементов, которые могут оказывать влияние на равное участие женщин в поли­
тической жизни. Структура руководства дает членам МНВ возможность быстро
фокусировать свое внимание именно на том материале, который был бы наиболее
важен при выполнении конкретных обязанностей.
• Вступительная глава дает членам МНВ общее представление и основную
информацию о гендерных аспектах в избирательном процессе;
98
• В следующих главах представлена общая информация о гендерных аспектах
особых составляющих избирательного процесса, организованная на основе стан­
дартной структуры миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами. Таким образом,
есть глава с освещением юридических вопросов, составленная специально для
экспертов в области законодательства, глава об избирательных системах для
аналитиков избирательного процесса, глава, посвященная политическим пар­
тиям для политических аналитиков, глава о женщинах и СМИ для аналитиков
МНВ, занимающихся вопросами СМИ, а также глава, дающая рекомендации
координаторам долгосрочных наблюдателей;
• В заключительной главе содержится дополнительная информация, которая,
по мере возможностей, может быть использована гендерными аналитиками или
сотрудниками миссии, занимающимися проблемами гендера;
• Тексты основных обязательств ОБСЕ и других международных стандартов,
имеющих отношение к участию женщин в выборах, можно найти в Приложении;
• Проверочные листы также были включены в руководство для того, чтобы
члены миссии могли как можно быстрее приступить к исследованию поставленных
вопросов, связанных с наблюдением за участием женщин в выборах. Проверочные
листы также помогают сотрудникам быстро найти перечень вопросов, на кото­
рые каждому из них следует обращать внимание в своей работе. Тем не менее,
освещение каждого вопроса не ожидается от каждой МНВ.
Поскольку обстановка каждых выборов уникальна, то возможно, что не все
вопросы, рассмотренные в этом руководстве, окажутся существенными при осу­
ществлении наблюдения за ходом выборов. К тому же, различные МНВ способны
уделять больше или меньше внимания вопросам гендера, в зависимости от размера
миссии, ее продолжительности и ее возможностей. Тем не менее, каждая МНВ
принимает во внимание гендерные вопросы и, по мере собственных возможно­
стей, включает их в свои методику, отчеты и, по возможности, рекомендации.
1. ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ О МОНИТОРИНГЕ ГЕНДЕРНЫХ
АСПЕКТОВ В ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕССАХ: ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ
ВСЕХ ЧЛЕНОВ МИССИИ ПО НАБЛЮДЕНИЮ ЗА ВЫБОРАМИ
A. ОБЗОР РОЛИ МИССИИ ПО НАБЛЮДЕНИЮ ЗА ВЫБОРАМИ
В МОНИТОРИНГЕ УЧАСТИЯ ЖЕНЩИН
Вопросы гендера имеют влияние на все аспекты избирательного процесса и,
следовательно, являются неотъемлемой частью работы миссии по наблюдению
за выборами. Все сотрудники миссии должны осознавать, как вопросы гендера
связаны со сферой их обязанностей в рамках МНВ. При выполнении своих
обязанностей они должны уделять внимание тому, как правовая, политическая
и общественная структуры влияют как на женщин, так и на мужчин в избира­
тельном процессе. К примеру, работа МНВ будет заключаться в наблюдении
за участием женщин в выборах в качестве избирателей, баллотирующихся
и избранных кандидатов, а также за числом занимаемых женщинами руково­
дящих должностей в государственных учреждениях, избирательных комиссиях
99
и политических партиях и за тем, какое влияние как на женщин, так и на мужчин
оказывают законодательная база и СМИ. В ходе выполнения своих обязанностей
членам МНВ следует собирать информацию об участии женщин в выборах,
а также делать соответствующие выводы о том, как государственные структуры
и порядки влияют на участие женщин в политической жизни.
Наряду с другими задачами МНВ, мониторинг гендера направлен на сбор
информации и проведение оценки того, в какой степени законы и их применение
соответствуют обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам,
а также на составление конструктивных рекомендаций принимающим странам.
Любая встреча с официальными лицами, политическими партиями или предста­
вителями СМИ или НПО способствует достижению более четкого понимания
положения с правами женщин, препятствий, мешающих их полноценному уча­
стию в общественной жизни, и возможности проведения реформ, которые могли
бы помочь в устранении дискриминации там, где она присутствует.
Глава каждой МНВ будет руководить работой миссии для достижения целей,
поставленных гендерным мониторингом БДИПЧ. Гендерный аналитик будет
входить в состав миссии наравне с остальными сотрудниками МНВ так часто, как
это будет возможно. В тех случаях, когда это невозможно, на его место следует
назначить одного из членов миссии, который будет являться контактным лицом
по гендерным вопросам и координировать работу миссии по вопросам гендера.
Гендерный аналитик или член миссии, занимающийся вопросами гендера, должен
быть готов кратко излагать суть вопроса остальным членам миссии, а также
проводить дополнительный инструктаж по обстоятельствам, возникновение
которых может вызвать особый интерес.
B. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ
Копенгагенский документ12 содержит основные обязательства для государств-­
участников ОБСЕ, имеющие непосредственное отношение к выборам. Однако для
проведения демократических выборов важно, чтобы были соблюдены также и многие
другие обязательства ОБСЕ, включая обязательства по отсутствию дискриминации,
верховенству закона и политическим правам. Такое требование, как отсутствие дис­
криминации непосредственно связано с понятием гендера и прав женщин. Параграф
5.9 Копенгагенского документа обязывает государства-участники ввести в силу закон,
который «запрещает любую дискриминацию и гарантирует всем лицам равную
и эффективную защиту от дискриминации по какому бы то ни было признаку».
Основные стандарты ОБСЕ по гендерному равенству включены в Документ
Московского совещания13 и в Хартию европейской безопасности14. Исходя из двух
этих документов, все государства-участники ОБСЕ должны принимать все
12
Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ, 1990 г. //
www.osce.org.
13
Документ Московского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ, 1991 г.. //
www.osce.org.
14
Хартия европейской безопасности, Стамбул, 1999 г.. //www.osce.org.
100
необходимые меры для поощрения равенства между мужчинами и женщинами.
Параграф 23 Хартии европейской безопасности, к примеру, гласит, что «полное
и равное осуществление женщинами своих прав человека имеет важнейшее
значение для укрепления мира, процветания и демократии в регионе ОБСЕ.
Мы обязуемся сделать обеспечение равенства между мужчинами и женщинами
неотъемлемой частью своей политики как на уровне наших государств, так и в
рамках Организации».
Кроме того, практически все государства-участники ОБСЕ ратифицировали
международные конвенции или другие документы, поощряющие равенство
полов, включая Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отноше­
нии женщин (КЛДЖ) и Международный пакт о гражданских и политических
правах (МПГПП).
Тексты некоторых основных международных стандартов по гендерному
равенству и о правах женщин, имеющих непосредственное отношение к изби­
рательному процессу, указаны в Приложении данного руководства.
C. СТАТУС РУКОВОДЯЩЕЙ РОЛИ ЖЕНЩИН В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ
Не достигнутым еще остается равноправное участие женщин в общественной
жизни как во всем мире в целом, так и в государствах-участниках ОБСЕ. В парламен­
тах государств-участников ОБСЕ представительство женщин составляет в среднем
всего 15%, что лишь незначительно превышает общемировой показатель в 13%.
С другой точки зрения, Программа Развития ООН определила, что «крити­
ческая масса», способная позволить женщинам как группе влиять на законода­
тельные органы, составляет 30%. На практике этот процент был достигнут лишь
в нескольких странах.
Низкое число женщин, занимающих руководящие посты, также характерно
и для исполнительной ветви власти, где процент женщин, возглавляющих пра­
вительство и входящих в состав кабинетов министров, даже ниже, чем их доля
участия в парламенте. Лишь 7% членов кабинетов министров в различных странах
мира, к примеру, являются женщинами.
D. ОСОБЫЕ ЗАДАЧИ ДЛЯ МИССИИ ПО НАБЛЮДЕНИЮ
ЗА ВЫБОРАМИ
Каждая МНВ должна собрать и оценить по крайней мере минимальное количе­
ство статистической и прочей информации для того, чтобы провести эффективный
анализ положения женщин в политическом и избирательном процессах. В случае,
если в состав миссии входит гендерный аналитик, миссия будет способна провести
намного более глубокий анализ (см. Главу 7).
Собранная статистическая информация должна предоставить общий обзор
обстановки, в которой проводятся выборы, а также может быть использована
в качестве основы для выявления положительных или негативных тенденций
развития прав женщин в рамках конкретной страны. При помощи этой статисти­
ческой информации также можно будет определить меры, которые могут быть
приняты государством и политическими партиями в целях повышения уровня
101
представительности женщин. Наконец, на основе этой информации можно сде­
лать предположения о том, какие программы по технической поддержке смогут
предложить БДИПЧ и другие организации в целях повышения участия женщин.
Миссия должна располагать и использовать в своей отчетности по крайней
мере общую статистическую информацию, такую как:
Соответствующее число мест в недавно избранном и в предыдущем парламен­
тах, занимаемых мужчинами и женщинами (или в другом органе, за выборами
в который велось наблюдение), а также во всех предыдущих парламентах, если
это возможно. При помощи этих цифр можно будет сделать прогноз участия
женщин и их представительства;
Количество и доля женщин в кабинете министров при приходящем и при ухо­
дящем парламентах. Также стоит принять во внимание то, занимают ли женщины
высокопоставленные государственные посты за пределами кабинета министров,
как например судейская должность в Верховном суде;
Количество женщин, возглавляющих политические партии;
Соотношение мужчин и женщин среди кандидатов. При выборах с использо­
ванием партийных списков, другой очень важной информацией будет являться
число женщин, занимающих в них потенциально выигрышные позиции;
Степень занимания женщинами должностей в государственном органе,
регулирующем процесс выборов, которым, как правило, является центральная
избирательная комиссия, а также избирательные комиссии на более низких
уровнях;
Количество и соотношение, в котором женщины и мужчины были зареги­
стрированы в качестве избирателей.
Для получения статистической информации используется множество различ­
ных источников, таких как государственные министерства, органы статистики,
избирательные комиссии, органы местного самоуправления, политические
партии и НПО.
Сотрудникам МНВ необходимо владеть не только общей статистической
информацией, но и информацией о положении женщин в общественной жизни и их
участии в политическом процессе. Исходя из встреч с кандидатами, политическими
партиями, официальными лицами, гражданскими активистами, журналистами,
учеными и прочими, у сотрудников миссии складывается общее представление
об общественном положении женщин, восприятии их обществом в качестве
руководителей и инициаторов принятия решений.
Миссии следует искать ответы на следующие вопросы:
Имеют ли женщины равные возможности для участия в политическом про­
цессе? Если нет, то какие преграды стоят у них на пути? А именно, существуют
ли какие-либо правовые ограничения для участия женщин в выборах в качестве
избирателей, баллотирующихся или избранных кандидатов?
Пользуются ли женщины своими возможностями или нет, если эти возмож­
ности равны? Если нет, то почему? Выше ли, к примеру, среди женщин уровень
безграмотности, безработицы и бедности? Существуют ли другие политические
или социальные барьеры, мешающие участию женщин?
102
Имеются ли какие-либо региональные, этнические, религиозные группы
или национальные меньшинства, где участие женщин намного ниже среднего
показателя по стране?
Могут ли быть произведены какие-либо изменения в законодательстве или
в практике применения законов для повышения участия женщин и для того,
чтобы участие женщин было более равноправным? Если да, то какие?
Информация, полученная на основе этих вопросов, должна быть включена
в итоговый отчет МНВ.
ПРОВЕРОЧНЫЙ ЛИСТ ПО ОСНОВНОЙ КОЛИЧЕСТВЕННОЙ
ИНФОРМАЦИИ
Представительство женщин
• Каков гендерный состав в уходящем и в остальных предыдущих парламентах
(в местных собраниях)?
• Каково количество женщин министров в правительстве или мэров?
• Каково количество и доля участия мужчин и женщин в центральных и реги­
ональных избирательных органах?
Кандидаты
• Каков гендерный состав каждой партии?
• Сколько из женщин-кандидатов занимает потенциально выигрышные
позиции в кандидатских списках?
• Сколько женщин участвует в выборах в качестве независимых кандидатов?
Избиратели
• Сколько избирателей каждого пола было зарегистрировано?
• Является ли распределение в отдельных регионах неравномерным?
• К примеру, в регионах с высокой концентрацией национальных меньшинств
или в зонах конфликтов?
Итоги
• Сколько женщин было избрано? Какова их доля среди всех избранных
кандидатов?
• Число избранных женщин больше или меньше, чем в предыдущем парламенте?
Результаты свидетельствуют об увеличении или снижении доли участия женщин?
2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА: РОЛЬ ЭКСПЕРТА
В ОБЛАСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
A. ОБЩАЯ ОЦЕНКА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ
Оценка соответствия конституционного и правового строя страны обязатель­
ствам ОБСЕ и другим международным стандартам относительно равноправного
участия мужчин и женщин в политической жизни и избирательных процессах
относится, в первую очередь, к обязанностям эксперта МНВ в области законо­
дательства. Эта задача должна являться неотъемлемой частью общей оценки
законодательной базы, осуществляемой каждой МНВ. В обязанности эксперта
в области законодательства входит оценка того, гарантирует ли законодательная
103
база, в рамках которой проводятся выборы, права каждого человека на равенство
и отсутствие дискриминации, а также то, насколько государственные власти
способны гарантировать эффективное обеспечение и укрепление этих прав.
Методика осуществления оценки избирательного процесса в целом дается
в Рекомендациях по анализу законодательной базы выборов15, опубликованных
БДИПЧ в 2001 году. Основное внимание в данной главе посвящено вопросам
того, является ли законодательная база основой для гендерного равенства в обще­
ственной жизни.
Данная оценка должна принимать во внимание то, насколько законодательная
база — поскольку она связана с вопросами гендера и выборов — соответствует
ключевым обязательствам ОБСЕ, а именно Копенгагенскому документу, Москов­
скому документу и Хартии европейской безопасности. Соответствие законода­
тельной базы другим международным стандартам и обязательствам, принятым
данной страной, и ее исполнение также должно быть принято во внимание. Они
могут включать Всемирную декларацию прав человека, Международный пакт
о гражданских и политических правах и Конвенцию о ликвидации всех форм
дискриминации в отношении женщин. Данные международные стандарты были
приняты подавляющим большинством государств-участников ОБСЕ.
B. КОНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ УКРЕПЛЕНИЕ ПРАВ ЖЕНЩИН
Первый шаг при оценке влияния законодательной базы на положение женщин
и выборы заключается в определении степени, в которой конституция гарантирует
равенство прав мужчин и женщин в данной стране, равенство возможностей для
участия в политической жизни и свободы от дискриминации по половому признаку.
Такого рода оценка поможет определить общее положение женщин в обществе
и на политической арене в случае, если конституция пассивна, двусмысленна
и недальновидна в вопросах равенства мужчин и женщин.
Права человека обеспечены конституцией практически во всех странах мира
и, тем более, в государствах-участниках ОБСЕ. Однако различия между народами
отражаются на их политических и культурных традициях, на фоне которых фак­
тические права женщин отличаются от прав, закрепленных законодательно, даже
в тех странах, где равенство утверждено конституцией. Как правило, конститу­
ции всех стран содержат статьи о том, что все люди равны перед законом и что
дискриминация по половому признаку запрещена. Конвенция о ликвидации всех
форм дискриминации в отношении женщин накладывает на участвующие госу­
дарства обязательство «включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои
национальные конституции или другое соответствующее законодательство»16.
МНВ должна уделять внимание конституционным нормам, которые прямым
или косвенным образом могут негативно сказаться на равноправии женщин
и/или их политической активности. В частности, сотрудники миссии должны
15
Текст этого документа можно найти на сайте БДИПЧ: www.osce.org/odihr.
16
КЛДЖ, статья 2 (а). Текст этого и других документов ООН по правам человека можно найти на сайте:
www.unhchr.ch.
104
обратить внимание, предоставляет ли конституция всем гражданам не только
право на голосование, но и право баллотироваться и быть избранным.
C. ДРУГИЕ ЗАКОНЫ, ВЛИЯЮЩИЕ НА РАВЕНСТВО ЖЕНЩИН
И ИХ УЧАСТИЕ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ
Помимо самой конституции на равноправие женщин и на степень их участия
в избирательном процессе может оказывать влияние ряд других законодательных
документов. Следовательно, для более широкого анализа законодательной базы,
влияющей на возможности женщин полноценно участвовать в общественной
жизни, а именно руководить и самостоятельно принимать решения, следует
ознакомиться с остальными законодательными актами по этому вопросу. В их
число могут войти следующие документы:
Закон о выборах, а также другие законы, напрямую относящиеся к избира­
тельному процессу, как например закон о политических партиях. В случае, если
эти законы содержат какую-либо дискриминацию, МНВ должна это отметить.
Также МНВ следует учесть, не ущемляют ли данные законы права женщин кос­
венным образом. Такие требования, как предоставление кандидатами невероятно
большого числа подписей в свою поддержку для возможности баллотироваться,
а также внесение кандидатами существенного денежного залога, могут несо­
размерно влиять на права женщин в тех странах, где женщины традиционно
не выступали в качестве кандидатов и где доходы женщин заметно ниже, чем
у мужчин. В некоторых странах в законах о выборах и в законах о политических
партиях в качестве особого условия оговорены избирательные квоты для женщин.
Подробнее об этом можно будет узнать из следующей главы, поскольку квоты
не являются строго правым вопросом;
В случае, если был принят отдельный закон о равенстве мужчин и женщин,
его влияние на избирательный процесс также должно быть проанализировано.
В случаях, если положения этого закона не соответствуют каким-либо положе­
ниям законодательства о выборах, эти несоответствия должны быть рассмотрены
и оценены;
По возможности, МНВ должна определить, насколько существующая законо­
дательная база поддерживает антидискриминационную политику по отношению
к женщинам, насколько эффективно она обеспечивается и применяется. Влияние
этой политики на избирательный процесс также должно быть рассмотрено;
Если страна приняла КЛДЖ, МПГПП или другие международные конвенции
по правам человека, эксперт в области законодательства должен определить,
являются ли данные конвенции самоисполнимыми (т.е. не нуждающимися в при­
нятии дополнительных внутригосударственных актов) в рамках законодательной
базы страны, а также имеют ли они высшую юридическую силу по отношению
к действующему законодательству внутри страны. Исполнение данных конвен­
ций должно обязательно быть учтено МНВ при анализе, наравне с исполнением
общей законодательной базы.
Если уровень участия женщин в общественной жизни и занимание ими
руководящих позиций очевидно низкий, обзор других законов может объяснить
105
ситуацию. К примеру, законы, относящиеся к частному праву, семейному праву
и опекунству, занятости, налогообложению, наследству и частной собственности,
уголовному кодексу могут помочь прояснить картину.
D. ВОЗМОЖНЫЕ ПРЕПЯТСТВИЯ ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ
ЖЕНЩИН
Для того, чтобы убедиться в равенстве прав женщин в политическом процессе,
важно принимать во внимание не только самую законодательную базу, но также
и степень предоставления законом гарантий того, что равенство женщин эффек­
тивно обеспечивается и применяется. Очевидно, что значимость законодательства,
обеспечивающего права женщин, понижается, если законы не выполняются,
подлежат субъективному толкованию или если женщины не осведомлены об их
существовании.
В идеале, все органы, ответственные за исполнение законов о правах чело­
века и гендерном равенстве, должны осознавать все принципы, содержащиеся
в законах, и важность собственных функций в их продвижении. Однако дело
может обстоять иначе, особенно в обществах, где все еще сильны традицион­
ные культурные порядки, а также в переходных странах, где судебная реформа
и реформа правоохранительных органов могли быть еще не проведены, в то
время как реформы законодательства уже состоялись.
Даже если соответствующие законы существуют, они не всегда приводятся
в исполнение, поскольку не ясно, кто именно является ответственной стороной,
или потому, что те, кто ответственен за их исполнение, не имеют на это соответ­
ствующих законных полномочий или исполнительных механизмов и ресурсов.
Иногда должностные лица просто не исполняют свои обязанности. В иных
случаях даже обращение в суд не будет являться значимым средством защиты
прав. Наблюдателям нужно быть очень бдительными по отношению к подобным
обстоятельствам в контексте выборов.
Неадекватное или выборочное исполнение законов также может привести
к ущемлению прав женщин. К примеру, если закон о пределах затрат на предвыбор­
ную кампанию не исполняется в полной мере, это может привести к ущемлению
прав женщин в тех странах, где доходы женщин заметно ниже доходов мужчин.
В странах, где запугивание избирателей или кандидатов является проблемой,
МНВ должна определить, на женщин или на мужчин это оказывает большее
влияние. Права женщин также могут быть несоразмерно ущемлены в случае,
если законодательная база по выборам является настолько неопределенной,
что может быть истолкована в интересах третьих лиц. Например, если в законе
не объяснено, как именно должны быть заверены подписи в поддержку кандидата,
это может привести к тому, что в отношении некоторых кандидатов будут приме­
няться более жесткие критерии оценки. МНВ должна быть внимательна к таким
случаям и должна определить, являлось ли целью подобных злоупотреблений
дисквалифицирование женщин-кандидатов.
Иногда женщины не обладают ни достаточными знаниями о своих правах,
ни средствами правовой защиты, которые могли бы быть им предоставлены
106
в случае ущемления их прав. Именно поэтому МНВ следует проанализировать,
имеют ли женщины достаточный доступ к правовой информации, обеспечены
ли они достаточной правовой поддержкой и эффективными средствами судебной
защиты. Это может быть особенно важным в период, когда подаются и рассма­
триваются жалобы по избирательному процессу, что, как правило, занимает
очень короткий промежуток времени. Жалобы и апелляции по поводу выборов
являются ключевыми вопросами для МНВ. Общий анализ жалоб и апелляций
должен включать данные о том, были ли эти процессы равноправными как для
женщин кандидатов и избирателей, так и для мужчин.
ВОПРОСЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА
Положения Конституции
• Гарантирует ли конституция равные права мужчинам и женщинам?
• Существует ли особое положение, гарантирующее равенство?
• Гарантирует ли конституция равные права мужчинам и женщинам в воз­
можности баллотироваться и занимать государственные должности или прави­
тельственные посты?
• Существуют ли в конституции положения, ущемляющие право голоса
женщин или иным образом наносящие ущерб их правам в целом?
Другие законы
• Включают ли законы, напрямую относящиеся к процессу выборов, каки­
е-либо положения, ущемляющие права женщин?
• Существует ли отдельный акт о равенстве мужчин и женщин?
• Если обзор других законов кажется обоснованным, противоречит ли какойлибо из них положению о равноправии, утвержденному в конституции или
в международных актах? Если да, то какой это закон? Закон о гражданском
состоянии? Закон о семейном праве? Закон о наследстве, частной собственности
или налогообложении?
• Уголовный кодекс? Другие?
Женщины и правовая система
• Есть ли явные основания или причины полагать, что женщины и мужчины
не равны перед законом? Если да, то в чем это выражается?
• Рассматриваются ли (или рассматривались ли ранее) в связи с данными
выборами судебные дела, касающиеся женщин среди кандидатов, представите­
лей СМИ, правительства, избирательной комиссии или НПО? Если да, то какие
вопросы являлись основными? Если процесс уже закончен, то каков был исход?
3. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ:
РОЛЬ АНАЛИТИКА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
Оценка того, насколько избирательная система в данной стране влияет на уча­
стие женщин в политике и на равенство их прав, относится, в первую очередь,
к обязанностям аналитика МНВ избирательного процесса. Это включает анализ
107
избирательной системы и таких вопросов, как регистрация избирателей, кандида­
тов, а также анализ самого хода выборов. При очередной оценке функциональности
и эффективности избирательных органов, МНВ следует оценивать, в какой степени
женщины задействованы в работе избирательной комиссии на разных уровнях
и занимают ли они руководящие посты; также следует учитывать, осведомлены
ли комиссии о гендерных проблемах и принимают ли они их во внимание в своей
работе. Следующие разделы приводят общие рекомендации по рассмотрению
ключевых вопросов.
A. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
Типы избирательных систем, возможно, соотносятся с продвижением женщин
в качестве избранных кандидатов даже в тех государствах, где уровень экономиче­
ского развития и культурные традиции в целом этому не способствуют. В основном,
системы пропорционального представительства позволяют избираться большему
числу женщин-кандидатов, чем мажоритарные/плюралистические системы или
смешанные системы. Тем не менее, нельзя утверждать, что какая-либо опреде­
ленная избирательная система наверняка приведет к положительным результатам
для женщин-кандидатов.
Хотя МНВ не преследует цель поощрять какой-либо конкретный тип избира­
тельной системы, МНВ должна быть осведомлена, как различные типы избира­
тельных систем могут влиять на успешное участие женщин в выборах. Главное,
МНВ должна определить существуют ли такие особенности избирательной
системы в стране, которые могут способствовать повышению возможностей для
женщин или, напротив, создавать для них препятствия и содержать дискрими­
нацию по отношению к женщинам.
1. СИСТЕМЫ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
Система пропорционального представительства, при которой партии предо­
ставляют списки кандидатов, стимулирует партии включать в этот список больше
женщин с целью привлечения широкой поддержки избирателей. По сравнению
с мажоритарной избирательной системой, система пропорционального пред­
ставительства также в большей степени способствует реализации политиче­
ских программ, направленных на ликвидацию дискриминации по отношению
к женщинам. При отсутствии жесткой конкуренции, характерной для мажо­
ритарных/плюралистических систем, где «победитель получает все», система
пропорционального представительства позволяет партиям предоставлять более
диверсифицированные списки, включающее большее число женщин. Список
кандидатов предоставляет партиям больше потенциальных возможностей быть
внимательнее к феминистским движениям, а также к лоббистам, как внутри
собственной партии, так и среди широкого круга электората.
Система пропорционального представительства предоставляет больше воз­
можностей для появления маленьких партий, уделяющих внимание отдельным
проблемам. В некоторых государствах-участниках ОБСЕ это привело к возник­
новению женских партий.
108
2. МАЖОРИТАРНЫЕ/ПЛЮРАЛИСТИЧЕСКИЕ СИСТЕМЫ
При проведении выборов по одномандатной системе, где «победитель получает
все» или, по-другому, при мажоритарных/ плюралистических системах, женщинам
намного труднее выдвигаться, чем при системе пропорционального представитель­
ства. Данная система не стимулирует партии к выдвижению женщин-кандидатов
в том случае, если максимальные шансы занять первое место в данном округе есть
у определенного кандидата-мужчины, представляющего эту партию.
При мажоритарной/плюралистической избирательной системе, часто бывает
так, что ранее избранные должностные лица препятствуют появлению новых
игроков на политической арене, в том числе и женщин. Должностные лица
наслаждаются преимуществами, включающими широкую известность и влияние,
которое они получают, заняв свои посты. Они так же занимают наиболее выгод­
ную позицию, по сравнению с остальными, при сборе средств на предвыборную
кампанию. Во многих странах преимущества ранее избранных кандидатов состоят
и в том, что их шансы быть переизбранными вновь возрастают. Традиционное
доминирование мужчин среди должностных лиц и тенденции к их повторным
победам на выборах создают серьезные барьеры на пути новых кандидатов,
включая женщин. Тем не менее, этот феномен может в равной степени быть
выгоден и для уже избранных женщин-кандидатов.
В большинстве случаев выборы в местное собрание происходят по мажо­
ритарной/плюралистической системе. Число женщин, избранных в местные
собрания, служит показателем перспектив женщин на национальном уровне,
поскольку появление женщин на национальной политической арене в будущем
в определенной степени зависит от того, в каком соотношении они представлены
в местных собраниях сейчас.
B. ЭЛЕМЕНТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА, ВЛИЯЮЩИЕ
НА УЧАСТИЕ ЖЕНЩИН
Такие аспекты избирательных систем, как минимальный порог для вхождения
партии в парламент, размер избирательного округа или тип кандидатских списков,
могут оказывать огромное влияние на перспективы женщин на выборах. Частью
анализа избирательного процесса, проводимого МНВ, должна быть оценка того,
являются ли эти и другие аспекты избирательных систем преимуществами для
женщин-кандидатов или, напротив, создают для них препятствия.
Минимальный порог: В системах пропорционального представительства
минимальный порог устанавливает минимальный процент от общего числа
голосов избирателей, который должен быть достигнут партией для того, чтобы
она могла участвовать в распределении мест в парламенте. Чем выше порог,
тем сложнее маленьким партиям занять места в парламенте. Несмотря на то,
что международных стандартов, регулирующих уровень минимального порога,
не существует, в большинстве государств-участников ОБСЕ он не превышает 5%.
МНВ следует быть особо внимательной, если минимальный порог выше этого
уровня, т.к. это может повлечь за собой чрезмерное количество «растраченных»
голосов или голосов в пользу партий, которые не заняли мест в парламенте.
109
МНВ следует оценить влияние уровня минимального порога на включение
женщин в списки кандидатов. Маленькие партии, не надеющиеся на большой
успех, в большей степени склонны помещать мужчин на лидирующие позиции
в списке, исключая женщин из борьбы. С другой стороны, минимальный порог
способствует снижению представительства маленьких партий в парламенте, и это
приводит к тому, что места распределяются по спискам от крупных партий, что
дает женщинам больше шансов на их получение.
Размер избирательного округа: Размер избирательного округа — это еще
один элемент избирательной системы, который должен быть оценен. В системах
пропорционального представительства этот элемент имеет отношение к числу
избранных кандидатов от одного избирательного округа или юрисдикции. Чем
больше размер избирательного округа или чем больше представителей избрано
по одному округу в целом, тем больше вероятность того, что женщины будут
выдвинуты в качестве кандидатов и будут избраны. Принцип такой же, как и в
системах пропорционального представительства в целом: если размер избира­
тельного округа велик, то исчезает давление, возникающее при гонке кандида­
тов-одномандатников, где выигрывает набравший наибольшее количество голосов,
и партии предлагают более диверсифицированные списки кандидатов, в состав
которых входят женщины. С другой стороны, если размер избирательного округа
при мажоритарной/плюралистической системе меньше, то больше мест будет
доступно, что также предоставляет больше возможностей для женщин-кандидатов.
Типы списков кандидатов: Типы списков кандидатов в данной стране также
способны влиять на представительство женщин и должны быть проанализированы.
При системе «закрытых» списков, кандидаты указаны в закрепленной последова­
тельности, на которую голоса избирателей повлиять не могут. В целом, система
закрытых списков наиболее благо-приятна для женщин-кандидатов при условии, что
они занимают первые позиции в списках. Система «открытых» списков позволяет
избирателям менять последовательность расположения кандидатов, упорядочивая
и отдавая предпочтения определенным кандидатам. В тех странах, где действует
система «открытых» списков, избиратели, включая женщин, чаще всего отдают
предпочтения мужчинам-кандидатам, оставляя, тем самым, женщин-кандидатов
на более низких позициях, где они не оказались бы при системе «закрытых» спи­
сков. Однако открытые списки могут быть очень выгодны женщинам-кандидатам
в случаях, если группы избирателей могут оказать поддержку конкретному женщи­
не-кандидату или если избиратели в целом склонны поддержать женщину-кандидата.
C. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КВОТЫ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОГРАММЫ,
НАПРАВЛЕННЫЕ НА ЛИКВИДАЦИЮ ДИСКРИМИНАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ЖЕНЩИН
Избирательные квоты: Системы пропорционального представительства,
использующие кандидатские списки, дают больше шансов женщинам, если закон
регулирует минимальный процент представительства каждого пола в кандидат­
ском списке от партий или если партии добровольно принимают внутреннюю
политику по продвижению кандидатов-женщин.
110
ОБСЕ не придерживается какой-либо определенной позиции относительно
избирательных квот, а также обязательного или добровольного принятия мини­
мального представительства обоих полов. Международных стандартов, требующих
или запрещающих избирательные квоты, не существует. В избирательных систе­
мах большинства государств-участников ОБСЕ отсутствуют обязательные или
добровольные избирательные квоты. Тем не менее, в таких случаях, как Босния
и Герцеговина и Косово, к примеру, где ОБСЕ содействовала созданию избиратель­
ной системы и ее управлению, обязательная гендерная избирательная квота была
установлена. В Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении
женщин сказано, что «принятие государствами-участниками временных специаль­
ных мер, направленных на ускорение установления фактического равенства между
мужчинами и женщинами, не считается … дискриминационным …».
Частью анализа избирательных систем МНВ должна являться оценка какихлибо обязательных или добровольных мер по ликвидации дискриминации в отно­
шении женщин, а также прочих подобных элементов избирательных систем.
МНВ следует определить степень эффективности или неэффективности данных
мер в продвижении участия женщин. В случаях, когда данные меры не приводят
к увеличению числа участвующих женщин, МНВ следует определить факторы,
мешающие этому процессу.
Избирательные квоты, установленные законом, имеют наибольшее влияние
на избрание женщин-кандидатов, поскольку они распространяяются на все партии
в принудительном порядке. В то же время, навязанные законом избирательные
квоты числа женщин-кандидатов в кандидатском списке не всегда гарантируют
их избрание, если закон не определяет, как кандидаты-женщины и мужчины
должны располагаться в этом списке. Если женщины занимают самые низкие
позиции, то даже большие избирательные квоты не помогут в их избрании. Наи­
лучшие перспективы для женщин в этом случае предоставляет список «молния»,
позиции женщин и мужчин в котором чередуются.
Если соблюдение избирательных квот обязательно по закону, наблюдателям
следует обратить внимание на то, как регулируются процессы заполнения
мест в парламенте избранными кандидатами в том случае, если кто-то из них
не в состоянии занять свой пост или покинул его раньше срока. К примеру,
закон об избирательных квотах может устанавливать такой порядок, что если
женщина подает в отставку или же покидает пост преждевременно, то ее место
должна занять женщина, следующая по списку. Без регулирования подобных
процедур сам закон об избирательных квотах со временем может оказаться
безрезультатным, особенно если на женщин оказывается давление с целью
их ухода в отставку.
Политические программы, направленные на ликвидацию дискриминации в отношении женщин: В некоторых странах политические партии, помимо
установленных законом избирательных квот, также добровольно приняли меры
по ликвидации дискриминации в отношении женщин с целью увеличения числа
женщин-кандидатов. Функционирование и эффективность подобных мер также
должны быть оценены МНВ.
111
Другой стратегией по ликвидации дискриминации в отношении женщин
является стратегия по созданию резервных мест в парламенте, предоставляемых
только определенным группам, например женщинам. Подобная система, суще­
ствующая в некоторых государствах-участниках ОБСЕ, гарантирует минимальный
уровень представительства женщин в парламенте. Тем не менее, противники
подобной системы полагают, что несмотря на то, что она направлена на уста­
новление минимального уровня представительства женщин в выборных органах,
на практике она приводит к установлению психологического верхнего предела
представительства женщин.
D. УЧАСТИЕ В ОРГАНИЗАЦИИ ВЫБОРОВ
МНВ должна учитывать степень представительства женщин в органах, зани­
мающихся управлением избирательными процессами, а также занимание ими
руководящих должностей в этих органах. К ним относятся центральная изби­
рательная комиссия, а также избирательные комиссии на всех уровнях. Помимо
анализа статистической информации, МНВ следует также определить, в полной
ли мере женщины управляют и принимают самостоятельные решения и насколько
сильно их влияние на руководящих и прочих занимаемых ими позициях. Дальней­
шая оценка должна включать выводы о том, насколько избирательные комиссии
на всех уровнях учитывают в своей деятельности гендерные вопросы.
E. РЕГИСТРАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ
Одной из задач МНВ является оценка правильности регистрации изби­
рателей и квалифицированности контроля за регистрацией, а также состав­
ление рекомендаций по устранению недостатков. МНВ должна попытаться
определить пропорциональное гендерное разделение в списках, хотя это и не
всегда бывает возможным. Число мужчин и женщин должно быть примерно
одинаковым, хотя обычно наблюдается незначительное доминирование женщин.
По мере возможностей, следует также произвести региональные сравнения.
Если в определенном регионе замечен низкий процент участия женщин, наблю­
дателям следует попытаться выяснить причины, объясняющие эту аномалию.
Аномалии эти могут объясняться довольно легко, или же они могут указывать
на основополагающие социальные или институциональные положения, кото­
рые не позволяют женщинам в большей степени участвовать в общественной
жизни. В зависимости от обстоятельств, наблюдателям следует проводить
дополнительные исследования.
Миссия по наблюдению за выборами должна располагать сведениями о некото­
рых факторах, которые могут неблагоприятно повлиять на регистрацию женщин
в качестве избирателей, и должна принимать их во внимание при анализе системы
и процедур регистрации избирателей. Некоторые из этих факторов могут отно­
ситься к странам с «пассивной» системой регистрации, где гражданские власти
составляют списки избирателей на основе информации о регистрации место­
жительства граждан и других данных. Другие факторы проявляются в странах
с «заявительной» системой регистрации, где избиратели сами должны подать
112
заявку на их включение в списки. Некоторые преграды являются практическими
или бюрократическими по своей природе и вытекают из технических недостат­
ков или ограниченности в возможностях, тогда как другие могут быть вызваны
факторами, зависящими от социальных и контекстуальных условий, создающих
особые трудности для женщин. Вот некоторые из факторов, на которые наблю­
дателям следует обратить свое внимание:
Поскольку женские имена и места жительства часто подвержены изменению
по причине их вступления в брак, важно, чтобы система учитывала все эти
изменения и не лишала недавно вышедших замуж женщин их гражданских
прав. Кроме того, поскольку обычно в качестве домовладельцев регистриру­
ются мужчины, важно, особенно для стран с пассивной системой регистрации
избирателей, чтобы все женщины в этих домохозяйствах были также внесены
в избирательные списки;
В случае заявительной системы регистрации избирателей, существенной
проблемой может являться удобство доступа к регистрационным центрам. Время
работы центров, время в пути и расстояние до них могут особым образом влиять
на способность женщин пройти регистрацию, особенно если они ухаживают
за маленькими детьми. Также важно учитывать удобство доступа к участкам
регистрации избирателей в период проведения общественной проверки пра­
вильности регистрации, когда все избиратели могут удостовериться, что они
включены в избирательные списки. Наблюдателям также следует определить,
было ли произведено соответствующее извещение о дате и продолжительности
этой проверки, а также доступно ли было это извещение женщинам, включая
тех, кто ухаживает за маленькими детьми;
Наблюдатели также должны оценивать эффективность публичной информации
о регистрации избирателей и о праве голосовать. В регионах с низким процентом
включения женщин в списки избирателей наблюдатели должны определить,
проводят ли избирательная комиссия, местные власти, общественные лидеры или
НПО какие-либо специализированные программы, направленные на поощрение
и повышение участия женщин;
Очень важно, чтобы власти могли предоставить право голоса переселенцам
в пост-конфликтных странах. Решающим вопросом для людей, покинувших
свое место жительства, является получение ими документов, удостоверяющих
личность, или регистрацию по месту жительства, необходимых для регистрации
и участия в выборах. Многие переселенцы могли потерять свои документы
в то время, пока они скрывались или убегали от военных действий, или когда
их насильственно вытесняли из собственных жилищ. В таких случаях женщины
могут отказаться от попыток оформления новых документов или регистрации,
опасаясь преследований. Женщины в особенности могут опасаться того, что
прохождение ими регистрации в качестве избирателей по их предыдущему месту
жительства может привести к потере пособий, связанных с их проживанием
на новом месте как для них самих, так и для их детей.
Во всех странах также очень важно понимать сложившиеся культурные тра­
диции, препятствующие участию женщин в регистрации в качестве избирателей
113
и их участию в выборах. Языковые барьеры и проблемы грамотности могут
ограничивать использование права голоса при регистрации и привести к непро­
порциональному участию женщин, основываясь на уровне грамотности среди
населения страны. Наибольшее влияние это может оказать на женщин среди
национальных меньшинств. Наблюдателям также следует быть внимательными
к религиозным, национальным или этническим культурным традициям, способным
помешать регистрации женщин. Там, где это имеет место, наблюдатели должны
определить, какие попытки, если таковые есть, предприняты для преодоления
факторов, мешающих женщинам участвовать в регистрации в качестве избира­
телей или же мешающих им участвовать в выборах в каком-либо ином качестве,
а также понять, приносят ли эти попытки какие-либо положительные результаты.
ВОПРОСЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ:
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА И ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ
Избирательная система
• Насколько выбор мажоритарной/плюралистической избирательной системы
или системы пропорционального представительства влияет на участие женщин
в выборах и их выдвижение в качестве кандидатов?
• Влияют ли особые аспекты избирательных систем на шансы женщин-кан­
дидатов?
• Оказывает ли влияние размер избирательного округа?
• Оказывает ли влияние размер минимального порога?
• Оказывает ли влияние тип списка кандидатов (закрытый или открытый)?
В случае, если используется открытый тип, положительно или отрицательно это
сказывается на женщинах-кандидатах?
• Как, судя по результатам выборов, выбранный тип избирательной системы
отразился на избрании женщин?
Избирательные квоты и политические программы, направленные
на ликвидацию дискриминации по отношению к женщинам
• Регулирует ли закон избирательные квоты или программы, направленные
на ликвидацию дискриминации, гарантирующие избрание женщин? Если да,
то какие именно меры применяются? Каков уровень избирательных квот?
• Обязывает ли закон помещать женщин-кандидатов на потенциально выи­
грышные позиции в кандидатских списках? (Как правило это позиции в первой
десятке кандидатов.)
• Как происходит процесс распределения мест в парламенте в том случае,
если избранная женщина по каким-либо причинам покидает список?
• Как власти обращаются с кандидатскими списками от партий, которые
не удовлетворяют условиям избирательной квоты?
• Предоставляются ли женщинам какие-либо резервные места в парламенте?
Если да, то сколько?
114
• Благоприятными ли для женщин оказались меры по ликвидации дискри­
минации? Сопровождались ли они какими-либо ошибками или недочетами,
влияющими на конечный результат?
Участие в организации выборов
• В какой степени женщины задействованы в работе центральной избира­
тельной комиссии и в избирательных комиссиях на более низких уровнях?
• В какой степени женщины занимают руководящие должности в органах
администрации выборов?
• Насколько женщины действительно управляют и принимают самостоятель­
ные решения в органах администрации выборов? Как велико их влияние на этих
и прочих занимаемых должностях?
• Насколько избирательные комиссии на всех уровнях осознают и учитывают
в своей деятельности вопросы гендера?
Регистрация избирателей
• Насколько реальное процентное соотношение мужчин и женщин среди насе­
ления в целом отражается на аналогичном соотношении в избирательных списках?
• Существуют ли определенные округа или регионы с низким процентом
женщин, зарегистрированных в качестве избирателей? Если да, то с чем это
связано?
• Имеются ли какого-либо рода недостатки или препятствия в процессе
регистрации избирателей, отрицательно сказывающиеся на женщинах?
• Внимательно ли соответствующие органы отслеживают смену фамилий
и мест жительства?
• Удобно ли расположены участки регистрации избирателей?
• Доступна ли информация о регистрации избирателей для женщин?
• Осуществляется ли официальными властями или НПО программа помощи
в регистрации для женщин?
• Существуют ли обстоятельства, ограничивающие доступ женщин к доку­
ментам?
• Существуют ли языковые барьеры или проблемы грамотности, которые
искажают пропорциональное соотношение женщин и мужчин среди зарегистри­
рованных избирателей?
• Существуют ли какие-либо культурные традиции, которые препятствуют
участию женщин в выборах и регистрации? Есть ли этнические и национальные
обычаи? Религиозные традиции? Общие традиции патриархата? Принимают
ли власти какие-нибудь меры с целью их преодоления?
4. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПРОДВИЖЕНИЕ ЖЕНЩИН:
РОЛЬ ПОЛИТИЧЕСКОГО АНАЛИТИКА
Оценка уровня и характер участия женщин в политической жизни в целом
и, в частности, на конкретных выборах относится, в первую очередь, к обязан­
ностям политического аналитика МНВ. Это включает оценку роли женщин как
115
в политических партиях, так и в качестве кандидатов, а также оценку степени,
в которой политические партии интегрируют в свою деятельность и политическую
кампанию женщин и женские вопросы.
A. ВНУТРЕННЯЯ ОРГАНИЗАЦИЯ И ЕЕ ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ЖЕНЩИН
За исключением независимых кандидатов, большинство баллотирующихся
женщин, назначаются и поддерживаются какой-либо политической партией как
во время избирательной кампании, так и после выборов. В основном партия
определяет, следует ли женщине-кандидату выходить на политическую арену,
и если да, то когда и в каком качестве. Следовательно, очень важно, чтобы
наблюдатели оценили, каким образом партии содействуют продвижению женщин
на лидирующие позиции (если они это делают), выдвигают ли партии женщин
в качестве кандидатов и выступают ли партии по проблемам, представляющим
особую важность для женщин, чтобы привлечь женскую половину электората.
Как правило, организация и регистрация политических партий определяются
законом, но в рамках законодательной базы партии имеют некоторую свободу
действий в определении своей внутренней структуры и процедур. Даже в странах
с развитой демократией политические партии различаются в зависимости от того,
насколько они принимают демократические принципы в собственном устройстве,
например в определении кандидата на выдвижение и при составлении списка
кандидатов. В целом, чем больше партия следует демократическим принципам
и прозрачности в своих внутренних процедурах, тем больше у женщины шансов
на выдвижение в качестве кандидатов от этой партии и тем вероятнее, что про­
блемы, затрагивающие женщин, будут всерьез рассмотрены во время кампании.
Чем прозрачнее внутренние распорядки партий, тем больше вероятность того,
что активисты будут выступать за установление равенства между полами, выдви­
жение женщин в качестве кандидатов, а также будут обращать особое внимание
на проблемы, касающиеся женщин. Тем не менее, внутренняя жизнь партии
часто не достаточно прозрачна и не подотчетна даже ее членам. Для того, чтобы
определить влияние партийного устройства на выдвижение женских кандидатур,
необходимо обратить внимание на следующие тенденции:
Партии, придерживающиеся социально прогрессивных идей, наиболее часто
выдвигают кандидатов-женщин в рамках общих тенденций к оказанию поддержки
сегментам населения, традиционно непричастным к действующей власти, напри­
мер, женщинам, национальным меньшинствам, инвалидам и пр.;
Многие партии, особенно в странах с недавно установившейся демократией,
организуются централизованно вокруг одного лидера. В подобных условиях, если
лидером партии является не женщина, то возникает гораздо меньше инициатив
и интереса со стороны партии к выдвижению других кандидатов, в том числе
и женщин;
Существуют некоторые основания полагать, что наиболее часто женщин
выдвигают в качестве кандидатов в партиях с децентрализированной системой,
в отличие от партий, где выдвижение контролируется центром;
116
Партии часто заменяют полную интеграцию женщин в основную организа­
цию партии созданием «женского крыла» партии. Несмотря на то, что подобная
структура партии может играть важную роль при защите интересов женщин
во внутрипартийном диалоге, в некоторых случаях она может привести к изоляции
женщин и маргинализации их роли внутри партии.
B. ФАКТОРЫ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИЕ БЛАГИМ НАМЕРЕНИЯМ
Намерения выдвинуть перспективных женщин-кандидатов могут быть све­
дены на нет из-за партийных практик или лазеек, которые позволяют действовать
в обход законов и внутрипартийных правил. МНВ следует быть внимательной
к таким случаям.
В странах с обязательной системой избирательных квот, гарантирующей
включение женщин в списки кандидатов, а также в тех случаях, когда партии
добровольно принимают эти квоты, исполнение подобных законов или правил
может оставаться бесполезным, если они не гарантируют предоставление жен­
щинам выигрышных позиций в списке;
Гендерная «показуха» может быть результатом составления партиями смешан­
ных избирательных списков лишь с целью выполнить существующие требования
или казаться сбалансированными. В таких случаях партии удаляют женские
кандидатуры из списка сразу после выборов посредством их снятия или самолич­
ного отказа от должности. Любые данные об использовании подобной практики
должны быть очень внимательно изучены МНВ. Данные о том, что кандидатов,
особенно женщин, заставляли подписать предварительное заявление об отставке,
прежде чем включить их в список, должны привлечь внимание;
В странах с преференциальной системой голосования партии в некоторых
случаях могут не оказывать равную поддержку женщинам-кандидатам в своем
списке. Некоторые партии могут тайно поощрять избирателей отдавать предпо­
чтение кандидатам-мужчинам, находящимся ниже по списку, или не соблюдать
партийный распорядок и побуждать избирателей игнорировать официальную
последовательность кандидатов в списке;
Партии могут не предоставить женщинам-кандидатам равного и адекватного
руководства, обучения, поддержки и финансового обеспечения.
C. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОГРАММЫ И УСИЛИЯ ПО ПРИВЛЕЧЕНИЮ ГОЛОСОВ ЖЕНЩИН-ИЗБИРАТЕЛЕЙ
Политические программы партий могут отражать их поддержку женщин
и заинтересованность в решении проблем, затрагивающих положение женщин.
Показателями подобной заинтересованности могут быть позиции партии по таким
вопросам, как безработица и неполная занятость, неконтролируемая занятость
в теневой экономике, планирование семьи и здоровье репродуктивных органов,
социальные услуги, насилие против женщин, семейные пособия и содержание
детских садов и яслей.
При рассмотрении политических программ партий, МНВ следует оценить,
в какой степени они акцентируют внимание и политические заявления на пробле­
117
мах, имеющих особую важность для женщин. Наблюдатели также должны оценить,
насколько важной для политических партий является проблема привлечения
голосов женщин, и направлены ли их избирательные кампании на привлечение
женской части электората. Другой областью наблюдения может являться нали­
чие у партии или поиск ею поддержки и одобрения со стороны НПО или групп
поддержки, занимающихся проблемами положения женщин. Поиск подобной
поддержки может свидетельствовать о том, что партия заинтересована в развитии
эффективных программ для защиты преимущественно интересов женщин.
ВОПРОСЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ:
ПАРТИИ И КАНДИДАТЫ
Партийная организация и структура
Какова доля женщин среди членов партии? Доля женщин среди руководства
партии? Входят ли в число членов партии в парламенте женщины?
Как определено руководство партии? Существуют ли особые правила отно­
сительно выдвижения и регистрации женщин-кандидатов? Если да, то являются
ли эти правила официальными и письменными?
Как определен кандидатский список партии? Существуют ли особые правила
относительно выдвижения и регистрации женщин-кандидатов? Если да, то явля­
ются ли эти правила официальными и письменными?
Сколько женщин входит в список кандидатов и какие позиции они в нем
занимают?
Существует ли у партии «женское крыло»? Если да, то каковы его функции
и/или значение?
Должны ли кандидаты предварительно подписывать заявление об отставке,
прежде чем быть включенными в кандидатский список?
Стратегия избирательной кампании
В какой степени политическая программа партии обращена к проблемам,
представляющим особый интерес для женщин?
Имеется ли у партии стратегия по привлечению голосов женского электората?
Имеется ли у партии поддержка со стороны женских организаций?
Какого рода поддержку партия предоставляет женщинам-кандидатам? Финан­
совую поддержку? Предоставление эфира? Обучение тому, как эффективно
участвовать в кампании? Появляются ли женщины на предвыборных плакатах
партии?
Проблемы во время предвыборного периода
Сталкивались ли женщины-кандидаты с запугиванием и вмешательством в их
избирательные кампании? Отличаются ли эти проблемы от тех, что возникли
у мужчин?
Сталкивались ли женщины-кандидаты еще с какими-либо проблемами во время
кампании?
118
5. ЖЕНЩИНЫ И СМИ: РОЛЬ АНАЛИТИКА СМИ
В обязанности аналитика СМИ МНВ входят оценка объема и качества осве­
щения СМИ женщин-кандидатов и составление заключения об освещении СМИ
женщин в политике в целом. Также в его обязанности входит рассмотрение
вопроса о том, в какой мере освещение СМИ политической жизни затрагивает
интересы женщин, а также вопросы, напрямую касающиеся женщин. Также
представляют интерес вопросы о том, насколько кампания по привлечению
избирателей направлена на женщин, а также то, насколько освещение женщин
СМИ или приверженность к стереотипам могут препятствовать достижениям
женщин на политической арене.
A. СМИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ
Обязательства ОБСЕ о проведении демократических выборов включают тре­
бования о том, чтобы все политические группы и индивидуальные представители,
принимающие участие в избирательном процессе, обладали беспрепятственным
доступом к СМИ, свободном от правовых или административных барьеров
и основанном на антидискриминационных принципах. МНВ должна определить,
не сталкивались ли женщины-кандидаты с каким-либо родом дискриминации
при получении доступа к СМИ.
Помимо вопросов о равном доступе, огромное влияние на имидж женщин-кан­
дидатов и их перспективы на выборах оказывают реальный объем и качество
освещения СМИ. Ключевой ролью СМИ на любых выборах является обеспечение
общества достаточным объемом информации о кандидатах и партиях для того, чтобы
избиратели смогли сделать обоснованный выбор. Эти факторы объясняют необхо­
димость оценки того, получают ли женщины-кандидаты достаточное и объективное
освещение в СМИ своей кампании по сравнению с другими кандидатами. Таким
образом, МНВ следует рассмотреть следующие вопросы: обеспечивают ли СМИ
освещение кампаний женщин-кандидатов; способствуют ли они общественному
признанию женщин в качестве обычных участников политической жизни; и спо­
собствует ли манера освещения СМИ развитию представления о женщине как
о политическом лидере в обществе? То, как СМИ представляют женщин, часто
является очень важным показателем их положения во всем обществе.
B. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ РАССМОТРЕНИЯ
МНВ должна принять во внимание следующие признаки освещения жен­
щин-кандидатов в СМИ:
• по сравнению с их соперниками мужчинами, женщины обычно получают
меньший совокупный объем освещения своей кампании и наименее запомина­
ющееся освещение. На женщин-кандидатов реже ссылаются при упоминании
чьей-либо точки зрения или в качестве источника информации. Женщин также
реже приглашают для участия в политических передачах;
• по сравнению с кандидатами мужского пола, политические позиции жен­
щин-кандидатов по определенным вопросам могут получать гораздо меньшее
освещение, чем их личные качества и внешность;
119
• женщины-кандидаты часто представлены в СМИ в своих традиционных
женских ролях жен и матерей. Подобные имиджи могут быть навязаны СМИ
или созданы политической рекламой партии или самими кандидатами. Часто,
к примеру, женщины-кандидаты используют свой материнский или опекунский
статус для демонстрации своих позиций по таким вопросам, как образование
и уход за ребенком;
• значимость так называемых женских вопросов может снижаться, если они
освещаются только в женских колонках, а не в общих разделах новостей.
C. МЕТОДЫ МОНИТОРИНГА СМИ ВО ВРЕМЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ
КАМПАНИИ
Если в состав МНВ входит группа по мониторингу СМИ, которая постоянно
занимается анализом теле- и радиоэфира, печатных новостей, политических
программ, политической рекламы и мнения аналитиков, то в их распоряжении
имеется возможность расширить круг критериев, определяющих тенденции
освещения СМИ женщин и их образов.
Обычно полномасштабный мониторинг СМИ включает оценку сравнительного
количества времени или места, предоставленных различным партиям и кандидатам,
а также того, положительным или отрицательным являлся тон в определенном
эфире или статье. Для того, чтобы определить отношение к женщинам-кандидатам,
по сравнению с отношением к их соперникам мужского пола, целесообразно
было бы рассмотреть все эти выводы с точки зрения гендера.
В случае, если это нереально или если МНВ не располагает полной группой
по мониторингу СМИ, то силами имеющихся в штате сотрудников и при наличии
времени МНВ может провести небольшой, пусть даже статистически несуществен­
ный, анализ возможных различий в освещении кандидатов-женщин и мужчин.
Два метода, необязательно взаимоисключающих, могут быть использованы:
• местным членам МНВ может быть поручено наблюдать за определенными
эфирами на главных телевизионных каналах, о которых им сообщают аналитики
СМИ. Каждому сотруднику может быть поручено наблюдать за определенными
выпусками новостей и политическими программами, чтобы в результате никто
не был перегружен;
• местные члены МНВ могут провести всестороннее изучение большого
числа публикаций в какой-то определенный день незадолго до дня выборов.
• в каждом случае, участники МНВ должны анализировать и записывать
выводы, которые они сделали относительно:
• количества статей и времени, уделенных кандидатам-мужчинам и женщинам;
• соотношения объема напечатанных статей или эфирного времени, в которых
освещались личностные характеристики и внешность по сравнению с освеще­
нием политических позиций и политической деятельности мужчин и женщин;
• примеров, в которых женщины представлены в традиционных ролях жен
и матерей;
• примеров, в которых манера повествования, навешанные ярлыки или
внешность, используются для занижения статуса и достижений женщин;
120
• числа статей, которые относились непосредственно к женщинам, а также
того, были ли эти статьи из раздела новостей или специального женского раздела.
ВОПРОСЫ ДЛЯ ИССЛЕДОВАНИЯ:
СМИ
Освещение женщин и женских проблем
• Как бы вы охарактеризовали общее отношение к женщинам в СМИ?
• Как компетентное, восприимчивое и профессиональное?
• Стереотипное, отождествляющее женщин с ролью жен и матерей? Сенса­
ционное?
• Где в печатной прессе обычно размещаются статьи о проблемах, имеющих
особую значимость для женщин? В разделе общих новостей? В специальных
женских колонках и разделах? На первой странице?
• Используют ли обычно СМИ женоненавистнический язык или ярлыки
по отношению к женщинам, а именно к женщинам, занимающимся управлением?
• Какова доля женщин среди дикторов выпусков телевизионных новостей
и ведущих политических программ? Какова доля женщин среди редакторов
политических колонок?
• Освещение женщин и выборов
• Имеют ли женщины-кандидаты равный доступ к СМИ, основанный на анти­
дискриминационных принципах?
• Ориентированы ли женщины-кандидаты сопоставимым количеством и каче­
ством их освещения СМИ по сравнению с мужчинами? Если нет, то каков объем
освещения мужчин и женщин, относительно полового состава кандидатов?
• Вызваны ли определенные различия в объеме освещения предпочтениями
СМИ или предпочтениями политических партий?
• Ориентирована ли какая-либо политическая реклама на женщин-избира­
телей?
• Направлены ли какие-либо программы по информированию избирателей или
по привлечению избирателей к участию в голосовании специально на женщин?
6. ДОЛГОСРОЧНЫЕ И КРАТКОСРОЧНЫЕ НАБЛЮДАТЕЛИ: РОЛЬ
КООРДИНАТОРА ДОЛГОСРОЧНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ
Координаторы долгосрочных наблюдателей (ДСН) МНВ ответствены за то,
чтобы все ДСН были осведомлены о приоритетах МНВ относительно женских
вопросов и выборов и чтобы информация, которую они предоставляют в качестве
отчетов о проделанной работе, включала все данные, необходимые для проведения
оценки и построения заключений по данным вопросам. Координатору ДСН следует
находиться в тесном сотрудничестве с гендерным аналитиком или сотрудником
миссии, координирующим вопросы гендера, с целью наиболее эффективного
определения задач для ДСН. Координатор ДСН также содействует в определении
приоритетов в работе краткосрочных наблюдателей (КСН) о предоставлении
информации об активности женщин в день выборов.
121
A. ДОЛГОСРОЧНЫЕ НАБЛЮДАТЕЛИ
Долгосрочные наблюдатели играют ключевую роль в обеспечении сбора
информации по всей стране о политических событиях и тенденциях в регионах,
а также в выявлении особенностей каждого региона, которые могут повлиять
на ход выборов. Таким образом, ДСН занимают ключевую позицию в содействии
МНВ при анализе роли женщин в избирательном процессе. Для того, чтобы
содействие их оказалось эффективным, они должны быть проинформированы
о подходе БДИПЧ к вопросу гендера и выборов, а также должны иметь общее
понимание о роли ОБСЕ и других международных обязательствах по правам
женщин и в особенности их права на участие в выборах. Глава 1 содержит общую
информацию, полезную как для ДСН, так и для всех сотрудников миссии.
В ходе выполнения своих непосредственных обязанностей ДСН должны уметь
собирать определенную информацию о роли женщин в избирательном процессе
в каждом регионе. Эта информация должна быть включена в регулярные отчеты
ДСН для главного штаба МНВ. Степень, с которой ДСН способны исследовать
гендерные вопросы, может существенно варьировать в связи с их, как правило,
большой загруженностью. Именно поэтому сотрудники миссии должны опреде­
лять специфические вопросы или проблемы, заслуживающие особого внимания
и наблюдения со стороны ДСН.
B. КРАТКОСРОЧНЫЕ НАБЛЮДАТЕЛИ
Краткосрочные наблюдатели также должны быть привлечены к наблюдению
за участием женщин в голосовании. С этой целью должны быть использованы
бланки, которые заполняют КСН о своих наблюдениях за ходом голосования
на избирательных участках. Эти бланки целеесообразно дополнить соответ­
ствующими вопросами, чтобы сотрудники миссии смогли легко подсчитать
и проанализировать данную информацию.
• КСН должны определить число мужчин и женщин, входящих в состав
избирательной комиссии на каждом избирательном участке, и указать пол пред­
седателя каждой комиссии.
Также деятельность КСН может включать определение соотношения женщин
среди наблюдателей от политических партий и/или местных беспартийных
наблюдателей.
• КСН должны попросить председателя избирательной комиссии на изби­
рательном участке определить, по мере возможностей, число проголосовавших
мужчин и женщин или, если это необходимо, сделать собственный вывод, осно­
ванный на личных наблюдениях;
• форма бланка должна подразумевать сообщение о случаях «семейного
голосования», когда два человека или больше заходят в одну кабину для голосо­
вания. В основном, участниками семейного голосования являются мужья и жены.
Семейное голосование противоречит обязательствам ОБСЕ относительно тайны
голосования каждого человека и может неблагоприятно сказаться на правах
женщин, особенно в традиционно патриархальных обществах, где женщины
могут не обладать полной свободой выбора. Частое появление случаев семейного
122
голосования может свидетельствовать о том, что женщины не обладают равными
возможностями при участии в голосовании;
• также необходимо сообщать о случаях голосования «за других», когда
один человек предоставляет документы нескольких лиц и голосует от их имени.
Голосование за других запрещено в большинстве стран, поскольку оно проти­
воречит принципу тайного голосования и обязательствам ОБСЕ. Голосование
за других может наиболее часто встречаться в сельской местности и среди групп
национальных меньшинств и также способно ущемлять права женщин. КСН
должны оценить то, как избирательные комиссии на каждом участке реагируют
на попытки голосования за других людей.
ПРОВЕРОЧНЫЙ ЛИСТ
ДЛЯ ДОЛГОСРОЧНЫХ И КРАТКОСРОЧНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ
Долгосрочные наблюдатели
• Баллотируются ли женщины в качестве кандидатов в вашем регионе? Если
да, то какова доля женщин среди кандидатов? Отличается ли она от аналогичного
показателя на предыдущих выборах?
• Выдвигает ли какая-либо партия значительно большее число женщин
среди кандидатов? Прикладывают ли партии определенные усилия для полу­
чения поддержки женской половины электората и затрагивают ли они вопросы,
непосредственно связанные с женщинами?
• Были ли женщины уже выбраны в качестве лидеров в вашем районе?
Какова их доля?
• Являются ли женщины членами региональных или местных избиратель­
ных комиссий? В каком соотношении они представлены в них? Каким числом
подобных комиссий руководят женщины?
• Зарегистрированы ли женщины в вашем регионе в равном соотношении
с мужчинами? Если нет, то можете ли вы определить почему?
• Проводятся ли какие-нибудь программы для женщин или акции, направ­
ленные на активное участие женщин в голосовании?
• Если значительное количество людей в вашем регионе относится к нацио­
нальным меньшинствам, то участвуют ли женщины из этой группы в голосовании
также активно, как и мужчины? Существуют ли факторы, ограничивающие
их участие?
• Существуют ли другие факторы, положительно или отрицательно влияющие
на участие женщин в качестве избирателей и/или кандидатов в вашем регионе?
Краткосрочные наблюдатели
• Сколько мужчин и женщин среди членов избирательной комиссии на каждом
избирательном участке? Мужчина или женщина является председателем комиссии?
• Сколько мужчин и сколько женщин проголосовало на ваших избирательных
участках? Если избирательная комиссия не может предоставить эти данные,
можно ли сказать, основываясь на ваших собственных наблюдениях, что число
проголосовавших мужчин и женщин примерно одинаково?
123
• Имели ли место случаи семейного голосования?
• Имели ли место случаи голосования за других?
• В ваших наблюдениях и/или обсуждениях с членами избирательной комис­
сии, заметили ли вы что-либо, указывающее на то, что женщины не участвовали
в выборах наравне с мужчинами?
• Каково общее соотношение женщин, участвующих в качестве местных
наблюдателей, представителей партий или кандидатов и среди местных беспар­
тийных наблюдателей?
7. БОЛЕЕ ПОДРОБНЫЙ АНАЛИЗ И ИНФОРМАЦИЯ: РОЛЬ ГЕНДЕРНОГО АНАЛИТИКА
По возможности, а также при необходимости, в штат МНВ входит гендерный
аналитик. В обязанности гендерного аналитика входит широкий круг вопросов,
связанных с работой МНВ в области гендерных проблем и участия женщин
в выборах. Гендерный аналитик должен провести инструктаж всех членов миссии
и долгосрочных наблюдателей, удостовериться в том, что работа МНВ сосредо­
точена на вопросах гендера, а также он должен координировать работу миссии
по гендерным вопросам и заниматься написанием заключений и рекомендаций
по вопросам, относящимся к гендеру на выборах. В подразделах, приведенных
ниже, содержится множество важных вопросов, требующих глубокого анализа
со стороны гендерных аналитиков.
Если в штате миссии нет гендерного аналитика, главе миссии следует назначить
одного из членов миссии контактным лицом по гендерным вопросам, помимо испол­
нения его текущих обязанностей. Поскольку у подобных сотрудников существуют
также другие обязанности, гендерные вопросы будут ими в основном только коорди­
нироваться. В помощь гендерным аналитикам или сотрудникам МНВ, являющимся
контактными лицами по вопросам гендера, как правило, должны быть наняты местные
ассистенты, обязанности которых будут заключаться в сборе информации, переводе
и анализе участия женщин в выборах. Под руководством гендерных аналитиков или
сотрудников МНВ, являющихся контактными лицами по вопросам гендера, мест­
ные ассистенты также смогут оказывать содействие другим сотрудникам миссии
в мониторинге гендерных вопросов в соответствующих сферах.
A. ЖЕНЩИНЫ В ОБЩЕСТВЕ
Способность женщин пользоваться преимуществами от реализации прав
человека и полноценно участвовать в политической жизни, включая выборы,
зависят от социальной среды в стране. Анализ положения женщин в обществе
в целом, а также преград на пути продвижения женщин, способен создать важную
основу для лучшего понимания роли женщин в избирательном процессе. В обще­
ствах, где женщины не равны ни в своих законных правах, ни в экономических
и образовательных или в других сферах, они наиболее вероятно ущемлены и в
своих правах голосовать, и участвовать в политической жизни.
Для того, чтобы определить, равными ли игроками являются мужчины и жен­
щины на избирательной арене, МНВ было бы полезно обратится к состоянию
124
общества в целом. Вопросы, приведенные ниже, могут способствовать в опре­
делении того, насколько страна выполняет международные стандарты по правам
женщин, принятые всеми странами-участниками ОБСЕ и содержащиеся в КЛДЖ.
• Равны ли женщины и мужчины перед законом? Существует ли юридически
закрепленная дискриминация женщин? Фактическая дискриминация? Обладают
ли мужчины и женщины равными правами относительно брака и семьи?
• Одинаков ли доступ мужчин и женщин к образованию?
• Одинаков ли доступ женщин на рынок труда по сравнению с мужчинами?
Выше ли уровень безработицы среди женщин? Ниже ли уровень их заработной
платы? Равен ли доступ женщин к займам и банковским кредитам?
• Обладают ли женщины равным доступом к здравоохранению по сравнению
с мужчинами?
• Является ли насилие по отношению к женщинам широко распространенной
общественной проблемой?
• Осознало ли и приняло ли общество в целом концепции равенства полов
и признания прав женщин?
• Существует ли явное разделение между отношением городского и сельского
населения к равенству мужчин и женщин?
B. ЖЕНЩИНЫ В ПОЛИТИКЕ
В Главе 1 указан перечень статистической информации, необходимой МНВ
для определения уровня участия женщин в политике. Миссия, в состав которой
входит гендерный аналитик, способна более глубоко заняться сбором и анализом
подобной информации, ставя ее на более значимые позиции.
К примеру, МНВ должна стараться получить информацию о соотношении
мужчин и женщин в уходящем парламенте. Тем не менее, если МНВ способна
уделить больше ресурсов гендерным вопросам, то полезным также может быть
получение сравнительной статистической информации о соотношении мужчин
и женщин среди баллотирующихся на переизбрание и среди тех, кто, напротив, этого
не делает. Очевидным в некоторых странах является то, что женщины чаще уходят
из политики по сравнению с мужчинами. В качестве причин ухода из политики
женщины в органах власти обращают внимание на множество проблем, включая
трудности балансирования между служебными обязанностями и семейной жизнью,
чувство, что их не принимают всерьез, а также то, что они могли почувствовать
себя некомфортно в атмосфере противоборства в парламенте. Кроме того, у неко­
торых женщин могло возникнуть ощущение, что они не могут в достаточной
мере продвигаться в органах власти по причине того, что там сложились крепкие
дружеские связи среди мужчин. Если обратить внимание на тех должностных
лиц, которые приняли решение не переизбираться, можно определить, существует
ли определенная закономерность в непропорциональном соотношении женщин,
покидающих парламент. Интервьюирование должностных лиц способствует выяв­
лению обстоятельств, влияющих на их решение не участвовать в переизбрании.
Также МНВ рекомендуется следить за числом потенциальных кандидатов,
отклоненных органами, ответственными за их регистрацию. Сравнение в частно­
125
сти должно быть произведено для выявления, не являлась ли доля отстраненных
кандидатов-женщин непропорциональной по отношению к доле мужчин. В случае,
если подобное несоответствие было выявлено, МНВ может пожелать произвести
расследование вызвавших его причин.
Углубленный анализ количества мужчин и женщин среди зарегистрирован­
ных кандидатов также может помочь прояснить картину об участии женщин
в выборах. Помимо общей статистики по стране в целом, МНВ также может
искать информацию о том, существуют ли определенные колебания в участии
женщин в отдельных регионах или среди национальных меньшинств, и если да,
то чем это вызвано. В случае, если в стране много переселенцев, оценке также
стоит подвергнуть то, регистрируются ли женщины на выборах и участвуют
ли они в них наравне с мужчинами?
Для лучшего понимания участия женщин в политических процессах необхо­
димо собрать информацию о количестве женщин среди членов местных и регио­
нальных советов или собраний. В частности, полезной будет информация о том,
каким числом местных и региональных советов или собраний руководят женщины.
Путь к успешному избранию на национальном уровне зачастую начинается
с местного. Если женщины в достаточной мере не представлены в местных
органах, то общий фонд квалифицированных и опытных женщин-кандидатов
на должности на национальном уровне уменьшается.
Другим показателем представительства женщин и их политического успеха
является занимание ими должностей министров и других подобных позиций. Если
МНВ присутствует в стране до завершения формирования кабинетов министров,
то сравнение количества женщин среди членов приходящего и уходящего правительств
может помочь выявить, существуют ли в стране определенные тенденции или нет.
Для того, чтобы определить, какие министерства возглавляются женщинами, может
быть произведен обзор позиций в кабинетах министров. Хотя и бывают исключения,
чаще всего женщин назначают на руководящие посты в органы, относящиеся к соци­
альной сфере, где они занимаются так называемыми женскими вопросами. Критики
полагают, что такого рода практика вытекает из общественных ожиданий, основанных
на стереотипе о женщине в роли матери и домохозяйки, а также из общественного
мнения о том, какие функции должны быть присущи женщинам.
В некоторых странах были сформированы «женские» политические партии.
Это также может служить источником информации как об участии женщин
в избирательном процессе, так и об особых проблемах, касающихся женщин.
Несмотря на то, что женские отделения партий способны эффективно освещать
проблемы женщин, в своих действиях они в большинстве случаев отражают
общий политический курс партии.
Другим важным фактором является то, как законодательная система регулирует
положение женщин, особенно в отношении выборов. Важно установить, имеют
ли женщины равный доступ к судам, помимо их юридических прав, а также
одинаково ли отношение к женщинам-истцам и к мужчинам? В случаях, когда
женщины-кандидаты или представители политических партий участвуют в судеб­
ных разбирательствах или других процессах, имеющих отношение к выборам,
126
МНВ должна внимательно следить за затронутыми вопросами избирательного
процесса и оценивать, не было ли каких-либо различий в этих разбирательствах
по сравнению с аналогичными разбирательствами, где участвуют мужчины.
В Главе 5 изложены основные рекомендации по поводу гендера и СМИ во время
выборов. МНВ, в состав которой входит гендерный аналитик, способна провести
более тщательный анализ того, как отношение СМИ к женщинам влияет на их участие
в выборах и на их перспективы. По мере возможностей, анализ СМИ может быть
усовершенствован путем дополнения в него, к примеру, сравнительных критериев
того, как СМИ относятся к мужчинам и женщинам. В этой связи целесообразно
определить, освещает ли статья или эфир преимущественно характер и личные
качества кандидата, его/ее семейное положение или сосредотачивается на его/ее
позициях по политическим вопросам. Также важно указать, затрагивает ли данный
материал вопросы, которые ассоциируются с женщинами (здоровье и уход за ребен­
ком, социальное обеспечение или образование), вне зависимости от того, относится
ли эта статья или эфир к определенному кандидату или политической партии.
C. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ
В качестве важных источников для написания гендерного анализа ситуации
в рассматриваемой стране могут выступать несколько государственных учреждений:
• избирательные органы как на национальном, так и на региональном уровнях,
являются первостепенными источниками информации о соотношении количества
мужчин и женщин среди кандидатов, членов избирательных комиссий на изби­
рательных участках, а также среди руководителей этих органов;
• наиболее вероятными источниками информации о данных по регистрации
избирателей и о соотношении женщин и мужчин среди зарегистрированных
избирателей в регионах являются местные правительственные органы или
местные органы внутренних дел (местная полиция);
• МНВ также следует определить, какое министерство, отдел или комиссия
ответствено за обеспечение равных прав, ликвидацию дискриминации и развитие
гендерного равенства. Если такого органа нет, это также следует отметить. Часто
подобный орган не функционирует автономно, а является подразделением опре­
деленного министерства, к примеру, министерства труда и занятости или семьи
и социального обеспечения. Эти органы должны предоставлять важную инфор­
мацию о сути проводимой политики и о проблемах, с которыми им приходилось
сталкиваться при продвижении и осуществлении равенства по половому признаку;
• практически во всех странах существует отдел или орган статистики, собирающий
информацию по множеству вопросов, включая основную информацию о населении,
данные об экономике, статистику образования и здравоохранения, реестры по соци­
альному обеспечению и пр. Идеальным было бы, если бы формат предоставления
подобной информации позволял производить сравнение показателей о мужчинах
и женщинах по таким вопросам, как грамотность, образование, занятость или доход;
• информация о конкретных проблемах, с которыми приходится сталкиваться
женщинам, может быть получена в офисе омбудсмена или в национальном офисе
по правам человека;
127
• встречи с судьями и прокурорами, также как и с ассоциациями професси­
ональных адвокатов и с организациями по защите прав женщин, могут способ­
ствовать пониманию общего отношения правовой системы к женщинам.
D. НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ
Важной задачей миссии по наблюдению за выборами являются встречи
с неправительственными организациями, профессиональными организациями
и гражданскими группами. Их участие может быть очень полезным при под­
тверждении или возражении против информации, полученной из официальных
источников. Что касается проблем, относящихся к участию женщин в избира­
тельном процессе, то определенные НПО могут быть компетентны в обсуждении
конкретных вопросов, таких как барьеры для участия женщин, внимательность
государственных органов к нуждам женщин, а также степень приверженности
к проблемам женщин со стороны кандидатов и избранных деятелей.
Помимо сбора основной информации, показателем политического участия женщин
в обществе является уровень вовлеченности женщин в политику посредством их участия
в работе неправительственных организаций. Такого рода участие может служить толчком
к переменам в обществе. Оценка положения женских НПО, признание их неотъем­
лемой частью гражданского общества, их эффективность в освещении проблем и их
способности вызывать общественные и политические перемены дают возможность
значительно дополнить наблюдение за участием женщин в политических процессах.
ВОПРОСЫ ДЛЯ РАССМОТРЕНИЯ:
БОЛЕЕ ПОДРОБНЫЙ АНАЛИЗ И ИНФОРМАЦИЯ
Женщины в обществе
• В какой степени страны выполняют обязательства ОБСЕ и другие между­
народные обязательства по правам женщин и по поводу равенства по половому
признаку?
• Равны ли женщины перед законом? Как с ними обращается судебная система,
в особенности в разбирательствах, связанных с выборами?
• Есть ли какие-либо доказательства, свидетельствующие о существовании
дискриминации по отношению к женщинам в обществе?
• Есть ли у женщин равный доступ к образованию, здравоохранению и к
трудоустройству?
• Пользуются ли женщины равным положением в экономической сфере?
• Пользуются ли женщины в своих интересах услугами таких государственных
органов, как омбудсмен или комиссия по правам человека? Если да, то о каких
недовольствах они заявляют?
Женщины в политике
• Большее ли число женщин уходит из политики по сравнению с мужчи­
нами? Если да, то почему? Сколько женщин и сколько мужчин приняли решение
не переизбираться?
• Чаще ли женские кандидатуры отклоняются при регистрации, чем мужские?
128
• Свидетельствует ли список избирателей о неравенстве мужчин и женщин?
• Достаточно ли женщины представлены в местных и региональных собра­
ниях?
• Играют ли женщины существенную роль, занимая должности министров
или мэров?
• Существуют ли «женские» политические партии? И обладают ли они зна­
чимым влиянием? Каким вопросам они уделяют наибольшее внимание?
• Есть ли у региональных подразделений женских партий другие приоритеты,
чем у центрального отделения партии?
Неправительственные организации
• Существуют ли НПО, которые занимаются развитием прав женщин? Какие
вопросы они считают наиболее важными?
• Пытаются ли какие-либо НПО повысить участие женщин в выборах? Если
да, то способны ли они прояснить ситуацию с помехами или преградами для
участия женщин в выборах?
• В какой степени женщины участвуют в деятельности НПО?
• В какой степени женщины участвуют в деятельности НПО, связанной
с проблемами выборов?
• Занимают ли женщины руководящие посты в НПО? Если да, то является
ли это эффективным способом участия в политической жизни и обеспечивает
ли он право быть услышанными?
<…>
129
2.16. Руководство для долгосрочных наблюдателей за выборами.
Наблюдение до и после дня выборов
(ОБСЕ/БДИПЧ, Варшава, 2007 год)
(Извлечения)
ПРЕДИСЛОВИЕ
Расположенное в г. Варшаве Бюро по демократическим институтам и правам
человека (БДИПЧ) является основным институтом ОБСЕ в области поддержки
и защиты прав человека, демократии и верховенства закона. Содействие прове­
дению демократических выборов представляет собой ключевой элемент мандата
БДИПЧ. В этой связи Бюро, ставшее за последние десять лет основным между­
народным институтом по наблюдению за выборами в регионе, разработало ряд
программ в области выборов.
Выборы — это не событие одного дня. Чрезвычайно важно, чтобы миссия
по наблюдению за выборами учитывала все элементы, которые в совокупности
составляют избирательный процесс: беспристрастные и профессиональные
органы, ответственные за проведение выборов; эффективная регистрация
избирателей и кандидатов; избирательная кампания, характеризующаяся
равным доступом к СМИ с акцентом на основных свободах — свободе выра­
жения мнений, собраний и объединений; заслуживающий доверия процесс
голосования в день выборов, который позволяет всем имеющим по закону
право голоса лицам беспрепятственно отдать свой голос, не подвергаясь запу­
гиванию в какой бы то ни было форме; честный, прозрачный и своевременный
подсчет голосов и подведение итогов; открытый процесс рассмотрения жалоб
и апелляций. Все эти аспекты находятся в центре внимания долгосрочных
наблюдателей (ДН).
Данное руководство для долгосрочных наблюдателей дополняет Руководство
БДИПЧ по наблюдению за выборами, в настоящее время его 5-ое издание. Оно
разработано с тем чтобы облегчить особую задачу, возлагаемую на ДН в рамках
миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами. ДН играют уникальную роль в таких
миссиях и преследуют двойную цель. Они должны собирать и анализировать
связанные с выборами данные и информацию и предоставлять соответствующие
отчеты по своим территориям, а также подготавливать почву для размещения
краткосрочных наблюдателей (КН).
КН осуществляют наблюдение в течение ограниченного периода времени,
поэтому деятельность ДН имеет решающее значение для получения максималь­
ной пользы от работы КН, что достигается путем проведения основательных
брифингов и опросов после окончания наблюдения, а также обеспечения необ­
ходимой материально-технической поддержки. В связи с этим для исполнения
роли ДН требуется наличие широкого набора аналитических и организационных
навыков.
130
На ДН возлагается еще одна важная обязанность: они представляют миссию
БДИПЧ по наблюдению за выборами в регионах, и в этом качестве они являются
представителями ОБСЕ в целом. Поэтому необходимо, чтобы ДН выполняли свои
обязанности в соответствии с самыми высокими стандартами профессионализма
и строго соблюдали Кодекс поведения наблюдателя. ДН играют решающую
роль в обеспечении объективной, профессиональной и заслуживающей доверия
оценки выборов.
Работа ДН — дело непростое, но в то же время способствующее личному
росту. Выступая в качестве ДН, человек получает возможность проникнуть в сущ­
ность избирательного процесса в его развитии на местном уровне и наблюдать
уникальную по своему характеру предвыборную обстановку в течение сжатого
отрезка времени. Это требует большой преданности порученному делу. Я желаю
всем ДН успеха в выполнении своих обязанностей и благодарю за их самоот­
дачу. Надеюсь, что это руководство будет подспорьем в их работе и поможет
им поддерживать тот высокий профессиональный уровень в области наблюдения
за выборами, который отличает БДИПЧ.
Посол Кристиан Штрохал
Директор БДИПЧ
ВВЕДЕНИЕ
Настоящее руководство представляет долгосрочным наблюдателям (ДН) обзор
их роли, задач и обязанностей в конкретном контексте наблюдения за выборами,
проводимого Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека
(БДИПЧ). БДИПЧ — это институт ОБСЕ, которому поручено предоставлять
отчеты о соблюдении государствами-участниками обязательств ОБСЕ в области
выборов и оказывать им поддержку в выполнении обязательств в этой области.
Копенгагенский документ ОБСЕ 1990 года стал первым политическим соглаше­
нием, заключенным государствами, в котором учреждено наблюдение за выборами
путем постоянного взаимного приглашения наблюдателей за ходом избиратель­
ного процесса. Мандат БДИПЧ в области наблюдения за выборами вытекает
из пункта 8 Копенгагенского документа и подтверждается в Парижской хартии
для новой Европы 1990 года, Документе римской встречи Совета министров
СБСЕ 1993 года, Документе Будапештской встречи на высшем уровне 1994 года
и Декларации Стамбульской встречи на высшем уровне 1999 года (стамбульской
Хартией европейской безопасности). В качестве признания того, что избиратель­
ный процесс — это больше, чем событие одного дня, на Будапештской встрече
на высшем уровне 1994 года было решено, что БДИПЧ должно играть более
значительную роль в наблюдении за выборами до, во время и после выборов.
В этом контексте Решением Будапештской встречи на высшем уровне БДИПЧ
также было поручено разработать руководство с целью улучшения подготовки
и методики проведения наблюдения за выборами. В результате появилось Руководство
по наблюдению за выборами, впервые опубликованное в 1996 г., в котором изложена
131
всеобъемлющая методология долгосрочного наблюдения за выборами. Руководство
определяет подход ОБСЕ к этой деятельности на протяжении более 10-и лет. Данная
методика позволила БДИПЧ отойти от неполных оценок выборов, имевших место
в начале 1990-х гг. и зачастую характеризовавшихся основанными на впечатлениях
заявлениями, сосредоточенными почти исключительно на дне выборов.
В настоящее время БДИПЧ способно противопоставить избирательному
процессу во всей его сложности последовательный, структурированный и мно­
гомерный подход к наблюдению, охватывающий все ключевые элементы.
Долгосрочное наблюдение играет решающую роль в этой методике. Поэтому
отчеты ДН отражают эффективность и непредвзятость органов, ответственных
за проведение выборов, исполнение законов и положений в области выборов,
характер избирательной кампании и защиту соответствующих гражданских
и политических прав. Присутствие ДН позволяет осуществлять всестороннее
наблюдение до и непосредственно после выборов; именно благодаря ДН БДИПЧ
имеет возможность следить за избирательным процессом в целом и составлять
соответствующие отчеты. Наблюдение за выборами БДИПЧ — это деятельность,
ориентированная на процесс, при этом исход выборов интересует БДИПЧ исклю­
чительно с той точки зрения, насколько честно, точно, прозрачно и своевременно
представлены результаты выборов.
Если краткосрочные наблюдатели (КН) представляют собой главный инстру­
мент миссии по наблюдению и оценке процедур, имеющих место в день выборов,
ДН играют существенную роль в обеспечении эффективного наблюдения в день
выборов. В день выборов КН разворачиваются по всей стране и заполняют
анкеты на каждом избирательном участке и пункте подсчета голосов, который
они посещают, создавая таким образом статистически представительную картину
деятельности избирательных участков по стране. На ДН возлагается важная задача
по содействию этой работе путем планирования приезда, проведения брифинга,
размещения в регионе и осуществления опроса КН после окончания наблюдения.
Каждый раз, когда БДИПЧ размещает миссию по наблюдению за выборами,
все 56 государств-участников, за исключением принимающей страны, получают
приглашение направить как краткосрочных, так и долгосрочных наблюдателей.
БДИПЧ обращается с запросами о направлении в качестве ДН лиц, обладающих
опытом в области организации выборов, знаниями в сфере избирательного зако­
нодательства и/или сопоставимым опытом в области наблюдения за выборами.
ДН должны быть в состоянии проводить самостоятельный анализ и поддерживать
непредвзятые отношения на протяжении продолжительного периода с местными
или региональными властями, ответственными за проведение выборов должност­
ными лицами, представителями политических партий и кандидатами, а также
соответствующими неправительственными организациями.
ДН выполняют свои обязанности под руководством главы миссии по наблю­
дению за выборами (МНВ)17, назначаемого Директором БДИПЧ. Глава миссии
17
КЛДЖ, статья 2 (а). Текст этого и других документов ООН по правам человека можно найти на сайте:
www.unhchr.ch.
132
отвечает за ежедневную работу МНВ в тесном сотрудничестве с отделом по выбо­
рам БДИПЧ. Руководитель отдела по выборам представляет Директора во всех
вопросах, связанных с выборами. Советник по выборам БДИПЧ, на которого
возложена ответственность за наблюдение за конкретными выборами, выступает
в качестве регулярно действующего звена связи между МНВ и БДИПЧ в Варшаве.
Кроме главы миссии в основной состав миссии по наблюдению за выборами
входит его заместитель, специалист по выборам, специалист по политическим
вопросам, специалист по правовым вопросам, специалист по СМИ, специалист
по вопросам статистики, ответственный за материально-техническое обеспечение,
ответственный за финансовые вопросы, ответственный за связи с членами парла­
мента, координатор долгосрочных наблюдателей и ответственный за безопасность.
В отдельных случаях основной состав может включать еще двух специалистов, чье
внимание сосредоточено на анализе аспектов, связанных с гендерными вопросами
и национальными меньшинствами. Основной состав миссии поддерживает связь
с центральными властями принимающей страны и фиксирует общую картину
ситуации на национальном уровне. Кроме того, он взаимодействует с представите­
лями Парламентской ассамблеи ОБСЕ и другими парламентскими наблюдателями,
которые осуществляют наблюдение на регулярной основе в рамках наблюдения
за выборами БДИПЧ и входят в состав международных миссий по наблюдению
за выборами18. ДН служат основным контактным пунктом для всех краткосрочных
наблюдателей, размещенных на местах, включая парламентских наблюдателей,
и проводят брифинги на местном уровне, с тем чтобы привести наблюдение
в соответствие с региональными/ местными условиями.
Координатор ДН является основным контактным лицом для ДН и осущест­
вляет руководство, поддержку и инструктаж. Соответствующие специалисты
основного состава могут рекомендовать ДН отслеживать конкретные вопросы
на местах на основании данных, полученных на национальном уровне.
Методология наблюдения за выборами БДИПЧ придает большее значение
коллективным, нежели индивидуальным выводам. Размещение ДН в между­
народных командах из двух человек, обычно до шести недель до дня выборов,
обеспечивает широкое региональное представительство МНВ на протяжении
всего избирательного процесса. Отчеты ДН позволяют МНВ принять во внима­
ние тенденции и обстоятельства в различных регионах страны при определении
своей общей оценки процесса выборов.
Хотя работа ДН — благодарное занятие, в то же время она представляет собой
трудное и требующее больших усилий испытание, для преодоления которого
необходимы самоотдача и упорство. ДН должны выполнять свои обязанности
в высочайшей степени объективно и профессионально. Они должны быть в состо­
янии работать, проявляя значительную долю гибкости и инициативы, в общих
18
БДИПЧ выступает за сотрудничество с Парламентской ассамблеей ОБСЕ, Парламентской ассамблеей
Совета Европы, Европейским парламентом и, в отдельных случаях, Парламентской ассамблеей НАТО,
а также, возможно, с другими парламентскими объединениями, которые изъявляют желание присоединить­
ся к международной миссии по наблюдению за выборами в рамках методологии наблюдения за выборами,
разработанной БДИПЧ.
133
рамках, устанавливаемых МНВ. От ДН требуется регулярное предоставление
отчетов главе миссии через координатора ДН. ДН могут столкнуться со слож­
ными условиями работы и проживания. Каждая команда ДН будет обеспечена
переводчиком и водителем.
В качестве представителей МНВ на местах ДН могут получать вопросы
от местных СМИ. В то время как глава миссии или назначенный им предста­
витель являются единственными членами МНВ, уполномоченными давать
комментарий по поводу избирательного процесса или по существу выводов
МНВ, ДН могут в отдельных случаях предоставлять общую информацию
о роли наблюдателей. Государства-участники ОБСЕ приняли на себя целый
ряд обязательств по поддержке, защите и пропаганде демократического
правления и прав человека. Большинство из этих обязательств, относящихся
конкретно к выборам, содержится в Копенгагенском документе (пп. 6–8)19.
С тем чтобы помочь государствам-участникам ОБСЕ привести их избиратель­
ный процесс в более тесное соответствие с обязательствами ОБСЕ, согласно
методологии наблюдения за выборами БДИПЧ, государствам предлагаются
авторитетные и конструктивные рекомендации, основанные на достоверных
фактах. Информация, предоставляемая ДН в своих отчетах, служит важным
элементом в ходе выработки рекомендаций, которые будут содействовать
выполнению государствами-участниками своих обязательств.
Данное руководство для ДН дополняет Руководство по наблюдению за выбо­
рами БДИПЧ20, издание 5-е (2005 г.), доступное на восьми языках21. В этом
руководстве рассматривается ряд ситуаций, которые могут возникнуть при
работе на местах, начиная от роли ДН в общем процессе наблюдения и закан­
чивая вопросами административного и материально-технического характера
и безопасности.
КРАТКАЯ ИНФОРМАЦИЯ ДЛЯ ДН
В настоящей главе содержится обзор важной для ДН информации. В ней
излагаются их основные обязанности, дается объяснение того, к чему им сле­
дует быть готовыми по приезде в страну, даются общие указания относительно
порядка работы и определяются основные правила поведения, которым они
должны будут подчиняться. В последующих главах эти вопросы рассматри­
ваются более подробно и содержится конкретная информация, которая будет
служить для ДН ориентиром в работе. В случае если у ДН возникают сомнения
или потребность в совете, им следует консультироваться с координатором ДН.
19
Большинство государств-участников ОБСЕ являются также членами Совета Европы и поэтому обязаны
соблюдать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Кроме того, большинство
государств-участников ОБСЕ ратифицировало Международный пакт о гражданских и политических пра­
вах — соглашение ООН о правах человека.
20
В Руководстве по наблюдению за выборами представлен всесторонний обзор разработанной БДИПЧ
методологии наблюдения за выборами.
21
Албанский, английский, грузинский, румынский, русский, сербский, украинский, французский.
134
А. Общий обзор обязанностей ДН
Обычно предполагается, что в течение работы МНВ ДН выполняют следу­
ющие обязанности22:
• Мониторинг и оценка эффективности и объективности органов, ответ­
ственных за организацию выборов, в течение предвыборного периода, в день
выборов и в дни, непосредственно следующие за выборами, и предоставление
соответствующих отчетов;
• Мониторинг и оценка предвыборной политической атмосферы и всех аспек­
тов избирательной кампании, включая соблюдение гражданских и политических
прав и то, в какой степени избирательный процесс свободен от запугивания,
а также предоставление соответствующих отчетов;
• Мониторинг и оценка процесса рассмотрения жалоб и апелляций, связанных
с выборами, и предоставление соответствующих отчетов;
• Мониторинг, оценка и предоставление отчетов по другим относящимся
к выборам вопросам, таким как: участие женщин, вовлечение национальных
меньшинств, предоставление избирателям с ограниченными возможностями
доступа к процессу голосования;
• Подготовка плана-расстановки на местах для КН, которые будут работать
в зоне ответственности (ЗО) ДН;
• Принятие мер по материально-техническому обеспечению размещения
КН в своей ЗО;
• Проведение брифинга для КН по политическим и избирательным аспектам
на региональном уровне и опроса КН после наблюдения;
• Управление людскими, финансовыми и материальными ресурсами эффек­
тивным образом и в соответствии с процедурами и правилами БДИПЧ.
В. Ознакомление и инструктаж
По приезде в страну ДН проведут до отбытия в свою ЗО один-два дня в сто­
лице, в штаб-квартире МНВ. За это время они:
• Познакомятся с членами основного состава и другими ДН;
• Познакомятся со своим ДН-партнером и ознакомятся с отведенной им ЗО;
• Ознакомятся с рабочим планом, приоритетами и графиком МНВ;
• Получат полный инструктаж относительно общего контекста выборов, зако­
нодательной базы, избирательной системы, политической обстановки, положения
вокруг СМИ, гендерных вопросов и вопросов, связанных с меньшинствами;
• Получат информационный пакет с дополнительной информацией и спра­
вочными документами;
• Получат инструкции по поводу предоставления отчетов и организационных
задач, входящих в круг обязанностей ДН;
• Получат необходимые технические средства и деньги на операционные расходы;
• Пройдут инструктаж по вопросам безопасности.
22
См. Контрольный список основных задач в Приложениях А и В. От ДН может потребоваться выполне­
ние ряда других обязанностей, в зависимости от потребностей конкретной МНВ.
135
После прохождения инструктажа в столице ДН будут распределены по своим
ЗО. Работники в штаб-квартире МНВ забронируют места для временного про­
живания ДН в соответствующих ЗО и организуют проезд. Конкретные условия
различаются в зависимости от МНВ, и ДН будут проинформированы соответ­
ственно.
С. Распределение, материально-техническое обеспечение и операционные ресурсы
МНВ предпримет необходимые шаги для получения от правительства прини­
мающей страны документа, подтверждающего аккредитацию, для каждого ДН.
По возможности ДН получат аккредитацию до того, как они отправятся в свои
ЗО. МНВ обычно также обеспечивают ДН визитными карточками.
ДН распределяются для работы в командах из двух человек, и каждая команда,
как правило, состоит из представителей различных государств-участников ОБСЕ.
При наличии возможности в состав команды ДН включается один мужчина и одна
женщина. Очевидно, что, для того чтобы эти команды работали эффективно,
их участники должны построить профессиональные рабочие отношения, основан­
ные на взаимной поддержке. О возникающих трудностях следует своевременно
сообщать координатору ДН.
В бюджете МНВ не предусмотрены расходы на офисное помещение для ДН.
ДН должны работать там, где они проживают. Поэтому ДН следует выбирать
жилье, которое одновременно может служить офисом для них и их сотрудников,
а также местом для проведения встреч. Члены команды ДН часто предпочитают
совместно снимать жилье, где есть общее помещение, которое можно использовать
в качестве офиса, — это, конечно, остается их личным выбором.
Каждой команде ДН, как правило, выделяются портативный компьютер и мобиль­
ный телефон. Многие ДН считают более удобным брать с собой свои собственные
ноутбуки и мобильные телефоны. Им следует в этом случае позаботиться о том,
чтобы застраховать свою аппаратуру, поскольку МНВ не может возмещать ДН какойлибо ущерб, связанный с порчей или утерей личной оргтехники.
МНВ найдет переводчика и заключит с ним краткосрочный контракт (каждая
команда сможет сама решить, продлить ли этот контракт или нанять кого-либо
другого). При наблюдении за выборами задействуется широкий диапазон навы­
ков и профессионального опыта, и, хотя языковые навыки полезны и, возможно,
важны, ряд наблюдателей не будут в состоянии свободно говорить на языке
принимающей страны. Переводчик должен хорошо владеть английским языком,
а также обладать навыками межличностных отношений, необходимыми для того,
чтобы профессионально представлять ДН на встречах. Переводчик выступает
также в качестве местного помощника ДН и, в идеальной ситуации, должен быть
хорошо знаком с местностью и общей политической обстановкой. Переводчики
должны быть в распоряжении ДН на протяжении всего требуемого периода
времени и, в случае необходимости, должны быть готовы работать сверхурочно.
Удобно также, если переводчик может переводить документы письменно и обла­
дает навыками работы на компьютере как на английском, так и на родном языке.
136
Кроме того, МНВ обеспечит каждую команду ДН водителем, с которым будет
заключен краткосрочный контракт (каждая команда сможет сама решить, продлить
ли этот контракт или нанять кого-либо другого). Предполагается, что водители
ДН используют свои собственные автомобили. Поэтому важно оценить не только
опыт, надежность и компетентность водителя, но и общее состояние, надежность
и характеристики безопасности транспортного средства. ДН должны убедиться,
что их водители имеют водительские права и страховку. Вознаграждение, выпла­
чиваемое водителям, включает плату за использование транспортного средства.
Расходы водителя на топливо будут также возмещены. Удобно, если водитель
немного владеет английским и располагает мобильным телефоном.
Необходимо подчеркнуть, что и переводчик, и водитель должны вести себя ней­
тральным и объективным образом. Наблюдение за выборами — это деятельность,
предполагающая беспристрастность. Конечно, местные сотрудники, нанимаемые
по контракту, имеют полное право на собственное мнение, но они не должны активно
поддерживать или открыто разделять взгляды какой-либо политической партии или
кандидата в то время, когда они участвуют в работе миссии по наблюдению за выборами.
ДН предоставляются денежные средства на покрытие операционных расходов.
К санкционированным расходам обычно относятся: зарплата переводчика и води­
теля, канцелярские товары, оплаты за служебное пользование телекоммуникаци­
онными услугами, а также иные расходы, заранее утвержденные ответственным
за финансовые вопросы в штаб-квартире МНВ23. Каждый ДН самостоятельно
оплачивает проживание, питание и дополнительные расходы из средств, выде­
ленных правительством своей страны. МНВ покрывает дополнительные расходы,
связанные с поездками внутри страны и проживанием ДН, только если им дано
распоряжение посетить промежуточные брифинги в столице или если для посе­
щения отдаленных районов в их ЗО необходимо остаться на ночлег. Расходы
на ночлег должны быть заранее согласованы.
ДН полезно ознакомиться с контрактами, заключаемыми с их помощниками.
ДН несут ответственность за достоверное отражение в отчетности отработанных
часов и пробега автомобиля, заявленных переводчиком и водителем, а с другой
стороны, за то, чтобы любая сверхурочная работа или непредвиденное время
работы были соответствующим образом оплачены.
D. Безопасность
БДИПЧ придает в высшей степени большое значение безопасности своих
сотрудников. ДН и их помощникам не следует подвергать себя излишнему риску;
они должны избегать ситуаций, в которых они могут оказаться вовлеченными
в нарушение общественного порядка или акты насилия. МНВ проинформирует
ДН об общей ситуации в области безопасности в стране и о любых конкретных
угрозах, которые ей могут быть известны.
Наблюдение за выборами — это гражданская деятельность. Однако наблюдение
может проводиться в постконфликтных ситуациях, в зависимости от создания
23
См. подробно управление финансовыми средствами в главе 5.
137
достаточно безопасной обстановки, в которой могут работать наблюдатели
и эксперты по выборам, а также может иметь место эффективный избирательный
процесс. Значение наблюдения за выборами по существу сводится на нет, если
наблюдение проводится при жестких мерах обеспечения безопасности, в том
числе под вооруженной охраной.
ДН должны соблюдать те же меры предосторожности, что и у себя в стране
или в любой другой стране, за исключением дополнительных мер в потенци­
ально нестабильной или постконфликтной ситуации. Однако им необходимо
иметь в виду, что положение в сфере безопасности может измениться, особенно
в напряженной предвыборной обстановке, и следовать рекомендациям, вырабо­
танным в штаб-квартире МНВ.
Вообще, ДН должны:
немедленно сообщать в штаб-квартиру свою контактную информацию и любые
возможные изменения в ней;
непосредственно связываться с координатором ДН как минимум 2 раза в неделю
или в соответствии с инструкцией;
быть уверенными, что их коллега по команде знает, где они;
всегда иметь при себе свой паспорт и аккредитационную карточку;
всегда иметь при себе номера сотрудников штаб-квартиры и номера местных
служб неотложной помощи, а также знать, где находятся ближайшие больницы
и отдел органов правопорядка;
удостовериться, что сотрудники штаб-квартиры информированы о каких-либо
имеющихся проблемах со здоровьем в случае возникновения чрезвычайной
ситуации;
подготовить маршрут своих поездок в районы, удаленные от своего места
проживания, предоставить копию в штаб-квартиру и получить предварительное
согласие на все ночлеги;
не демонстрировать каким бы то ни было образом наличие больших сумм
денег, пользоваться только услугами официальных обменных пунктов;
проявлять осмотрительность в выборе социально-культурных мероприятий
и вести себя профессионально в любое время;
нанести визит вежливости местному начальнику милиции и сообщить ему
о присутствии ДН и их общей деятельности, а также о предстоящем приезде
КН, — это может оказаться крайне полезным, если впоследствии возникнет
необходимость связаться с органами правопорядка.
Дорога — это один из самых больших факторов риска, с которым могут
столкнуться ДН. Дорожные условия во многих странах могут быть плохими,
в особенности в отдаленных районах. Езда в ночное время требует дополнительной
осторожности и может быть нежелательна. ДН обязаны следить за тем, чтобы
их водители всегда безопасно управляли транспортным средством и соблюдали
местные правила и ограничения скорости. Согласно процедуре ОБСЕ, автомобили
должны ездить с включенными фарами, а все водители и пассажиры обязаны
всегда пристегивать ремни безопасности. При необходимости должны быть
в наличии зимние шины или цепи противоскольжения.
138
Е. Кодекс поведения наблюдателей БДИПЧ
Все наблюдатели должны соблюдать Кодекс поведения БДИПЧ. Невыполнение
этого требования будет иметь следствием отмену Аккредитации и возвращение
на родину до окончания работы МНВ. Хотя некоторые аспекты Кодекса поведе­
ния применимы главным образом к КН, все наблюдатели, включая ДН и членов
основного состава, обязаны соблюдать его положения как при исполнении
служебных обязанностей, так и в нерабочее время.
Кодекс поведения наблюдателей БДИПЧ
Наблюдатели должны сохранять строгую непредвзятость при исполнении своих обя­
занностей и ни в коем случае не должны выражать предубеждения или предпочтения
по отношению к властям, партиям, кандидатам или по отношению к каким-либо
спорным вопросам, возникающим в процессе выборов.
Наблюдатели должны исполнять свои обязанности в ненавязчивой манере и не должны
вмешиваться в избирательный процесс. Наблюдатели могут задавать вопросы пред­
ставителям избирательных властей и могут привлекать их внимание к несоблюдению
правил, но они не должны давать никаких указаний или предпринимать действия,
расходящиеся с решениями избирательных властей.
Наблюдатели должны исполнять свои обязанности в течение всего дня голосования,
включая наблюдение за процессом подсчета голосов и, если они получили соответ­
ствующие инструкции, должны наблюдать за следующей стадией сведения результатов.
Заключения наблюдателей должны быть основаны на их личных наблюдениях или
на ясных и убедительных фактах и доказательствах.
Наблюдатели не должны давать никаких комментариев представителям средств мас­
совой информации об избирательном процессе или о сути своих наблюдений. Любые
комментарии представителям СМИ должны ограничиваться общей информацией
о работе миссии и о роли наблюдателей.
Наблюдатели не должны подвергать себя никаким необоснованным или чрезмерным
рискам. Личная безопасность каждого наблюдателя является приоритетом над любыми
другими соображениями.
Наблюдатели должны иметь при себе удостоверение, выданное правительством или
избирательной комиссией, и должны его предъявлять по просьбе любых представи­
телей властей.
Наблюдатели должны соблюдать все государственные законы и правила. Наблюдатели
должны демонстрировать высочайший уровень личного благоразумия и профессио­
нальных качеств.
Наблюдатели должны участвовать во всех брифингах и дебрифингах, соблюдать план
размещения и следовать всем остальным инструкциям, которые им дает миссия ОБСЕ/
БДИПЧ по наблюдению за выборами.
Кроме того, в соответствии с политикой ОБСЕ, ДН и всем другим сотруд­
никам МНВ запрещается заниматься преследованием в какой-либо форме или
дискриминацией на каком бы то ни было основании. В зависимости от местных
условий МНВ могут также вводить иные правила поведения. ДН должны следить
139
за тем, чтобы ничто в их личном поведении или профессиональной деятельности
в принимающей стране не подрывало репутацию МНВ как объективного, неза­
висимого, профессионального и беспристрастного предприятия.
F. Другие общие указания для ДН В дополнение к Кодексу поведения существует ряд общих указаний, которые
ДН должны выполнять:
Отчеты ДН должны включать как положительные обстоятельства, так и нару­
шения или случаи несоблюдения правил и основываться на изучении предста­
вительного диапазона мнений. В случае серьезных нарушений ДН должны
внимательно изучить обстоятельства. К отчету ДН должны, при наличии воз­
можности, приложить вещественные доказательства и подкрепляющие данные,
свидетельства или копии документов. В своих отчетах ДН следует всегда четко
различать, что они наблюдали лично и о чем им было доложено;
Если ДН желает внимательно изучить официальные документы, это всегда
должно происходить в присутствии уполномоченного лица и после получения
разрешения. ДН никогда не должны подписывать официальные документы или
заявления;
ДН не должны распространять какие-либо листовки, брошюры или другие
печатные материалы, не утвержденные главой миссии;
Во время работы в МНВ ДН не должны заниматься какой-либо предпринима­
тельской деятельностью или продолжать какую-либо прежнюю или существу­
ющую профессиональную деятельность в принимающей стране; ДН следует
советоваться с координатором ДН до принятия любых подарков.
2. Роль ДН в наблюдении за выборами
Главная роль МНВ заключается в том, чтобы оценить, в какой степени изби­
рательный процесс соответствует обязательствам ОБСЕ и другим международ­
ным стандартам в области демократических выборов, а также в какой степени
соблюдается внутреннее законодательство. Точно так же, как основной состав
в штаб-квартире МНВ отслеживает все вопросы, связанные с выборами, ДН наблю­
дают и оценивают те же аспекты на региональном уровне. В нижеследующих
разделах даются общие указания и описываются основные вопросы и институты,
которые ДН обычно надлежит оценить в своих ЗО. Дополнительные указания
по поводу оценки избирательного процесса в своих ЗО ДН могут найти в Руко­
водстве по наблюдению за выборами.
А. Установление контактов
Эффективность работы ДН будет зависеть от их способности наладить большое
число хорошо функционирующих связей сразу после распределения на местах.
ДН будут вступать в контакт с местными избирательными комиссиями, представи­
телями местных властей, политическими партиями, кандидатами и их доверенными
лицами, представителями СМИ и журналистами, представителями неправительствен­
ных организаций, женских объединений и национальных меньшинств. В порядке
140
любезности ДН следует по приезде встретиться с местными высокопоставлен­
ными чиновниками, например, мэром или губернатором, и проинформировать
их о своем присутствии, полномочиях и деятельности; ДН не следует, однако, просить
их о помощи в организационных вопросах или принимать любые предложения
о содействии. ДН должны встречаться с большим числом собеседников, включая
широкий диапазон политических партий. Они никогда не должны ограничивать
спектр встреч только правящей партией/коалицией или только оппозицией.
Каждый собеседник, вероятно, будет высказывать субъективную точку зрения
на выборы. Чтобы быть в состоянии объективно оценить эти мнения, ДН должны
опросить, насколько позволяет время, как можно большее число заинтересованных
групп или экспертов на местах, которые могут высказывать порой взаимоисклю­
чающие взгляды и иные представления. Собеседниками могут быть местные
эксперты и социально-политические аналитики, представители международных
организаций, преподаватели высшей школы и лидеры студенческих организаций,
правозащитники, представители профессиональных союзов и трудовых объеди­
нений, другие видные общественные деятели.
Некоторые общие рекомендации относительно того, как ДН следует вести
переговоры со своими основными собеседниками, изложены в приложениях.
Предложенные в приложениях аспекты, требующие изучения, и вопросы служат
исходной точкой и ориентиром в отношении существенных моментов, о которых
следует вести речь. Возможно, необходимо принять во внимание специфические
условия каждой страны и/или региона.
Важную роль играют организации по внутреннему наблюдению за выборами.
Большое значение имеет установление хороших рабочих связей с заслуживаю­
щими доверия организациями и поддержание регулярных контактов. Независимые
организации внутренних наблюдателей могут предоставить массу информации.
Важно, однако, помнить, что внутреннее наблюдение за выборами отличается
от международного наблюдения; необходимо всегда четко разграничивать МНВ
и группы внутренних наблюдателей.
Миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами и соответствующие постоянные
миссии ОБСЕ на местах (при наличии таковых) действуют согласно отдель­
ным, независимым мандатам, и ДН должны обращать внимание властей на это
разграничение. Миссии ОБСЕ на местах могут являться ценным источником
знаний, опыта и рекомендаций для миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами.
В некоторых странах, где расположены постоянные миссии ОБСЕ, ДН могут
сталкиваться с сотрудниками ОБСЕ на местах и должны налаживать с ними
хорошие отношения.
В. Органы, ответственные за организацию выборов
Выборы в регионе ОБСЕ чаще всего организуются избирательными комис­
сиями24. Вообще, избирательные комиссии обладают широкими полномочиями
24
В ряде государств-участников ОБСЕ ответственность за проведение выборов на центральном уровне
может также возлагаться на министерство внутренних дел.
141
по выполнению и обеспечению соблюдения избирательного законодательства
и отвечают за техническую сторону подготовки к выборам. Их эффективность
является ключевым элементом в обеспечении соответствия избирательного
процесса обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам в обла­
сти демократических выборов. ДН должны поэтому посвящать значительную
часть своего времени оценке работы избирательных органов на местном уровне.
Дополнительную информацию по поводу оценки эффективности органов, ответ­
ственных за организацию выборов, ДН могут найти в Руководстве по наблюдению
за выборами.
Формирование избирательных комиссий в разных странах происходит по-раз­
ному. В регионе ОБСЕ избирательные комиссии зачастую имеют иерархическую
структуру, состоящую из центральной избирательной комиссии, отвечающей
за общую организацию выборов, ряда региональных и/или городских избира­
тельных комиссий и избирательных комиссий на каждом участке для голосования.
В состав избирательных комиссий могут входить лица, выдвинутые политическими
партиями, или представители ключевых государственных учреждений. Иногда
комиссии формируются по многопартийному принципу, а в других случаях они
могут состоять из специалистов, не принадлежащих к политическим партиям.
В рамках МНВ, специалист по выборам является основным ответственным
лицом, наблюдающим за работой избирательных органов на национальном уровне.
ДН в ходе проведения наблюдения будут главным образом работать с региональ­
ными и/или городскими избирательными комиссиями — ДН следует установить
с ними рабочие отношения. ДН должны как можно чаще присутствовать на засе­
даниях избирательных комиссий, чтобы оценить эффективность их технических
приготовлений и то, как их члены взаимодействуют и принимают решения и как
они разрешают возможные спорные вопросы. Важно также понять, пользуются
ли избирательные комиссии доверием политических партий и кандидатов и если
нет, то почему. ДН должны также постараться посетить ряд участковых избира­
тельных комиссий и оценить их предвыборную работу.
ДН должны ограничиться наблюдением и не предлагать советы или содействие
избирательным органам. ДН могут, однако, поинтересоваться, почему конкретный
вопрос разбирается тем или иным образом или почему не соблюдается опре­
деленная норма избирательного законодательства. ДН должны осознавать, что
ошибки, допускаемые должностными лицами избирательных органов, могут быть
результатом неопытности или незнания законов, а не умышленного намерения
нарушить целостность избирательного процесса.
Дополнительной задачей ДН во время встреч с избирательными комиссиями
является сбор подробной информации об избирательных округах и местораспо­
ложении избирательных участков, с тем чтобы эффективно подготовить план
размещения КН.
C. Жалобы и апелляции
Эффективное и беспристрастное рассмотрение жалоб и апелляций является
основополагающим элементом демократического избирательного процесса.
142
Граждане, кандидаты и политические партии должны иметь право требовать
в суде возмещения, если они считают, что их избирательные права нарушены.
Более того, наличие возможности для потерпевшей стороны добиваться реше­
ния в свою пользу само по себе недостаточно: это решение должно выноситься
судом достаточно оперативно, чтобы оно имело значение в контексте выборов,
и эффективно приводиться в исполнение. Дополнительную информацию по поводу
мониторинга и оценки процесса рассмотрения жалоб и апелляций ДН могут
найти в Руководстве по наблюдению за выборами, Рекомендациях по анализу
законодательной базы выборов и Resolving Election Disputes in the OSCE Area:
Towards a Standard Election Dispute Monitoring System [Разрешение споров, свя­
занных с выборами, в регионе ОБСЕ: На пути к созданию стандартной системы
мониторинга споров, связанных с выборами].
Апелляции могут являться элементами противостояния в ходе избирательного
процесса. Учитывая их значение, БДИПЧ придерживается политики вниматель­
ного отслеживания процесса апелляций. В рамках МНВ специалист по правовым
вопросам является основным ответственным лицом, наблюдающим за рассмо­
трением жалоб и апелляций на национальном уровне. ДН отслеживают этот
процесс на региональном и городском уровнях.
Процедуры рассмотрения жалоб и апелляций в разных странах различны.
Зачастую истец должен представить свою апелляцию в избирательную комис­
сию до того, как он может обратиться в суд. ДН должны стараться оценить,
воспринимается ли судебная власть широкими слоями населения как неза­
висимая.
В случае подачи апелляций, ДН должны стараться получить официальные
копии жалоб от истца или от избирательной комиссии, а также выслушать мнение
обеих сторон по данному вопросу. Им следует стараться присутствовать на всех
заседаниях региональных избирательных комиссий, посвященных заслушива­
нию жалоб, а также на всех судебных разбирательствах. ДН должны оценить,
насколько процесс рассмотрения жалоб представляется честным, беспристрастным
и своевременным.
ДН следует помнить, что их роль ограничивается наблюдением. Если какое-­
либо лицо обращается к ДН с жалобой, они должны постараться собрать
все имеющиеся доказательства и сообщить в штаб-квартиру, представляется
ли жалоба серьезной и обоснованной. ДН следует, однако, четко дать понять
собеседнику, что МНВ не обладает полномочиями принимать решения по жало­
бам или выступать посредником в его интересах. ДН должны побуждать потер­
певшую сторону следовать внутригосударственной судебной процедуре подачи
апелляций и держать их в курсе событий. Задача ДН заключается в том, чтобы
выяснить, соблюдается ли соответствующая процедура, является ли процесс
рассмотрения жалобы беспристрастным и эффективным и каковы мнения
кандидатов и политических партий на этот счет. В итоге МНВ должна оценить
общий процесс рассмотрения жалоб и апелляций на основании информации,
полученной по стране. Эта оценка будет выработана на основе данных, пре­
доставленных ДН и членами основного состава.
143
D. Списки избирателей
Качество списков избирателей является важным фактором в обеспечении
в день выборов права голоса избирателям, имеющим это право по закону.
Кроме того, тщательно составленные избирательные списки представляют
собой гарантию от возможных фальсификаций, таких как множественное
голосование и голосование за избирателя, которого нет в живых или который
больше не проживает на территории округа. Благодаря тому что избирательные
списки содержат информацию о количестве избирателей, имеющих по закону
право голоса, они являются отправной точкой для сравнения при предоставле­
нии отчетов о количестве выданных и использованных бюллетеней. Поэтому
оценка качества списков избирателей является важной задачей любой МНВ.
Хотя обычно МНВ прибывает в страну слишком поздно, чтобы наблюдать
за процессом регистрации избирателей, она, тем не менее, может изучить
списки и дать общую оценку этого процесса. Дополнительную информацию
по поводу оценки процесса регистрации избирателей ДН могут найти в Руко­
водстве по наблюдению за выборами25.
Составление точных списков избирателей является одной из самых слож­
ных задач, стоящих перед органами, ответственными за организацию выборов.
Состояние списков редко бывает идеальным. Например, вычеркивание из списков
умерших избирателей часто происходит со значительным опозданием. Во многих
странах органы, ответственные за организацию выборов, могут быть не в состо­
янии достаточно быстро корректировать избирательные списки в случае изме­
нения места жительства избирателей. Этот процесс еще более сложен в странах,
где военнослужащие, беженцы или неграждане могут иметь право участвовать
лишь в отдельных видах выборов, в связи с чем требуется соответствующая
корректировка списков в зависимости от типа выборов.
Какова бы ни была национальная процедура составления списков избирате­
лей, необходимым требованием в демократической системе является следую­
щее: каждый избиратель должен регистрироваться либо автоматически, либо
при помощи простой и удобной процедуры. Система должна быть прозрачной
и предусматривать возможность проверки избирательных списков гражданами,
представителями политических партий и другими лицами с целью оценки их пра­
вильности. Кроме того, должен существовать простой и широко рекламируемый
порядок исправления любых ошибок или упущений в списке.
В зависимости от законов страны процесс регистрации избирателей является
активным или пассивным. В активной системе избиратели должны обратиться
с заявлением или предпринять другие активные действия, с тем чтобы зарегистри­
роваться в качестве избирателей. В странах с пассивной системой регистрации
избирателей граждане не обязаны принимать какие-либо меры от собственного
имени, а списки избирателей составляются на основании регистра населения,
которые ведут местные органы власти.
25
Руководство по наблюдению за выборами. — Варшава: ОБСЕ/БДИПЧ, 2005 г. — 5-е изд. — С. 46–48.
В настоящее время БДИПЧ разрабатывает рекомендации по наблюдению за регистрацией избирателей.
144
В ряде государств-участников, однако, ведение регистрации населения согласно
закону возлагается на региональные отделения государственных учреждений,
таких как министерство юстиции. Зачастую в качестве основы используются
записи, относящиеся к регистрации лиц, проживающих на территории данного
района. Иногда местные власти предпринимают поквартирный обход населения
в целях составления избирательных списков. В таком случае было бы полезно,
если бы ДН могли оценить критерии занесения в списки. В ряде государств-­
участников граждане согласно закону обязаны зарегистрироваться в местных
органах власти по месту проживания (зачастую в местном отделении милиции),
как только они переселились в новый район, и аннулировать свою регистрацию
там, откуда они выехали.
Оценка качества регистрации избирателей является, главным образом, обя­
занностью членов основного состава, и в частности специалиста по выборам,
но при этом они будут в большой степени полагаться на данные, собираемые
ДН на местах. ДН будут проинформированы о регистрационной системе,
действующей в стране. Им будет поручено изучить списки в регионах и на
избирательных участках, с тем чтобы определить, тщательно ли соблюдается
предписанная процедура регистрации ответственными должностными лицами
и имеются ли существенные проблемы, связанные со списками. ДН должны
сравнить текущее количество зарегистрированных избирателей с показателями
предыдущих выборов. Если выявляются существенные отклонения, им следует
запросить информацию о причинах, которые могли лежать в основе подобных
колебаний.
Поскольку человеку со стороны самому практически невозможно оценить
точность списка имен, важно, чтобы ДН обращались к своим местным контак­
там, таким как кандидаты, представители политических партий, лидеры граж­
данских организаций и т.п., с тем чтобы узнать их мнение по поводу качества
списков. Жалобы могут звучать анекдотично, например: «Дед моего соседа умер
два года назад, но до сих пор числится в списках». Если политическая партия
или кто-либо другой высказывают серьезное недовольство качеством списков,
ДН следует попросить их представить конкретные подробные доказательства,
подтверждающие их заявления.
Один из аспектов процесса составления избирательных списков, который тре­
бует особого внимания, — прозрачность процедуры регистрации. В большинстве
стран существует требование о том, чтобы списки избирателей вывешивались для
всеобщего обозрения. При наличии такого требования ДН следует определить,
соблюдается ли это правило. Другой важный аспект, который нужно оценить,
касается того, могут ли лица, желающие внести исправления в списки, сделать
это и могут ли соответствующие решения быть обжалованы.
Любой признак того, что при составлении списков для определенных изби­
рателей или групп избирателей систематически создаются препятствия или
запреты, серьезным образом ставит под угрозу соблюдение принципа всеобщего
избирательного права. Эта ситуация еще более усугубляется, если создается впе­
чатление, что имеется преднамеренный план, направленный на нарушение права
145
отдельных граждан или конкретных групп населения на участие в выборах. В этой
связи особое внимание следует уделять вовлечению национальных меньшинств,
таких как народность рома, в том числе посредством кампаний по просвещению
избирателей. Могут также возникнуть проблемы вокруг регистрации женщин,
перемещенных лиц, военных, заключенных и госпитализированных. Там, где
выявляются подобные обстоятельства, ДН должны определить, какие меры
принимаются с целью преодоления барьеров, затрудняющих участие в выборах
отдельных сегментов общества, и существует ли какое-либо подтверждение того,
что эти меры приносят положительные результаты.
Е. Регистрация кандидатов
Право граждан выставлять свою кандидатуру на выборах является осново­
полагающим элементом демократического избирательного процесса. В связи
с этим одна из задач МНВ заключается в определении того, является ли процесс
регистрации партий и кандидатов открытым, прозрачным, свободным от дис­
криминации и беспристрастным. Во многих случаях кандидаты и партии реги­
стрируются на национальном уровне. В этой ситуации основной состав берет
на себя главную ответственность за оценку этого процесса. В других случаях,
однако, кандидаты могут утверждаться на региональном или местном уровне,
и тогда за оценку процесса будет отвечать ДН. Хотя МНВ не всегда начинает
свою работу в стране до завершения процесса регистрации кандидатов, важно,
тем не менее, оценить этот процесс и изучить отношение к нему кандидатов
и политических партий. В ходе первого брифинга для ДН члены основного
состава предоставят информацию о процессе регистрации и конкурентах
на выборах и дадут указания ДН относительно конкретных вопросов, на которые
следует обратить внимание. Указания по поводу наблюдения за регистрацией
кандидатов и политических партий ДН могут также найти в Руководстве
по наблюдению за выборами26.
Будущие кандидаты должны подать заявление на регистрацию, которое может
принимать различные формы, включая подписанные документы, списки поддер­
живающих их кандидатуру избирателей, денежные залоги и/или ряд финансовых
и иных деклараций. Условия регистрации должны быть четкими и предсказуемыми
и не должны содержать потенциально дискриминационных требований, таких
как непомерно высокие денежные залоги или несоразмерно большое количе­
ство подписей на заявлении о выдвижении кандидата по сравнению со средней
зарплатой или размерами электората.
Важно определить, протекает ли процесс регистрации должным образом
и имеет ли место равное обращение со всеми политическими действующими
лицами при рассмотрении их заявлений и документов. Как правило, кандидатуры
не должны отклоняться по причине технических несоответствий в документах.
Вместо этого кандидатам должно быть официально сообщено о любых ошибках
или упущениях и предоставлена возможность исправить недочеты.
26
Руководство по наблюдению за выборами. — Варшава: ОБСЕ/БДИПЧ, 2005 г. — 5-е изд. — С. 44–45.
146
К обоснованным ограничениям на выставление кандидатуры можно отнести:
достижение минимального возраста для некоторых должностей или определен­
ный срок проживания в стране до выборов. Государственным служащим может
быть запрещено выставлять свою кандидатуру, пока они не подали в отставку
со своего поста, с целью предотвращения возможного злоупотребления служеб­
ным положением и обеспечения разделения властей.
ДН должны встретиться с избирательными комиссиями и представителями
политических партий на региональном уровне, чтобы узнать, какие кандидаты
и/или партии включены в список официально зарегистрированных, и собрать
информацию о любых кандидатах, которым отказано в регистрации. Если канди­
датам отказано в регистрации, ДН должны выяснить, почему. Было бы уместно
встретиться с ними и выслушать их мнение о процессе. Если кто-то из канди­
датов в ЗО команды ДН подает официальную жалобу или апелляцию по поводу
процесса регистрации, ДН должны внимательно следить за рассмотрением
жалобы, уделяя особое внимание непоследовательному или избирательному
применению правовых норм или любым признакам политической мотивации
отказа в регистрации.
F. Избирательная кампания
Ключевым элементом работы ДН является наблюдение за предвыборной
кампанией и составление соответствующих отчетов. Наряду со встречами с пред­
ставителями политических партий и кандидатами, а также наблюдением за ходом
кампании, ДН должны оценить общую политическую обстановку, в которой
разворачивается кампания, отмечая качество и атмосферу кампании и докладывая
о любых насильственных действиях, носящих политический характер. Допол­
нительные рекомендации по поводу наблюдения за избирательной кампанией
ДН могут найти в Руководстве по наблюдению за выборами27.
Уважение гражданских и политических прав имеет основополагающее зна­
чение для демократического характера предвыборной кампании. Все участники
должны иметь возможность осуществлять право на свободу собраний, объеди­
нений и выражения мнений. Они должны, таким образом, иметь возможность
свободно высказывать свои предвыборные послания и встречаться с избирателями,
свободными от запугивания или других преград. Степень, в которой в течение
избирательной кампании обеспечиваются равные условия для всех участников,
является надежным индикатором для оценки избирательного процесса в целом.
ДН должны всегда встречаться с лидирующими кандидатами и представите­
лями ведущих партий в своей ЗО, а также с как можно большим числом других
партий и кандидатов. На этих встречах ДН должны давать разъяснения по поводу
своей роли в качестве наблюдателей за выборами и мандата МНВ. ДН должны
стремиться узнать мнение кандидатов об избирательных органах и о кампании,
а также собрать информацию о любых жалобах или трудностях, с которыми они
сталкиваются. Кроме того, ДН должны стараться охватить такие вопросы, как
27
Руководство по наблюдению за выборами. — Варшава: ОБСЕ/БДИПЧ, 2005 г. — 5-е изд. — С. 51–35.
147
платформы партий, стратегия кампании, база поддержки среди населения, с тем
чтобы достичь более полного понимания избирательного процесса в конкретном
контексте. Предлагаемые аспекты для изучения даны в Приложении Е.
Наряду со встречами с кандидатами и представителями политических партий,
ДН должны отслеживать и посещать столько предвыборных мероприятий, сколько
практически возможно. Они должны выяснить, сталкивались ли партии с какими
бы то ни было препятствиями при попытках организовать и провести предвыбор­
ные митинги. В большинстве стран партии и кандидаты должны подать заявку
в местные органы власти с целью планирования своих предвыборных митингов
и встреч с избирателями. Это требование обычно связано с ответственностью
государственных органов за поддержание общественного порядка. В этом кон­
тексте, однако, общее правило должно быть таково, что партиям и кандидатам
предоставляется широкая свобода в отношении выбора места и времени прове­
дения предвыборных мероприятий. Любой отказ должен быть хорошо обосно­
ван и вызван серьезными и очевидными причинами. ДН должны быть в курсе
любых необоснованных ограничений, налагаемых на проведение политических
собраний, или любой предрасположенности, проявляющейся в выдаче разре­
шений на проведение мероприятий для одних партий и отказе для других. Если
партиям или кандидатам отказывают в доступе к местам проведения собраний,
ДН должны выяснить причины и определить, был ли отказ обоснованным или
нет. При посещении политических митингов ДН должны оценить, действуют
ли службы безопасности соответствующим образом и, в случае применения силы,
соразмерны ли их действия ситуации28. Они должны также обращать внимание
на то, используют ли выступающие на митинге подстрекательские выражения.
ДН должны всегда сохранять корректное расстояние от центра событий во избе­
жание ошибочного ассоциирования с мероприятием или его организаторами.
Любые проявления насилия, связанные с избирательной кампанией, представ­
ляют особый интерес для МНВ. Согласно стандартной позиции МНВ, в демо­
кратическом избирательном процессе нет места насилию и любые его проявле­
ния подлежат осуждению. ДН должны немедленно, по телефону, докладывать
в штаб-квартиру МНВ о любых случаях насилия, связанных с избирательной
кампанией. В такой ситуации самое первое, о чем ДН должны побеспокоиться, —
это их личная безопасность и безопасность их водителя и переводчика. ДН не
должны подвергать себя какому бы то ни было риску или оставаться в местах,
где их безопасность может быть под угрозой. После того как опасность миновала,
важно, однако, собрать как можно больше информации об инциденте и понять,
кто несет за него ответственность. ДН должны побеседовать с представителями
милиции, политических партий и участниками событий, чтобы постараться
составить четкую и всестороннюю картину происшедшего.
Еще одним важным для демократических выборов аспектом является отсут­
ствие запугивания. ДН должны проявлять бдительность и докладывать о любых
признаках неправомерного давления на кандидатов, партии или избирателей.
28
См. Руководящие принципы по свободе мирных собраний. — Варшава ОБСЕ/БДИПЧ 2007 г. – Ч. II.
148
В наиболее экстремальных ситуациях запугивание может выражаться в насилии,
арестах, содержании под стражей или закрытии средств массовой информации.
Иные формы запугивания менее очевидны и, возможно, трудно доказуемы.
Например, лица или средства массовой информации, поддерживающие опре­
деленные партии или кандидатов, могут неожиданно подвергнуться налоговой
проверке в период кампании. Владельцев магазинов могут угрозами заставить
не вывешивать плакаты конкретной партии или кандидата. Частным лицам могут
угрожать увольнением с работы или исключением из университета за поддержку
определенных партий или кандидатов. ДН должны исследовать любые заслужи­
вающие доверия сообщения о запугивании, так как это имеет прямое отношение
к тому, соответствуют ли выборы обязательствам ОБСЕ. Информация должна
передаваться в штаб-квартиру миссии, которая определит, являются ли данные
инциденты частью модели запугивания, применяемой по всей стране, или лишь
единичными эпизодами.
Следующей возможной тенденцией в кампании, на которую следует обратить
внимание, является использование государственных ресурсов для поддержки
отдельного кандидата или партии. Законы, регулирующие использование госу­
дарственных ресурсов и ведение избирательной кампании должностными лицами,
отличаются в разных странах. Почти во всех странах лица, занимающие какую-­
либо должность в ходе кампании, смогут извлечь определенное преимущество
из своего положения, хотя бы благодаря известности имени, освещению в СМИ
их служебных обязанностей и публичному признанию, которое сопутствует
занимающим высокие посты.
МНВ должна тщательно определить, выходит ли использование этих преиму­
ществ за рамки закона или не подрываются ли тем самым основные принципы
равенства. ДН должны докладывать, если происходит злоупотребление неотъ­
емлемыми преимуществами занимающего государственную должность лица.
Примерами такого злоупотребления могут служить использование служебного
помещения в качестве штаб-квартиры партии, использование служебных транс­
портных средств или другого госимущества в предвыборных целях, вывешивание
только плакатов кандидатов, ныне находящихся у власти, на или в общественных
зданиях, первоочередной доступ к принадлежащим государству местам проведе­
ния предвыборных мероприятий, предрасположенность общественных средств
массовой информации к ныне действующему кандидату, применение давления
на госслужащих с целью получения поддержки правящей партии или требование,
чтобы госслужащие, студенты или школьники присутствовали на предвыборных
митингах.
Еще одним аспектом, за которым наблюдает МНВ, является финансирование
предвыборной кампании. Вообще, оценкой вопросов, связанных с финансирова­
нием кампании, занимается основной состав, а не ДН. Однако ДН должны быть
осведомлены о правилах в области финансирования кампании и связанных с ней
расходов. Они должны наблюдать за тем, выполняются ли правила и обеспечива­
ется ли их соблюдение с целью создания равных возможностей, а также за тем, как
ограничения, налагаемые на финансирование кампании и связанные с ней расходы,
149
влияют на кандидатов и ход кампании. Например, если предел расходов очень низок,
это может привести к лишению кандидатов возможности донести до избирателей
свои идеи. Если государство выделяет кандидатам деньги на проведение кампании,
любая задержка в выплате может иметь огромное влияние на ход кампании некото­
рых кандидатов. ДН должны также быть внимательны к любым показателям того,
что кандидаты, возможно, тратят намного больше средств, чем разрешено законом,
не соблюдают требования по обнародованию источников финансирования или
используют денежные средства для раздачи неуместных подарков избирателям.
Вообще, финансирование кампании с трудом поддается наблюдению, поскольку
опубликование источников, если оно потребуется, происходит только после выборов
и может быть сложно определить, сколько средств затрачено на кампанию.
ДН следует уделять особое внимание любым возможным нарушениям основных
гражданских и политических прав под предлогом предотвращения преждевременной
агитации. Хотя важно гарантировать, чтобы все соперники на выборах могли начать
свою официальную предвыборную кампанию в одни и те же сроки, это не означает,
что право потенциальных кандидатов на свободу перемещения и выражения мнений
должно нарушаться до официального начала избирательной кампании. Этот момент
особенно важен в обстановке, характеризующейся чрезвычайно большими преиму­
ществами, которыми пользуются находящиеся у власти кандидаты и/или партии.
G. Средства массовой информации
Мониторинг средств массовой информации стандартно осуществляется мис­
сией БДИПЧ по наблюдению за выборами в соответствии с задачей, поставленной
в Документе Будапештской встречи на высшем уровне 1994 года. В рамках МНВ,
специалист по СМИ является основным ответственным лицом, осуществляющим
мониторинг национального телевидения и крупнейших национальных газет.
ДН могут получить задание записывать местные выпуски новостей для специали­
ста по СМИ и вообще следить за освещением выборов в региональных средствах
массовой информации. Дополнительные рекомендации по поводу наблюдения
за освещением избирательной кампании в СМИ ДН могут найти в Руководстве
по наблюдению за выборами29, а также в Guidelines on Media Analysis During
Election Observation Missions [Руководящие указания по анализу СМИ в ходе
работы миссий по наблюдению за выборами].
ДН должны встретиться с представителями региональных и местных средств
массовой информации для выяснения их точки зрения на кампанию и на роль
СМИ в выборах. ДН должны отдавать себе отчет, что государственные и частные
средства массовой информации, вероятно, будут стоять на различных позициях.
На государственные или общественные СМИ возлагается особая ответственность
за сбалансированное и беспристрастное освещение избирательной кампании.
Частные СМИ должны обеспечивать ответственное освещение и равное обраще­
ние, но, если это не запрещено национальным законодательством, они зачастую
связаны с определенным кандидатом или партией или поддерживают их.
29
Цит. соч, примечание 10, с 54–55.
150
Помимо встреч с представителями СМИ, ДН должны расспрашивать кон­
курентов на выборах о предоставляемом им доступе к средствам массовой
информации и об их мнении по поводу тона и сбалансированности выпусков
новостей и передовых статей. Не следует, однако, забывать, что трудно найти
кандидата, который удовлетворен сообщениями о себе в СМИ. Полезно также
попытаться выяснить, из каких источников избиратели черпают информацию
и имеют ли какие-либо из сообщений государственных СМИ положительное
влияние на просвещение избирателей и на повышение избирательной активно­
сти. При необходимости ДН должны будут также наблюдать за соблюдением
положения, требующего прекращения агитации перед днем выборов.
H. Гендерные вопросы
При извлечении выводов о степени соответствия выборов международным
стандартам МНВ должна полностью принимать во внимание то, как процесс
выборов затрагивает и женщин, и мужчин. Гендерные вопросы пронизывают
все аспекты выборов и, следовательно, являются неотъемлемой частью работы
МНВ. В Руководстве по мониторингу участия женщин в выборах содержится
подробная информация и рекомендации по оценке гендерных проблем в изби­
рательном процессе.
Работа МНВ охватывает рассмотрение участия женщин в качестве избирате­
лей, кандидатов и избранных представителей; наличия женщин на руководящих
ролях в государственных учреждениях, избирательных комиссиях и политических
партиях; влияния законодательной базы и структур СМИ как на женщин, так и на
мужчин. Целью мониторинга гендерных вопросов является сбор информации
и оценка того, насколько законы и практика соответствуют международным
стандартам.
Благодаря работе ДН МНВ получает информацию о роли женщин в изби­
рательном процессе в масштабах всей страны. Каждая встреча с должност­
ными лицами, представителями политических партий, СМИ или НПО дает
возможность получить представление о правах женщин, каких-либо помехах
для их равноправного участия в общественной жизни и преобразованиях,
которые могут помочь преодолеть существующую дискриминацию. ДН должны
включать эту информацию в свои регулярные отчеты, предоставляемые
в штаб-квартиру МНВ.
I. Национальные меньшинства
Как и в случае гендерных вопросов, каждая МНВ должна принимать во вни­
мание то, как процесс выборов затрагивает национальные меньшинства и каким
образом осуществляется содействие их представительству и участию в выборах.
В Рекомендациях, способствующих участию национальных меньшинств в изби­
рательном процессе, содержится дополнительная информация по наблюдению
за участием национальных меньшинств в избирательном процессе.
В своей работе ДН должны сосредотачивать внимание на национальных
меньшинствах, если есть такая необходимость, и оценивать их участие в изби­
151
рательном процессе и их вовлечение в качестве членов избирательных комиссий,
кандидатов и избирателей. Каждая встреча дает возможность оценить положение
национальных меньшинств, и ДН должны включать эту информацию в свои
отчеты. Вообще, анализом информации по национальным меньшинствам
занимается специалист по политическим вопросам. Однако в состав некото­
рых МНВ будет входить специалист по вопросам национальных меньшинств,
если это оправдывается местными потребностями. Кроме того, БДИПЧ часто
сотрудничает с Управлением Верховного Комиссара ОБСЕ по делам нацио­
нальных меньшинств.
3. ОТЧЕТЫ
Тщательное и своевременное составление отчетов имеет первостепенное зна­
чение для успеха МНВ. ДН отвечают за регулярное предоставление в штаб-квар­
тиру МНВ отчетов о своей деятельности и выводах в соответствии с указаниями,
полученными в ходе вводного брифинга. ДН должны всегда представлять свои
выводы координатору ДН, который проанализирует их и передаст информацию
главе миссии. Выводы отдельных команд ДН вместе с выводами членов основ­
ного состава являются основой для составления предназначенных для широкой
публики отчетов МНВ, к которым относятся промежуточные отчеты, заявление
о предварительных выводах и итоговый отчет.
Глава миссии представляет исчерпывающие промежуточные отчеты в БДИПЧ
в Варшаве. Обычно в ходе работы МНВ публикуются два-три таких отчета,
которые рассылаются государствам-участникам. Предельный срок поступления
докладов от ДН для включения в публичные отчеты определяется таким образом,
чтобы содержащаяся в них информация могла быть использована при составлении
общего отчета МНВ.
Доступные общественности отчеты МНВ широко публикуются и изучаются
в принимающей стране и за ее пределами. Государственные чиновники, органи­
заторы выборов, представители политических партий и гражданского общества
и другие заинтересованные лица зачастую читают каждый издаваемый МНВ
отчет. Поэтому совершенно необходимо, чтобы отчеты МНВ были достоверными.
Любые возможные неточности, даже единичные, бросают тень на репутацию МНВ.
Необходимо подчеркнуть, что выводы отдельных ДН способствуют созданию
более широкой картины избирательного процесса, которая отражает националь­
ные тенденции, основанные на коллективных выводах ДН. Выводы отдельных
ДН могут отражать тенденции или представлять собой исключения. Поэтому
выводы отдельных команд ДН публикуются только в более широком контексте,
через их включение в доступные общественности отчеты МНВ.
Таким образом, на ДН возлагается ответственность за тщательную проверку
фактов до предоставления докладов в штаб-квартиру миссии. Представляя свои
выводы, ДН должны уточнить, удостоверились ли они в точности содержащейся
в них информации, в особенности если информация основана на слухах или
получена из непроверенных либо предположительно необъективных источни­
152
ков. В случае возникновения сомнений или потребности в совете ДН следует
обращаться к координатору ДН.
В дополнение к регулярным отчетам ДН должны будут принять участие
в совещании ДН в штаб-квартире МНВ по крайней мере один раз до дня выборов
в целях обмена информацией о своих выводах.
ДН получат диск с шаблонами отчетов, для того чтобы выводы команд
ДН оформлялись унифицированным образом. Отчеты следует посылать по элек­
тронной почте, за исключением случаев, когда этот вид связи не доступен. Доклады
могут представлять собой30:
Еженедельный отчет. ДН должны будут рассказать о своей деятельности
за неделю и сделать выводы. Координатор ДН сообщит им, когда эти доклады
должны поступать в штаб-квартиру миссии. Еженедельные отчеты позволяют
членам основного состава легко извлекать информацию, с тем чтобы включать
данные, полученные от ДН, в доступные общественности отчеты МНВ. Выводы
ДН должны касаться существа ключевых вопросов, находящихся в центре наблю­
дения за выборами и описанных в главе 2 настоящего руководства. Выводы
не должны сводиться к перечню контактов или действий. Вообще, отчеты должны
быть краткими, но ДН следует проявлять здравый смысл. Если они полагают,
что информация представляет особую важность, они должны детально изложить
данный вопрос и приложить документацию. Выводы и комментарии, насколько
это возможно, следует излагать по пунктам. В отчетах важно проводить разгра­
ничение между предполагаемыми и подтвержденными инцидентами, событиями,
о которых ДН доложено, и событиями, которые они наблюдали лично. Помимо
вопросов по существу наблюдения, в еженедельных отчетах предусмотрено
место для информации о ходе подготовки к размещению КН.
Оперативный отчет. О любых чрезвычайных или особенно важных событиях
или обстоятельствах необходимо немедленно докладывать в штаб-квартиру миссии.
О всех случаях применения насилия или препятствования работе ДН следует
немедленно докладывать по телефону, а затем в форме оперативного отчета.
К другим темам оперативного отчета можно отнести серьезные заявления о нару­
шении закона или избирательных прав, случаи запугивания, снятие кандидатов,
судебные или административные решения, имеющие значение для избирательного
процесса, необычные или сомнительные решения избирательных комиссий или
особенно достойные внимания предвыборные митинги. Оперативные отчеты
должны быть краткими и обычно ограничиваться одной страницей.
Досье. Некоторые МНВ заводят досье для отслеживания конкретных жалоб
или исков. Для сбора материалов досье может требоваться большое количество
времени, но составление и анализ таких досье может предоставить важную
информацию о том, насколько эффективно разрешаются конкретные проблемы,
связанные с выборами, и существуют ли общенациональные тенденции к возник­
новению определенных проблем, на которые следует обратить внимание. МНВ
может создавать базу данных в целях облегчения анализа досье.
30
Примеры образцов и бланков можно найти в Приложениях I, J, K и L.
153
При получении соответствующих инструкций от членов основного состава
ДН должны подготовить и представить досье по конкретным жалобам, связан­
ным с выборами, которые они получают от кандидатов, представителей партий
или других лиц. При разговоре с потерпевшей стороной, ДН должны напоминать
собеседнику, что МНВ не может выступать посредником или разрешать проблему
за него. Им необходимо выяснить, попытался ли высказывающий жалобу следовать
нормальной процедуре подачи апелляций, включая избирательные комиссии и/
или суд, и получить копии соответствующих документов. Если потерпевший
не использовал средства защиты своих прав через механизмы подачи апелляций,
предусмотренные законом, ДН должны подтолкнуть его к этому. Вообще, следует
уважать право потерпевшей стороны на конфиденциальность, за исключением
случаев, когда она отказывается от этого права. Хотя большую часть необходимой
информации по делу должны предоставить потерпевшие, включая имена, принад­
лежность, письменную документацию и другие доказательства, важно постараться
выслушать все стороны, чтобы составить целостное представление. По мере
возможности ДН должны оценить, подлинна ли жалоба или подтасована, а также
основана ли она на незнании прав и законов или имеет политическую подоплеку.
Итоговый отчет. До отъезда из регионов ДН должны предоставить итоговый
отчет, в котором резюмируются их основные выводы по соответствующей ЗО.
Содержащаяся в нем информация будет оценена с точки зрения возможного
включения в итоговый отчет МНВ. Итоговый отчет ДН должен также включать
любые имеющиеся рекомендации по улучшению избирательного процесса или
совершенствованию работы МНВ БДИПЧ в целом. При необходимости коорди­
натор ДН даст рекомендации по составлению итоговых докладов ДН.
4. ПОДГОТОВКА К РАЗМЕЩЕНИЮ И КООРДИНАЦИЯ КРАТКОСРОЧНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ
По мере приближения дня выборов внимание МНВ все больше концентриру­
ется на подготовке к прибытию КН. На ДН, как и на членов основного состава,
возлагаются важные обязанности по отношению к КН. Несмотря на то что эти
обязанности могут казаться обременительными, не следует забывать, что отчеты
КН — один из ключевых элементов оценки, выносимой МНВ. То, насколько
эффективно МНВ осуществляет размещение и руководство КН, будет иметь
большое значение для успеха наблюдения.
Подробные объяснения по поводу общих вопросов, связанных с прибытием
КН, будут даны на совещаниях ДН в столице и в информации, поступающей
от координатора ДН. ДН узнают, за какое количество КН они будут отвечать,
подробности размещения, и требуются ли какие-либо особые приготовления
в регионах. Важно помнить, что количество команд КН, а также план их рас­
пределения могут измениться вплоть до последнего момента. Поэтому от ДН
на местах, как и от членов основного состава, потребуется высокая степень
гибкости и способность предусматривать непредвиденные обстоятельства.
По существу, члены основного состава организуют приезд и размещение
КН в столице, их инструктаж относительно выборов, получение аккредита­
154
ции, распределение по регионам и возвращение назад. ДН отвечают за все
организационные вопросы, связанные с пребыванием КН в их ЗО, включая
план распределения в регионе, проживание, переводчиков и водителей, регио­
нальный брифинг и опрос после окончания наблюдения, организацию отчетов
КН и тесную координацию с КН во время их работы на местах. ДН в столице
будут нести большую часть этих обязанностей по отношению к КН, разме­
щаемым в столице. Подготовка к приезду КН — одна из основных текущих
задач всех ДН.
А. Обязанности членов основного состава
Члены основного состава возьмут на себя предварительную организацию
пребывания КН и, по согласованию с ДН, разработают план их распределения
по стране с указанием количества КН, направляемых в зону ответственности
каждой команды ДН. Члены основного состава разобьют КН на группы по два
представителя от разных государств-участников ОБСЕ в каждой, и, насколько
это возможно, каждая команда будет состоять из одного мужчины и одной жен­
щины. План размещения КН по стране будет зависеть от различных факторов,
в том числе от количества КН, направленных государствами-участниками ОБСЕ,
территориального распределения населения и числа избирательных участков
в каждой зоне ответственности, а также таких обстоятельств, как сосредоточение
национальных меньшинств или наличие повышенной политической напряжен­
ности или недостатков в определенной местности. Необходимо также учесть
расстояния, степень доступности, наличие средств связи, погодные условия
и рельеф.
Члены основного состава занимаются организацией прибытия КН в страну,
проезда и проживания в столице до их размещения по ЗО и по их возвращении
для отъезда на родину после наблюдения в день выборов. Проезд в зоны ответ­
ственности и обратно также организует основной состав. Кроме того, члены
основного состава получают официальную аккредитацию для всех КН от соот­
ветствующих национальных органов и обеспечивают распределение аккредита­
ционных удостоверений среди КН до их размещения в регионах. В зависимости
от обстоятельств каждая команда КН получит в свое распоряжение средства
связи, рации или, чаще всего, мобильные телефоны.
Члены основного состава обеспечивают полный инструктаж КН в столице
до их размещения в регионах. Акцент в ходе инструктажа делается на конкретные
обязанности КН в день выборов. На брифинге для КН будут также освещаться
методология БДИПЧ по наблюдению за выборами и кодекс поведения наблюдате­
лей, а также процедуры голосования и подсчета голосов, политический контекст,
избирательная система, предвыборный период, СМИ, положение меньшинств
и женщин в избирательном процессе, безопасность и организационные моменты.
Каждый КН получит информационный пакет и указания по заполнению отчет­
ных бланков наблюдения, которые наблюдатели должны будут заполнить в ходе
голосования и подсчета голосов в день выборов и вернуть в штаб-квартиру МНВ
для обработки.
155
B. Обязанности ДН: разработка плана распределения по региону
После того как КН прибывают в регионы, где они будут наблюдать за про­
цедурами, имеющими место в день выборов, ответственность за них переходит
на соответствующие команды ДН, которые осуществляют непосредственное
руководство их работой. Чтобы их прибытие и распределение прошло без сбоев,
ДН должны провести серьезную подготовительную работу. Одна из важных задач
ДН в отношении КН — участие в разработке плана распределения по региону.
Как указано выше, члены основного состава разработают план размещения
КН по стране и проинформируют ДН как можно раньше о количестве команд КН,
направляемых в их зону ответственности. ДН должны будут участвовать в этом
процессе, предоставляя важную информацию координатору ДН и ответствен­
ному за материально-техническое обеспечение, а также высказывая свое мнение
об идеальном количестве КН, необходимых для эффективного охвата их зоны
ответственности. ДН следует, однако, иметь в виду, что основному составу в своей
работе приходится учитывать множество различных ограничивающих факторов
и требований. Поэтому ДН могут получить в свое распоряжение большее или
меньшее количество команд КН, нежели они сочли бы идеальным.
Команды КН от БДИПЧ почти всегда мобильны, так как они передвигаются
от одного избирательного участка к другому, а не привязываются к одному участку
на протяжении всего дня выборов. Поэтому, согласно плану распределения
по региону, каждой команде КН должно поручаться наблюдение за выборами
на определенной группе избирательных участков. При разработке плана необ­
ходимо обеспечить как можно более эффективное наблюдение за голосованием
и подсчетом голосов в ЗО, охват выборки избирательных участков, соответствую­
щее внимание со стороны КН любым специфическим сферам или вызывающим
озабоченность вопросам, а также предотвратить взаимное дублирование ими
своей работы. ДН будут знать лучше других специфические проблемы и обсто­
ятельства, характерные для их ЗО. Каждый план распределения КН по региону
должен разрабатываться так, чтобы наилучшим образом использовать направлен­
ных в данный регион КН и обеспечить охват широкой выборки избирательных
участков. План распределения должен быть готов задолго до приезда КН.
При составлении планов распределения по региону ДН должны принять во вни­
мание следующие критерии:
городские центры;
«горячие точки», возникновению которых способствуют возможная предвы­
борная напряженность на местах, процедурные недостатки, постконфликтные
ситуации, проблемы с регистрацией избирателей и т.п.;
зоны, вызывающие особый интерес, например, зоны проживания меньшинств;
особые избирательные участки, например, военные базы, тюрьмы, больницы
и т.д. 31;
31
Права наблюдателей в этих случаях обычно определяются национальным законодательством.
В штаб-квартире миссии ДН будет представлена информация относительно возможного доступа к этим
местам.
156
соблюдение баланса между городскими и сельскими районами;
соображения, связанные с безопасностью и материально-техническим обе­
спечением, такие как невозможность наблюдения в некоторых районах в связи
с угрозой безопасности, отсутствием транспорта или плохими дорожными
условиями;
расчет расстояния и времени.
Чтобы максимально использовать возможности каждой команды КН,
ДН должны составить план своего региона, разделить его на зоны ответственности
КН и приписать к каждой зоне команду КН, с тем чтобы избежать дублирования.
По возможности каждой команде КН должна быть поручена конкретная группа
избирательных участков. Это имеет особенно важное значение в городских райо­
нах в целях предупреждения наложений между командами КН. Хотя КН обычно
посещают 10–15 участков за время голосования, проводя на каждом около 30
минут, им может отводиться намного большее количество участков, причем
подразумевается, что они не смогут охватить их все. За исключением особых
обстоятельств, каждая команда КН самостоятельно определяет порядок посеще­
ния порученных им избирательных участков и то, на каком участке наблюдать
за подсчетом голосов. Благодаря этой системе КН появляются на избирательном
участке в произвольный момент. Из практических соображений, однако, реко­
мендуется, чтобы КН планировали свой маршрут таким образом, чтобы доехать
до самого дальнего пункта назначения около полудня и, описав круг, вернуться
ближе к своему месту базирования к тому времени, когда наступит пора наблюдать
за процедурой закрытия участков и подсчета голосов.
КН должны наблюдать за всеми процедурами, имеющими место в день голо­
сования. Хотя голосование длится обычно 11–12 часов, рабочий день КН намного
дольше. В идеальной ситуации КН должны наблюдать за: (1) открытием изби­
рательного участка; (2) голосованием на 10 избирательных участках в течение
30 минут, включая возможные повторные посещения одного и того же участка,
если это необходимо; (3) прекращением процедуры голосования, подсчетом
голосов и регистрацией результатов на одном избирательном участке. Зачастую
КН поручается сопровождать материалы с избирательного участка до выше­
стоящей избирательной комиссии и наблюдать за дальнейшими процедурами.
Таким образом, необходимо, чтобы ЗО каждой команды КН была приемлемой
и поддавалась охвату. При распределении КН ДН должны принимать во внима­
ние такие моменты, как наличие подходящих мест для проживания, расстояния,
которые нужно проехать, время в пути, а также погодные и дорожные условия.
Когда команды КН направляются за пределы регионального центра, необходимо
принять специальные меры по облегчению связи в целях обеспечения безопасности
и пересылки отчетных бланков наблюдения. Нужно помнить, что иногда возника­
ющие в последний момент обстоятельства требуют перераспределения КН и что
могут иметь место как запоздалые пополнения, так и случаи неявки. ДН должны
проявлять гибкость и иметь запасные планы на непредвиденный случай.
Безопасность наблюдателей — главный приоритет и всегда должна со всей
серьезностью приниматься во внимание при составлении плана распределения.
157
Кроме того, ответственный за безопасность будет заинтересован в получении данных
от ДН о любых обстоятельствах в их регионе, которые требуют специального вни­
мания или исследования. ДН должны обсудить вопросы безопасности с местными
органами власти и международными организациями, находящимися в их ЗО.
C. Обязанности ДН: проведение брифингов для КН
Другой важной обязанностью ДН является проведение инструктажа для
КН с учетом региональной специфики. Данные брифинги могут организовываться
в столице после общего брифинга для КН или после их прибытия в регионы.
Региональные брифинги для КН могут быть краткими, в зависимости от того,
насколько значительно условия в регионе отличаются от представленной на общем
брифинге для КН ситуации по стране в целом.
На региональном брифинге должны обсуждаться подробности, относящиеся
к ЗО ДН, в том числе:
характер предвыборной кампании;
степень готовности местных должностных лиц;
демографическая структура и участие национальных меньшинств и женщин
в общественной жизни;
любые вызывающие озабоченность местные особенности, связанные с днем
выборов;
активность групп внутренних наблюдателей в ЗО;
материально-техническое обеспечение и организация отсылки отчетных
бланков в штаб-квартиру и возвращения КН в столицу;
любые советы или указания, связанные с местной спецификой, которые
ДН могут дать КН.
ДН должны проводить брифинги в фактической и объективной манере и не
подводить КН к каким-либо преждевременным выводам по поводу проведения
голосования.
Брифинг обычно представляет особый интерес для КН еще и потому, что
это, возможно, их первая встреча с партнером по команде и со своим ДН. Кроме
устного брифинга, команды ДН должны подготовить для каждого КН информа­
ционный пакет, содержащий конкретную информацию, необходимую во время
их пребывания в регионе. Основу содержания пакета должны составлять:
список контактных телефонов, который они должны всегда иметь при себе,
включающий номера телефонов ДН, имена и контактные телефоны переводчика
и водителя, номера экстренного вызова местного отделения милиции и больниц;
график работы с указанием времени и места встреч и брифингов, времени
отправления на участки в день выборов, любой дополнительной информации
по материально-техническому обеспечению дня выборов, того, когда и куда
отсылать или передавать свои формы о наблюдении, и времени отъезда назад
в столицу для возвращения на родину;
карта с обозначением конкретной территории, которую нужно охватить в день
выборов;
список избирательных участков в их ЗО;
158
телефонный номер и адрес избирательного органа среднего звена, ответ­
ственного за их ЗО, и адрес(а), куда должностные лица доставят материалы
и результаты голосования с избирательных участков после завершения процедуры
голосования и подсчета голосов;
информационный листок с общими сведениями о районе;
информация о ресторанах, объектах местного значения, пунктах обмена
валют, магазинах, качестве продуктов питания и питьевой воды, а также о личной
безопасности.
D. Обязанности ДН: отчеты КН
ДН обязательно должны принять соответствующие меры для обеспечения
своевременной отсылки бланков наблюдения КН. ДН должны установить место­
нахождение факсимильных аппаратов в удобных для КН пунктах, таких как
места их проживания или маршруты следования в ходе наблюдения. Эти средства
факсимильной связи должны находиться в надлежащем месте, т.е. не в офисе
политической партии и, как правило, не в государственном учреждении. Если
нет факсимильных аппаратов, возможно, будет необходимо организовать сеть
надежных пунктов сбора заполненных отчетных бланков и систему курьеров для
обеспечения их своевременной доставки в штаб-квартиру. Бланки представляют
собой служебные документы и всегда должны находиться под охраной. Их нельзя
передавать на хранение лицам, не связанным с миссией.
КН должны принимать меры к тому, чтобы немедленно ставить в известность
либо ДН, либо основной состав обо всех серьезных инцидентах и отражать
их в отчетных бланках, где имеется специально предназначенное для этой цели
место. ДН должны подготовить подходящий план связи, который отвечает этому
требованию. Поступившая к ДН информация о любых серьезных инцидентах
должна оперативно передаваться основному составу.
Координатор ДН даст ДН специальные инструкции по проведению опроса
КН после наблюдения и предоставлению отчета об их выводах основному составу
в сроки, позволяющие их учесть при составлении предварительного заявления
МНВ. Это дополнительное требование, наряду с представлением отчетных
бланков КН, позволяет МНВ зафиксировать тенденции и мнения и поместить
в определенный контекст любые дополнительные сведения, которые, возможно,
трудно объяснить на основании анализа отчетных бланков. Региональный опрос
после наблюдения может проводиться в различных формах. В большинстве
случаев ДН встречаются или лично разговаривают с командами КН в конце дня
выборов, чтобы собрать и передать дальше их основные впечатления. В качестве
альтернативы ДН могут организовать региональный опрос КН в группе и передать
главные выводы основному составу. В любом случае важно соблюдать предельные
сроки предоставления отчетов, назначенные основным составом, с тем чтобы
отчеты поступили вовремя и были использованы при составлении заявления
о предварительных выводах.
Даже если ДН побеседуют с каждой командой КН отдельно об их общих
выводах, все равно может быть полезно назначить региональный опрос после
159
наблюдения, на котором вся группа КН (если это возможно) сможет поделиться
опытом и дать свою характеристику выборам. Этот опрос должен состояться до их
отъезда в столицу. По возможности основной состав назначит дополнительный
групповой опрос КН до их возвращения на родину. Такой централизованный
опрос позволит КН получить более широкое представление о процессе выборов.
ДН должны убедиться в том, что отъезд КН организован соответствующим
образом и что все КН знают время и место отправления для возвращения в сто­
лицу. Во многих случаях отъезд в столицу может иметь место непосредственно
после регионального опроса.
E. Обязанности ДН: место проживания КН
ДН отвечают за выбор подходящего жилья для каждого КН, направленного
в их ЗО. Это нужно сделать до приезда КН.
Предпочтительно, чтобы КН размещались в гостиницах, но в исключительных
случаях возможно проживание на частных квартирах или использование других
возможностей. При рассмотрении вариантов ДН должны принимать во внимание:
цену в соотношении с суточными;
наличие электричества и горячей воды;
средства связи, такие как электронная почта, телефон, факс и т.п.;
личную безопасность и сохранность личного имущества;
удобное расположение по отношению к зоне наблюдения и перемещению
из/в столицу;
возможное наличие помещения для совещаний.
ДН должны, при возможности, лично осмотреть каждое место, где будут
проживать наблюдатели, чтобы убедиться в его пригодности. КН информируют
заранее, что в некоторых случаях уровень жилищных условий может быть скром­
ным и что им, возможно, придется совместно снимать жилье. При бронировании
мест для КН ДН должны четко разъяснять, что каждый КН отвечает за оплату
своего проживания.
F. Обязанности ДН: набор сотрудников для КН
Привлечение компетентных переводчиков и надежных водителей имеет важное
значение для успешной работы КН. По мере возможности следует набирать води­
телей и переводчиков из той местности или района, где КН будут производить
наблюдение. Тем самым гарантируется, что они знакомы с районом и что у них
будет возможность проголосовать. У каждой команды КН будет один переводчик
и один водитель.
В некоторых случаях члены основного состава смогут предоставить ДН кон­
тактные данные переводчиков и водителей в их ЗО, которые успешно сотруд­
ничали с предыдущими МНВ БДИПЧ. В поиске дополнительных кандидатур
ДН следует обратиться в соответствующие международные организации, вузы,
школы иностранных языков и к другим контактам, которые они завязали в ходе
своей работы. Часто ДН могут повесить объявления в вузах. Иногда можно дать
объявление в местных газетах. Переводчик и водитель ДН, вероятно, смогут
160
порекомендовать потенциальных сотрудников. Если все попытки потерпят неу­
дачу, ДН следует обратиться за дополнительной помощью к основному составу.
Перечень потенциальных водителей и переводчиков должен быть длиннее,
нежели список ожидаемых команд КН, с тем чтобы обеспечить замену в случае
болезни или отпадения кандидата. В ходе собеседований с кандидатами следует,
однако, четко разъяснить, что наем на работу будет производиться только после
окончательного определения количества команд КН. Важно также четко дать
понять переводчикам и водителям, что оплата за их услуги будет осуществляться
непосредственно командами КН. Расходы на топливо будут также покрываться
КН на основании квитанций или по фиксированным ставкам.
Набирая любых сотрудников, ДН должны подчеркивать конфиденциальный
характер работы и особенно тот факт, что лицо, работающее в МНВ в качестве
переводчика или водителя, обязано воздерживаться от любой политической дея­
тельности и соблюдать политическую нейтральность в своем поведении в течение
всего периода найма. Кроме того, ДН должны проинформировать потенциальных
сотрудников о ненормированном рабочем дне и о точных условиях найма, включая
возмещение расходов. Следует учесть, что, хотя будут приложены все усилия,
для того чтобы сотрудники смогли проголосовать в день выборов, они, возможно,
не попадут на свой избирательный участок в ходе наблюдения. Если существуют
правовые нормы, регулирующие альтернативные методы голосования, такие
как досрочное или заочное голосование, ДН следует поощрять использование
сотрудниками этих механизмов.
Все потенциальные переводчики должны пройти собеседование для опре­
деления их пригодности. Принятые на работу должны получить глоссарий
избирательной терминологии для изучения перед днем выборов. Даже если
один из членов команды КН говорит на языке принимающей страны, команда
все равно должна иметь в своем распоряжении переводчика, с тем чтобы оба
КН могли иметь полный доступ к детальной и идентичной информации в ходе
выполнения своих обязанностей по наблюдению.
При выборе водителей ДН должны убедиться, что у них есть действитель­
ные водительские права и страховка. ДН должны лично осмотреть каждое
транспортное средство, чтобы определить, представляется ли оно безопасным,
достаточно комфортабельным и презентабельным. При наблюдении в зимний
период настоятельно рекомендуется использование зимних шин и, по возможности,
цепей противоскольжения. Предпочтительны четырехдверные автомобили. Для
отдельных местностей могут потребоваться транспортные средства с приводом
на четыре колеса. Бесспорным преимуществом является знание водителем
основ английского языка и наличие мобильного телефона, хотя ни то, ни другое
не обязательно.
Полезно провести встречу со всеми нанимаемыми на местах техническими
сотрудниками до дня выборов, на которой ДН могут рассказать о себе и о характере
работы, а также о том, что ожидается от водителей и переводчиков на протяжении
всего дня выборов вплоть до поздней ночи. Эта встреча может также служить
возможностью для обсуждения практических моментов, например, необходимости
161
зарядить батарею мобильного телефона и заправить машину, существующих
возможностей связи, планирования маршрутов и т.д.
G. Обязанности ДН: координация КН в день выборов
День выборов — напряженный день для ДН. Поскольку ДН могут быть
не в состоянии встретиться со многими из своих КН в день выборов, им следует
заранее позаботиться о том, чтобы все они получили подробные инструкции
о плане действий в день выборов, в особенности о распределении по времени,
маршрутах, возвращении бланков наблюдения и других процедурах предо­
ставления отчетности. ДН следует составить подробный план, с тем чтобы
обеспечить эффективное функционирование всех аспектов наблюдения в своей
зоне ответственности. Хотя ДН, возможно, сами захотят посетить несколько
избирательных участков в день выборов, их основная задача состоит в том, чтобы
контролировать работу КН в своем районе, проводить опросы КН в течение дня,
заниматься любыми серьезными проблемами, связанными с выборами, которые
могут возникнуть в их ЗО, и оставаться на связи с штаб-квартирой миссии.
В качестве основных указаний ДН следует:
убедиться в том, что команды КН назначили время своего отправления утром
достаточно рано, чтобы успеть осуществить наблюдение за открытием избира­
тельного участка;
подготовить график телефонных или личных разговоров с КН в течение дня;
оставаться на связи, чтобы быть в состоянии ответить на звонки КН и отреа­
гировать на какие-либо происшествия, которые могут иметь место;
предоставлять отчеты членам основного состава/координатору ДН в течение
дня согласно инструкциям;
проверить функционирование средств связи для пересылки (по факсу) отчет­
ных бланков;
обеспечить своевременную передачу отчетных бланков;
убедиться в том, что все КН благополучно добрались домой.
После наблюдения за подсчетом голосов на избирательном участке КН обычно пору­
чается сопровождать бюллетени и другие избирательные материалы в избирательные
комиссии регионального уровня и там наблюдать за частью или всем процессом сведе­
ния результатов. Эта информация имеет решающее значение для оценки целостности
процесса сведения и передачи результатов. В отдельных случаях некоторые КН должны
начинать свою деятельность по наблюдению в более поздние часы и сконцентрировать
свое внимание на процессах подсчета и сведения голосов. Члены основного состава
дадут конкретные указания по наблюдению на уровне региональных избирательных
комиссий. Если методология наблюдения включает этот аспект, ДН должны будут
учесть его при составлении планов распределения по региону.
H. Обязанности ДН: парламентские и нанимаемые на месте КН
Признавая ценность сотрудничества с группами парламентских наблюдате­
лей, БДИПЧ всецело выступает за сотрудничество с Парламентской ассамблеей
ОБСЕ (ПА ОБСЕ), Парламентской ассамблеей Совета Европы, Европейским
162
парламентом и, в отдельных случаях, Парламентской ассамблеей НАТО, а также,
возможно, с другими парламентскими объединениями, которые изъявляют желание
присоединиться к международной миссии по наблюдению за выборами в рамках
разработанной БДИПЧ методологии наблюдения за выборами. В случае выборов
в местные органы власти БДИПЧ часто сотрудничает с Конгрессом местных
и региональных властей Совета Европы.
БДИПЧ установило стандартные процедуры и порядок помощи и сотрудничества
с соответствующими парламентскими органами, включая проведение брифинга для
парламентских наблюдателей и материально-техническое обеспечение их разме­
щения. В основной состав миссии БДИПЧ обычно входит ответственный за связи
с членами парламента, который содействует в этих приготовлениях. Совместное
наблюдение в день выборов осуществляется от имени соответствующих организа­
ций и под общим названием международной миссии по наблюдению за выборами.
Что касается сотрудничества БДИПЧ с ПА ОБСЕ, эти институты обмениваются
информацией в течение всего избирательного процесса, а ПА ОБСЕ регулярно
приглашается к участию в миссиях БДИПЧ по оценке потребностей. Кроме того,
Действующий председатель ОБСЕ может назначить высокопоставленного члена
ПА ОБСЕ в качестве специального координатора, руководящего краткосрочным
наблюдением за конкретными выборами. В случае такого назначения специальный
координатор выпускает предварительное заявление по итогам выборов совместно
с главой миссии и руководителями делегаций от других парламентских ассамблей.
Члены основного состава сообщат ДН, если в состав команд КН, направляе­
мых в их ЗО, входят парламентарии. Разворачивание и возвращение на родину
парламентских КН, вероятно, будет проходить по иному графику, чем остальных
КН, и могут потребоваться другие специальные приготовления. Нужно будет
проявлять гибкость. Необходимо уделить должное внимание принятию всех
соответствующих мер по подготовке к приему парламентских наблюдателей.
Кроме того, часто в порядке любезности БДИПЧ принимает несколько между­
народных сотрудников, назначаемых местными посольствами государств-участ­
ников ОБСЕ. Нанимаемые на месте КН дополняют общее число КН, с заявкой
на направление которых БДИПЧ обращается к государствам-участникам ОБСЕ,
и их следует рассматривать как скорее символический, чем существенный вклад.
Чаще всего они сами наймут водителей и переводчиков, а иногда будут представ­
лены в командах по два человека от одного посольства. Чаще всего нанимаемые
на месте КН будут включаться в общие планы распределения, составляемые ДН,
на том же основании, что и КН от государств-участников. Они должны участвовать
в региональных брифингах и опросах после наблюдения, заполнять обычные
бланки наблюдения и соблюдать другие инструкции, получаемые от МНВ.
5. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ФИНАНСЫ
БДИПЧ придает большое значение рациональному использованию ресурсов.
ДН обязаны подробно отчитываться за все доверенные им денежные средства.
Сотрудник МНВ, ответственный за финансовые вопросы, даст ДН все конкрет­
ные указания и инструкции и будет оставаться в их распоряжении для оказания
163
помощи в любых проблемах, связанных с финансами. С целью стандартизации
управления делами и финансами миссии ДН получат бумажные копии или
электронные версии стандартных бланков и шаблонов.
Суточные, причитающиеся ДН, выплачиваются им непосредственно соответству­
ющим направившим их государством. Прибывая в страну, ДН должны располагать
достаточными средствами для покрытия проживания и непредвиденных расходов
на протяжении всего своего пребывания, так как МНВ не будет в состоянии
принимать участие в этих расходах или выдавать аванс от имени правительства.
До прибытия в страну ДН должны получить четкое представление о том, какие
требования предъявляет им их правительство в отношении управления предостав­
ленными денежными средствами (например, сохранять квитанции и т.п.). ДН, чьи
командировочные расходы покрываются БДИПЧ за счет Фонда по диверсификации
состава миссий по наблюдению за выборами, получат соответствующие инструкции.
БДИПЧ будет возмещать расходы ДН, связанные с деятельностью в их ЗО,
в соответствии с бюджетом команды ДН. К санкционированным расходам
ДН относятся:
зарплаты переводчика и водителя ДН и сопутствующие расходы, такие как
топливо, плата за стоянку и дорожные пошлины;
канцелярские товары;
плата за копирование;
оплаты за служебное использование телекоммуникационных услуг, установку
и пользование электронной почтой;
расходы, связанные с проездом из столицы в ЗО при первоначальном разво­
рачивании миссии и возвращении из ЗО назад в столицу, а также с посещением
совещаний, созываемых штаб-квартирой миссии;
расходы, связанные с переездами внутри ЗО команды ДН, если они заранее
утверждены ответственным за финансовые вопросы в штаб-квартире МНВ.
Дополнительные расходы, не предусмотренные в бюджете, должны быть
заранее утверждены главой миссии и ответственным за финансовые вопросы.
Для покрытия этих расходов ДН получат аванс наличными на операционные
нужды, выплачиваемый частями. Аванс обычно выдается в долларах США или
евро и местной валюте. В случае израсходования всего аванса в местной валюте,
ДН должны при обмене долларов США или евро на местные деньги требовать
выдачи квитанции об обмене с указанием сумм в долларах США или евро
и местной валюте. ДН должны принимать надлежащие меры для обеспечения
сохранности всех наличных средств. ДН должны получать оригинал счета-фактуры
или квитанции за каждый осуществляемый ими платеж. В некоторых случаях,
если продавец не выписывает счета-фактуры, ее можно заменить платежным
оправдательным документом32. ДН должны вести учет своих расходов согласно
указаниям, полученным от ответственного за финансовые вопросы.
В ходе совещаний с ДН последние должны отчитаться за полученный аванс
на операционные расходы и произвести расчет с ответственным за финансовые
32
Образец платежного оправдательного документа можно найти в Приложении М.
164
вопросы, который занесет соответствующую запись в отчетные документы,
на основании подтверждающей документации: квитанций (с переводом на англий­
ский язык), договоров и платежных оправдательных документов. Очередная часть
аванса выплачивается после частичного согласования счетов на основе уровня
расходов каждой команды ДН и предстоящих операций. В конце работы миссии
ответственный за финансовые вопросы произведет ревизию оставшихся денежных
средств и сделает окончательную запись в отчетной документации по расходам
до возвращения ДН на родину. Для упрощения ревизии необходимо, чтобы ДН,
отчитываясь и рассчитываясь за полученный аванс, приклеивали на бумажный
лист формата А4 все квитанции, разделенные на следующие категории:
квитанции/платежные оправдательные документы за платежи в долларах
США или евро;
квитанции/платежные оправдательные документы за платежи в местной валюте;
квитанции обмена валют (при наличии);
копии договоров.
Наем на работу местных сотрудников, включая переводчиков и водителей,
должен быть подтвержден договором. Ответственный за материально-техническое
обеспечение предоставит образцы, а также список необходимых дополнительных
документов. Заполненные и подписанные оригиналы договоров вместе с другими
соответствующими документами должны быть переданы в штаб-квартиру миссии.
Рекомендуется составление договоров в двух экземплярах, по одному для каждой
из договаривающихся сторон. Даже при наличии официального договора все
осуществляемые по нему платежи должны быть подтверждены счетом-фактурой
или платежным оправдательным документом. Будет сделано все возможное
для составления копий договоров с нанимаемыми на месте сотрудниками как
по-английски, так и на языке принимающей страны, обязательную силу, однако,
всегда будет иметь англоязычная версия.
Выплата вознаграждения водителям и переводчиками ДН должна произво­
диться согласно рекомендуемой штаб-квартирой схеме. Нанимаемые на местах
сотрудники должны вести учет своего рабочего времени и сверхурочных часов,
на основании чего вознаграждение будет выплачиваться согласно выполненной
работе. Оригинал соответствующего документа должен прилагаться к платежному
оправдательному документу.
До отъезда из своих ЗО ДН должны встретиться с домовладельцем и другими
возможными поставщиками для осуществления окончательного расчета, полу­
чения квитанций, передачи ключей и арендованного оборудования. Выезжая
из своей ЗО, ДН не должны оставлять за собой неоплаченных счетов.
6. РОЛЬ ДН В ЗАВЕРШЕНИИ РАБОТЫ МИССИИ
А. Послевыборные и прошальные встречи
После отъезда КН назад в столицу для возвращения на родину, ДН обычно
должны оставаться на местах в течение еще нескольких дней для последующего
наблюдения за основными аспектами избирательного процесса и нанесения про­
165
щальных визитов вежливости. Основной состав проинформирует ДН о любых
конкретных вопросах, за которыми им следует провести дополнительное наблю­
дение. ДН должны нанести краткие прощальные визиты своим основным кон­
тактам, включая региональных или местных должностных лиц, организаторов
выборов, лидеров политических партий и НПО и других лиц, с которыми они
сотрудничали в ходе наблюдения. Нужно также использовать эти встречи для
сбора послевыборных мнений и взглядов на события, связанные с выборами.
В. Административно-хозяйственное завершение работы миссии
Для завершения работы МНВ БДИПЧ необходимо принять ряд мер матери­
ально-технического и правового характера. После дня выборов КН как можно
скорее вернутся в столицу для участия во всех необходимых опросах после
наблюдения до своего отъезда на родину. ДН должны оставаться в своих регионах
еще несколько дней, в зависимости от обстановки на местах, для наблюдения
за любыми остаточными элементами избирательного процесса до возвращения
в столицу для окончательного опроса, проводимого основным составом, с после­
дующим отъездом на родину.
Другим аспектом процедуры завершения работы миссии является подготовка
документов, сдаваемых в штаб-квартиру миссии. ДН должны хранить все основ­
ные документы, которые могут оказаться полезными при составлении итогового
отчета МНВ или принятии возможных дальнейших мер, такие как доказательства
или свидетельства, относящиеся к избирательным жалобам. Может быть также
полезным сохранить списки водителей, переводчиков, контактов и избирательных
участков, а также карты и материалы, подготовленные для КН. Эти документы могут
пригодиться на случай наблюдения за повторными или очередными выборами.
Все эти материалы в идеальной ситуации следует хранить в электронном формате
и скопировать на компакт-диск для штаб-квартиры миссии. Следует также записать
на компакт-диск копии всех основных отчетов команды ДН. Документы, имеющиеся
только в виде бумажной копии, следует систематизировано собрать в как можно
меньше папок (желательно в одну) или сканировать и записать на компакт-диск.
Нужно удостовериться, что никакие документы, будь то в электронной или бумажной
форме, не остались в ЗО. Материалы должны уничтожаться надежным образом
или передаваться для уничтожения в штаб-квартиру.
Портативные компьютеры следует возвращать после удаления всех докумен­
тов, так чтобы они были готовы к использованию следующей миссией. Если
ДН арендовали компьютер, особенно важно вернуть его «чистым», без какихлибо документов или шаблонов миссии на твердом диске. ДН следует помнить
о том, чтобы опорожнить мусорную корзину компьютера и убедиться в том, что
ноутбуки и мобильные телефоны, предоставленные штаб-квартирой, находятся
в хорошем состоянии и готовы к сдаче, а их внешние устройства не повреждены.
В связи с необходимостью нанесения прощальных визитов и окончательного
закрытия административных вопросов, ДН следует начинать процесс заверше­
ния своей деятельности в регионе за несколько дней до назначенного отъезда
в столицу для возвращения на родину.
166
В штаб-квартире миссии будет составлен график встреч каждой команды
ДН с ответственным за финансовые вопросы и ответственным за материаль­
но-техническое обеспечение для окончательного урегулирования финансовых
вопросов и возврата оборудования.
Обычно основной состав созывает итоговое опросное совещание ДН за деньдва до их планируемого отъезда из страны. На этом совещании предоставляется
возможность для обмена заключительными данными и выводами относительно
выборов, а также выводами и рекомендациями МНВ на будущее. Кроме того,
оно является форумом для обсуждения и оценки организации и эффективности
самой МНВ, а также выработки рекомендаций для очередных миссий. Эти
вопросы будут обсуждаться в связке с информацией, полученной от КН. Вклад
ДН имеет неоценимое значение для стремления БДИПЧ к достижению самых
высоких стандартов.
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение А
Контрольный список основных задач и обязанностей ДН
Обустройство в своей зоне ответственности
Проинформировать координатора ДН после вашего прибытия в зону ответ­
ственности;
Если вы не удовлетворены работой вашего переводчика или водителя, нанять
других;
Найти и снять жилье, которое можно также использовать в качестве вашего
офиса;
Установить связь с штаб-квартирой миссии (телефон, факс, электронная почта);
Связаться с координатором ДН и ответственным за материально-техническое
обеспечение и обсудить все детали, связанные с вышеупомянутыми вопросами,
а также возможные проблемы, требующие решения.
Организация предварительных встреч с целью представления МНВ
и себя в качестве ДН с:
региональными и местными государственными чиновниками;
региональными и местными должностными лицами, отвечающими за органи­
зацию выборов (эти встречи следует согласовать со специалистом по выборам);
начальником регионального и/или местного отделения милиции (эти встречи
следует согласовать с ответственным за безопасность);
региональными отделениями основных политических партий (эти встречи
следует согласовать со специалистом по политическим вопросам);
НПО, такими как внутренние наблюдатели, правозащитные группы, женские
организации (эти встречи следует согласовать со специалистом по политическим
вопросам);
прочими местными лидерами и осведомленными лицами (группами мень­
шинств, представителями СМИ и вузов (если применимо) и т.д.).
167
Осуществление наблюдения за:
работой избирательных комиссий и их приготовлениями к дню выборов;
избирательной кампанией;
положением в области гражданских и политических прав в связи с выборами;
освещением выборов в местных СМИ;
возможными связанными с выборами спорами и судебными делами.
Реагирование на возможные запросы МНВ, имеющие отношение к вашей
ЗО, такие как:
расследование конкретных заявлений или вопросов;
сбор дополнительной информации по конкретным вопросам, относящимся
к избирательному процессу или деятельности по наблюдению за выборами.
Предоставление регулярных отчетов в МНВ:
регулярные контакты по телефону, как минимум два раза в неделю или согласно
инструкциям, с координатором ДН;
еженедельный отчет и оперативные отчеты;
немедленный отчет по телефону о любых случаях применения насилия или
препятствования вашей работе.
Приготовления к размещению и всесторонняя поддержка КН:
подготовка регионального плана распределения;
приготовления материально-технического порядка, включая водителей, пере­
водчиков и жилье;
создание системы передачи отчетов;
проведение инструктажа и опроса после выборов;
осуществление надзора над всем ходом наблюдения в день выборов и предо­
ставления отчетов в вашем регионе.
Выполнение указаний по финансовым и административно-хозяйственным вопросам:
получение квитанций на все расходы;
обеспечение подписания соответствующих договоров со всеми сотрудниками;
соблюдение процедуры завершения работы МНВ.
Приложение B
Контрольный список обязанностей ДН по подготовке
к размещению и координации КН
Участие в подготовке плана распределения совместно с заместителем
главы миссии и ответственным за материально-техническое обеспечение:
определение потенциальных зон наблюдения для каждой команды КН:
приобрести или подготовить карты зон наблюдения;
получить списки соответствующих избирательных органов и адресов изби­
рательных участков;
определить приоритетные избирательные участки, если для этого есть осно­
вания;
168
организация наблюдения на особых избирательных участках, например,
на военных базах, в тюрьмах, больницах и т.п.;
выделение команд КН для наблюдения за сведением результатов на уровне
региональной/местной избирательной комиссии.
Набор водителей и переводчиков:
произвести набор достаточного количества переводчиков и водителей, включая
запасных;
организовать встречу с переводчиком и водителем КН, прибывающих в ЗО
(при необходимости).
Обеспечение жильем:
снять жилье для каждого КН, включая тех, кто направляется за пределы
регионального центра базирования;
удостовериться в наличии телефона и/или факса либо альтернативных спо­
собов связи.
Подготовка брифинга для КН:
выбрать и подтвердить место проведения регионального брифинга;
подготовить выступление, включающее обзорную информацию по региону;
подготовить информационный пакет для КН, в который должны войти:
карты, списки избирательных участков, списки региональных/ местных изби­
рательных органов;
информационные листки, относящиеся к особым зонам охвата и приоритет­
ным участкам;
список номеров факсов, которые следует использовать для пересылки отчетов
о наблюдении;
список контактных номеров ДН/штаб-квартиры, а также номеров срочного
вызова аварийных служб;
составить график работы в день выборов с указанием времени представления
донесений и отправления отчетов по факсу.
Координация в день выборов:
составить план, включающий пункты сбора и время отправления КН на участки;
уточнить время, когда КН должны представлять донесения ДН;
обеспечить доступ к аппаратам факсимильной связи для передачи форм
о наблюдении в ходе дня выборов;
регулярно связываться с КН и докладывать об их заключениях координа­
тору ДН;
организовать опрос КН после завершения наблюдения за процедурами дня
выборов; выслать краткое изложение выводов КН координатору ДН для подго­
товки предварительного заявления;
иметь список КН для осуществления отчетности о всех командах КН.
День после выборов:
провести опрос после наблюдения и подготовить краткое изложение регио­
нальных выводов и заключений;
договориться о времени отъезда КН назад в столицу.
169
Приложение C
Рекомендуемые аспекты для изучения в отношении
избирательных комиссий
Порядок назначения и общие обязанности:
Каким способом назначаются члены комиссии?
Имели ли место случаи отказа или отстранения членов комиссии от должности?
Проходят ли члены комиссии специальную подготовку?
Если да, кто проводит такое обучение?
Располагают ли комиссии достаточными ресурсами для выполнения своих
обязанностей?
Зависит ли комиссия от региональных или местных властей в отношении
выполнения некоторых связанных с выборами задач, таких как:
подготовка избирательных списков;
проверка заявлений в поддержку партии или кандидата;
регистрация партий, кандидатов или списков кандидатов;
формирование участковых избирательных комиссий;
рассмотрение заявок на проведение партийных митингов или предвыборных
мероприятий?
Представленность политических партий в комиссиях:
Разрешается ли политическим партиям иметь своих представителей в изби­
рательных комиссиях?
Принимают ли оппозиционные партии полноценное участие в дебатах?
Доминируют ли определенные партии в том, что касается количества членов
или руководящих должностей?
Вовлечение женщин и национальных меньшинств:
Существует ли баланс между количеством мужчин и женщин в составе изби­
рательных комиссий?
Какую долю руководящих должностей (председатель, заместитель председа­
теля, секретарь) занимают женщины?
Представлены ли национальные меньшинства в избирательных комиссиях?
Если женщины и представители национальных меньшинств недостаточно
представлены в комиссиях, какие обстоятельства или препятствия затрудняют
их участие?
Беспристрастность (независимость) избирательных комиссий:
Кто руководит или осуществляет надзор за избирательной комиссией? Выше­
стоящая комиссия? Местные государственные органы власти или должностные
лица?
Кто может отменить решение комиссии или отдать приказ в отмену ее решения?
Кто может обжаловать решение комиссии и как принимаются решения по апел­
ляциям?
Прозрачность и доверие к процессу:
Можете ли вы определить, что имеет место недоверие к процессу?
Открыты ли заседания комиссии для общественности и представителей СМИ?
170
Разрешается ли присутствие внутренних наблюдателей (партийных и непар­
тийных)? Международных наблюдателей? Представителей политических партий?
Проводит ли комиссия регулярно назначаемые заседания? Каким образом
члены получают извещение о предстоящих заседаниях?
Как комиссия принимает решения? Решением председателя? Методом общего
голосования членов? Требуется ли наличие кворума?
Регистрируются ли протоколы заседаний и решения? Публикуются ли они?
Предоставляются по требованию?
Обязана ли комиссия публиковать информацию или материалы по просвеще­
нию избирателей? Если да, то какого рода?
Какие программы проводит комиссия по работе с общественностью с целью
повышения избирательной активности? Ориентированы ли эти программы
в особенности на женщин или национальные меньшинства?
Имеются ли в наличии материалы на языке меньшинства в зонах компактного
проживания национальных меньшинств?
Сводятся ли результаты голосования в таблицу для отражения результатов
по каждому участку? Кто имеет право получить копию таблицы результатов? Публи­
куются ли они и когда? Публикуются ли они в местной печати в таком формате?
Общие вопросы:
запросить копии списков избирательных участков с адресами;
запросить контактную информацию нижестоящих комиссий;
осведомиться о случаях отклонения партии, кандидата или заявления о выдви­
жении кандидата;
узнать о том, какие организации внутренних наблюдателей Аккредитованы
для наблюдения за избирательным процессом; справиться, были ли случаи отказа
в аккредитации и если были, то почему;
осведомиться о процессе жалоб и апелляций и возможных имеющихся случаях.
Приложение D
Рекомендуемые аспекты для изучения в отношении
регистрации избирателей
Подготовка списков:
Является ли общая система составления списков избирателей активной (каждый
имеющий по закону право голоса избиратель должен заявить о своем решении
голосовать и зарегистрироваться перед каждыми выборами) или пассивной (в
избирательные списки внесены имена всех имеющих по закону право голоса
избирателей)?
Какие местные органы власти отвечают за различные аспекты подготовки
списков избирателей (например, работники местного отделения милиции могут
вести регистрацию постоянно проживающих в данном районе лиц, а органы
местного самоуправления могут отвечать за составление списков)?
Какие существуют меры по предотвращению возможности множественной реги­
страции одного избирателя и процедуры вычеркивания из списков фамилий умерших
171
избирателей, внесения в списки новых избирателей, которые, возможно, достигли
избирательного возраста после проведения предыдущих выборов, а также переноса
отдельных записей из одного списка в другой в случае смены места жительства или
исправления фамилий избирательниц, которые вышли замуж и сменили фамилию?
Составлены ли списки вручную или сохранены в компьютеризированной
базе данных?
Завершено ли составление списков вовремя?
Уведомление и общественный контроль:
Проводились ли какие-либо мероприятия по просвещению избирателей
в отношении избирательных списков? Если да, то были ли какие-либо из них
направлены на женщин, представителей меньшинств, молодежь?
Получили ли избиратели уведомление о том, что они зарегистрированы и где
им следует голосовать?
Были ли списки избирателей опубликованы для ознакомления?
Могли ли избиратели свободно требовать внесения возможных изменений?
Имели ли место официальные жалобы или апелляции по поводу избирательных
списков? Если да, можно ли определить, рассматривались ли они эффективным
и беспристрастным образом?
Прочие вопросы:
Представляются ли списки точными и полными?
Сравните текущее количество зарегистрированных избирателей с показа­
телями предыдущих выборов. Если окажется, что имеет место значительное
отклонение, запросите информацию об обстоятельствах, которые могли стать
причиной такого изменения.
Бросаются ли в глаза особые проблемы, такие как случаи незарегистрирования
представителей меньшинств?
Приложение E
Рекомендуемые аспекты для изучения в отношении
политических партий и кандидатов
Организационная структура партии:
Имеет ли партия поддержку по всей стране или опирается на регионы либо
этнические группы? Какое количество членов (приблизительно) насчитывает
партия? Какой поддержкой пользуется партия в настоящее время?
С кем партия заключила политический союз? Является ли она частью коалиции?
Когда партия была зарегистрирована? Столкнулась ли она с какими-либо
проблемами в процессе регистрации?
Каков вес партии (на основании прошлых результатов, ныне занимаемых
мест в парламенте и местных законодательных органах и постов в центральных
и местных органах власти)?
Издает ли партия свою газету? Принадлежит ли ей радиостанция или теле­
визионный канал? Пользуется ли она поддержкой конкретного органа печати,
радиостанции или телестудии?
172
Намеревается ли партия направить партийных наблюдателей для наблюде­
ния в день выборов? Сколько наблюдателей партия сможет выдвинуть? Будет
ли партия организовывать их обучение?
Каким образом осуществляется финансирование партии?
Проблемы, которые могут возникнуть в течение предвыборного периода:
Сталкивались ли члены партии с проявлениями насилия, запугиванием или
препятствованием своей деятельности или предвыборной работе?
Производились ли аресты или задержания активистов или членов партии?
Сталкивалась ли партия с трудностями при проведении публичных собраний?
При получении разрешений от местных властей? Была ли отклонена какая-либо
заявка на проведение собрания или митинга? Если да, то на каком основании?
Пытались ли государственные или местные власти вмешиваться в избирательный
процесс?
Были ли случаи, когда кандидатам от партии было отказано в регистрации
или отдельные кандидатуры вычеркивались из партийного списка кандидатов?
Если да, то почему?
Если для регистрации кандидатов требовалась подача заявления, сталкивалась
ли партия с препятствиями при сборе подписей или принятии заявления?
Пользуются ли избирательные комиссии на национальном, региональном
и местном уровне, а также избирательный процесс вообще, в том числе в про­
шлом, доверием партии?
Ожидания и потенциально вызывающие озабоченность вопросы, связанные с днем выборов:
Испытывает ли партия беспокойство по поводу возможных проблем или
недостатков в день выборов?
Видит ли партия особую необходимость в присутствии международных
наблюдателей в определенном районе или на конкретных избирательных участ­
ках? Где? Почему?
Какова, по ее ожиданиям, будет явка избирателей в данном регионе?
Выбор кандидатов:
Как партия выбирает своих кандидатов? В случае пропорциональной изби­
рательной системы, как партия принимает решение о порядке размещения
кандидатов в списке? Существует ли внутри партии демократический процесс
принятия таких решений?
Какова доля женщин и представителей национальных меньшинств среди
партийных кандидатов?
Должны ли члены партии уплачивать денежные взносы или делать пожерт­
вования в пользу партии для того чтобы стать кандидатами?
Вовлечение женщин и представителей национальных меньшинств:
Сколько женщин занимают руководящие посты в партии? Какие это посты?
Представлены ли женщины в партийном списке кандидатов?
Представляет ли партия интересы конкретного национального меньшинства?
Если нет, обеспечивает ли партия представительство национальных меньшинств
в своем списке кандидатов?
173
Уделяется ли в платформе партии внимание вопросам, представляющим
особый интерес для женщин? Для национальных меньшинств?
Есть ли у партии «женское крыло» и, если есть, насколько оно значительно?
Предвыборная стратегия:
Какие методы ведения предвыборной агитации партия использует, чтобы
донести свои идеи до избирателей:
средства массовой информации;
митинги и политические мероприятия;
обход избирателей на дому;
плакаты/листовки;
прочее?
Что, по мнению партии, является основными вопросами выборов? Какие темы
выдвигаются на первый план в предвыборных посланиях партии?
Удовлетворена ли партия своим доступом к СМИ?
Количеством бесплатного времени в эфире?
Количеством времени, отводимого для платной политической рекламы?
В общественных СМИ? В частных СМИ?
Удовлетворена ли партия степенью сбалансированности освещения в СМИ?
Каковы, по ее мнению, сильные и слабые стороны ее кампании?
Приложение F
Рекомендуемые аспекты для изучения в отношении
НПО и внутренних наблюдателей
Цели и приоритеты:
Что входит в основную область интересов организации?
Чего она стремится достичь? Каким путем? Существуют ли препятствия
на пути достижения ее целей? Если да, каковы основные из них?
Какова, по мнению организации, ее роль в выборах или отношение к ним?
Наблюдала ли она за избирательным процессом и, если да, сделала
ли какие-­либо выводы? Издавались ли организацией доступные обществен­
ности отчеты?
Каковы основные сферы деятельности организации?
Организационная структура:
Является ли организация общенациональной или региональной? Какое коли­
чество членов насчитывает организация? Представляет ли она национальное
меньшинство? Представляет ли она женщин и волнующие их проблемы?
Связана ли организация с какой-либо политической партией? Правитель­
ственной организацией? Трудовым объединением? Религиозной организацией?
Имеет ли организация штатных сотрудников? Опираются ли они на добро­
вольцев?
Каким образом осуществляется финансирование организации? Получает ли она
помощь от правительства? Международное финансирование? Пожертвования
из частных источников?
174
Отношения с властями:
Как организация вообще оценивает местные органы власти в отношении
их готовности к сотрудничеству? Эффективности? Способности к реагированию?
Зарегистрирована ли организация? Если да, столкнулась ли она с какими-либо
проблемами в процессе регистрации?
Сталкивается ли организация с какими-либо формами вмешательства или
преследования со стороны властей?
Если организация намеревается направить наблюдателей на выборы, испы­
тывала ли она какие-либо трудности при наборе и регистрации наблюдателей?
Ожидания и потенциально вызывающие озабоченность вопросы, связанные
с днем выборов:
Испытывает ли организация беспокойство по поводу возможных проблем
или нарушений в день выборов?
Полагает ли организация, что определенный район или конкретный изби­
рательный участок требуют особого внимания со стороны международных
наблюдателей? Если да, то где? Почему?
Будет ли организация осуществлять наблюдение в день выборов?
Если да, то в каких районах?
Сколько наблюдателей она планирует разместить?
Какую методику наблюдения она будет использовать?
Будет ли проводиться обучение наблюдателей перед днем выборов?
Будет ли организацией составлен отчет о ее выводах? Когда этот отчет будет издан?
Какого рода содействия организация ожидает от должностных лиц на изби­
рательных участках?
Предполагает ли она возникновение каких-либо препятствий или ограничений
в ходе осуществления наблюдения?
Хотя БДИПЧ должно полагаться исключительно на выводы своих собственных
наблюдателей при подготовке заявления о предварительных выводах и итогового отчета,
готова ли организация поделиться информацией о своих впечатлениях, включая возмож­
ные инциденты или проблемы, с которыми она, возможно, столкнется и которые могут
заслуживать отслеживания или участия со стороны международных наблюдателей?
Будет ли возможно связаться с организацией в день выборов? По каким
контактным телефонам?
Приложение G
Рекомендуемые аспекты для изучения в отношении СМИ
Помните, что вам запрещено давать интервью о любых существенных аспектах
выборов и выводах наблюдения за выборами. См. рекомендации по поведению
в отношении СМИ в следующем приложении.
Информация о СМИ:
Какова предполагаемая (читательская) аудитория радиостанции, телеканала,
органа печати?
175
Какова зона вещания (электронные СМИ) или тираж (печатные СМИ)?
Является ли данное СМИ частным или общественным? Если частным, кому
принадлежит компания теле- или радиовещания (орган печати)?
Характеризуются ли они принадлежностью к какой-либо политической партии?
Поддерживают ли они какую-либо партию или кандидата?
Сколько штатных и внештатных корреспондентов работают на данный орган
печати (теле- или радиовещания)? Какое число из них составляют женщины?
Освещение выборов:
• Какого типа сообщения о выборах передает/печатает данный орган телеили радиовещания/печати? Сколько предвыборных дебатов и программ они
транслируют?
• Предоставляет ли орган печати/теле- или радиовещания бесплатное место/
время для кандидатов?
• Передает/печатает ли данное СМИ платную политическую рекламу?
• Если да, одинаковы ли условия для всех партий и кандидатов?
• Сколько стоит реклама и как соотносится эта цена со стоимостью такого
же количества коммерческой рекламы?
• Выкупили ли в настоящее время кандидаты или партии эфирное время или
рекламную площадь?
• Были ли случаи отказа кандидатам в эфирном времени или рекламной
площади на страницах печатного издания?
• Публиковало/передавало ли СМИ какую-либо информацию по просвеще­
нию избирателей?
• Были ли случаи подачи официальных жалоб на данный орган печати/
теле- или радиокомпанию в связи с освещением ими выборов? Если да, кем и с
каким результатом?
Мнения:
• Каковы основные проблемы данной избирательной кампании?
• Обеспечиваются ли в ходе кампании равные условия для кандидатов?
• Существуют ли значительные различия по сравнению с предыдущими
выборами?
• Каково их мнение об уровне развития СМИ в данной стране? Являются
ли они независимыми, профессиональными и свободными в выражении своих
взглядов?
• Сталкиваются ли СМИ с какими-либо проблемами при освещении выборов
(например, применение насилия, запугивание, давление, цензура, самоцензура,
преследования, налоговые проверки, судебное преследование, неожиданные
проблемы с распространением или приобретением газетной бумаги или другие
виды противодействия)?
• Являются ли органы, регулирующие деятельность СМИ, беспристрастными?
Налагались ли этими органами какие-либо санкции на орган печати/ теле- или
радиокомпанию в связи с освещением выборов?
• Какое влияние имеют СМИ на общественное мнение? Пользуются ли они
доверием и репутацией достоверного источника информации?
176
Приложение H
Основополагающие принципы поведения по отношению к СМИ
В связи с тем что присутствие МНВ вызывает большой интерес, журнали­
сты могут обращаться к ДН с просьбой сделать заявление или дать интервью
о МНВ и ее выводах. БДИПЧ придает большое значение прозрачности своей
работы и стремится к поддержанию добрых отношений со средствами массовой
информации. Важно, однако, чтобы каждая миссия по наблюдению за выборами
выражала единое мнение и сохраняла последовательность в своих публичных
заявлениях по поводу избирательного процесса. Поэтому все наблюдатели при
контактах со СМИ должны придерживаться определенных принципов.
В сущности, наблюдатели могут рассказывать представителям СМИ о своей
работе, но не о своих мнениях или выводах. В Кодексе поведения наблюдателя
содержится рекомендация наблюдателям воздерживаться от высказывания личных
замечаний по существу своих наблюдений представителям средств массовой
информации. К этой рекомендации следует отнестись серьезно, так как прошлый
опыт показывает, что комментарии, высказанные представителям СМИ, могут
быть вырваны из контекста, искажены или преподнесены в качестве официаль­
ного мнения МНВ о выборах, даже если они четко представлены как личная
точка зрения. Поэтому ДН должны воздерживаться от публичного высказывания
комментариев или выводов по существу своего наблюдения. Например, они
не должны выражать каких-либо мнений по поводу политической обстановки;
высказывать предположения о результатах выборов; оценивать общий уровень
состязательности, равенства условий или честности избирательного процесса.
Кроме того, им следует воздерживаться от публичного сравнения выборов с каки­
ми-либо другими выборами, за которыми они могли наблюдать в этой же стране
или за ее пределами.
ДН не обязаны давать интервью или отвечать на вопросы представителей
средств массовой информации, если они не желают этого делать. Следует, однако,
избегать таких заявлений, как: «Мне нельзя разговаривать с журналистами».
ДН имеют право беседовать с представителями СМИ или отвечать на вопросы
по поводу целей, организации и методов наблюдения. Например, ДН могут смело
давать журналистам следующие разъяснения:
• кто они и из какой они страны;
• что они входят в состав команды наблюдателей, приглашенных правитель­
ством для осуществления наблюдения за выборами;
• что их присутствие свидетельствует о важности данных выборов и об
уровне международного интереса к ним;
• что все государства-участники ОБСЕ обязались приглашать наблюдателей
в знак признания того, что наблюдение может способствовать увеличению
прозрачности избирательного процесса и повышению общественного доверия
к нему; что БДИПЧ следит за избирательной тематикой во всех государствах-­
участниках ОБСЕ;
• каково общее число наблюдателей от БДИПЧ, находящихся в стране;
177
• что они встречаются с широким спектром кандидатов, партий, должностных
лиц, организаторов выборов, представителей гражданского общества и др.;
• что они рассматривают все аспекты выборов, включая законодательную
базу, организацию выборов, жалобы и апелляции, политическую кампанию,
деятельность прессы и т.д.;
• количество КН, запрошенных для наблюдения в день выборов;
• общая методология наблюдения в день выборов;
• что в день, следующий за днем выборов, в столице состоится пресс-конфе­
ренция, где будут объявлены предварительные выводы МНВ, на которой могут
присутствовать представители всех СМИ.
Если представители СМИ настаивают на получении информации или коммен­
тариев, выходящих за рамки приведенных выше вопросов, их следует отсылать
к основному составу. Комментарии, касающиеся существа наблюдения, от имени
МНВ БДИПЧ может давать представителям СМИ только глава миссии.
Если ДН беседует с представителями средств массовой информации, он должен
записать, кто взял у него интервью и какой орган (какие органы) печати или
вещания он представляет. ДН следует поставить в известность штаб-квартиру
миссии. ДН должен также постараться получить копию опубликованной статьи
или записи переданного по радио/телевидению интервью, чтобы убедиться, что
его замечания были изложены точно.
178
Приложение I
Рекомендуемый формат еженедельного отчета ДН
МИССИЯ БДИПЧ ПО НАБЛЮДЕНИЮ ЗА ВЫБОРАМИ В:
____________________________________________
(страна, тип и дата выборов)
ФОРМАТ ЕЖЕНЕДЕЛЬНОГО ОТЧЕТА О НАБЛЮДЕНИИ ДН
Команда №
Местонахождение и ЗО
Отчетный период
1. Резюме (По пунктам выделите наиболее достойные внимания события или вопросы,
рассматривавшиеся на этой неделе)
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
2. Местные избирательные комиссии, местные органы власти и степень их готовности к выборам
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
3. Политические партии, коалиции и кандидаты
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
4. Предвыборная деятельность и СМИ
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
5. НПО, внутренние наблюдатели, прочие контакты
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
6. Участие женщин/национальных меньшинств
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
7. Жалобы и апелляции
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
179
8. Выявленные недостатки, нарушения и/или случаи несоблюдения законов
или инструкций в области выборов, обязательств ОБСЕ и других международных
стандартов по демократическим выборам
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
9. Материально-техническое обеспечение/подготовка к прибытию КН/вопросы
безопасности
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
10. Список установленных контактов:
Категория, (НПО,
партия, должностное
лицо, СМИ, прочее)
Ф. И. О
Организация
Контактный телефон
Адрес
11. Любые другие вопросы или просьба о помощи со стороны штаб-квартиры
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Приложение J
Рекомендуемый формат оперативного отчета ДН
МИССИЯ БДИПЧ ПО НАБЛЮДЕНИЮ ЗА ВЫБОРАМИ В:
____________________________________________
(страна, тип и дата выборов)
ОПЕРАТИВНЫЙ ОТЧЕТ
Команда №
Местонахождение и ЗО
Дата
Тема
(Кратко опишите событие или происшествие, укажите ваш источник информации,
сообщите, планируете ли вы дальнейшие действия.)
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
180
Приложение K
Рекомендуемый формат отчета ДН о досье
МИССИЯ БДИПЧ ПО НАБЛЮДЕНИЮ ЗА ВЫБОРАМИ В:
____________________________________________
(страна, тип и дата выборов)
ДОСЬЕ
Анкета для отслеживания жалоб, недостатков и случаев несоблюдения законов
Команда
Местонахождение и ЗО
Дата
Дата происшествия, о котором заявляется: ______________________________
Происшествие/Категория (отметьте соответствующую позицию/позиции):
- Применение насилия
- Проведение агитации должностными
лицами
- Задержание/арест
- Неправомерные действия избирательной
комиссии
- Преследование партийных активистов - СМИ (освещение, доступ, преследование)
- Избирательные списки
- Подготовка к голосованию
- Издаваемые агитационные материалы - Митинги
- Злоупотребление государственными - Прочее
ресурсами
Подробности (если обладаете соответствующей информацией, укажите избирательный
округ и избирательный участок, а также правовые нормы, которые, как утверждается
нарушены):
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Если официальная жалоба подана в соответствующие органы:
В какой орган подана жалоба? - Избирательная комиссия
- Суд
- Прокуратура
Дата подачи жалобы: ___________________________________________________
Истец: __________________________________________________________________
Должность/принадлежность истца: _________________________________________
Ответчик/обвиняемый: __________________________________________________
Должность/принадлежность ответчика/обвиняемого: _______________________
Состояние/исход жалобы: ________________________________________________
Требуются ли дальнейшие действия? ______________________________________
181
Если официальная жалоба не была подана в соответствующие органы:
Поступила ли жалоба из надлежащего источника? Если источник не пожелал
остаться названным, укажите его имя и контактную информацию.
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Какие доказательства подтверждают жалобу?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Удалось ли вам самостоятельно проверить ее достоверность?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Дополнительные замечания:
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Приложение L
Рекомендуемый формат итогового отчета ДН
МИССИЯ БДИПЧ ПО НАБЛЮДЕНИЮ ЗА ВЫБОРАМИ В:
____________________________________________
(страна, тип и дата выборов)
ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ ДН
Команда №
Ф.И.О.
Местонахождение и ЗО
Дата
1. Общая оценка выборов в вашей зоне ответственности
Кратко опишите свои основные выводы по выборам в вашей ЗО. Соответствовали
ли выборы в целом обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам
в области демократических выборов, или же имели место недостатки? В последнем
случае в чем заключались основные проблемы? Есть ли у вас дополнительные
замечания для включения в заявлении МНВ о предварительных выводах? Если да,
изложите их подробно.
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
182
2. Дополнительное отслеживание
Существуют ли какие-либо неразрешенные вопросы, связанные с данными выборами,
требующие дополнительного отслеживания до окончания процесса после отъезда МНВ?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
3. Рекомендации для включения в итоговый отчет МНВ
Есть ли у вас предложения по конкретным рекомендациям органам власти, которые
следовало бы внести в итоговый отчет МНВ?
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
4. Замечания и предложения по деятельности МНВ
Изложите, пожалуйста, ваше мнение о деятельности МНВ, все проблемы, о которых
нам следует знать, и любые предложения о том, как улучшить работу очередных МНВ
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
5. Прочие замечания
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
__________________________________________________________________________
Приложение M
Формат платежного оправдательного документа
ОБСЕ
Фонд подотчетных сумм
Платежный оправдательный документ
ПОД №
Дата:
Бюро/Миссия:
Чек/наличный расчет/перечисление
Выплачено (фамилия получателя, номер удостоверения личности, номер телефона,
адрес): ____________________________________________________________________
Сумма: _________________________________________________________________
Назначение: _ ____________________________________________________________
183
Утверждено к оплате
___________________
Фамилия, должность
Код или наименование
Выплачено
Получено
___________________________
_________________
Ответственный за хранение денеж­
Получатель
ных средств
Дебетуемый счет
= долл. США/ Проверено и признано
Сумма
евро
правильным
1. ДН должны представлять подтверждающую документа­
цию, т.е. оригинал счет-фактуры или квитанции, по всем
расходам.
2. В некоторых случаях, если продавец не выписывает
счет-фактуру, ее можно заменить платежным оправдатель­
ным документом.
3. Платежный оправдательный документ должен быть
тщательно заполнен, включая данные получателя, сумму,
описание товаров или услуг, дату, подписи плательщика
и получателя.
<…>
184
_________________
Главный бухгалтер
2.17. Руководство для внутренних наблюдателей за выборами
(ОБСЕ/БДИПЧ, Варшава, 2004 год)
(Извлечения)
А. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ В ОБЛАСТИ ВЫБОРОВ
И ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Существенная роль, которую открытые и прозрачные выборы играют в соблюде­
нии прав человека и обеспечении всеобщего и основного права на демократически
представленное правительство, закреплена в ряде международных документов,
действующих в государствах-участниках ОБСЕ. Наиболее важным из них является
Всеобщая декларация прав человека, в 21-й статье которой сказано следующее:
«1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной
непосредственно или через посредство свободно выбранных представителей.
2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе
в своей стране.
3. Воля народа должна быть основой власти правительства, эта воля должна
находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах,
которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве
путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм,
обеспечивающих свободу голосования».
На основе Всеобщей декларации прав человека (ВДПЧ) были разработаны
новые международные стандарты и обязательства в области прав человека, в том
числе Международный пакт ООН о гражданских и политических правах (МПГПП),
Европейская конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных
свобод (ЕКПЧ) и обязательства, разработанные Совещанием по безопасности
и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, позже преобразованного в ОБСЕ) в Копен­
гагене в 1990 г. и перечисленные в так называемом Копенгагенском документе.
В этом основополагающем документе подчеркивается центральная роль выборов
в обеспечении права граждан на участие в управлении своей страной.
В кратком изложении Копенгагенский документ требует, чтобы страны:
BB проводили свободные выборы с разумной периодичностью;
BB допускали, чтобы все мандаты по крайней мере в одной палате законода­
тельного органа распределились в ходе всенародных выборов;
BB гарантировали всеобщее и равное избирательное право;
BB обеспечивали, чтобы голосование проводилось тайно, и чтобы подсчет
голосов и сообщение о нем были честными, а результаты были опубликованы;
BB уважали право граждан добиваться политических или государственных постов;
BB уважали право создавать политические партии и обеспечивали им возможности
соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти;
BB обеспечивали, чтобы политические кампании могли проходить в атмос­
фере свободы и честности без какого-либо административного давления,
185
насилия, запугивания или страха перед наказанием у кандидатов, партий
или избирателей;
BB Обеспечивали беспрепятственный доступ к СМИ на недискриминационной
основе;
BB Обеспечивали, чтобы кандидаты, получившие необходимое количество
голосов, надлежащим образом вступали в должность.
Стандарты по обеспечению права на правовую защиту сформулированы
во Всемирной декларации прав человека (статьи 8, 10 и 11), в Международном
пакте о гражданских и политических правах (статьи 2 (пункт 3), 9 и 140), в Евро­
пейской конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод
(статьи 6, 7 и 13) и в Копенгагенском документе (статья 5)33.
Государства в растущей мере выражают озабоченность проблемой недостаточного
участия женщин в общественно-политической жизни. Во Всеобщей декларации
прав человека и других международных документах и обязательствах ОБСЕ четко
сказано, что каждый человек заслуживает, чтобы уважались все его права, в том числе
право на участие в политических процессах без дискриминации по половому или
какому-либо еще признаку. Более подробно о международных стандартах в данной
области можно узнать, познакомившись с текстом Конвенции ООН о ликвидации
всех форм дискриминации в отношении женщин и Московским документом ОБСЕ
по человеческому измерению (статьи 40, пункт 1 и 40 пункт 8), датированным 1991 г.
Принципы, связанные с защитой национальных меньшинств и обеспечением
равных политических прав лиц, принадлежащих к различным меньшинствам, зало­
жены во многих международных документах по правам человека. Этим вопросам
в последнее время уделяется все больше и больше внимания, и стандарты о них зало­
жены в таких основополагающих международных документах, как Международная
конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (статья 2), Декларация
ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным
и языковым меньшинствам (статья 2), Рамочная конвенция Совета Европы о защите
национальных меньшинств (статья 15) и Московский документ ОБСЕ. Эти стандарты
были еще далее усовершенствованы в Лундских рекомендациях по эффективному
участию национальных меньшинств в общественно-политической жизни34.
Необходимо отметить, что в 8-ом параграфе Копенгагенского документа
содержится признание роли международных и внутренних наблюдателей
региона ОБСЕ. Там в частности сказано, что «присутствие наблюдателей,
как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность
избирательного процесса». В 10-ом параграфе подтверждается право граж­
33
Конвенции и стандарты Совета Европы по правам человека можно найти на веб-странице по адресу
www.coe.int.
34
Лундские рекомендации были разработаны в 1999 г. группой экспертов по заданию Верховного ко­
миссара ООН по делам национальных меньшинств. Информацию о них можно найти в публикации «The
origin and nature of the Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public
Life» (Возникновение и характер Лундских рекомендаций по эффективному участию национальных меньшинств в общественно-политической жизни, Хельсинский монитор, Том II, No. 4, 2000). В 2001 г. БДИПЧ
опубликовало пособие под названием Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств
в избирательном процессе, текст которого размещен на сайте в Интернете по адресу www.osce.org/odihr.
186
данских организаций «иметь беспрепятственный доступ и поддерживать
связь с подобными органами в своих странах и за их пределами и с междуна­
родными организациями», а также «испрашивать, получать и использовать...
финансовые взносы из национальных и международных источников... ». Далее,
в 12-м параграфе, государства-участники решают «принять в качестве меры
по укреплению доверия присутствие... представителей неправительственных
организаций... на судебных процессах».
Группа внутренних наблюдателей Словакии получила право наблюдать за выборами
В 1998 г. граждане Словакии сформировали группу наблюдателей «Граждан­
ское око» для внутреннего наблюдения за парламентскими выборами, которые
должны были пройти в сентябре того года. Однако, в отличии от международных
наблюдателей, которым разрешалось находиться на территории избирательных
участков и которые имели доступ к избирательным комиссиям на всех уровнях,
наблюдателям «Гражданского ока» власти отказали в этих правах.
Активисты «Гражданского ока» оспаривали конституциональность этого
решения в Конституциональном суде, апеллируя к положению Конституции
о том, что им гарантировано гражданское право принимать участие в выборах.
Суд принял новое решение в пользу «Гражданского ока» и утвердил тем самым
права граждан Словакии осуществлять наблюдение за выборами.
Б. ПРИМЕНЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ В ХОДЕ
НАБЛЮДЕНИЯ ЗА ВЫБОРАМИ
Степень соответствия тех или иных выборов общепринятым международным
стандартам позволяет как международным, так и внутренним наблюдателям произ­
вести их оценку. Международные стандарты по своей природе носят более общий
характер, излагая более общие принципы, которым государства должны следовать.
Группе внутренних наблюдателей скорее предстоит произвести оценку ряда более
конкретных вопросов на предмет их соответствия международным стандартам. Как
правило, у внутренних наблюдателей не возникает серьезных проблем с тем, чтобы
определить, соблюдаются ли в их стране международные стандарты. В некоторых
случаях, однако, ситуация может оказаться несколько сложнее. Тогда не следует
забывать об отличии международных стандартов, которые страны обязаны выполнять,
от общепринятой практики, следование которой желательно, но не обязательно.
В последующих абзацах речь пойдет о конкретных характеристиках выборов,
связанных с основными международными стандартами, обязательства по выпол­
нению которых взяли на себя все государства-участники ОБСЕ, и которые группы
внутренних наблюдателей должны принимать во внимание. К ним относятся
периодичность выборов, подлинность выборов, свобода и справедливость выбо­
ров, соблюдение принципа всеобщего и равного избирательного права и тайны
голосования. Ответственность за соблюдение данных обязательств несет пра­
вительство каждого государства в отдельности.
187
Периодичность выборов означает, что выборы должны проводится через регу­
лярные промежутки времени, установленные законом. Интервалы между выборами
не должны превышать разумные пределы. Так, нормальной практикой считается, если
выборы главы государства проходят не реже одного раза в семь лет, а парламентские
выборы — хотя бы раз в пять лет. Чиновники исполнительной ветви государственной
власти не должны избираться на свои должности на пожизненный срок.
Подлинность выборов связана с наличием у избирателей реального выбора
и правом народов на смену своего правительства. Если выборы проводятся
на безальтернативной основе, если к кандидатам и политическим партиям в ходе
их формирования или деятельности применяются необоснованные ограничения,
или у избирателей отсутствует реальная возможность переизбрать находящихся
у власти лиц, то под сомнение ставится подлинность выборов.
Свободные выборы означают, что права человека и основные свободы соблю­
даются до, во время и после проведения выборов. Всем гражданам, партиям
и кандидатам должны быть гарантированы права на свободу выражения своего
мнения, свободу передвижения, право на ассоциацию и мирные собрания. Насилию,
запугиванию, преследованию в административном или судебном порядке не должно
быть места в ходе избирательного процесса. У прессы должны быть все возможности
для свободного освещения избирательной кампании, а гражданские организации
должны беспрепятственно осуществлять связанную с выборами деятельность.
Например, внутренним наблюдателям не должно быть отказано в возможности
наблюдать за процессами голосования и подсчета голосов, а процесс суммирования
данных с участков голосования должен быть прозрачным и проверяемым, начиная
с уровня избирательных участков, промежуточных ступеней избирательных органов
власти, и заканчивая уровнем Центральной избирательной комиссии.
Справедливые выборы должны обеспечивать всем претендентам равные
условия, равенство перед законом и одинаковое отношение со стороны властей.
Закон не должен допускать дискриминацию и должен объективно соблюдаться.
Все желающие принять участие в выборах в качестве кандидатов должны иметь
такую возможность. Бюджетные средства должны быть распределены справед­
ливо. Государственные СМИ должны быть беспристрастны. Избирательные
власти должны действовать объективно. Недопустимы фальсификации во время
процедуры голосования, подсчета и подведения итогов выборов. Кандидаты,
получившие необходимое количество голосов, должны вступить в должности.
Кандидатам и избирателям должна быть обеспечена возможность справедливого
рассмотрения жалоб, в том числе и в независимом суде. Виновные в нарушении
закона должны быть привлечены к ответственности.
Всеобщее и равное избирательное право означает, что все граждане, достиг­
шие определенного возраста, должны иметь право голосовать без какой-либо
дискриминации. Должна функционировать эффективная и справедливая система
регистрации избирателей, не предусматривающая уплаты каких-либо налогов,
гарантирующих право голоса. Все избиратели, в том числе инвалиды и внутренне
перемещенные лица, должны иметь доступ на участки голосования и к другим
избирательным процедурам. Не должно быть ограничений для участия в голосо­
188
вании для женщин, лиц, принадлежащих к различным меньшинствам, и других
категорий избирателей. Равное избирательное право также предполагает равно­
сильность каждого голоса. В условиях пропорциональной системы количество
представителей в каждом избирательном округе должно соответствовать размеру
электората. Устанавливаемые избирательные пороги не должны искусственно
завышаться, в противном случае крупные категории избирателей могут оказаться
лишены возможности изъявить свою волю. При мажоритарной системе голосо­
вания население или количество избирателей в округах должно быть примерно
одинаковым, поэтому разница в 10% может вызвать определенные вопросы.
Тайна голосования означает, что избиратели должны заполнять бюллетени
самостоятельно, находясь при этом в специально оборудованных, изолированных
кабинках. При этом должна быть исключена возможность постороннего вмешательства
в процедуру голосования, в том числе и процесс помещения заполненных бюллетеней
в избирательную урну. Волеизъявление граждан должно происходить так, чтобы
позже невозможно было определить, кто именно из избирателей заполнил тот или
иной бюллетень. Принципу тайного голосования противоречит голосование целыми
группами лиц, голосование за других избирателей или вне специальных кабинок.
В. ПРИМЕНЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ
В ОЦЕНКЕ ВЫБОРОВ
Помимо оценки соответствия выборов международным стандартам группам вну­
тренних наблюдателей следует производить анализ соответствия выборов конституции
и внутреннему законодательству. Так как конституция является основным законом
государства, которому должны быть подчинены все остальные законы, то оценку
юридической правомочности внутреннего законодательства можно произвести
путем сравнения его с записанными в конституции принципами. Подобным образом
юридическая правомерность административных норм зависит от соответствующих
законодательных актов. Если говорить вкратце, то конституция и законы государства
должны соответствовать его международным обязательствам, а внутренние наблю­
датели должны оценивать выборы, руководствуясь принятыми международными
нормами и обязательствами, а также установленными национальными стандартами35.
Г. СРАВНЕНИЕ С ПРЕДЫДУЩИМИ ВЫБОРАМИ
При оценке выборов следует также принимать во внимание то, насколько они
отличаются от предыдущих. Это можно сделать, ознакомившись с предыдущими
отчетами, подготовленными группами международных и внутренних наблюдате­
35
ОБСЕ/БДИПЧ регулярно готовит комментарии к избирательным законодательствам, а также разработа­
ло веб-сайт, на который помещаются актуальные законодательные акты, принимаемые по всем направлени­
ям человеческого измерения в региона ОБСЕ. Анализ избирательных законодательств и отчеты о выборах,
подготовленные экспертами БДИПЧ, находятся в Интернете по адресу www.osce.org/ odihr. Каталог законо­
дательных баз находится по адресу www.legislationline.org. Анализ избирательных законодательств также
проводит Венецианская комиссия Совета Европы, ее адрес в Интернете: venice.coe.int.
189
лей. Отчеты о наблюдении за выборами, выполненные ОБСЕ/БДИПЧ, находятся
на веб-странице организации по адресу www.osce.org/odihr.
A. ОЦЕНКА ПОТРЕБНОСТЕЙ
Так как выборы представляют собой длительный процесс, группам внутренних
наблюдателей рекомендуется начинать подготовку к выполнению своих задач забла­
говременно. Необходимо тщательно изучить и проанализировать соответствующие
разделы национального законодательства на предмет наличия каких-либо особых
требований к наблюдению за выборами местными наблюдателями. Эти требования
могут касаться необходимости официально зарегистрироваться, включить мероприятия
по наблюдению за выборами в свой устав; могут действовать запреты на финан­
сирование внутренних наблюдателей иностранными донорами. В ходе анализа
законодательной базы необходимо также изучить практические аспекты процедуры
подачи документов и получения официальной аккредитации или статуса наблюдате­
лей. Окончательное решение относительно формирования ассоциации организаций
гражданского общества для осуществления наблюдения за выборами может зависеть
от специфики национального законодательства и того, что оно предписывает. Эти
вопросы имеют огромное значение, так как от них в конечном счете может зависеть
целесообразность организации кампании по наблюдению за выборами. Поэтому
для того, чтобы соблюсти все требования закона, а также обеспечить достаточное
финансирование, может уйти ни много, ни мало, а целый год или даже больше.
Одним из первых шагов по подготовке программы наблюдения группой вну­
тренних наблюдателей должна стать оценка потребностей. Это позволит опреде­
лить оптимальные направления, масштаб, и график мероприятий по наблюдению
и то, как наиболее эффективно реализовать разрабатываемый план. При необхо­
димости результатами работы по оценке потребностей можно воспользоваться
для написания проектного предложения на соискание финансирования. Чтобы
без должного внимания не остались важные, связанные с выборами моменты,
а административные и финансовые возможности были достаточны для осущест­
вления миссии, оценка потребностей должна затрагивать как методологические,
так и организационные аспекты.
Прежде всего, при оценке потребностей необходимо определить интересующий
наблюдателей круг вопросов. Так, основным предметом анализа могут стать зако­
нодательная база; формирование, эффективность и объективность избирательных
органов власти; процессы подачи и рассмотрения жалоб и апелляций; регистрация
партий и кандидатов; регистрация избирателей; предвыборная кампания, финанси­
рование кампании и деятельность СМИ; соблюдение прав человека; день выборов;
и объявление результатов выборов. Однако, несмотря на то, что пред- и после-вы­
борный периоды также важны, как и сам день выборов, не всегда целесообразно
для каждой отдельной организации осуществлять наблюдение за всеми аспектами
этих процессов. Поэтому соответствующие приоритеты и планы должны быть
определены и составлены заранее. Некоторые группы внутренних наблюдателей
могут сконцентрировать свои усилия на одном или нескольких отдельных аспектах
190
выборов. Например, они могут ограничиться оценкой участия в выборах женщин,
меньшинств или инвалидов. Или их могут интересовать прежде всего правовые
моменты, участие СМИ или другие более узкие вопросы.
Для начала группе внутренних наблюдателей следует внимательно изучить отчеты
о предыдущих выборах, составленные международными и национальными наблюда­
телями, а также другими правозащитными организациями. Кроме того, необходимо
провести анализ соответствующей законодательной базы, в том числе избирательного
законодательства, закона о политических партиях, СМИ, общественных объединениях
и ознакомиться с существующим прецедентным правом в этой области. Необходимо
изучить не только прошлый опыт, но и текущую политическую, экономическую
и социальную ситуацию, оказывающую непосредственное влияние на формиро­
вание условий, в которых пройдут предстоящие выборы. До начала мероприятий
по наблюдению необходимо также изучить положения закона о выборах и других
законодательных актов, связанные с определением временных характеристик выборов.
От типа выборов может в значительной степени зависеть методология наблюдения
и направления работы наблюдателей в предвыборный период. В зависимости от того,
наблюдение за какими выборами производится — президентскими, парламентскими,
местными или за национальным референдумом, — могут понадобиться разные под­
ходы. Если было решено привлечь региональных наблюдателей, то рекомендуется
размещать их с учетом территориальной структуры избирательных комиссий, то есть
так, чтобы каждая команда отвечала за территорию, соответствующую администра­
тивному району, нескольким избирательным единицам или целому избирательному
округу. Избирательная система может быть пропорциональной, мажоритарной — когда
голосование проходит по одно- или многомандатным округам — или смешанной.
Выборы могут проходить в один или два тура. Все это — очень важные моменты.
Например, в ходе парламентских выборов по национальным спискам кандидатов,
наблюдатели не смогут осуществлять мониторинг регистрации кандидатов, а пред­
выборная кампания в таком случае будет проходить более выражено, нежели если
бы голосование проводилось по округам. И наоборот, во время парламентских выборов,
проходящих в условиях мажоритарной системы, основанной на избирательных окру­
гах, или в ходе выборов в местные органы власти, у наблюдателей может появиться
возможность наблюдать за несколькими предвыборными баталиями одновременно.
Все эти факторы следует принимать во внимание во время проведения оценки
потребностей, и от них в дальнейшем будет зависеть методология наблюдения. В ходе
некоторых выборов может отсутствовать возможность осуществлять эффективное
повсеместное наблюдение. В таких случаях при размещении наблюдателей можно
ограничиться представительной выборкой избирательных округов или районов или
даже проводить наблюдение в одной административной единице.
И, наконец, следует принять решение о том, следует ли группе внутренних
наблюдателей участвовать в других мероприятиях, связанных с выборами, напри­
мер, в разъяснительной работе, информировании избирателей, пропаганде более
активного участия населения или в оказании содействия государственным органам
или организаторам выборов. Такие решения необходимо серьезно обдумывать,
так как их последствия могут вызвать конфликт интересов и негативно сказаться
191
на процессе наблюдения. Кроме того, бывает нелегко провести разграничитель­
ную черту между наблюдением за процессом и одновременным участием в нем.
Б. ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ36
При планировании направлений, масштаба и графика мероприятий по наблюде­
нию необходимо произвести точную оценку имеющихся кадровых и финансовых
ресурсов. Внутреннее наблюдение могут осуществлять как отдельные организации,
так и ассоциации или сети общественных объединений. Обе модели эффективны
и применяются как внутри, так и за пределами региона ОБСЕ.
Кадровые вопросы
Вне зависимости от того, будет ли наблюдение за выборами осуществлять одна
из гражданских организаций или ассоциация из нескольких таких организаций,
может возникнуть необходимость расширения штата сотрудников. Вот основные
вопросы, на которые следует обратить внимание:
BB Какие должности будут финансироваться;
BB Размер окладов (должен соответствовать нормам, принятым в других
организациях гражданского общества);
BB Сроки контрактов (контракты должны быть составлены таким образом, чтобы
эксперты могли приступить к выполнению своих обязанностей незадолго до начала
этапа выборов, мониторинг которого они должны осуществлять; например, эксперты
по вопросам средств массовой информации должны начать работать не позднее офи­
циального начала предвыборной кампании и закончить вскоре после дня выборов);
BB Целесообразно ли организовывать долгосрочное наблюдение в регионах;
BB Следует финансировать долгосрочных наблюдателей в регионах или при­
бегнуть к помощи волонтеров;
BB Следует оплачивать работу краткосрочных наблюдателей, которые привле­
каются к наблюдению в день выборов, либо задействовать волонтеров. Не следует
забывать о том, что оплата труда наблюдателей, в какой бы форме она не осущест­
влялась, может поставить под сомнение добровольный характер всей операции
и привлечь предвзятых и менее преданных делу людей. Если же решение произ­
водить выплату «гонораров» все-таки было принято, то желательно, чтобы размер
вознаграждения не превышал сумму оплаты труда членов избирательных комиссий;
BB Каким должен быть размер выплачиваемых волонтерам и собственным
экспертам компенсаций расходов (например, возмещение стоимости проезда
при посещении учебных мероприятий или избирательных участков).
BB От принятых по всем этим вопросам решений будет зависеть предложен­
ный бюджет и даже интерес доноров к поддержке мероприятий по наблюдению.
Поэтому кадровую политику рекомендуется разрабатывать с учетом вышеперечис­
36
Пособие НДИ «How Domestic Organizations Monitor Elections: An A-Z Guide» (Как местные организации
наблюдают за выборами: все от А до Я), опубликованное в 1995 г., содержит более подробную информа­
цию о способах создания группы внутренних наблюдателей и разработке программы наблюдения.
192
ленных вопросов, стремясь при этом к тому, чтобы члены группы по наблюдению
и волонтеры не принимали участие в мероприятиях, способных вызвать конфликт
интересов (например, не являлись членами избирательных комиссий, партийными
функционерами или лидерами и не претендовали на участие в выборах в каче­
стве кандидатов). В случае, если наблюдение осуществляется консорциумом
нескольких гражданских организаций, то необходимо, чтобы все без исключения
организации были и воспринимались в обществе как политически нейтральные
и чтобы участие в наблюдении не мешало их основной деятельности.
Группе внутренних наблюдателей следует разработать методологию подбора нацио­
нальных, региональных и краткосрочных наблюдателей, возможно, путем размещения
объявлений в государственных и частных средствах массовой информации о наличии
вакансий на основные должности. Возможность принять участие в наблюдении
за выборами в качестве наблюдателей должна быть у представителей широких слоев
общества, однако, необходимо выяснить, подходят ли желающие для данной работы,
объективны ли они, способны ли выполнить поставленные перед ними задачи.
При наборе персонала и привлечении наблюдателей группа должна стремиться
к максимальному соблюдению тендерного, возрастного, этнического и линг­
вистического балансов. После укомплектования всех вакантных должностей
региональные и другие наблюдатели должны пройти тщательную подготовку.
С целью обеспечения прозрачности учебного процесса следует рассмотреть воз­
можность рассылки копий учебных материалов другим организациям, например
в Центральную избирательную комиссию. При дислокации наблюдателей необхо­
димо рассмотреть целесообразность направления волонтеров для осуществления
наблюдения в районах их проживания. Необходимо также создать все условия,
чтобы сами наблюдатели смогли проголосовать на выборах.
Организационные вопросы
Преимуществом организации и проведения наблюдения силами одной организации,
в отличие от консорциума, является то, что в таком случае значительно упрощаются
процессы принятия решений и руководства. Однако, при участии в наблюдении
нескольких организаций в консорциум могут входить НПО, имеющие какой-либо
полезный опыт, например, в области мониторинга СМИ, или организации, имеющие
филиалы в различных регионах, способствуя тем самым расширению возможностей
по наблюдению и повышению его профессионализма. Любой консорциум должен
иметь максимально широкую основу. По сравнению с отдельно взятой организацией
консорциум, в состав которого входят несколько известных и уважаемых обществен­
ных организаций, может пользоваться большим авторитетом. Это особенно верно
в условиях, когда внутреннее наблюдение осуществляют несколько организаций,
одновременно соревнующихся между собой за внимание со стороны СМИ. В целом,
группам внутренних наблюдателей следует избегать дублирования деятельности
других общественных организаций, кроме случаев, когда в этом возникает особая
необходимость. Не следует забывать также, что международные доноры вряд ли станут
финансировать новые группы наблюдателей, если мониторингом уже занимается
какая-либо заслуживающая доверия организация. В таких случаях рекомендуется
193
максимально объединить усилия в проведении новых мероприятий и сотрудничать
с целью повышения эффективности уже начатой деятельности.
С тем, чтобы отношения между членами консорциума были максимально эффек­
тивными, официальным представителям всех задействованных общественных
организаций рекомендуется составить и подписать соглашение о сотрудничестве.
Для достижения большей согласованности в ходе принятия решений, для эффектив­
ного решения организационных вопросов и обеспечения прозрачности финансовой
отчетности можно рассмотреть возможность создания специального комитета или
совета, кандидаты на ключевые позиции в котором назначаются на выборной основе.
Однако, повседневное руководство деятельностью всей группы наблюдателей должно
находиться в руках членов руководящего и редакторского отдела (см. ниже).
Финансовые вопросы
Сложно переоценить важность достаточного финансирования мероприятий
по наблюдению. Поэтому при планировании программы наблюдения необходимо
учесть: а) имеющиеся резервные средства и б) возможности по привлечению допол­
нительных ресурсов. В случае дефицита собственных средств для реализации
мероприятий по наблюдению группа внутренних наблюдателей может обратиться
за помощью к местным или международным донорам. Однако, рекомендуется все
же позаботиться о наличии плана действий на случай возникновения непредвиденных
обстоятельств, например, если полностью или частично прекратится финансирование.
Кроме того, нельзя допустить, чтобы выбор источников финансирования ставил под
сомнение независимость и объективность оценки избирательного процесса.
Потенциальных доноров можно искать среди межправительственных орга­
низаций, таких как, например, Европейская комиссия, среди местных посольств,
организаций, содействующих международному развитию или оказывающих
техническую помощь, международных НПО и фондов.
Прежде чем удовлетворить тот или иной запрос о финансировании, доноры требуют
представить подробные проектные предложения. Некоторые международные доноры
издают специальные инструкции для потенциальных бенефициариев и принимают
к рассмотрению только проектные предложения (заявки), составленные в стандартном
формате и в соответствии с их требованиями или инструкциями. Поэтому проектные
предложения рекомендуется составлять задолго до начала планируемых мероприятий,
исходя из имеющихся у международной организации-донора ресурсов, приори­
тетных направлений и стратегий ее работы. Вообще, в каждой заявке должно быть
указано название проекта, основные направления работы (например, демократизация,
предотвращение конфликта или развитие потенциала НПО), подробный бюджет (в
евро, долларах или местной валюте); в проектном предложении должны быть четко
обозначены цели, задачи и обоснование важности проекта; должны быть указаны
целевые группы, бенефициарии и другая имеющая отношение к делу информация
(например, возможности совместного финансирования, временные рамки и др.).
Проектные предложения можно рассылать широкому кругу донорских организаций.
Кроме затрат, связанных с оплатой труда сотрудников и возмещением расходов
волонтеров, в том числе транспортных, другие крупные статьи бюджета включают
194
аренду офисных помещений, покупку или аренду офисного оборудования, оплату
услуг связи, коммунальных и других услуг, расходы на рекламу и приобретение или
изготовление таких атрибутов наблюдателей, как значки, эмблемы, майки, кепки и т.п.
Бюджет должен предусматривать финансирование всех планируемых мероприятий
и включать небольшую статью на случай возникновения непредвиденных расходов.
На доноров должны произвести благоприятное впечатление наличие бюджета, обу­
словленного содержанием проектного предложения, четкая демонстрация того, что
группа по внутреннему наблюдению за выборами не ставит перед собой невыполнимых
задач, а имеет реальную возможность освоить запрашиваемые на реализацию проекта
финансовые средства и стремится максимально сократить предполагаемые затраты.
Доноры всегда стремятся к тому, чтобы финансовые средства были использо­
ваны по назначению. В этой связи огромное значение имеет наличие действенного
механизма финансового контроля и гарантия предоставления соответствующих
финансовых отчетов. Поэтому, если для наблюдения за выборами предполагается
создание консорциума гражданских организаций, то должен быть открыт отдельный
банковский счет. Принятие соответствующих решений, однако, будет также зависеть
от содержания соглашения о сотрудничестве, уставов общественных организаций
и положений соответствующих законодательных и административных актов.
СТРУКТУРА ПРОГРАММЫ НАБЛЮДЕНИЯ
И ФУНКЦИИ УЧАСТНИКОВ
После того, как группой внутренних наблюдателей будет принято решение
о том, что они действительно в состоянии осуществить наблюдение, необходимо
задуматься о наиболее эффективной организационной структуре. Опыт показывает,
что программа по наблюдению должна включать следующие три компонента:
1) Отдел, отвечающий за руководство программой и выпуск публичных заявлений
и отчетов, 2) отдел координации наблюдения и анализа, 3) административный
отдел, отвечающий также за финансовые, организационные вопросы и обучение.
1. Руководящий и редаакторский отдел
2. Отдел координации
наблюдения
и анализа
3. Административный
и учебный отдел
Региональные координаторы наблюдателей
Отчеты и результаты
Обучение и обеспечение
Заявления и отчеты
Наблюдатели
Образец структуры программы по внутреннему наблюдению за выборами
195
Г. МЕРОПРИЯТИЯ НА НАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
1. Руководящий и редакторский отдел
Этот отдел отвечает за общую координацию программы наблюдения, за нала­
живание связей с представителями международного сообщества, донорами,
за поддержание контактов с ключевыми участниками избирательного процесса
внутри государства, за разработку плана и определение методологии наблюдения,
за принятие решений относительно содержания публичных заявлений и отчетов.
В случае, если наблюдение осуществляется консорциумом организаций граждан­
ского общества, то в состав этого отдела могут войти представители различных
организаций, принимающих в нем участие. Альтернативой такому варианту
может стать решение осуществлять руководство программой силами наиболее
опытных в этой области специалистов вне зависимости от того, к какой именно
организации они относятся. В таком случае для принятия решений, связанных
с отчетами и заявлениями, можно сформировать отдельный совет представителей
всех общественных объединений, участвующих в программе наблюдения. Это
может быть коллегия или совет. На одного из членов руководящего и редактор­
ского отдела должны быть возложены обязанности пресс-секретаря, отвечающего
за все вопросы, связанные с информированием общественности.
2. Отдел координации наблюдения и анализа
Этот отдел должен заниматься мониторингом и анализом связанных с выборами
вопросов на центральном уровне, поддерживать связь с основными субъектами
внутри государства, координировать процесс сбора и анализа информации
из регионов и районов. В зависимости от обозначенных приоритетов и имеющихся
в распоряжении ресурсов работа отдела может охватывать следующие аспекты:
• Правовой: анализ законодательной базы, поддержание контактов с судами
и представителями судебной власти, а также мониторинг их работы и наблюдение
за процессом разрешения избирательных споров;
• Организация выборов: в том числе поддержание контактов с сотрудниками
центральной избирательной комиссии, мониторинг организации избирательного
процесса, внимательное изучение резолюций и административных решений этой
избирательной комиссии и оценка качества списков избирателей;
• СМИ: встречи с представителями союзов/объединений средств массовой
информации и журналистов и мониторинг работы СМИ в период проведения выборов;
• Предвыборная кампания: встречи с представителями избирательных
штабов политических партий и кандидатов, мониторинг и оценка вопросов,
связанных со свободой права на ассоциацию, собрания, выражение собствен­
ного мнения, а также справедливость и равенство условий, в которых проходит
предвыборная кампания;
• Национальные меньшинства: контакты с представителями национальных
меньшинств, соответствующих госструктур и организаций гражданского обще­
ства, мониторинг и оценка участия национальных меньшинств в избирательных
процессах;
196
• Гендерные вопросы: контакты с представителями неправительственных
организаций и государственных органов, занимающихся вопросами равных
возможностей, а также мониторинг и оценка участия женщин в избирательном
процессе и освещения проблем, волнующих женщин;
• Координация деятельности региональных наблюдателей: выработка
рекомендаций и инструкций, а также сбор и анализ отчетов из регионов.
В состав данного отдела должны входить специалисты, имеющие соответ­
ствующий опыт, например, юристы, а также эксперты в области статистического
анализа, которые будут отвечать за разработку средств и методов анализа, за сбор,
хранение, введение в компьютер и анализ количественных данных.
3. Административный и учебный отдел
Сотрудники этого отдела должны отвечать за все организационные вопросы, в том
числе за подготовку бюджетов и ведение бухгалтерии, за набор персонала, ведение
базы данных о волонтерах. Совместно с отделом координации наблюдения и анализа
работники Административного и учебного отдела должны координировать учебные
мероприятия, готовить учебно-методические материалы, подбирать инструкторов,
заниматься подготовкой и оценкой работы всего штатного персонала и волонтеров.
Подготовка сотрудников руководящего и редакторского отдела и отдела коорди­
нации наблюдения и анализа должна соответствовать самым высоким стандартам.
Поэтому, если окажется, что внутри страны нет достаточно квалифицированных
экспертов, следует рассмотреть возможность привлечения иностранных специалистов
и консультантов из числа имеющих соответствующий опыт внутренних наблюдателей
зарубежных стран, либо обратиться за помощью к международным организациям или
НПО, специализирующимся в соответствующей области. После того, как сотрудники
руководящего и редакторского отдела и отдела координации наблюдения и анализа
пройдут обучение, они смогут сами выступать в роли инструкторов для штатного
персонала и наблюдателей, работающих на региональном и местном уровнях.
Д. МЕРОПРИЯТИЯ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЯХ
При необходимости и в зависимости от наличия финансовых ресурсов группе
внутренних наблюдателей следует направить своих наблюдателей в регионы для
осуществления наблюдения в предвыборный период, а также для мониторинга хода
голосования, процессов подсчета голосов и суммирования результатов. Присут­
ствие в регионах может иметь особенно важное значение во время парламентских
выборов и выборов в местные органы власти, поскольку регистрация кандидатов
проходит на районном или муниципальном уровнях. Более того, оценка качества
составленных списков избирателей и хода предвыборной и агитационной кампании
наиболее эффективна в случаях, когда наблюдатели активно работают на местах.
• РЕГИОНАЛЬНЫЕ КООРДИНАТОРЫ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ должны отвечать
за поддержание контактов со всеми участниками избирательного процесса на терри­
тории своей дислокации. В их обязанности входит наблюдение за соблюдением таких
прав на ассоциацию, мирные собрания, свободное выражение собственного мнения.
197
Они должны следить за действиями местных властей, организаторов выборов и других
органов исполнительной власти, осуществлять мониторинг работы судебных органов,
прокуратуры, органов безопасности, оценивать степень участия и объективность мест­
ных СМИ, не забывая обращать внимание на связанные с выборами тендерные вопросы
и положение национальных меньшинств. Они могут быть задействованы в проведении
анализа списков избирателей и, при необходимости, мониторинге соблюдения всех
формальностей и процедур в центрах регистрации избирателей, а после прохождения
соответствующей подготовки — принимать участие в наблюдении за ходом судебных
слушаний при рассмотрении избирательных споров. В зависимости от потребностей
и наличия средств продолжительность контрактов региональных наблюдателей может
варьировать, начиная от нескольких недель и заканчивая несколькими месяцами.
Помимо выполнения своих прямых обязанностей по наблюдению региональные
координаторы наблюдателей могут также осуществлять подбор, обучение, организацию
деятельности и контроль за работой обычных наблюдателей.
• НАБЛЮДАТЕЛИ должны заниматься наблюдением за процессами голо­
сования, подсчета голосов и суммирования данных на избирательных участках
и в центрах, ответственных за обобщение и установление итогов голосования.
В случае принятия соответствующего решения наблюдатели могут принимать
участие в процедуре альтернативного подсчета голосов (АПГ) или в неофици­
альном «быстром подсчете», основанном на использовании представительной
выборки результатов, полученных с избирательных участков37.
Е. БЕСПРИСТРАСТНОСТЬ
Группа внутренних наблюдателей должна предпринять все возможное, чтобы
обеспечить беспристрастное осуществление своей деятельности. Вся группа
в целом и каждый отдельный наблюдатель должны осознавать, что восприятие
также важно, как и реальная действительность, поэтому они должны действо­
вать беспристрастно и объективно при любых обстоятельствах. Если возникнут
хоть какие-нибудь сомнения в независимости и беспристрастности внутренних
наблюдателей, это не прибавит доверия к сделанным ими выводам и заключениям.
В регионе ОБСЕ международные наблюдатели от ОБСЕ/БДИПЧ должны соблю­
дать кодекс поведения. Группы внутренних наблюдателей не обязаны следовать этому
документу, но могут взять его положения за основу при разработке собственного
кодекса. В некоторых странах закон обязывает организаторов выборов разрабатывать
кодекс поведения или права и обязанности наблюдателей, однако это не должно
лишать их возможности реализовать свои основные права по осуществлению
наблюдения, проведение которого способно улучшить избирательный процесс.
37
«Быстрый подсчет голосов», основанный на представительной выборке результатов, может быть чрез­
вычайно полезен для определения точности результатов, особенно в условиях пропорциональной избира­
тельной системы. Хотя метод ускоренного подсчета и уступает по точности АПГ, его проще организовать
и он более оперативен, чем АПГ. Однако, чтобы избежать грубых просчетов, необходимо убедиться в том,
что используемая выборка действительно является представительной. Поэтому следует прибегнуть к помо­
щи опытного статиста, знакомого с социальной статистикой и данными о населении.
198
КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ от БДИПЧ
Наблюдатели должны сохранять строгую непредвзятость в исполнении своих
обязанностей, и ни в коем случае не должны выражать предубеждения или
предпочтения по отношению к властям, партиям, кандидатам, или по отношению
к каким-либо вопросам, возникающим в процессе выборов.
Наблюдатели должны избегать всяких личных или преждевременных комментариев
о своих наблюдениях представителям прессы или другим заинтересованным лицам.
Наблюдатели должны основывать все свои заключения на хорошо документиро­
ванных, действительных и поддающихся проверке фактах; должны заполнить форму
статистического обзора по избирательному пункту, в котором они присутствовали.
При необходимости наблюдатели должны участвовать в послевыборных
дибрифингах по телефону или факсу.
Наблюдатели должны иметь при себе удостоверение, выданное правитель­
ством или избирательной комиссией, и, по требованию, должны представлять
себя всем заинтересованным властям.
Наблюдатели не должны иметь на\при себе символику цвета или наклейки,
принадлежащих каким-либо партиям.
Наблюдатели должны исполнять свои обязанности в ненавязчивой манере,
и не должны вмешиваться в избирательный процесс, в процедуры в день выборов
или в подсчет голосов.
Наблюдатели могут обратить внимание местных властей на несоблюдение
правил, но они никогда не должны давать инструкции или предпринимать дей­
ствия, расходящиеся с решениями избирательных властей.
Наблюдатели должны соблюдать все государственные законы и правила.
Кроме того, наблюдение за выборами предполагает:
Встречи с максимальным количеством принимающих участие в выборах сторон,
в том числе с широким спектром политических партий. Наблюдателям не следует огра­
ничивать формат встреч, проявляя интерес только к правящим партиям и оппозиции;
Ни в коем случае нельзя принимать участие в агитации, следует ограничиться
только наблюдением;
Следует воздержаться от какой-либо деятельности, способной вызвать конфликт
интересов. Это в частности касается каких-либо коммерческих сделок, а также
настоящей и прошлой профессиональной деятельности;
Наблюдаемые воочию инциденты следует четко разграничивать от событий,
информацию о которых наблюдатель получает от других лиц;
Отчеты должны носить взвешенный характер и сообщать как обнаруженные
недостатки и нарушения, так и положительные моменты и достижения;
Аккуратно обращаться с полученной конфиденциальной информацией, осо­
бенно если она связана с обвинениями в запугивании или применении силы;
Следует уметь отличать случаи, когда организаторы выборов допускают
ошибки, связанные с незнанием законов, их некомпетентностью или неопытностью,
от попыток преднамеренно скомпрометировать чистоту избирательного процесса.
199
Ж. АККРЕДИТАЦИЯ
Обычно внутренние и международные наблюдатели должны обращаться
к организаторам выборов за аккредитацией. Выдача аккредитационных доку­
ментов огромному количеству наблюдателей может быть далеко не простой
задачей, поэтому группой внутренних наблюдателей должно быть сделано все
необходимое для соблюдения требований, изложенных в законах и постановлениях
или решениях избирательных органов власти. Административный и учебный
отдел должен своевременно предоставить властям всю необходимую полную
документацию, с тем чтобы аккредитации или удостоверения могли быть скорее
выданы. Налаживание нормальных рабочих отношений с властями может избавить
от лишних хлопот во время получения аккредитации.
А. ВАЖНОСТЬ ЮРИДИЧЕСКОГО АНАЛИЗА
Важнейшим аспектом наблюдения за выборами является анализ законода­
тельной базы, позволяющий оценить, в какой степени она предусматривает
проведение демократичных выборов. Этот анализ, предметом которого должна
стать конституция и все связанное с выборами законодательство, должен быть
как можно раньше осуществлен профессиональными юристами из Отдела коор­
динации наблюдения и анализа. Несмотря на то, что фундаментальные вопросы
излагаются в основном законе, приемлемой считается практика, когда Центральная
избирательная комиссия издает постановления, касающиеся административных
процедур. Поэтому в анализ следует также включить постановления Центральной
избирательной комиссии.
В результате анализа законодательной базы могут быть сформулированы реко­
мендации относительно внесения дополнений и изменений, позволяющих сделать
внутреннее законодательство более последовательным и эффективным и призванных
привести его в соответствие с международными обязательствами и стандартами,
включая стандарты в области защиты прав человека. В ходе выработки рекомендаций
необходимо уделить особое внимание формулировкам. Необходимо также включить
пояснения, в связи с чем были сделаны те или иные рекомендации. Рекомендации
можно использовать для лоббирования внесения изменений и усовершенствования
избирательного законодательства как до, так и после выборов.
Б. ОСНОВЫ ДЛЯ АНАЛИЗА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Разработанные экспертами ОБСЕ/БДИПЧ подробные принципы могут быть
взяты за основу в ходе анализа избирательного законодательства38. Эти принципы
были разработаны с тем, чтобы добиться большей унификации, надежности,
38
Пособие под названием Рекомендации по анализу законодательной базы выборов, ОБСЕ/БДИПЧ, Вар­
шава 2001 г., было выпущено совместно с Международным институтом демократии и содействия проведе­
нию выборов (IDEA).
200
последовательности и точности в ходе анализа текстов, связанных с выборами39.
Основные направления анализа приведены ниже. Каждый новый раздел содержит
краткие пояснения и серию вопросов для рассмотрения.
Структура законодательства
Законодательство должно быть доступным для общественности, прозрачным
и касаться всех аспектов избирательной системы, необходимых для обеспечения
демократических выборов, оно должно быть принято заблаговременно до начала
проведения голосования.
BB Носит ли закон объективный, четкий, открытый характер и доступен ли он
общественности?
BB Содержит ли конституция положения в защиту прав человека?
BB Были ли рассмотрены все соответствующие законы, включая конституцию?
Общее и специальное избирательное законодательство, законы о гражданстве,
политических партиях, СМИ, общественной информации? Положения уголовного
и уголовно-процессуального права, связанные с нарушениями избирательного
законодательства? Инструкции Центральной избирательной комиссии?
Избирательная система
Принятая избирательная система должна обеспечивать хотя бы минимальные
стандарты проведения демократических выборов, регламентируя, какие институты
подлежат выборам, частоту проведения выборов и структуру избирательных
единиц.
BB Обеспечивает ли избирательная система соблюдение минимальных стан­
дартов демократических выборов?
BB Распределяются ли все мандаты в хотя бы одной палате национального
законодательного органа посредством демократических выборов?
BB Проходят ли демократические выборы в разумные промежутки времени?
BB Регламентируется ли в избирательном законодательстве процедура фор­
мирования и пересмотра избирательных единиц?
BB Четко ли изложена в законе формула перевода количества голосов в мандаты
и процедура распределения мандатов между отдельными кандидатами?
BB Обеспечивает ли система справедливое, без какой-либо дискриминации,
отношение к различным меньшинствам?
Избирательное право
Законодательство должно гарантировать всем гражданам, достигшим совер­
шеннолетнего возраста, всеобщее и равное избирательное право.
BB Всем ли гражданам совершеннолетнего возраста гарантировано всеобщее
и равное избирательное право?
39
В процессе изучения законодательной базы специалист может ознакомиться с заключительными отче­
тами миссий по наблюдению за выборами от ОБСЕ/ БДИПЧ, которые находятся на веб-сайте организации
по адресу www.osce.org/odihr.
201
BB Обеспечивают ли законы людям возможность без дискриминации восполь­
зоваться своими избирательными правами и равенство перед законом?
BB Существуют ли какие-либо ограничения или запреты, связанные с правом
на волеизъявление, если да, то связано ли это с имеющимися на то серьезными
основаниями?
Избирательные комиссии/избирательные органы власти
Законы должны требовать, чтобы формирование и функционирова­
ние избирательных комиссий органов позволяло обеспечить соблюдение
принципов независимости и непредвзятости в организации и проведении
выборов.
BB Требуется ли по закону, чтобы формирование избирательных комиссий
проходило в независимой и непредвзятой форме?
BB Требует ли закон, чтобы избирательные комиссии осуществляли свою
деятельность независимо и беспристрастно?
BB Требует ли закон соблюдения прозрачности в процессе формирования
и функционирования избирательных комиссий, и разрешается ли наблюдателям
осуществлять наблюдение за их работой?
BB Указаны ли в законах четко права и обязанности каждой избирательной
комиссии и их отношение к другим государственным структурам и органам
исполнительной власти?
BB Предполагает ли закон реальную возможность добиваться отмены того
или иного решения избирательной комиссии?
BB Защищены ли члены избирательных комиссий от произвольного отстра­
нения от должности?
Регистрация избирателей и списки избирателей
По закону составление и обновление списков избирателей должно происхо­
дить так, чтобы не нарушался принцип прозрачности и точности, чтобы было
соблюдено право граждан, имеющих право голоса, быть зарегистрированными,
и чтобы была исключена возможность регистрации лиц и исключения из списков
избирателей незаконным или мошенническим путем.
BB Обеспечивает ли процедура регистрации точность и открытость списков
избирателей?
BB Изложены ли требования для получения регистрации избирателя четко
и объективно?
BB Перечислены ли в законе документы, необходимые для получения реги­
страции избирателя?
BB Четко и объективно ли изложена в законе процедура оспаривания решений,
связанных с регистрацией?
BB Четко ли указаны сроки, в пределах которых решения относительно реги­
страции могут быть оспорены?
BB Защищены ли избиратели от незаконного разглашения их личных данных
и информации?
202
Политические партии и кандидаты
Закон должен гарантировать всем баллотирующимся политическим партиям
и кандидатам равенство перед законом.
BB Всем ли кандидатам и политическим партиям гарантировано равенство
перед законом?
BB Гарантируется ли кандидатам право принимать участие в выборах в качестве
кандидатов от политических партий или независимых кандидатов?
BB Обеспечивает ли законодательная база равные условия для всех полити­
ческих партий и кандидатов?
BB Соответствуют ли требования к баллотирующимся кандидатам объективным,
разумным и адекватным критериям, и четко ли они сформулированы в законе?
BB Являются ли требования, предъявляемые к желающим зарегистрироваться
кандидатам, обоснованными и сформулированы ли они в законе четко и объективно?
BB Заложена ли в законодательстве возможность пересмотра в судебном
порядке решений о регистрации кандидатов?
BB Регулирует ли законодательство действия политических партий и кандидатов
во время избирательной кампании, и гарантирует ли оно возможность проведения
активной и открытой агитации без какого-либо вмешательства со стороны властей?
BB Защищает ли закон избранных кандидатов от попыток лишить их мандата
до истечения срока полномочий в связи с изменением политических взглядов?
Равное отношение и доступ к СМИ
Законодательство должно обеспечивать возможность свободного доступа
к средствам массовой информации всем политическим партиям и кандидатам,
а также гарантировать объективное отношение и отсутствие дискриминации
со стороны СМИ, принадлежащих или контролируемых государством.
BB Обеспечивает ли законодательство всем политическим партиям и кан­
дидатам свободный доступ к средствам массовой информации и объективное
отношение и отсутствие дискриминации со стороны принадлежащих или кон­
тролируемых государством СМИ?
BB Устанавливает ли закон справедливый, понятный и реально выполнимый
порядок доступа к СМИ и требует ли объективности с их стороны?
BB Гарантирует ли закон гражданам, кандидатам и их сторонникам возмож­
ность свободно высказывать свое мнение и выражать свои взгляды во время
предвыборной кампании?
Финансирование кампании расходы
В вопросах финансирования избирательной кампании и связанными с ней расхо­
дами закон должен уравнивать в правах всех кандидатов и все политические партии.
BB Установлено ли равенство перед законом всех кандидатов и политических
партий в вопросах, касающихся финансирования предвыборной кампании и свя­
занных с ней расходов?
BB Если закон предусматривает возможность проведения предвыборной кампа­
нии для кандидатов или политических партий с использованием государственных
203
средств и ресурсов, предусматривает ли он также равенство всех политических
партий и кандидатов пред буквой закона?
BB Являются ли ограничения, связанные с финансированием избирательной
кампании за счет частных средств, обоснованными, четко сформулированными
и реально выполнимыми?
BB Требует ли законодательство периодического представления отчетов
об источниках финансирования кампании и связанных с ней расходах?
BB Предусматривает ли закон доступ для представителей общественности
к отчетам о финансировании кампании и связанными с ней расходами?
Наблюдатели
Для обеспечения прозрачности избирательного процесса в законодательстве
должны быть предусмотрены положения, регламентирующие деятельность
наблюдателей — как внутренних, так и международных — представителей
прессы, политических партий и кандидатов.
BB Разрешает ли закон внутренним и международным наблюдателям осуществлять
свою деятельность по наблюдению за всеми аспектами избирательного процесса?
BB Разрешает ли закон проводить наблюдение за всеми аспектами выборов
представителям СМИ, политических партий и кандидатов?
BB Определены ли в законодательной базе ясные и объективные критерии,
предъявляемые к желающим зарегистрироваться в качестве наблюдателей?
BB Указано ли в законе, какой именно государственный орган и в какие сроки
осуществляет аккредитацию наблюдателей?
BB Четко ли определены в законе права и обязанности наблюдателей, а также
когда и при каких обстоятельствах наблюдатели могут быть лишены своего статуса?
BB Содействуют ли положения закона поддержанию баланса между правами
наблюдателей и нормальным проведением выборов?
BB Существуют ли какие-либо требования закона, которые являются труд­
новыполнимыми для наблюдателей и представляют собой препятствие для
проведения законного наблюдения за выборами?
Процедура голосования
Законы должны гарантировать тайну голосования, равнозначность каждого
голоса и требовать, чтобы процедуры подсчета голосов и обобщения результатов
проходили в атмосфере справедливости и открытости.
BB Гарантирует ли закон тайну голосования?
BB Существуют ли адекватные запреты на голосование группами и за других
избирателей?
BB Требуется ли по закону, чтобы перед тем, как получить на руки бюллетень
для голосования, каждый избиратель предъявил документы, удостоверяющие
их личность?
BB Предусматривает ли закон эффективные механизмы пресечения множе­
ственного голосования (повторного голосования одними и теми же лицами) или
других способов незаконного голосования?
204
BB Содержит ли закон положения, позволяющие обеспечить надежную охрану
всех бюллетеней и других имеющих отношение к выборам материалов до, после
и во время голосования?
BB Предусматривает ли закон альтернативные способы голосования для отдель­
ных лиц и категорий граждан, и позволяют ли соответствующие процедуры, регу­
лирующие эти альтернативные способы голосования, соблюсти все формальности,
связанные с обеспечением тайны голосования и сохранности бюллетеней?
BB Заложены ли в законах механизмы, позволяющие предотвратить ситуации,
когда одни и те же лица могли бы принять участие как в обычном голосовании,
так и в альтернативных методах голосования?
Прозрачность подсчета голосов и суммирования результатов
Закон должен требовать, чтобы процедуры подсчета голосов и опреде­
ления итогов голосования отвечали требованиям точности, объективности
и открытости.
BB Предусмотрены ли по закону достаточные возможности для наблюдателей
осуществлять наблюдение за ходом подсчета голосов и суммирования результатов
с избирательных участков?
BB Позволяет ли закон проводить независимую экспертизу всех компьютеров,
программного обеспечения, автоматических систем и других приборов, исполь­
зуемых для подсчета и суммирования результатов, если таковые применяются
помимо подсчетов «вручную»?
BB Требуется ли по закону, чтобы формат и структура заполняемых после
проведения подсчета голосов итоговых протоколов позволяли наблюдателям без
труда отслеживать учет результатов с каждого избирательного участка на всех
вышестоящих уровнях, вплоть до установления окончательных итогов выборов?
BB Требуется ли по закону, чтобы в протоколах подсчета голосов были под­
робно представлены результаты альтернативных методов голосования, например
голосования по почте или на дому?
BB Требует ли закон оперативного обнародования и помещения в печатных
СМИ подробных результатов выборов как с отдельных избирательных участков,
так и на уровне Центральной избирательной комиссии?
BB Определена ли в законе подробная процедура окончательного установления
результатов выборов, уведомления кандидатов и информация о сроке полномочий
избранных кандидатов?
BB Подробно ли описаны все требования и процедуры, необходимые для
проведения повторного подсчета голосов?
BB Подробно ли описаны все требования и процедуры, необходимые для
инициации новых выборов?
Соблюдение избирательных прав
Закон должен предусматривать действенные механизмы, способствующие
соблюдению избирательных прав, и возможность защиты прав избирателей
в судебном порядке.
205
BB Предусматривает ли законодательная база эффективные механизмы, обе­
спечивающие соблюдение избирательных прав и возможность их защиты посред­
ством правовой системы?
BB Являются ли наказания за нарушение закона приемлемыми и адекватными?
BB Точно ли сформулировано в законе, кто имеет право подавать жалобы
в случае нарушения избирательного законодательства и какова процедура подачи
жалоб?
BB Предусматривает ли законодательство право на обжалование решений избира­
тельных комиссий в судах, в юрисдикцию которых входит отправление правосудия
по таким делам и которые являются последней инстанцией в решении данных вопросов?
BB Предусматривает ли закон разумные сроки для подачи, рассмотрения
и вынесения решений по жалобам?
В. СОСТАВЛЕНИЕ ТАБЛИЦЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СПОРОВ
В ходе анализа избирательного законодательства следует уделять особое
внимание вопросам рассмотрения избирательных споров. Такой анализ позволит
определить, возможно ли разрешение споров в судебном порядке и поможет
осуществить процесс учета и отслеживания правовых споров. Проведение
подобного анализа позволит также определить роль и дать оценку эффектив­
ности и объективности работы органов, отвечающих за вынесение решений
по избирательным спорам.
Имеющая отношение к избирательным спорам законодательная база должна
содержать следующее:
BB Все случаи нарушения (например, незаконная регистрация) и несоблюдения
(например, незаконный отказ в регистрации) законодательства, позволяющие
подавать жалобы;
BB Перечень лиц и учреждений, на которых могут быть поданы жалобы,
а также тех, кому следует представить уведомление о жалобах;
BB Орган, ответственный за вынесение решения по жалобам;
BB Форма подачи жалоб в компетентные органы (напр., в письменной форме);
BB Временные рамки для подачи и вынесения решений по жалобам;
BB В какой форме и в какие инстанции следует подавать апелляции по реше­
ниям, вынесенным не в пользу заявителей;
BB Механизмы реализации решений, принятых в пользу заявителей;
BB Наказания в случаях нарушения закона.
По окончании данного анализа результаты можно внести в хронологическую
таблицу, соответствующую графику проведения выборов. Это позволит установить
лакуны, повторы и коллизии в действующем законодательстве и будет полезно
при составлении рекомендаций для усовершенствования законодательства.
Ниже приводится часть подобной таблицы, которую можно использовать
в качестве примера. В данном случае, если заявитель потребует внесения
корректив в неточно составленный список избирателей и решит прибегнуть
при этом к положениям главы 30-й гражданско-процессуального кодекса, то он
206
убедится в том, что даже в случае установления имеющихся погрешностей,
не предусмотрено требование обязательного их устранения. Если же заявитель
будет апеллировать к статье 20 Президентского закона о выборах, то в этом
случае соответствующие поправки должны быть внесены в списки. Однако,
в соответствии со статьей 20 Президентского закона о выборах, жалоба может
быть подана только в течение трех дней со дня официального обнародования
предварительных списков избирателей, в то время как глава 30 гражданско-про­
цессуального кодекса предусматривает дополнительное время для подачи жалоб.
Таким образом, составленная таблица позволила выявить несоответствия, свя­
занные со сроками, предусмотренными для подачи жалоб, и помогла обнаружить
лакуну в главе 30 гражданско-процессуального кодекса, в котором отсутствует
положение, требующее внесения соответствующих поправок.
ПРИМЕР ТАБЛИЦЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СПОРОВ
Связанные
с выборами
нарушения
Положения
закона,
предусматривающие
подачу
жалобы
Погреш­
ности
в списках
избирате­
лей
Статья 20
прези­
дентского
закона
о выборах
Погреш­
ности
в списках
избирате­
лей
Глава 30
граж­
данского
процес­
суального
кодекса
(приме­
няется
исклю­
чительно
к выбо­
рам)
Кого необ- Кто имеет
ходимо
право
поставить подавать
в известжалобу
ность
Форма
и орган
подачи
жалобы
Сроки
подачи
жалобы
Сроки
рассмотрения
жалобы
Участко­
вую изби­
рательную
комиссию
(УИК)
и затро­
нутую
третью
сторону
Избира­
тель или
другие
заинтере­
сованные
лица
УИК,
в пись­
менной
форме
В тече­
ние трех
дней
с момента
обнаро­
дования
предвари­
тельных
списков
избирате­
лей
В течение
трех
дней или
незамед­
лительно,
в случае
подачи
жалобы
накануне
или
непосред­
ственно
в день
выборов
Участко­
вую изби­
рательную
комиссию
(УИК)
Избира­
тель или
другие
заинтере­
сованные
лица
Апелляция
Выполнение
принятого
решения
и возможное
наказание
Район­
УИК
ный
обязана
суд
исправить
установ­
ленные
погреш­
ности, а в
случае
необосно­
ванного
отказа
пред­
усмотрен
штраф
ответ­
ственного
лица
Не
Суд
Не позд­ В течение
Район­
ный суд, нее пяти трех дней выше­ предусмо­
трено
дней
с момента стоящей
в форме,
инстан­
соот­
до начала
подачи
ции
иска
ветству­ голосова­
ния
ющей
офици­
ально
подава­
емым
судебным
искам
207
В ходе выборов могут возникнуть конфликтные ситуации с участием кан­
дидатов, политических партий, граждан, избирательных органов власти, СМИ
и государственных структур. В то время как уверенность в правовых механизмах
разрешения таких споров может свидетельствовать о растущем доверии к нормам
права и повышении эффективности системы правосудия, задержка или отсут­
ствие решения спорных вопросов может указывать на неспособность системы
обеспечить справедливое разрешение обоснованных жалоб.
4. МОНИТОРИНГ ПРОЦЕССА РАССМОТРЕНИЯ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СПОРОВ
Эксперты по правовым вопросам в составе отдела координации наблюдения и ана­
лиза должны постараться зарегистрировать и отслеживать все случаи возникновения
конфликтов, связанных с выборами. Если ожидается только несколько споров, то инфор­
мацию о них можно оформлять от руки. Однако, если прогнозируется возникновение
большого количества связанных с выборами спорных ситуаций, рекомендуется создать
компьютерную базу данных для занесения и хранения подробной информации о них.
Но в любом случае рекомендуется использовать систему регистрации.
Описанная в предыдущей главе таблица избирательных споров может помочь
определить, какие аспекты правового процесса требуют особого внимания40.
Желательно собрать письменные копии всех жалоб. Копию можно получить
у заявителя, лица или учреждения, обвиняемого в нарушениях, или в суде или
избирательной комиссии, куда поступила жалоба. Копии могут потребовать
как сотрудники главного офиса наблюдателей, так и региональные координа­
торы наблюдателей. Информация о той или иной жалобе должна быть занесена
в специальную форму мониторинга споров, и должна включать:
BB Имя заявителя;
BB Лицо или учреждение, обвиняемое в нарушениях;
BB Название органа, в юрисдикцию которого входит рассмотрение данной
жалобы;
BB Дата подачи жалобы в соответствующие органы;
BB Место возникновения спорной ситуации;
BB Административный и избирательный район, где возникла спорная ситуация;
BB Краткое изложение выдвинутых обвинений;
BB Комментарии (со стороны наблюдателей) относительно жалобы;
BB Дата начала расследования;
BB Название организации, отвечающей за проведение следствия и имя ответ­
ственного лица; и
BB Дата рассмотрения жалобы в соответствующей инстанции.
40
Дополнительно об избирательных спорах можно прочитать в документе “Resolving Election Disputes in
the OSCE Area: Towards a Standard Election Disputes Monitoring System” (Разрешение избирательных споров
в регионе ОБСЕ: поиск стандартов в мониторинге избирательных споров), ОБСЕ/БДИПЧ, Варшава 2001 г.,
размещенном на сайте ОБСЕ/БДИПЧ по адресу www.osce.org/odihr.
208
Наблюдатели должны постараться собрать максимальный объем информации
о той или иной жалобе, не превышая при этом своих полномочий и не вмешиваясь
в работу соответствующих органов. Чтобы сохранить непредвзятость, они должны
сделать все возможное, чтобы встретиться со всеми сторонами-участницами кон­
фликта. Встречаясь с лицами, подавшими жалобы, наблюдатели не должны позволить,
чтобы у их собеседников появились не соответствующие действительности ожидания.
Наблюдатели не имеют права предпринимать активные попытки решить воз­
никшие проблемы и не могут выносить какие бы то ни было решения. Во время
встреч с заявителями наблюдатели могут узнать, была ли отправлена официальная
петиция организаторам выборов или непосредственно в суд, и могут попросить
копии соответствующих документов. В случае, если заявителем еще не были
предприняты соответствующие действия, наблюдатели могут рекомендовать
им прибегнуть к официальной процедуре подачи жалоб и апелляций.
Каждому случаю необходимо присвоить идентификационный номер. По мере
прохождения различных этапов рассмотрения жалоб вся новая информация
должна методично фиксироваться. Например, по окончании предварительного
расследования в случае, если судебные органы или прокуратура примут офи­
циальное решение рассматривать жалобу в суде, то наблюдателям необходимо
заполнить новую форму, не забывая указывать номер, присвоенный данному делу.
Это позволит наблюдателям без труда отслеживать развитие событий, связанных
с официальной процедурой рассмотрения той или иной жалобы.
Наблюдатели должны постараться присутствовать в зале суда или на заседаниях
избирательной комиссии при рассмотрении жалоб, особенно во время слушания
громких дел. Каждый наблюдатель, осуществляющий мониторинг рассмотрения
жалоб, должен строго соблюдать нейтралитет и выполнять несколько основных правил:
BB Не опаздывать и ни коим образом не нарушать ход слушаний;
BB Соблюдать меры предосторожности, составляя отчеты или давая коммен­
тарии относительно находящихся на рассмотрении жалоб, так как разглашение
услышанной информации может быть противозаконным и причинить вред делу;
BB Не давать показаний в ходе рассмотрения дела.
Наблюдатели должны фиксировать следующую информацию, полученную
в ходе рассмотрения жалобы в суде или на заседании избирательной комиссии:
BB Имел ли заявитель возможность представить суду или членам избирательной
комиссии доказательства в пользу поданной жалобы в письменной форме или
дать устные показания;
BB Имели ли другие заинтересованные стороны возможность представить
свои свидетельства;
BB Являлось ли слушание открытым; могли ли там присутствовать все заинтере­
сованные лица, включая журналистов и представителей широкой общественности;
проходила ли какая-либо часть слушания за закрытыми дверями, исключая тем
самым возможности для наблюдения;
BB Одинаково ли беспристрастно относился орган, рассматривающий дело,
ко всем участникам: заявителю, свидетелям, заинтересованным сторонам;
BB Проявил ли орган, рассматривающий дело, непредвзятость и объективность;
209
BB Соответствовало ли решение, принятое органом, рассматривавшим дело,
решениям, вынесенным по аналогичным делам; и
BB Другие наблюдения, особенно комментарии органа, рассматривавшего дело,
в поддержку сделанных наблюдателем заключений по данному делу.
Кроме того, если дело рассматривается в суде, наблюдатели должны зафик­
сировать следующее:
BB Представляли ли адвокаты интересы заявителя и других заинтересованных
сторон;
BB Юридические вопросы, поднимаемые в жалобе;
BB Конкретные положения закона, к которым апеллировали все стороны
в поддержку своих позиций;
BB Степень, в которой суд следует всем юридическим процедурам;
BB Время, необходимое для вынесения решения; и
BB Какую информацию суд сообщает сторонам относительно их права на подачу
апелляции в вышестоящий суд.
BB Эксперты по юридическим вопросам из отдела координации наблюдения
и анализа должны зафиксировать все случаи подачи жалоб и осуществлять монито­
ринг их рассмотрения через призму законодательства. В дополнение к информации,
собранной региональными наблюдателями и представленной в виде таблицы
избирательных споров, база данных должна также содержать сведения о:
BB Юридических основаниях для жалобы с указанием соответствующих
статей законодательства, к которым апеллирует заявитель;
BB Статусе: подавали ли стороны апелляции, если да, то в какие инстанции,
или было ли дело передано в другие государственные органы для дальнейшего
рассмотрения;
BB Окончательном решении, принятом судом или избирательной комиссией
и т.п., с указанием юридических оснований для принятого решения;
BB Исполнении решения: было ли решение реализовано, если да, то когда
и как, с указанием степени реализации; и
BB Типе или категории, к которой группа внутренних наблюдателей отнесла
жалобу (см. ниже).
Б. АНАЛИЗ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СПОРОВ
Юристы из Отдела координации наблюдения и анализа должны распределить
все жалобы по категориям. Категории жалоб должны соответствовать категориям
нарушений, связанным с выборами и перечисленным в соответствующих зако­
нодательных актах. Ниже приводятся примеры таких категорий:
BB Формирование избирательных комиссий;
BB Регистрация партий или кандидатов;
BB Регистрация избирателей;
BB Незаконная агитация (со стороны партий);
BB Незаконная агитация (со стороны государственных структур);
BB Освещение выборной тематики в СМИ;
210
BB Преследование журналистов или СМИ;
BB Нарушение нормального хода предвыборной кампании (со стороны партий);
BB Нарушение нормального хода предвыборной кампании (со стороны госуч­
реждений);
BB Нарушение избирательных прав в день выборов;
BB Нарушение процесса голосования;
BB Нарушения, допущенные в ходе подсчета голосов;
BB Нарушения, связанные с суммированием результатов и подведением итогов
голосования;
BB Точность объявленных окончательных результатов.
Создание базы данных и включение в нее данной информации позволит
определить количество споров в каждой из категорий и учесть то, как проходило
их рассмотрение. Ниже приводится пример того, каким образом может быть
представлена собранная информация, перечисляются различные виды таблиц
для заполнения — в зависимости от типов нарушений — и на примере одного
нарушения показано, как можно регистрировать информацию. Изучив содержание
всех жалоб, включенных в таблицы, можно будет ответить на вопрос, в какой
области избирательного процесса было допущено максимальное количество нару­
шений, что стало причиной большинства жалоб, и были ли эти и другие жалобы
рассмотрены надлежащим образом. Собранная информация будет чрезвычайно
полезна при определении, насколько действующая система гарантирует всем
участникам возможность защиты их прав в судебном порядке, и может помочь
выявить недостатки в процессе принятия решений организаторами выборов.
СПИСОК ТАБЛИЦ ДЛЯ РЕГИСТРАЦИИ ЖАЛОБ
Таблица 1
Жалобы, связанные с оформлением избирательных комиссий
(ИК)
Таблица 2
Регистрация партий и кандидатов (РПК)
Таблица 3
Регистрация избирателей (РИ)
Таблица 4
Незаконная агитация со стороны партий и кандидатов (НАПК)
Таблица 5
Незаконная агитация со стороны госструктур (НАГ)
Таблица 6
Нарушение нормального хода предвыборной кампании со сто­
роны партий и кандидатов (ПКПК)
Таблица 7
Нарушение нормального хода предвыборной кампании со сто­
роны госструктур (ПКГ)
Таблица 8
Нарушение избирательных прав в день выборов (ИПДВ)
Таблица 9
Нарушение процедур голосования (ПГ)
Таблица 10
Нарушения в ходе подсчета голосов в день выборов (ПГДВ)
Нарушения, связанные с суммированием результатов
и подведением итогов голосования (СРПИ)
Таблица 11
211
ПРИМЕР ТАБЛИЦЫ ДЛЯ РЕГИСТРАЦИИ ЖАЛОБ
Номер
Т1/
ИК-1
Дата
Место
и орган
подачи
15.08.03 Цен­
тральная
избира­
тельная
комис­
сия
(ЦИК)
в сто­
лице
Заявитель
Партия
в защиту
демокра­
тического
правле­
ния
Округ
№100
Содержание
жалобы
Рассмотрение
Фактическое
обвинение:
В нарушении
статьи 15 закона
о выборах ЦИК
назначила лицо,
не проживающее
в округе 100,
членом окружной
избирательной
комиссии данного
округа.
17.08.03 наблюда­
тель Петрова М. П.
посетила заседание
ЦИК, на котором
рассматривалась
данная и другие
жалобы. ЦИК
поручила секре­
тарю ЦИК отпра­
вить в окружную
избирательную
комиссию (ОИК)
№100 требование
в течение трех дней
представить инфор­
мацию о месте
проживания г-на
Иванова С. П.,
в противном случае
он будет исключен
из состава ОИК.
Юридические
основания для
жалобы:
В соответствии
со статьей 15
закона о выборах
членом окружной
избирательной
комиссии могут
являться только
лица, прожива­
ющие в данном
округе.
24.08.03 наблюда­
тель Сидоров Н. П.
посетил заседание
ЦИК, на котором
вновь обсуждалась
Требования
данная жалоба.
заявителей:
ОИК №100
Партия в защиту
представила ЦИК
демократиче­
заверенную копию
ского правления
свидетельства
требует, чтобы
о местожительстве
ЦИК освободила
из муниципального
г-на Иванова С. П. города, свиде­
от обязанностей
тельствующую
члена избиратель­ о том, что г-н
ной комиссии
Иванов действи­
и назначила
тельно проживает
на это место лицо, в округе 100. ЦИК
удовлетворяющее отклонила жалобу
всем юридиче­
Партии в защиту
ским требования, демократического
в том числе места правления.
жительства.
212
5. ОЦЕНКА РЕГИСТРАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ГРАНИЦ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ
А. Важность регистрации избирателей
Б. Оценка качества и точности процесса регистрации избирателей/списков избирателей
В. Сравнительный анализ списков избирателей и данных о населении
Г. Изучение списков избирателей
Д. Компьютерная проверка
Е. Мониторинг общественно-информационной кампании
Ж. Мониторинг работы регистрационных центров
З. Мониторинг рассмотрения споров, связанных с регистрацией избирателей
И. Мониторинг процесса установления границ избирательных округов
BB Оценивайте характер процесса регистрации избирателей;
BB При необходимости проверяйте точность списков избирателей, прежде
всего путем подробного их изучения при помощи статистических методов;
BB Определите влияние, которое наличие погрешностей в списках избирателей
может оказать влияние на ход выборов;
BB Определите, были ли границы избирательных районов делимитированы
в условиях открытости, и позволяют ли они обеспечить в максимально возможной
степени равнозначность каждого голоса.
А. ВАЖНОСТЬ РЕГИСТРАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЕЙ41
При формировании правительства, основанном на волеизъявлении народа, реги­
страция избирателей приобретает огромное значение для общества в целом, а также
тех, кто добивается государственных постов. Она является основным средством,
позволяющим исключение лиц, не имеющих избирательных прав, из процесса
голосования, и идентифицировать и зарегистрировать тех, кто имеет это право, что
позволит этим лицам им воспользоваться. А если говорить коротко, то регистрация
избирателей играет важнейшую роль в обеспечении честности выборов.
Регистрация избирателей может проходить по-разному. Она может быть перио­
дичной (например, перед каждыми выборами) или регулярной (например, коррек­
тироваться ежегодно или даже ежемесячно). Она может инициироваться самими
избирателями (т.е. избиратели сами должны явиться в специальные регистрационные
центры) или государством (чиновники совершают обход избирателей). Регистрация
может осуществляться автоматически — на основе гражданского или национального
реестра. Хотя в условиях автоматической системы может и не требоваться активная
регулярная или периодическая регистрация избирателей, тем не менее все лица,
41
При написании данной главы использовались материалы публикации под названием «Building
Confidence in the Voter Registration Process» (Повышение доверия к процессу регистрации избирателей),
выпущенной Национальным Демократическим Институтом Международных Отношений (НДИ) в 2001 г.
В этой публикации внутренние наблюдатели смогут найти подробную информацию о технологиях проведе­
ния исследований списков избирателей.
213
имеющие право голосовать на выборах, должны получить возможность проверять
реестр и иметь юридическое право контролировать и вносить коррективы в собствен­
ные данные. Регистрация избирателей может быть обязательной и добровольной.
Создание точных списков избирателей возможно только при условии, что
организаторы выборов добросовестно исполняют свои обязанности, а также
если население активно реагирует на публикацию предварительных списков
избирателей, и если у населения имеются документы, удостоверяющие личность
и место проживания. Списки должны включать Ф. И. О., адреса и дополнительную
информацию обо всех лицах, имеющих право голосовать во время выборов. Если
в списках слишком мало имен, это может свидетельствовать о намеренном или
ошибочном отказе гражданам в праве принимать участие в голосовании. Когда
имен слишком много, это позволяет некоторым людям голосовать незаконно
от имени «мертвых душ» — несуществующих избирателей, включенных в списки.
Принимая во внимание важность регистрации избирателей, у голосующих,
политических партий и организаторов выборов могут возникать вопросы относи­
тельно точности списков избирателей. Порой, в попытке подорвать общественное
доверие к выборам, выдвигаются нечистоплотные обвинения в том, что списки
избирателей якобы являются неточными. Подобные обвинения, если их оставить
без внимания и проверки, и если не будет доказано, что они не соответствуют
действительности, могут пагубно сказаться на доверии к избирательному про­
цессу. Внутренние наблюдатели, благодаря своим знаниям и численности, могут
предоставить обществу и организаторам выборов достоверную информацию
относительно точности избирательных списков и качества процесса регистрации
избирателей.
В некоторых странах и в ходе некоторых выборов не требуется наличие спи­
сков избирателей. Например, в ряде стран граждане голосуют по предъявлении
паспорта в качестве документа, удостоверяющего личность. В таких случаях
в паспорте делается пометка, позволяющая исключить возможность повторного
голосования одними и теми же лицами.
Б. ОЦЕНКА КАЧЕСТВА И ТОЧНОСТИ ПРОЦЕССА РЕГИСТРАЦИИ
ИЗБИРАТЕЛЕЙ/СПИСКОВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ
Чтобы дать оценку качеству процесса регистрации избирателей в целом,
а также, в частности, оценить точность списков избирателей, группе внутренних
наблюдателей необходимо обратить внимание на ряд важных вопросов:
BB Отвечают ли юридические требования к лицам, имеющим право голосовать,
положениям конституции и международным стандартам;
BB Дает ли процедура определения тех, кто имеет право голосовать, адекватные
возможности всем зарегистрироваться без дискриминации;
BB Является ли процедура определения лиц, имеющих право голосовать,
справедливой, и осуществляется ли она надлежащим образом;
BB Включены ли в списки избирателей только имена людей, имеющих право
голосовать, и является ли представленная там информация актуальной и точной;
214
BB Имеют ли представители общественности, политические партии, обще­
ственные организации достаточные возможности для подробного изучения
списков избирателей на предмет ошибок и упущений;
BB Имеют ли представители общественности, политические партии, обще­
ственные организации возможность подавать жалобы и высказывать возражения,
связанные с внесением таких изменений в списки избирателей, как добавление,
исключение и корректировка имен;
BB Проходит ли рассмотрение этих жалоб и возражений надлежащим образом,
и вносятся ли соответствующие изменения в списки избирателей;
BB Предоставляются ли политическим партиям и общественным организациям
копии предварительных, пересмотренных и окончательных списков избирателей;
BB Пользуются ли избирательные комиссии на избирательных участках окон­
чательным списком избирателей, и используются ли эти списки эффективно для
допуска избирателей к голосованию.
В случае возникновения у внутренних наблюдателей серьезных сомнений в точно­
сти списков избирателей ими может быть принято решение о проведении подробного
расследования, с тем чтобы установить предполагаемые погрешности. Поскольку
такое расследование требует огромных временных затрат и может быть проведено
только опытными специалистами, то группе внутренних наблюдателей еще до начала
работы в этом направлении следует ответить на вопрос, действительно ли это необ­
ходимо. Принимая решение, не следует забывать о том, что нет такого государства,
в котором списки избирателей были бы полностью и абсолютно корректны.
В. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СПИСКОВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ
И ДАННЫХ О НАСЕЛЕНИИ
Первоначально точность списков избирателей можно проверить путем срав­
нения размера электората с соответствующими данными о количестве граждан,
имеющих право голосовать. Данные о населении можно, как правило, получить
в государственных структурах, которые занимаются сбором, хранением и обнов­
лением информации о размере населения по результатам проводимых переписей.
Сравнение числа лиц, достигших 18-летнего возраста, с размером электората
поможет примерно определить, насколько списки избирателей соответствуют
действительности. Если окажется, что электорат чересчур много- или малочис­
ленен по сравнению с прогнозируемыми теоретическими показателями, то это
может стать основанием для дальнейших проверок. Наблюдатели должны также
изучить особенности обнаруженных в разных регионах недостатков и определить,
не затрагивают ли они интересы тех или иных групп населения.
Г. ИЗУЧЕНИЕ СПИСКОВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ
Если возникают подозрения или предположения, что списки избирателей состав­
лены некачественно, или если сверка списков избирателей и данных о населении
выявила какие-либо проблемы, то необходимо провести тщательное изучение
215
списков избирателей. Исходя из полученных в ходе данного исследования статисти­
ческих данных можно сделать выводы о качестве и точности списков избирателей.
Если предполагается, что значительное количество данных об избирателях
не соответствует действительности, или существуют подозрения, что в списках
значится большое число лиц, не имеющих право голосовать, то можно провести
статистическое исследование по методике «от списков к избирателям», которое
поможет установить правдивость выдвигаемых обвинений. В ходе анализа «от
списков к избирателям» делается представительная выборка и разыскиваются
люди, чьи имена были отобраны из списков избирателей. Задача исследова­
ния — определить, является ли информация о них точной, проживают ли они
по указанным адресам и имеют ли они право голосовать.
Для проведения исследования «от списков к избирателям» внутренним наблюда­
телям следует сначала прибегнуть к помощи статиста или демографа для получения
научно обоснованной произвольной выборки лиц, включенных в списки избирателей.
Изучать данные о каждом избирателе не только чересчур затратно, но и вовсе не обя­
зательно. Далее, региональные координаторы наблюдателей должны попытаться
найти и провести опрос отобранных лиц, чтобы установить, проживают ли они
по адресам, указанным в соответствующих списках избирателей, и верна ли другая
зарегистрированная о них информация: возраст, дата рождения и т.п. Если то или
иное лицо не проживает по адресу, указанному в списке, то необходимо узнать, что
произошло с данным человеком: жив ли он, поменял место жительства, иммигрировал
в другую страну или вообще никогда не существовал. Если по какому-либо адресу
никого не оказалось дома, то эксперты должны, если потребуется, вернуться туда как
минимум трижды, когда жильцы наиболее вероятно будут дома. Собранную во время
исследования информацию необходимо зарегистрировать в опросных листах, затем
ввести в компьютер и проанализировать. В результате будет получена оценка того,
в какой степени информация в списках избирателей соответствует действительности.
Если звучат заявления о том, что большое количество лиц, имеющих право
голосовать, было незаконно исключено из списков, группа внутренних наблюдате­
лей может принять решение провести исследование по методике «от избирателей
к спискам». Задача этого метода — определить, какое количество лиц, имеющих
право голоса и предпринявших попытку зарегистрироваться, не вошло в списки.
В данном случае региональным наблюдателям предстоит провести опрос произ­
вольной выборки лиц, на этот раз на дому или на улицах, чтобы узнать их имя,
адрес, имеют ли они право быть зарегистрированными и предпринимали ли они
попытки зарегистрироваться. Региональные координаторы наблюдателей должны
внести всю информацию в опросные листы и сравнить полученные данные
с опубликованными списками избирателей, пытаясь таким образом определить,
были ли зарегистрированы опрошенные ими респонденты. Этот метод позволяет
определить, какому количеству лиц было отказано в законном праве зарегистри­
роваться в качестве избирателя, и относятся ли эти люди к каким-либо группам
населения, в особенности, например, к национальным меньшинствам.
Вне зависимости от того, какой именно метод исследования они осуществляют,
региональные координаторы наблюдателей должны быть хорошо обучены и всегда
216
вежливы. Они не должны скрывать информацию об организации, которую они
представляют и открыто говорить о том, зачем им нужны собираемые ими данные.
Необходимо сделать все возможное, чтобы у людей не возникало опасений,
связанных с процессом опроса.
Оба исследования могут быть проведены только после того, как будут офици­
ально обнародованы предварительные списки избирателей. Они должны проходить
на ранних этапах избирательного процесса, чтобы в запасе было достаточно
времени для принятия соответствующих мер, в случае если обнаружатся те или
иные несоответствия. Иногда внутренние наблюдатели могут получить копию
предварительных списков избирателей в центральном избирательном органе.
Однако в некоторых случаях это может оказаться проблематичным, так как
организаторы выборов могут отказать в предоставлении таких списков. Иногда
списки избирателей можно получить только на местном уровне. По возможности
внутренние наблюдатели должны попытаться получить электронную копию
списков избирателей, так как это позволит значительно упростить процесс произ­
вольной выборки имен при проведении исследования «от списков к избирателям».
Д. КОМПЬЮТЕРНАЯ ПРОВЕРКА
Компьютерная проверка предполагает проведение анализа электронной копии
списков избирателей на предмет наличия ошибок и выявления определенных
отклонений или тенденций. Подобные тесты зачастую проводятся избирательными
органами или техническими консультантами. Группы внутренних наблюдателей,
а также политические партии должны быть вправе изучить методологию, ход
проведения и результаты этих компьютерных тестов и провести собственные
компьютерные проверки.
Компьютерная проверка предполагает изучение всех представленных в списках
избирателей данных и поиск записей, отвечающих определенному набору критериев.
Такая проверка позволяет выявить определенные ошибки в списках избирателей,
в том числе неточные записи, неполные данные, дублирование данных, имена
тех, кто не должен в них фигурировать, ошибочное приписание к избирательным
округам, добавления, исключения и исправления. При помощи компьютера можно
также проводить сверку настоящих списков избирателей с предыдущими списками
или данными переписи и таким образом обнаруживать различия, которые могут
свидетельствовать о некачественности настоящих списков. Эффективность подобных
проверок зависит конечно же от того, насколько соответствуют действительности
предыдущие списки избирателей и данные переписи населения.
При наблюдении за регистрацией избирателей необходимо учитывать обще­
ственные интересы. Например, в странах, где существует угроза личной безо­
пасности граждан, могут действовать определенные ограничения при открытой
публикации некоторой информации из списков избирателей. В таких случаях
группам внутренних наблюдателей следует помнить о правах граждан на непри­
косновенность частной жизни, и обращаться со всей ответственностью с полу­
ченной конфиденциальной информацией о гражданах.
217
Азербайджанские наблюдатели обнаружили большое количество
погрешностей в списках избирателей
В преддверии парламентских выборов в ноябре 2000 г. группа внутренних
наблюдателей Азербайджана «Во имя гражданского общества» выразила обес­
покоенность предполагаемым наличием значительного количества погрешно­
стей в списках избирателей. В результате ими было принято решение провести
всестороннюю проверку списков, используя методы исследования «от списков
к избирателям» и «от избирателей к спискам».
В связи с этим из 100 территориальных избирательных районов тщательным
образом было отобрано 20, сорок волонтеров прошли специальную подготовку, и была
налажена эффективная система коммуникации и отчетности. Во всех отобранных
районах волонтеры в произвольном порядке отобрали ряд избирательных участков,
после чего таким же образом были выбраны имена из списков избирателей. Затем
наблюдатели постарались провести опрос всех отобранных таким образом избирателей,
чтобы определить, насколько точно представленная в списках информация соответ­
ствует действительности. Волонтеры также опросили представительную выборку
граждан, стараясь установить, были ли они правильно приписаны избирательными
органами к избирательным участкам. Результаты были отправлены в штаб-квартиру
группы для последующего анализа командой статистов. Полученные данные позво­
лили группе внутренних наблюдателей Азербайджана сделать заявление о том, что
30% информации в списках избирателей по стране не соответствует действительности.
E. МОНИТОРИНГ ОБЩЕСТВЕННО-ИНФОРМАЦИОННОЙ
КАМПАНИИ
Возможно, группа внутренних наблюдателей сочтет необходимым осущест­
влять наблюдение за информационной кампанией, проводимой властями для того,
чтобы заставить граждан проверить информацию о себе в списках избирателей
или зарегистрироваться. Это особенно целесообразно сделать, если широко рас­
пространены подозрения в том, что множество имеющих право голоса граждан
не вошли в списки, что определенные группы избирателей, особенно из числа
национальных меньшинств, были исключены, или что в списках имеется масса
повторов. Внутренние наблюдатели могут дать оценку точности, своевременности
информационной кампании, определить, не остались ли без внимания какие-либо
группы избирателей, была ли информация представлена в форме, способной обеспе­
чить максимальный уровень участия. Все это можно сделать следующим образом:
BB Включить круг данных вопросов в мероприятия по мониторингу СМИ
(см. главу 9);
BB Изучить содержание официальных информационных материалов, таких
как листовки и плакаты, их количество, а также процесс их распространения; и
BB Выяснить, распространяются ли информационные материалы, выпускаемые
властями, на языках меньшинств (в случае, если есть опасения, что меньшинства
были исключены из избирательного процесса).
218
Если у группы внутреннего наблюдения возникнут подозрения в том, что не все
потенциальные избиратели были включены в списки, или если это будет доказано
в ходе статистического исследования «от избирателей к спискам», то может воз­
никнуть необходимость проведения собственной общественно-информационной
кампании, призывающей граждан зарегистрироваться и проверить данные о себе
в списках избирателей. В таком случае распространяемая информация должна
быть точной и максимально способствовать повышению уровня участия населе­
ния. Порой целесообразно сконцентрировать усилия на работе с определенными
целевыми группами избирателей, например, с молодежью или представителями
национальных меньшинств, то есть с теми, кто наиболее вероятно может оказаться
вне списков. Если внутренние наблюдатели примут решение проводить данные
мероприятия, то им следует быть готовыми к тому, что со стороны политических
партий в их адрес могут поступить обвинения в предвзятости. Поэтому им следует
с особенной осторожностью относиться к выпускаемым ими материалам — они
должны быть строго беспристрастными и объективными.
Ж. МОНИТОРИНГ РАБОТЫ РЕГИСТРАЦИОННЫХ ЦЕНТРОВ
Если по закону граждане должны заблаговременно регистрироваться в специ­
альных центрах регистрации избирателей (в отличие от случаев, когда за основу
списков избирателей принимается гражданский реестр или списки составляются
по результатам обхода граждан), то наблюдателям, возможно, придется осуществить
мониторинг этих процедур регистрации. При этом следует воспользоваться мето­
дологией наподобие той, которая применяется во время наблюдения за процедурой
голосования. Однако, в отличие от голосования, процесс регистрации может занимать
не несколько дней, а несколько недель. Если группа внутренних наблюдателей решит
проводить мониторинг регистрации избирателей в отдельных регистрационных
центрах, то необходимо заранее определиться, стоит ли осуществлять ежедневное
наблюдение во всех центрах или достаточно ограничиться работой лишь в некоторых
из них. Следует также установить стиль работы команд наблюдателей: мобильный
или стационарный. Если в ряде центров регистрации избирателей прогнозируется
возникновение каких-либо проблем, то внутренним наблюдателям можно рекомен­
довать прибегнуть к различным методам и стратегиям работы одновременно.
После того, как будет определено, каким образом лучше осуществлять наблюдение
за этим процессом, группе внутренних наблюдателей необходимо познакомить своих
наблюдателей со всеми аспектами процесса регистрации и обеспечить их доступными
таблицами для заполнения или формами для отчетов. Ежедневно при посещении
каждого центра наблюдатели должны фиксировать следующую информацию:
BB Количество зарегистрированных;
BB Количество лиц, имеющих право голоса, которым было отказано в реги­
страции;
BB Количество лиц, не имеющих право голоса, которые были зарегистрированы;
BB Количество неоднократно зарегистрировавшихся лиц;
BB Соблюдались ли все необходимые процедуры;
219
BB Находился ли центр в легкодоступном месте, и вовремя ли проходило его
открытие и закрытие;
BB Было ли в наличии достаточное количество материалов; и
BB Точно ли фиксировалась вся информация и передавалась в национальный
регистрационный центр для включения в общий список избирателей.
Формы для отчетов должны быть лаконичны, удобны для работы с ними и понятны.
Результаты всех отчетов должны быть внесены в базу данных, что позволит опре­
делить, насколько успешно прошел процесс регистрации. Эта информация также
позволит получить показатели регистрации, поможет определить проблемные области
и выявить, где уровень регистрации не достиг должных показателей.
3. МОНИТОРИНГ РАССМОТРЕНИЯ СПОРОВ, СВЯЗАННЫХ
С РЕГИСТРАЦИЕЙ ИЗБИРАТЕЛЕЙ
В период выборов граждане, кандидаты или политические партии могут
ставить под вопрос или оспаривать имена, внесенные в списки. Такие споры,
как правило, рассматриваются избирательными комиссиями, специальными
трибуналами или в суде, и могут быть предметом наблюдения, которое позволит
определить их объективность, беспристрастность, покажет, были ли последова­
тельно соблюдены все необходимые формальности и получили ли возможность
все стороны обратиться к органу, рассматривающему жалобу. Для этого группа
внутренних наблюдателей может воспользоваться стратегиями и методами,
применяемыми во время наблюдения за рассмотрением других жалоб и исков
(например, принимая решения в зависимости от обстоятельств), или провести
опрос сторон, чтобы установить, был ли закон соблюден строго и объективно.
И. МОНИТОРИНГ ПРОЦЕССА УСТАНОВЛЕНИЯ ГРАНИЦ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ
В соответствии с обязательствами ОБСЕ каждый голос должен иметь одинаковую
силу, чтобы обеспечить равное представительство. Это означает, что каждый вновь
избранный представитель должен представлять примерно одинаковое количество
зарегистрированных избирателей. Например, в условиях мажоритарной системы
размер электората в разных избирательных округах не должен варьировать в преде­
лах, превышающих 10%. В условиях пропорциональной системы размер электората
может отличаться, но количество представителей во всех районах должно быть прямо
пропорционально размеру электората. Избирательное законодательство должно
содержать подробные и унифицированные критерии для установления границ избира­
тельных округов, принимая во внимание количество избирателей по районам, а также
их географические, административные и исторические критерии. Границы должны
устанавливаться в условиях открытости и в соответствии с принципами политического
нейтралитета. Желательно, чтобы этим занималась независимая комиссия экспертов.
Группа внутренних наблюдателей должна определить, был ли соблюден принцип
открытости при установлении границ избирательных районов, и было ли сделано
220
все возможное, чтобы все голоса получили равную силу. Или же при определении
границ имели место дискриминация, предвзятое отношение и избирательный подход.
СТРУКТУРА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Центральная избирательная комиссия
Региональные избирательные комиссии
Районные избирательные комиссии (факультативно)
Отчеты
и результаты
Инструкции
и постановления
Органы, ответственные за подготовку и проведение выборов, должны пользо­
ваться авторитетом среди населения и политических конкурентов. В большинстве
случаев контроль за прохождением выборов осуществляет национальная изби­
рательная комиссия, часто называемая Центральной избирательной комиссией
(ЦИК), в которой имеется штат сотрудников или секретариат. Как правило, это
постоянно действующий орган. Центральной избирательной комиссии подчинены
нижестоящие избирательные комиссии, расположенные во всех административ­
ных или избирательных районах страны, и участковые избирательные комиссии
во всех избирательных округах. В законодательстве должны быть четко указаны
структура и функции избирательных органов власти всех уровней.
Участковые избирательные комиссии
Пример иерархии избирательных органов власти
Помощь в подготовке и проведении выборов могут также оказывать и другие госу­
дарственные органы, например, местные органы власти, министерство внутренних дел
или министерство юстиции. В таких случаях следует также осуществлять мониторинг
и их деятельности, аналогичный мониторингу работы основных организаторов выборов.
В целом, за деятельностью ЦИК может наблюдать Отдел координации наблюдения
и анализа, региональные координаторы наблюдателей могут проводить мониторинг
работы региональных и, если таковые имеются, районных комиссий, а обычные
наблюдатели — следить за работой комиссий на уровне избирательных участков.
Внутренние наблюдатели должны постараться поддерживать профессиональ­
ные отношения с избирательными органами всех уровней. Сотрудники Отдела
координации наблюдения и анализа и региональные координаторы наблюдателей
должны регулярно встречаться с членами соответствующих избирательных
комиссий и интересоваться ходом подготовки к проведению выборов. Они также
должны присутствовать на официальных заседаниях избирательных комиссий
и фиксировать принимаемые там решения. При наличии достаточных средств
и ресурсов участники внутреннего наблюдения могут попытаться собрать и про­
анализировать все решения, постановления и инструкции, изданные организато­
221
рами выборов. Следует также следить за публикациями в официальных органах
печати, так как нередко постановления и другие подзаконные акты должны быть
опубликованы, прежде чем они вступят в силу.
Б. КЛЮЧЕВЫЕ ВОПРОСЫ, ТРЕБУЮЩИЕ ОЦЕНКИ
К основным вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов
и требующим изучения и оценки, относятся:
• Формирование избирательных комиссий: В избирательном законода­
тельстве должна быть указана процедура назначения членов избирательных
комиссий и определены их функции. Создание избирательных комиссий должно
проходить в независимой и объективной форме. В большинстве случаев это
означает, что в их состав должны войти представители всего политического
спектра. В странах, где граждане достаточно доверяют честности избирательного
процесса, избирательные комиссии могут формироваться из числа уважаемых,
нейтральных, опытных граждан, в том числе и представителей судебных органов
власти. Недопустимой является практика произвольного исключения членов
из состава избирательных комиссий.
• Независимость и беспристрастность избирательных комиссий: Изби­
рательные комиссии должны не просто формироваться независимым и беспри­
страстным образом, они должны и действовать объективно и независимо. Они
не должны подвергаться давлению и необоснованному вмешательству в их
работу. Избирательные комиссии должны стоять на страже свободы выражения
собственного мнения, собрания и объединения без дискриминации и в соот­
ветствии с буквой закона. Всякое проявление предвзятости и злоупотребление
властью может представлять серьезную угрозу легитимности выборов.
• Открытость: Избирательные комиссии должны действовать гласно и спра­
ведливо. Все аспекты их работы должны быть открыты для наблюдения. Откры­
тости можно достичь разными способами, например, путем включения в состав
комиссий представителей различных партий, путем обеспечения доступа СМИ
и наблюдателям, а также путем своевременной публикации решений комиссий.
Тем не менее, не всегда наблюдатели получают возможность прямого доступа
на заседания избирательных комиссий.
• Набор и обучение персонала: До начала избирательного процесса все члены
и сотрудники избирательных комиссий должны заблаговременно пройти надле­
жащее, стандартное обучение, чтобы знать все о своих обязанностях. Насколько
возможно, в состав комиссий в соответствующем количестве должны входить
женщины и представители национальных меньшинств.
• Ресурсы: Организаторы выборов должны иметь открытый, достаточный
и независимый бюджет. У них также должно быть достаточно времени на под­
готовку настоящих выборов и достаточно материалов и финансовых средств
в назначенные сроки.
Ниже приводится таблица с указанием основных задач и функций, которые
могут входить в компетенцию избирательных органов различных уровней.
222
НАБЛЮДЕНИЕ ЗА ОРГАНИЗАЦИЕЙ ВЫБОРОВ
Уровень избирательного органа Административные функции и обязанности
Центральная избирательная
комиссия
- Непредвзятое и справедливое соблюдение закона
- Аккредитация наблюдателей
- Делимитация границ избирательных округов
и районов
- Издание административных постановлений
- Рассмотрение жалоб/исков
- Кодекс поведения сторон
- Кодекс поведения СМИ
- Контроль за регистрацией избирателей
- Регистрация политических партий/кандидатов
- Контроль за бюджетом на выборы
- Надзор за производством связанных с выборами
материалов (избирательных бюллетеней и т.п.)
- Распространение материалов
- Контроль за процессом подготовки организаторов
выборов и членов нижестоящих избирательных
комиссий
- Суммирование результатов голосования, уста­
новление итогов выборов и их опубликование
- Наблюдение за связанными с выборами расходами
партий и кандидатов
Региональные/районные изби­
рательные комиссии
- Беспристрастное и справедливое соблюдение
закона и постановлений
- Рассмотрение жалоб
- Регистрация партий и кандидатов
- Мониторинг выполнения кодексов поведения
- Контроль за регистрацией избирателей, внесение
изменений в списки
- Назначение членов и утверждение состава ниже­
стоящих избирательных комиссий
- Организация обучения и контроль за подготовкой
членов нижестоящих комиссий
- Распространение связанных с выборами матери­
алов
- Контроль за работой нижестоящих избирательных
комиссий
- Суммирование результатов голосования
- Объявление результатов голосования
- Сбор и хранение связанных с выборами материалов
Участковые избирательные
комиссии
- Справедливое и непредвзятое соблюдение поста­
новлений
- Сбор связанных с выборами материалов
- Контроль за ходом голосования
- Подсчет голосов
- Передача материалов в вышестоящие избира­
тельные комиссии и объявление результатов
голосования
223
К основным вопросам, интересующим внутренних наблюдателей, относятся
следующие:
BB Ведут ли себя члены избирательных комиссий одинаково беспристрастно
по отношению ко всем участникам выборов?
BB Вызывают ли принятые той или иной избирательной комиссией решения
сомнения в ее непредвзятости?
BB Имеют ли возможность избирательные комиссии работать без незаконного
или необоснованного вмешательства со стороны государственных органов
и политических партий?
BB Достаточны ли мероприятия избирательных комиссий по подготовке к выбо­
рам для обеспечения честности избирательного процесса?
BB Гласной ли является процедура принятия решений избирательными комис­
сиями?
BB Соблюдают ли избирательные комиссии положения закона?
BB Открыты ли решения избирательных комиссий для справедливой и обо­
снованной критики?
BB Соблюдают ли избирательные комиссии временные рамки, указанные
в законодательстве?
BB Имели ли место случаи оказания давления или запугивания членов изби­
рательных комиссий?
BB Пользуются ли избирательные комиссии авторитетом среди всех участников
избирательного процесса? Если нет, то обоснована ли критика в их адрес?
BB Адекватно ли представлены женщины и национальные меньшинства
в составе избирательных комиссий?
Седьмой параграф Копенгагенского документа ОБСЕ гарантирует гражданам
право без дискриминации добиваться политических и государственных постов
в личном качестве или в качестве представителей политических партий или
организаций. Все политические силы и движения должны иметь возможность
выдвигать своих кандидатов на равных условиях и без дискриминации. Всякое
произвольное или избирательное применение закона с целью уменьшить шансы
каких-либо политических сил противоречит духу обязательств ОБСЕ по прове­
дению демократических выборов.
А. РЕГИСТРАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
В избирательном законодательстве указывается, как и когда политические
партии и кандидаты могут быть выдвинуты. Другие законы (например, закон
о политических партиях) могут регламентировать процедуру регистрации группы
лиц в качестве партии. Поэтому все законодательные акты, имеющие отношение
к регистрации политических партий, должны быть изучены и включены в таблицу
избирательных споров (см. главу 4). Группа внутренних наблюдателей должна
проанализировать, отвечали ли все зарегистрированные претенденты необхо­
димым критериям, и были ли справедливо и беспристрастно соблюдены все
формальности. Но самое главное — это установить, соответствовал ли процесс
224
регистрации международным стандартам и обязательствам по обеспечению
права на объединение.
Б. РЕГИСТРАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРЕТЕНДЕНТОВ
В соответствии с законом о выборах партии и кандидаты должны официально заре­
гистрироваться в качестве участников в выборах. Оценка законодательной базы должна
установить, соответствует ли данный раздел закона международным и национальным
стандартам. Условия регистрации должны быть просты, понятны и предсказуемы и не
должны включать никаких потенциально дискриминационных требований, например,
о внесении непомерно высоких денежных взносов или необходимости собрать слишком
большое число подписей в свою поддержку. В случае отказа в регистрации кандидаты
и партии должны иметь право воспользоваться правом на подачу апелляции.
Во время этого чрезвычайно важного этапа избирательного процесса группа
внутренних наблюдателей должна вести учет всех зарегистрированных канди­
датов и партий, а также случаев отказа в регистрации. В частности, необходимо
определить, были ли всеми претендентами соблюдены условия регистрации,
и соблюдали ли члены избирательных комиссий закон честно и беспристрастно.
Нарушением можно считать случаи, когда кандидатам не была своевременно
разъяснена информация о сроках или процедуре подачи заявлений, а также когда
требования (например, внесение взноса или сбор подписей) слишком трудновы­
полнимы или носят дискриминационный характер.
Иногда процесс установления подлинности подписей может приобретать
непоследовательный и сомнительный характер, так как соответствующие про­
цедуры не всегда описаны достаточно хорошо, чтобы обеспечить их одинаковое
и скрупулезное применение. Кроме того, в законах не всегда четко сказано, на каких
основаниях заявления могут быть отклонены. Противоречия могут возникать
и из-за различной интерпретации статей закона, описывающих технические
недостатки в заявлениях, подлежащие исправлению, и что собой представляют
существенные недостатки, достаточные для отклонения заявления.
Наблюдатели должны обращать особое внимание на случаи отказа кандидатам
и партиям в регистрации, а также на случаи, когда заявления были предполо­
жительно удовлетворены в нарушение закона. Все связанные с такими случа­
ями споры должны быть запротоколированы, и наблюдатели должны посетить
рассмотрение соответствующих дел в вышестоящих избирательных комиссиях
или в судах (в зависимости от того, где они по закону рассматриваются). Обосно­
ванные требования при регистрации в качестве кандидата могут быть связаны
с определенными сроками проживания в стране, необходимостью пользоваться
хотя бы минимальной поддержкой избирателей или достижение возраста, пре­
вышающего тот, когда граждане получают право голосовать на выборах.
В ряде стран, особенно в случаях, когда часть или все представители изби­
раются на региональном уровне, кандидаты и партии должны регистрироваться
не только в (а иногда и вместо) Центральной избирательной комиссии, но и в
региональных или районных избирательных органах. В таких случаях осу­
225
ществлять мониторинг и включать в отчеты информацию о регистрации партий
и кандидатов должны региональные координаторы наблюдателей. Им должны
быть разъяснены процедуры подачи заявлений и апелляций и предоставлены
возможности передачи отчетов в центральный офис.
Рекомендации по проведению наблюдения за процедурами регистрации
кандидатов и политических партий:
BB Постарайтесь присутствовать при проверке подлинности подписей, пред­
ставленных в заявлениях кандидатов и политических партий на регистрацию;
BB Постарайтесь рассмотреть несколько уже прошедших проверку подписных
листов, чтобы определить, был ли избирательной комиссией проявлен одинако­
вый подход;
BB Узнайте, были ли разработаны официальные критерии или инструкции
для оценки подлинности подписей;
BB Установите, что стало причиной каждого отказа, были ли эти причины
обоснованными и сравните отклоненные заявления с заявлениями других партий,
которые были приняты;
BB Узнайте, голосовали ли члены избирательной комиссии во время принятия
решений о регистрации или отказе в регистрации кандидатов/партий. Запросите
копию протокола всех заседаний, на которых голосование проходило, чтобы
узнать, как проголосовали члены комиссии;
BB Установите, каким образом и когда зарегистрированные и незарегистри­
рованные политические партии и кандидаты были поставлены в известность
о соответствующих решениях; и
BB Если в регистрации было отказано, то определите, обжаловали ли канди­
даты или партии такое решение, и если да, то в каких органах и каковы были
результаты рассмотрения этих апелляций.
В. РЕГИСТРАЦИЯ ЖЕНЩИН И ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ
НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В КАЧЕСТВЕ КАНДИДАТОВ
Группе внутренних наблюдателей стоит узнать, сколько женщин и представи­
телей национальных меньшинств были выдвинуты партиями и были зарегистри­
рованы избирательными органами власти. Государства в регионе ОБСЕ взяли
на себя ряд международных обязательств в области прав человека по защите
прав женщин и меньшинств на участие в руководстве своей страной (см. главу
1). Осуществляя наблюдение за этим процессом, группа внутренних наблюда­
телей может обеспечить общество информацией о количестве всех выдвинутых
и успешно зарегистрированных кандидатов от женщин и национальных мень­
шинств, а также сделать анализ имевших место случаев дискриминации.
Соблюдение основных свобод архиважно для обеспечения демократических
условий при прохождении агитационной кампании, и все политические участ­
ники должны свободно пользоваться правом на объединения, должны иметь
возможность свободно делать свои предвыборные заявления и без запугивания
и ущемления пользоваться правом на собрания для встреч со своими избирате­
226
лями. Гражданам должно быть гарантировано право свободно выражать свои
политические убеждения. Прозрачность — еще одно важное условие, соблюде­
ние которого позволяет обеспечить равные условия кампании, которая должна
проходить открыто, и правилам проведения которой должны следовать все без
исключения участники. При анализе избирательного процесса в целом надеж­
ным индикатором может послужить то, в какой степени условия прохождения
агитационной кампании одинаково справедливы для всех участников предвы­
борного марафона. Во время избирательной кампании избиратели должны иметь
возможность познакомиться с хотя бы минимальным объемом информации обо
всех баллотирующихся кандидатах и их предвыборной платформой.
Задача наблюдения в предвыборный период — определить, были ли созданы
равные условия для всех участников и были ли соблюдены права граждан на выра­
жения собственного мнения, свободу собраний, ассоциации и передвижения. Эти
свободы, как правило, закреплены в конституции и дополнительно защищены изби­
рательным законодательством в период проведения выборов. Эти права и свободы
перечислены в обязательствах ОБСЕ и в международных стандартах по защите
прав человека и должны всегда соблюдаться не только в теории, но и практике.
Мониторинг в предвыборный период должен осуществляться наблюдателями
из Отдела координации наблюдения и анализа и региональными координаторами
наблюдения на уровне регионов. Будучи «глазами и ушами» группы внутреннего
наблюдения, региональные координаторы наблюдателей должны собирать и передавать
в центр полную и достоверную информацию обо всех аспектах предвыборной кампании.
Для этого они должны быть хорошо обучены, должны располагать надежными сред­
ствами связи и быть хорошо знакомы с системой отчетности в предвыборный период.
Во время избирательной кампании региональные координаторы наблюдателей
должны отслеживать развитие событий кампании, регулярно встречаясь с политиче­
скими партиями, кандидатами, соответствующими государственными служащими,
организаторами выборов, а также посещая митинги и встречи с избирателями. Они
могут также наладить контакты с местными СМИ, органами охраны порядка, раз­
личными неправительственными организациями, сторонниками кандидатов/партий
и представителями общественности. Благодаря их еженедельным отчетам, экстренным
отчетам о всевозможных происшествиях, если понадобится — дополнительным отчетам
о митингах и встречах, — в центральном офисе наблюдателей будут иметь четкое пред­
ставление обо всем происходящем во время избирательной кампании по всей стране.
Наблюдатели не всегда являются непосредственными свидетелями событий,
о которых они составляют отчеты. В таких случаях необходимо обязательно
проверить все обстоятельства дела и точно их зафиксировать. В отличие от уго­
ловных дел, когда проверка свидетельских показания требует доказательства,
не вызывающего никаких разумных сомнений, наблюдатели за выборами могут
постараться получить достоверную информацию о тех или иных событиях
из множественных и достойных доверия источников. Наблюдатели должны всегда
указывать, отражены ли в их отчетах события, свидетелями которых они были
сами, или события, о которых им сообщили третьи лица. В последнем случае они
должны отметить, является ли источник информации надежным и достоверным.
227
МОНИТОРИНГ ПРЕДВЫБОРНОЙ КАМПАНИИ
A. ВСТРЕЧИ С ПОЛИТИЧЕСКИМИ ПАРТИЯМИ И КАНДИДАТАМИ
Членам Отдела координации наблюдения и анализа, а также региональным
координаторам следует организовать встречи с крупными политическими партиями,
представленными в парламенте и не представленными в нем, но пользующимися
широкой общественной поддержкой, чтобы получить информацию об их агитацион­
ных мероприятиях и выслушать их мнение по вопросам, которые они захотят поднять.
Если политическая партия выдвигает какие-либо обвинения, то для подтверждения
их достоверности региональным координаторам необходимо обратиться к различным
источникам. Если же партия направила жалобу в суд или избирательную комиссию,
то наблюдатели должны собрать копии всех документов и следовать рекомендациям
по наблюдению за рассмотрением споров. Встречаясь с партиями, наблюдателям
не следует забывать, что они и их сторонники могут быть не всегда откровенны,
пытаясь, кроме всего прочего, реализовать собственные планы по расширению рядов
своих единомышленников и пропаганде своих взглядов. Во время президентских
выборов эксперты Отдела координации наблюдения и анализа должны встретиться
со всеми лидирующими кандидатами. Во время парламентских и местных выборов
региональные координаторы наблюдателей должны встретиться с большим количе­
ством кандидатов, представляющих широкий спектр политических сил.
Б. ВСТРЕЧИ С ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ СМИ
Членам Отдела координации наблюдения и анализа следует работать со сред­
ствами массовой информации на национальном уровне, руководствуясь представ­
ленными в главе 9 рекомендациями. Региональные координаторы должны провести
встречи с информационными изданиями на местном уровне, чтобы определить, кто
является их владельцем, какую линию они проводят, из кого состоит их аудитория,
и получить отчеты обо всех случаях оказания на них давления и создания препят­
ствий их работе. Встречи с представителями СМИ помогут также перепроверить
заявления других сторон и узнать отношение журналистов и редакторов к участ­
никам, организаторам выборов и государственным органам, задействованным
в проведении выборов. Региональным координаторам наблюдателей следует
избегать комментариев об избирательном процессе в присутствии СМИ, кроме
случаев, когда они получили специальные на то указания из центрального офиса.
В. ВСТРЕЧИ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ
ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ
Чтобы получить информацию, полезную для программы наблюдения, членам
Отдела координации наблюдения и анализа, а также региональным координаторам
необходимо провести встречи с государственными должностными лицами. Как
и во время всех других встреч, в данном случае наблюдатели должны решить,
228
какая именно информация их интересует, до начала встречи. Это позволит избе­
жать напрасной траты времени госслужащих.
Во время выборов случается, что в адрес наблюдателей поступают жалобы или
обвинения против действий государственных чиновников. Так, в таких заявлениях,
например, может быть сказано, что тот или иной служащий незаконно вмешался
в агитационные мероприятия кандидата или партии, или что он активно агити­
ровал в пользу определенного кандидата или партии. Такие обвинения нелегко
проверить, но они достаточно серьезны и должны быть внимательно расследованы,
так как они могут свидетельствовать о нарушении международных обязательств
по проведению выборов, нередко о нарушении внутреннего законодательства и о
злоупотреблении служебным положением.
Официальные обвинения, связанные с поведением госслужащих, могут быть
направлены в прокуратуру, полицию, суд или избирательную комиссию. В таких
ситуациях наблюдателям необходимо отслеживать процесс рассмотрения этих
исков и представлять соответствующие отчеты. Иногда у свидетелей может
отсутствовать желание давать показания, а у пострадавших от действий или
бездействия чиновников может отсутствовать уверенность в возможности вос­
становления справедливости посредством правовой системы. Хотя наблюдатели
и должны рекомендовать этим людям прибегнуть ко всем предусмотренным
законом средствам, заставлять их предпринимать какие-либо действия они
не могут. В таких ситуациях наблюдателям следует ответить на такой сложный
вопрос, как лучше проверить выдвигаемые обвинения и когда дать возможность
обвиняемой стороне представить свою версию происшедшего. Любое решение
относительно встреч с обвиняемой стороной необходимо принимать совместно
с центральным офисом. Встречаясь с обвиняемой стороной, наблюдатели должны
обеспечить свою безопасность и защиту источников информации.
Г. МОНИТОРИНГ СОБЫТИЙ КАМПАНИИ
На центральном уровне Отдел координации наблюдения и анализа должен сле­
дить за графиком мероприятий, проводимых партиями и кандидатами. На осталь­
ных уровнях этим должны заниматься региональные координаторы наблюдателей,
в обязанности которых также входит передача копий графиков в центральный
офис. Это позволит наблюдателям представлять отчеты о ряде митингов и встреч
с избирателями, проводимых каждым кандидатом, и поможет отделу координации
наблюдения и региональным координаторам лучше планировать свою работу.
Наблюдатели должны представлять отчеты обо всех агитационных мероприятиях,
на которых они присутствовали. Для этого должна быть составлена стандартная
и простая в применении форма, содержащая следующую информацию:
BB Имя кандидата или название партии, проводящих митинг, собрание или
другое мероприятие;
BB Время (начало и конец), дата и место проведения;
BB Имена выступающих и их должности (например, лидер партии, баллоти­
рующийся кандидат и т.п.);
229
BB Примерное количество человек, присутствовавших на мероприятии;
BB Было ли мероприятие прервано, если да, то кем;
BB Применялись ли средства оказания давления или сила, чтобы обеспечить
явку избирателей;
BB Основные темы выступлений (здесь следует также оставить свободное
место для комментариев наблюдателей); и
BB Использовали ли ораторы выражения, способные спровоцировать насилие
по отношению к другим партиям, кандидатам и их сторонникам.
Если наблюдатели сочтут, что выступления во время агитационных мероприятий
носят экстремистский характер или могут привести к вспышке насилия, им сле­
дует точно записать слова выступающего. Если ораторы призывают к насилию
или занимаются подстрекательством, региональные координаторы наблюдателей
должны немедленно сообщить об этом в центральный офис. Наблюдатели должны
также сообщать обо всех случаях, когда было запрещено проведение митингов,
встреч и других агитационных мероприятий. Если власти не выдали разрешения
на проведение каких-либо мероприятий, наблюдатели должны попытаться узнать,
с чем это связано и являются ли эти основания достаточными.
Д. МОНИТОРИНГ ДЕЙСТВИЙ СЛУЖБ, ОТВЕТСТВЕННЫХ
ЗА ПОДДЕРЖАНИЕ ПОРЯДКА
На протяжении всей кампании и процесса голосования службы охраны порядка
должны действовать непредвзято и защищать избирателей и кандидатов от попы­
ток оказания на них давления. Запугивание может носить латентный характер,
особенно если оно исходит от самих правоохранительных служб. Хотя обнару­
жить попытки запугивания может быть нелегко, широкое его распространение,
особенно если в этом виновна полиция, наверняка будут очевидны.
Наблюдателям необходимо внимательно отмечать и анализировать все случаи
арестов и задержаний, связанных с выборами. Задержания и аресты политических
активистов во время выборов — серьезное событие, которое может свидетель­
ствовать о том, что избирательный процесс не соответствует международным
стандартам.
E. МОНИТОРИНГ СВЯЗАННЫХ С ПРОВЕДЕНИЕМ ПРЕДВЫБОРНОЙ
КАМПАНИИ РАСХОДОВ, ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ
И РАЗМЕРОВ ФИНАНСОВЫХ ПОСТУПЛЕНИЙ
В регионе ОБСЕ и за его пределами растет интерес к вопросам, связанным
с финансированием избирательных кампаний и сопряженными с ними расхо­
дами. Граждане желают знать, кто и в каком объеме оказывает финансовую
поддержку их политическим партиям и кандидатам, и как эти средства рас­
ходуются. Поэтому внутренними наблюдателями все чаще и чаще признается
необходимость внимательного изучения расходов, связанных с избирательной
кампанией, и источников финансовых поступлений. Представленные отчеты
230
могут стать катализатором изменений законодательства в пользу повышения
прозрачности и подотчетности.
Мониторинг связанных с финансированием предвыборной кампании вопросов
чрезвычайно сложен. Даже государственные органы или избирательные комиссии,
иногда по закону отвечающие за контроль за финансированием и расходами
участников предвыборной гонки, считают это непростым делом. Политические
партии, кандидаты и их сторонники (третьи лица) не всегда полностью отчи­
тываются о своих расходах, да и сами спонсоры не очень-то рады вниманию
со стороны общественности и государственных структур.
Внутренние наблюдатели должны помнить о трудностях и даже потенциальной
опасности, связанными с мониторингом данного аспекта избирательного процесса.
А также то, что у них нет следственных полномочий, которыми располагают
государственные ведомства.
Избирательное законодательство может требовать от политических партий
и кандидатов предоставления отчетов о своих расходах. В таком случае обычно
должна декларироваться информация об источниках финансирования (или
статьях расходов), сумма и дата перечисления средств. Иногда требуется,
чтобы партии и кандидаты во время кампании пользовались специальным
избирательным банковским счетом. Если избирательное законодательство
предъявляет такие требования, то наблюдателям следует осуществлять мони­
торинг их соблюдения. Кроме того, наблюдателям необходимо попытаться
узнать, являются ли финансовые отчеты полными, точными, и были ли они
представлены в установленные сроки. Наблюдатели должны также определить,
одинаковые ли условия созданы для всех кандидатов и то, насколько своевре­
менно законы претворяются в жизнь.
Если существуют юридические ограничения, связанные с расходами на аги­
тацию, наблюдателям необходимо определить, являются ли ограничения прием­
лемыми и достаточно ли разрешенных законом средств кандидатам и партиям
на проведение эффективной кампании. Наблюдатели должны узнать мнение
партий и кандидатов по этому вопросу.
Если в избирательном законодательстве ничего не сказано о финансовой
отчетности кандидатов и политических партий, то наблюдатели могут заниматься
изучением таких доступных видов расходов, как агитация на телевидении,
радио, в прессе, развешивание плакатов, массовое производство партийной
литературы и листовок, и постараться определить их стоимость. Можно также
оценить стоимость проведения других агитационных мероприятий, особенно
массовых митингов.
Мониторинг платной рекламы в СМИ относительно несложен и эффективен.
Продолжительность программ, время трансляции или размер и расположение
статей в печатных изданиях, а также связанные с этим расходы легко поддаются
измерению (см. главу 9). Эти расчеты можно использовать при оценке общего
объема расходов того или иного кандидата или партии. Несколько сложнее
осуществлять мониторинг расходов, связанных с печатью плакатов и других
информационных материалов, так как единственным более или менее досто­
231
верным источником информации является издательство, в котором они были
напечатаны. Однако, сначала данную информацию нужно запросить у самих
кандидатов или партий. Так как избирательное законодательство зачастую
требует, чтобы на всех печатных материалах значилось имя кандидата или
название партии и типография, то наблюдатели могут сделать запрос о пре­
доставлении информации о стоимости печати и количестве напечатанных
экземпляров. Если эта информация не будет предоставлена, то единственный
выход — попробовать подсчитать количество плакатов вокруг и предположить
приблизительную стоимость их производства, исходя из качества продукции.
Это занятие требует много времени и не дает точных результатов, но позволяет
приблизительно судить о размерах расходов.
Румынские внутренние наблюдатели подвергли тщательному изучению
финансирование избирательной кампании
В ноябре 1999 г. опрос общественного мнения в Румынии выявил настора­
живающе высокий уровень общественного недоверия к источникам финансиро­
вания предвыборной кампании партий и тому, как эти средства расходовались.
В попытке привлечь внимание общественности к изучению и обсуждению данной
проблемы, местная группа внутренних наблюдателей под названием «Ассоциация
за демократию» собрала команду экспертов для рассмотрения данного вопроса
во время местных выборов 2000 г.
«Ассоциация за демократию» провела опрос всех политических партий и их
рекламных агентов, чтобы получить информацию о размере и характере расходов
и источниках финансирования. Они определили общее эфирное время и печатную
площадь, приобретенные в различных СМИ, и подсчитали расходы. Партии
проявили разный уровень заинтересованности в сотрудничестве с экспертами
ассоциации. Это особенно коснулось разглашения информации о спонсорах.
Благодаря собранным данным, эксперты «Ассоциации за демократию» смогли
определить, какие аспекты финансирования агитационной кампании недоста­
точно регламентированы в законодательстве. Чтобы обеспечить более высокий
уровень гласности и отчетности, ассоциация использовала опубликованные
по результатам проделанной работы отчеты для лоббирования внесения изме­
нений в закон, регулирующий связанные с выборами финансовые вопросы.
Еще сложнее проводить мониторинг источников финансирования избиратель­
ной кампании, так как приходится полагаться исключительно на информацию,
предоставленную самими кандидатами и партиями. Если избирательное зако­
нодательство не требует от политических партий и кандидатов обязательного
разглашения источников финансирования, то маловероятно, что они добровольно
предоставят такую информацию. В таком случае, следует заметить, что вся
собранная непроверенная информация носит исключительно спекулятивный
характер. Однако, опыт «Ассоциации за демократию» показал, что к кандидатам
и партиям, порой, стоит обращаться с запросами об интересующей наблюдателей
информацией, в частности о спонсорах.
232
Ж. МОНИТОРИНГ СЛУЧАЕВ НЕЦЕЛЕВОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ СРЕДСТВ42
В некоторых странах избирательным законодательством предусматривается
возможность финансирования предвыборной кампании кандидатов за счет
государственных средств, под которыми подразумеваются и прямые субси­
дии из госбюджета, и использование государственных спецсредств, а также
возможность проведения массовых мероприятий в зданиях госсобственности
и доступ к официальным государственным СМИ. Если по закону все эти
ресурсы должны быть одинаково распределены среди участников выборов,
то наблюдатели в этом случае должны определить, было ли это сделано
в действительности. Иногда распределение ресурсов должно происходить
в соответствии с определенными критериями, в таком случае наблюдателям
необходимо установить следующее:
BB Были ли критерии объективны и четко определены;
BB Являются ли эти критерии приемлемыми и справедливыми;
BB Одинаково ли применяются эти критерии ко всем участникам; и
BB Происходит ли распределение ресурсов в таком объеме и в такие сроки,
чтобы исключить возможность несправедливого отношения к кандидатам.
Правящие партии не должны злоупотреблять государственными ресурсами,
как интеллектуальными, так и материальными. В демократических государ­
ствах общепризнанным является то, что вся государственная собственность
в одинаковой степени принадлежит всем жителям страны. Поэтому, если
невозможно обеспечить всем кандидатам одинаковый доступ к ресурсам государ­
ства, то вообще не следует использовать государственные транспорт, офисные
помещения и средства телекоммуникаций. Более того, государственные лица,
принимающие непосредственное участие в проведении выборов (например,
члены избирательных комиссий, сотрудники избирательных участков, судьи,
правоохранительные органы) несут особую ответственность за соблюдение
беспристрастности и объективности. Остальные государственные служащие,
не принимающие непосредственное участие в организации выборов, не должны
превышать свои полномочия и вмешиваться или оказывать влияние на изби­
рательный процесс.
Патронаж и реализация крупных проектов и программ, чтобы добиться пре­
имущества во время выборов — еще один пример потенциально некорректного
поведения со стороны властей. Хотя точно определить и измерить эффект таких
программ нелегко, все же заслуживает внимания вопрос, получают ли от них
выгоду какие-либо политические партии и кандидаты, а не государство. Можно
42
Шриланкийская организация «Институт по правам человека» в рамках проекта под названием «Про­
грамма защиты государственной собственности» блестяще провела мониторинг нецелевого использования
госсредств правящими партиями в период президентских выборов 2001 г. Выводы, сделанные этой орга­
низацией, были включены в отчет о выборах наблюдательной миссии Евросоюза, с содержанием которого
можно познакомиться на сайте: http: //www.europa.eu.int/comm/external_relations/sri_lanka/election_report/
index.htm.
233
также задокументировать, не началась ли реализация этих программ или не были
ли заключены соответствующие соглашения как раз перед началом избиратель­
ного периода.
В ряде стран на национальном и региональном уровнях имели место случаи
злоупотребления государственными ресурсами в пользу партий и кандидатов,
находящихся у власти. Если существует профессионально-этический кодекс
поведения или требования к сотрудникам министерств и другим госслужащим,
которые они должны соблюдать во время проведения выборов, то наблюдателям
необходимо проверить соблюдение этих правил. Если такие требования отсут­
ствуют, то наблюдатели должны тщательно изучить легитимность использования
государственных ресурсов во время выборов.
Мониторинг использования административного ресурса требует особой осто­
рожности. Наблюдатели должны подробно и точно фиксировать все проверенные
случаи незаконного использования ресурсов. Можно также рассчитать, на какую
сумму средства были потрачены не по назначению.
Следующий вопрос, требующий внимания, связан с принуждением госу­
дарственных служащих или военных голосовать за определенного кандидата
или политическую партию, которые, как правило, имеют отношение к правя­
щим кругам. Такие случаи наблюдались в ряде стран и не могут не вызывать
вопросов, так как они свидетельствуют о нарушении прав человека. Заявления
о незаконной агитации на рабочих местах, оказании давления, запугивании,
об угрозах увольнения из-за членства в каких-либо политических организациях,
о «подкупе» избирателей путем предоставления бесплатных товаров и услуг (вне
зависимости от того, приобретаются они за счет бюджетных средств или нет)
требуют тщательного расследования.
3. ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ КОНФЛИКТОВ И МОНИТОРИНГ СЛУЧАЕВ
ПРИМЕНЕНИЯ СИЛЫ ВО ВРЕМЯ ВЫБОРОВ
Выборы должны давать возможность конкурентам бороться за политическое
влияние без применения силы. Однако, к сожалению, насилие все же иногда
возникает. В таких случаях ответственность за урегулирование и ликвидацию
конфликтных ситуаций ложится на соответствующие органы власти. Внутренние
наблюдатели должны внимательно отслеживать такие события.
Группы внутренних наблюдателей могут также сыграть положительную
роль в предотвращении вспышек насилия, связанного с выборами. Один
из способов профилактики возникновения конфликтов, успешно приме­
ненный в прошлом группами внутреннего наблюдения за выборами, связан
с попыткой собрать всех кандидатов и политические власти вместе за столом
переговоров, чтобы добиться согласия по поводу кодекса поведения в период
прохождения выборов. Хотя такие кодексы не носят принудительный характер,
можно следить за их соблюдением и публично порицать их нарушителей.
К счастью в регионе ОБСЕ насилие во время выборов возникает реже, чем
в других частях мира.
234
Внутренние наблюдатели Черногории призывают политические партии
соблюдать кодекс поведения
В преддверии местных выборов в 2001 г. в Черногории у многих граждан
и журналистов возникли растущие подозрения о возможных вспышках насилия
во время избирательной кампании. В попытке предотвратить возникновение
конфликта, группа внутренних наблюдателей «Граждане за демократические
преобразования» (ГДП) призвала политические партии Черногории встретиться
за круглым столом и обсудить, как можно его предотвратить.
ГДП предложили партиям подписать кодекс поведения, содержащий поло­
жения, которых рекомендовалось придерживаться во время выборов. Например,
избегать использования вербальных и невербальных средств, способных привести
к проявлениям жестокости и насилия. В результате дебатов все, кроме одной,
политические партии согласились подписать данный документ, в котором также
содержались критерии, позволяющие наблюдателям за выборами контролиро­
вать его соблюдение. Хотя случаи нарушения кодекса поведения все же имели
место, и активисты ГДП проинформировали о них общественность, связанные
с насилием опасения так и не материализовались.
Методология наблюдения за случаями проявления насилия во время выборов
сродни методике наблюдения за избирательными спорами. Региональные коорди­
наторы наблюдателей и члены отдела координации наблюдения и анализа, ставшие
свидетелями насилия, должны заполнить специальную форму о «чрезвычайных
происшествиях», в которой должно быть указано следующее:
BB Место событий, в том числе название избирательного округа или адми­
нистративного района;
BB Имена пострадавших;
BB Нарушители (если известны);
BB Дата происшествия;
BB Суть проблемы, показания свидетелей и мнение полиции;
BB Ведется ли полицией следствие по факту случившегося; и
BB Категория происшествия.
Собирая информацию о случившемся, наблюдатели должны действовать
непредвзято, опросить большое количество свидетелей и представителей охраны
порядка, если это возможно.
Для анализа природы и частоты связанного с выборами насилия чрезвычайно
важно классифицировать каждый случай. Один из вариантов — разделить проис­
шествия на две категории: крупные и мелкие. Примерами крупных происшествий
являются убийство, попытки убийства, изнасилования, попытки изнасилования,
нанесение тяжких телесных повреждений, учинение массовых беспорядков,
поджогов, грабежей и нападений. Мелкие происшествия включают угрозы, порчу
имущества и подстрекательство43. Наблюдатели должны обращать внимание на все
43
Дополнительную информацию об этой методологии читатели могут найти на сайте Шриланкийского
Центра мониторинга насилия во время выборов (ЦМНВ) www.cpalanka.org.
235
такие случаи, чтобы узнать, были ли виновные привлечены к ответственности.
Им не следует, однако, вмешиваться в официальные расследования. Широкое
распространение насилия во время выборов может стать основанием для весьма
негативной оценки выборов группой внутренних наблюдателей. Поэтому все
происшествия должны быть тщательно документированы и проверены. Кроме
того, следует также четко разграничивать криминальную и другую связанную
с выборами противоправную деятельность от действий, которые к ним не имеют
никакого отношения.
И. МОНИТОРИНГ ДРУГИХ ВОПРОСОВ
Хотя наблюдателей за выборами в первую очередь обычно интересуют
вопросы, связанные с избирательным процессом, а не политика, из этого
правила бывают исключения. Некоторые группы внутренних наблюдателей,
хотя и сохраняя свою независимость, могут принять решение сфокусировать
внимание на отдельных аспектах выборов, которые можно считать политиче­
скими. Так, например, внутренние наблюдатели могут решить осуществлять
мониторинг таких вопросов, как:
BB Что находится в центре агитационной кампании — персоналии или про­
блемные вопросы;
BB Каким вопросам во время кампании уделялось максимальное количество
внимания;
BB В какой степени кандидаты и партии принимали участие в черном пиаре;
BB Как кандидаты относились к проблемам, волнующим женщин, националь­
ные меньшинства, инвалидов и другие слои общества;
BB Сыграли ли какую-нибудь роль в кампании религиозные вопросы;
Если выборы проходили в постконфликтный период, то помогли ли они
сплотить общество или привели к еще большему разобщению страны;
Имели ли место различия в характере избирательной кампании в разных
регионах.
Даже если наблюдателей интересует только сам процесс выборов, для них
все же важно ориентироваться в политической ситуации и вопросах, вли­
яющих на ход кампании. Им будет полезно узнать, например, в какой мере
избиратели разбираются и насколько они проинформированы в вопросах,
связанных с выборами, и видят ли они разницу между позициями различных
партий и кандидатов. Полезно также дать оценку тому, как кандидаты и партии
проводят агитацию: при помощи организации митингов, дебатов, электронных
средств и материалов, путем обхода избирателей и др., а также какие из этих
методов наиболее эффективны. Если избиратели проявляют низкую активность
во время выборов, это может означать, что они не считают выборы важным
событием, что кандидатам не удалось донести свою позицию до электората,
или что избиратели не уверены, что их участие в выборах имеет хоть какое-то
значение.
236
ВАЖНОСТЬ МОНИТОРИНГА СМИ44
Право на свободу выражения собственного мнения закреплено в 19-й статье
Всеобщей декларации ООН по правам человека. Государства-участники ОБСЕ
в своем регионе подтвердили в 9-м параграфе Копенгагенского документа, что
«каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения, включая
право на общение». Кроме того, в 7-м параграфе сказано, что политические
партии и кандидаты должны иметь право на беспрепятственный доступ к СМИ
на недискриминационной основе. Процветающей демократии не бывает в усло­
виях, когда граждане не владеют информацией, необходимой им для принятия
решений, связанных с выбором своих представителей для управления стра­
ной. Таким же образом, средства массовой информации не могут преуспевать
в выполнении своей работы, если в нее постоянно и без всяких на то осно­
ваний вмешивается государство, или если журналисты страдают от цензуры
и притеснений.
В странах, где существуют давние традиции демократии и свободы слова,
постепенно были выработаны меры, позволяющие гарантировать свободу слова,
печати и информации, что в целом способствует лучшему информированию
граждан о происходящем. В зрелых демократических обществах журналисты
часто руководствуются разработанными их коллегами правилами професси­
ональной этики, позволяющими сохранить объективность и непредвзятость.
В новых демократических государствах многие из этих традиций и стандартов
все еще недостаточно развиты. Поэтому граждане этих стран в еще большей
степени имеют право требовать профессионализма и объективности от СМИ
и осуществлять мониторинг трансляции средствами массовой информации мате­
риалов, связанных с политическими партиями, кандидатами, государственными
чиновниками и с общественно-политической обстановкой.
Как электронные, так и печатные СМИ оказывают серьезное влияние на фор­
мирование общественного мнения. Для того, чтобы выборы были справедливыми,
кандидатам должны быть предоставлены равные возможности для доступа
к средствам массовой информации, особенно телевидению. Поэтому система­
тический и объективный мониторинг освещения выборов в СМИ и обеспечения
свободы средств массовой информации в период проведения выборов — важная
составляющая всего процесса наблюдения за выборами.
44
В данной главе использованы материалы вышедшей в 2002 г. публикации Национального Демократи­
ческого Института Международных Отношений (НДИ) «Monitoring the Media in Transition Elections: An
NDI Step-by-Step Handbook» (Мониторинг СМИ во время выборов в странах переходного периода: шаг
за шагом), написанной Робертом Норрисом. За дополнительной информацией о мониторинге СМИ реко­
мендуем обращаться непосредственно к этой публикации, так как в ней подробно изложено, как реализовы­
вать программу по мониторингу. Кроме того, организация Article XIX (Статья 19) выпустила два полезных
пособия по вопросам мониторинга СМИ и стандартов в этой области: в 1994 г. — «Guidelines for Election
Broadcasting in Transitional Democracies» (Рекомендации по связанным с выборами трансляциям в странах,
переходящих к демократии) и в 1998 г. — «Election Reporting — a practical guide to media monitoring» (Отчеты о выборах — практическое пособие по наблюдению за выборами). Информацию об этих публикациях
можно получить на сайте организации по адресу: http: //www.article19.org.
237
Наблюдатели должны осознавать, однако, что требования, которым подчиняются
государственные и частные СМИ могут сильно отличаться. Государственные СМИ,
будь то печатные или электронные издания, всегда должны предоставлять изби­
рателям разностороннюю и объективную информацию. Обычно это требование
закреплено в законах или/и в хартиях государственных телерадиокомпаний и уставах
печатных изданий. Но даже если и нет, то соблюдение баланса при освещении
событий принадлежащими государству СМИ, соответствует обязательствам в рамках
ОБСЕ (7-й параграф Копенгагенского документа), где сказано, что кандидаты
должны иметь возможность соревноваться друг с другом на основе равенства перед
властями, и что государственная политика должна допускать возможность для
проведения агитационных кампаний в условиях справедливости. Чтобы избежать
перекосов при освещении партий и кандидатов, в национальном законодатель­
стве могут также содержаться положения, регулирующие деятельность частных
телерадиовещательных компаний во время выборов. Иногда эти положения также
могут касаться и частных печатных изданий. Однако, такие внутренние законы
и требования могут и отсутствовать, также как не существует и международных
стандартов, требующих, чтобы частные СМИ придерживались сбалансированных
издательских позиций. Например, нормальным явлением можно считать ситуацию,
когда газета той или иной политической партии служит рупором для выражения
их политической платформы, и нет ничего странного в том, что другие частные
издания могут поддерживать отдельных кандидатов или различные партии.
Б. ЦЕЛЬ МОНИТОРИНГА СМИ
Цель независимого мониторинга СМИ:
BB Дать независимую и заслуживающую доверия оценку свободе средств
массовой информации во время проведения избирательной кампании;
BB Дать независимую и заслуживающую доверия оценку справедливости
доступа к СМИ и освещению кампании;
BB Привлечь внимание общественности к проблеме притеснения и запугивания
представителей СМИ;
BB Постараться убедить журналистов, редакторов и владельцев СМИ соблю­
дать стандарты сбалансированного освещения событий, избегать однобоких
репортажей, подстрекательства и экстремистских заявлений, способных вызвать
ненависть, нетерпимость и привести к насилию; и
BB Пропагандировать внесение позитивных изменений в постановления
и законы о СМИ, чтобы они соответствовали международным стандартам.
B. ОЦЕНКА МЕСТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,
РЕГУЛИРУЮЩЕГО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СМИ
Прежде чем приступить к мониторингу СМИ, необходимо изучить соответ­
ствующие законы и положения, регулирующие деятельность СМИ. Этим должны
заниматься специалисты по мониторингу совместно с юристами из Отдела
238
координации наблюдения и анализа. Анализу должны быть подвержены соот­
ветствующие положения конституции, законы и постановления регулятивных
органов. Полезно также организовать встречи с представителями этих регулятив­
ных органов, например с сотрудниками структур, занимающихся установлением
стандартов для СМИ, выдачей лицензий, распределением частот вещания и др. Эти
органы наделены значительными полномочиями по регулированию деятельности
средств массовой информации, поэтому очень важно, чтобы наблюдатели хорошо
понимали их роль и функции. Можно также рекомендовать включить описание
их роли в таблицу избирательных споров (см. главы 3 и 4) и зафиксировать все
связанные со СМИ иски и жалобы в отдельной графе этой таблицы.
Г. МОНИТОРИНГ ТЕЛЕРАДИОВЕЩАТЕЛЬНЫХ И ПЕЧАТНЫХ СМИ
К мониторингу СМИ необходимо приступить не позднее одного месяца до дня
выборов и закончить его после объявления окончательных результатов. Однако,
желательно, чтобы эта работа началась как можно раньше, например, как только
избирательные органы власти начнут официальную подготовку к выборам,
и продолжалась до тех пор, пока получившие большинство голосов кандидаты
не вступят в должности. Усилия по мониторингу можно также продолжать и после
окончания выборов, что позволит поставить работу по борьбе с предвзятостью
СМИ и защите свободы средств массовой информации среди гражданского
общества на более постоянную основу.
В начале мониторинга СМИ необходимо определить, какие медийные средства
подлежат наблюдению. Это зависит от:
BB Имеющихся в распоряжении группы наблюдателей финансовых и кадровых
ресурсов;
BB Наличия опыта и знаний в области мониторинга СМИ от предыдущих
выборов;
BB Типа выборов: президентские, парламентские или местные;
BB Структуры СМИ и формы собственности на них по всей стране;
BB Имеющейся информации о численности и социальной принадлежности
читателей, зрителей и слушателей различных СМИ;
BB Имеющихся данных опросов общественного мнения о популярности
различных изданий и каналов;
BB Информации о том, кто является владельцем радио и телевидения; и
BB Информации о СМИ, аудиторию которых составляют национальные мень­
шинства.
Выбор СМИ для мониторинга главным образом зависит от того, откуда
избиратели получают информацию, на которой будет основан их выбор в день
голосования. Поэтому усилия по мониторингу надо направить на наиболее
популярные теле- и радиопередачи и наиболее читаемые газеты.
В регионе ОБСЕ телевидение, как правило, оказывает более сильное влияние
на аудиторию, чем радио и газеты. Наблюдение за работой главного государствен­
ного общественного агентства, выпускающего информационные и новостные
239
программы, должно стать приоритетной задачей, так как его обязанность —
оставаться объективным и непредвзятым. В программу мониторинга следует
также включить другие телевизионные станции, трансляции которых смотрят
все или крупная часть жителей страны. По возможности следует включить
также региональные телестанции и медийные издания, работающие в райо­
нах, к которым следует проявить повышенное внимание. Кроме того, можно
провести наблюдение за работой средств массовой информации, рассчитанных
на представителей национальных меньшинств, особенно если наблюдатели
имеют дело с возможными нарушениями прав национальных меньшинств или
один из основных кандидатов или одна из партий принадлежит к национальным
меньшинствам.
Мониторинг СМИ должен быть направлен на изучение количественных
и качественных показателей, связанных с освещением деятельности кандидатов
на выборные посты, политических партий, организаторов выборов и других
интересующих наблюдателей субъектов. Подходящими для мониторинга субъ­
ектами являются те, которые оказывают наибольшее воздействие на избирателей.
Группу внутренних наблюдателей может также интересовать то, как освещается
в СМИ основная тематика и проблематика, максимально волнующая электорат.
От того, как эти темы и вопросы освещаются, может зависеть оценка степени
ангажированности и самоцензуры СМИ. Важно также оценить уровень актив­
ности политических дебатов, во время которых взгляды политических партий
и кандидатов непосредственно оспариваются их политическими оппонентами.
К актуальным темам относятся следующие (звездочкой отмечены темы, акту­
альность мониторинга освещения которых зависит от обстоятельств):
BB Президент;
BB Прессекретарь или информационная служба президента;
BB Правительство;
BB Премьер-министр;
BB Ключевые министры правительства (или все, если они баллотируются);
BB Лидеры политических партий;
BB Политические партии или основные кандидаты;
BB Руководители регионов*;
BB Избираемые мэры*;
BB Главы местных исполнительных органов власти*;
BB Партии, бойкотирующие выборы* (если таковые имеются);
BB Проявления экстремизма и подстрекательства*;
BB Национальные меньшинства и трансляции на языке национальных мень­
шинств*;
BB Период «затишья» во время кампании* (период после официального окон­
чания агитации и до начала голосования);
BB Ограничения на освещение результатов опросов общественного мнения*;
BB Проведение платной рекламы кандидатов и политических партий*;
BB Кампания по информированию избирателей*;
BB Группа внутренних наблюдателей*.
240
Специалистам по наблюдению за СМИ следует помнить о различии между
«бесплатным эфирным временем», часто положенным по закону, и другими
формами освещения в СМИ. В связи с этим наблюдателям необходимо дать
оценку следующим вопросам:
BB Соблюдались ли требования о бесплатном эфире;
BB Были ли условия трансляции одинаковы для всех субъектов (напр., время
трансляции);
BB Осуществлялась ли трансляция в промежутки времени и в формате, который
наиболее удобен зрителям;
BB Помог ли бесплатный эфир избирателям лучше разобраться в возможных
вариантах выбора.
Методология мониторинга позволяет провести качественный и количественный
анализ передаваемых в новостях и других программах материалов по определенной
тематике и об интересующих наблюдателей субъектах. Это дает возможность
определить, соответствует ли содержание трансляций основным правилам спра­
ведливой и взвешенной журналистики.
Количественный анализ печатных изданий предполагает измерение пло­
щади (в квадратных сантиметрах), занимаемой интересующими наблюдате­
лей материалами. Количественный мониторинг телерадиовещательных СМИ
включает измерение при помощи секундомера общего эфирного времени,
в течение которого те или иные субъекты фигурируют на экранах телевизоров
или в радиопередачах, учитывая также случаи, когда о них идет упоминание
или их цитируют другие лица.
Во время работы по измерению и регистрации времени, посвященного различ­
ной связанной с выборами тематике, наблюдатели должны обращать внимание
на дополнительные факторы, более тонко свидетельствующие о возможных
проблемах с изображением различных участников избирательного процесса.
Например, некоторые кандидаты ли представители от партий в эфире всегда
выступают сами, в то время как других кандидатов почему-то все время лишь
цитируют, пересказывают или кратко излагают суть их заявлений. Что касается
выпусков новостей, то необходимо измерить следующие характеристики:
BB Общее время репортажей (в секундах), посвященное той или иной тематике
или субъектам (перечисленным выше);
BB Общее время (в секундах), в течение которого кандидат/представитель
партии фигурирует и выступает на экране;
BB Время в секундах, на протяжении которого фигурирует только изображе­
ние кандидата или представителя партии (их собственный голос не звучит) —
результаты этих измерений покажут, как изображаются различные субъекты
по сравнению с вышеперечисленными измерениями;
BB Время (в секундах) трансляции голоса кандидата или представителя партии,
даже если отсутствует «картинка» или изображение; и
BB Порядок презентации сюжетов в программах передач.
BB Качественный анализ связан с оценкой окраски и тона подачи материалов:
нейтрального, позитивного или негативного. Он также предполагает анализ точности
241
материалов и обнаружение попыток манипулирования общественным мнением.
Примерами таких манипуляций и фактов искажения информации являются:
BB Использование результатов опросов общественного мнения для продви­
жения лишь одного кандидата или представителя партии;
BB Сокрытие новостей, способных положительно или отрицательно сказаться
на мнении о тех или иных кандидатах;
BB Презентация информации как фактов, не предоставляя каких-либо дока­
зательств;
BB Преподнесение личного мнения журналистов либо чьих-то предвзятых
взглядов или же частных интересов в качестве новостей;
BB Использование выражений, комментариев и утверждений, которые могут
показаться саркастическими, голословными, непрофессиональными и оскор­
бительными;
BB Преднамеренные съемки и трансляция событий — например, митингов
в поддержку кандидатов или партий — так, чтобы количество участников казалось
большим или меньшим, чем на самом деле; и
BB Демонстрация изображения или использование звукового сопровождения,
высмеивающих, оскорбляющих или, наоборот, превозносящих тех или иных
кандидатов.
Помимо выпусков новостей мониторингу можно также подвергнуть дебаты
и круглые столы с участием кандидатов, передачи ток-шоу и информационно-­
аналитические программы. Анализируя дебаты, необходимо учитывать, одинаково
ли применялись к кандидатам общепринятые правила проведения этих дебатов,
и были ли эти правила приемлемыми. Что касается ток-шоу и аналитических
программ, то ввиду их природы — они призваны сообщать зрителям и слушателям
подробности и давать анализ насущных проблем — им не всегда удается избе­
жать однобокого освещения событий в рамках одной программы. Тем не менее,
они должны постараться исправить такое положение дел в своих следующих
выпусках. Осуществляя мониторинг таких программ, следует внимательно фик­
сировать проявления экстремизма, подстрекательства и действий, побуждающих
к совершению преступлений на почве нетерпимости.
При работе с печатными СМИ следует различать статьи, освещающие новости,
от передовых статей, субъективных комментариев и писем в редакцию. Именно
анализ последних может помочь обнаружить возможную предвзятость издания (если
преобладают редакторские статьи и аргументы в пользу одних кандидатов и против
их оппонентов), так как общий обзор новостей должен оставаться объективным.
Сложную проблему представляет освещение деятельности правительства
в период выборов. Хотя средства массовой информации и должны сообщать
гражданам новости о деятельности правительства, это все же дает правящей
партии или коалиции ощутимые преимущества в донесении своей платформы
до избирателей. Давая оценку освещению властей в СМИ, следует отличать
«сообщения о государственной деятельности» от «анонсирования правитель­
ственного курса». Находящиеся у власти лица могут использовать последние
в целях агитации в пользу своего переизбрания. Сообщения о государственной
242
деятельности могут быть оправданы по вполне законным причинам, например,
в связи с объявлением официальных статистических данных. Информация
о политике правительства, напротив, распространяется в период выборов для того,
чтобы обратить общественное мнение в пользу правящей партии или коалиции.
Полученные количественные и качественные данные должны быть внесены
в специальные формы для мониторинга и затем введены в компьютерный банк
данных и преобразованы в удобные для прочтения графические формы пред­
ставления информации: графики, диаграммы, гистограммы и т.п. Все записанные
данные, пленки, кассеты и газеты должны быть сохранены в архивах на случай,
если в будущем возникнет необходимость проверки результатов.
При систематичном проведении и грамотном оформлении количественный
и качественный анализ может убедительно показать, стремятся ли СМИ к более
разностороннему освещению событий, предоставляя всем субъектам возмож­
ность выразить свое мнение и позицию. Ниже приводится пример диаграмм,
составленных по результатам количественного и качественного мониторинга
выпусков новостей. Данный конкретный пример свидетельствует о крайне
тенденциозном освещении событий одним государственным каналом в пользу
действующего президента.
Доля эфирного времени, отведенного на освещение кандидатов в течение
6-и недель на государственном телеканале
48%, Кандидат Е
3%, Кандидат Д
31%, Кандидат Г
9%, Кандидат Ж
9%, Кандидат А
Негативное
освещение
Позитивное освещение
Тон подачи материалов о кандидатах, транслируемых на государственном
телеканале в течение 6-и недель
60
40
20
0
-20
Кандидат А Кандидат Б Кандидат В Кандидат Г Кандидат Д Кандидат Е Кандидат Ж
243
Д. МОНИТОРИНГ ПРОВОДИМОЙ НА ПЛАТНОЙ ОСНОВЕ
ПОЛИТИЧЕСКОЙ АГИТАЦИИ
И ИНФОРМИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ
Полезно также осуществить мониторинг политической агитации, проводимой
на платной основе. Это, однако, достаточно трудоемкое занятие, требующее усилий
по непрерывному мониторингу электронных СМИ, так как агитационные программы,
если позволяет закон, могут транслироваться в любое время. Соответствующий анализ
позволит выявить содержание агитационных роликов: против кого они направлены,
использовались ли подстрекательские приемы и какова суть выступлений кандидатов
и партий. В результате можно также получить достоверную информацию об общем
объеме купленного эфирного времени и рассчитать примерную сумму расходов (см.
раздел о мониторинге финансирования агитационной кампании).
Если существуют опасения, что избиратели не имеют достаточной информа­
ции об избирательном процессе, или что люди мало знают о роли и функциях
избираемого органа власти, то группа внутреннего наблюдения может провести
мониторинг общественно-информационной кампании и кампании по инфор­
мированию избирателей. Это может быть также необходимо, если существуют
проблемы со списками избирателей или низкой активностью электората. Мони­
торинг общественно-информационной и просветительской кампаний позволит
также узнать, какую информацию могли получить национальные меньшинства,
была ли эта информация переведена на языки меньшинств и присутствовала
ли при этом какая-нибудь доля предвзятости.
Е. МОНИТОРИНГ СЛУЧАЕВ ОКАЗАНИЯ ДАВЛЕНИЯ НА СМИ
И ПРЕСЛЕДОВАНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ЖУРНАЛИСТОВ
Группа внутренних наблюдателей должна наладить контакты и проводить
регулярные встречи с журналистами и представителями журналистских орга­
низаций, чтобы разъяснить особенности проводимого ими мониторинга СМИ,
разобраться в структуре и форме собственности на СМИ в стране, узнать, имеют
ли место случаи оказания давления или преследования журналистов.
Типичные формы притеснения, направленные на установление самоцен­
зуры, варьируют, начиная от использования силовых методов или открытых
политических репрессий, и заканчивая более изысканными формами пре­
следования, такими как, например, проведение безосновательных налоговых
проверок, отзыв лицензий, вмешательство в производство и распространение
готовой газетной продукции. Внутренние наблюдатели должны проверить все
заявления о нарушениях прав журналистов и точно зафиксировать их в своих
наблюдениях. Каждый случай надо тщательно задокументировать и отслеживать.
Преследование может вынудить журналистов подать жалобы в суд. В таком
случае, необходимо осуществлять наблюдение за рассмотрением таких дел,
руководствуясь общими правилами наблюдения за рассмотрением любых
избирательных споров (см. главу 4).
244
Почти все группы внутренних наблюдателей за выборами осуществляют, и как
правило весьма успешно, наблюдение за ходом голосования и подсчетом голосов.
Однако, мобилизация тысяч добровольцев для наблюдения на избирательных
участках может потребовать огромных людских затрат, как на национальном, так
и на региональном уровнях, и нередко в ущерб другим мероприятиям по наблю­
дению. Поэтому чрезвычайно важно, чтобы группа внутренних наблюдателей
четко представляла, какое именно они будут осуществлять наблюдение в день
выборов и как это сделать максимально эффективно.
Как можно раньше, желательно еще на стадии оценки потребностей, следует
рассмотреть следующие вопросы:
BB Целесообразно ли направлять наблюдателей на все избирательные участки,
или достаточно ограничиться представительной выборкой участков?
BB Должны ли наблюдатели работать «стационарно», находясь на одном
избирательном участке во время голосования и подсчета голосов?
BB Или наблюдателям следует работать «мобильно», посещая различные
участки в день выборов?
BB Следует ли наблюдателям работать стационарно на всех избирательных
участках в районах, к которым необходимо проявить повышенное внимание?
BB Следует ли стремиться собрать данные о результатах голосования со всех
избирательных участков?
BB Можно ли ограничиться проведением наблюдения за подсчетом результатов
и сбором данных с произвольной выборки избирательных участков?
BB Какие кадровые и материальные ресурсы имеются в распоряжении?
BB Как лучше распределить ресурсы между долгосрочным наблюдением
до начала голосования и набором, а также обучением наблюдателей для работы
в день выборов?
A. НАБЛЮДЕНИЕ ЗАХОДОМ ГОЛОСОВАНИЯ И ПРОЦЕССОМ
ПОДСЧЕТА ГОЛОСОВ
Во время наблюдения за ходом голосования и процессом подсчета голосов
из соображений безопасности желательно, чтобы наблюдатели работали в парах.
Это позволит им сравнивать и сопоставлять свои наблюдения друг с другом: одна
голова хорошо, а две — лучше. Однако, из-за возможного дефицита ресурсов
группа внутреннего наблюдения может принять решение, чтобы наблюдатели
работали индивидуально, по одиночке.
Наблюдатели должны быть полностью готовы к выполнению своих обязанностей
по мониторингу. Они должны пройти подготовку, знать законы о выборах и все
имеющие к ним отношение подзаконные акты, уметь оформлять свои наблюдения
в специальных опросных листках и проверочных формах, подготовленных группой
внутреннего наблюдения, и знать, как их отправить в центральных офис. Важно,
чтобы они также обязались соблюдать кодекс поведения наблюдателей. Кроме того,
они должны быть знакомы с местностью, в которой им предстоит работать, и знать
расположение избирательных участков и центров подсчета результатов выборов.
245
Если наблюдатели направлены на один наблюдательный участок для ста­
ционарного мониторинга, то им следует оставаться там на протяжении всего
процесса голосования и подсчета голосов, если последний проходит на этом
избирательном участке. Если наблюдатели работают в мобильных группах, то они
должны провести как минимум 30 минут на каждом избирательном участке.
При наблюдении важно качество, а не количество! После окончания процедуры
подсчета голосов наблюдатели должны постараться получить копию протокола
избирательной комиссии с результатами голосования и проследить за передачей
результатов, избирательных бюллетеней и других имеющих отношение к выборам
материалов в места, где осуществляется суммирование результатов голосования
с разных избирательных участков.
Наблюдатели должны сохранять полную независимость на протяжении всей
их работы беспристрастность и ни при каких обстоятельствах не выражать
предвзятых мнений или предпочтений в отношении политических партий, кан­
дидатов, властей или вопросов, связанных с выборами. Они не должны иметь
на себе или при себе символику, одежду и предметы, которые могут поставить под
сомнение их нейтралитет и беспристрастность. Наблюдатели должны исполнять
свои обязанности в ненавязчивой манере и не должны вмешиваться в различные
аспекты избирательного процесса. Если наблюдатели заметят какие-либо упу­
щения и недостатки, они могут обратить на это внимание членов избирательной
комиссии, но ни при каких обстоятельствах они не должны давать им инструкции
или оспаривать принятые ими решения. Все заключения должны делаться только
на основании хорошо документированных, достоверных и проверяемых данных.
При исполнении своих обязанностей наблюдатели должны быть осторожны
и постоянно помнить о том, что они представляют группу внутренних наблю­
дателей, ответственную за организацию программы внутреннего наблюдения
за выборами. Попав внутрь избирательного участка, они должны обязательно
представиться председателю и членам избирательной комиссии. Задав вопросы
членам избирательной комиссии, чтобы оценить уровень доверия к выборам
и получить информацию о возможных нарушениях, наблюдатели также должны
попытаться побеседовать с наблюдателями от политических партий или кан­
дидатов, международными наблюдателями (если они там тоже находятся) и с
самими избирателями. Необходимо принять во внимание все выслушанные
мнения, достоверность которых не вызывает сомнений. Наблюдателям следует
помнить, что некоторые люди могут попытаться манипулировать информацией
в личных целях, поэтому они должны проявлять рассудительность, пытаясь понять
и здраво оценить ситуацию. Не следует также упускать возможность опросить
не одного, а как можно больше представителей различных лагерей и интересов.
Во время наблюдения за голосованием и подсчетом голосов следует учитывать
следующие вопросы:
Обстановка на избирательном участке:
• Легко ли найти избирательный участок?
• Не затруднен ли доступ на избирательный участок?
246
• Присутствуют ли на избирательном участке или за его пределами какие-либо
агитационные материалы или признаки проведения агитации?
• Есть ли признаки запугивания, подкупа или незаконного вмешательства
в процесс голосования?
• Находятся ли на избирательном участке посторонние лица?
• Выполняют ли службы охраны порядка свои функции должным образом?
• Предпринимаются ли какие-либо попытки повлиять на выбор изби­
рателей?
Организаторы выборов:
• Хорошо ли подготовлены и знакомы с процедурами голосования и подсчета
голосов члены избирательной комиссии?
• Свободно ли ответственные лица комментируют свои обязанности?
• Выполняют ли они свои обязанности объективно?
• Все ли назначенные члены избирательной комиссии присутствуют на изби­
рательном участке или кто-то был исключен из ее состава?
Материалы:
• Достаточно ли имеющихся в наличии избирательных материалов?
• Была ли надежно обеспечена сохранность избирательных материалов
с момента доставки и до открытия избирательного участка?
• Расположены ли избирательные урны в поле зрения членов избирательной
комиссии?
• Сколько всего избирательных бюллетеней изначально поступило на изби­
рательный участок? И просты ли бюллетени для заполнения?
Список избирателей:
• Сколько всего избирателей зарегистрировано в избирательном списке
и сколько избирателей уже проголосовало? (Это поможет представить примерный
процент проголосовавших).
• Существуют ли признаки того, что значительное количество потенциальных
избирателей не попали в списки избирателей?
• Есть ли признаки того, что количество избирателей серьезно преувеличено?
• Все ли голосующие проживают в данном избирательном округе?
Процедуры голосования:
• Соблюдается ли принцип тайны голосования?
• Заставляют ли избирателей предъявить документы, удостоверяющие их лич­
ность, прежде чем допустить их к голосованию?
• Эффективна ли процедура выдачи бюллетеней избирателям на руки?
• Проставлены ли на бюллетенях официальные печати данного избирательного
участка и/или подписи членов избирательной комиссии?
• Позволяют ли голосовать лицам, имеющим право голосовать на выборах?
• Позволяют ли голосовать лицам, не имеющим право голосовать?
247
• Голосуют ли избиратели, нарушая установленные правила за пределами
избирательных кабинок?
• Разрешают ли голосовать целыми «семьями», допуская более одного чело­
века в кабинки?
• Получают ли избиратели на руки больше бюллетеней, чем положено?
• Есть ли признаки незаконного наполнения избирательных урн?
• Проявляют ли избиратели знание процедур голосования?
• Оказывается ли нуждающимся в помощи избирателям адекватное содействие?
• Имеют ли место случаи чрезмерных задержек в ходе проведения голо­
сования?
• Хорошо ли должностные лица на избирательном участке организовали
процесс голосования?
• Разрешено ли в соответствии с требованием закона представителям и дове­
ренным лицам кандидатов и партий наблюдать за ходом голосования?
• Предпринимаются ли в отношении этих представителей и доверенных лиц
попытки запугивания и оказания давления?
• Предпринимают ли эти представители и доверенные лица попытки или
действия по вмешательству в избирательный процесс или по запугиванию
избирателей и склонению их к голосованию за или против того или иного
кандидата/партию?
Особое внимание следует обращать на специальные процедуры голосования,
которые включают досрочное голосование, голосование на дому, голосование
военнослужащими, заключенными и лицами, находящимися на стационарном
лечении в клиниках:
• Проходит ли досрочное голосование открыто, надежно, и достаточно
ли регламентирован процесс досрочного голосования в законодательстве?
• Достаточно ли регламентировано использование передвижной избиратель­
ной урны?
• Если существует дополнительный список избирателей, в который включены
престарелые и тяжелобольные люди, то не завышено ли количество внесенных
в него избирателей?
• Были ли военнослужащие, заключенные и стационарные больные обе­
спечены достаточными агитационными материалами для того, чтобы сделать
осознанный выбор во время голосования?
• Были ли проведены дополнительные мероприятия по регистрации избира­
телей из числа военнослужащих, заключенных и стационарных больных?
• Предусмотрены ли достаточные меры, чтобы гарантировать военнослужа­
щим, заключенным и стационарным больным право на тайное голосование без
притеснения и запугивания?
• Заставляют ли солдат голосовать в присутствии своих офицеров?
• Дают ли офицеры солдатам задание, за кого именно голосовать?
Процедуры подсчета голосов:
• Проходит ли подсчет голосов открыто?
248
• Могут ли все присутствующие наблюдатели, представители и доверенные
лица кандидатов и партий наблюдать за всеми аспектами подсчета голосов?
• Как соотносится количество проголосовавших зарегистрированных изби­
рателей с количеством использованных бюллетеней?
• Проходит ли обработка бюллетеней внимательно и в соответствии с уста­
новленным порядком?
• Подсчитываются, складываются отдельно и погашаются или уничтожаются
неиспользованные бюллетени?
• Делают ли члены избирательной комиссии какие-либо пометки или записи
на бюллетенях?
• Происходит ли должное обсуждение, согласование и отделение недействи­
тельных бюллетеней от общей массы избирательных бюллетеней?
• Не кажется ли количество недействительных бюллетеней чрезмерно завы­
шенным?
• Проходит ли рассмотрение жалоб удовлетворительным образом?
• Не вмешиваются ли или не предпринимают ли попытки вмешательства
в процесс подсчета голосов представители и доверенные лица кандидатов?
• Присутствуют ли на участке какие-либо посторонние лица, и если да,
то какую роль они играют в процессе подсчета голосов?
Установление и передача результатов голосования:
• Правильно ли происходит заполнение и подписание протоколов всеми
уполномоченными должностными лицами после окончания подсчета голосов?
• Имеют ли представители и доверенные лица кандидатов, после окончания
подсчета голосов, возможность получить копии итоговых протоколов с резуль­
татами голосования?
• Происходит ли объявление результатов публично, и вывешивается ли копия
протокола для публичного обозрения?
• Происходит ли передача протоколов, бюллетеней и избирательных матери­
алов в вышестоящую избирательную комиссию после подсчета голосов гласно
и без происшествий?
• Передаются ли эти избирательные материалы непосредственно в вышесто­
ящую избирательную комиссию, или происходит их доставка в другое место?
Предыдущий опыт наблюдения за процедурами голосования и подсчета голосов
совместно с анализом настоящих процедур в день выборов должен позволить
внутренним наблюдателям определить, какие аспекты процессов голосования
и подсчета голосов требуют дополнительного внимания. Прошлый опыт может
свидетельствовать, например, что в определенных районах серьезную проблему
представляли случаи повторного или множественного голосования одними и теми
же лицами, или что избирательные материалы несвоевременно доставлялись
на избирательные участки.
Эти требования должны быть отражены в опросных листках и формах, специально
разработанных для отражения сделанных наблюдателями во время мониторинга
голосования и подсчета голосов наблюдений. Очень важно, чтобы эти формы были
249
лаконичны, доступны и удобны для использования. Компьютерная обработка и анализ
длинных перечней плохо сформулированных вопросов отнимает много времени и сил.
Это может также привести к появлению уймы бумажной работы по возвращении
форм в центральный офис и может даже вызвать перегрузку системы коммуникации.
Разрабатывая проверочные формы, составители должны помнить о том, что они
должны быть понятны наблюдателям. Поэтому до наступления голосования реко­
мендуется протестировать проверочные формы с участием нескольких наблюдателей,
чтобы определить, насколько они просты и удобны для применения.
В проверочную форму должны входить вопросы, требующие ответа «да» или
«нет», и дополнительные вопросы, позволяющие внести необходимые уточнения.
Например:
Пример 1:
Вопросы
на количество
Видели ли Вы, чтобы кто-нибудь
проголосовал дважды?
Да
Нет
Если да, то сколько таких
случаев Вы заметили?
______________
(только цифры)
По возможности следует избегать использования специальных вопросов типа
«Как члены избирательной комиссии поступали с лицами, чьи имена не были
внесены в списки избирателей? ». Большие отрывки текста сложно анализиро­
вать, особенно если необходимо прочитать тысячи проверочных форм. Если
не удается избежать постановки такого вопроса, то наблюдателям лучше дать
несколько вариантов ответа, чем полагаться на их личные формулировки. Вот
пример, как это можно сделать:
Почему избирательный участок не был открыт вовремя?
(поставьте галочку напротив подходящего ответа)
Пример 2:
Вопросы с заранее сформулированными вариантами ответа
Отсутствовали избирательные
материалы?
Отсутствовал кворум среди
членов избирательной комиссии?
Другие причины (впишите, пожа­
луйста, Ваш ответ)
Угроза безопасности
на избирательном
участке?
Избирательная комис­
сия не могла попасть
в здание?
______________
Ниже приводится пример третьего типа вопросов, которые целесообразно
включать в формы наблюдателей. Он связан с выбором утверждения, которое
наиболее точно соответствует увиденному. Такой тип вопросов, например, очень
удобен при определении общей оценки ситуации на избирательных участках.
Составителям форм можно посоветовать избегать включения нечетного коли­
чества вариантов ответа или предлагать избирателям трех- или пятизначную
шкалу в качестве ориентира. Опыт показывает, что они в таких случаях чаще
отмечают средние показатели.
250
Пример 3:
Вопросы
со шкалой
ответов
Как Вы оцениваете общий процесс голосования на данном
избирательном участке?
(обведите ответ, максимально отражающий Ваше мнение)
Нарушений
нет
Незначительные
нарушения
Несколько
серьезных
нарушений
Множество
серьезных
нарушений
Во время обучения наблюдателей необходимо обратить их особое внимание
на то, чтобы они разборчиво заполняли проверочные формы и опросные листки
и в конце рабочего дня, прежде чем отправиться домой, возвращали их ответ­
ственному за их сбор лицу или в условленное место.
Если группа внутренних наблюдателей строит более амбициозные планы
по наблюдению, то и система отчетности может быть несколько усложнена, чтобы
в формы можно было включить дополнительную информацию. Например, можно
разработать отдельные формы для наблюдения за процедурами открытия избиратель­
ного участка, голосования утром и днем, за подсчетом голосов. Если наблюдатели
пойдут по такому пути, то им нужно быть уверенными, что они смогут справиться
с дополнительным объемом бумажной работы и информации для анализа.
Группа подготовленных специалистов под руководством аналитика данных
должна точно и оперативно внести в компьютерную базу данных информацию
из проверочных форм. Если группа внутренних наблюдателей не в состоянии
самостоятельно разработать необходимое программное обеспечение для анализа,
то необходимо прибегнуть к помощи опытного специалиста в области общественных
наук или статистики. Лучше всего, если аналитики и составители форм объединят
свои усилия и разработают опросные листки и формы, позволяющие получить
максимальный объем информации, задав минимальное количество вопросов.
Наблюдателей можно также снабдить формами для жалоб, которые наблю­
датели и граждане могут использовать для подачи официальных жалоб членам
избирательной комиссии. Наблюдатели должны отправлять копии поданных жалоб
в центральный офис, чтобы можно было организовать мониторинг их рассмотре­
ния. Наблюдатели могут также сообщать подробности о серьезных нарушениях
во время дибрифингов на местах, что позволит накопить материал о характере,
частоте и местах возникновения серьезных проблем.
Информацию, представленную во время этих дибрифингов, анализ отчетов
о жалобах, наблюдении за голосованием и подсчетом голосов, необходимо пред­
ставить своевременно, чтобы успеть включить ее в предварительное заявление,
которое желательно сделать в течение 48 часов после окончания выборов. В неко­
торых случаях для группы по обработке информации нецелесообразно или просто
невозможно ввести данные со всех избирательных участков до обнародования
предварительных заключений. В такой ситуации необходимо проанализировать
представительную выборку отчетов и форм, представленных наблюдателями
для предварительного заявления, а полный анализ включить в итоговый отчет.
251
Б. АЛЬТЕРНАТИВНЫЙ ПОДСЧЕТ ГОЛОСОВ45
Цель альтернативного подсчета голосов (АПГ) — предоставить политическим
партиям, кандидатам и общественности достоверную информацию для проверки
легитимности результатов. Решение о проведении АПГ необходимо принимать заранее,
так как от него будет зависеть организация работы наблюдателей по всей стране.
Хотя идея сбора результатов со всех избирательных участков очень заман­
чива, в действительности она может быть трудновыполнима из-за огромных
кадровых и коммуникационных затрат. Грамотно проведенный научный анализ
данных с произвольной выборки избирательных участков дает точные результаты
и достоверный прогноз относительно общих результатов.
Работая над определением размера и характера произвольной выборки, группа
внутренних наблюдателей должна воспользоваться рекомендациями компетент­
ного социолога, статиста или организации, занимающейся проведением опросов
общественного мнения. Опыт показывает, что при недостатке демографической
информации и неоднородности населения следует увеличивать размер выборки
до как минимум 10-и процентов из числа всех избирательных участков. В осталь­
ных случаях можно ограничиться меньшим количеством избирательных участков
и при этом получить достаточно точные и достоверные общие результаты. При
наблюдении за муниципальными выборами или выборами по мажоритарной
системе, когда за основу принимаются избирательные округи, следует обращать
особое внимание на размер и состав выборки на уровне избирательных районов,
так как в этом случае необходимо учитывать особенности различных округов
на местном уровне.
Для того, чтобы разработать компьютерную программу и выбрать избиратель­
ные участки, которые войдут в произвольную выборку, группе, ответственной
за проведение АПГ, понадобится точная информация о численности, местона­
хождении и размере электората со всех избирательных участков. Полученные
наблюдателями во время проведения АПГ результаты должны быть с точностью
внесены ими в несложные одностраничные формы.
Если внутреннее законодательство не предусматривает возможность наблюде­
ния за процедурой подсчета голосов на избирательных участках, то в таком случае
необходимо сориентировать наблюдателей на копирование данных с вывешенных
для всеобщего обозрения копий итоговых протоколов с результатами голосования
на избирательных участках. Эту информацию можно также получить от самих
членов избирательной комиссии или у доверенных лиц кандидатов или партий,
если последние присутствуют во время подсчета голосов.
Прежде чем проводить АПГ, не лишне проверить систему связи и каналы
передачи отчетов и форм от наблюдателей в центральный офис. Это не только
45
За дополнительной информацией об альтернативном подсчете голосов обращайтесь к публикации Наци­
онального Демократического Института Международных Отношений (НДИ) “The Quick Count and Election
Observation, An NDI Guide for Civic Organizations and Public Parties” (Неофициальный быстрый подсчет
голосов и наблюдение за выборами. Пособие НДИ для общественных организаций и политических партий),
вышедшей в 2002 г.
252
придаст уверенность в используемой методологии, но и продемонстрирует
возможность группы достойно справиться с АПГ и, тем самым, предотвратить
потенциальную фальсификацию во время выборов. Так как момент объявления
результатов АПГ имеет немаловажное значение, то группе внутренних наблю­
дателей необходимо заранее определиться, когда лучше это сделать.
Несмотря на враждебные условия, сербские внутренние наблюдатели
организовали проведение параллельного подсчета голосов
С 1997 г. по 2000 г. власти Сербии не допускали местную неправительственную
организацию «CeSID» (Центр по свободным выборам и демократии) к проведению
наблюдения за выборами в стране. В такой ситуации «CeSID» приняла решение
организовать альтернативный подсчет голосов во время федеральных выборов
2000 г., направив своих добровольцев на избирательные участки для сбора данных
о результатах по мере их вывешивания после окончания подсчета голосов.
Из-за рейдов полиции на их центральный офис и региональные отделения,
которые прошли всего за несколько недель до выборов, и чтобы не рисковать
безопасностью своих волонтеров, «CeSID» приняла решение проводить подготовку
к АПГ в условиях строгой секретности. Был найден сложный, но чрезвычайно
надежный метод связи посредством телефона и через Интернет с использова­
нием теневых серверов. Последние инструкции и формы для наблюдения были
доставлены непосредственно перед началом голосования.
Несмотря на попытки саботировать их работу, «CeSID» удалось объявить
результаты, собранные с 1096-и избирательных участков в 4 часа 30 минут
утра на следующий день после выборов. Эти результаты свидетельствовали
о победе Воислава Коштуницы и противоречили результатам, объявленным
Федеральной избирательной комиссией, в соответствии с которыми лидировал
Слободан Милошевич, и что потребуется проведение второго раунда выборов.
Сербская общественность не приняла официальные результаты, и Федеральная
комиссия впоследствии объявила новые результаты, в соответствии с которыми
в президентских выборах лидировал Воислав Коштуница.
A. ВАЖНОСТЬ ПРОВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА СУММИРОВАНИЯ
ДАННЫХ С ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Ошибки и фальсификации нередко возникают в ходе передачи итогов голосо­
вания и суммирования данных с избирательных участков. Поэтому внутренним
наблюдателям необходимо внимательно и методично осуществлять мониторинг
этих процедур избирательного процесса. Уже само присутствие наблюдателей
во время суммирования результатов и передачи их в вышестоящие избиратель­
ные комиссии может служить сдерживающим фактором для всевозможных
подтасовок и манипуляций.
В некоторых странах практикуется обнародование данных о явке избирателей
в течение дня выборов. При этом для сбора и передачи информации зачастую
253
используются компьютерные системы. Группе внутренних наблюдателей следует
попытаться получить копии документов с этими данными, чтобы позже сопоставить
их с официальными цифрами, зафиксированными в итоговых протоколах, и проверить,
не имел ли место внезапный чрезвычайно высокий рост активности избирателей.
Данные об итогах голосования с избирательных участков, как правило, пере­
даются в окружные избирательные комиссии для суммирования и последующего
направления в национальный Центризбирком. Группа внутреннего наблюдения
должна хорошо знать особенности процедуры суммирования и передачи данных
о голосовании и обеспечить присутствие на всех уровнях обобщения результатов,
направляя команды специально подготовленных наблюдателей для посменной
работы. По возможности желательно присутствовать во время процесса передачи
результатов на вышестоящие уровни избирательных органов власти.
Наблюдатели должны постараться получить копии официальных итоговых
таблиц или протоколов с результатами голосования со всех уровней, на кото­
рых проходит суммирование данных с избирательных участков. Если это
невозможно, то следует вносить данные о результатах в специальные формы
по мере их объявления организаторами выборов на разных уровнях. Эти цифры
необходимо сопоставить с данными, полученными на избирательных участках
наблюдателями, как внутренними, так и международными или наблюдателями
от партий и кандидатов. Наблюдателям следует также докладывать о соблюде­
нии изложенных в избирательном законодательстве процедур суммирования,
обобщения и передачи результатов выборов. Они должны присутствовать и при
возможном проведении пересчета голосов.
Б. МОНИТОРИНГ КОМПЬЮТЕРИЗИРОВАННОЙ ПЕРЕДАЧИ
РЕЗУЛЬТАТОВ
В ряде стран предварительные результаты поступают в ЦИК по электронной
почте. Наблюдателям нужно постараться проследить за этим процессом. Лучше
всего, когда результаты голосования на избирательных участках зачитываются
вслух представителем избирательной комиссии и оператором, ответственным
за введение данных в компьютер. В некоторых странах занесенные в компьютер
данные распечатываются и скрепляются подписями при выдаче копий. Наблю­
датели должны попросить копию распечатки с результатами и сверить цифры
с данными, приведенными в их собственных формах. До начала голосования
группа внутренних наблюдателей может также попросить программное обе­
спечение, используемое при пересылке данных, для проверки специалистом
в области информационных технологий.
В. МОНИТОРИНГ СОБЫТИЙ, РАЗВИВАЮЩИХСЯ ПОСЛЕ
ОКОНЧАНИЯ ДНЯ ВЫБОРОВ
После выборов может царить атмосфера напряженности и неуверенности, свя­
занная с задержками с объявлением результатов голосования, отсутствием полной
254
информации об итогах выборов, наличием нерассмотренных жалоб и аппеляций
или слухов по поводу того, что может произойти после того, как результаты выборов
будут объявлены. В связи с этим внутренним наблюдателям необходимо осущест­
влять мониторинг событий после дня выборов, в том числе процедуры вступления
в должность избранных кандидатов.
Если это возможно, то наблюдателям необходимо осуществить тщательную
проверку окончательных результатов, опубликованных Центральной избирательной
комиссией. Эти результаты должны быть обнародованы в течение определенного
промежутка времени со дня выборов, предусмотренного в законе о выборах. Необ­
ходимо обратить внимание и расследовать все случаи необоснованных задержек
и несоответствий, связанных с процедурами суммирования, проверки и объявления
окончательных итогов выборов. Проверка результатов выборов группой внутренних
наблюдателей может помочь повысить доверие в обществе к результатам выборов
или, наоборот, поставить точность официальных цифр под сомнение, если будут
обнаружены серьезные аномалии.
В большинстве государств-участников ОБСЕ закон предусматривает воз­
можность для партий и кандидатов оспорить результаты выборов в течение
определенного промежутка времени. Такие правовые споры следует внимательно
отслеживать, используя методологию, предложенную в 4-й главе, так как они
всегда носят весьма напряженный характер. Внутренние наблюдатели должны
присутствовать при слушании дел в суде, не полагаясь на интерпретацию жур­
налистов и самих сторон в судебном процессе.
В период после окончания выборов наблюдатели должны обращать внимание
на всевозможные проявления проблем, например, несоблюдение установленных
сроков, отклонений в процессах принятых решений, задержки с рассмотрением
связанных с нарушениями жалоб, ограничение возможностей наблюдателей и поли­
тических партий и др. Они должны также подвергнуть проверке любые проявления
санкций или угроз репрессий против граждан, принявших участие в выборах или
проголосовавших за того или иного кандидата, и следить, не занимаются ли отдель­
ные СМИ подготовкой общества к восприятию сфальсифицированных результатов.
Группа внутренних наблюдателей должна быть готова к проведению рас­
следования любых проблем, которые могут свидетельствовать о систематиче­
ских преднамеренных манипуляциях или которые способны серьезно повлиять
на результаты выборов. Для этого может быть необходимо сформировать группы
специалистов для изучения спорных вопросов. Наблюдателям нужно также
быть готовыми к проведению встреч с представителями политических партий,
других элементов гражданского общества и с избирателями, чтобы выслушать
все имеющиеся у них сомнения, получить доказательства подтасовок и другую
необходимую информацию.
A. ВАЖНОСТЬ СОСТАВЛЕНИЯ ОТЧЕТОВ
Отчеты — составная часть наблюдения за выборами. В них содержится вся
архивная информация о текущих наблюдениях, которую можно использовать
255
в ходе будущих выборов. Для того, чтобы обеспечить высокое качество отче­
тов и заявлений, потребуется организовать специальный порядок регулярного
составления и анализа внутренних отчетов, то есть создать строгую систему
отчетности.
Группой внутренних наблюдателей должно быть принято решение о том, когда
именно они собираются выпускать отчеты и делать заявления — только после или
также во время проведения выборов. Предвыборные заявления, на регулярной основе
или только в определенные удобные моменты, дают возможность группе внутренних
наблюдателей делать конструктивные комментарии о ходе выборов. Многие группы
внутренних наблюдателей поступают именно так. В некоторых случаях, однако,
наблюдатели воздерживаются от комментариев по поводу избирательного процесса
до тех пор, пока выборы не будут официально закончены. Вне зависимости от того,
какое решение примут наблюдатели, после окончания выборов им следует сделать
как минимум две вещи: выпустить предварительные заключения и итоговый отчет,
в которых будет представлена их окончательная оценка выборов.
Еще до начала реализации программы по наблюдению необходимо обдумать
возможный характер будущих заключений. Следует провести «мозговую атаку»,
чтобы заблаговременно определиться, как более эффективно интерпретировать
возможные события. Необходимо продумать все возможные сценарии и их
потенциальные последствия. Продумывая эти вопросы в начале мероприятий
по наблюдению и периодически пересматривая стратегию и тактику, группа
по внутреннему наблюдению получает возможность более эффективно восполь­
зоваться собранной информацией.
Б. ОТЧЕТЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ
Региональные координаторы наблюдателей должны готовить регулярные
отчеты о событиях, предшествующих голосованию. Кроме заполнения форм
о чрезвычайных происшествиях и событиях кампании, региональные координа­
торы наблюдателей должны представлять еженедельные отчеты, формат которых
должен быть определен заранее. Это позволит придерживаться единого стандарта
при составлении отчетов. В них следует включать информацию о событиях,
происшедших в течение отчетного периода. Каждый отдел должен иметь опре­
деленное название. В отчет можно включить следующие темы:
• Анализ общей политической ситуации: краткое изложение развития
политической ситуации в регионе на протяжении недели, с указанием всех
интересных событий и вопросов;
• Организация выборов: все ли идет по плану — последние данные о дея­
тельности организаторов выборов, данные о количестве избирательных участков
и все проблемные вопросы;
• Избирательные споры: в дополнение к специальным отчетам об изби­
рательных спорах в данной графе региональным наблюдателям необходимо
представлять информацию обо всех поданных в их регионе жалобах и том, как
проходит их рассмотрение;
256
• Информирование избирателей: кто и какие материалы производит,
на какую тему, и какова эффективность этой работы;
• Политическая кампания: чем занимались политические партии и кан­
дидаты, какие они проводили встречи, сталкивались ли они с какими-либо
препятствиями, оказывалось ли на них давление, поднятые ими проблемные
вопросы, отношение к агитационной кампании со стороны общественности;
• СМИ: как события кампании освещаются в региональных СМИ, обеспе­
чивают ли они нормальный доступ политическим конкурентам, сбалансированы
ли репортажи, и как партии, кандидаты и общество реагируют на то, как осве­
щаются выборы;
• Государственные власти: занимают ли госструктуры нейтральную позицию
во время избирательной кампании, действуют ли они в соответствии с законом;
все заявления, связанные с оказанием властями покровительства тем или иным
кандидатам, и случаи вмешательства в ход кампании;
• Оказание давления на избирателей и конфликтные ситуации: имели
ли место случаи запугивания избирателей со стороны партий или других субъ­
ектов (следует включить конкретные примеры), есть ли признаки возможного
возникновения конфликта и, если да, то что предпринимается для предотвращения
этого и других потенциальных конфликтов, и имело ли место применение силы
и возникновение конфликта;
• Участие женщин: имело ли место прямое или косвенное ущемление изби­
рательных прав женщин, есть ли какие-либо проблемы и принимают ли женщины
активное участие в выборах;
• Участие национальных меньшинств: если в данном регионе проживают
представители национальных меньшинств, то был ли им предоставлен беспре­
пятственный доступ к избирательному процессу, принимают ли они участие
в выборах и поднимают ли они какие-либо проблемы;
• Другие важные вопросы.
Отчеты должны быть написаны кратко, понятно и по существу. В них не должно
быть места домыслам. В них следует включать информацию о событиях, которые
наблюдатели видели сами, и свидетельства других лиц, четко проводя различие
между этими двумя разными вещами. Если были выдвинуты какие-либо обвине­
ния, то наблюдатели должны указать, были ли они подтверждены или проверены
другими источниками. Отчеты должны быть надежно переданы в центральный
офис сотруднику Отдела координации наблюдения и анализа, ответственному
за их сбор, регистрацию, чтение, анализ и хранение. При наличии вопросов,
требующих дальнейшего разъяснения, этот сотрудник должен выступать в роли
основного контактного лица. По возможности региональные координаторы
наблюдателей должны регулярно посещать проводимые в центральном офисе
совещания. Иногда полезно направлять отчеты, составленные на основе предо­
ставленных наблюдателями данных, обратно в регионы, чтобы у региональных
наблюдателей сложилось впечатление обо всех событиях в стране, и чтобы они
могли распознать наличие шаблонов и тенденций в поведении тех или иных
участников выборов.
257
В. ДОКЛАДЫ О ПРОИСШЕСТВИЯХ
Информация обо всех связанных с выборами происшествиях должна неза­
медлительно поступать в центральный офис наблюдателей. Информация должна
быть максимально достоверной, точной и лаконичной. Наблюдателям должны
быть выданы формуляры для отчетов, связанных с особыми происшествиями.
Эти отчеты должны быть краткими и включать такую информацию, как:
BB Подробное описание происшествия;
BB Запланированные наблюдателями действия по мониторингу развития событий;
BB Предложенные центральным офисом действия по мониторингу развития
событий.
Г. ЗАЯВЛЕНИЯ
Во время выборов, как уже было указано выше, группа внутренних наблюда­
телей может принять решение выпускать промежуточные отчеты или заявления.
Хотя по своей сути эти действия являются конструктивными, следует помнить,
что в результате этого наблюдатели могут стать своего рода мишенью для всевоз­
можного давления. Достоверные отчеты, содержащие хорошо изученные факты,
дают обществу необходимую информацию о характере избирательного процесса
и могут помочь предотвратить связанное с выборами насилие и беспредел.
Наиболее важным публичным заявлением группы внутренних наблюдателей
наверняка будут комментарии, сделанные непосредственно по окончании выбо­
ров, когда интерес к ним в стране и за рубежом будет максимально высок. Эти
заключения (предварительные, так как заявление о них делается до того, как
завершатся все аспекты избирательного процесса, например, рассмотрение жалоб
и апелляций) должно содержать анализ всех процедур избирательного процесса,
наблюдение которых было осуществлено. За предварительным заявлением могут
следовать дополнительные заявления, если в этом возникает особая необходимость,
или на поверхность выходит до сих пор неизвестная информация.
Заявление должно состоять из трех основных частей:
1. Оценка основных аспектов выборов:
BB Общая информация;
BB Законодательная база;
BB Организация выборов;
BB События, предшествующие началу голосования, например, избирательная
кампания и деятельность СМИ;
BB Жалобы и апелляции, связанные с выборами;
BB День выборов;
BB Ситуация после голосования, в том числе суммирование и установление
итогов выборов;
2. Все заслуживающие внимания инциденты:
BB Подробности всех инцидентов, вызвавших серьезные опасения, особенно
случаи применения силы.
258
3. Выводы — общая оценка выборов:
BB Оценка выборов в плане соблюдения основополагающих международных
обязательств и стандартов в области проведения демократических выборов,
положений соответствующего Национального законодательства, в частности
конституции и закона о выборах.
Предварительное заключение будет считаться главным документом, содер­
жащим выводы группы внутренних наблюдателей. Поэтому оно должно быть
точным, кратким и хорошо сформулированным. В него не следует включать
второстепенные факты и бесчисленные подробности. Более многословные
пояснения и примеры следует приберечь для итогового отчета.
И наконец, группе наблюдателей предстоит сдерживать нажим со стороны средств
массовой информации, нередко требующих ускорить объявление результатов наблю­
дения, до тех пор, пока не будет завершен необходимый анализ и сделаны соответ­
ствующие выводы. Многие составные части заявления, связанные с событиями
до начала голосования, можно подготовить до дня выборов, включив комментарии
о ходе голосования, подсчета и установления результатов после анализа информа­
ции об этих процессах. Группа внутреннего наблюдения должна создать систему
отчетности, позволяющую своевременно сделать предварительное заявление. Хотя
не рекомендуется предпринимать никаких поспешных действий, все же следует
помнить о том, что выводы и заключения наблюдателей могут оказать максимальное
воздействие, и к ним будет проявлено наибольшее внимание, когда общество и СМИ
больше всего интересуют результы выборов, то есть сразу после их проведения.
Д. ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ
Итоговый отчет должен быть составлен в течение двух месяцев со дня окон­
чания выборов. В нем должен быть представлен подробный анализ всех аспектов
избирательного процесса, мониторинг которых был осуществлен. Необходимо
позаботиться о том, чтобы отчет был написан понятным языком, в том числе
для людей, не являющихся специалистами в области выборов. Важно, чтобы все
сделанные в отчете заявления имели достоверные доказательства. Не следует
включать в него материалы, вызывающие сомнения. В итоговый отчет рекомен­
дуется включить такие разделы, как:
BB Краткое содержание отчета;
BB Введение и особые замечания (слова благодарности за оказанную помощь
и поддержку);
BB Политическая ситуация;
BB Анализ законодательной базы;
BB Анализ процесса регистрации избирателей и результаты проверки списков
избирателей;
BB Мониторинг организации выборов;
BB Наблюдение за регистрацией кандидатов;
BB Наблюдение за предвыборной кампанией;
BB Мониторинг СМИ;
259
BB Наблюдение за ходом голосования, подсчета голосов и обобщения резуль­
татов;
BB Официальные итоги выборов и комментарии;
BB Рассмотрение жалоб и эффективность системы вынесения решений по ним;
BB Рекомендации.
Рекомендации должны быть четко сформулированы и должны содержать
конструктивные предложения, направленные на усовершенствование избира­
тельного процесса.
Помимо выпуска письменных заключений и отчетов группа внутренних наблю­
дателей может также представить свои выводы и рекомендации в устной форме
вниманию широкой аудитории — избирательным властям, политическим партиям,
гражданскому обществу и международным кругам. Это может стать платформой
для обмена мнениями и взглядами на возможные пути усовершенствования изби­
рательного процесса и помочь наладить доверительные отношения между группой
внутренних наблюдателей и их основными собеседниками, в частности, властями
и организаторами выборов. Устные заявления и выступления можно делать как до,
так и непосредственно после опубликования отчетов, а также на регулярной основе
во время избирательного процесса или в ходе семинаров в послевыборный период для
всех заинтересованных сторон — властей, парламентариев, организаторов выборов.
Е. РАСПРОСТРАНЕНИЕ ОТЧЕТА
Как заявления, так и отчеты должны быть составлены на всех государственных
языках и, если возможно, на языках национальных меньшинств, а также переведены
на английский язык, чтобы с их содержанием могли ознакомиться представители
международного сообщества. Тексты заявлений и отчетов должны быть распро­
странены среди местных и зарубежных СМИ, международных организаций и НПО,
посольств, государственных властей, политических партий, кандидатов, доноров
и представителей международного сообщества. Их также следует поместить и в
сети Интернет на веб-странице группы внутренних наблюдателей.
<…>
260
2.18. Руководство по наблюдению за выборами
(ОБСЕ/БДИПЧ, Варшава, 2010 год, шестое заседание)
(Извлечения)
ПРЕДИСЛОВИЕ
Наблюдение за выборами — один из главных компонентов деятельности
Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), имеющей
своей целью поддержку прав человека, демократии и верховенства права на всей
территории Европы, Центральной Азии и Северной Америки.
Все 56 государств-участников ОБСЕ придают особое значение проведению
демократических выборов. В историческом Копенгагенском документе 1990 года
государства провозгласили, что «воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе
периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности
любого правительства». Помимо этого, в Копенгагене государства-участники
договорились по целому ряду обязательств, в которых с беспрецедентной на тот
момент детализацией были указаны признаки истинно демократических выборов.
Основные принципы выборов, сформулированные в этих обязательствах,
можно коротко изложить следующим образом: выборы должны быть всеобщими,
равными, справедливыми, тайными, свободными, прозрачными и подотчетными.
Содействие организации выборов в соответствии с этими принципами является
одним из важнейших аспектов деятельности ОБСЕ в области, которая известна как
«человеческое измерение безопасности». В комплексной концепции безопасности
ОБСЕ, принятой еще в Хельсинском заключительном акте 1975 года, человече­
ское измерение безопасности — защита и поддержка прав человека и основных
свобод, демократических институтов и верховенства права — считается не менее
важным фактором поддержания мира и стабильности, чем военно-политическое
и экономическое измерения.
В соответствии с этим убеждением государства-участники признают, что
несоблюдение обязательств по обеспечению демократических выборов может
представлять угрозу стабильности в регионе ОБСЕ.
Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) было
создано государствами-участниками для того, чтобы оно оказывало им содей­
ствие в соблюдении обязательств по человеческому измерению — в том числе,
обязательств, касающихся выборов. В рамках этих задач государства-участники
поручили БДИПЧ осуществлять наблюдение за выборами в регионе ОБСЕ —
в предвыборный период, в день голосования и после него, — а также оценивать
степень соответствия избирательного процесса обязательствам в области выборов.
Помимо этого, на Будапештской встрече на высшем уровне 1994 года госу­
дарства-участники поручили БДИПЧ разработать руководство для наблюдателей
за выборами в целях повышения эффективности подготовки к наблюдению
и самих процедур наблюдения за выборами. В результате в 1996 году вышло
261
в свет первое издание «Руководства по наблюдению за выборами», подготов­
ленное БДИПЧ.
Руководство создавалось в первую очередь как практическое пособие для
участников миссий по наблюдению за выборами. В то же время оно стало важным
справочным документом по применяемой БДИПЧ методике наблюдения за выбо­
рами и, уже в этом качестве, вдохновило другие группы как внутренних, так
и международных наблюдателей на развитие своего собственного потенциала
в области наблюдения за выборами.
Методика наблюдения за выборами, применяемая БДИПЧ, эволюциони­
ровала с течением времени, отражая опыт работы миссий, которые провели
наблюдение или оценку в общей сложности более 230 выборов. В результате
были разработаны еще более тонкие подходы к наблюдению за выборами
и их оценке в различных обстоятельствах и с учетом различных потребностей.
Методика, предусматривающая долгосрочный, комплексный, последовательный
и систематический подход к наблюдению за выборами, стала основой авторитета
БДИПЧ в данной области.
В декабре 2006 года Совет министров ОБСЕ поручил БДИПЧ обеспечить
«дальнейшее укрепление методики наблюдения», а также «уделять максималь­
ное внимание вопросам независимости, беспристрастности и профессиона­
лизма» в области наблюдения за выборами. В соответствии с этим сегодня,
через пять лет после публикации последнего издания руководства и в связи
с 20-й годовщиной Копенгагенского документа, БДИПЧ с удовольствием
представляет шестое издание своего руководства. Оно стало итогом тщатель­
ного анализа, учитывающего самые последние достижения Бюро в области
развития своей методики.
Новое издание учитывает изменения в практике работы миссий на местах,
произошедшие с 2005 года, — в том числе, наблюдение за применением новых
технологий голосования и более пристальное внимание к развитию событий после
выборов. В данном издании также подробно описываются изменения, которые
БДИПЧ, учитывая выявленные потребности, внесло в свою деятельность в области
выборов в целях предоставления государствам-участникам более качественной
помощи на базе имеющихся ресурсов. В связи с этим, в руководстве предлага­
ется обзор различных форматов, которые может использовать БДИПЧ в своем
наблюдении за выборами, — таких, как миссии по наблюдению за выборами,
ограниченные миссии по наблюдению за выборами, миссии по оценке выборов
и группы экспертов. Наконец, руководство рассматривает вопросы осуществления
дальнейших шагов по выполнению рекомендаций БДИПЧ, касающихся выбо­
ров, а также вопросы анализа работы средств массовой информации и анализа
статических данных.
По моему убеждению, обновленная редакция руководства будет способствовать
тому, чтобы этот документ продолжал служить полезным и важным инстру­
ментом для участников миссий по наблюдению за выборами и для всех тех, кто
интересуется вопросами такого наблюдения. Данное издание станет основой
дальнейшей деятельности БДИПЧ по наблюдению за выборами и поможет нам
262
в рамках нашего мандата осуществлять наблюдение с максимальной последо­
вательностью и профессионализмом.
Я хочу выразить признательность тысячам наблюдателей на выборах и экспер­
там, которые своей работой внесли неоценимый вклад в подготовку настоящего
руководства.
Посол Янез Ленарчич
Директор БДИПЧ
1.1. Руководство по наблюдению за выборами БДИПЧ46
Настоящее руководство излагает методику БДИПЧ по наблюдению за выборами
и является справочным пособием для всех наблюдателей БДИПЧ. Оно содержит
информацию об основах планирования, развертывания и деятельности миссий
по наблюдению за выборами (МНВ), а также о дальнейших шагах по итогам работы
миссий. Данная информация предназначена для всего сообщества стран ОБСЕ —
для правительств государств-участников, политических партий, кандидатов,
избирателей, средств массовой информации, групп гражданского общества, —
а также для других международных организаций. Помимо этого, руководство
подробно освещает порядок оценки выборов в государствах-участниках ОБСЕ
с точки зрения их соответствия обязательствам ОБСЕ, другим международным
стандартам в области демократических выборов47, а также положениям нацио­
нального законодательства.
Несмотря на то, что с момента первого издания руководства в 1996 году мето­
дика БДИПЧ не претерпела кардинальных изменений, в данном шестом издании
широко используются знания и практический опыт, полученные в результате
наблюдения за более чем 230 выборами, на которых Бюро работало на настоящий
момент. В соответствующих решениях Совета министров ОБСЕ говорится, что
БДИПЧ обязано постоянно пересматривать и совершенствовать свою методику.
46
Более подробные и специализированные рекомендации для сотрудников миссий по наблюдению за вы­
борами можно найти в некоторых других публикациях БДИПЧ, включая «Руководство для долгосрочных
наблюдателей за выборами», «Руководство по мониторингу участия женщин в выборах», «Рекомендации
по анализу законодательной базы выборов» (пересмотренное издание этого руководства готовится к публи­
кации), «Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе»,
«Разрешение споров по вопросам выборов в регионе ОБСЕ» (Resolving Election Disputes in the OSCE Area),
а также «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участ­
никах ОБСЕ». Все эти публикации можно заказать в печатном виде в БДИПЧ или найти в электронном
формате на веб-сайте Бюро (http: //www.osce.org/odihr). Помимо этого, готовятся к публикации руководства
для наблюдателей по мониторингу средств массовой информации в период выборов, по вопросам участия
национальных меньшинств в избирательном процессе, по наблюдению за регистрацией избирателей и элек­
тронным голосованием.
47
В настоящем руководстве под «другими международными стандартами» понимаются связанные с вы­
борами всеобщие и региональные стандарты, которые закреплены в таких договорах, как Международный
пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о правах человека, Конвенция о стан­
дартах демократических выборов, а также Конвенция о стандартах демократических выборов, избиратель­
ных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. Эти стандарты изло­
жены и вне рамок договоров — например, во Всеобщей декларации прав человека и в других политических
декларациях, а также в замечаниях общего порядка Комитета Организации Объединенных Наций по правам
человека.
263
В новом издании учтены недавние изменения в формате миссий, которые позво­
ляют расширить географию деятельности БДИПЧ в области выборов, а также
проводить наблюдение по конкретным направлениям. Новое издание руководства
также рассматривает специализированные проблемы наблюдения — такие, как
мониторинг средств массовой информации, электронное голосование и анализ
статистических данных. Наконец, оно содержит дополнительные рекомендации
по наблюдению на следующий день после выборов и по осуществлению даль­
нейших шагов по результатам наблюдения.
Выход в свет шестого издания руководства совпадает с 20-й годовщиной
принятия Копенгагенского документа и Парижской хартии для новой Европы.
Таким образом, данная публикация является напоминанием о достижениях ОБСЕ
в области эффективного наблюдения за выборами, а также в сфере разработки
критериев демократических выборов и оценки избирательных процессов в госу­
дарствах-участниках.
В первом издании нашего руководства подчеркивалось, что избирательный
процесс не ограничивается событиями одного дня — дня выборов. В нем также
говорилось о расширении (в соответствии с Декларацией Будапештской встречи
на высшем уровне 1994 года) функций БДИПЧ по осуществлению долгосрочных
наблюдений за выборами до дня голосования, в день голосования и после него.
Сегодня, с учетом решений Совета министров ОБСЕ, принятых в Стамбуле (1999),
Порту (2002), Маастрихте (2003) и Брюсселе (2006), в шестом издании руковод­
ства особое внимание уделяется постоянным усилиям БДИПЧ, направленным на
то, чтобы обеспечить выполнение государствами-участниками их обязательства
оперативно реагировать на рекомендации Бюро и предпринимать необходимые
шаги по совершенствованию процесса демократических выборов.
В течение почти пятнадцати лет, прошедших со времени публикации первого
издания руководства, БДИПЧ всегда неустанно подчеркивало значение долго­
срочного и ориентированного на избирательный процесс подхода к наблюдению
за выборами. В сотрудничестве с государствами-участниками Бюро продолжает
работу во имя достижения общей цели — проведения демократических выборов,
которые отвечали бы обязательствам ОБСЕ.
1.2. Как пользоваться Руководством
Настоящее руководство составлено таким образом, чтобы читатель мог легко
найти материал, наиболее интересный и необходимый для него. Глава 2 предла­
гает общую информацию о деятельности ОБСЕ в области наблюдения за выбо­
рами — в том числе, об основной цели такого наблюдения, о работе на выборах
в более широком контексте прав человека и о мандате БДИПЧ. Глава 3 содержит
краткий обзор обязательств ОБСЕ, других международных стандартов в области
демократических выборов, а также положений национального законодательства,
на основании которых БДИПЧ оценивает выборы в регионе ОБСЕ. В главе 4
представлены некоторые минимальные условия для проведения эффективного,
точного и профессионального наблюдения за выборами. В ней также подробно
разъясняется роль миссий по оценке потребностей. В главе 5 дается описание
264
некоторых форматов деятельности по наблюдению за выборами — они были
разработаны в целях обеспечения надлежащего учета потребностей государств-­
участников, а также в целях повышения качества оказываемой им помощи
в области улучшения организации выборов и совершенствования избирательного
законодательства.
Последующие главы посвящены оперативной деятельности миссий по наблю­
дению за выборами и выстроены в определенной логической последовательности.
В главе 6 дается описание состава и структуры стандартной МНВ. Глава 7 содержит
подробное описание методики наблюдения в период, предшествующий дню выбо­
ров. Главы 8–9 излагают методику наблюдения за ходом голосования и подсчетом
голосов, а также за подведением результатов выборов. Главы 10–12 посвящены
периоду после дня голосования, в том числе методам составления отчетов сразу
после окончания выборов, методам наблюдения за событиями в послевыборный
период, а также вопросам завершения работы и закрытия миссии. Заключительные
главы с 13 по 15 посвящены партнерским отношениям БДИПЧ с другими орга­
низациями, вопросам итоговой оценки выборов, а также возможным вариантам
осуществления дальнейших шагов по итогам проведения выборов.
Завершают Руководство четыре приложения, содержащие дополнительную
информацию. В приложении I приводится список всех основных обязательств
ОБСЕ, связанных с проведением выборов и включенных в Копенгагенский
документ 1990 года, а также в другие соответствующие документы ОБСЕ. В при­
ложении II находится образец анкеты, которую заполняют краткосрочные наблю­
датели (КН) при посещении избирательных участков. Приложение III содержит
глоссарий терминов, которые обычно используются членами МНВ. В приложении
IV приводится список публикаций БДИПЧ, посвященных выборам.
В целом, структура настоящего руководства позволяет дать ясное описание
состава миссий по наблюдению за выборами, основополагающих принципов
их деятельности, а также их работы.
2. ОБЩАЯ ИНФОРМАЦИЯ ПО ВОПРОСАМ МЕЖДУНАРОДНОГО
НАБЛЮДЕНИЯ ЗА ВЫБОРАМИ
2.1. Почему необходимо наблюдать за выборами?
Будучи сообществом государств, приверженных уважению прав человека,
демократии и верховенства права, ОБСЕ придает особое значение демократи­
ческим выборам как одному из основных факторов долгосрочной безопасности
и стабильности. Все государства-участники ОБСЕ приняли на себя обязательство
приглашать на свои выборы международных наблюдателей от других госу­
дарств-участников ОБСЕ, от БДИПЧ и Парламентской ассамблеи ОБСЕ48. Таким
образом, государства признают, что наблюдение может сыграть важную роль
48
Это обязательство было принято в Хартии за европейскую безопасность (п. 25) на Стамбульской встрече
на высшем уровне 1999 года и подтверждено в п. 10 Решения Совета министров ОБСЕ № 19/06 «Повыше­
ние эффективности ОБСЕ» (Брюссель, 6 декабря 2006 г.).
265
в повышении прозрачности и подотчетности выборов, а также в укреплении
доверия общества к избирательному процессу. Направление наблюдателей явным
образом поддерживает развитие демократических процессов и может содействовать
государствам-участникам в достижении заявленной ими цели — проведению
подлинно демократических выборов в соответствии с обязательствами ОБСЕ.
Вместе с тем, не следует считать, что одно лишь присутствие международных
наблюдателей может сделать избирательный процесс более легитимным или
более заслуживающим доверия. Однако, в целом, независимая и беспристрастная
оценка со стороны международных наблюдателей может стать положительным
фактором для большинства избирательных процессов.
Демократические выборы — это торжество основных прав человека и, более
конкретно, торжество гражданских и политических прав. Поэтому наблюдение
за выборами способствует утверждению и защите этих прав. Подлинные выборы —
это политическое состязание в условиях политического плюрализма, доверия,
прозрачности и подотчетности, которое позволяет избирателям сделать осознан­
ный выбор из ряда отличающихся друг от друга политических платформ. Такие
выборы предполагают уважение основных свобод — свободы слова и получения
информации, объединений, собраний и передвижения, — а также приверженность
принципу верховенства права, включающему доступ к эффективным средствам
правовой защиты. Также должна обеспечиваться свобода создавать политические
партии и участвовать на равных условиях в борьбе за право занимать выборные
должности; недискриминация и равенство прав всех граждан, включая лиц
из числа меньшинств; свобода от запугивания и давления, а также ряд других
основных прав и свобод, защита и утверждение которых входят в обязательства
всех государств-участников ОБСЕ.
Цель любого мероприятия БДИПЧ по наблюдению за выборами состоит в том,
чтобы оценить, в какой степени данный избирательный процесс соответствует
обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам демократических
выборов, отражены ли такие обязательства в национальном законодательстве
и как это законодательство выполняется. В задачи наблюдения за выборами также
входит определение направлений необходимых улучшений, а также выработка
конкретных и действенных рекомендаций в поддержку мер государств-участников
по проведению демократических выборов в соответствии с обязательствами ОБСЕ.
2.2. Наблюдение в контексте конкретных выборов
Деятельность БДИПЧ в области наблюдения за выборами демонстрирует
стремление ОБСЕ оказывать помощь государствам-участникам в формировании
прочных и жизнеспособных демократических институтов. Хотя традиционно
основное внимание всегда уделялось наблюдению за выборами в странах, нахо­
дящихся на этапе перехода к демократии, другие государства-участники ОБСЕ
также получают пользу от целевого наблюдения или оценки их избирательных
процессов. Следует отметить, что, согласно принципу равенства суверенных
государств, сформулированному в Хельсинки в 1975 году, все 56 государств-­
участников в равной степени связаны одними и теми же обязательствами, которые
266
в равной степени применяются к каждому из них. Учитывая данное положение,
БДИПЧ расширяет географию своей деятельности по наблюдению за выборами
во всем регионе ОБСЕ.
Наблюдение за выборами входит в число видов гражданской деятельности.
Тем не менее, наблюдение может проходить в обстановке недавно закончивше­
гося конфликта — при условии, что будет обеспечено соблюдение минимальных
стандартов, необходимых для того, чтобы результаты наблюдения заслуживали
доверия. Это предполагает достаточный уровень безопасности обстановки,
позволяющий организовать Руководство по наблюдению за выборами и прове­
сти конструктивный избирательный процесс, а также дающий наблюдателям
возможность свободного, беспрепятственного перемещения. Ценность наблю­
дения за выборами может быть сведена практически к нулю в ситуации, когда
соображения безопасности не позволяют участникам наблюдения за выборами
получать информацию, свободно передвигаться по стране или встречаться со всеми
силами, заинтересованными в исходе выборов. В таких условиях достоверность
любых результатов наблюдения может быть поставлена под сомнение.
2.3. Мандат БДИПЧ на проведение наблюдений за выборами
Мандат БДИПЧ на проведение наблюдений за выборами определен в пункте
8 Копенгагенского документа 1990 года, а также подтвержден в Парижской
хартии для новой Европы (1990), Документе четвертой встречи Совещания
по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1993 года, состоявшейся
в Риме; в Документе Будапештской встречи на высшем уровне 1994 года,
Документе Стамбульской встречи на высшем уровне 1999 года (Хартия евро­
пейской безопасности) и в Решениях 14-й встречи Совета министров ОБСЕ
в Брюсселе (2006).
Первоначально БДИПЧ было создано по решению Парижской встречи
на высшем уровне государств-участников СБСЕ (предшественника ОБСЕ) 1990
года как Бюро по свободным выборам. Тогда в мандат Бюро входило содействие
выполнению обязательств ОБСЕ конкретно в области демократических выборов,
а также оказание помощи по обеспечению контактов и обмену информацией
о выборах. Вскоре после своего образования Бюро приступило к осуществлению
мероприятий по наблюдению за выборами в ограниченных масштабах.
В 1992 году Бюро стало называться «Бюро по демократическим институтам
и правам человека», а его мандат был расширен и стал включать другие аспекты
человеческого измерения. В 1993 году Совет СБСЕ в Риме принял решение об «укре­
плении роли БДИПЧ во всеобъемлющем наблюдении за процессом выборов»49.
На следующий год участники Будапештской встречи на высшем уровне, признав, что
49
Документ четвертой встречи Совета СБСЕ (Рим, 1993 год), Решения, глава IV, п. 4. Текст этого и других
документов ОБСЕ, на которые даются ссылки в данной публикации, можно найти на веб-сайте БДИПЧ
(http: //www.osce.org/odihr). См. также: Обязательства ОБСЕ в области человеческого измерения, т. I и II
(сборники документов в тематическом и хронологическом порядке). Варшава, БДИПЧ ОБСЕ, 2005. URL:
http: //www.osce.org/publications/ odihr/2005/09/ 16237_440_ru.pdf (т. I) и http: //www.osce.org/publications/
odihr/ 2005/09/16238_441_ru.pdf (т. II).
267
избирательный процесс не является событием одного дня, приняли решение о том,
что БДИПЧ «будет играть более значительную роль в наблюдении за процессом
выборов до их начала, в ходе них и по их окончании»50. Помимо этого, Будапешт­
ская встреча на высшем уровне дала БДИПЧ специальное поручение «оценивать
наличие условий для свободной и независимой деятельности средств массовой
информации» в период выборов, а также составить пособие для наблюдателей
за выборами и «вести постоянно обновляемый календарь предстоящих выборов»51.
В Хартии европейской безопасности, принятой на встрече ОБСЕ на высшем уровне,
состоявшейся в Стамбуле в 1999 году, государства-участники взяли на себя специальное
обязательство приглашать БДИПЧ для наблюдения за их выборами. Признавая в том
же документе, что наблюдение за выборами не является самоцелью, но призвано
обеспечить совершенствование практики проведения выборов, государства-участники
добавили еще одно важное новое обязательство: «Мы соглашаемся незамедлительно реа­
гировать на заключения БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его рекомендации»52.
На встрече Совета министров ОБСЕ в Брюсселе в 2006 году государства-участники
еще раз подтвердили мандат БДИПЧ по наблюдению за выборами53.
2.4. Где, за чем и когда проводить наблюдение
БДИПЧ осуществляет наблюдение за выборами только в государствах-участ­
никах ОБСЕ. Копенгагенский документ 1990 года предусматривает наблюдение
за ходом общенациональных выборов, однако Хартия европейской безопасности
1999 года и решения Совета министров 2006 года расширили сферу наблюдения
за выборами, опустив слово «общенациональными», что предоставило БДИПЧ
мандат на наблюдение за выборами любого уровня — в случае наличия пригла­
шения. Бюро обращает свое внимание прежде всего на прямые выборы в госу­
дарственные институты общенационального уровня — такие, как президентские
и парламентские, — однако оно наблюдает и за некоторыми региональными
и местными выборами и референдумами.
Деятельность БДИПЧ по наблюдению за выборами финансируется исключи­
тельно из сводного бюджета ОБСЕ, утверждаемого государствами-участниками
ОБСЕ на основе консенсуса. Ежегодно в регионе ОБСЕ проходит множество
выборов, и у БДИПЧ нет достаточных людских и финансовых ресурсов, чтобы
осуществлять наблюдение за всеми этими выборами. В этой связи необходимо
тщательно распределять имеющиеся ресурсы в целях максимальной эффектив­
ности их использования. Решение о проведении наблюдения за теми или иными
выборами принимается по результатам работы миссии по оценке потребностей
(МОП), которая предоставляет рекомендации в отношении необходимого типа,
формата, длительности и объема мероприятий по наблюдению за выборами (более
50
Заключительный документ Будапештской встречи ОБСЕ на высшем уровне, Решения, глава VIII, п. 12.
51
Этот календарь можно найти на веб-сайте БДИПЧ (http: //www.osce.org/odihr).
52
Хартия европейской безопасности, ук. соч., сноска 3.
53
Решение Совета министров ОБСЕ № 19/06, ук. соч., сноска 3.
268
подробная информация приводится в разделе 4.2). В случае досрочных выборов
направление МОП не всегда является возможным ввиду сокращения всех сроков.
2.5. Декларация принципов международного наблюдения за выборами
Методику БДИПЧ по наблюдению за выборами поддерживает еще один
документ — Декларация принципов международного наблюдения за выборами.
Декларация, принятая ООН в 2005 году, была одобрена широким кругом
организаций, проводящих наблюдение за выборами по всему миру54. БДИПЧ
стало одной из первых организаций, поддержавших данную декларацию,
и тем самым еще раз продемонстрировало свое стремление применять такие
методы наблюдения за выборами, которые способствовали бы обеспечению
добросовестности и точности наблюдения на основе принципов независимо­
сти, беспристрастности и профессионализма, провозглашенных на встрече
Совета министров ОБСЕ в 2006 году55. В Декларации подчеркиваются такие
принципы, как соотнесение наблюдения за выборами с международным
законодательством в области прав человека; подход к выборам как к долго­
временному процессу; необходимость создания минимальных условий для
достоверного наблюдения за выборами; важность роли местных наблюдателей.
Одновременно Кодекс поведения международных наблюдателей за выборами,
прилагающийся к Декларации, согласуется с принципами Кодекса поведения
наблюдателей БДИПЧ.
Опираясь на указанные международные усилия и документы, Европейская
комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) Совета Европы
приняла Руководящие принципы по признанному международным сообществом
статусу наблюдателей на выборах, устанавливающие права и обязанности как
местных, так и международных наблюдателей56.
3. ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ОБСЕ И ДРУГИЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ
СТАНДАРТЫ В ОБЛАСТИ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ВЫБОРОВ
Руководствуясь всеобщими принципами, государства-участники ОБСЕ согла­
сились в том, что «воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периоди­
54
Утверждена ООН в Нью-Йорке 27 октября 2005 года. Русский текст можно найти по адресу: http: //www.
osce.org/documents/ odihr/ 2005/11/16968_ru.pdf. Хотя данная Декларация принципов и не является официаль­
ным обязательством, подлежащим безусловному выполнению государствами, ее поддержали почти все меж­
дународные организации и учреждения, регулярно проводящие наблюдения за выборами (см. на англ.: http:
//cartercenter.org/peace/democracy/ des_ endorsing_organizations.html). Декларация предлагает систему отчета
и руководящие принципы по проведению достоверного и профессионального международного наблюдения
за выборами. В своем докладе «Усиление роли ООН в повышении эффективности принципа периодических
и подлинных выборов и содействии демократизации» (A/64/304 (2009)), Генеральный секретарь ООН предло­
жил и другим сторонам присоединиться к формирующемуся консенсусу в отношении этих принципов.
55
Решение Совета министров ОБСЕ № 19/06 «Повышение эффективности ОБСЕ», п. 13.
56
Guidelines on an Internationally Recognized Status for Election Observers [Руководящие принципы по при­
знанному международным сообществом статусу наблюдателей на выборах], Venice Commission, CDLAD(2009) 059, Strasbourg, 14 December 2009. URL: http: //www.venice.coe.int/docs/2009/CDL-AD(2009)059-e.asp.
269
ческих и подлинных выборов, является основой власти и законности любого
правительства»57.
Миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами оценивают соответствие изби­
рательных процессов в странах всего региона ОБСЕ обязательствам ОБСЕ,
международным стандартам в области демократических выборов, а также наци­
ональному законодательству. Например, если государство является участником
договоров ООН по правам человека, а также других международных и регио­
нальных соглашений, касающихся выборов58, то при оценке выборов в данной
стране будет учитываться соблюдение и этих стандартов.
3.1. Обязательства ОБСЕ
Государства-участники ОБСЕ приняли на себя многочисленные обяза­
тельства по поддержке, защите и утверждению демократического правления
и прав человека. Они признают, что плюралистическая демократия и верхо­
венство права являются важнейшим условием соблюдения всех прав человека
и основных свобод. Тем самым они поддерживают приверженность идеалам
демократии и политического плюрализма, а также «общую решимость стро­
ить демократические общества на основе свободных выборов и верховенства
закона». Государства-участники также выразили «свою убежденность в том,
что полное уважение прав человека и основных свобод и развитие обществ,
основанных на плюралистической демократии и верховенстве закона, является
необходимым условием для обеспечения прогресса в деле создания стабильной
обстановки прочного мира, безопасности, справедливости и сотрудничества,
которую они стремятся утвердить в Европе»59.
Государства-участники еще раз подтвердили, что демократия является неотъ­
емлемым элементом верховенства права, и признали важность плюрализма в отно­
шении политических организаций. Они также заявили о своей приверженности
принципу четкого разделения государства и политических партий. В частности,
политические партии не должны сливаться с государством60.
Большинство основных обязательств, относящихся непосредственно к выборам,
содержится в пунктах 6–8 Копенгагенского документа 1990 года. Вместе с тем,
в ходе всех мероприятий, связанных с выборами, принимается во внимание
и ряд соответствующих обязательств, имеющих отношение к широкому кругу
гражданских и политических прав, вопросам верховенства права и положениям
57
Документ Копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990), п. 6. URL:
http: //www.osce.org/documents/ odihr/1990/06/13992_ru.pdf.
58
Например, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция по за­
щите прав человека и основных свобод, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных
прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств.
59
См. Документ Копенгагенской встречи, преамбула, ук. соч., сноска 12. Более подробную информа­
цию об обязательствах ОБСЕ, касающихся выборов, можно найти в публикациях «Обязательства ОБСЕ
в области человеческого измерения», ук. соч., сноска 4, и «Существующие обязательства по проведению
демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ» (Варшава, БДИПЧ ОБСЕ, 2003, URL: http: //
www.osce.org/ documents/odihr/2003/10/772_ru.pdf).
60
Там же, пп. 3 и 5.4.
270
о недискриминации. Все наблюдатели должны быть знакомы с этими обязатель­
ствами, полный текст которых приводится в приложении I. В кратком изложении
список требований к государствам, содержащийся в этих обязательствах, выглядит
следующим образом:
• проводить свободные выборы с разумной периодичностью;
• обеспечить, чтобы все депутаты как минимум одной палаты законодатель­
ного органа избирались путем народного голосования;
• гарантировать всеобщее и равное избирательное право;
• уважать право граждан избираться на выборные должности;
• уважать право на создание политических партий и обеспечить, чтобы
партии имели возможность состязаться друг с другом при равном отношении
к ним со стороны закона и государственной власти;
• обеспечить, чтобы предвыборные кампании проходили в атмосфере откры­
тости и честности, без административного нажима, запугивания или страха
карательных мер в отношении кандидатов, партий или избирателей;
• обеспечить беспрепятственный доступ к средствам массовой информации
без какой-либо дискриминации;
• обеспечить тайное голосование во время выборов, честный подсчет голосов
и сообщение результатов, а также обнародование итогов голосования;
• обеспечить, чтобы кандидаты, набравшие необходимое для избрания коли­
чество голосов, в надлежащем порядке вступали в соответствующую должность
и оставались в ней до истечения установленного срока.
Помимо этого, в пункте 8 Копенгагенского документа 1990 года указано,
что присутствие на выборах наблюдателей — как иностранных, так и мест­
ных — может повысить авторитетность избирательного процесса. В документе
содержится постоянно действующее приглашение от всех государств-участников
ОБСЕ всем остальным государствам-участникам, а также соответствующим
частным институтам и организациям, дающее право осуществлять наблюдение
за ходом их общенациональных выборов. Как указывалось выше, в последующих
решениях государства-участники приняли меры для обеспечения наблюдателям
такого же доступа на выборы ниже общенационального уровня.
Уважение основных свобод является решающим условием проведения демо­
кратических выборов и занимает важное место в документах ОБСЕ. На Копен­
гагенской встрече 1990 года государства-участники еще раз подтвердили, что
«каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения, включая
право на общение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения
и получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны
государственных властей и независимо от государственных границ»61. В 1994
году в Будапеште государства вновь заявили, что «свобода выражения своего
мнения является основным правом человека и одним из основополагающих
элементов демократического общества. В свете этого независимость и плюрализм
средств массовой информации чрезвычайно важны для свободного и открытого
61
Там же, п. 9.1.
271
общества и обеспечения подотчетности органов государственного управления».
Государства-участники ОБСЕ взяли на себя обязательство обеспечивать защиту
этого права62. Они также заявили, что «каждый человек имеет право на мирные
собрания и демонстрации»63 и гарантированное право на ассоциацию64. Копен­
гагенский документ устанавливает, что любые ограничения, которые могут быть
наложены на реализацию этих основных прав, должны быть предусмотрены
законом и должны соответствовать международным стандартам.
Другие документы ОБСЕ включают дополнительные обязательства по выборам.
Например, в Декларации Лиссабонской встречи на высшем уровне 1996 года
говорится о том, что фальсификация результатов выборов является нарушением
прав человека и представляет собой проблему безопасности для всего региона.
Декларация обязывает все государства-участники принимать меры для решения
этой проблемы. Документ Стамбульской встречи на высшем уровне 1999 года
еще раз обязывает государства-участники ОБСЕ «проводить свободные и честные
выборы», а также содержит обязательство «в полном объеме надежно обеспечить
лицам, принадлежащим к меньшинствам, право голоса и создать условия для
осуществления беженцами права на участие в выборах, проводимых в стране
их первоначального проживания». Как указывалось выше, государства-участники
также приняли на себя обязательство оперативно предпринимать дальнейшие
шаги по итогам выборов, руководствуясь оценками и рекомендациями БДИПЧ.
В области прав человека и основных свобод государства-участники приняли
на себя обязательство действовать в соответствии с целями и принципами, содер­
жащимися в Уставе ООН, и с положениями Всеобщей декларации прав человека.
Государства также дали слово выполнять обязательства, которыми они связаны
согласно международным декларациям и соглашениям в данной области, — в том
числе, обязательства, содержащиеся в международных пактах о правах человека65.
Впоследствии они обратились с призывом ко всем государствам-участникам
действовать в соответствии с этими международными инструментами, а к тем
государствам-участникам, которые еще не присоединились к данным пактам, —
рассмотреть возможность такого присоединения66.
3.2. Всеобщие инструменты в области прав человека
Как указывалось выше, все государства-участники ОБСЕ обязались действовать
в соответствии с целями и принципами Устава ООН и с положениями Всеобщей
декларации прав человека (ВДПЧ). Устав ООН — это международный договор
с обязательной юридической силой, в рамках которого государства пришли
к соглашению о том, что одна из целей Организации Объединенных Наций —
62
Будапештский документ 1994 года, Решение VIII (Человеческое измерение), п. 36.
63
Ук. соч., сноска 12, п. 9.2.
64
Там же, п. 9.3.
65
См.: Хельсинский заключительный акт 1975 года, раздел «Декларация принципов», часть VII.
66
См.: Мадридский документ 1983 года, раздел «Принципы».
272
«осуществлять международное сотрудничество … в поощрении и развитии
уважения к правам человека и основным свободам».
ВДПЧ, устанавливающая право на подлинные выборы, конкретизирует поло­
жения Устава, подчеркивая их обязательную политическую и моральную силу,
и повсеместно рассматривается как документ международного обычного права.
Статья 21 ВДПЧ гласит: «Каждый человек имеет право принимать участие
в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно
избранных представителей». Та же статья устанавливает, что единственной
основой законной власти являются свободные выборы: «Воля народа должна
быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение
в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться
при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или
же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голо­
сования». ВДПЧ также устанавливает другие права, имеющие существенное
значение для избирательного процесса, в том числе основные свободы — такие,
как свобода слова, объединений и мирных собраний.
Права, изложенные в ВДПЧ, были повторно подтверждены и расширены
в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП), который
представляет собой договор ООН в области прав человека, ратифицированный
всеми государствами-участниками ОБСЕ. Как договор, МПГПП юридически
обязывает государства соблюдать его положения. Статья 25 МПГПП наделяет
каждого гражданина правом голосовать и быть избранным на государственную
должность без какой-либо дискриминации. МПГПП конкретизирует многие
другие гражданские и политические права, закрепленные в ВДПЧ. Подробное
толкование статьи 25 МПГПП содержится в Замечании общего порядка № 25
(1996), принятом Комитетом ООН по правам человека (КПЧ) 67.
К другим инструментам ООН в области прав человека относятся отдельные
положения, касающиеся избирательных прав, а также других прав человека,
которые могут иметь отношение к выборам. Например, статья 5 Международной
конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (МКЛРД) гаран­
тирует каждому человеку, без различия или дискриминации, «политические
права, в частности право участвовать в выборах, голосовать и выставлять свою
кандидатуру». Статья 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации
в отношении женщин (КЛДЖ) гарантирует право женщин на участие в полити­
ческой жизни и в выборах на равных основаниях с мужчинами.
Подавляющее большинство государств-участников ОБСЕ ратифицировало
МКЛРД и КЛДЖ и обязано выполнять положения этих конвенций. Некоторые
государства-участники ОБСЕ также ратифицировали Конвенцию о правах инва­
лидов, статья 29 которой гарантирует право инвалидов «всесторонне участвовать
… в политической и общественной жизни наравне с другими…», в том числе
право голосовать и быть избранным. Кроме того, в Руководящих принципах ООН
67
КПЧ — орган, созданный в соответствии с МПГПП; в его обязанности входит надзор за выполнением
МПГПП.
273
по вопросу о перемещении лиц внутри страны указано, что внутренне переме­
щенные лица обладают теми же правами, что и остальные граждане, — в том
числе, правом голосовать и участвовать в государственных и общественных делах.
3.3. Региональные инструменты в области прав человека
Хотя в ходе оценки выборов БДИПЧ опирается прежде всего на обязательства
ОБСЕ, региональные стандарты демократических выборов также принимаются
во внимание.
Большинство государств-участников ОБСЕ являются также членами Совета
Европы (СЕ) и, следовательно, связаны положениями Европейской конвенции
о правах человека (ЕКПЧ), а после ратификации этого документа — и протоколами
к нему. На эти государства распространяются положения и других договоров,
принятых СЕ, в которых могут содержаться обязательства, касающиеся проведения
выборов68. Статья 3 Протокола №1 ЕКПЧ требует, чтобы государства проводили
«с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования
в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при
выборе органов законодательной власти». Граждане тех государств-участников
ОБСЕ, которые одновременно являются членами Совета Европы, могут также
обращаться в Европейский суд по правам человека, требуя компенсации в связи
с нарушениями в ходе выборов, — после того, как исчерпаны все возможности
средств правовой защиты внутри страны. Решения данного суда вносят вклад
в толкование положений о выборах, в том числе положений соответствующих
конвенций СЕ. Эти решения служат прецедентом для всех государств-членов
СЕ, и им рекомендуется их учитывать. Вместе с тем, решения Европейского суда
по правам человека имеют обязательную силу лишь для тех государств-членов
СЕ, в отношении которых они приняты.
Помимо этого, Европейским Союзом приняты договоры, в которых есть
положения о демократических выборах, — в том числе, Договор о Европейском
Союзе и Хартия основных прав Европейского Союза69. Эти договоры имеют
обязательную силу лишь для государств-участников ЕС.
Содружество Независимых Государств (СНГ) приняло Конвенцию о стандар­
тах демократических выборов, избирательных прав и свобод70. Эта конвенция
устанавливает обязательства для пяти государств-участников ОБСЕ, состоящих
в СНГ и ратифицировавших данную конвенцию.
Организация Американских Государств (ОАГ) приняла Американскую конвен­
цию о правах человека, положения которой имеют обязательную юридическую
силу для подписавших и ратифицировавших ее государств71. Конвенция закре­
68
Документы Совета Европы можно найти на его веб-сайте по адресу: www.coe.int.
69
Более подробную информацию на англ. яз. можно найти по адресу: http: //eur-lex.europa.eu/en/treaties/
index.htm.
70
Более подробную информацию можно найти на веб-сайте СНГ по адресу: http: //www.cis.minsk.by.
71
Более подробную информацию на англ. яз. можно найти на веб-сайте ОАГ по адресу: http: //www.oas.
org/en/default.asp.
274
пляет основные права и свободы, необходимые для проведения демократических
выборов. Этот документ содержит обязательства для двух государств-участников
ОБСЕ, являющихся членами ОАГ и ратифицировавших данную конвенцию.
3.4. Примеры хорошей практики в области проведения выборов
Существуют также документы, в которых описывается передовой опыт в обла­
сти проведения подлинно демократических выборов в соответствии с региональ­
ными и международными стандартами. Они не имеют обязательной юридической
силы, но могут быть использованы при осуществлении деятельности, связанной
с выборами, в качестве источника рекомендаций для государств-участников.
Они содержат примеры того, как государство может обеспечить выполнение
международных или региональных обязательств. Некоторые из этих документов
имеют международное72, а некоторые — региональное73 значение.
3.5. Практическое значение
Последующие разделы данной главы содержат краткое описание ряда основных
принципов, закрепленных в обязательствах ОБСЕ и в других международных
стандартах. О них следует особенно помнить в ходе мероприятий, связанных
с выборами. Эти принципы подразумевают периодическое проведение выбо­
ров, которые являются подлинными, свободными и справедливыми, основаны
на всеобщем и равном избирательном праве и осуществляются путем тайного
голосования, за которым следует честный подсчет голосов и сообщение резуль­
татов. Основную ответственность за соблюдение этих стандартов несет соот­
ветствующее государство.
ПЕРИОДИЧЕСКИЕ ВЫБОРЫ. Демократические выборы должны про­
водиться через регулярные промежутки времени, установленные законом. При
этом период между выборами не должен быть необоснованно долгим. В регионе
ОБСЕ максимальным приемлемым промежутком времени между выборами
главы государства обычно считается семь лет, хотя на практике большинство
государств предпочитает срок в четыре или пять лет.
Максимальным приемлемым интервалом между выборами в нижнюю палату
парламента обычно считается пять лет.
ПОДЛИННЫЕ ВЫБОРЫ. Этот принцип предполагает, что избирательный
процесс проходит в атмосфере уважения к основным свободам и в обстановке
политического плюрализма. Также требуется, чтобы выборы проводились с соблю­
дением требования о подотчетности и прозрачности, а избирателям предостав­
лялся реальный выбор между различными политическими платформами. Таким
образом обеспечивается общее доверие электората к избирательному процессу.
72
Например, резолюции Генеральной ассамблеи ООН о проведении периодических и нефальсифициро­
ванных выборов или замечания общего порядка Комитета ООН по правам человека и КЛДЖ.
73
Например, рекомендации Комитета министров СЕ, другие документы Венецианской комиссии, связан­
ные с выборами; такие документы, как Свод рекомендуемых норм при проведении выборов и Декларация
Межпарламентского союза о критериях свободных и справедливых выборов.
275
Подлинность выборов может быть поставлена под сомнение, если не уважаются
основные права и свободы, у избирателей нет подлинного выбора, отсутствует
настоящее политическое состязание между политическими силами или если
избиратели не имеют сколько-нибудь реальной возможности через выборы решить
вопрос об отстранении определенных лиц от их государственных должностей.
СВОБОДНЫЕ ВЫБОРЫ. Этот принцип требует, чтобы все граждане поль­
зовались такими основными правами, как свобода слова, свобода объединений,
свобода мирных собраний и свобода передвижения. Избиратели должны иметь
возможность проголосовать, не подвергаясь запугиванию, насилию или админи­
стративному вмешательству и не опасаясь возможных карательных мер. Избиратели
должны иметь возможность свободно выбирать своих представителей без непра­
вомерного влияния или давления. Ничто не должно мешать кандидатам свободно
излагать свои взгляды, а избирателям — участвовать в мероприятиях избирательной
кампании или получать информацию о взглядах кандидатов. Граждане должны
иметь возможность свободно проводить мирные собрания в целях обсуждения
или выработки политических взглядов — без неправомерных административных
или бюрократических помех. Средства массовой информации должны иметь
возможность свободно освещать ход избирательной кампании без вмешательства
или неоправданных ограничений со стороны властей. Внутренние наблюдатели
на выборах, в том числе представители отдельных кандидатов или партий и орга­
низаций гражданского общества, должны иметь возможность свободно наблюдать
за всеми этапами избирательного процесса до, во время и после дня выборов.
ЧЕСТНЫЕ ВЫБОРЫ. Всем участникам избирательного процесса должны
быть обеспечены одинаковые условия, позволяющие им состязаться на равных.
Необходимо, чтобы законодательная база отражала обязательства ОБСЕ и другие
международные стандарты, а положения избирательного законодательства испол­
нялись честно и беспристрастно. Следует, чтобы все желающие выставить свою
кандидатуру на выборную должность имели возможность сделать это и состя­
заться друг с другом в условиях равного и беспристрастного к ним отношения
со стороны закона и властей. Кандидаты и политически партии должны иметь
беспрепятственный доступ к средствам массовой информации без какой-либо дис­
криминации, а государственные или общественные средства массовой информации
должны выполнять свою особую обязанность по предоставлению достаточной,
сбалансированной и беспристрастной информации, на основе которой избиратель
мог бы сделать осознанный выбор. Правила финансирования избирательных
кампании не должны создавать преимуществ какой-либо конкретной партии
или кандидату, как и не должны быть дискриминационными по отношению
к ним. Должно существовать четкое разделение между партиями и государством,
а государственные ресурсы не должны недобросовестно расходоваться в пользу
какого-либо кандидата или партии.
Органы по проведению выборов всех уровней должны действовать профессио­
нально, эффективно и без предубеждения. Следует, чтобы процедура голосования,
подсчета голосов и сведения результатов была свободной от фальсификаций или
манипуляций и обеспечивала точное отражение воли избирателей в итогах выборов.
276
Кандидаты, партии и избиратели должны иметь доступ к средствам быстрой
и эффективной защиты, включая независимые суды. Лиц, виновных в нарушении
закона, следует своевременно привлекать к ответственности. Кандидаты, полу­
чившие необходимое для избрания количество голосов, должны надлежащим
образом вступать в соответствующую должность.
ВСЕОБЩЕЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. Согласно этому принципу, все
граждане, отвечающие критериям для участия в выборах, должны иметь право
голосовать и избираться на выборные должности. Основания для ограничения
права голосовать или быть избранным должны быть установлены законом. Любое
такое ограничение должно быть разумным и ясно обоснованным какими-либо
исключительными обстоятельствами. Приостановление или отмена избира­
тельного права в отношении какого-либо осужденного преступника должно
осуществляться по решению суда, и это решение должно быть пропорциональным
тяжести и характеру преступления, лежащего в его основе. Следует обеспечить
эффективную, беспристрастную, лишенную дискриминации, всеохватывающую
и точную процедуру регистрации избирателей, которая гарантировала бы право
голосовать всем гражданам, отвечающим критериям для участия в выборах.
Не должны вводиться Никакие ограничения на право представителей меньшинств,
женщин или иных групп совершеннолетних граждан на участие в голосовании.
Все избиратели, в том числе лица с ограниченными возможностями, должны иметь
быстрый и простой доступ к избирательным участкам или другим процедурам
голосования. Необходимо предусмотреть условия для участия в голосовании
внутренне перемещенных лиц. В соответствии с примерами передовой меж­
дународной практики, следует также рассмотреть возможность осуществления
избирательных прав гражданами, проживающими за рубежом.
Требования к кандидатам должны быть разумными и должны применяться без
какой-либо дискриминации. Независимым кандидатам должно быть гарантиро­
вано право баллотироваться на выборные должности — в том числе, в странах,
где действуют системы, основанные на пропорциональном представительстве.
РАВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. Это требование предполагает равно­
ценность голосов всех граждан. В системах с пропорциональным представитель­
ством число представителей от каждого района должно быть пропорционально
количеству избирателей или числу населения. В мажоритарных избирательных
системах равное избирательное право означает, что избирательные округа должны
быть примерно равны по количеству проживающих в них избирателей или
населения. Помимо этого, в соответствии с принципом равенства избирательных
прав каждый избиратель должен обладать одинаковым числом голосов: «один
избиратель — один голос». В этой связи следует обеспечить меры защиты
от многократного голосования.
ТАЙНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ. Избиратели должны заполнять избирательные
бюллетени без посторонних глаз — в кабинке для голосования — и таким образом,
чтобы никто не мог увидеть заполненный бюллетень до того, как его опустят в урну,
и чтобы впоследствии по нему невозможно было установить личность избирателя.
Исключения возможны лишь в особых случаях — например, когда избиратель
277
(например, инвалид или неграмотный человек) нуждается в помощи. Любое голосо­
вание за пределами кабинки для голосования ставит под вопрос тайну голосования.
Не следует допускать, чтобы в кабинке для голосования находилось более одного
человека, так как это ставит под вопрос тайну голосования. Открытое голосование
или незаконное голосование через представителей является нарушением принципа
тайного голосования. При голосовании военнослужащих или заключенных нужно
исключить нарушение тайны голосования и голосование под принуждением.
ЧЕСТНЫЙ ПОДСЧЕТ ГОЛОСОВ И СООБЩЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ
ВЫБОРОВ. В соответствии с этим принципом должностные лица, ведущие
подсчет голосов и обработку результатов голосования, должны выполнять свои
задачи беспристрастно, эффективно и точно. Бюллетени, по которым ясно виден
выбор избирателя, следует признавать действительными. Должна быть обеспечена
прозрачность всех аспектов подсчета голосов. Прозрачность избирательного
процесса и доверие к его результатам можно повысить, если протоколы с итогами
голосования будут вывешиваться снаружи избирательного участка после завер­
шения подсчета голосов, а подробные результаты голосования по избирательным
участкам будут публиковаться в сети Интернет. Обработка результатов должна осу­
ществляться открыто и должна поддаваться проверке на всех этапах — от уровня
избирательного участка через все промежуточные уровни избирательных органов
до национального избирательного органа. Следует обеспечить своевременное
обнародование результатов. Любая необоснованная задержка в объявлении
результатов голосования может породить сомнения в честности процесса сведения
результатов и подорвать доверие населения к выборам.
4. ОЦЕНКА УСЛОВИЙ И ПОТРЕБНОСТЕЙ В ПРОВЕДЕНИИ
МЕРОПРИЯТИЙ, СВЯЗАННЫХ С ВЫБОРАМИ
БДИПЧ осуществляет свою деятельность, связанную с выборами, лишь при
наличии определенных минимальных условий для осуществления эффективного,
достоверного и профессионального наблюдения за выборами. Обычно меропри­
ятиям БДИПЧ предшествует работа МОП.
4.1. Условия, необходимые для эффективного, достоверного и профессионального наблюдения
Для обеспечения эффективного, достоверного и профессионального наблю­
дения за выборами правительству принимающей страны необходимо оказать
содействие БДИПЧ, чтобы Бюро могло в полном объеме и своевременно выпол­
нить свои обязанности. В частности, у БДИПЧ должна быть возможность сделать
следующее:
• на основе оценки потребностей принять решение о том, какой именно вид
мероприятий следует проводить в связи с данными выборами;
• определить число наблюдателей, необходимое для обеспечения широкого,
географически равномерного охвата выборов в целях проведения всеобъемлю­
щего и эффективного наблюдения до, во время и после дня голосования (число
278
наблюдателей определяется по итогам оценки потребностей — см. раздел 4.2
«Миссия по оценке потребностей»);
• получить аккредитацию для всех своих наблюдателей в рамках простой
и свободной от дискриминации процедуры;
• сформировать миссию в сроки, позволяющие провести долгосрочное наблю­
дение за всеми этапами избирательного процесса;
• своевременно получить от государственных органов всех уровней всю
необходимую информацию, касающуюся избирательного процесса;
• провести встречи с представителями исполнительной, законодательной
и судебной власти как общегосударственного, так и местного уровня; с канди­
датами, представителями всех политических партий, гражданского общества
и средств массовой информации, а также со всеми иными лицами и группами
по выбору Бюро на общегосударственном, региональном и местном уровнях;
• иметь возможность свободного перемещения во все регионы страны до,
во время и после выборов без какого-либо ограничения и без предварительного
уведомления;
• иметь возможность работать в безопасной обстановке, обеспечивающей
конструктивность избирательного процесса;
• иметь беспрепятственный доступ во все избирательные округа, избира­
тельные комиссии, а также в центры подсчета голосов и обработки результатов
по всей стране;
• иметь возможность издавать публичные заявления и отчеты.
С учетом того, что Копенгагенский документ ОБСЕ предусматривает посто­
янно действующее приглашение для наблюдателей, официальное приглашение
наблюдать за выборами в принципе не требуется. Тем не менее, существующая
практика такова, что государства-участники ОБСЕ своевременно присылают
БДИПЧ письменное приглашение в знак подтверждения собственных обязательств
и готовности принять международных наблюдателей.
Когда перечисленные основные условия отсутствуют, это существенным
образом препятствует проведению достоверного, эффективного и профессио­
нального наблюдения за выборами, и в результате БДИПЧ может отказаться
от развертывания миссии по наблюдению за данными выборами.
4.2. Миссия по оценке потребностей
Миссия по оценке потребностей (МОП) обычно направляется в страну
за несколько месяцев до начала конкретных выборов для того, чтобы оценить
предвыборную обстановку, включая подготовку к выборам. Ее задача — выра­
ботать рекомендации относительно целесообразности проведения мероприятий,
связанных с выборами, и если такие мероприятия необходимы, определить, какой
именно их формат лучше всего отвечает выявленным потребностям. Поскольку
формально МОП не является частью процесса наблюдения, то, в целях обеспе­
чения своевременной подготовки к возможному наблюдению за выборами, она
может быть направлена в страну до получения письменного приглашения от соот­
ветствующего государства-участника ОБСЕ. Период работы МОП составляет
279
несколько дней. В такую миссию входят сотрудники Отдела по выборам БДИПЧ,
а также, если это необходимо, эксперты по оперативным вопросам, вопросам
безопасности и другие специалисты. На основании Договора о сотрудничестве,
заключенного в 1997 году между БДИПЧ и Парламентской ассамблеей ОБСЕ
(ПА ОБСЕ), Бюро направляет МОП после консультаций с ПА ОБСЕ. Иногда
представители Ассамблеи тоже участвуют в работе МОП.
Обычно МОП проводит встречи с представителями избирательных органов
и органов государственной власти (Министерства иностранных дел; других
институтов, имеющих отношение к проведению выборов, — например, Мини­
стерства внутренних дел или Министерства по делам местного управления;
институтов, работающих по проблемам меньшинств, прав человека и т.д.). Также
члены миссии встречаются с представителями политических партий, средств
массовой информации, организаций гражданского общества и (в соответствующих
случаях) с сотрудниками миссий ОБСЕ на местах, а также с дипломатическими
представителями государств-участников ОБСЕ и с представителями других
соответствующих международных организаций.
При подготовке рекомендаций относительно деятельности, связанной с дан­
ными выборами, МОП учитывает ряд следующих критериев:
• наличие описанных выше минимальных условий для проведения эффек­
тивного, достоверного и профессионального наблюдения за выборами;
• политический плюрализм избирательного процесса;
• уважение основных свобод;
• доверие общества к избирательному процессу;
• прозрачность избирательного процесса;
• плюрализм средств массовой информации;
• степень выполнения рекомендаций БДИПЧ по итогам предыдущих выборов;
• польза от возможных действий БДИПЧ по наблюдению за выборами.
В зависимости от того, в какой степени обстановка в стране удовлетворяет этим
критериям, МОП может рекомендовать один из возможных форматов деятель­
ности, связанной с выборами. Среди них — полномасштабная миссия по наблю­
дению за выборами; ограниченная миссия по наблюдению за выборами; миссия
по оценке выборов или же развертывание группы экспертов (более подробное
описание указанных видов деятельности приводится в главе 5). Выбор формата
действий, связанных с выборами, определяется потребностями данного государ­
ства-участника и предполагаемой пользой от присутствия БДИПЧ на выборах.
МОП должна выбрать наиболее эффективный способ использования ресурсов
БДИПЧ, который позволил бы оказать данному государству-участнику наиболее
действенную помощь в области совершенствования избирательного процесса
и максимально повысить пользу от мероприятий Бюро, связанных с выборами.
МОП может прийти к выводу, что присутствие БДИПЧ не принесет особой
пользы конкретному избирательному процессу. Это бывает в ситуации, когда
стороны, заинтересованные в исходе выборов, выражают доверие к избиратель­
ному процессу; когда данная страна уже имеет историю проведения подлинных
выборов; когда в стране существуют эффективные демократические инсти­
280
туты, свободные и независимые средства массовой информации и развитое
гражданское общество, и они способны справиться с проблемами, которые
могут возникнуть в ходе избирательного процесса. В такой ситуации МОП
может рекомендовать не проводить никаких мероприятий в связи с данными
выборами. Существует и ряд других обстоятельств, при которых МОП может
рекомендовать отказаться от проведения каких-либо мероприятий, связанных
с выборами. Например, в данной стране может отсутствовать подлинный
политический плюрализм и уважение к основным правам человека и свободам,
что делает невозможным свободное и честное состязание между соперниками,
представляющими разные политические направления. Если данное государ­
ство-участник не выполнило предыдущие рекомендации БДИПЧ, то очередные
действия Бюро могут не иметь смысла, так как новые рекомендации, подготов­
ленные по итогам выборов, скорее всего, будут такими же, как предыдущие.
Неблагополучная ситуация с точки зрения безопасности или иные факторы,
влияющие на ситуацию в данном государстве-участнике ОБСЕ, могут помешать
БДИПЧ провести эффективное, достоверное и профессиональное наблюдение
за выборами, а также дать беспристрастную и независимую оценку данных
выборов.
Рекомендации относительно конкретного формата, объема и масштаба того
или иного мероприятия, связанного с выборами, включаются в отчет МОП,
который распространяется среди всех государств-участников ОБСЕ и публику­
ется на веб-сайте БДИПЧ. В отчете указывается число экспертов, необходимых
для выполнения задач предполагаемой миссии, а также число долгосрочных
наблюдателей (ДН) и краткосрочных наблюдателей (КН), которые могут быть
запрошены у государств-участников в целях обеспечения всестороннего наблю­
дения за выборами. При определении оптимального числа ДН и КН (если такие
наблюдатели требуются) МОП может учитывать несколько факторов. К ним
относится тип выборов, количество избирательных округов, общее число изби­
рателей, географические особенности страны, структура органов по проведе­
нию выборов на уровне ниже общенационального; количество избирательных
участков; количество отчетов от наблюдателей, необходимое для получения
статистически репрезентативной выборки данных с избирательных участков,
а также информация о том, насколько оптимальным было число наблюдателей
в составе предыдущих миссий БДИПЧ в данной стране.
Необходимо, чтобы отчет МОП включал предварительную оценку хода под­
готовки к выборам, в том числе следующую информацию:
• степень выполнения рекомендаций, предложенных БДИПЧ по итогам
предыдущего наблюдения за выборами;
• обстановка перед выборами, включая степень соблюдения государством
прав человека и основных свобод в тех аспектах, которые имеют отношение
к предстоящим выборам;
• законодательная база выборов, в том числе любые поправки, сделанные
с момента последних выборов (там, где это возможно или имеет смысл, БДИПЧ
должно подготовить отдельный анализ избирательного законодательства);
281
• состав и структура органов по проведению выборов, уровень их подготовки
к данным выборам и степень общественного и политического доверия к беспри­
страстности, независимости, эффективности и профессионализму их работы;
• уровень политического плюрализма, а также степень, в которой список
кандидатов и партий, готовых состязаться на данных выборах, предоставляет
избирателям подлинный выбор;
• состояние средств массовой информации и их ожидаемая роль в данных
выборах;
• наличие эффективной системы сдержек и противовесов, включающей
плюралистические и независимые средства массовой информации, доступ
к эффективным средствам правовой защиты, сильное гражданское общество
и осуществление внутреннего наблюдения за выборами;
• любые сомнения в отношении выборов, высказанные заинтересованными
сторонами, а также другие важные вопросы в данной области — например,
вопросы регистрации избирателей, процесс регистрации кандидатов или партий,
участие женщин, участие меньшинств и осуществление внутреннего наблюдения
за выборами;
• степень уверенности собеседников в том, что наблюдение БДИПЧ за дан­
ными выборами может быть ценным и полезным;
• общая ситуация в области безопасности.
5. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОТРЕБНОСТЕЙ
ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ ОБСЕ
За последние годы БДИПЧ внесло изменения в свою деятельность по наблю­
дению за выборами и разработало несколько новых форматов деятельности
в области выборов. Целью этих изменений было получить возможность эффек­
тивно реагировать на потребности государств-участников, повысить качество
оказываемой им помощи по совершенствованию практики проведения выборов,
максимально повысить отдачу от присутствия БДИПЧ на выборах, а также
получить возможность оценивать избирательные процессы в большем числе
государств-участников, не увеличивая при этом объем необходимых ресурсов.
5.1. Миссия по наблюдению за выборами
В случаях, когда МОП приходит к выводу, что заинтересованные силы в данной
стране не в полной мере доверяют органам по проведению выборов, избира­
тельному процессу в целом и процедурам дня голосования и что присутствие
наблюдателей может повысить доверие общества к выборам, она может реко­
мендовать направить в эту страну полномасштабную миссию по наблюдению
за выборами (включая ДН и КН). Миссия БДИПЧ по наблюдению за выборами —
это наиболее всеобъемлющая форма деятельности БДИПЧ в этой области. МНВ
оценивает проведение выборов с точки зрения их соответствия обязательствам
ОБСЕ, другим международным стандартам демократических выборов, а также
положениям национального законодательства. Помимо этого, такая миссия
282
предлагает конкретные рекомендации по возможным улучшениям в области
проведения выборов.
Обычно в состав стандартной МНВ входит основная группа экспертов, а также
группы ДН и КН. Следует отметить, что если уже после формирования МНВ
новое развитие событий покажет, что проведение наблюдения в день выборов
не имеет смысла или что ограничения в работе наблюдателей делают комплекс­
ное и достоверное наблюдение невозможным, БДИПЧ может принять решение
не направлять КН на данные выборы.
Обычно МНВ приступает к работе за 6–8 недель до дня голосования и отсле­
живает все основные аспекты избирательного процесса. К таким аспектам
относится законодательная база, система регистрации кандидатов и избирателей,
ход избирательной кампании, роль средств массовой информации (включая
всеобъемлющий мониторинг СМИ), работа избирательных органов, разрешение
споров, связанных с выборами; участие женщин и национальных меньшинств;
процесс голосования, подсчета голосов и обработки результатов в день выборов,
а также прием и рассмотрение жалоб и апелляций, поданных после выборов.
До дня выборов МНВ публикует промежуточные отчеты, а сразу же после
дня выборов — заявление о предварительных выводах и заключениях, обычно
подготовленное совместно с партнерской организацией (или организациями),
с которой она образует международную миссию по наблюдению за выборами.
Полный итоговый отчет публикуется приблизительно через два месяца после
завершения данного избирательного процесса. В итоговом отчете содержатся
конкретные рекомендации по совершенствованию процесса проведения выборов.
Подробное описание структуры МНВ и методики наблюдения в день выборов
и в период после выборов представлены в главах 6–12.
5.2. Ограниченная миссия по наблюдению за выборами
Ограниченная миссия по наблюдению за выборами (ОМНВ), которая не задей­
ствует КН в день выборов, может быть развернута в стране, где, по мнению МОП,
в день выборов на избирательных участках скорее всего не возникнут серьезные,
массовые проблемы, но где наблюдение за всем долговременным избирательным
процессом в масштабах страны может все-таки привести к выработке полезных
рекомендаций. К таким выводам МОП приходит в тех случаях, когда во время
своей работы она убедится в наличии высокого уровня доверия общества к меро­
приятиям дня выборов и не услышит опасений насчет возможных систематических
нарушений в этот день. В таких ситуациях МОП считает, что положительный
эффект от наблюдения за данными выборами будет получен, главным образом,
в рамках долгосрочного наблюдения.
С другой стороны, решение о ОМНВ может быть принято и тогда, когда МОП
придет к выводу об отсутствии в данной стране условий для проведения эффек­
тивного наблюдения в день голосования — главным образом, ввиду отсутствия
подлинного политического плюрализма и реального выбора у избирателей — и о
том, что развертывание КН не принесет никакой практической пользы. Однако
комплексная оценка избирательного процесса и выработка последующих реко­
283
мендаций может, тем не менее, помочь в совершенствовании этого процесса —
особенно в ситуации, когда имеется достаточная политическая воля к ведению
диалога после выборов, посвященному рекомендациям по совершенствованию
общей системы проведения выборов.
При таком формате наблюдений за выборами основная группа миссии направ­
ляется в столицу страны, проводящей выборы, а в регионы командируются ДН.
КН для наблюдения в день голосования не привлекаются. По длительности
срок работы ОМНВ совпадает со сроком работы стандартной МНВ, что дает
возможность отследить все долгосрочные аспекты избирательного процесса.
Во всем остальном ОМНВ ничем не отличается от стандартной МНВ — у нее
тот же состав основной группы, та же схема подбора сотрудников и инструкти­
рования и развертывания ДН; те же задачи по Мониторингу средств массовой
информации и составлению отчета о выводах миссии.
Поскольку деятельность ОМНВ нацелена на долгосрочное наблюдение, такая
миссия проводит оценку долгосрочного избирательного процесса с точки зрения
его соответствия обязательствам ОБСЕ, другим международным стандартам
и национальному законодательству. При этом в функции ОМНВ не входит систе­
матическое и комплексное наблюдение в день выборов.
5.3. Миссии по оценке выборов
Еще одной инициативой, предпринятой БДИПЧ в целях осуществления своего
мандата, является создание миссий по оценке выборов (МОВ). В задачу МОВ входит
не комплексное наблюдение за всем избирательным процессом, а отслеживание
конкретных проблем, выявленных МОП. Вместо того, чтобы составлять общие
выводы о соответствии тех или иных выборов обязательствам ОБСЕ, другим меж­
дународным стандартам и национальному законодательству, МОВ проводит оценку
этих конкретных проблем, опираясь на данные стандарты. В своем итоговом отчете
МОВ отмечает возможные отклонения от соответствующих стандартов, а также
предлагает рекомендации по совершенствованию данного избирательного процесса.
Как правило, МОВ направляется в такие страны, где стороны, заинтересованные
в исходе данных выборов, выражают полное доверие к избирательному процессу,
к беспристрастности и прозрачности действий избирательных органов. При этом
МОП в своем отчете указывает на наличие в стране политического плюрализма,
уважения основных свобод, эффективных демократических институтов, свободных
и независимых средств массовой информации и развитого гражданского общества.
Хотя долгосрочное присутствие миссий БДИПЧ в таких странах или систематическое
направление в них КН может не принести никакой особой пользы, все же в них могут
быть выявлены проблемы, на которые БДИПЧ стоит обратить свое внимание. Эти
проблемы могут касаться законодательной базы выборов, условий деятельности
СМИ, прав меньшинств, финансирования избирательных кампаний, применения
новых технологий для голосования и подсчета голосов, разрешения споров по поводу
выборов. Могут иметь место и другие конкретные проблемы, требующие внимания.
С другой стороны, МОВ может быть развернута и в таком государстве-участ­
нике, где есть желание вести диалог с внутренними силами, заинтересованными
284
в исходе выборов, но отсутствует политический плюрализм, который обеспечивал
бы избирателям подлинный выбор между соперничающими политическими
силами; не выполнены предыдущие рекомендации БДИПЧ; отсутствует прогресс
в деле сближения законодательной базы выборов с обязательствами ОБСЕ; или
где проведение даже ограниченного мероприятия по наблюдению за выборами
вряд ли даст какой-либо положительный эффект.
Обычно в состав МОВ входит группа примерно из десяти экспертов, которые
проводят в стране и некоторых ее регионах около двух недель, включая день
выборов. Однако фактический формат и объем деятельности МОВ зависит
от конкретной проблемы — поэтому размер, состав и длительность пребыва­
ния в стране у таких миссий могут быть разными. Экспертные знания и опыт
членов МОВ должны соответствовать задачам данной миссии. Обычно в нее
входят, как минимум, глава миссии, заместитель главы миссии, а также эксперты
по правовым вопросам, политическим вопросам и по вопросам выборов. Хотя
МОВ обычно не занимаются мониторингом средств массовой информации,
в состав каждой миссии должен входить эксперт по СМИ, который составляет
отчет о структуре и деятельности СМИ, а также о регулировании их работы
во время выборов.
Члены миссии обычно направляются на несколько дней за пределы столицы
группами по два человека. Их цель — сбор информации, а также оценка подго­
товки к выборам и ведения избирательной кампании на региональном уровне.
Помимо этого, члены миссии посещают несколько избирательных участков в день
выборов, однако они не проводят какого-либо систематического и комплексного
наблюдения за ходом выборов в этот день. В связи с ограниченностью сферы
применения МОВ и сокращенным сроком ее пребывания в стране, такая миссия
не стремится представить свои замечания по избирательному процессу в столь
же полной форме, что и миссия по наблюдению за выборами.
МОВ не публикует промежуточных отчетов и не делает публичных заявлений
непосредственно после дня выборов, а также не проводит пресс-конференций.
Тем не менее, примерно через два месяца после завершения избирательного про­
цесса МОВ публикует итоговый отчет. В отчет входят конкретные рекомендации
по совершенствованию избирательного процесса.
5.4. Группы экспертов
Могут возникнуть уникальные обстоятельства, при которых все вышеопи­
санные форматы действий не будут в достаточной мере отвечать выявленным
потребностям. В таких случаях БДИПЧ может принять решение о развертывании
группы экспертов. Это могут быть случаи, когда невозможно применить обыч­
ные методы БДИПЧ по наблюдению за выборами (например, в ходе выборов
наднационального уровня — таких, как выборы в Европейский парламент 2009
года). Группы экспертов также могут быть задействованы в ситуациях, когда
БДИПЧ не проводит наблюдения за выборами. Например, Бюро может направить
группу экспертов в поддержку миссии ОБСЕ в какой-либо стране (по ее просьбе)
во время дополнительных выборов в парламент. Это делается, когда необходимо
285
расширить экспертные знания и опыт данной миссии ОБСЕ и усилить ее потен­
циал в области составления отчета по данным выборам.
Срок работы групп экспертов менее продолжителен по сравнению с дли­
тельностью других мероприятий по наблюдению за выборами. Обычно группа
экспертов прибывает на место за несколько дней до выборов и покидает страну
вскоре после их завершения. Хотя, как правило, такие группы не публикуют
отчетов и не делают публичных заявлений, в некоторых обстоятельствах может
быть полезным, чтобы группа экспертов представила публичный отчет со своими
выводами, в том числе с конкретными рекомендациями по улучшению ситуации74.
5.5. Общие характеристики мероприятий БДИПЧ, связанных
с выборами
а. Набор сотрудников
Сотрудники для участия в мероприятиях БДИПЧ, связанных с выборами
и проводящихся на местах, набираются в рамках открытой процедуры. До начала
каждого мероприятия (обычно после публикации отчета МОП) БДИПЧ публи­
кует на своем веб-сайте приглашение к подаче заявлений, и на контрактной
основе нанимает членов основной группы миссии из числа подавших заявление,
основываясь на их опыте и уровне квалификации. При этом также принима­
ются во внимание гражданство и пол кандидатов — в целях диверсификации
состава групп. Всех подающих заявление просят зарегистрироваться в реестре
экспертов БДИПЧ75.
Государства-участники ОБСЕ командируют в распоряжение БДИПЧ как
долгосрочных, так и краткосрочных наблюдателей. При формировании каждой
МНВ Бюро направляет всем государствам вербальную ноту с запросом на коман­
дирование ДН и КН для участия в данной конкретной миссии. В целях диверси­
фикации состава наблюдателей с географической точки зрения принято правило,
что государство-участник имеет право командировать не более 10% от общего
числа требуемых ДН и КН. Помимо этого, набор некоторых ДН и КН осущест­
вляется через внебюджетный фонд БДИПЧ, созданный в 2001 году в целях
диверсификации состава МНВ. Этот фонд исключительно важен для Бюро в его
усилиях по диверсификации состава МНВ, поскольку благодаря ему гарантиру­
ется участие наблюдателей из государств Восточной и Юго-Восточной Европы,
Южного Кавказа и Центральной Азии76. Это позволяет расширить экспертный
74
В 2004, 2005 и 2009 гг. Постоянный совет ОБСЕ поручал БДИПЧ направлять группы по поддержке
выборов на выборы в Афганистан, который входит в число государств-партнеров ОБСЕ по сотрудничеству.
75
БДИПЧ рекомендует, чтобы заинтересованные специалисты регулярно обновляли свою персональную
информацию в базе данных экспертов БДИПЧ, так как это облегчает набор сотрудников для миссий. Иногда
у Бюро возникает необходимость набирать специалистов непосредственно из этой базы данных.
76
В 2010 году средствами из данного фонда могут воспользоваться представители 17 государств-участни­
ков ОБСЕ: Албании, Азербайджана, Армении, Беларуси, Боснии и Герцеговины, Грузии, Казахстана, Кыр­
гызстана, бывшей югославской Республики Македония, Молдовы, Сербии, Таджикистана, Туркменистана,
Узбекистана, Хорватии, Черногории и Украины.
286
потенциал миссий по наблюдению за выборами — нередко за счет граждан тех
государств-участников, которые редко командируют своих наблюдателей.
Наблюдатели на выборах от БДИПЧ должны быть гражданами государств-­
участников ОБСЕ. Иногда Бюро принимает в качестве краткосрочных пригла­
шенных наблюдателей представителей государств-партнеров ОБСЕ по сотрудни­
честву77. В целях обеспечения нейтралитета миссий методика БДИПЧ запрещает
использовать в качестве наблюдателей на выборах граждан данной страны.
Поскольку рабочим языком всех МНВ является английский, все члены миссий,
включая ДН и КН, должны владеть как разговорным, так и письменным англий­
ским языком. Владение вторым языком, широко распространенным в районе
работы миссии, считается преимуществом.
Конкретную информацию о каждой МНВ можно найти на специальной
веб-странице, которая создается после развертывания данной миссии78.
б. Кодекс поведения наблюдателей БДИПЧ
Кодекс поведения наблюдателей за выборами был разработан, чтобы обеспечить
соответствие поведения всех членов МНВ самым высоким профессиональным
и личным стандартам, а также требованиям, предъявляемым к независимым
и беспристрастным наблюдателям. Роль наблюдателя сводится к наблюдению
и предоставлению отчетов.
Наблюдатели не уполномочены давать какие-либо указания, помогать или
вмешиваться в процессы голосования, подсчета голосов, сведения результатов
или в другие аспекты избирательного процесса. При получении аккредитации все
наблюдатели БДИПЧ обязаны подписать Кодекс поведения наблюдателей. Кодекс
имеет обязательную силу для всех наблюдателей БДИПЧ, и любое серьезное
нарушение его положений влечет за собой немедленный отзыв аккредитации
данного наблюдателя.
КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ БДИПЧ
Наблюдатели должны сохранять строгую непредвзятость при исполнении
своих обязанностей и ни в коем случае не должны выражать или демонстри­
ровать предубеждения или предпочтения по отношению к властям, партиям,
кандидатам или по отношению к каким-либо спорным вопросам, возникающим
в процессе выборов.
Наблюдатели должны выполнять свои обязанности в ненавязчивой манере
и не должны вмешиваться в избирательный процесс. Наблюдатели могут задавать
вопросы представителям избирательных органов и могут привлекать их внима­
ние к несоблюдению правил, но они не должны давать никаких указаний или
предпринимать действия, расходящиеся с решениями избирательных властей.
77
Решение № 233 Постоянного совета ОБСЕ от 11 июня 1998 г. и Декларация Совета министров ОБСЕ
о государствах-партнерах ОБСЕ по сотрудничеству (MC. DOC/1/07), п. 12 (Мадрид, 2007).
78
Веб-страницы отдельных МНВ можно найти на веб-сайте БДИПЧ (http: //www.osce.org/odihr).
287
Наблюдатели должны выполнять свои обязанности в течение всего дня голосо­
вания, включая наблюдение за процессом подсчета голосов, и, если они получили
соответствующие инструкции, они должны наблюдать за следующей стадией
сведения результатов.
Заключения наблюдателей должны быть основаны на их личных наблюдениях
или на ясных и убедительных фактах и доказательствах.
Наблюдатели не должны давать никаких комментариев представителям средств
массовой информации об избирательном процессе или о сути своих наблюдений.
Любые комментарии представителям СМИ должны ограничиваться общей
информацией о работе миссии и о роли наблюдателей.
Наблюдатели не должны подвергать себя необоснованному или чрезмерному
риску. Личная безопасность каждого наблюдателя является приоритетом над
любыми другими соображениями.
Наблюдатели должны иметь при себе удостоверение, выданное правительством
или избирательной комиссией, и должны его предъявлять по просьбе любых
представителей властей.
Наблюдатели должны соблюдать все государственные законы и правила.
Наблюдатели должны всегда демонстрировать высочайший уровень личного
благоразумия и профессионализма.
Наблюдатели должны присутствовать на всех инструктивных совещаниях
и совещаниях по подведению итогов, соблюдать план размещения и следовать
всем остальным инструкциям, которые дает им миссия БДИПЧ по наблюдению
за выборами.
Согласно Кодексу поведения наблюдателей, все наблюдатели должны строго
следовать плану развертывания миссии и всем инструкциям по безопасности.
Помимо этого, наблюдатели должны соблюдать Кодекс поведения ОБСЕ и инструк­
ции ОБСЕ по созданию профессиональной рабочей атмосферы, запрещающие
притеснения, сексуальные домогательства и дискриминацию. Эти документы
обязывают сотрудников демонстрировать самый высокий уровень личных качеств
и профессионального поведения и действовать беспристрастно. Ко всем сотруд­
никам надлежит относиться одинаково и с уважением, независимо от их пола,
«расы», религиозных убеждений или верований, национальности, этнического
или социального происхождения, возраста, сексуальной ориентации, семейного
положения или иных аспектов личного статуса. Указанными документами строго
запрещается любое поведение, имеющее признаки притеснения, сексуального
домогательства или дискриминации.
в. Контакты со средствами массовой информации
Представители средств массовой информации нередко обращаются к наблю­
дателям до дня выборов или непосредственно в день голосования с просьбой
прокомментировать ход избирательного процесса. Кодекс поведения наблюда­
телей запрещает давать средствам массовой информации личные комментарии
по поводу собственных наблюдений. Наблюдателям строго запрещено сообщать
журналистам суть их собственных наблюдений и выводов. Согласно инструкциям
288
БДИПЧ, содержательные комментарии средствам массовой информации могут
давать лишь глава миссии или ответственные представители БДИПЧ. В случае,
если какой-либо наблюдатель станет обсуждать содержание собственных выво­
дов с представителями СМИ или предложит им свои комментарии по поводу
выборов, направившее такого наблюдателя государство получит уведомление
об этом факте, а аккредитация наблюдателя может быть немедленно отозвана.
Однако, если тот или иной наблюдатель окажется объектом непрошенного
внимания прессы, в своих ответах на вопросы журналистов ему следует недву­
смысленно заявить, что он может предоставить лишь некоторую общую инфор­
мацию о собственной роли как наблюдателя, и что наблюдатели ОБСЕ не могут
обсуждать какие-либо вопросы по существу или делиться личными выводами.
Наблюдатели должны также воздерживаться от публичного сопоставления данных
выборов с любыми иными выборами, которые они могли наблюдать в данной
или в любой другой стране. В своих общих комментариях средствам массовой
информации наблюдатель может сообщить следующее:
• что для наблюдателя было бы неуместно высказываться о собственных
впечатлениях или выводах, поскольку каждый наблюдатель видит лишь незначи­
тельный фрагмент общей картины голосования в масштабе страны, и что отчет
данного обозревателя будет учитываться вместе с множеством других отчетов,
с тем чтобы данная МНВ могла сделать общие заключения на основе всех отчетов;
• что все государства ОБСЕ обязались приглашать наблюдателей на выборы,
признав, что наблюдение способствует повышению прозрачности выборов
и укреплению доверия общества к избирательному процессу;
• информацию об общем количестве КН БДИПЧ, участвующих в наблюдении,
и о количестве стран, которые их направили (эта информация предоставляется
КН на инструктивных совещаниях);
• примерное число участков для голосования, которые наблюдатель плани­
рует посетить;
• в соответствующих случаях — информацию о том, что после выборов может
состояться пресс-конференция, на которой будут объявлены предварительные выводы
МНВ, и что на нее приглашаются представители всех средств массовой информации.
Если тот или иной представитель СМИ настаивает на получении информации
или комментариев, которые выходят за рамки перечисленного выше, следует реко­
мендовать ему обратиться к главе миссии. Наблюдатель, предоставивший любые
комментарии общего характера средствам массовой информации, должен записать
имя журналиста и название средства массовой информации, которое он представляет.
6. СТРУКТУРА МИССИИ БДИПЧ ПО НАБЛЮДЕНИЮ
ЗА ВЫБОРАМИ
В состав МНВ БДИПЧ входит основная группа экспертов, а также ДН и КН.
Развертывание МНВ осуществляется под общим руководством директора БДИПЧ.
Более подробная информация о конкретных участниках основной группы, а также
о ДН и КН и их соответствующих обязанностях приводится ниже.
289
6.1. Основная группа
Офис МНВ открывается в столице принимающей страны приблизительно за 6–8
недель до дня выборов. Здесь базируется основная группа миссии, в которую
могут входить 10–15 международных экспертов (в зависимости от масштабов
МНВ и от конкретных обстоятельств данных выборов). Основная группа состоит
из двух подразделений — аналитического и оперативного.
В состав аналитической группы входит глава миссии, у которого обычно есть
заместитель. В очень крупных МНВ у главы миссии может быть более одного
заместителя; также в состав миссии может быть включен сотрудник по подго­
товке отчетов. Список специалистов, входящих в аналитическую часть основной
группы, включает эксперта по вопросам выборов, эксперта по политическим
вопросам, эксперта по юридическим вопросам, эксперта по средствам массовой
информации, эксперта по вопросам статистики, координатора группы ДН и,
в некоторых случаях, координатора по связям с парламентами. В целях укре­
пления аналитического потенциала миссии по конкретным вопросам, имеющим
значение в контексте данных выборов, в состав основной группы на все время
работы миссии или ненадолго могут быть назначены и другие специалисты —
по вопросам участия женщин или национальных меньшинств в политической
жизни, по вопросам регистрации избирателей, по новым технологиям голосования
или по финансированию избирательных кампаний (в случаях, когда эти темы
требуют особого внимания).
В состав оперативного подразделения входят эксперт по оперативным вопро­
сам, координатор по закупкам и заключению контрактов, специалист в области
безопасности и специалист по финансовым вопросам.
Описание конкретных обязанностей членов основной группы приводится ниже.
Регулярную связь между МНВ и БДИПЧ и предоставление миссии всей необ­
ходимой поддержки из штаб-квартиры Бюро в Варшаве осуществляет советник
по вопросам выборов БДИПЧ, ответственный за данные выборы.
6.1.1. Аналитическое подразделение
Глава миссии возглавляет всю деятельность МНВ по оценке соответствия
всех аспектов данного избирательного процесса обязательствам ОБСЕ и другим
международным стандартам в области демократических выборов, а также наци­
ональному законодательству. Глава миссии отвечает за текущую деятельность
МНВ, работает в тесном сотрудничестве с Отделом по выборам БДИПЧ и осу­
ществляет общее руководство МНВ, в том числе решает финансовые вопросы.
Главу миссии назначает директор БДИПЧ по результатам процедуры найма.
Глава миссии осуществляет контроль за работой миссии, включая следующие
аспекты:
• установление и поддержание контактов с государственными органами,
органами по проведению выборов, основными политическими партиями, кан­
дидатами, гражданским обществом, другими группами наблюдателей, местным
дипломатическим сообществом и международными организациями;
• деятельность основной группы экспертов, а также ДН и КН;
290
• отношения со средствами массовой информации, включая подготовку публич­
ных заявлений МНВ (по согласованию с официальным представителем БДИПЧ);
• подготовка промежуточных отчетов с описанием основных проблем и собы­
тий в период перед выборами;
• проведение брифингов для парламентских делегаций и тесное сотрудни­
чество с ними (в соответствующих случаях);
• подготовка заявления о предварительных выводах и заключениях, а также
пресс-релиза — совместно с руководителями других делегаций-партнеров (в
соответствующих случаях);
• подготовка итогового отчета, который должен быть опубликован примерно
через два месяца после завершения избирательного процесса.
По прибытии миссии в принимающую страну БДИПЧ публикует заявление
для прессы с объявлением о начале работы данной МНВ. В большинстве слу­
чаев глава миссии проводит пресс-конференцию, на которой представляет саму
миссию и ее работу. Пресс-конференция дает возможность объяснить цель работы
миссии и рассказать о методике наблюдения за выборами, применяемой БДИПЧ,
а также объявить о готовности миссии встретиться со всеми заинтересованными
сторонами в целях получения информации об избирательном процессе.
Заместитель главы миссии обычно выполняет функции начальника штаба.
Он обеспечивает эффективную общую координацию Деятельности МНВ, помогая
главе миссии в выполнении оперативных и общих административных обязан­
ностей, а также, при необходимости, замещает главу миссии. В числе прочего,
в функции заместителя главы миссии входит следующее:
• руководство всеми аспектами деятельности ДН и КН, включая подготовку
инструктивных совещаний и материалов, утверждение окончательной редакции
анкет для наблюдателей, разработку сбалансированного и репрезентативного плана
развертывания наблюдателей, проведение различных совещаний по подведению итогов;
• координация составления промежуточных отчетов, предварительного заяв­
ления и итогового отчета — эта работа выполняется совместно с главой миссии
и Отделом по выборам БДИПЧ. (В состав крупных МНВ может быть включен
сотрудник по подготовке отчетов, в задачу которого входит составление отче­
тов и координация приготовлений для работы КН; это дает заместителю главы
миссии возможность сосредоточиться на вопросах управления работой миссии.
В небольших МНВ заместитель главы миссии может в то же время быть одним
из специалистов из состава миссии, чья деятельность описана ниже.)
Специалист по вопросам выборов
• оценивает работу избирательных органов принимающей страны в контексте
национального законодательства, обязательств ОБСЕ и других международных
стандартов;
• выполняет функции основного контактного лица МНВ по связям с изби­
рательными органами и посещает все заседания национальных избирательных
органов;
291
• оценивает эффективность работы этих органов, их независимость от испол­
нительной власти, а также прозрачность и беспристрастность их деятельности;
• отслеживает различные этапы избирательного процесса, включая оконча­
тельное подведение итогов голосования, с точки зрения соответствия правовым
нормам и административным процедурам;
• отвечает за первоначальную разработку анкет для наблюдателей на основе
стандартного образца;
• работает в тесном контакте со специалистом по правовым вопросам, ана­
лизируя жалобы и апелляции, поданные в связи с выборами; а также с экспертом
по вопросам регистрации избирателей (в соответствующих случаях).
Специалист по правовым вопросам
• изучает избирательное законодательство и нормативно-правовые документы,
а также другие законы, имеющие отношение к выборам;
• оценивает степень соответствия данного законодательства и его выполнения
обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам, а также степень
справедливого и беспристрастного применения национального законодательства;
• отслеживает все связанные с выборами споры, жалобы, судебные дела
и апелляции, что позволяет оценить степень доступа истцов к действенным
и своевременным средствам правовой защиты, а также степень беспристраст­
ности и эффективности судебных органов при рассмотрении дел, касающихся
выборов.
Специалист по политическим вопросам
• ii является основным сотрудником МНВ, отвечающим за связи с кандида­
тами и политическими партиями;
• осуществляет мониторинг и оценку избирательной кампании в соответствии
с обязательствами ОБСЕ и другими международными стандартами, а также
в соответствии с национальным законодательством;
• устанавливает контакты с политическими партиями и организациями граж­
данского общества, имеющими отношение к развитию политического процесса;
• как правило, отвечает за анализ вопросов финансирования избирательных
кампаний;
• во многих случаях может заниматься конкретными проблемами, требую­
щими внимания, — такими, как участие женщин, проблемы меньшинств, а также
соблюдение гражданских и политических прав;
• ему также может быть поручено выполнение функций основного контакт­
ного лица для местных наблюдателей на выборах и для групп международных
наблюдателей.
Специалист по средствам массовой информации
• координирует действия группы, ответственной за подготовку качественного
и количественного анализа деятельности и содержания электронных и печатных
СМИ во время избирательного процесса;
292
• в соответствии с обязательствами ОБСЕ и другими международными стан­
дартами, оценивает степень доступа партий и кандидатов к средствам массовой
информации, а также отслеживает, не подвергаются ли они дискриминации
в процессе получения такого доступа;
• отслеживает, выполняют ли средства массовой информации, в частности
государственные или общественные СМИ, свои обязанности по обеспечению
сбалансированного и нейтрального освещения избирательного процесса;
• оценивает условия деятельности и степень свободы СМИ;
• в конечном итоге, оценивает, предоставляют ли СМИ достаточную, сба­
лансированную и разнообразную информацию, которая позволяет избирателям
сделать осознанный выбор;
• анализирует соответствующее законодательство о средствах массовой инфор­
мации, нормативные рамки деятельности СМИ в период выборов, деятельность
регулирующих органов, а также все связанные с выборами жалобы на средства
массовой информации (при выполнении этой задачи специалист по средствам
массовой информации получает помощь от специалиста по правовым вопросам);
• может также получить задание по подготовке ежедневных сводок новостей
для МНВ.
Специалист по гендерным вопросам
• оценивает степень участия женщин в избирательном процессе в качестве
кандидатов, избирателей и сотрудников избирательных органов в соответствии
с обязательствами ОБСЕ и другими международными стандартами, а также
в соответствии с национальным законодательством79;
• проводит инструктаж по гендерным вопросам для других членов основ­
ной группы миссии, а также дает им рекомендации по систематическому учету
гендерного фактора во всех аспектах аналитической деятельности МНВ;
• работает совместно с координатором ДН, решая вопросы подготовки
ДН к осуществлению эффективного наблюдения за участием женщин в избира­
тельном процессе в регионах.
Специалист по национальным меньшинствам
• оценивает участие национальных меньшинств в избирательном процессе
в качестве кандидатов, избирателей и сотрудников избирательных органов в соот­
ветствии с обязательствами ОБСЕ и другими международными стандартами,
а также в соответствии с национальным законодательством;
• может быть включен в состав МНВ, работающей в стране, где проживают
крупные общины национальных или этнических меньшинств и имеют место
проблемы, связанные с их участием в выборах и в политической жизни;
79
План действий ОБСЕ по поддержке гендерного равенства, принятый в Софии в 2004 году, поручил
БДИПЧ «в рамках своих миссий по наблюдению за выборами … и впредь отслеживать участие женщин
в электоральных процессах и представлять информацию на эту тему». Кроме того, БДИПЧ должно будет
«по мере возможности обеспечивать подготовку и публикацию докладов, специально посвященных анализу
положения женщин в контексте электоральных процессов».
293
• проводит инструктаж по проблемам национальных меньшинств для других
членов основной группы миссии, а также дает им рекомендации с целью вклю­
чения вопросов, связанных с национальными меньшинствами, в общий анализ,
осуществляемый данной МНВ;
• совместно с координатором ДН обеспечивает подготовку ДН к эффективному
наблюдению за участием национальных меньшинств в избирательном процессе
в конкретных регионах страны.
БДИПЧ поддерживает тесную связь с Управлением Верховного комиссара
ОБСЕ по делам национальных меньшинств, сотрудники которого иногда входят
в состав МНВ в качестве специалистов по национальным меньшинствам. Такое
взаимодействие в работе регулируется договоренностями, достигнутыми в ходе
обмена посланиями между Верховным комиссаром ОБСЕ и директором БДИПЧ
в 2008 году.
Специалист по электронному голосованию
• оценивает использование систем электронного голосования в контексте
обязательств ОБСЕ, других международных стандартов и национального зако­
нодательства;
• анализирует использование систем электронного голосования с точки
зрения прозрачности избирательного процесса, обеспечения тайны голосования,
безопасности, а также оценивает конструктивные особенности этих систем
и степень доверия населения к электронному голосованию;
• при проведении оценки изучает законодательство и техническую докумен­
тацию системы и составляет отчет о данной системе голосования;
• проводит встречи с государственными органами или частными компаниями,
отвечающими за разработку и эксплуатацию системы; с организациями, отвечаю­
щими за сертификацию, тестирование и аудит работы системы; с политическими
партиями, группами гражданского общества или экспертами, знакомыми с данной
системой электронного голосования;
• выявляет первоочередные проблемы, связанные с процессом электронного
голосования и требующие внимания миссии, а также инструктирует других членов
основной группы, ДН и КН с тем, чтобы обеспечить эффективное отслеживание
таких проблем в период подготовки к выборам и в день голосования.
Специалист по вопросам регистрации избирателей
• проводит оценку регистрации избирателей с точки зрения обязательств
ОБСЕ, других международных стандартов и национального законодательства;
делает выводы о точности, всеобъемлющем характере и прозрачности процесса
регистрации избирателей, а также о степени доверия к нему со стороны заин­
тересованных сторон;
• работает в тесном сотрудничестве со специалистом по вопросам выборов
и проводит встречи с представителями избирательных органов, а также с предста­
вителями государственных органов, принимающих участие в регистрации избира­
телей (Министерство внутренних дел, полиция и региональные администрации);
294
• анализирует технические вопросы, связанные с процессом регистрации
избирателей;
• во взаимодействии с координатором ДН дает ДН задания по изучению
конкретных проблем в регионах;
• должен иметь достаточные технические знания и опыт и разбираться
в соответствующих компьютерных базах данных и процедурах составления
и обновления реестра избирателей.
Специалист по вопросам статистики
• отвечает за подготовку статистического анализа основных выводов по итогам
наблюдений в день выборов на основе заполненных КН анкет, предназначенных
для оценки процедур дня выборов (открытие участка для голосования, процесс
голосования, подсчет голосов и сведение результатов);
• дает консультации по разработке анкет для данных выборов, получает
и анализирует анкеты в день выборов и по окончании голосования, а также
контролирует работу группы, ответственной за ввод данных;
• проводит анализ и предоставляет предварительные данные утром после дня
голосования с тем, чтобы эти выводы можно было включить в предварительное
заявление миссии.
Специалист по вопросам статистики прибывает в страну за несколько дней
до дня выборов и покидает ее после обработки и полного анализа всех анкет КН.
Координатор долгосрочных наблюдателей, или координатор ДН, является
в основной группе миссии главным контактным лицом для всех ДН. Координатор
ДН выполняет следующие обязанности:
• во взаимодействии с заместителем главы миссии составляет план развер­
тывания ДН, обеспечивающий достаточный охват наблюдениями хода выборов
на всей территории страны;
• организует инструктаж для ДН по их прибытии в страну, а также проводит
последующие совещания по итогам выполнения задач во время работы миссии;
• предоставляет информацию и инструкции для ДН;
• обеспечивает выполнение ДН их обязанностей, а также получение ими
необходимой поддержки от миссии;
• поддерживает постоянный контакт с ДН, получает и анализирует их отчеты;
• дает консультации по надлежащему распределению ДН по регионам страны
в целях сбалансированного и репрезентативного развертывания миссии;
• играет одну из главных ролей в организации и составления графика работы
в день выборов, а также графика приема отчетов от ДН и КН в ночь после выбо­
ров с тем, чтобы полная и своевременная информация из их отчетов могла быть
включена в предварительное заявление миссии.
Координатор по связям с парламентами
• выполняет функции основного координатора МНВ по связям с парламент­
скими делегациями, которые являются партнерами по наблюдению за ходом
295
дня выборов. Это могут быть делегации от Парламентской ассамблеи ОБСЕ
(ПА ОБСЕ), Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), Европейского
парламента, а иногда и от других международных парламентских органов —
например, от Парламентской ассамблеи НАТО;
• в зависимости от конкретных обстоятельств может отвечать за организацию
инструктивных совещаний, материально-техническую поддержку, составление
планов развертывания, организацию работы переводчиков и водителей, а также
выполнять другие обязанности по обеспечению работы парламентариев;
• поддерживает тесный контакт с административным персоналом соответ­
ствующих парламентских органов;
• как правило, прибывает в страну за 2–3 недели до выборов и остается в ней
до отъезда парламентариев.
6.1.2. Оперативное подразделение
Эксперт по оперативным вопросам, координатор по закупкам и заключению
контрактов, специалист по вопросам безопасности и специалист по финансовым
вопросам прибывают в страну приблизительно за две недели до приезда осталь­
ных членов основной группы миссии и остаются в стране в течение примерно
двух недель после их отъезда. Это делается во избежание проблем при открытии
и завершении работы миссии в соответствии с правилами и нормами ОБСЕ.
Эксперт по оперативным вопросам
• обеспечивает повседневную деятельность МНВ и отвечает за все вопросы,
связанные с ее работой в соответствии с требованиями Единой нормативной
системы управления ОБСЕ;
• выявляет операционные потребности МНВ в необходимых ей товарах
и услугах, подбирает подходящие служебные помещения, оборудование и системы
связи, а иногда также подбирает жилье для размещения сотрудников;
• обеспечивает наем технического персонала из числа местных граждан;
• по мере приближения дня голосования выполняет план развертывания КН (во
взаимодействии с координатором КН и заместителем главы миссии) и обеспечивает
организацию работы переводчиков и водителей, а также расквартирование КН;
• работает в тесном взаимодействии с координатором по закупкам и заключе­
нию контрактов, а также со специалистом по финансовым вопросам. Все вместе
они образуют группу логистики МНВ.
Координатором по закупкам и заключению контрактов обычно является
штатный сотрудник БДИПЧ, который выполняет следующие функции:
• отвечает за закупку товаров и услуг для МНВ в соответствии с требованиями
Единой нормативной системы управления ОБСЕ — в тесном взаимодействии с экс­
пертом по оперативным вопросам и со специалистом по финансовым вопросам;
• занимается изучением рынка, выявляет потенциальных поставщиков, оцени­
вает предложения о поставке товаров и услуг, рекомендует поставщиков и проводит
переговоры по контрактам на закупку всех товаров и услуг, необходимых для
296
организации и работы МНВ, включая надлежащего качества офисные помещения,
жилье, оборудование, средства передвижения и т.д.
Специалистом по финансовым вопросам
обычно является штатный сотрудник БДИПЧ, который выполняет следующие
обязанности:
• составляет подробный бюджет МНВ и руководит его исполнением в соот­
ветствии с финансовыми правилами и процедурами ОБСЕ и при помощи единой
для ОБСЕ платформы Oracle;
• осуществляет руководство финансами и расходами МНВ, включая оплату
офисных помещений и оборудования, оплату услуг технического персонала
из числа местного населения, суточные расходы и другие затраты, а также обе­
спечивает их соответствие принятому бюджету;
• составляет или контролирует составление всех контрактов по найму тех­
нического персонала из числа местного населения и постоянно информирует
главу миссии о текущих расходах, контролируя, чтобы затраты не выходили
за рамки бюджета МНВ.
Специалист по вопросам безопасности
• обеспечивает охрану и безопасность всех участников МНВ путем выпол­
нения плана безопасности, так как обеспечение безопасности персонала ОБСЕ,
в том числе наблюдателей на выборах, является задачей первостепенной важности
в ходе выполнения всех мероприятий БДИПЧ по наблюдению за выборами;
• как правило, поддерживает регулярные контакты с соответствующими
органами принимающей страны, прежде всего с органами охраны правопорядка;
• проводит регулярные инструктивные совещания по вопросам безопасности
для участников МНВ, включая ДН и КН;
• готовит планы действий на случай непредвиденных обстоятельств, в том
числе планы эвакуации по причинам медицинского характера;
• поддерживает тесную связь с сотрудником БДИПЧ, отвечающим за без­
опасность, а также с сотрудниками по вопросам безопасности миссий ОБСЕ
на местах (в соответствующих случаях).
6.2. Долгосрочные наблюдатели
В обязанности долгосрочных наблюдателей входит наблюдение за различными
этапами избирательного процесса в регионах и предоставление участникам
миссии всеобъемлющей информации о том, что происходит в стране80. Работа
ДН делает возможным тщательное наблюдение как в предвыборный период,
так и непосредственно после выборов, что позволяет БДИПЧ составить отчет
о данном избирательном процессе во всей полноте, в том числе с учетом итогов
80
Более подробную информацию о роли ДН можно найти в изданном БДИПЧ «Руководстве для долго­
срочных наблюдателей за выборами» (2007), которое находится по адресу: http: //www.osce.org/publications/
odihr/2007/04/24088_829_ru.pdf.
297
наблюдения в регионах. Помимо этого, ДН играют важную роль в организации
и обеспечении своей работы в день выборов.
При наборе ДН для очередной миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ
обращается ко всем государствам-участникам с просьбой направить в его рас­
поряжение лиц с соответствующим опытом работы в избирательных органах и/
или с опытом участия в миссиях по наблюдению за выборами. ДН должны уметь
поддерживать в течение длительного времени эффективные (и беспристрастные)
отношения с должностными лицами муниципального и регионального уровня,
с представителями избирательных органов, политических партий, кандидатов
и соответствующих НПО. Они должны уметь подготовить независимый анализ
предвыборной обстановки для включения его в общий отчет БДИПЧ. Ответствен­
ность за наем опытных и квалифицированных ДН возлагается на направляющее
их государство-участник, которое также несет основную часть расходов на их
развертывание и поддержку их деятельности. Однако ДН действуют не как пред­
ставители направляющей их страны, а как глаза и уши данной МНВ на местах,
а также представляют миссию в глазах общественности.
Обычно ДН прибывают в принимающую страну примерно через неделю
после создания МНВ и остаются в ней еще не менее недели после дня
выборов. Как правило, каждый ДН действует в паре с другим ДН (из дру­
гого государства-участника). Такие пары распределяются по всей стране
согласно плану развертывания, задача которого — обеспечить равномер­
ный охват территории. ДН работают на местном и район-ном уровне или
на уровне провинций и остаются на местах своей дислокации в ходе всего
избирательного процесса (если не получат иных распоряжений). Обычно они
должны посещать периодические совещания по подведению итогов, которые
проводятся в штаб-квартире МНВ.
До направления в район наблюдения ДН получают подробный инструктаж
от членов основной группы миссии, который включает следующее:
• обзор деятельности БДИПЧ;
• обзор применяемой БДИПЧ методики наблюдения за выборами и функций
ДН в составе МНВ;
• Кодекс поведения наблюдателей;
• анализ избирательной системы, избирательного законодательства и соот­
ветствующих норм, а также структуры избирательных органов данной страны;
• обзор политической ситуации;
• характеристику всех основных проблем, на которые следует обращать
внимание в ходе наблюдения, а также всех конкретных задач, которые предстоит
выполнить ДН;
• обзор существующих гендерных проблем и проблем меньшинств;
• обзор вопросов безопасности;
• информацию по вопросам материально-технического и финансового обе­
спечения, а также по вопросам развертывания миссии;
• инструкции по составлению отчетов, подготовке к прибытию КН и по
выполнению других задач.
298
Помимо этого, ДН получают пакет с дополнительной информацией и спра­
вочными материалами о данных выборах и о районе, в котором им предстоит
проводить наблюдение.
Группа материально-технического обеспечения МНВ оказывает ДН помощь
в найме переводчиков и водителей, в организации переезда ДН в районы про­
ведения наблюдения и в поиске первоначальных мест проживания. Она также
выдает каждой группе ДН основное оборудование — портативный компьютер
и мобильный телефон. Обычно предполагается, что ДН будут совмещать место
работы и место проживания, так как бюджет МНВ не предусматривает расходы
на офисные помещения для ДН.
Каждая группа ДН осуществляет наблюдение в своем регионе и составляет
отчеты о его результатах точно так же, как это делает основная группа миссии
на общенациональном уровне. Рабочее время каждой группы ДН делится между
мониторингом существенных проблем, связанных с выборами, и решением вопро­
сов материально-технической и организационной подготовки к развертыванию
КН, которые должны прибыть в их район и работать под их непосредственным
руководством.
Основная функция ДН состоит в проведении наблюдения и анализе эффектив­
ности и беспристрастности избирательных органов, выполнения избирательного
законодательства и соответствующих норм; характера избирательной кампании
и политической обстановки. В этих целях ДН устанавливают и поддерживают
контакты с региональными и местными избирательными и государственными
органами, политическими партиями и кандидатами, лидерами групп меньшинств
и организациями гражданского общества, имеющими отношение к выборам.
К последним относятся группы правозащитников, группы местных наблюдателей
на выборах, женские организации и представители средств массовой информации.
ДН может быть поручено, во взаимодействии с экспертом по средствам массовой
информации, отслеживать освещение хода выборов в региональных СМИ.
Обычно ДН обязаны направлять еженедельные отчеты координатору ДН.
В таких отчетах следует сообщать основные факты и выводы из наблюдений
ДН за ходом избирательного процесса в течение предшествующей недели с ука­
занием всех встреч, которые он провел. Особенно важную или срочную инфор­
мацию следует предоставлять отдельно в форме экстренных сообщений. Выводы
ДН включаются в общую отчетность МНВ.
ДН обязаны проводить обстоятельный инструктаж для КН по различным
аспектам избирательного процесса, характерным для их района наблюдения.
Такой инструктаж охватывает основные аспекты избирательного процесса
и ключевые политические проблемы данного района, а также включает всю
относящуюся к делу информацию по вопросам материально-технического
обеспечения и безопасности.
Роль ДН в оказании материально-технической поддержки КН чрезвычайно
важна для эффективной работы МНВ. Все группы ДН обязаны оказывать помощь
в определении оптимального числа КН, необходимого для проведения наблюдения
в день выборов в их районах; фактическое число КН определяется во взаимодей­
299
ствии с основной группой миссии на основании имеющегося в наличии числа
КН. В целях обеспечения достаточного и равномерного охвата избирательных
участков в своем районе ДН обязаны составить планы развертывания КН на
местном уровне. Они также обязаны подыскать подходящее жилье для групп КН,
назначенных в их непосредственное распоряжение; подобрать им переводчиков,
водителей и транспорт. От ДН может потребоваться помощь в организации
приема парламентских наблюдателей в данном регионе.
В день выборов и в ночь после выборов ДН обязаны координировать пред­
ставление отчетов КН с тем, чтобы основная группа миссии получила полную
информацию о тенденциях и развитии событий в соответствующих районах
наблюдения. В течение дня выборов и в ночь после выборов ДН должны направ­
лять регулярные отчеты основной группе миссии с тем, чтобы факты и выводы
по регионам были отражены в предварительном заявлении МНВ. Утром после
дня голосования ДН должны провести в своем регионе совещание с КН по под­
ведению итогов работы — перед тем, как КН вернутся в столицу страны.
6.3. Краткосрочные наблюдатели
В функции краткосрочных наблюдателей входит наблюдение в назначенном
им районе в день выборов, а также точное и полное сообщение своих выводов
в штаб-квартиру миссии. Развертывание достаточного числа КН позволяет
БДИПЧ охватить статистически репрезентативную выборку избирательных
участков по всей стране.
При наборе КН для очередной миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ
обращается ко всем государствам-участникам с просьбой направить в его рас­
поряжение опытных и квалифицированных наблюдателей. Ответственность
за наем наблюдателей и за финансирование всех связанных с ними расходов
возлагается на соответствующее государство-участник. Некоторые государства-­
участники организуют обучение КН в целях их подготовки к выполнению задач
по наблюдению за выборами. КН не являются официальными представителями
направляющих их государств. В большинстве случаев в дополнение к КН, при­
бывающим из-за рубежа, МНВ включает в свой состав небольшое количество
КН из числа сотрудников посольств государств-участников, действующих в рамках
двусторонних отношений. Их число должно быть строго ограничено и не может
превышать предусмотренную правилами долю в 10%. Согласно решениям ОБСЕ,
БДИПЧ организует включение в состав миссии КН из государств-партнеров
ОБСЕ по сотрудничеству, если получает соответствующий запрос.
КН находятся в стране около недели. График их работы устанавливает МНВ
в зависимости от обстановки на местах, а затем сообщает его государствам-­
участникам. В большинстве случаев КН прибывают за четыре дня до выборов
и после прибытия получают подробный инструктаж от основной группы миссии.
На следующий день они направляются в назначенные им районы наблюдения.
Обычно до дня выборов у них есть один день на ознакомление с их районом.
Как правило, через один-два дня после выборов КН возвращаются в столицу
300
страны, где они участвуют в совещании по подведению итогов. На следующий
день они покидают страну.
Присутствие на инструктивном совещании перед выборами обязательно
для всех КН. Лица, не успевшие на инструктивное совещание, в состав МНВ
включаться не будут. Даже опытные наблюдатели должны пройти инструктаж
по проблемам и процедурам, характерным для данных выборов. Такой инструк­
таж затрагивает ряд существенных проблем и практических вопросов и обычно
включает следующие темы:
• методика БДИПЧ по наблюдению за выборами;
• Кодекс поведения наблюдателей;
• законодательная база и избирательные органы;
• политическая обстановка и избирательная кампания;
• условия деятельности СМИ и освещение избирательной кампании сред­
ствами массовой информации;
• гендерные проблемы и проблемы национальных меньшинств;
• процедуры голосования и подсчета голосов;
• порядок заполнения и предоставления анкет наблюдателя;
• что отвечать на вопросы представителей СМИ;
• информация о материально-техническом обеспечении, развертывании
миссии и финансировании ее работы;
• вопросы безопасности.
КН рекомендуется обращать особое внимание на порядок заполнения анкет
наблюдателя при составлении отчетов о своих выводах. Все КН должны ясно
понимать все вопросы анкеты и знать порядок ее заполнения в целях обеспечения
максимальной объективности. Очень большое значение имеет последовательный
подход к подготовке отчетов. КН получают аккредитацию, а также письменные
инструкции — в том числе, сборник инструкций для КН, который специально
составляется к каждым выборам; перевод национального избирательного зако­
нодательства и соответствующих нормативно-правовых документов; общую
информацию о материально-техническом обеспечении и номера контактных
телефонов на случай возникновения нештатной ситуации; карту страны или района,
в котором проводится наблюдение; «Руководство по наблюдению за выборами»
БДИПЧ, а также бланки анкет наблюдателя для составления отчетов. Как пра­
вило, электронную версию сборника инструкций для КН высылают всем КН по
электронной почте до дня голосования.
КН командируются в назначенные им районы наблюдения группами по два
человека из различных государств в соответствии с планом развертывания
миссии, предусматривающим широкое и равномерное распределение наблю­
дателей по территории страны. В связи с тем, что планирование развертывания
миссии представляет собой сложную задачу, личные просьбы наблюдателей
о направлении их в определенные районы или в паре с определенным коллегой
рассмотрены быть не могут.
По прибытии КН в район наблюдения они встречаются с ДН, которые
проводят с ними инструктаж об особенностях политической и предвыборной
301
обстановки в данном районе. ДН также оговаривают с ними вопросы матери­
ально-технического обеспечения и конкретные вопросы в области безопасности,
рассказывают о процедуре предоставления отчетов в день выборов, а также
знакомят КН с их водителями и переводчиками. В зависимости от плана раз­
вертывания может возникнуть необходимость проживания групп КН не в реги­
ональном центре, где базируются ДН, а в другом населенном пункте.
После получения инструктажа на региональном уровне и как минимум за один
день до выборов КН должны ознакомиться со своим районом наблюдения.
Им следует посетить участки для голосования и провести наблюдение за тем, как
сотрудники избирательных органов проводят подготовку к выборам. КН также
следует спланировать возможный маршрут перемещения в день выборов и выбрать
тот избирательный участок, где они будут наблюдать за процедурой открытия
голосования. Никто, кроме ДН, не должен знать о плане их передвижений в день
выборов.
В день выборов КН начинают свой рабочий день очень рано — с наблюдения
за открытием избирательных участков. В течение дня они ведут наблюдение
за процессом голосования. Обычно КН поручают отслеживать процесс передачи
результатов голосования с избирательного участка избирательной комиссии сред­
него уровня, а также вести наблюдение за сведением результатов в этой комиссии.
В некоторых случаях КН могут получить задание оставаться на каком-либо одном
избирательном участке в течение всего дня выборов. Другие КН могут быть
направлены для наблюдения за сведением результатов в какую-нибудь избира­
тельную комиссию среднего уровня. Другим может быть поручено выполнение
иных обязанностей — например, наблюдение за голосованием в воинской части
или в тюрьме, или же следование за переносной урной для голосования.
Конкретные обязанности КН и инструкции по наблюдению за голосованием,
подсчетом голосов и обработкой результатов описаны в главах 8 и 9 настоящего
руководства.
6.4. Технический персонал из числа граждан принимающей страны
Одной из главных составляющих частей любой МНВ является персонал
из числа граждан принимающей страны. В целом у каждого члена основной
группы миссии будет как минимум один помощник из числа местного населения.
Некоторым подразделениям — прежде всего тем, которые занимаются средствами
массовой информации и материально-техническим обеспечением, — зачастую
необходимо иметь несколько местных помощников. Они работают в качестве
переводчиков и административных помощников международного персонала.
Среди местных сотрудников могут быть лица с опытом работы в конкретных
областях, представляющих интерес для миссии по наблюдению за выборами.
Каждой группе ДН и каждой группе КН также будут оказывать поддержку
переводчик и водитель из числа местных граждан.
Несмотря на существенную роль местного технического персонала в поддержке
деятельности МНВ, этим сотрудникам не может быть предоставлена аккредитация
наблюдателей БДИПЧ. Такие ограничения необходимы, чтобы гарантировать
302
объективность и беспристрастность анализа, предупредить возможный конфликт
интересов и поддержать четкое разграничение между внутренним и междуна­
родным наблюдением за выборами.
Иногда сотрудники из числа местных граждан имеют доступ к служебной
информации, и тогда они должны соблюдать внутренние инструкции МНВ
об обеспечении конфиденциальности информации и безопасности данных.
Несмотря на то, что местные сотрудники не входят в число наблюдателей, они
являются представителями МНВ, и им следует неукоснительно соблюдать Кодекс
поведения ОБСЕ, в том числе Кодекс поведения наблюдателей за выборами.
7. НАБЛЮДЕНИЕ В ПРЕДВЫБОРНЫЙ ПЕРИОД
Основная группа миссии и ДН проводят наблюдение за избирательным процес­
сом в течение длительного времени, включая предвыборный период, и оценивают
его с точки зрения соблюдения обязательств ОБСЕ, других международных
стандартов и положений национального законодательства. В частности, наблю­
дение в предвыборный период призвано оценить выполнение избирательного
законодательства, работу органов по проведению выборов, регистрацию канди­
датов и избирателей, ход избирательной кампании, разрешение судебных споров,
связанных с выборами, а также роль средств массовой информации. Результаты
наблюдения в предвыборный период содержатся в открытых промежуточных
отчетах миссии, которые периодически публикуются до дня выборов. Цель
промежуточных отчетов — показать, какие вопросы интересуют МНВ, обратить
внимание на положительные моменты и обнаруженные недостатки, послужить
инструментом поддержания непрерывного диалога с властями, повысить прозрач­
ность работы миссии и дать властям возможность отреагировать на все важные
проблемы в период, предшествующий дню выборов.
Предлагаемые ниже разделы выделяют ряд основных проблем предвыборного
периода, а также направлений, по которым следует вести наблюдение в связи
с каждой из этих проблем.
7.1. Законодательная база
а. Законодательство, касающееся выборов, и его применение
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. До развертывания МНВ
в конкретной стране БДИПЧ может организовать анализ и оценку соответству­
ющего избирательного законодательства (если такой обзор еще не сделан). Это
позволяет всесторонним образом оценить, в какой степени данная законодательная
база отражает обязательства ОБСЕ и другие международные стандарты. Такой
анализ проводится в соответствии с рекомендациями БДИПЧ81 и, как правило,
совместно с Венецианской комиссией. Члены МНВ и особенно ее эксперт по пра­
81
Рекомендации по анализу законодательной базы выборов. Варшава, БДИПЧ ОБСЕ, 2001. Дополненная
редакция данных рекомендаций будет опубликована в 2010 году.
303
вовым вопросам должны досконально с ним ознакомиться. При обнаружении
в законодательстве явных недостатков их следует отметить, а рекомендации
по внесению соответствующих поправок впоследствии должны быть включены
в итоговый отчет МНВ.
МНВ рассматривает не только содержание законодательства, но и то, как
оно разрабатывалось и принималось. Избирательное законодательство должно
пользоваться широкой поддержкой всех сил в данном государстве, которые
заинтересованы в исходе выборов. Поэтому избирательное законодательство
следует разрабатывать открыто, с учетом интересов всех сегментов общества,
чтобы обеспечить широкое доверие к нему как со стороны различных полити­
ческих партий и кандидатов, так и со стороны избирателей. Не рекомендуется
вносить серьезные изменения в законодательную базу незадолго до выборов;
это допустимо лишь в исключительных обстоятельствах и лишь при наличии
широкой политической поддержки этих поправок. В ином случае они могут
стать причиной недоразумений и привести к дестабилизации обстановки вокруг
выборов. В принципе, в середине игры правила не меняют. Избирательное зако­
нодательство, введенное в действие заблаговременно, дает заинтересованным
сторонам достаточно времени для усвоения новых правил, связанных с избира­
тельными процессами.
ДРУГОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. Законодательная база выборов вклю­
чает не только закон (законы) о выборах, но также ряд законодательных актов
по смежным вопросам. В зависимости от обстоятельств эксперту по правовым
вопросам и, возможно, другим членам МНВ может понадобиться обзор положений
конституции и других законодательных актов, касающихся выборов. Среди них
могут быть законы о национальных избирательных органах, политических партиях,
организациях гражданского общества, о гражданстве, общественных объединениях,
регистрации избирателей, финансировании избирательных кампаний, средствах
массовой информации, а также отдельные части уголовного и административного
законодательства. Важными для данного избирательного процесса могут быть
также законы, связанные с правами человека и недискриминацией.
Может оказаться необходимым и анализ вспомогательных нормативно-пра­
вовых актов и постановлений.
ПРИМЕНЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА. Крайне важным фактором,
заслуживающим пристального внимания со стороны МНВ, является обеспе­
чение беспристрастного, справедливого и последовательного применения
законодательства. Применение законодательства и обеспечение его применения
обычно осуществляется разными органами — избирательными комиссиями,
органами прокуратуры и другими государственными органами, органами
центрального и местного государственного управления, средствами массо­
вой информации, органами надзора, судами и полицией. МНВ интересует
степень соответствия деятельности этих органов положениям закона, обя­
зательствам ОБСЕ и другим международным стандартам. Опыт показывает,
что одним из основных факторов любых выборов является наличие у властей
политической воли провести этот процесс, руководствуясь принципами бес­
304
пристрастности, прозрачности и подотчетности. Даже полное соответствие
законодательства данной страны международным стандартам в области
выборов может принести плоды лишь при условии полного и честного его
применения. И наоборот, наличие у властей достаточной политической воли
может обеспечить проведение демократических выборов даже при несовер­
шенном избирательном законодательстве.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
законодательство не соответствует обязательствам ОБСЕ и другим между­
народным стандартам и не обеспечивает надлежащего соблюдения основных
прав человека;
законы не пользуются поддержкой основных сил, заинтересованных в исходе
выборов;
законодательство является нечетким, что допускает различные его толкова­
ния, или не предусматривает достаточных гарантий соблюдения гражданских
и политических прав;
имеются противоречия между различными положениями законодательства,
касающегося выборов;
законодательство применяется без соблюдения принципов объективности,
последовательности, справедливости и прозрачности;
вспомогательные нормативные акты противоречат духу самого закона.
б. Жалобы и апелляции
Еще одним важным компонентом законодательной базы является установ­
ленный порядок подачи и рассмотрения жалоб и апелляций, задача которого —
обеспечить эффективные и своевременные меры правовой защиты в случае
нарушения закона. Жалобы, связанные с избирательным процессом, должны
рассматриваться беспристрастно, с соблюдением принципа прозрачности и в
соответствии с надлежащей правовой процедурой. Избирательное законода­
тельство должно четко определять порядок и сроки рассмотрения таких дел.
С одной стороны, сроки должны быть достаточно сжатыми, чтобы обеспечить
действенность правовой защиты, а с другой — должны давать достаточно времени
истцам для подготовки обоснованных исков.
Должно быть установлено право апеллировать в избирательные органы и суды
в рамках ясного, понятного, единого и иерархически выстроенного порядка
подачи и рассмотрения жалоб, определяющего роль избирательных комиссий
и судов каждого уровня. Такой порядок позволит избежать случаев, когда истец
по собственному усмотрению обращается в тот орган, который, предположительно,
может вынести наиболее благоприятное решение по его жалобе. Это поможет
обеспечить единообразный подход к рассмотрению всех жалоб. Если правила
требуют, чтобы истцы вначале подавали жалобу в избирательные органы, закон
должен всегда давать им право обращаться в суд более высокой инстанции, кото­
рый может рассматривать подобные дела по существу. Наблюдателям следует
обращать особое внимание на правовое обоснование принимаемых решений,
а также на степень независимости и беспристрастности судов. Ответы на жалобы
305
должны поступать в письменной форме и своевременно. Все слушания в суде
и вынесение судебных решений должно быть открытым.
Специалист по правовым вопросам отслеживает жалобы, зарегистрированные
в ходе избирательной кампании, и результаты их рассмотрения. Хотя количество
поданных жалоб не обязательно отражает качество избирательного процесса,
анализ списка жалоб и результатов их рассмотрения может указать на наличие
проблем, требующих более пристального внимания МНВ. Например, МНВ может
выяснить, существовало ли эффективное средство правовой защиты в данном
конкретном случае.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
• нечеткий или неоднозначный порядок подачи жалоб;
• отсутствие возможности обжаловать административные решения в суде;
• зависимость судов от органов исполнительной власти;
• несоблюдение надлежащей правовой процедуры в ходе судебных разби­
рательств;
• отказ в рассмотрении жалоб или откладывание вынесения постановлений
по жалобам на период после выборов;
• отказ в рассмотрении существа дела при подаче апелляционной жалобы;
правила доказывания лишают истцов возможности представить факты в под­
держку своей жалобы или апелляции;
• отсутствие правового обоснования или фактографической базы для при­
нятия решений;
• отсутствие своевременных и эффективных средств правовой защиты;
непривлечение нарушителей закона к ответственности.
7.2. Избирательные органы
а. Состав избирательных органов
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ. За проведение избирательного процесса
с соблюдением принципов эффективности, прозрачности и беспристрастности
обычно отвечает общенациональный орган по проведению выборов — избира­
тельная комиссия или иной равноценный орган. Иногда в проведении выборов
могут, в той или иной степени, участвовать органы судебной и исполнительной
власти. Вне зависимости от того, какой орган уполномочен руководить прове­
дением данных выборов, он должен действовать эффективно, коллегиально,
беспристрастно, с соблюдением прозрачности и независимо от государственных
властей или иного политического влияния. Его деятельность должна быть направ­
лена на добросовестное исполнение законов без учета каких-либо политических
соображений (особенно в тех случаях, когда в состав избирательных комиссий
входят представители разных партий), а также должна пользоваться доверием
всех сил, заинтересованных в исходе выборов.
Существует множество допустимых способов формирования избирательных
комиссий. Члены избирательных органов могут быть выдвинуты различными
306
партиями, представляющими разные политические интересы. Сбалансированный
партийный состав комиссии может предотвратить возможные нарушения в ходе
выборов или злоупотребления служебным положением — особенно если различные
партии представлены в избирательных органах всех уровней. Это также может
повысить доверие к работе избирательных комиссий. Если члены избирательной
комиссии выдвинуты политическими партиями, то им должно быть запрещено
участие в избирательной кампании, и они должны иметь возможность действовать
профессионально, беспристрастно и независимо, без опасения, что к ним будут
применены карательные меры или что они будут отозваны из избирательного
органа. Независимость избирательной комиссии можно укрепить, если включить
в ее состав лиц с соответствующей квалификацией и опытом, назначенных с учетом
баланса интересов. Комиссия должна иметь возможность исполнять избирательное
законодательство и положения нормативно-правовых актов без вмешательства в ее
работу, без запугивания ее членов и без создания препятствий для выполнения
ее обязанностей. Независимо от способа формирования избирательных комиссий
законодательная база должна обеспечивать возможность отмены решений изби­
рательного органа или внесения исправлений в них.
Центральный избирательный орган страны может действовать на постоян­
ной основе или же временно — только в период выборов. Наилучший способ
обеспечить независимость временного избирательного органа — установить
фиксированные сроки полномочий его членов и гарантировать им право воз­
вращения на прежнее место работы. Не следует недооценивать роль персонала
избирательных органов — особенно тех из них, которые действуют на постоянной
основе. К этим сотрудникам должны предъявляться те же требования — про­
фессионализма, беспристрастности и независимости. Необходимо, чтобы этот
персонал, который в большинстве случаев состоит из государственных служащих,
был защищен от произвольного или политически мотивированного смещения
с занимаемой должности.
Прозрачность работы избирательных органов значительно возрастает, если все
их заседания открыты для аккредитованных наблюдателей. Это также повышает
доверие общества к избирательной системе. Рекомендуется, чтобы избирательные
органы публиковали свои решения немедленно после их принятия и регулярно
и своевременно проводили брифинги для средств массовой информации. Следует,
чтобы внутренние наблюдатели также имели возможность посещать заседания
избирательных комиссий и следить за их работой. Эксперт БДИПЧ по вопросам
выборов должен посещать все заседания центральной избирательной комиссии,
а долгосрочные наблюдатели — заседания региональных и местных избиратель­
ных комиссий.
Наибольшим доверием у населения пользуются те избирательные органы,
которым удается работать на основе консенсуса или принципа коллегиальности.
Обо всех заседаниях избирательных органов следует объявлять своевременно,
а все соответствующие документы следует на равных основаниях и заранее
рассылать всем членам избирательной комиссии с тем, чтобы все они успели
ознакомиться с данными материалами до начала заседания.
307
ДРУГИЕ ОРГАНЫ, УЧАСТВУЮЩИЕ В ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ.
Помимо избирательных комиссий, организационные меры и меры материаль­
но-технического обеспечения в ходе подготовки и проведения выборов могут быть
поручены различным министерствам, а также должностным лицам регионального
и местного уровня. Эти учреждения и лица могут отвечать за подготовку реестров
избирателей, распространение списков избирателей, подготовку бюллетеней,
урн для голосования, кабинок для голосования, официальных печатей и других
необходимых материалов, а также за организацию хранения и распространения
таких материалов и за их безопасность. Местные власти нередко обязаны пре­
доставлять помещения под избирательные участки.
Все органы, участвующие в подготовке к выборам, должны выполнять пору­
ченные им задачи с соблюдением требования прозрачности, эффективности
и беспристрастности, а также должны нести ответственность за свое поведение.
Наблюдателям следует ознакомиться с функциями министерств и местных органов
власти по организации избирательного процесса, а также с тем, каков их вклад
в эффективное проведение выборов.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
комиссии не пользуются доверием сил, заинтересованных в исходе выборов;
комиссии испытывают политическое давление или не являются независимыми;
комиссии не обеспечивают справедливого и беспристрастного применения
законов;
деятельность комиссий не является прозрачной;
комиссии имеют тенденцию принимать решения на основе политически
ангажированного голосования;
на избирательных участках находятся неопытные сотрудники;
обучение сотрудников является неэффективным, недостаточным или вообще
отсутствует;
отсутствует коллегиальность в работе;
отсутствует последовательное и надлежащее руководство комиссиями более
низкого уровня со стороны центральных избирательных органов;
состав избирательной комиссии меняется в последний момент или члены комис­
сии необоснованно отзываются, что ведет к нестабильности состава комиссии;
отсутствует эффективная координация действий между избирательными
комиссиями и должностными лицами регионального или местного уровня,
отвечающими за оказание поддержки выборам.
б. Ресурсы
МАТЕРИАЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ. Какими бы ни были конкретные особенности
национальной системы финансирования различных избирательных процессов,
для выполнения своих обязанностей избирательные органы должны получать
достаточные средства из государственного или местного бюджета. Эти средства
должны предоставляться своевременно и с соблюдением принципа прозрачности.
Наблюдателям следует установить, есть ли у данного избирательного органа
реалистическое представление о ресурсах, необходимых для эффективного
308
проведения выборов, а также средства, достаточные для обеспечения этих потреб­
ностей. Сюда относятся средства на оплату работы всех членов избирательных
комиссий, на достаточное количество отвечающих своему назначению участков
для голосования и на их оснащение (бюллетени, надежные и качественные урны
для голосования, кабинки и т.д.), а также на средства связи и компьютеры.
КАДРОВЫЕ РЕСУРСЫ. Для эффективного проведения выборов необходимо
также иметь соответствующие кадры, обладающие специальными знаниями.
Наблюдателям следует убедиться в том, что на выборы назначено достаточное
число должностных лиц, что они получили ясные указания и инструкции и зна­
комы с задачами, которые им предстоит выполнять в день выборов.
Наблюдателям следует оценить, все ли члены избирательных комиссий всех уровней,
в том числе выдвинутые политическими партиями, прошли стандартное обучение
для работы на выборах. При возможности, ДН следует посетить соответствующие
учебные занятия для членов избирательных комиссий регионального и местного уровня.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
отсутствие финансирования или задержка в выплате средств, которая может
помешать подготовке к выборам;
не отвечающее требованиям оборудование для голосования — например,
кабинки, которые не гарантируют соблюдения тайны голосования;
размещение избирательных участков в помещениях, которые либо слишком
малы, либо не обеспечивают доступ лицам с ограниченными возможностями;
недостаточная подготовка сотрудников избирательных участков;
отсутствие ясных письменных инструкций о порядке голосования;
слишком позднее назначение сотрудников избирательных участков, в результате
которого они не успели пройти надлежащую подготовку.
в. Бюллетень
ДИЗАЙН БЮЛЛЕТЕНЯ. Дизайн бюллетеня напрямую влияет на эффективность
процесса голосования. Оформление бюллетеня должно быть максимально простым,
чтобы избирателям было легко его понять и заполнить. Неоправданно сложный
бюллетень может привести избирателей в замешательство, замедлить процесс голо­
сования и подсчета голосов и стать причиной большого количества недействительных
бюллетеней. В многоязычных обществах должны быть бюллетени на соответству­
ющих языках. Порядок перечисления кандидатов и партий в бюллетене необходимо
определять по жребию или иным способом, обеспечивающим справедливость.
ЗАЩИТА БЮЛЛЕТЕНЯ. Бюллетени и другие конфиденциальные избира­
тельные материалы должны постоянно находиться под надлежащим контролем
и защитой. Для оценки этих процессов наблюдателям следует проверить, где
и как бюллетени были отпечатаны, где и как они хранились, а также как и за
какое время до дня выборов было организовано их распространение. Рекомен­
дуется, чтобы стороны, заинтересованные в исходе выборов, получили право
наблюдать за процессом распечатки, распространения и хранения бюллетеней
в целях укрепления доверия к этому процессу. В некоторых странах бланки
«протоколов результатов» или другие материалы могут иметь ту же степень
309
конфиденциальности, что и бюллетени, и им тоже следует обеспечить меры
защиты. Подотчетность в процессе перевозки, передачи и хранения бюллетеней
обеспечивается с помощью системы расписок о передаче и получении документов.
В качестве дополнительной меры защиты и как гарантию от подделок неко­
торые страны применяют такой порядок голосования, при котором бюллетени
помещаются сначала в специальные конверты и лишь затем опускаются в урну
для голосования. В таких системах к конфиденциальным материалам относятся
скорее конверты, чем сами бюллетени.
Обеспечить защиту и секретность бюллетеней можно также, приняв ряд
других мер предосторожности, встроенных в систему голосования, например:
BB при вручении бюллетеня для голосования избирателю на бюллетень наклеи­
вается официальная марка, используемая только на данном избирательном участке.
BB при вручении бюллетеня для голосования избирателю на обратной стороне
бюллетеня должны расписаться один или более сотрудников данного избира­
тельного участка.
BB для отслеживания количества бюллетеней, опущенных в урну, применяются
пронумерованные корешки бюллетеней.
BB пометки в бюллетене делаются не ручкой, а печатью.
BB бюллетени печатаются на плотной бумаге, чтобы пометки не были видны
с обратной стороны.
BB бюллетени печатаются на бумаге с водяными знаками или с другими
средствами защиты, затрудняющими подделку.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
• отсутствие специальных средств, гарантирующих неприкосновенность
конфиденциальных материалов, в том числе бюллетеней и конвертов, или недо­
статочное использование таких средств;
• отсутствие подотчетности на любой стадии процесса изготовления или
распространения бюллетеней;
• обращение бюллетеней за пределами избирательного участка в день выборов
или до него;
• порядок действий на избирательном участке, который может привести
к нарушению тайны голосования;
• отсутствие перевода бюллетеней на соответствующие языки.
г. Информирование и просвещение избирателей
Для обеспечения полной информированности участников избирательного
процесса об их правах и обязанностях как избирателей необходимо принять
достаточные меры по их информированию и просвещению. Подобные усилия
могут также способствовать формированию знаний об избирательном процессе,
возникновению интереса к нему, а также создать обстановку для открытых дис­
куссий. Наблюдатели должны оценить степень и действенность информирования
и просвещения избирателей.
310
Избирателей необходимо информировать о том, где, как и когда зарегистри­
роваться для голосования или проверить, зарегистрированы ли они надлежащим
образом. Также необходимо объяснить, где, как и когда они будут голосовать в день
выборов. Важно, чтобы такая информация предоставлялась заблаговременно,
с тем чтобы избиратели имели возможность ею воспользоваться.
Мероприятия по просвещению избирателей направлены на повышение
мотивации и готовности избирателей к полноценному участию в выборах. Они
ориентированы на предоставление относительно более сложных видов инфор­
мации о голосовании и избирательном процессе — в том числе, об имеющихся
у избирателя вариантах выбора и о значении каждого из этих вариантов в рамках
конкретной политической системы.
Такая информация должна быть легкодоступна любому избирателю в любом
уголке страны. Хотя политические партии и организации гражданского общества
также могут участвовать в усилиях по просвещению избирателей, в конечном
счете, именно государственные власти, в том числе избирательные органы, отве­
чают за получение избирателями объективной, беспристрастной, однозначной
и своевременной информации. Общественные или государственные средства
массовой информации также несут особую ответственность — они должны
донести до избирателей достаточную и сбалансированную информацию о канди­
датах, партиях и проблемах, с тем чтобы избиратели имели возможность сделать
осознанный выбор.
Мероприятия по просвещению избирателей могут быть обоснованно направ­
лены на конкретные сегменты населения, которые традиционно демонстрируют
низкую явку на выборах, — в некоторых странах это могут быть национальные
меньшинства, женщины или молодежь. Рекомендуется, чтобы наряду с языком
основной группы населения просвещение избирателей велось и на языках самых
крупных национальных меньшинств.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB отсутствие информирования и просвещения избирателей или недостаточное
проведение таких мероприятий;
BB запоздалое предоставление информации об избирательном процессе;
BB тенденциозная подача информации (например, демонстрация избира­
тельного бюллетеня с уже проставленной пометкой против фамилии какого-то
определенного кандидата);
BB отдельные группы избирателей не получают информации или не понимают ее;
BB недостаточная степень информирования населения об изменениях в изби­
рательных процедурах;
BB лица, голосующие впервые, ничего не знают о процедурах регистрации
или голосования;
BB лица, говорящие на языках меньшинств, граждане, проживающие за пре­
делами страны, беженцы или перемещенные лица не имеют информации о необ­
ходимых процедурах.
311
7.3. Регистрация кандидатов и политических партий
Право баллотироваться на выборные должности — одно из основных граж­
данских и политических прав, закрепленных в Копенгагенском документе ОБСЕ
1990 года, и один из важнейших компонентов демократических выборов. Это право
связано с принципом всеобщности избирательного права и с основным правом
на свободу объединений. За регистрацию кандидатов на выборах обычно отвечают
избирательные органы. Все претенденты должны иметь возможность свободно
и на равных условиях выдвигаться и выставлять свою кандидатуру на выборах.
Любые произвольные или дискриминационные действия, направленные на то,
чтобы снять определенных кандидатов или политические силы с выборов или
подорвать их авторитет, идут вразрез с обязательствами ОБСЕ.
Основным правом, которое регулирует деятельность политических партий,
является право на свободу объединений. Однако, несмотря на особую и жизненно
важную роль партий в избирательном процессе, государство обязано регулиро­
вать их деятельность в той степени, в которой это необходимо для обеспечения
эффективного, представительного и справедливого правления. В демократическом
обществе любые ограничения свободы объединений, свободы слова и свободы
собраний могут вводиться лишь в рамках закона и в связи с необходимостью.
Регулированием деятельности политических партий должны заниматься органы,
беспристрастность которых гарантирована не только законодательством, но и прак­
тикой. У политических партий должна быть возможность обращаться в неза­
висимый суд с протестом в отношении всех решений, которые ограничивают
их основные права — свободу объединений, свободу слова и свободу собраний.
Не должно быть никаких ограничений на регистрацию кандидатов или партий
на таких основаниях, как «раса», пол, религиозная принадлежность, политиче­
ские или иные убеждения, национальное или социальное происхождение, связь
с группами меньшинств или этническими группами, имущественный статус,
происхождение или любой иной личный статус. Вместе с тем, рекомендуется
предусмотреть специальные механизмы, которые обеспечивали бы более про­
порциональное представительство женщин или групп меньшинств.
На лиц, желающих баллотироваться на выборные должности, могут распростра­
няться отдельные оправданные ограничения. Например, может быть оправданным
ограничение в отношении любого лица, отбывающего тюремное заключение
за совершение тяжкого преступления. Вместе с тем, лишение права баллотироваться
на выборную должность должно быть предусмотрено законом, решение по нему
должен принять суд, и такое решение должно быть пропорционально тяжести
совершенного преступления. После отбытия наказания это основное право должно
восстанавливаться автоматически. Другой пример относится к требованию о про­
живании в стране. Требование о том, что то или иное лицо может баллотироваться
на выборную должность лишь после того, как проживет в данной стране в течение
определенного времени, представляется оправданным. Другие ограничения могут
быть связаны с наличием гражданства данной страны; с необходимостью предъявить
доказательства минимальной поддержки избирателей или с разумным требова­
нием о достижении кандидатов установленного минимального возраста. Вполне
312
оправданным ограничением может быть требование о знании кандидатом языка
страны, и это ограничение должно быть зафиксировано в законодательстве. Тесты
на знание языка должны быть прозрачными и объективными, в них не должно быть
признаков дискриминации и проводиться они должны беспристрастно и честно.
Может быть оправданным запрет на выдвижение кандидатур действующих госу­
дарственных служащих, военнослужащих или сотрудников служб безопасности,
а также судей. Во избежание конфликта интересов такие лица должны уволиться
с занимаемых должностей. К неоправданным требованиям может относиться
чрезмерно высокая сумма предвыборного взноса, обязательное наличие поддержки
в регионе или членства в партии, а также требование слишком большого числа
подписей в поддержку кандидата. Каждое из этих требований можно рассматривать
как препятствование законному выдвижению кандидатов.
Положения о регистрации кандидатов и партий должны применяться ко всем
одинаково. Следует, чтобы требования к регистрации кандидатов и партий были
предсказуемыми и четко определялись законодательством.
Выдвижение кандидатов на выборные должности не должно быть обусловлено
членством в политической партии, и, в соответствии с пунктом 7.5 Копенгагенского
документа 1990 года, законодательством должно быть предусмотрено участие
в выборах независимых кандидатов.
С учетом принципа пропорциональности и того факта, что право баллотиро­
ваться на выборах относится к основным правам, лишение партии или кандидата
права участвовать в выборах допускается лишь по самым серьезным причинам.
Претендентам должна быть предоставлена возможность исправить любую техни­
ческую погрешность в заявке на регистрацию; их нельзя снимать с выборов или
отказывать в регистрации лишь на основании технических причин. Кандидаты
и партии должны иметь право обращаться в суд по поводу отказа в регистрации,
и такие иски должны рассматриваться в приемлемые сроки до начала выборов.
В связи с тем, что регистрация кандидатов и политических партий является
одной из основных составляющих частей любого избирательного процесса и что
она непосредственно влияет на его состязательность, качество и плюрализм, МНВ
следует обеспечить пристальное наблюдение за этим аспектом выборов. В случае,
если МНВ прибывает в страну лишь после полного или частичного завершения
процесса регистрации кандидатов или после его начала, ей, тем не менее, сле­
дует попытаться оценить степень беспристрастности и эффективности данного
процесса в ходе бесед с должностными лицами, с представителями партий
и кандидатами — в том числе с лицами, которым было отказано в регистрации.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB отсутствие в законодательстве положения об участии независимых кан­
дидатов;
BB необоснованные ограничения на право баллотироваться или вступать
в объединения;
313
BB незаконный запрет на регистрацию, приостановление регистрации или
снятие с регистрации партий или кандидатов;
BB политика ограничений или дискриминации в отношении формирования
или деятельности политических партий;
BB избирательное и несправедливое применение закона при регистрации
политических партий или кандидатов;
BB требование о внесении чрезмерного предвыборного взноса, об обязательной
поддержке кандидата в регионе или о предоставлении слишком большого числа
подписей в поддержку регистрации;
BB чрезмерные требования о владении языком или необъективное тестирование
на знание языка;
BB снятие кандидатов с регистрации за предыдущие нарушения администра­
тивного кодекса или административных нормативно-правовых актов;
BB снятие кандидатов или партий с регистрации в связи с обнаружением
технических погрешностей в их заявках;
BB отсутствие у кандидатов возможности исправить ошибки или внести
недостающие сведения в свои заявки;
BB неоправданные задержки регистрации политических партий или админи­
стративные препятствия на пути их регистрации;
BB отсутствие политического плюрализма;
BB отсутствие у избирателей подлинного выбора в виде альтернативных
политических платформ.
7.4. Регистрация избирателей
ОБЩИЕ КРИТЕРИИ РЕГИСТРАЦИИ. Право голоса относится к числу
основных прав человека. На него могут распространяться такие требования, как
обязательность достижения определенного возраста, наличие определенного места
проживания и гражданства, или же оно может быть отменено постановлением суда
по причине совершения конкретным лицом тяжкого преступления или по причине
отсутствия у конкретного лица необходимых умственных способностей. Цель
регистрации избирателей — обеспечить, чтобы все граждане могли пользоваться
правом голоса в рамках общей системы, которая одновременно обеспечивает
проведение выборов и защищает от многократного голосования82. Составление
и ведение точных реестров избирателей на национальном уровне или списков
избирателей на региональном или местном уровне может быть одним из самых
трудных, а иногда и самых противоречивых компонентов избирательного процесса.
Властям страны необходимо принять принципиальные решения о том, должны
ли избиратели голосовать по месту постоянного проживания или им можно
голосовать также по месту временного проживания или в любом месте страны.
При выборе одного из двух последних вариантов необходимо предусмотреть
систему контроля, предупреждающую возможность двойной регистрации и,
в итоге, возможность двойного голосования.
82
«Руководство по наблюдению за регистрацией избирателей» (готовится БДИПЧ к публикации).
314
Обеспечить точность процесса регистрации избирателей лучше всего при
помощи формирования постоянного общенационального реестра избирателей,
который надлежащим образом поддерживается и постоянно обновляется. Единый
всеобщий компьютеризованный реестр поможет государственным органам
проверять регистрацию отдельных граждан и исключить двойную регистрацию,
тем самым повышая надежность реестра избирателей. Вместе с тем, в некоторых
странах может не быть достаточных возможностей для создания компьютеризо­
ванного общенационального реестра избирателей, и в этом случае они пользу­
ются децентрализованной системой регистрации избирателей. В федеральных
системах отвечать за ведение реестров избирателей регионального и местного
уровня могут региональные и местные органы власти.
В стране должны быть установлены четкие правовые критерии, определяющие
предоставление права голоса или отказ в этом праве в связи с вопросами граждан­
ства, возраста и места жительства; сроки регистрации для участия в конкретных
выборах; методы регистрации и формат реестра избирателей. Кроме того, закон
должен четко определять принятые средства идентификации граждан (подтверж­
дение права на участие в голосовании), а также порядок подачи и рассмотрения
жалоб и апелляций в тех случаях, когда то или иное лицо не обнаружит себя
в списках избирателей. Как правило, законы о регистрации избирателей также
регулируют случаи временного отсутствия избирателей по месту жительства,
предусматривают публикацию черновой версии реестра, право избирателей
проверять свою регистрацию, а также публикацию итогового реестра.
Эффективная система регистрации избирателей требует, чтобы население
активно информировало обо всех изменениях своего места жительства и других
соответствующих характеристик гражданского состояния. Процедура и средства
регистрации избирателей должны быть максимально простыми, а также бес­
платными и легкодоступными для всех. Списки избирателей (если это возможно,
полученные из национального реестра избирателей) должны быть обнародованы
задолго до выборов, с тем чтобы оставалось достаточно времени для подачи
жалоб в отношении ошибочного включения или невключения имен в список
и иных неточностей, а также для исправления таких недостатков. Следует, чтобы
списки избирателей либо не включали никаких личных данных кроме тех, кото­
рые необходимы для установления личности избирателя и его права на участие
в голосовании, либо обеспечивали тщательную защиту таких данных.
СИСТЕМЫ РЕГИСТРАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЕЙ. Различные страны исполь­
зуют различные средства регистрации избирателей. Активные (заявительные)
системы регистрации требуют, чтобы граждане сами подавали заявление о реги­
страции в качестве избирателей. В пассивных системах реестр избирателей
составляется автоматически на основе реестров жителей или граждан, или же на
основе иных форм учета. Приемлемы и та, и другая система — при условии,
что они обеспечивают формирование полного, прозрачного, всеобъемлющего
и точного реестра.
В некоторых государствах-участниках разрешена регистрация избирателей непо­
средственно в день выборов с помощью дополнительного списка, предусмотренного
315
для тех избирателей, чьи фамилии были пропущены в главном списке, и кто может
доказать свое право на участие в голосовании. Хотя это расширяет возможности
участия в выборах, а также само избирательное право, такие системы могут быть
уязвимыми для злоупотреблений. Наблюдателям следует внимательно оценивать при­
менение такой системы, а также методы предупреждения многократного голосования.
В исключительных случаях официальной регистрации избирателей может не быть
вовсе. Избирателей просто просят предъявить удостоверение личности и доказать
свое право голоса прямо на участке в день выборов. В таких случаях должны быть
предусмотрены специальные меры, позволяющие предупредить многократное
голосование, — например, путем проставления особых знаков на удостоверениях
личности избирателей или путем нанесения на их пальцы несмываемых чернил.
ТОЧНОСТЬ РЕЕСТРА ИЗБИРАТЕЛЕЙ. Для обеспечения максимальной точ­
ности реестра избирателей его необходимо постоянно обновлять. Между выборами
могут произойти значительные изменения в составе населения в результате эмигра­
ции, внутренней миграции или перемещения людей. Выявление и регистрация или
перерегистрация большого числа избирателей, поменявших место проживания, —
серьезная техническая задача, требующая обновления регистрации избирателей
в соответствии с их новым местом жительства. Помимо этого, реестры избирателей
необходимо постоянно обновлять в целях учета иных изменений гражданского
состояния — таких, как смена фамилии, достижение возраста избирателя или смерть.
Должны быть предусмотрены меры защиты от многократного голосования.
Необходимо наличие системы, обеспечивающей удаление из реестра фамилий
умерших избирателей и включение в него лиц, достигших избирательного воз­
раста. В случаях, когда человек меняет фамилию в результате вступления в брак
или развода, важно обеспечить внесение в реестр избирателей соответствующих
изменений во избежание утраты таким лицом права голосовать на выборах. В иде­
альном случае для лиц, проживающих за границей, должны быть обеспечены
условия, позволяющие им зарегистрироваться в качестве избирателей и проголо­
совать. В случаях, когда избирателям выдают специальные карты избирателя для
предъявления на избирательном участке в день выборов, должны быть приняты
достаточные меры для защиты от копирования этих карт.
ВСЕОХВАТЫВАЮЩИЙ ХАРАКТЕР РЕЕСТРА ИЗБИРАТЕЛЕЙ. Наблю­
датели должны оценить процесс регистрации избирателей с точки зрения пол­
ноты охвата населения. В частности, следует убедиться в отсутствии каких-либо
необоснованных ограничений на регистрацию граждан в качестве избирателей.
К числу необоснованных относятся ограничения по признаку «расы», пола,
религии, этнического происхождения, политической принадлежности (в том
числе имевшей место в прошлом), языка, уровня грамотности, имущественного
статуса или способности уплатить регистрационный сбор.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB недостаточная или неполная законодательная база в области регистрации
избирателей;
316
BB система регистрации избирателей, не гарантирующая точности регистрации;
BB реестры и/или списки избирателей закрыты для проверки населением, или
доступ к ним затруднен;
BB отсутствие четких правил для исправления ошибок или пропусков;
BB отсутствие четкого порядка подачи и рассмотрения жалоб и апелляций,
касающихся регистрации избирателей;
BB дискриминационная практика, в результате которой определенные группы
граждан исключаются из реестра избирателей;
BB отказ от регистрации внутренне перемещенных лиц;
BB порядок регистрации, особенно в системах активной регистрации избира­
телей, который исключает отдельные категории граждан или делает регистрацию
недоступной для отдельных категорий граждан — например, для женщин или
национальных меньшинств;
BB отсутствие сведений о регистрации в информации для избирателей;
BB значительное количество неточностей и/или повторных записей в реестре
и/или списках избирателей;
BB включение ненужных данных в списки избирателей;
BB отказ от восстановления права голоса осужденного лица после отбытия
им срока наказания.
7.5. Предвыборная кампания
а. Политическая кампания
СВОБОДА ПРОВЕДЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ КАМПАНИЙ. В соответ­
ствии с обязательствами ОБСЕ, законодательство и государственная политика
должны обеспечивать проведение политических кампаний в справедливых
и свободных условиях, когда партии и кандидаты имеют возможность свободно
пропагандировать свои взгляды и профессиональные качества, не сталки­
ваясь с препятствиями в виде давления со стороны властей, насилия или
запу­­­­­­­­гивания. Такие основные свободы, как свобода слова, свобода мирных
собраний, объединений и передвижения должны неукоснительно соблюдаться.
Не допускаются какие-либо произвольные или необоснованные ограничения
на мероприятия в рамках политических кампаний, на собрания или митинги.
Все граждане, желающие проводить свои акции, должны иметь возможность
пользоваться своим правом в равной степени. Единственным предъявляе­
мым к ним требованием должно быть требование об уведомлении властей.
Правительство обязано следить за тем, чтобы ограничение этих прав было
только обоснованным.
Особенно важно обеспечить, чтобы политическая кампания проходила без
насилия, давления или запугивания. Недопустимо срывать собрания, проходящие
в рамках политических кампаний. Граждане не должны бояться карательных мер
(например, потери работы) за участие в политических кампаниях. Они должны
иметь возможность беспрепятственно знакомиться с различными предвыборными
платформами или обсуждать такие платформы. Никто не должен подвергаться
317
принуждению со стороны властей; особое внимание в этой связи следует обра­
щать на такие группы населения, как студенты, военнослужащие, работники
государственного сектора и местные лидеры.
Несмотря на то, что государственные органы несут ответственность за обеспечение
защиты и безопасности мероприятий политической кампании, нельзя допустить,
чтобы соображения безопасности служили предлогом для ограничения основных
свобод. В ходе всей предвыборной кампании и процесса голосования силы безопас­
ности обязаны воздерживаться от акций запугивания и предотвращать такие акции
со стороны других лиц. Запугивание со стороны представителей сил безопасности
может оказать особенно негативное влияние на избирателей и кандидатов.
Необходимо, чтобы имелись своевременные и эффективные средства судебной
защиты на случай нарушения прав какого-либо кандидата или партии во время пред­
выборной кампании или на случай введения каких-либо необоснованных ограничений
на мероприятия предвыборной кампании. Наблюдатели должны обращать особое
внимание на случаи высказываний, пропагандирующих насилие или возбуждающих
расовую, этническую или религиозную вражду. Им следует оценить реакцию госу­
дарственных органов на такие случаи. В ходе предвыборной кампании, как и в любое
другое время, недопустимы высказывания, подстрекающие к насилию или вражде.
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОБСТАНОВКА. Несмотря на то, что основное вни­
мание наблюдателей направлено на избирательный процесс, им необходимо
иметь базовые представления о политической ситуации в стране и о вопросах,
вокруг которых разворачивается борьба на данных выборах. Поэтому наблюда­
тели должны встречаться с кандидатами и партиями, наблюдать за митингами
и изучать материалы предвыборной кампании, с тем чтобы понять политические
процессы и проблемы, занимающие центральное место в данной предвыборной
кампании. Наблюдателям следует оценить степень участия населения (включая
группы меньшинств и женщин) в политическом процессе и постараться понять
причины недостаточно активного участия или отсутствия интереса. Помимо
политических партий и кандидатов, другими хорошими источниками информации
об избирательной кампании могут быть НПО, группы внутренних обозревателей,
исследователи и представители СМИ.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB различные формы насилия в ходе предвыборной кампании;
BB задержания кандидатов или активистов;
BB случаи срыва собраний и митингов, проводимых в рамках предвыборной
кампании, или наложения ограничений на них, включая отказ дать разрешение
на такие мероприятия;
BB сообщения о случаях запугивания, давления или притеснений;
BB исключение женщин или групп меньшинств из политического процесса;
BB систематические попытки снять или повредить предвыборные плакаты;
BB размещение материалов кампании без ссылки на конкретных кандидатов
или партии.
318
б. Ресурсы кампании
ФИНАНСИРОВАНИЕ КАМПАНИИ. Следует, чтобы финансирование
предвыборной кампании регулировалось четким законодательством или нор­
мативно-правовыми документами. Эта законодательная база должна в равной
степени применяться ко всем кандидатам и партиям. В целях повышения про­
зрачности и подотчетности избирательных кампаний рекомендуется устанав­
ливать требование об обязательном раскрытии расходов на избирательную
кампанию, понесенных как перед выборами, так и после них, а также общей
суммы, собранной на проведение кампании. В случаях, когда на предвыборную
кампанию выделяются государственные средства, они должны распределяться
на справедливой и равноправной основе.
Ограничения на сбор и расходование средств кампании не должны быть
настолько строгими, чтобы кандидаты не могли оплачивать основные издержки
кампании, к которым относится зарплата, транспортные услуги, административ­
ные расходы, оплата размещения рекламы в печатных СМИ, а также расходы
на печать и распространение предвыборных материалов. Вместе с тем, разум­
ные ограничения на расходование средств во время предвыборной кампании
могут быть оправданными, если необходимо обеспечить, чтобы несоразмерно
большие расходы кандидатов, партий или их сторонников не подрывали право
избирателей на свободный выбор и не привели к искажению демократического
процесса. Разумными ограничениями можно считать запрет на финансирование
из иностранных источников, из средств публичных или частных корпораций или
из анонимных источников. Следует, чтобы законодательство предусматривало
создание независимого специализированного органа по мониторингу финанси­
рования избирательных кампаний.
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ РЕСУРСОВ. В целях создания
равных условий для всех участников предвыборной гонки, государство обязано
принять меры по недопущению злоупотреблений общественными и админи­
стративными ресурсами (материальными и людскими) в пользу отдельных
кандидатов или партий. Например, государственные офисные помещения, транс­
портные средства и телекоммуникационное оборудование можно использовать
в партийных целях лишь тогда, когда доступ к ним регулируется специальными
постановлениями и предоставляется как государственная субсидия в материальной
форме, причем на справедливой основе. Если общественные здания или другие
общественные объекты предоставляются для использования в качестве офисов
для кампании или помещений для организации собраний в рамках предвыбор­
ной кампании, то они должны быть доступны всем кандидатам или партиям
на равных основаниях.
Закон должен четко определять, в какой степени должностные лица или
другие государственные служащие имеют право участвовать в избирательной
кампании. Как минимум, государственные служащие обязаны строго отделять
свои служебные функции от участия в каких-либо предвыборных мероприятиях.
Нельзя требовать, чтобы государственные служащие посещали предвыборные
мероприятия, финансировали отдельных кандидатов или политические партии;
319
недопустимо также принуждать их голосовать за какую-либо конкретную партию
или кандидата.
ВРЕМЯ КАК РЕСУРС. Время также является одним из важных ресурсов
эффективной избирательной кампании. Всем участникам предвыборной гонки
должен предоставляться одинаковый период времени на проведение кампании.
Длительность кампании должна быть достаточной для того, чтобы соперники
могли эффективно организовать работу и донести суть своей политики до изби­
рателей.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB нечеткие или двусмысленные правила финансирования кампании, либо
отсутствие таковых;
BB несвоевременное получение государственных средств, выделенных
на финансирование кампании;
BB слишком низкие нормы сбора средств и затрат на избирательную кампанию,
что препятствует эффективному ее проведению;
BB непрозрачность процесса финансирования кампании или расходования
средств на нее;
BB злоупотребления общественными ресурсами или несправедливое распре­
деление общественных средств;
BB слияние государственных и партийных органов;
BB предвзятое применение нормативных положений о финансировании кам­
пании.
7.6. Средства массовой информации
а. Условия деятельности средств массовой информации
СВОБОДА СМИ. Свободные и независимые средства массовой информа­
ции составляют один из важнейших элементов подлинного и демократического
избирательного процесса. Следует, чтобы власти, включая владельцев СМИ,
обеспечили журналистам право свободно собирать и передавать информацию
без неправомерного вмешательства, запугивания редакций и журналистов или
препятствования их деятельности. Цензура должна быть запрещена, и должна
быть гарантирована независимость редакционной политики СМИ.
ДОСТУП К СМИ. Обязательства ОБСЕ предусматривают беспрепятственный
доступ к средствам массовой информации для всех политических групп и лиц,
желающих участвовать в избирательном процессе. Отношение к кандидатам
должно основываться на принципе недискриминации. Одновременно СМИ
в целом несут ответственность за предоставление достаточной и разнообразной
информации, позволяющей избирателям сделать хорошо осознанный выбор
на избирательном участке.
ПЛЮРАЛИЗМ. О существовании плюралистического сообщества средств
массовой информации обычно свидетельствует широкое разнообразие наци­
320
ональных и региональных СМИ (вещательных и печатных). Помимо этого,
многообразие на рынке СМИ дает избирателям в период выборов возмож­
ность ознакомиться с целым спектром политических взглядов и программ.
Однако концентрация СМИ в руках одних и тех же владельцев может сузить
диапазон различных точек зрения, доступных избирателям. Распространение
новых источников информации и социальных сетей в Интернете значительно
расширило объем информации, доступный избирателям в период предвы­
борных кампаний. Эти новые СМИ могут оказать существенное влияние
на избирательный процесс, и наблюдателям следует провести оценку всех
государственных нормативно-правовых актов, касающихся электронных СМИ,
а также все попытки помешать свободному общению граждан и получению
ими информации в Интернете.
ОБЩЕСТВЕННЫЕ СМИ. Принадлежащие государству и общественные
СМИ несут особую ответственность за предоставление сбалансированной и бес­
пристрастной информации о выборах, кандидатах и партиях во всех связанных
с выборами материалах, включая новостные. Все противоборствующие точки
зрения должны получать справедливое и равное освещение. Рекомендуется,
чтобы общественные СМИ, как минимум, предоставляли кандидатам и партиям
бесплатный эфир или бесплатное место на своих страницах.
Лица, занимающие посты, за которые идет борьба на данных выборах, могут
привлекать к себе внимание СМИ в связи с их официальными обязанностями,
однако этим не следует злоупотреблять для предоставления им нечестных пре­
имуществ в предвыборной борьбе; не следует путать государственные дела
с мероприятиями предвыборной кампании.
ЧАСТНЫЕ СМИ. В соответствии с нормативно-правовыми актами и зако­
нами конкретной страны, на частные СМИ не всегда распространяется то же
требование о соблюдении нейтралитета и сбалансированного подхода, что
и на общественные средства массовой информации. Например, вполне есте­
ственно, что газета той или иной политической партии служит площадкой
для выражения партийных взглядов, а частная газета в своей редакционной
политике поддерживает какого-то определенного кандидата. При этом частные
электронные СМИ нередко подлежат более жесткому контролю со стороны
государства, чем печатные издания, поскольку они используют выделенные
им ограниченные общественные ресурсы (радиоволны и частоты). Поэтому
важно, чтобы вся нормативная база средств массовой информации, в рамках
законодательного регулирования или в рамках саморегулирования отрасли,
обеспечивала сбалансированное освещение частными вещательными СМИ
тех сил, которые соперничают на выборах.
МНВ проводит мониторинг как частных, так и общественных СМИ в целях
оценки их воздействия на данную избирательную кампанию, а также чтобы
проверить, получают ли избиратели из всех этих источников достаточную, сба­
лансированную и беспристрастную информацию, которая позволит им сделать
осознанный выбор. Особое внимание уделяется новостным передачам и поли­
тическим ток-шоу, которые транслируются в прайм-тайм.
321
б. Законодательная база деятельности средств массовой информации
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, КАСАЮЩЕЕСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СМИ. Пове­
дение СМИ во время избирательной кампании может регулироваться положениями
специального законодательства о СМИ или избирательным законодательством.
Специальное законодательство о СМИ может предусматривать обоснованное
регулирование деятельности СМИ — например, ограничение на публикацию
результатов опросов общественного мнения в течение последней недели перед
выборами; объявление дня, предшествующего дню голосования, «днем тишины»,
когда запрещается всякая предвыборная агитация; запрет на публикацию резуль­
татов опросов граждан на выходе с избирательных участков до момента закрытия
избирательных участков. Законодательство может также требовать от обще­
ственных СМИ предоставления бесплатного эфирного времени всем участникам
предвыборной гонки, а также равного к ним отношения — т.е. обеспечения
равного доступа к СМИ и сбалансированного в них освещения. Помимо этого,
законодательство может запрещать платную политическую рекламу во время
избирательной кампании или, как вариант, требовать предоставления всем
соперничающим сторонам равных условий и тарифов на платную рекламу.
Может быть использован сбалансированный подход к регулированию сектора
СМИ в ходе избирательной кампании — без излишне жестких или обременительных
требований, без препятствования средствам массовой информации в осуществле­
нии их функций по предоставлению избирателям достаточной и разноплановой
информации, которая даст им возможность сделать осознанный выбор. Оказавшись
в условиях чрезмерно жестких ограничений, журналисты могут прибегать к само­
цензуре во избежание притеснений или санкций со стороны властей. Это ограничит
объем информации, доступной избирателям, а также сделает ее однобокой.
ОРГАНЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СМИ. Соблюдение норма­
тивно-правовых актов, регулирующих деятельность СМИ, обычно контролируется
специальными органами по надзору за СМИ, которые действуют на постоянной
основе или создаются на время проведения выборов. В некоторых странах надзор
за действиями СМИ поручается избирательным органам. Необходимо, чтобы органы,
регулирующие деятельность СМИ, имели сбалансированный состав и действовали
беспристрастно и независимо, с соблюдением принципа прозрачности. Такие органы
должны иметь в своем распоряжении средства правоприменения, позволяющие
добиться выполнения установленных правил при помощи ряда обоснованных
и соразмерных санкций. В некоторых странах органы, регулирующие деятельность
СМИ, могут также принимать жалобы на поведение средств массовой информации
в ходе выборов. В других странах такие жалобы следует направлять в органы,
рассматривающие все жалобы, связанные с выборами. Необходимо обеспечить
оперативное рассмотрение всех жалоб на поведение СМИ в ходе избирательной
кампании, а также своевременное применение средств правовой защиты.
в. Мониторинг СМИ
Для оценки освещения избирательной кампании в средствах массовой информа­
ции БДИПЧ использует специальную методику, в основе которой лежит не только
322
качественный, но и количественный анализ83. Мониторинг основных вещательных
и печатных СМИ с подсчетом объема эфирного времени и места в печатных
изданиях, посвященного каждому участнику предвыборной гонки, проводит
специальная группа во главе с экспертом по средствам массовой информации.
Данная группа также оценивает, в каком свете каждая конкретная публикация
в СМИ представляет участника выборов — в положительном, отрицательном или
нейтральном. Такой анализ позволяет оценить объем доступа, предоставляемого
каждым средством массовой информации кандидатам и партиям, а также общий
тон материалов о них.
В своем анализе эксперт по средствам массовой информации также учитывает
ряд дополнительных качественных аспектов освещения избирательной кампа­
нии. Например, он выясняет, были ли предвыборные события, не получившие
освещения в прессе; не показывают ли одних участников предвыборной гонки
в прайм-тайм чаще, чем других; не происходило ли искажения звука или изобра­
жения во время выступлений отдельных кандидатов, а также нет ли каких других
признаков необъективного отношения к кандидатам со стороны СМИ. Он также
оценивает степень соблюдения средствами массовой информации положений
нормативно-правовых документов по таким вопросам, как предоставление
бесплатного эфирного времени и «время тишины» накануне дня выборов.
МНВ также оценивает, предусматривает ли законодательство о средствах
массовой информации свободу СМИ во время предвыборной кампании, насколько
последовательно эта свобода гарантируется, выполняют ли органы надзора за СМИ
свои обязанности, обеспечивается ли справедливое и эффективное рассмотрение
жалоб и последующее применение санкций к виновным.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB неодинаковое отношение к партиям или кандидатам со стороны обще­
ственных СМИ;
BB отсутствие достаточной, сбалансированной и объективной информации
о кандидатах, партиях и избирательной кампании, на основе которой избиратели
могли бы сделать осознанный выбор;
BB закрытие электронных или печатных средств массовой информации;
BB запугивание, притеснения или задержания журналистов;
BB самоцензура средств массовой информации;
BB вмешательство в работу сети доставки печатных СМИ;
BB дискриминационная практика в отношении размещения платной рекламы;
BB предоставление бесплатного эфирного времени не в прайм-тайм;
BB диффамация или искажение выступлений кандидатов;
BB неэффективная работа органов, регулирующих деятельность СМИ, —
непринятие ими надлежащих мер по исправлению нарушений.
83
«Руководство по мониторингу средств массовой информации в ходе миссий по наблюдению за выбора­
ми» (готовится БДИПЧ к публикации).
323
7.7. Участие женщин в выборах
Все государства-участники ОБСЕ признают, что равенство между мужчинами
и женщинами принадлежит к основным принципам демократического общества.
Они обязались поддерживать равные возможности в целях достижения полно­
правного участия женщин во всех аспектах общественно-политической жизни.
Избирательный процесс может соответствовать обязательствам ОБСЕ и другим
международным стандартам лишь в том случае, если он предусматривает воз­
можность полного и равноправного участия женщин84.
БДИПЧ включает гендерные аспекты во все свои мероприятия по наблюдению
за выборами и обращает внимание на то, как избирательные процессы влияют
на женщин и на мужчин. Гендерные вопросы сказываются на всех аспектах выбо­
ров. Поэтому все связанные с выборами мероприятия БДИПЧ учитывают то, как
политические, правовые и социальные структуры оказывают влияние на женщин
и на мужчин в ходе избирательного процесса. Эксперты должны отслеживать
участие женщин в выборах как в роли избирателей, так и в роли кандидатов
и избранных представителей. Необходимо оценить роль женщин на руководящих
постах в правительстве, в государственных учреждениях и в избирательных
органах, а также проследить, как существующая законодательная база и органы
массовой информации влияют на женщин, особенно на женщин-кандидатов.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB отсутствие женщин в государственных институтах и в избирательных
органах;
BB положения законодательства, которые лишают женщин избирательных
прав или ставят их в невыгодное положение;
BB дискриминация женщин, закрепленная в правовой системе;
BB влияние избирательной системы на участие женщин в выборах, в том числе
в качестве кандидатов;
BB влияние позитивной дискриминации или положений о квотировании (там,
где они применяются) на участие женщин;
BB непропорционально низкое число женщин в реестре избирателей по срав­
нению с долей женщин в составе населения страны в целом;
BB препятствия, недостатки или культурные традиции, которые, влияя на про­
цесс регистрации избирателей, ставят женщин в невыгодное положение;
BB система отбора кандидатов для партийных списков, которая ставит в невы­
годное положение женщин-кандидатов;
BB включение женщин-кандидатов в партийные списки на такие позиции,
которые вряд ли позволят им пройти в парламент;
84
Более подробную информацию об интеграции гендерных аспектов в мероприятия БДИПЧ, связан­
ные с выборами и с наблюдением за участием женщин в выборах, можно найти в издании «Руководство
по мониторингу участия женщин в выборах» (Варшава, БДИПЧ ОБСЕ, 2005). URL: http: //www.osce.org/
publications/odihr/2004/07/13585_124_ru.pdf.
324
BB препятствия на пути предвыборных кампаний женщин-кандидатов;
BB дискриминационное или несправедливое отношение средств массовой
информации к женщинам-кандидатам;
BB воспроизводство негативных стереотипов, касающихся женщин, обществен­
ными и политическими деятелями или институтами, в том числе кандидатами,
участвующими в выборах, и средствами массовой информации;
BB «семейное голосование»;
BB заметно низкий уровень активности женщин-избирателей в день выборов.
7.8. Участие в выборах лиц из числа национальных меньшинств
Признавая важность данного вопроса для демократических выборов, БДИПЧ
включило оценку участия национальных меньшинств в свою общую методику
наблюдения за выборами85. Каждая МНВ должна собрать некоторый объем количе­
ственных данных по участию национальных меньшинств и включить эти данные
в свои отчеты. Это может стать полезной основой для изучения положительных
и отрицательных тенденций — особенно в вопросе о том, насколько представ­
лены лица из числа национальных меньшинств среди кандидатов, сотрудников
избирательных органов и избирателей.
Наблюдатели должны оценить, предлагаются ли избирателям и кандидатам
из числа национальных меньшинств информация и просвещение по вопросам
выборов. Необходимо тщательно отслеживать ход избирательной кампании и изу­
чать все возможные проблемы, связанные с представительством национальных
меньшинств. Наблюдатели также должны определить, предоставляются ли кан­
дидатам и партиям от национальных меньшинств равные со всеми возможности
для участия в выборах и проведения предвыборной кампании. Следует также
рассмотреть вопрос о возможном влиянии существующей избирательной системы
на показатели участия в выборах групп национальных меньшинств. В ходе
такого анализа следует оценить формулу, по которой число поданных голосов
трансформируется в число полученных мест в выборном органе и проверить, как
особенности данной системы влияют на получение мест кандидатами и партиями
от национальных меньшинств. Следует также проанализировать возможное
влияние установленных границ избирательных округов на представительство
национальных меньшинств во вновь избранном органе.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB избирательная система, ставящая группы национальных меньшинств
в невыгодное положение;
BB дискриминация при установлении границ избирательных округов;
85
Более подробную информацию можно найти в издании БДИПЧ «Рекомендации, способствующие уча­
стию национальных меньшинств в избирательном процессе», URL: http: //www.osce.org/publications/odihr/
2001/01/12347_129_ru.pdf. В настоящее время к публикации готовится дополненное руководство БДИПЧ
по наблюдению за участием в выборах лиц из числа национальных меньшинств.
325
BB трудности при регистрации кандидатов, принадлежащих к национальным
меньшинствам;
BB препятствия на пути регистрации избирателей, принадлежащих к нацио­
нальному меньшинству;
BB препятствия на пути свободного проведения избирательной кампании;
BB использование языка ненависти в ходе избирательной кампании;
BB отсутствие у кандидатов от национальных меньшинств доступа к средствам
массовой информации;
BB недостаточное просвещение избирателей;
BB отсутствие представителей национальных меньшинств в составе избира­
тельных комиссий;
BB отсутствие кандидатов от национальных меньшинств в списках полити­
ческих партий;
BB отсутствие мер по просвещению избирателей и предвыборных материалов
на языках национальных меньшинств.
7.9. Электронное голосование
Некоторые государства-участники ОБСЕ внедрили новые технологии, авто­
матизирующие процессы голосования и подсчета голосов. Применяется целый
ряд электронных технологий, в том числе электронное оборудование для прямой
записи информации в базу данных (DRE), сканеры бюллетеней для голосования,
Интернет и сети мобильной телефонной связи.
Новые избирательные технологии, использующие электронное оборудование,
предлагают немалые потенциальные выгоды. К ним относится возможность
повысить участие избирателей в голосовании; возможность организации голо­
сования в удаленных местах (например, для избирателей, находящихся за рубе­
жом); упрощение процедуры подсчета голосов; ускорение обнародования итогов
выборов; улучшение доступа к голосованию для избирателей-инвалидов или для
лиц, говорящих на языках меньшинств.
Вместе с тем, такие технологии ставят вопрос об обеспечении прозрачности
и подотчетности избирательного процесса и о соблюдении тайны голосования;
они могут изменить представления о степени защищенности процесса голосования
и тем самым отрицательно сказаться на уровне доверия избирателей к выборам.
Поэтому важно оценить результаты внедрения системы электронного голосова­
ния данным государством-участником, а также определить, как это сказывается
на возможности вести наблюдение за процессом голосования.
Применение электронных технологий должно соответствовать принципам,
закрепленным в обязательствах ОБСЕ и в других международных стандартах
в области демократических выборов, и должно обеспечивать те же гарантии
прозрачности и подотчетности выборов, а также доверия к ним со стороны насе­
ления, что и традиционные методы голосования86. Опыт стран, которые ввели
86
«Руководство по наблюдению за технологиями электронного голосования» (готовится БДИПЧ к публи­
кации).
326
у себя электронное голосование, показывает, что важное значение с точки зрения
соблюдения указанных принципов и повышения доверия общества к новым
избирательным технологиям имеют следующие меры:
BB прозрачные процедуры сертификации оборудования для электронного
голосования и предоставления отчетности о результатах сертификации;
BB разрешение проводить комплексное независимое тестирование обору­
дования для электронного голосования силами квалифицированных граждан,
научных учреждений или групп гражданского общества;
BB нормативно-правовые документы, предупреждающие возможный конфликт
интересов у поставщиков оборудования для электронного голосования;
BB возможности для создания подтвержденной избирателем постоянной
бумажной учетной записи, которая поддается проверке вручную, а также четкие
правила, определяющие, когда надлежит проводить такие проверки;
BB возможности для проведения обязательного, статистически корректного
ручного пересчета бумажных бюллетеней с целью обнаружения возможных
несоответствий;
BB четкое разделение сфер ответственности между поставщиками оборудова­
ния, органами сертификации оборудования и избирательными органами в целях
обеспечения полной подотчетности и эффективного реагирования в случае
возможного отказа оборудования.
Наблюдатели БДИПЧ не проводят сертификацию систем электронного голосо­
вания. Однако они должны иметь доступ к процессу сертификации и независимой
внутренней проверки оборудования для электронного голосования, в том числе
к отчетам органов сертификации и проверяющих лиц. МНВ должна также обра­
щать внимание на критерии, применяемые избирательными органами при выборе
систем электронного голосования, а также на способ внедрения этих систем.
Необходимо изучить законодательную базу, систему просвещения избирателей
и результаты пробного использования оборудования. Наблюдатели также должны
иметь возможность ознакомиться с тем, как работают системы электронного
голосования, — в том числе, с процессом обработки результатов голосования.
Использование технологий электронного голосования в неконтролируемой
среде (например, голосование через Интернет) несет с собой дополнительные
проблемы, связанные с обеспечением защиты и тайны процесса голосования,
а также возможности наблюдения за этим процессом. Несмотря на то, что в таких
случаях МНВ может вести наблюдение за некоторыми аспектами данного процесса,
она вряд ли сможет эффективно наблюдать за процессом голосования в целом,
а также может не суметь прийти к заключению относительно его честности.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB отсутствие надлежащей законодательной базы;
BB системы электронного голосования, не предусматривающие возможности
для проверки избирателем его голоса в бумажном формате или иного способа
проверки итогов голосования вручную;
327
BB отсутствие доступа к исходному коду программы;
BB недоверие к оборудованию для электронного голосования со стороны
населения;
BB недостаточная подготовка должностных лиц, отвечающих за проведение
выборов;
BB отсутствие информации для избирателей;
BB непрозрачность процесса сертификации;
BB отсутствие разделения сфер ответственности между поставщиками обо­
рудования, органами сертификации и избирательными органами;
BB отсутствие четких рекомендаций или правил на случай отказа оборудования.
8. НАБЛЮДЕНИЕ В ДЕНЬ ВЫБОРОВ
Наблюдение за мероприятиями в день выборов — коллективная обязанность,
возложенная на наблюдателей из основной группы МНВ, ДН и КН, включая
наблюдателей от парламентов. Однако основной силой миссии в наблюдении
за событиями на избирательных участках в день голосования и в избирательных
органах промежуточного уровня, а также в оценке этих событий, являются КН.
В день выборов КН работают по всей стране, осуществляя наблюдение за ходом
голосования, подсчетом голосов и сведением результатов.
Результаты наблюдения в день выборов могут существенно различаться. Это
зависит от таких факторов, как район наблюдения и конкретные обстоятельства,
в которых оказывается группа наблюдателей на конкретном избирательном участке.
Одни наблюдатели могут столкнуться с существенными проблемами, другие —
не обнаружат никаких проблем вообще. Методика БДИПЧ по наблюдению за выбо­
рами предусматривает учет данных, полученных от каждой группы наблюдателей
и, таким образом, позволяет получить общую картину событий в день выборов.
При посещении каждого избирательного участка группа КН заполняет анкету,
в которую заносит подробную информацию об открытии голосования, о ходе
голосования и о процессе подсчета голосов. Эта информация дает МНВ общую
характеристику событий на избирательных участках по всей стране и позволяет
делать выводы на основе коллективных наблюдений.
Таким образом, применяемая БДИПЧ методика наблюдений в день выборов
отслеживает как качественные, так и количественные параметры. Анкеты, запол­
ненные на участках для голосования, составляют основу для статистического
анализа главных процедур дня выборов в масштабе всей страны. Несмотря на то,
что существуют стандартные бланки анкет, содержащие список контрольных
вопросов по избирательному участку, содержание анкет может иногда немного
отличаться в зависимости от процедур голосования, применяемых в данной
стране (см. образец анкеты в приложении II). Анкеты дают возможность обратить
должное внимание на все важные аспекты процесса голосования в день выборов,
представить отчет о наблюдениях за ними, а также точно выявить основные
тенденции. Эксперт МНВ по вопросам статистики должен подготовить количе­
ственный анализ результатов наблюдения.
328
Помимо заполнения анкет КН поручено предоставить свои комментарии
о достойных упоминания фактах, замеченных в ходе наблюдения, и о собственных
впечатлениях. Это делается на специальных бланках для комментариев, а также
в устной форме во время совещаний по подведению итогов. Наблюдателей просят
подготовить отдельные письменные отчеты по конкретным происшествиям или
результатам наблюдений. Тщательно подготовленный комментарий КН может
оказаться особенно важным в случаях, когда необходимо установить, имели
ли место конкретные виды нарушений в день выборов, а также для выявления
общих тенденций в стране или в отдельных регионах. Чрезвычайно важно,
чтобы КН излагали факты конкретно и точно, а также указывали в своих анкетах
и отчетах источник информации — т.е., видели ли они отмеченные нарушения
собственными глазами или слышали о них от других людей (например, от пред­
ставителей политических партий, сотрудников избирательного участка или
внутренних наблюдателей).
От наблюдателей требуется высочайший уровень личной осмотрительности
и профессионализма в течение всего времени выполнения ими своих обязанностей
по наблюдению за выборами. Им следует помнить, что их пригласили наблюдать
за событиями на выборах в принимающей стране и что, делая это, они представ­
ляют не себя и не собственную страну, а межправительственную организацию.
Поэтому их поведение может сказаться на репутации ОБСЕ. Наблюдатели должны
называть свое имя, носить карточку удостоверения и по требованию предъявлять
документ об аккредитации.
Хотя наблюдателям следует воздерживаться от советов или указаний сотруд­
никам избирательных органов, они могут привлечь их внимание к проблемам
или нарушениям и затем посмотреть, будут ли те их устранять, и каким образом.
Наблюдателям следует записывать все замеченные ненадлежащие действия или
нарушения, когда те случаются. В конечном итоге, анкеты наблюдателей и их
отчеты на совещаниях по подведению итогов вскроют масштабы и степень тяже­
сти этих проблем и определят, были ли обнаруженные недостатки единичными
или систематическими.
8.1. Развертывание групп наблюдателей
Основная группа МНВ и ДН совместно разрабатывают план развертыва­
ния групп КН с таким расчетом, чтобы обеспечить широкий охват территории
страны в день выборов и избежать дублирования работы наблюдателей. Одним
из факторов эффективности наблюдения за выборами является неожиданность
визитов на избирательные участки, поэтому планы развертывания наблюдателей
предварительно не разглашаются.
Следует, чтобы план развертывания наблюдателей охватывал как городские,
так и сельские районы и предусматривал посещение отдельными наблюдателями
региональных избирательных комиссий. План развертывания должен также
учитывать случаи особых видов голосования — такие, как голосование в казар­
мах воинских частей, тюрьмах, больницах или голосование с использованием
переносной урны.
329
Наблюдатели должны работать группами по два человека. Разнообразие опыта
членов такой группы, состоящей из граждан разных государств-участников
ОБСЕ, помогает обеспечить более широкое и сбалансированное наблюдение
за происходящим на избирательных участках. Следует, чтобы каждая такая
группа заполняла лишь одну анкету по каждому избирательному участку; для
этого необходимо, чтобы члены группы предварительно пришли к согласию
относительно результатов своих наблюдений и представили совместный отчет
о своих выводах и оценках. Такой порядок действий обеспечивает дополнительную
проверку точности выводов данной группы наблюдателей.
В зависимости от географических условий и обстановки на избирательных
участках, одна группа КН может в течение дня посетить до десяти избирательных
участков. Каждой группе КН назначается конкретный район наблюдения, и уже
сами наблюдатели решают, какие избирательные участки и в каком порядке они
посетят в данном районе. Им может не хватить времени, чтобы посетить все
намеченные участки в течение дня, однако на каждом посещенном участке они
должны оставаться 30–60 минут, а иногда и дольше, если это поможет им лучше
понять происходящие события. Они могут решить, что необходимо вернуться
на какой-либо участок еще раз, — особенно если они считают, что там имеют
место проблемы, заслуживающие пристального внимания. В таких случаях
группа должна заполнять отдельную анкету на каждое посещение. Наблюдателям
следует помнить, что наблюдение за выборами — это не гонка за посещением как
можно большего числа избирательных участков, и что иногда бывает полезнее
посетить меньшее число участков, оставаясь на каждом из них в течение более
длительного времени.
Важно, чтобы КН придерживались плана развертывания и всех указаний,
полученных от членов основной группы миссии или от своих ДН относительно
того, когда и как им надлежит сдать свои анкеты и прибыть на совещание по подве­
дению итогов. Если они не сумеют оставаться в пределах назначенного им района
наблюдения или будут посещать избирательные участки, не указанные в их
списке, это может привести к дублированию работы других групп наблюдателей
и нарушит сбалансированную схему, предусмотренную планом развертывания
в масштабах страны. Если наблюдатели не успеют сдать отчеты в соответствии
с установленным графиком, их анкеты могут быть получены слишком поздно
и не будут учтены при подготовке общего предварительного заключения миссии.
8.2. Наблюдение за событиями на избирательном участке
Главная цель наблюдения за выборами на уровне избирательных участков —
оценить, проходит ли голосование, подсчет голосов и обработка результатов
голосования с соблюдением требований и порядка голосования и в соответствии
с внутренними нормативно-правовыми документами о выборах, с обязательствами
ОБСЕ и с другими международными стандартами. Наблюдатели должны понимать,
что причиной некоторых ошибок, допускаемых сотрудниками избирательных
органов, могут быть неопытность или недостаток подготовки, а не умышленное
желание нарушить правила. Наблюдатели должны скорее стремиться выявить
330
модели поведения, чем зафиксировать отдельные события. С другой стороны,
намеренные и систематические отклонения от надлежащего порядка действий
могут привести к деформации всего процесса голосования, и анализ всей сово­
купности отчетов КН легко раскроет такие систематические нарушения.
Если наблюдатели обнаружат отклонения от надлежащего порядка действий,
они должны проверить, принимают ли сотрудники избирательного участка
меры по устранению этих нарушений и каковы эти меры, а затем включить
эту информацию в свой отчет. В случае серьезных нарушений — таких, как
вброс бюллетеней в урны для голосования или подделка протоколов голосо­
вания избирательными органами любого уровня, — наблюдателям следует
незамедлительно сообщить об этом ДН, ответственным за наблюдение в их
зоне развертывания.
В случае применения насилия или возникновения серьезной угрозы насилия
КН следует немедленно покинуть данный район. Им нельзя подвергать опасно­
сти себя, своего переводчика или водителя. О таких инцидентах также следует
немедленно сообщать своим ДН, которые в свою очередь обязаны сообщить
об этом в штаб-квартиру МНВ.
Обычно наблюдатели прибывают на свой первый избирательный участок
не позднее, чем за час до того, как он откроется для избирателей, — с тем, чтобы
иметь возможность наблюдать процедуру открытия. При открытии участка следует
учитывать следующие важные моменты: вовремя ли открылся участок, знакома
ли комиссия данного избирательного участка с надлежащим порядком действий,
проходит ли начало голосования успешно и в соответствии с правилами. Важно
отметить, пусты ли урны для голосования до начала процесса голосования, над­
лежащим ли образом они опечатаны, а также получил ли данный избирательный
участок незаполненные бланки бюллетеней и другие необходимые материалы
и может ли он за них отчитаться. Наблюдателей также просят дать общую
оценку открытия избирательного участка. КН получают специальную форму
для записи своих наблюдений и комментариев по поводу процедуры открытия
избирательного участка.
а. Наблюдения снаружи избирательного участка и при входе в участок
КН следует наблюдать за общей обстановкой снаружи и вокруг избирательного
участка. Важными являются следующие моменты:
BB Имеются ли какие-нибудь признаки предвыборных материалов или предвы­
борной агитации в помещении избирательного участка или в непосредственной
близости от него?
BB Окружают ли избирательный участок толпы людей? Если это избиратели,
дожидающиеся своей очереди проголосовать, то соблюдают ли они порядок?
Если эта толпа — не избиратели, то можно ли понять, кто они?
BB Имеются ли какие-нибудь признаки запугивания или напряженности/
беспорядков?
BB Предлагают ли избирателям какое-либо поощрение за то, что они прого­
лосуют определенным образом?
331
BB Присутствуют ли сотрудники полиции, и если присутствуют, то ведут
ли они себя надлежащим образом?
BB Трудно ли добраться до данного избирательного участка? Может ли лицо
с ограниченными возможностями попасть в помещение участка без посторонней
помощи?
При входе в помещение избирательного участка наблюдатели должны опре­
делить, не ощущается ли там какое-либо необычное напряжение или волне­
ние — связанное с их приходом или с какими-либо иными причинами. Эти
первые несколько минут могут оказаться чрезвычайно важными для получения
мгновенного и реалистического впечатления о ситуации на данном избирательном
участке. Вместе с тем, для более детальной оценки ситуации может потребоваться
больше времени, поэтому наблюдателям следует оставаться на участке столько,
сколько им нужно для получения самого точного впечатления. Наблюдателям
необходимо внимательно следить за происходящим вокруг; они не должны
отвлекаться от наблюдений, торопясь заполнить свою анкету.
б. Вопросы для сотрудников избирательного участка
Войдя в помещение избирательного участка, КН должны прежде всего пред­
ставиться его руководителю в качестве аккредитованных наблюдателей и кратко
объяснить цель своего визита. Если данное должностное лицо будет возражать
против их присутствия или их деятельности, они должны спокойно объяснить,
что они приглашены правительством страны и официально аккредитованы для
наблюдения на выборах. Вместе с тем, им не следует спорить со старшим долж­
ностным лицом избирательного участка и следует подчиниться его указаниям.
Если эти указания сделают выполнение обязанностей КН невозможным, наблю­
дателям следует подробно описать данную ситуацию на специальном бланке
отчета и как можно скорее сообщить о данном случае соответствующему ДН.
По возможности наблюдателям следует поговорить с несколькими сотрудни­
ками избирательного участка, особенно если те представляют разные политические
партии. КН полезно задать сотрудникам ряд вопросов, многие из которых указаны
в анкете наблюдателя. Дополнительные вопросы, которых в анкете может и не
быть, дадут КН возможность получить более четкое представление о процедуре
выборов. Сотрудникам избирательного участка можно задать следующие вопросы:
BB По какому принципу осуществлялся подбор сотрудников избирательного
участка? Являются ли они представителями политических партий?
BB Все ли назначенные члены избирательной комиссии участка присутствуют
сейчас на участке?
BB Как распределяются обязанности между членами избирательной комиссии
участка в целях обеспечения эффективного и надежного оформления избирателей?
BB Прошли ли сотрудники избирательного участка формальную подготовку?
BB Когда были получены бюллетени и другие материалы, необходимые для
голосования, и как обеспечивалась их защита до дня голосования?
BB Сколько бюллетеней изначально поступило на данный избирательный
участок?
332
BB Достаточно ли имеющееся количество бюллетеней и других материалов,
необходимых для выборов?
BB Каково общее число избирателей в списке избирателей данного участка
и сколько избирателей проголосовало на момент посещения наблюдателями
данного участка?
BB Существуют ли дополнительные списки, в которые можно вносить изби­
рателей в день голосования? Если да, то сколько фамилий было внесено в допол­
нительный список избирателей? Не является ли это число слишком большим?
BB Было ли отказано каким-либо избирателям в голосовании ввиду отсутствия
их фамилий в списке на данном избирательном участке? Как решалась проблема, когда
у некоторых избирателей не было при себе надлежащего удостоверения личности?
BB Имели ли место какие-либо беспорядки, нарушения или жалобы, и какие
меры принимались по этому поводу?
BB Какие меры принимаются по поводу жалоб или для разрешения проблем,
указанных в жалобах?
Наблюдателям следует попытаться оценить степень подготовки сотрудников
избирательного участка и знание ими порядка голосования. Они должны оценить,
насколько свободно сотрудники рассказывают о своих обязанностях. Важнее
же всего определить, беспристрастно ли сотрудники относятся к выполнению
своих обязанностей.
в. Наблюдение за ходом голосования на избирательном участке
Помимо бесед с сотрудниками избирательного участка, КН следует внимательно
наблюдать за выполнением всех процедур голосования. Они должны руководство­
ваться выданной им анкетой наблюдателя, в которую входят вопросы, наиболее
соответствующие данным выборам. Вместе с тем, КН должны самостоятельно
вынести суждение о том, имеют ли место нарушения с точки зрения вопросов
или процедур, не упомянутых в анкете. Такие проблемы следует зафиксировать
на специальном бланке отчета. Внимания наблюдателя требуют следующие
вопросы и процедуры:
BB Была ли урна для голосования пустой в момент начала голосования?
BB Опечатаны ли урны для голосования надлежащим образом?
BB Подходит ли планировка избирательного участка для задач голосования?
Для обеспечения тайны голосования?
BB Позволяет ли помещение участка самостоятельно голосовать лицам с огра­
ниченными возможностями?
BB Предоставляется ли надлежащая помощь тем избирателям, которые в ней
нуждаются?
BB Расположены ли урны для голосования в поле зрения сотрудников изби­
рательного участка и наблюдателей?
BB Выполняются ли все требуемые процедуры голосования эффективно
и надлежащим образом?
BB Как устанавливается личность избирателя? Предъявляют ли избиратели
соответствующие документы?
333
BB Как фиксируется участие избирателя в голосовании — например, путем
вычеркивания его фамилии в списке избирателей, путем проставления подписи
в списке избирателей или путем проставления штампа в удостоверении личности?
Используются ли несмываемые чернила?
BB Отказывают ли в участии в голосовании тем избирателям, фамилий которых
нет в списке избирателей?
BB Проставляется ли на бюллетенях официальный штамп, изготовленный
специально для данного избирательного участка, и/или подпись сотрудника
(сотрудников) избирательного участка?
BB Имеются ли признаки неудовлетворительной организации работы участка —
такие, как слишком длинные очереди или чрезмерные задержки?
BB Имеются ли на участке материалы предвыборной агитации или признаки
агитационной деятельности?
BB Имеют ли место попытки уговорить людей голосовать определенным обра­
зом; оказывается ли какое-либо давление на избирателей? Имеются ли признаки
запугивания избирателей?
BB Присутствуют ли на избирательном участке сотрудники полиции, служб
безопасности, правительства или местных органов власти?
BB Присутствуют ли на избирательном участке другие лица, не выполняющие
никаких явных официальных функций?
BB Вмешиваются ли в процесс голосования какие-либо лица, не имеющие
соответствующих полномочий?
BB Создается ли впечатление, что избиратели понимают процесс голосования,
или значительному числу избирателей требуется помощь? Просты ли бюллетени
для голосования и легко ли ими пользоваться?
BB Не делают ли одни избиратели попыток проголосовать от имени других
избирателей («голосование по доверенности»)? Если такие попытки делаются,
принимают ли сотрудники избирательного участка какие-либо меры?
BB Если избирателям нужно расписаться в списке избирателей, не обнаружи­
ваются ли в этом списке одинаковые подписи (одинаковый почерк, несколько
похожих подписей подряд и т.д.)?
BB Не выдается ли избирателям большее число бюллетеней, чем положено?
Нет ли каких-либо иных признаков многократного голосования?
BB Нет ли свидетельств или признаков вброса бюллетеней в урну для голо­
сования (бюллетени, помещенные в урну пачками, или количество бюллетеней
в урне, явно превышающее число подписей в списке избирателей)?
BB Разрешается ли избирателям заходить в кабинки голосования группами
(«групповое голосование»)?
BB Голосует ли кто-либо из избирателей за пределами кабинки для голосования
(«открытое голосование»)?
г. Другие контакты на избирательном участке
Помимо записи результатов собственных наблюдений и бесед с сотрудниками
избирательного участка КН следует попытаться поговорить с внутренними наблю­
334
дателями. Среди них могут быть наблюдатели от политических партий, предста­
вители кандидатов и члены организаций гражданского общества. В соответствии
с принципами Копенгагенского документа ОБСЕ 1990 года, на избирательные
участки должны допускаться внутренние наблюдатели — как партийные, так
и независимые.
КН должны обращать внимание на то, присутствуют ли на избирательном
участке внутренние наблюдатели, не накладываются ли какие-либо ограничения
на проведение ими наблюдения и не чинятся ли им какие-либо препятствия. Везде,
где есть такая возможность, КН следует побеседовать с представителями всех
категорий внутренних избирателей, находящихся на участке. Их комментарии
могут дать дополнительную информацию об условиях голосования на данном
участке и о работе сотрудников избирательных органов.
Несмотря на то, что международные наблюдатели могут получить важную
информацию от представителей сетей внутренних наблюдателей, важно помнить,
что миссии БДИПЧ действуют абсолютно независимо от действий внутренних
наблюдателей. В беседах КН должны ясно сообщать о том, что они не уполномо­
чены исправлять нарушения или отклонения от надлежащего порядка действий,
и что их задача состоит лишь в том, чтобы докладывать об обнаружении таких
проблем в свой штаб. КН следует сообщать лицам, ставшим свидетелями наруше­
ний или отклонений от надлежащего порядка действий, что они вправе подавать
жалобы по существующим в данной стране официальным каналам. Сами же КН
не должны оказывать избирателям или участникам выборной гонки какой-либо
помощи в составлении жалоб.
КН следует также попробовать завязать беседу с некоторыми избирателями
с тем, чтобы выяснить степень понимания ими избирательного процесса и степень
их доверия к нему. Однако КН ни в коем случае не должны спрашивать изби­
рателей, за кого те проголосовали. Они не должны расспрашивать избирателей
внутри помещения для голосования или на подходе к избирательному участку,
так как это может быть неверно истолковано. Возможные вопросы к избирателям
могут быть следующими:
BB Считают ли избиратели, что существующий порядок работы избирательного
участка обеспечивает тайну голосования (этот вопрос задается в тех случаях,
когда КН кажется, что имеет место нарушение принципа тайного голосования)?
BB Хорошо ли избиратели информированы о тех, из кого им предстоит выби­
рать, и знакомы ли они с порядком голосования?
BB Не приводит ли избирателей в замешательство большое число разных
бюллетеней для голосования или новый порядок голосования (если таковой
был введен)?
BB Если какому-либо избирателю не разрешили проголосовать на данном
избирательном участке, был ли такой отказ обоснованным?
В ходе всех бесед наблюдателям следует помнить, что некоторые люди, пре­
следуя свои цели и интересы, могут попытаться манипулировать информацией,
которой они поделились с КН. Поэтому, оценивая полученную информацию,
КН следует полагаться на собственные суждения. При составлении отчета
335
КН всегда следует отделять информацию, основанную на собственных наблю­
дениях, от информации, полученной от других лиц. Если КН сообщают в своем
отчете информацию, полученную от других людей, они должны попытаться
объяснить, в какой степени они доверяют этой информации и на каком основании.
д. Заполнение анкет наблюдателя
При заполнении своих анкет наблюдателям следует быть особенно внима­
тельными. Нельзя забывать указывать в анкете группу наблюдателей и номер
избирательного участка. Наблюдателям следует убедиться, что анкета заполнена
точно и в полном объеме, с тем чтобы их наблюдения были надлежащим образом
отражены в общей оценке хода голосования, которая будет подготовлена МНВ.
Наблюдатели должны заполнять анкеты, строго следуя указаниям членов основ­
ной группы миссии. При этом, во избежание разночтений, содержание анкеты
должны проверить оба наблюдателя из данной группы КН. Дополнительные
письменные комментарии наблюдателям следует предоставлять лишь в случае
необходимости или по специальной просьбе, и эти комментарии должны быть
краткими и разборчиво написанными.
Обычно в нижней части анкеты наблюдателей просят поставить общую
оценку работе данного избирательного участка по четырехбалльной шкале
(«отлично», «хорошо», «неудовлетворительно» и «крайне неудовлетворительно»).
Цель этого вопроса — дать общую оценку работы участка в день голосования.
Помимо этого, эксперт по вопросам статистики использует данную информацию,
чтобы проверить, согласуется ли оценка с тем, что указано в других разделах
заполненной анкеты. Например, если данная группа КН зафиксировала вброс
бюллетеней, эксперт по вопросам статистики может проверить, как этот факт
отразился на общей оценке.
8.3. Особый порядок голосования
Во многих странах предусмотрены специальные меры для того, чтобы упро­
стить порядок голосования или сделать его доступным для лиц, которые по какимлибо причинам не могут явиться на избирательный участок. Особый порядок
голосования может включать использование переносной урны для голосования,
которую доставляют на дом больным или престарелым гражданам; голосование
в больницах и тюрьмах; досрочное голосование (до дня выборов); голосование
по почте; голосование по открепительным талонам; голосование в посольствах,
а также специальные меры для проведения голосования в вооруженных силах.
Особый порядок голосования имеет то преимущество, что обеспечивает право
голоса тем избирателям, которые в противном случае не смогли бы проголосовать
вообще. Вместе с тем, особое голосование представляется менее надежным
с той точки зрения, что его трудно контролировать без принятия специальных
мер, а это открывает дорогу возможным злоупотреблениям. Обеспечение тайны
голосования также становится более затруднительным. Таким образом, при оценке
преимуществ особого порядка голосования необходимо учитывать возможность
обеспечения надлежащего контроля и защиты этой процедуры, соблюдение
336
принципа прозрачности, а также последствия применения особого голосования
с точки зрения доверия общества к избирательному процессу в целом.
КН могут получить указания осуществлять наблюдение за теми или иными
формами особого голосования в рамках своих функций. Если это произойдет,
им следует попробовать оценить, в какой степени данный вид голосования
отвечает критериям подотчетности, защищенности и прозрачности.
ГОЛОСОВАНИЕ В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ. Несмотря на то, что в обыч­
ных обстоятельствах военнослужащие должны иметь возможность голосовать
вместе с гражданским населением (это позволяет защитить их право на тайну
голосования), иногда им приходится голосовать в казармах или на военных
базах. В таком случае, если получены соответствующие полномочия, некоторым
из КН следует провести наблюдение за голосованием в вооруженных силах, так
как рядовой состав может быть особенно уязвимым с точки зрения возможного
запугивания. Например, им могут приказать голосовать в присутствии их офи­
церов, а в некоторых случаях офицеры могут даже приказывать своим солдатам,
за кого голосовать.
ГОЛОСОВАНИЕ В БОЛЬНИЦАХ, ДОМАХ ПРЕСТАРЕЛЫХ И МЕСТАХ
ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ. Если специальные пункты для голосования оборуду­
ются в больницах, домах престарелых и тюрьмах (или в иных местах лишения
свободы), то наблюдателей следует направлять и на такие специальные изби­
рательные участки. В ряде стран лица, осужденные за тяжкие преступления,
лишаются права голоса, однако те, кто еще находится в местах предварительного
заключения, право голоса сохраняют. Пациенты больниц, престарелые граждане
и заключенные — это сегмент электората, который тоже может быть особенно
уязвимым с точки зрения возможного запугивания.
ПЕРЕНОСНЫЕ УРНЫ ДЛЯ ГОЛОСОВАНИЯ. Во многих странах перенос­
ные урны для голосования доставляются по требованию избирателям преклонного
возраста, больным или лицам, которые не могут добраться до избирательного
участка по каким-либо иным причинам. Обычно обход избирательного округа
с переносной урной для голосования совершают сотрудники избирательного
участка в количестве не менее двух человек. В идеальном случае они должны
быть представителями разных политических сил (в соответствующих ситуациях).
Применить все положенные для избирательного участка меры контроля в отно­
шении переносной урны невозможно. Помимо этого, избиратели, пользующиеся
переносной урной, могут не иметь того уединения, которое обеспечено избирателю
в кабинке для голосования. Некоторые из КН должны взяться за сопровождение
переносных урн во время обходов избирательных участков, чтобы провести
оценку этого процесса. Им следует проверить, не содержит ли список избирателей,
заказавших переносную урну, слишком большое количество фамилий, а также
имели ли избиратели, голосующие с помощью переносной урны, возможность
проголосовать с соблюдением тайны голосования.
ДОСРОЧНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ И ГОЛОСОВАНИЕ ПО ПОЧТЕ. В целом,
КН не всегда имеют шанс отследить процесс досрочного голосования или голо­
сования по почте. Однако там, где эти процедуры разрешены, наблюдателям
337
полезно проверить, как обеспечивается защита бюллетеней, присланных по почте
и заполненных в рамках досрочного голосования, в период до дня голосования.
Им также следует присутствовать при вскрытии и подсчете таких бюллетеней,
чтобы получить общее впечатление об этом процессе. В случае досрочного голо­
сования также важно, чтобы наблюдатели проверили, как в протоколе результатов
голосования по данному избирательному участку учитываются данные о еже­
дневной явке избирателей и какие меры защиты предусмотрены для обеспечения
целостности урн для голосования.
ГОЛОСОВАНИЕ ПО ОТКРЕПИТЕЛЬНОМУ ТАЛОНУ — это процедура,
которая позволяет избирателям голосовать не по месту своей регистрации. Обычно
избиратели получают открепительный талон на избирательном участке по месту
регистрации. Такой талон дает им право проголосовать в день выборов на другом
избирательном участке. Голосование по открепительным талонам может значительно
повысить доступ граждан к процессу голосования. Вместе с тем, необходимо
принять меры защиты, чтобы сократить возможности для злоупотреблений с откре­
пительными талонами и предотвратить многократное голосование при помощи
таких талонов. Наблюдателям следует выяснить, каким критериям (если таковые
предусмотрены) необходимо отвечать для того, чтобы получить право голосовать
по открепительному талону; где избиратель может голосовать по открепительному
талону (в пределах своего избирательного округа или на более обширной террито­
рии); каким образом избирательный участок определяет соответствие избирателей
критериям, дающим право на такой вид голосования.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB проявления насилия или беспорядки;
BB запугивание избирателей;
BB неразбериха на избирательных участках или неудовлетворительная орга­
низация их работы;
BB присутствие на избирательных участках лиц, не имеющих каких-либо
полномочий;
BB вмешательство неуполномоченных лиц в процесс голосования;
BB ненадлежащие действия полиции и/или сотрудников сил безопасности —
например, ведение записей или передача по телефону данных о явке или резуль­
татах голосования;
BB ведение предвыборной агитации во время «дня тишины»;
BB наличие предвыборных материалов в помещении избирательного участка;
BB открытие избирательных участков с опозданием;
BB несоблюдение сотрудниками избирательного участка надлежащего порядка
действий;
BB неправомерный отказ избирателям в голосовании на данном участке;
BB непринятие мер по установлению личности избирателей;
BB ненадлежащее качество кабинок и ширм для голосования или плохое
освещение, что не обеспечивает соблюдения принципа тайного голосования;
338
BB неточности в списках избирателей;
BB групповое (семейное) голосование;
BB голосование по доверенности (кроме предусмотренных законом случаев);
BB многократное голосование;
BB вброс бюллетеней в урны для голосования;
BB неопечатанные или ненадлежащим образом опечатанные урны для голо­
сования;
BB присутствие бюллетеней с заранее проставленными пометками;
BB отсутствие контроля за использованием переносных урн для голосования;
BB отсутствие необходимых материалов для голосования;
BB чрезмерные задержки в процессе голосования;
BB ненадлежащие действия со стороны представителей политических партий
или отдельных кандидатов;
BB вмешательство в работу избирательных комиссий или наблюдателей.
8.4. Деятельность основной группы миссии
Для того, чтобы иметь возможность оказывать поддержку КН, а также
получать и обрабатывать их отчеты на протяжении всего дня выборов и после­
дующей ночи, основная группа миссии должна быть хорошо организована
и эффективна в своей работе. Должен существовать график, обеспечивающий
дежурство достаточного числа необходимых сотрудников в течение всего дня
и всей ночи и своевременную обработку информации с целью подготовки
заявления миссии о предварительных выводах и заключениях. При этом необ­
ходимо иметь в виду следующее:
BB Группа статистики должна иметь в наличии достаточное количество сотруд­
ников и оборудования с тем, чтобы своевременно обрабатывать все анкеты
КН (предварительные статистические отчеты составляются на регулярной основе).
BB Члены основной группы миссии должны прочитать все комментарии
в анкетах КН и составить обзор тенденций и наиболее характерных фактов.
BB Координатор ДН или другой участник основной группы, отвечающий
за осуществление связи с ДН, должен находиться на своем посту в течение
всего дня выборов и последующей ночи. Координатор ДН через регулярные
промежутки времени должен готовить краткие итоговые отчеты с описанием
основных тенденций и всех проблем, о которых сообщают ДН.
BB Группа мониторинга средств массовой информации должна работать в течение
всего дня выборов и последующей ночи; ее задача — обеспечить, чтобы МНВ была
в курсе всех основных событий и тенденций, о которых сообщают СМИ. Группа
должна быть готова сообщать обо всех выводах по определенному расписанию.
BB Эксперт по вопросам выборов должен работать в ночь после выборов
столько, сколько необходимо для отслеживания результатов работы центральной
избирательной комиссии, и должен сообщать обо всех новых событиях.
BB Оператор телефонной связи и секретарь приемной миссии должны посто­
янно находиться на рабочем месте; необходимо, чтобы они были обучены правилам
приема запросов, информации и жалоб.
339
BB Дежурный сотрудник должен вести учет всех жалоб, поступивших в МНВ
с момента открытия избирательных участков и, как минимум, до обнародования
предварительного заявления миссии, а, возможно, и дольше.
BB Автомобиль, водитель и переводчик в течение всего дня выборов и после­
дующей ночи должны быть готовы к сопровождению основной группы миссии,
выезжающей для изучения или разрешения любых неотложных ситуаций, которые
могут возникнуть.
BB Специалист по вопросам безопасности и его группа должны круглосуточно
поддерживать работу пункта по обеспечению мер безопасности в течение всего
периода пребывания в стране КН, включая ночь после выборов. Они должны быть
готовы быстро и эффективно отреагировать на любую чрезвычайную ситуацию,
которая может возникнуть.
9. НАБЛЮДЕНИЕ ЗА ПОДСЧЕТОМ ГОЛОСОВ И ПОДВЕДЕНИЕМ
ИТОГОВ ГОЛОСОВАНИЯ
Подсчет голосов — важный этап избирательного процесса, который сле­
дует внимательно отслеживать и наблюдать. По окончании голосования всем
КН необходимо приступить к наблюдению за подсчетом голосов с самого начала
этого процесса. Исключение составляют КН, получившие другие задания, —
например, наблюдение за процессом обработки результатов. Обычно подсчет
голосов производится на избирательных участках, поэтому КН следует выбрать
какой-нибудь из назначенных им участков, на который они придут для наблю­
дения за процедурой закрытия голосования, а затем останутся до завершения
подсчета голосов. В принципе, избирательный участок для наблюдения за под­
счетом голосов выбирается произвольно. КН надлежит заполнить специальные
бланки с конкретными вопросами о процессе закрытия избирательного участка
и подсчета голосов.
Наблюдение за подсчетом голосов позволяет оценить, насколько честно
и точно он проводится и, следовательно, отражает ли он волю избирателей. Как
показывает опыт, фальсификация выборов чаще происходит на этапе подсчета
голосов и обработки результатов, чем в процессе самого голосования. Таким
образом, в ходе подсчета голосов и обработки результатов КН надлежит проявлять
особую бдительность.
В целом, должен существовать детально отработанный стандартный порядок
закрытия избирательного участка и подсчета голосов. Подсчет голосов обычно
начинается с опечатывания отверстия урны для бюллетеней сразу же после
закрытия голосования; урна должна оставаться опечатанной все время, пока
сотрудники избирательного участка заполняют бланки учета всех бюллетеней
и других материалов для голосования. Такие материалы следует опечатывать
отдельно. Нередко перед тем, как открыть урну для голосования, все неисполь­
зованные бюллетени приводят в негодность. После этого урну открывают и в
установленном порядке производят подсчет голосов. Сотрудники избирательного
участка проверяют, соответствует ли число бюллетеней, находящихся в урне,
340
числу подписей в списке избирателей. Конкретную информацию о процедуре
подсчета голосов КН получают в ходе инструктивного совещания перед развер­
тыванием на местах.
Если данный избирательный участок использовал переносную урну для
голосования, подсчет голосов следует начинать лишь после раздельного подсчета
всех бюллетеней, находящихся в переносной и в стационарной урне. Когда все
бюллетени сосчитаны, бюллетени из переносной урны смешиваются с осталь­
ными поданными бюллетенями, и лишь после этого можно приступать к подсчету
голосов. Указанные меры предосторожности необходимы для соблюдения тайны
голосования в отношении бюллетеней, опущенных в переносную урну.
Следует, чтобы результаты голосования обнародовались на уровне изби­
рательных участков. Например, хорошей практикой является вывешивание
данных снаружи каждого избирательного участка. Повышению прозрачности
и честности избирательного процесса способствует практика, когда избира­
тельный участок предоставляет официальные копии своих протоколов подсчета
голосов представителям всех партий и кандидатов. Следует, чтобы внутренние
и международные наблюдатели также могли получать копии результатов
подсчета голосов на избирательных участках, а КН следует подать заявку
на получение копии заполненного протокола с результатами голосования.
Если такая возможность будет предоставлена, то официальный протокол или
копию результатов голосования нужно незамедлительно отправить основной
группе миссии вместе с заполненной анкетой по наблюдению за процедурой
подсчета голосов. Если получить официальный протокол результатов данного
избирательного участка невозможно, КН, тем не менее, следует аккуратно
переписать полную информацию о результатах голосования на том участке,
где они наблюдали за подсчетом голосов. Ни при каких обстоятельствах КН не
должны подписывать протоколы, даже если закон позволяет наблюдателям
делать это.
9.1. Вопросы, на которые следует обратить внимание при подсчете
голосов
Во время подсчета голосов КН нужно наблюдать за выполнением процедур,
вопросы о которых, скорее всего, будут включены в анкеты наблюдателя, которые
КН должны заполнить:
BB Кто участвует в подсчете голосов — только сотрудники избирательного
участка или также другие лица, не имеющие на это полномочий?
BB Создается ли впечатление, что сотрудникам избирательного участка известен
надлежащий порядок действий, и они его придерживаются?
BB Производится ли подсчет голосов организованно и с соблюдением мер
предосторожности?
BB Производится ли подсчет голосов с соблюдением принципа прозрачности
и с обеспечением надлежащих условий для внутренних наблюдателей? Имеют
ли наблюдатели возможность ясно видеть все аспекты подсчета голосов, в том
числе пометки на бюллетенях?
341
BB Совпадает ли число избирателей, зарегистрированных в качестве прого­
лосовавших, с числом опущенных бюллетеней?
BB Что происходит с неиспользованными бюллетенями — их опечатывают,
гасят или уничтожают после перечета?
BB Производится ли подсчет голосов с соблюдением принципа, согласно кото­
рому бюллетень считается действительным, если выбор данного избирателя ясен?
BB Насколько обоснованно и последовательно бюллетени признаются недей­
ствительными? Отделяются ли недействительные бюллетени от остальных
надлежащим образом и сохраняются ли они для последующей проверки?
BB Не кажется ли количество недействительных бюллетеней слишком боль­
шим?
BB Нет ли на бюллетенях каких-либо необычных отметок, намеренно нару­
шающих тайну голосования?
BB Правильно ли группируются бюллетени с голосами, поданными за каждую
партию или за каждого кандидата, и проводится ли их подсчет по отдельности?
BB Пришли ли сотрудники избирательного участка к согласию относительно
данного порядка подсчета голосов и результатов подсчета? Если нет, какие
действия были предприняты для разрешения данного спора?
BB Если имели место какие-либо споры или жалобы, были ли они разрешены
удовлетворительным образом?
BB Правильно ли оформляются окончательные официальные протоколы
подсчета голосов и подписываются ли они всеми уполномоченными лицами?
BB Имеют ли представители партий/кандидатов или внутренние наблюдатели
возможность получить официальные копии протокола по данному избиратель­
ному участку?
BB Вывешиваются ли результаты подсчета голосов на данном избирательном
участке для всеобщего обозрения?
BB Имеют ли место ненадлежащие действия со стороны полиции и/или сотруд­
ников служб безопасности — такие, как ведение записей и передача цифр или
результатов по телефону?
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB вброс бюллетеней в урну для голосования;
BB добавление бюллетеней с проставленными отметками после вскрытия урны;
BB попытки сделать бюллетени недействительными;
BB неудовлетворительная организация подсчета голосов;
BB несоответствия, выявленные при сверке данных, — например, количество
бюллетеней, найденных в урне для голосования, превышает число подписей
в списке избирателей;
BB множество одинаковых подписей в списке избирателей;
BB участие в подсчете голосов неуполномоченных лиц — таких, как сотрудники
органов местного самоуправления, сотрудники служб безопасности в форменной
или гражданской одежде или иные неустановленные лица;
342
BB в подсчете голосов участвует недостаточное количество сотрудников и их
руководителей;
BB недопущение сотрудников избирательного участка или наблюдателей;
BB перебои в снабжении электроэнергией, которые мешают или препятствуют
подсчету голосов;
BB наблюдателям отведено место, которое находится на таком расстоянии
от бюллетеней, что с него невозможно разглядеть ни пометок на бюллетенях,
ни того, как их сортируют;
BB произвольный или непоследовательный подход к признанию опущенных
бюллетеней недействительными;
BB фальсификации при подсчете голосов или при составлении отчетности;
BB ненадежное хранение неиспользованных бюллетеней;
BB протокол результатов данного избирательного участка не оформляется
окончательно на данном участке;
BB протокол заполняется не ручкой, а карандашом;
BB отсутствие обнародования официальных результатов на данном избира­
тельном участке;
BB отказ предоставить официальные копии результатов подсчета голосов
представителям кандидатов или наблюдателям.
9.2. Сведение результатов голосования
Наконец, необходимо проверить, насколько честно и точно сведены вместе
результаты голосования, представленные в отчетах избирательных участков.
Результаты подсчета голосов на данном участке для голосования обычно пере­
даются избирательной комиссии более высокого уровня, которая производит
обработку результатов голосования в масштабе всего округа, а затем передает
их выше, на национальный или региональный уровень. Процесс сведения резуль­
татов — еще один важный этап избирательного процесса, подлежащий наблю­
дению. КН нередко поручают сопровождать официальные результаты и другие
материалы голосования в ходе их перевозки с избирательного участка в центр
обработки результатов и затем проследить, чтобы результаты «их» участка были
надлежащим образом включены в сводную таблицу результатов. КН должны
отслеживать, осуществляется ли перевозка бюллетеней и других материалов
голосования непосредственно к месту доставки, обеспечивается ли при этом
безопасность и прозрачность всей процедуры (т.е., разрешено ли КН и другим
наблюдателям сопровождать результаты голосования во время их перевозки).
Иногда специальным группам КН поручается наблюдение за работой центров
обработки результатов голосования. Цель состоит в том, чтобы наблюдатели могли
провести мониторинг сведения результатов на каждом уровне этого процесса,
а также проследить движение результатов, полученных на отдельных избиратель­
ных участках, вплоть до национального уровня. Так осуществляется своеобразная
выборочная проверка того, насколько правильно организован процесс сведения
результатов голосования. Для достижения этой цели МНВ может организовать
свою работу посменно или использовать специальные группы наблюдателей.
343
Если КН назначаются в состав специальных групп по наблюдению за сведением
результатов, они получают специальные инструкции по методике наблюдения.
Избирательные органы нередко передают предварительные результаты по ком­
пьютерным сетям. МНВ следует ознакомиться с соответствующими техниче­
скими процедурами и оценить степень прозрачности такого процесса обработки
результатов, а также, поддается ли он проверке со стороны наблюдателей. Кроме
того, в подобных случаях наблюдателям необходимо отслеживать этот процесс
и, по возможности, получить копию распечатки результатов, отправленных
по компьютерной сети, с подписью и печатью соответствующего органа.
Следует, чтобы процесс сведения результатов поддавался проверке и был
прозрачным на всех уровнях избирательных органов. В интересах прозрачности
и в целях укрепления доверия к избирательному процессу, итоги каждого уровня
сведения результатов следует обнародовать немедленно на каждой стадии этого
процесса. Рекомендуется также, чтобы подробные результаты обработки голо­
сов с каждого отдельного избирательного участка публиковались в Интернете
с тем, чтобы участники предвыборной гонки и наблюдатели могли убедиться,
что результаты протоколов, собранных ими на избирательных участках, были
честно и точно включены в отчет.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB несоблюдение надлежащих мер предосторожности при перевозке избира­
тельных материалов в центр обработки результатов голосования;
BB неоправданные задержки передачи материалов в центр обработки резуль­
татов голосования;
BB передача результатов через помещения органов местной администрации
вместо непосредственной доставки в центр обработки результатов голосования;
BB не соответствующие требованиям помещения, создающие тесноту и бес­
порядок при сведении результатов голосования;
BB отсутствие доступа к помещению, из которого результаты голосования
передаются в электронном формате;
BB фальсификация или подмена протоколов с результатами голосования;
BB несоблюдение принципа прозрачности или нарушение надлежащей про­
цедуры в центрах по обработке результатов голосования.
10. СОСТАВЛЕНИЕ ОТЧЕТОВ, СОВЕЩАНИЯ ПО ПОДВЕДЕНИЮ
ИТОГОВ И ЗАЯВЛЕНИЯ
10.1. Отчеты КН
КН сообщают о результатах своего наблюдения в течение всего дня выборов
и последующей ночи, заполняя анкеты по каждому избирательному участку,
на котором они вели наблюдение. Такие анкеты должны быть сданы в установлен­
ные пункты сбора отчетности или отправлены по факсу в штаб МНВ — в зави­
симости от конкретных указаний, полученных КН от членов основной группы
344
миссии и от ДН. Важно, чтобы КН придерживались предписанного им графика:
их отчеты должны успеть вовремя обработать, а затем включить содержащиеся
в них оценки в заявление миссии о предварительных выводах и заключениях.
Помимо заполнения анкет, КН следует незамедлительно докладывать своим
ДН о любой значительной проблеме или серьезном нарушении, имевшем место
в день голосования. Это могут быть случаи насилия, вброса бюллетеней в урны
для голосования или иные попытки подтасовки результатов выборов, а также
отказ допустить наблюдателей на участок для голосования. ДН должны немед­
ленно передать такую информацию членам основной группы миссии. Кроме того,
подобные инциденты следует зафиксировать в письменной форме на специально
предназначенном для этой цели бланке.
10.2. Совещания с КН по подведению итогов
Присутствие КН на совещании по подведению итогов обязательно. Такие сове­
щания обычно организуются каждой группой ДН для их региона. В связи с тем,
что на сбор информации для заявления о предварительных выводах и заключениях
отводится очень мало времени, совещания по подведению итогов проводятся,
скорее всего, ранним утром следующего после выборов дня. Несмотря на то,
что КН до поздней ночи наблюдали за процессом подсчета голосов и обработки
результатов, совещание по подведению итогов — важное мероприятие, которое
дает возможность всем наблюдателям собраться вместе, обменяться выводами
по данному избирательному процессу и сравнить эти выводы между собой. Данная
информация войдет в заключение МНВ о степени соответствия данных выборов
обязательствам ОБСЕ и другим международным стандартам, а также положениям
национального законодательства. Совещания по подведению итогов закрыты и для
прессы, и для общественности. В дополнение к подведению итогов по регионам,
основная группа миссии обычно созывает совещание для подведения итогов
в масштабе страны сразу же после возвращения всех наблюдателей из районов
развертывания. В связи с ограниченным запасом времени это итоговое совещание
обычно проводится уже после представления предварительного заявления миссии
на пресс-конференции по результатам наблюдения за выборами. Тем не менее,
вся информация, представленная на итоговом совещании, будет использована
для подготовки итогового отчета миссии.
По ходу итогового совещания КН просят заполнить бланк, на котором им нужно
оценить свой опыт работы в составе МНВ. Эту информацию БДИПЧ использует
для совершенствования работы МНВ в будущем. Обычно КН покидают прини­
мающую страну на следующий день.
10.3. Количественный и качественный анализ заполненных КН анкет
наблюдателя
В основе оценки процесса голосования, подсчета голосов и сведения результатов,
проводимой МНВ, лежит количественный и качественный анализ анкет КН, запол­
ненных в день голосования. В течение дня выборов и последующей ночи группа
статистики во главе с экспертом по вопросам статистики вводит в базу данных
345
информацию из тысяч анкет наблюдателей, заполненных КН на избирательных
участках по всей стране87. Эти данные используются для полного анализа хода
выборов в день голосования как на национальном, так и на региональном уровнях.
Ранним утром после дня выборов эксперт по вопросам статистики представляет свой
обзор, составленный на основе этой информации. В то же время члены основной
группы миссии проводят качественный анализ комментариев наблюдателей в поисках
дополнительной информации о событиях дня выборов (в том числе о существенных
нарушениях). Достоверность выводов о дне голосования зависит от того, насколько
внимательно, точно и полно группы КН составили свои отчеты, а также от своевре­
менности предоставления этих отчетов группе статистики.
Для того, чтобы свести полученные данные воедино в надежном и удобном
для работы формате, эксперт по вопросам статистики составляет программу
ввода данных на базе Excel или Access. Введенные данные подвергаются изуче­
нию с использованием уже готовой программы углубленного статистического
анализа — такой, как SPSS (Statistical Package for the Social Sciences — Стати­
стический пакет для социальных наук). Эти программы позволяют эксперту
по вопросам статистики провести перекрестную проверку данных на предмет
возможных ошибок (например, возникших в результате неверного понимания
наблюдателем того или иного вопроса) и выявить отношения между различными
характеристиками; проверить, относятся ли те или иные нарушения к единичным
случаям или отражают какую-то тенденцию в региональном или национальном
масштабе; составить перекрестные ссылки на ответы в целях выявления связей
между различными переменными. Сопоставление ответов на различные вопросы
может помочь установить связи между определенными видами отклонений
от правил или выявить определенный тип избирательных участков, для которых
характерны те или иные нарушения. Можно также использовать методы регресси­
онного и ковариационного анализа и с их помощью связать отдельные нарушения
с общей оценкой наблюдателями хода событий на избирательном участке, выявив,
какие проблемы проявились настолько остро, что наблюдатель был вынужден
поставить оценку «неудовлетворительно» или «крайне неудовлетворительно».
Наблюдатели большинства МНВ заполняют достаточное число анкет по про­
цессу голосования, позволяющее получить надежные количественные данные
относительно наблюдаемых проблем и нарушений. Поскольку развертывание
наблюдателей осуществляется по произвольной схеме по всей стране, их выводы
можно считать репрезентативными для данной страны. Это позволяет МНВ
с уверенностью судить о голосовании по всей стране с точки зрения статистики.
Отчеты об открытии избирательных участков, процедуре подсчета голосов
и сведения результатов не так многочисленны, поскольку наблюдатели могут
отследить данный процесс лишь на одном из своих избирательных участков.
87
В настоящее время БДИПЧ отрабатывает применение технологии оптического распознавания для
обработки таких анкет. Это даст возможность ускорить обработку анкет в ночь после выборов и, будем
надеяться, поможет в долгосрочной перспективе сократить издержки, а также затраты рабочего времени КН.
Первую пробную проверку этой системы провела МНВ на выборах в Грузии в мае 2010 года.
346
В этой связи каждая группа наблюдателей заполняет единственный отчет об этих
компонентах избирательного процесса. Соответственно, и объем статистических
данных, которые можно получить по этим аспектам выборов, более ограничен.
В результате цифры, полученные на основе таких анкет наблюдателя, позволяют
обнаружить общие тенденции на территории всей страны, а также выявить кон­
кретные случаи нарушений. Помимо этого, такие анкеты наблюдателя содержат
важную качественную информацию о соблюдении избирательных процедур
и о конкретных видах нарушений. По этой причине данный анализ опирается
в большей степени на качественную, чем на количественную информацию.
Хотя статистические данные можно использовать для того, чтобы подчеркнуть
те или иные моменты в предварительных выводах и заключениях МНВ, обычно
их используют как средство выявления тенденций. В итоговом отчете статистика
может использоваться для иллюстрации выводов по конкретным аспектам процесса
голосования, подсчета голосов и сведения результатов. При подготовке отчетов
члены основной группы миссии подробно консультируются с экспертом по вопросам
статистики с тем, чтобы избежать ошибок в применении статистических данных.
10.4. Заявление о предварительных выводах и заключениях
Обычно МНВ делает официальное заявление о своих предварительных выво­
дах и заключениях в ходе пресс-конференции, которая проводится во второй
половине следующего после выборов дня. Это заявление основано на результатах
работы МНВ в целом, включая данные как долгосрочного, так и краткосроч­
ного наблюдения. Данный подход отражает тот факт, что в действительности
любые выборы есть долговременный процесс, а не однодневное мероприятие.
В соответствующих ситуациях предварительное заявление готовится совместно
с наблюдателями от парламентов. В таком случае его представляют на совместной
пресс-конференции (см. раздел 13 о партнерах БДИПЧ).
Предварительное заявление — это краткое изложение основных выводов
и заключений по законодательной базе выборов, работе избирательных органов,
предвыборной кампании, средствам массовой информации, участию женщин
и национальных меньшинств, работе внутренних наблюдателей и разрешению
споров, связанных с выборами, а также по процессам голосования, подсчета
голосов и обработки результатов в день выборов. Заявление содержит предвари­
тельную оценку степени соблюдения обязательств ОБСЕ и других международных
стандартов демократических выборов в ходе данных выборов, а также степени
выполнения внутреннего избирательного законодательства и нормативно-право­
вых документов, касающихся выборов. Хотя предварительное заявление должно
подкреплять свои выводы фактами, оно не должно быть слишком затянутым или
подробным, поскольку адресовано широкой аудитории.
Заявление называется предварительным, потому что оно делается до полного
завершения избирательного процесса, а в некоторых случаях — даже до того,
как будут закончены окончательный подсчет голосов и сведение результатов.
Практически всегда это заявление делается до официального объявления окон­
чательных результатов выборов, а также до принятия решений по всем жалобам
347
и апелляциям, поданным до дня выборов и после него. По этой причине в пред­
варительном заявлении ясно указывается, что МНВ продолжает мониторинг еще
не завершившегося избирательного процесса.
Рекомендации обычно включаются в итоговый отчет БДИПЧ. Однако в слу­
чаях, когда предстоит второй раунд выборов, или в иных особых обстоятельствах,
включение рекомендаций в предварительное заявление может способствовать
повышению качества оставшихся этапов избирательного процесса.
11. НАБЛЮДЕНИЕ В ПЕРИОД ПОСЛЕ ВЫБОРОВ
Как указывалось ранее, в связи с тем, что сами выборы составляют часть более
длительного избирательного цикла, мандат БДИПЧ предусматривает наблюде­
ние за выборами до дня голосования, во время голосования и в последующий
период. В зависимости от конкретных обстоятельств, большинство избирательных
процедур может фактически завершиться уже на следующий день после голо­
сования, или может еще оставаться ряд проблем, требующих внимания. Таким
образом, решение о методах наблюдения за развитием событий после выборов
в значительной степени зависит от конкретных обстоятельств и условий. На этом
последнем этапе наблюдения участникам МНВ нельзя ослаблять внимания
и бдительности, так как события после дня выборов могут решающим образом
сказаться на чистоте избирательного процесса в целом.
Обычно ДН остаются в стране еще в течение недели после дня выборов,
а члены основной группы миссии — в течение двух недель. Все это время и ДН,
и основной группе необходимо тщательно отслеживать процессы, происходящие
после выборов. Однако если окажется, что важные компоненты избирательного
процесса завершатся лишь после даты запланированного отъезда или что неко­
торые спорные вопросы еще требуют разрешения, тогда МНВ следует принять
меры, чтобы как минимум некоторые члены основной группы и/или ДН могли
остаться в стране и продолжить наблюдение в период после выборов. При этом
задачи такой группы наблюдения должны быть очень четко определены.
Все результаты анализа последних этапов избирательного процесса должны
быть включены в итоговый отчет МНВ. Вместе с тем, если возникнет необходи­
мость предоставить самую последнюю информацию о процессах, происходящих
в период после выборов, МНВ может издать промежуточные отчеты о них.
Кроме того, многие страны проводят выборы в два этапа: если ни один из кан­
дидатов не набрал требуемого по закону количества голосов, то через одну
или две недели (или больше) после первого тура выборов проводится второй.
В таких ситуациях МНВ должна заранее подготовить планы действий на случай
непредвиденных обстоятельств и решить, будет ли она проводить наблюдение
за вероятным вторым туром голосования, и если да, то какими методами.
11.1. Объявление результатов
МНВ БДИПЧ не уполномочена признавать или не признавать результаты выборов
действительными или подтверждать эти результаты. В связи с тем, что миссия БДИПЧ
348
стоит вне партий, она никогда не комментирует политические аспекты того или иного
результата выборов. Результаты выборов интересуют МНВ лишь в той степени,
в какой отчетность о них отвечает критериям точности, честности и своевременности.
Предварительное заявление МНВ практически всегда делается до того, как станут
известны окончательные результаты выборов, а иногда даже до того, как станут известны
предварительные результаты голосования. Тем не менее, объявление окончательных
результатов — несомненно, важный этап любого избирательного процесса, и МНВ
следует, по возможности, обеспечить его наблюдение. Вместе с тем, если объявление
окончательных результатов ожидается не ранее, чем через длительный промежуток
времени после выборов, у МНВ может не быть возможности оставаться в стране.
В таком случае следует предусмотреть меры для наблюдения за этим процессом заочно.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB неоправданное затягивание объявления результатов;
BB неравномерный или недостаточный контроль за сведением окончательных
результатов;
BB отказ в допуске наблюдателей к этому процессу;
BB отказ в допуске других уполномоченных лиц;
BB отсутствие публикации подробных результатов выборов на уровне изби­
рательного округа и избирательного участка;
BB несоответствие между результатами, зафиксированными в день выборов,
и окончательными результатами на любом уровне избирательной системы.
11.2. Процесс приема и рассмотрения жалоб и апелляций после дня
выборов
Жалобы и апелляции составляют важный компонент избирательного процесса
и могут возникать в отношении любого его аспекта. Как правило, законода­
тельство устанавливает крайний срок после дня голосования для подачи жалоб,
связанных с выборами.
Особо серьезного внимания требуют жалобы в отношении результатов выбо­
ров. В некоторых странах в случае признания обоснованности таких жалоб и в
случае, если оспариваемые результаты могут повлиять на окончательный итог
выборов, ответственные судебные или административные органы имеют право
потребовать проведения повторных выборов на соответствующих избирательных
участках или в соответствующих избирательных округах. Также может быть
издано распоряжение о пересчете голосов, поданных на отдельных избирательных
участках или в отдельных избирательных округах.
Если к моменту запланированного отъезда МНВ в стране еще не приняты
решения в отношении каких-либо важных жалоб или апелляций, миссии следует
решить, насколько целесообразно или возможно оставить в стране своего эксперта
по правовым вопросам или других наблюдателей с целью отслеживания судебных
заседаний или иных процессов рассмотрения жалоб, связанных с данными выбо­
рами. МНВ следует принять решение относительно важности рассматриваемых
349
апелляций, о том, насколько надежным и заслуживающим доверия был процесс
рассмотрения апелляций до сих пор, а также о том, может ли присутствие наблюда­
телей оказать положительное действие на проведение данного процесса. Например,
если предстоящий пересчет голосов может повлиять на общий исход выборов или
если конституционный суд рассматривает в настоящий момент какое-либо важное
дело, МНВ следует попытаться принять соответствующие меры, чтобы оставить
своих сотрудников в стране для наблюдения за такими процессами.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB слишком сложные или нечетко прописанные процедуры, из которых может
быть неясно, в какой орган следует обращаться с протестом;
BB отказ судебных или административных органов в принятии на рассмотрение
жалоб или несвоевременное принятие ими решений по жалобам;
BB необоснованно короткие сроки подачи и рассмотрения жалоб, в связи с чем
трудно своевременно подать жалобу или принять решение по ней;
BB случаи признания жалоб неприемлемыми или отказ в принятии жалоб
к рассмотрению по техническим причинам;
BB затягивание процесса принятия решений до такой степени, что истец тем
самым лишается доступа к эффективным средствам правовой защиты;
BB отказ избирательных комиссий проводить пересчет голосов;
BB судебное производство, которое не дает гарантий надлежащего отправления
правосудия;
BB отсутствие исполнения судебных решений.
11.3. Обстановка после выборов
Период непосредственно после выборов может иметь особое значение для
политических партий и кандидатов, а также для общества в целом, поскольку
в это время становятся ясными результаты выборов и их последствия. Миссии
следует принять меры для проверки всех сообщений о нарушениях прав человека
в связи с выборами о случаях притеснений, запугивания или применение насилия
уже после выборов, а также об арестах и задержаниях. Если политические партии
или иные заинтересованные силы организуют протесты или демонстрации в дни
после выборов, МНВ должна организовать мониторинг таких событий, не забы­
вая при этом выпустить инструкции, которые гарантировали бы безопасность
сотрудников, а также непредвзятость позиции миссии.
11.4. Вступление результатов выборов в силу
Заключительным этапом любых выборов является вступление в должность
избранного лица (лиц). Согласно обязательствам ОБСЕ, кандидаты, набравшие
необходимое количество голосов, должны надлежащим образом вступить в соответ­
ствующую должность и оставаться в ней до истечения установленного срока. Однако
в большинстве стран предусмотрен определенный переходный период между днем
выборов и вступлением избранных кандидатов в новую должность. В этой связи
350
миссии нецелесообразно оставаться в стране до полного завершения избирательного
процесса. Тем не менее, БДИПЧ продолжает отслеживать и этот завершающий этап
избирательного процесса. Если на этом этапе возникают какие-либо проблемы, они
должны быть отражены в итоговом отчете по данным выборам.
Возможные проблемы, на которые следует обращать внимание:
BB лишение избранных кандидатов права вступить в должность;
BB отступления от принятого порядка при выборе лиц из партийного списка,
которые должны занять полученные партией места, или недоразумения в этой
связи;
BB замена политическими партиями выигравших выборы кандидатов до или
после вступления их в должность;
BB возможность досрочного прекращения мандатов избранных должностных лиц.
12. ЗАВЕРШЕНИЕ РАБОТЫ МИССИИ
Закрытие МНВ БДИПЧ предусматривает выполнение ряда технических
и организационных мероприятий. В последнюю неделю своего пребывания
в стране ДН ведут наблюдение за оставшимися этапами процесса, идущего после
выборов. Одновременно им следует запланировать прощальные встречи с долж­
ностными лицами регионального уровня и с другими ключевыми субъектами
в регионах с тем, чтобы иметь возможность поблагодарить их за сотрудничество
и узнать их мнение о предварительном заявлении миссии. Затем ДН возвраща­
ются в столицу, где принимают участие в заключительном итоговом совещании
с членами основной группы миссии, на котором они могут изложить свои мысли
и предложения по возможным мерам, направленным на совершенствование
избирательного процесса и работы будущих миссий по наблюдению за выборами.
После этого итогового совещания ДН покидают страну.
Члены основной группы миссии остаются в стране еще примерно две недели после
дня голосования. В этот период они отслеживают события после выборов, состав­
ляют свои части итогового отчета и проводят прощальные встречи с должностными
лицами национального уровня и другими заинтересованными сторонами. На этих
встречах членам основной группы следует обсудить с заинтересованными сторонами
предварительное заявление миссии, а также предложения по возможному совершен­
ствованию избирательного процесса. В ходе прощальных встреч главе миссии также
следует обсудить предварительное заявление миссии и возможные рекомендации
с руководством избирательных органов и с другими должностными лицами. Такие
беседы могут лечь в основу дальнейших шагов по итогам проведения выборов.
До своего отъезда членам основной группы следует провести общее совещание,
где они сформулируют и обсудят рекомендации, которые войдут в итоговый отчет.
Такие рекомендации должны быть конкретными и реалистичными и должны
опираться на обязательства ОБСЕ, международные стандарты или другие примеры
надлежащей практики в области демократических выборов.
351
Группе логистики и специалисту по финансовым вопросам следует оставаться
в стране после отъезда основной группы миссии, чтобы решить все организаци­
онные и финансовые вопросы, связанные с закрытием миссии, в соответствии
с правилами и регламентом ОБСЕ.
13. ПАРТНЕРЫ БДИПЧ
На Будапештской встрече 1994 года государства-участники ОБСЕ рекомен­
довали повысить уровень координации между различными организациями
по наблюдению за выборами и поручили БДИПЧ провести консультации со всеми
соответствующими сторонами в целях разработки механизма координации
в данной области. В этой связи Бюро осуществляет тесное сотрудничество
с группами международных наблюдателей от соответствующих правитель­
ственных и неправительственных организаций. БДИПЧ поддерживает диалог
с другими организациями, особенно в отношении их выводов и заключений
по итогам наблюдения. Это снижает вероятность расхождений в заключениях,
сделанных разными международными организациями по поводу какого-либо
избирательного процесса.
13.1. Наблюдатели от парламентов
Признавая ценность сотрудничества с парламентскими органами, проводя­
щими наблюдение за выборами, БДИПЧ видит в числе своих приоритетных
задач поддержание партнерских отношений с Парламентской ассамблеей ОБСЕ
(ПА ОБСЕ), Парламентской ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ), Европейским
парламентом, Парламентской ассамблеей НАТО, а также с другими парла­
ментскими делегациями, имеющими за плечами солидный опыт проведения
точных и беспристрастных оценок выборов. Бюро разработало88 и осуществляет
ряд регулярных практических мер и процедур, направленных на поддержку,
сотрудничество и координацию совместных действий с парламентскими орга­
нами, включая информационные совещания с парламентскими наблюдателями
и оказание материально-технической поддержки их развертыванию на местах
в случае пребывания МНВ БДИПЧ в той же стране. В основную группу миссии
БДИПЧ обычно входит координатор по связям с парламентами, отвечающий
за оказание содействия парламентской делегации. Совместные наблюдения в день
голосования проводятся от имени соответствующих организаций под эгидой
совместной международной миссии по наблюдению за выборами.
Партнерские отношения БДИПЧ с ПА ОБСЕ реализуются на основе договора
о сотрудничестве, подписанного в 1997 году в соответствии с Решением Совета
министров ОБСЕ № 19/06, которое подчеркивает, что наблюдение за выборами
является общей задачей БДИПЧ, ПА ОБСЕ и других парламентских институтов.
В рамках международных миссий по наблюдению за выборами БДИПЧ работает
88
В ходе наблюдения за выборами в местные и региональные органы власти БДИПЧ нередко сотруднича­
ет с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы.
352
в особенно тесном партнерстве с ПА ОБСЕ. Оба партнера обмениваются инфор­
мацией на протяжении всего избирательного процесса, а МНВ БДИПЧ также
содействует работе краткосрочных наблюдателей от ПА ОБСЕ, предоставляя
им материально-техническую и административную поддержку. Помимо этого,
Действующий председатель ОБСЕ может назначить какого-либо политического
деятеля — как правило, Президента ПА ОБСЕ или другое высокопоставленное
должностное лицо — специальным координатором деятельности КН ОБСЕ
на каких-либо выборах. В таких случаях именно специальный координатор
выступает с предварительным заявлением на пресс-конференции совместно
с руководителями других парламентских делегаций и главой миссии БДИПЧ.
МНВ БДИПЧ также сотрудничает с миссиями по наблюдению за выборами
от Межпарламентской ассамблеи Содружества независимых государств (СНГ)
и Исполнительного комитета СНГ. Соответствующие миссии проводят пери­
одические встречи, на которых обмениваются информацией и собственными
выводами по оценке избирательного процесса.
13.2. Миссии ОБСЕ на местах и институты ОБСЕ
Миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами и постоянные миссии ОБСЕ
на местах (там, где они развернуты) действуют независимо друг от друга в рамках
своих индивидуальных мандатов. Это различие следует всегда доводить до све­
дения властей и общественности принимающей страны, начиная с первого
пресс-релиза или пресс-конференции, посвященной представлению миссии. В то
же время миссии ОБСЕ на местах являются для МНВ БДИПЧ ценным источником
информации, экспертных знаний, консультаций и поддержки.
Помимо этого, МНВ должна ознакомиться со всей деятельностью отделов
БДИПЧ и институтов ОБСЕ, которая связана с данной страной и может иметь
отношение к избирательному процессу. В частности, для работы МНВ может
иметь значение деятельность Управления Верховного Комиссара ОБСЕ по делам
национальных меньшинств и Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств
массовой информации.
13.3. Другие организации
Помимо партнерских отношений с парламентскими наблюдателями и другими
международными организациями, а также тесной связи с другими институтами
ОБСЕ и миссиями ОБСЕ на местах, БДИПЧ поддерживает сотрудничество
с другими группами по наблюдению за выборами, включая группы от между­
народных НПО.
Бюро также сотрудничает с группами внутренних беспартийных наблюдате­
лей за выборами, регулярно осуществляя диалог и обмен информацией с ними
на национальном и региональном уровнях. Деятельность внутренних наблюда­
телей способствует защите прав человека и повышает прозрачность процесса
демократических выборов, а также доверия к нему со стороны общества. БДИПЧ
поддерживает право групп внутренних наблюдателей на осуществление наблюде­
ния за всеми аспектами избирательного процесса в соответствии с Копенгагенским
353
документом и Декларацией принципов международного наблюдения. Вместе
с тем, политика БДИПЧ направлена на то, чтобы строго отграничить работу
и заключения международных наблюдателей от всех мероприятий по наблюдению
за выборами, проводимых внутренними силами89.
14. ИТОГОВЫЙ ОТЧЕТ
Итоговый отчет содержит общую оценку конкретного избирательного процесса.
В частности, в отчет входят заключения миссии об избирательном процессе
во всей его полноте, а также о степени соответствия этого процесса обязатель­
ствам ОБСЕ, другим международным стандартам в области демократических
выборов и положениям национального законодательства. Более важно, однако,
что отчет также предлагает властям принимающей страны конкретные и кон­
структивные рекомендации по совершенствованию избирательного процесса или
по приведению его в большее соответствие с обязательствами ОБСЕ. Итоговый
отчет публикуется примерно через два месяца после завершения избирательного
процесса. Он переводится на официальный язык (или языки) данной страны,
распространяется в масштабах страны, а также в штаб-квартире Постоянного
совета ОБСЕ в Вене и среди других международных организаций. Помимо этого,
он публикуется на веб-сайте БДИПЧ и доступен всем желающим.
Итоговый отчет опирается на совокупные выводы всей миссии по наблюде­
нию за выборами, в том числе на результаты работы основной группы миссии
и, в соответствующих случаях, на результаты работы ДН и КН. Разделы отчета
посвящены подробному описанию политической обстановки, законодательной
базы, работы избирательных органов, регистрации избирателей и кандидатов,
предвыборной кампании, работы средств массовой информации, участия женщин
и национальных меньшинств, роли гражданского общества и доступа внутренних
наблюдателей к работе на выборах, процессов голосования, подсчета голосов
и сведения результатов, а также процедуры подачи и рассмотрения жалоб и апел­
ляций. В итоговом отчете также рассматривается вопрос о том, были замеченные
отклонения от процедуры и нарушения закона отдельными эпизодами или они
носят системный характер и могут поставить под сомнение чистоту всего изби­
рательного процесса. Итоговый отчет показывает, насколько использованные
методы проведения выборов пользовались доверием кандидатов и избирателей,
а также уровень политической воли к проведению подлинно демократических
выборов, продемонстрированный государственной властью.
При возможности, сотрудники Отдела по выборам БДИПЧ (нередко совместно
с главой конкретной МНВ) совершают поездку в страну с целью представления
итогового отчета и сопутствующих рекомендаций ее властям, а также другим
заинтересованным сторонам. Помимо этого, БДИПЧ использует подобные визиты,
чтобы обсудить с руководством избирательных органов и с другими должностными
89
В 2004 году БДИПЧ опубликовало Руководство для внутренних наблюдателей за выборами, которое мож­
но найти на веб-сайте БДИПЧ по адресу: http: //www.osce.org/publications/odihr/2003/10/12344_126_ru.pdf.
354
лицами возможные дальнейшие шаги или меры оказания помощи по итогам
выборов. Иногда бывает полезно организовать круглый стол для обсуждения
рекомендаций итогового отчета с широким кругом заинтересованных сторон,
включая представителей политических партий и групп гражданского общества.
15. ДАЛЬНЕЙШИЕ ШАГИ
Как отмечалось выше, в Хартии европейской безопасности 1999 года все
государства-участники ОБСЕ обязались оперативно предпринимать дальнейшие
шаги по итогам выборов на основе оценок и рекомендаций БДИПЧ. В 2002 году
эти обязательства подтвердил Совет министров ОБСЕ на своей встрече в Порту,
обратившись к государствам-участникам с призывом более действенно реагировать
на рекомендации БДИПЧ по итогам наблюдения за выборами90. Подтверждение
этих обязательств указывает на то значение, которое ОБСЕ придает осущест­
влению дальнейших шагов по итогам выборов с целью совершенствования
избирательных процессов, а также роли БДИПЧ в содействии выполнению
указанных рекомендаций.
Одной из основных частей итогового отчета является раздел, посвященный
рекомендациям для государственных органов принимающей страны по вопро­
сам возможного совершенствования избирательного процесса в целом или
отдельных его компонентов. Эти рекомендации могут предусматривать внесение
изменений в законодательство или в методы работы избирательных органов
с учетом обязательств ОБСЕ, других международных стандартов и примеров
передовой практики. Данные рекомендации составляют основу для последующих
мероприятий и диалога. В итоговом отчете БДИПЧ еще раз подтверждает свою
готовность оказать помощь властям, представителям избирательных органов
и другим субъектам в деле устранения выявленных недостатков.
Наблюдение за выборами не является самоцелью. Его задача — оказать содей­
ствие государствам-участникам ОБСЕ в выполнении их обязательств, связанных
с выборами. Польза от мероприятий по наблюдению за выборами может быть
максимальной лишь в том случае, если предложенные по их итогам рекомендации
серьезно воспринимаются и эффективно выполняются. Действенные дальнейшие
шаги многократно повышают значение и ценность наблюдения за выборами.
Ограниченные ресурсы Отдела по выборам БДИПЧ пока не позволяют ему
регулярно предпринимать масштабные усилия по итогам проведения выборов.
В этой связи сотрудники БДИПЧ уделяют основное внимание вопросам правовой
реформы, направленной на приведение законодательной базы выборов в соот­
ветствие с обязательствами ОБСЕ. Помимо анализа законодательства, БДИПЧ
предпринимает и другие шаги по итогам проведения выборов — оказывает целевую
техническую помощь в области выборов миссиям ОБСЕ на местах, развертывает
группы экспертов по вопросам выборов, участвует в соответствующих круглых
столах и семинарах по обсуждению рекомендаций БДИПЧ, касающихся выборов.
90
Решение № 7 Совета министров ОБСЕ «Обязательства, касающиеся выборов» (г. Порту, 2002 г.).
355
В целях соблюдения принципа беспристрастности Бюро не оказывает помощи
по вопросам выборов в период, непосредственно предшествующий наблюдению
за выборами, или в ходе такого наблюдения.
БДИПЧ все время изучает способы повышения эффективности своих дальнейших
усилий по результатам выборов и придания им более действенного и систематиче­
ского характера — например, путем совершенствования внутренней координации
и сотрудничества между отделами БДИПЧ, а также посредством развития новых
партнерских отношений. С этой целью Бюро усиливает комплексное использова­
ние потенциала своих отделов по таким направлениям, как вопросы регистрация
избирателей и населения, участие женщин в выборах, финансирование избира­
тельных кампаний и разрешение споров, связанных с выборами. Отчеты БДИПЧ
по наблюдению за выборами выявляют проблемы, решение которых нередко
требует осуществления долгосрочных программ БДИПЧ, направленных на защиту
прав человека, укрепление демократических институтов, соблюдение принципа
верховенства права и содействие развитию гражданского общества во всех государ­
ствах-участниках. Реализация таких программ опирается на суммарные ресурсы
и экспертный потенциал БДИПЧ в области прав человека и демократизации.
Помимо этого, усилия БДИПЧ по результатам выборов должны более эффективно
объединяться с усилиями ОБСЕ в целом и, в первую очередь, с мероприятиями
миссий ОБСЕ на местах. Следует развивать партнерские отношения с находящимися
внутри страны потенциальными организациями-донорами или организациями,
предоставляющими техническую помощь. Это могут быть Европейская комиссия,
Совет Европы, ПРООН и др. В числе положительных примеров такого сотрудниче­
ства можно назвать анализ законодательства разных стран, который БДИПЧ нередко
осуществляет совместно с Венецианской комиссией. Такие проекты сотрудничества
обеспечивают максимальную отдачу от использования ресурсов БДИПЧ.
Началом диалога о шагах после выборов может послужить итоговый отчет
БДИПЧ, представленный органам власти государства-участника, в котором Бюро
провело наблюдение за выборами. Визит в страну представителей БДИПЧ вскоре
после публикации итогового отчета дает возможность обсудить содержание отчета,
предложенные рекомендации и методы проведения последующих мероприятий.
Такие визиты дают возможность обмена мнениями по недавно выпущенному
итоговому отчету. Необходимо, чтобы в дискуссиях такого рода принимали участие
заинтересованные субъекты национального и международного уровня — в том
числе доноры и поставщики технической помощи, которые играют основную роль
при рассмотрении наиболее важных рекомендаций и способов их выполнения.
Такие визиты по итогам наблюдения за выборами помогают сохранить импульс
избирательной реформы и скоординировать действия, направленные на заблаговре­
менное устранение выявленных недостатков до наступления следующих выборов.
Успех дальнейших шагов по итогам выборов зависит прежде всего от степени
готовности властей соответствующего государства-участника к совершенствованию
избирательного процесса и от наличия у них твердой политической воли для про­
ведения подлинной избирательной реформы и выполнения рекомендаций БДИПЧ.
356
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение А
Обязательства ОБСЕ в области выборов
Копенгаген, 1990 год (обязательства, касающиеся выборов)
(6) «Государства-участники заявляют, что воля народа, выражаемая свободно
и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти
и законности любого правительства. Государства-участники соответственно
уважают право своих граждан принимать участие в управлении страной непо­
средственно или через представителей, избираемых ими свободно в ходе честного
избирательного процесса. Они признают свою ответственность за защиту и охрану
в соответствии со своими законами, своими обязательствами по международному
праву в области прав человека и своими международными обязательствами сво­
бодно установленный путем волеизъявления народа демократический порядок
от деятельности отдельных лиц, групп или организаций, которые используют или
отказываются отвергнуть терроризм или насилие, направленные на свержение
этого порядка или такого порядка в другом государстве-участнике.
(7) Для того чтобы воля народа служила основой власти правительства, госу­
дарства-участники:
(7.1) — проводят свободные выборы с разумной периодичностью, как это
установлено законом;
(7.2) — допускают, чтобы все мандаты по крайней мере в одной палате наци­
онального законодательного органа были объектом свободной состязательности
кандидатов в ходе всенародных выборов;
(7.3) — гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное
право;
(7.4) — обеспечивают, чтобы голосование проводилось тайно или применялась
равноценная процедура свободного голосования и чтобы подсчет голосов и сооб­
щение о нем были честными, а официальные результаты были опубликованы;
(7.5) — уважают право граждан добиваться политических или государственных
постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий
или организаций без дискриминации;
(7.6) — уважают право отдельных лиц и групп лиц создавать в условиях
полной свободы свои политические партии или другие политические организации
и предоставляют таким политическим партиям и организациям необходимые
юридические гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе
равенства перед законом и органами власти;
(7.7) — обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали
проведение политических кампаний в атмосфере свободы и честности, в которой
никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали
бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок, а также
не мешали бы избирателям знакомиться с ними и обсуждать их или голосовать
свободно, не опасаясь наказания;
357
(7.8) — обеспечивают, чтобы не устанавливались какие-либо юридические
или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам
массовой информации на недискриминационной основе для всех политических
группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном
процессе;
(7.9) — обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число
голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность
и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или
до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии
с демократическими парламентскими и конституционными процедурами.
(8) Государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как ино­
странных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного
процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают
наблюдателей от любых других государств-участников СБСЕ и любых соответству­
ющих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать
за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также
будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам,
проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели
будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс».
Копенгаген, 1990 год (другие соответствующие обязательства)
В целях содействия уважению прав человека и основных свобод и их осущест­
влению, развитию контактов между людьми и решению других связанных с этим
вопросов гуманитарного характера государства-участники пришли к согласию
относительно следующего:
(…)
(3) Они подтверждают, что демократия является неотъемлемым элементом
правового государства. Они признают важность плюрализма в отношении поли­
тических организаций.
(4) Они подтверждают, что будут уважать право друг друга свободно выби­
рать и развивать в соответствии с международными стандартами в области прав
человека свои политические, социальные, экономические и культурные системы.
Осуществляя это право, они будут обеспечивать, чтобы их законы, администра­
тивные правила, практика и политика сообразовывались с их обязательством
по международному праву и были гармонизированы с положениями Декларации
принципов и другими обязательствами по СБСЕ.
(5) Они торжественно заявляют, что к числу элементов справедливости, кото­
рые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего
человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей относятся
следующие:
(5.1) свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени
путем тайного голосования или равноценной процедуры свободного голосования
в условиях, которые обеспечивают на практике свободное выражение мнения
избирателями при выборе своих представителей;
358
(5.2) представительная по своему характеру форма правления, при которой
исполнительная власть подотчетна избранным законодательным органам или
избирателям;
(5.3) обязанность правительства и государственных властей соблюдать кон­
ституцию и действовать совместимым с законом образом;
(5.4) четкое разделение между государством и политическими партиями;
в частности, политические партии не будут сливаться с государством;
(5.5) деятельность правительства и администрации, а также судебных органов
осуществляется в соответствии с системой, установленной законом. Уважение
такой системы должно быть обеспечено;
(5.6) вооруженные силы и полиция находятся под контролем гражданских
властей и подотчетны им;
(5.7) права человека и основные свободы будут гарантироваться законом
и соответствовать обязательствам по международному праву;
(5.8) законы, принятые по завершении соответствующей гласной процедуры,
и административные положения публикуются, что является условием их приме­
нения. Эти тексты будут доступны для всех;
(5.9) все люди равны перед законом и имеют право без какой бы то ни было
дискриминации на равную защиту со стороны закона. В этой связи закон запре­
щает любую дискриминацию и гарантирует всем лицам равную и эффективную
защиту от дискриминации по какому бы то ни было признаку;
(5.10) каждый человек будет обладать эффективными средствами правовой
защиты против административных решений, с тем чтобы гарантировалось ува­
жение основных прав и обеспечивалось ненанесение ущерба правовой системе;
(5.11) административные решения, направленные против какого-либо лица,
будут полностью обоснованными и должны, как правило, содержать указание
на имеющиеся обычные средства правовой защиты;
(…)
(10) Подтверждая свое обязательство эффективно обеспечивать право отдель­
ного лица знать права человека и основные свободы и поступать в соответствии
с ними и самостоятельно или совместно с другими вносить активный вклад в их
развитие и защиту, государства-участники заявляют о своем обязательстве:
(10.1) уважать право каждого самостоятельно или совместно с другими
запрашивать, получать и передавать свободно мнения и информацию о правах
человека и основных свободах, включая право распространять и публиковать
такие мнения и информацию;
(…)
(10.3) обеспечивать, чтобы отдельным лицам было разрешено осуществлять
право на ассоциацию, включая право создавать, присоединяться и эффективно
участвовать в деятельности неправительственных организаций, которые стремятся
поощрять и защищать права человека и основные свободы, включая профсоюзы
и группы по наблюдению за соблюдением прав человека;
(10.4) разрешать членам таких групп и организаций иметь беспрепятствен­
ный доступ и поддерживать связь с подобными органами в своих странах и за
359
их пределами и с международными организациями, обмениваться мнениями,
поддерживать контакты и сотрудничать с такими группами и организациями
и испрашивать, получать и использовать с целью поощрения и защиты прав
человека и основных свобод добровольные финансовые взносы из национальных
и международных источников, как это предусматривается законом.
(…)
(24) Государства-участники будут обеспечивать, чтобы осуществление всех
прав человека и основных свобод, изложенных выше, не могло быть объектом
никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и соответствуют
их обязательствам по международному праву, в частности по Международному
пакту о гражданских и политических правах, и их международными обязатель­
ствами, в частности по Всеобщей декларации прав человека. Эти ограничения
носят характер исключений. Государства-участники будут обеспечивать, чтобы
этими ограничениями не злоупотребляли и чтобы они применялись не произ­
вольно, а так, чтобы обеспечивалось эффективное осуществление этих прав.
(…)
(26) Государства-участники признают, что жизнеспособная демократия зависит
от существования как составной части национальной жизни демократических
ценностей и практики, а также широкого круга демократических институтов. Они
будут поэтому поощрять, облегчать и, там где это целесообразно, поддерживать
совместные практические усилия и обмен информацией, идеями и опытом между
ними и в рамках прямых контактов и сотрудничества между отдельными лицами,
группами и организациями в областях, включающих следующее:
BB конституционные право, реформы и развитие;
BB законодательство о выборах, проведение выборов и наблюдении за ними;
BB создание судов и правовых систем и управление ими;
BB развитие беспристрастной и эффективной государственной службы, в рамках
которой прием на работу и продвижение по службе основываются на системе
учета личных достоинств работников;
BB проведение законов в жизнь;
BB местное управление и децентрализация;
BB доступ к информации и обеспечение конфиденциальности;
BB формирующиеся политические партии и их роль в плюралистических
обществах;
BB свободные и независимые профсоюзы;
BB кооперативные движения;
BB развитие других форм свободной ассоциации и групп, преследующих
общественные интересы;
BB журналистика, независимые средства массовой информации, интеллекту­
альная и культурная жизнь;
BB преподавание знаний о демократических ценностях, институтах и практике
в учебных заведениях, а также обеспечения атмосферы свободного познания.
Такие усилия могут охватывать спектр сотрудничества в рамках человеческого
измерения СБСЕ, включая обучение, обмен информацией, книгами и учебными
360
материалами, совместные программы и проекты, научные и профессиональные
обмены и конференции, стипендии, субсидии на научные исследования, пре­
доставление экспертных знаний и консультативных услуг, деловые и научные
контакты и программы.
Париж, 1990 год (Парижская хартия для новой Европы)
(…)
Права человека, демократия и верховенство закона
Мы обязуемся строить, консолидировать и укреплять демократию как един­
ственную систему правления в наших странах. В этом начинании мы будем
руководствоваться следующим:
Права человека и основные свободы с рождения принадлежат всем людям,
они неотъемлемы и гарантируются законом. Их защита и содействие им — пер­
вейшая обязанность правительства. Их уважение — существенная гарантия
против обладающего чрезмерной властью государства. Их соблюдение и полное
осуществление — основа свободы, справедливости и мира.
Демократическое правление основывается на воле народа, выражаемой регу­
лярно в ходе свободных и справедливых выборов. В основе демократии лежит
уважение человеческой личности и верховенства закона. Демократия является
наилучшей гарантией свободы выражения своего мнения, терпимости по отноше­
нию ко всем группам в обществе и равенства возможностей для каждого человека.
Демократия, имеющая представительный и плюралистический характер,
влечет за собой подотчетность избирателям, обязательство государственных
властей соблюдать законы и беспристрастное отправление правосудия. Никто
не должен стоять над законом.
Мы подтверждаем, что без какой-либо дискриминации,
BB каждый человек имеет право на свободу мысли, совести, религии и убежде­
ний, свободу выражения своего мнения, свободу ассоциации и мирных собраний,
свободу передвижения;
никто не будет:
BB подвергаться произвольному аресту или содержанию под стражей, подвер­
гаться пыткам или другим видам жестокого, бесчеловечного или унижающего
человеческое достоинство обращения и наказания;
каждый имеет также право:
BB знать свои права и поступать в соответствии с ними,
BB участвовать в свободных и справедливых выборах,
BB на справедливое и открытое судебное разбирательство в случае предъяв­
ления ему обвинения в совершении преступления,
BB владеть собственностью единолично или совместно с другими и заниматься
индивидуальным предпринимательством,
BB пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами.
Мы подтверждаем, что этническая, культурная, языковая и религиозная
самобытность национальных меньшинств будет защищена, и что лица, при­
надлежащие к национальным меньшинствам, имеют право свободно выражать,
361
сохранять и развивать эту самобытность без какой-либо дискриминации и в
условиях полного равенства перед законом.
Мы будем обеспечивать, чтобы каждый человек пользовался доступом к эффек­
тивным средствам правовой защиты, национальным или международным, против
любого нарушения его прав.
Полное соблюдение настоящих положений является тем фундаментом, на кото­
ром мы будем стремиться строить новую Европу.
Наши государства будут сотрудничать и оказывать друг другу поддержку
с целью сделать демократические завоевания необратимыми.
(…)
Мы принимаем решение создать в Варшаве Бюро по свободным выборам для
содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках.
Москва, 1991 год
(18.1) Законодательство будет разрабатываться и приниматься в результате
открытого процесса, отражающего волю народа либо непосредственно, либо
через избранных им представителей.
Лиссабон, 1996 год (Декларация встречи на высшем уровне)
(9) (...) Среди острых проблем человеческого измерения угрозой для стабиль­
ности в регионе ОБСЕ остаются непрекращающиеся нарушения прав человека,
в частности (...) махинации на выборах (...). Мы твердо намерены продолжать
усилия по решению этих проблем.
Стамбул, 1999 год (Декларация встречи на высшем уровне)
26. Учитывая большое число ожидающих нас выборов, мы полны решимости
обеспечить их свободный и открытый характер, а также их соответствие принципам
и обязательствам, принятым в рамках ОБСЕ. Это единственный путь, обеспечивающий
надежную основу для демократического развития. Мы по достоинству оцениваем роль
БДИПЧ в оказании различным странам содействия в разработке законодательства
о выборах, отвечающего принципам и обязательствам, принятым в рамках ОБСЕ,
и намерены незамедлительно реагировать на представляемые им заключения с оценкой
проведения выборов и рекомендации. Мы ценим работу БДИПЧ и Парламентской
ассамблеи ОБСЕ до, во время и после выборов, которая вносит дополнительный
вклад в демократический процесс. Мы твердо намерены в полном объеме надежно
обеспечить лицам, принадлежащим к меньшинствам, право голоса и создать условия
для осуществления беженцами права на участие в выборах, проводимых в стране
их первоначального проживания. Мы обязуемся обеспечить честное соперничество
как между кандидатами, так и между партиями, в том числе путем предоставления
им доступа к средствам массовой информации и уважения свободы собраний.
Стамбул, 1999 год (Хартия европейской безопасности)
25. Мы вновь подтверждаем свое обязательство проводить свободные и чест­
ные выборы согласно обязательствам, принятым в рамках ОБСЕ, и в частно­
362
сти Копенгагенскому документу 1990 года. Мы признаем, что БДИПЧ может
оказывать государствам-участникам помощь в разработке и осуществлении
законодательства о выборах. Сообразуясь с этими обязательствами, мы будем
приглашать на проводимые в наших странах выборы наблюдателей из других
государств-участников, БДИПЧ, Парламентской ассамблеи ОБСЕ и соответствую­
щих институтов и организаций, которые хотели бы наблюдать за их проведением.
Мы соглашаемся незамедлительно реагировать на заключения БДИПЧ с оценкой
проведения выборов и его рекомендации.
РЕШЕНИЯ СОВЕТА МИНИСТРОВ ОБСЕ
Рим, 1993 год (Решения: IV. Человеческое измерение)
4. Бюро по демократическим институтам и правам человека. Министры приняли
решение об усилении роли и активизации деятельности БДИПЧ. В частности,
БДИПЧ в соответствии со своим мандатом активизирует деятельность в следу­
ющих областях:
(…)
укрепление роли БДИПЧ во всеобъемлющем наблюдении за процессом выборов
(…)
Будапешт, 1994 год (Решения: VIII. Человеческое измерение)
12. БДИПЧ будет играть более значительную роль в наблюдении за процессом
выборов до их начала, в ходе них и по их окончании. В этом контексте БДИПЧ
следует оценивать наличие условий для свободной и независимой деятельности
средств массовой информации.
Государства-участники предлагают различным организациям, осущест­
вляющим наблюдение за процессом выборов, улучшать координацию своих
действий и поручают БДИПЧ проводить консультации со всеми соответ­
ствующими организациями с тем, чтобы заложить основу для координации
в этой области.
Кроме того, БДИПЧ в целях совершенствования подготовки и процедур наблю­
дения за процессом выборов составит пособие для наблюдателей за выборами
и будет вести постоянно обновляемый календарь предстоящих выборов.
Порту, 2002 год (Решение №7 «Обязательства, касающиеся выборов»)
Совет министров,
(…)
Призывает государства-участники более действенно реагировать на рекомен­
дации БДИПЧ по итогам наблюдения за выборами,
Поручает Постоянному совету рассмотреть вопрос о необходимости выра­
ботки дополнительных обязательств, касающихся выборов, в духе более тесного
сотрудничества с другими международными организациями, а также между
государствами-участниками, и представить соответствующий доклад следующей
встрече Совета министров.
363
Маастрихт, 2003 год (Решение № 5/03 «Выборы»)
Совет министров,
(…)
Признавая, что демократические выборы могут проводиться в рамках целого
ряда различных избирательных систем и законов,
Отмечая экспертный потенциал БДИПЧ в области оказания государствам-­
участникам помощи в выполнении связанных с выборами обязательств и норм,
Приветствуя продолжающееся эффективное сотрудничество между БДИПЧ
и Парламентской Ассамблеей ОБСЕ в области наблюдения за выборами,
Приветствуя документ «Существующие обязательства относительно демо­
кратических выборов в государствах-участниках ОБСЕ: доклад о ходе работы»
(ODIHR. GAL/39/03), подготовленный БДИПЧ и представленный государствам-­
участникам в июне этого года,
Признавая, в частности, необходимость доверия электората ко всему процессу
в целом, транспарентности избирательных процедур и подотчетности органов,
занимающихся проведением выборов, призывает государства-участники и впредь
углублять свое сотрудничество с БДИПЧ в этой области,
Поручает БДИПЧ рассмотреть пути повышения эффективности своего содей­
ствия государствам-участникам в принятии мер по рекомендациям, сформули­
рованным в докладах БДИПЧ о наблюдении за выборами, и информировать
Постоянный совет о ходе выполнения этой задачи;
Поручает Постоянному совету, используя экспертный потенциал БДИПЧ,
рассмотреть вопрос о необходимости дополнительных обязательств в области
выборов в добавление к уже существующим и доложить об этом на следующей
встрече Совета министров.
Брюссель, 2006 год (Решение № 19/06 «Повышение эффективности
ОБСЕ»)
Совет министров,
(…)
Раздел 2: Доклад БДИПЧ
1. Выражает благодарность БДИПЧ за работу, проделанную в соответствии
с пунктом 2 Решения Совета министров № 17/05, и принимает к сведению его
доклад, изданный 10 ноября 2006 года;
(…)
7. Признает, что БДИПЧ обладает экспертным опытом для оказания помощи
государствам-участникам с помощью видов деятельности, связанных с электораль­
ным процессом, включая обзор избирательного законодательства и проведение
наблюдений за ходом выборов;
8. Обязуется и далее развивать деятельность ОБСЕ, связанную с электо­
ральным процессом, и в этой связи вновь подтверждает положения Документа
Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ
(1990 год) в качестве краеугольного камня общих обязательств ОБСЕ, принятых
364
государствами-участниками в целях защиты и поддержки прав человека и основ­
ных свобод, включая те права и свободы, которые необходимы для проведения
демократических выборов;
9. Отмечает, что эти обязательства дополнены соответствующими положениями
Декларации Будапештской встречи на высшем уровне (1994 год), Декларации
Лиссабонской встречи на высшем уровне (1996 год), Декларации Стамбульской
встречи на высшем уровне (1999 год), Хартии европейской безопасности (1999
год) и последующими решениями встреч Совета министров в Порту (2002 год)
и Маастрихте (2003 год), дополнившими эти обязательства;
10. Вновь подтверждает обязательства государств-участников приглашать
для мониторинга выборов наблюдателей других государств-участников, БДИПЧ,
Парламентской ассамблеи ОБСЕ и соответствующих институтов и организаций,
желающих направить таких наблюдателей;
11. Подчеркивает, что сами государства-участники могут эффективно спо­
собствовать укреплению добросовестности электорального процесса путем
направления своих наблюдателей;
12. Признает существующую необходимость обеспечения подотчетности,
объективности, транспарентности и профессионализма процесса наблюдения
за выборами;
13. Соглашается с тем, что БДИПЧ следует внедрить в практику все усовер­
шенствования и рекомендации о деятельности, связанной с выборами, в том
числе рекомендации, содержащиеся в докладе и особенно в приводимом ниже
перечне, и регулярно представлять доклады об их осуществлении через своего
Директора, для рассмотрения Постоянным советом, в зависимости от случая:
BB и далее укреплять методику наблюдения и программы оказания помощи;
BB обеспечить в рамках электоральной деятельности БДИПЧ максимально
широкий географический охват;
BB и далее диверсифицировать участие краткосрочных, долгосрочных и «основ­
ных» групп наблюдателей путем расширения поддержки идеи увеличения числа
государств-участников, поощрения государств-участников вносить взносы в фонд
диверсификации, поддержки национальных усилий по подготовке кадров и развития
сетей ОБСЕ, объединяющих специалистов-практиков по наблюдению за ходом выборов;
BB при поддержании наивысших профессиональных стандартов обеспечить
дальнейшее повышение уровня транспарентности набора кандидатов в состав
групп наблюдения, в том числе путем проведения активных рекламных кампаний,
учебных мероприятий, конкурсных процедур и подготовки открытых списков для
руководителей миссий по наблюдению за ходом выборов и членов «основных
групп», которые должны регулярно доводиться до сведения государств-участни­
ков и распространяться через находящиеся в публичном доступе базы данных;
BB уделять максимальное внимание вопросам независимости, беспристраст­
ности и профессионализма сотрудников БДИПЧ, осуществляющих наблюдение
за ходом выборов;
BB расширять лингвистический охват и обеспечивать, чтобы используемые
языки никоим образом не сказывались на эффективности наблюдений;
365
14. Подчеркивает, что наблюдение за ходом выборов является общей задачей
для ОБСЕ/БДИПЧ, Парламентской ассамблеи ОБСЕ и других парламентских
институтов;
15. Признает, что тесное сотрудничество с Парламентской ассамблеей ОБСЕ
существенно повышает авторитет усилий ОБСЕ по обеспечению наблюдения
за ходом выборов, и призывает БДИПЧ продолжать в рамках партнерства с Пар­
ламентской ассамблеей работу по организации миссий наблюдения за выборами
на основе Соглашения о сотрудничестве 1997 года.
Приложение С
Глоссарий
Ниже приводится список терминов, которые часто используются БДИПЧ
в отчетах и при осуществлении деятельности, связанной с выборами.
Бюллетень для голосования (Ballot Paper) — официальный документ,
на котором напечатан список всех зарегистрированных кандидатов или списки
партий или кандидатов. Избиратели голосуют за выбранного ими кандидата или
партию, делая пометку в бюллетене для голосования.
Вброс бюллетеней (Ballot Stuffing) — этот термин буквально отражает ситу­
ацию, когда одно или более лиц незаконно опускают (вбрасывают) бюллетени
в урну для голосования.
Внутренний наблюдатель (Domestic Observer) — гражданин государства,
в котором проходят данные выборы, зарегистрированный какой-либо избиратель­
ной комиссией в качестве наблюдателя за процессом голосования. Внутренние
наблюдатели могут быть нейтральными наблюдателями от НПО или сторонниками
какой-либо конкретной партии или кандидата. Обычно, если участники выборов
назначают своих представителей в качестве «дополнительных членов» избира­
тельных комиссий, они не направляют на участки внутренних наблюдателей
из числа собственных сторонников.
Голос (Vote) — бюллетень для голосования с пометкой, отражающей выбор
того или иного избирателя. Если выбор избирателя неясен, то такой бюллетень
может быть признан недействительным.
Голосование (Polling) — общий термин, которым обозначается процесс
голосования и подсчета голосов.
Голосование за рубежом (Out-of-Country Voting) — этот общий термин
обозначает ситуацию, когда избиратели голосуют за пределами той страны,
в которой проходят данные выборы. Обычно этот способ голосования регули­
руется законом или специальными нормативно-правовыми документами и пред­
усмотрен для граждан, которые на момент выборов проживают за рубежом. Они
могут проголосовать в дипломатической миссии или в другом помещении для
голосования, оборудованном за рубежом специально для конкретных выборов,
или же по почте (голосование по почте).
Голосование по доверенности (Proxy Voting) — этот термин отражает
ситуацию, когда какое-либо лицо получает бюллетень от имени другого лица
366
и голосует от его имени и обычно с его ведома. В некоторых правовых системах
голосование по доверенности разрешается лишь после заполнения надлежащих
документов. Есть страны, в которых голосование по доверенности запрещено,
и закон предусматривает, что каждый гражданин может голосовать только лично.
Голосование по открепительным талонам (Absentee Voting) — порядок
голосования, при котором избиратель получает возможность голосовать не на
том избирательном участке, где он зарегистрирован. Открепительный талон
обычно выдается избирательным участком по месту регистрации, и он дает право
голосовать на другом избирательном участке данного избирательного округа.
В зависимости от вида выборов, это может быть муниципальный округ, избира­
тельный округ по выборам в парламент или любой округ на территории страны.
Голосование по почте (Postal Voting) — процесс, в ходе которого избиратели
подают свои бюллетени по почте. В английском языке используется также термин
by-mail voting. Обычно избиратели сами заказывают бюллетени для голосования
по почте, которые им присылает соответствующий уполномоченный орган. Изби­
ратель проставляет пометку в своем бюллетене дома или в ином месте, которое
не является избирательным участком. Обычно это происходит до дня выборов,
и такой бюллетень направляют по почте в соответствующий избирательный
орган с таким расчетом, чтобы его можно было учесть при подсчете голосов
в день выборов или сразу после него.
Групповое голосование/семейное голосование (Group Voting / Family
Voting) — этот термин обозначает ситуацию, когда в кабинке для голосования или
за ширмой для голосования одновременно находится более одного избирателя.
Иногда термин «семейное голосование» используется даже в тех случаях, когда
такая группа избирателей не состоит из членов одной семьи.
Дополнительный список избирателей (Supplementary Voter List) — в некото­
рых странах в день голосования используется дополнительный список избирателей
для регистрации избирателей, которые имеют право голосовать, но не включены
в список избирателей данного избирательного участка. Иногда дополнительный
список избирателей используется в процессе мобильного голосования. Иногда
его также называют «добавочным списком избирателей» (additional voter list).
Досрочное голосование (Early voting) — этот термин обозначает избиратель­
ную процедуру, предусмотренную избирательными нормативными документами,
которая дает избирателям возможность проголосовать до дня голосования — как
правило, лично и на специально отведенном для этого избирательном участке.
Обычно досрочное голосование проводится в течение какого-либо конкретного
периода времени до дня выборов.
Избиратель (Voter) — лицо, имеющее право голосовать и зарегистрированное
в реестре избирателей той страны, которая проводит данные выборы. Иногда
также используется термин «выборщик» (elector).
Избиратель, голосующий на дому (Homebound Voter) — избиратель, кото­
рый не имеет возможности лично явиться на избирательный участок и голосует
за его пределами — обычно у себя дома. К этой категории нередко относят лиц,
находящихся в больнице.
367
Избирательные комиссии (Election Commissions) — этим общим термином
называют органы, руководящие проведением выборов. Иногда их также называют
«избирательными органами» (election administration) или «органами по прове­
дению выборов» (electoral management bodies). Обычно избирательные органы
страны состоят из нескольких уровней: центральная избирательная комиссия,
которая осуществляет общее руководство избирательным процессом; регио­
нальные избирательные комиссии (иногда их также называют муниципальными,
районными, территориальными или окружными избирательными комиссиями),
которые управляют избирательным процессом в данном регионе, районе или
округе; участковые избирательные комиссии (иногда их также называют комис­
сиями избирательных участков (polling-station commissions) или комиссиями
по голосованию (polling boards)), которые управляют избирательным процессом
на данном избирательном участке или в пункте для голосования.
Избирательный участок или пункт для голосования (Polling Station or
Precinct) — место, где происходит голосование.
Кабинка для голосования (Polling Booth) — место, где избиратели скрыто
от всех ставят пометки в бюллетенях. Кабинкой для голосования может на самом
деле служить ширма для голосования, оборудованная таким образом, чтобы
избиратели могли тайно проставить пометки в своих бюллетенях.
Конверт (Envelope) — конверт, в который избиратель кладет уже помеченный
бюллетень перед тем, как опустить его в урну для голосования. Нередко конверты
применяются как дополнительное средство обеспечения тайны голосования.
По нормам некоторых стран, бюллетень считается действительным, только
если он находится в конверте. При голосовании по почте нередко применяется
система двойных конвертов, когда помеченный бюллетень опускается в один
конверт, после чего этот конверт заклеивается и помещается в другой конверт,
в котором содержится информация о данном избирателе для подтверждения его
права на участие в голосовании. Конверт, содержащий бюллетень, помещается
вместе с другими бюллетенями для подсчета голосов только после подтверждения
права данного избирателя на участие в голосовании.
Контрольный талон (Control Coupon) — отрывная часть бюллетеня для
голосования в некоторых странах, которую избирательная комиссия отделяет
от бюллетеня перед тем, как избиратель опустит его в урну для голосования.
Контрольные талоны остаются у избирательной комиссии.
Контрольная карточка (Control Slip) — документ, который перед началом
голосования подписывает избирательная комиссия, а иногда также и явившийся
первым избиратель. Контрольная карточка опускается в урну для голосования
и извлекается из нее по окончании голосования.
Многократное голосование (Multiple Voting) — этот термин обозначает
ситуацию, когда одно и то же лицо голосует более одного раза на одном и том
же или на разных избирательных участках. Данный термин не следует путать
с терминами «вброс бюллетеней» и «голосование по доверенности».
Мобильное голосование (Mobile Voting) — голосование с помощью пере­
носной урны — этот способ позволяет проголосовать лицам, не имеющим
368
возможности выйти из дома. Обычно мобильное голосование организуют члены
участковой избирательной комиссии (комиссии пункта для голосования). Для
сбора поданных голосов используется особая переносная урна, причем голосую­
щие с ее помощью лица должны расписаться в специальном списке избирателей,
голосующих на дому.
Открытое голосование (Open Voting) — этот термин обозначает ситуацию,
когда избиратели ставят пометки в бюллетенях на виду у всех (т.е., не в кабинках
для голосования и не за ширмами для голосования). Открытое голосование может
быть не намеренным (например, если у организаторов не оказалось кабинок или
ширм для голосования), намеренным (например, когда избиратели сами решают
не пользоваться кабинками или ширмами) или проводиться согласно инструкции.
Наблюдателям следует попробовать понять, с каким из этих случаев они имеют
дело, однако им нельзя забывать, что избиратели не могут отказаться от своего
права на тайное голосование.
Повторное голосование (Repeat voting) — так называется дополнительный
раунд голосования, который проводится в случае отмены результатов голосования
на том или ином избирательном участке, в той или иной местности, или иногда
в масштабах страны, вследствие выявленных нарушений или в связи с иными
обстоятельствами, предусмотренными законом. Повторное голосование не следует
путать с голосованием во втором круге выборов.
Подвозка (Bussing) — незаконная схема, при которой избирателей организо­
ванно подвозят по очереди к нескольким избирательным участкам с тем, чтобы
каждый из них мог проголосовать многократно. Данный термин не относится
к ситуациям, когда какая-либо партия или орган власти предоставляют избира­
телям транспорт для проезда на избирательный участок с тем, чтобы каждый
из них мог проголосовать один раз в соответствии с законом.
Помещение для голосования (Voting Room) — помещение на избирательном
участке, в котором проходит голосование.
Протокол (Protocol) — может также называться «учетный документ о работе
(избирательного участка) » (record of work (of the polling board)) или «(сводная)
таблица результатов» ((aggregated) table of results). Представляет собой отпечатан­
ную форму, которая служит официальным документом, содержащим информацию
об итогах работы данного избирательного участка. В протоколе предусмотрены
поля для фамилий членов избирательной комиссии, для их подписей, а также для
результатов выборов и для замечаний (т.е. комментариев, описания событий или
жалоб). Такой документ используется на всех выборах. Иногда по-английски его
называют minutes. Протоколы также содержат результаты голосования, которые
затем передаются избирательной комиссии следующего уровня.
Реестр избирателей (Voter Register) — реестр всех лиц, имеющих право
голосовать на данных выборах. Иногда также используется термин «реестр
выборщиков» (Register of Electors).
Список избирателей (Voter List) — часть реестра избирателей, нередко
на бумажном носителе или в печатной форме, соответствующая данному изби­
рательному участку и содержащая фамилии всех избирателей, которые имеют
369
право голосовать на данном участке. Список избирателей должен находиться
на избирательном участке в день голосования, и избиратели обычно получают
бюллетень для голосования после того, как удостоверят свою личность и рас­
пишутся в списке избирателей.
Список кандидатов (List of Candidates) — список, в который внесены либо
все кандидаты, участвующие в данных выборах, либо кандидаты от какой-либо
партии, участвующей в выборах.
Урна для голосования (Ballot Box) — надежно защищенный опечатанный
ящик, в который избиратели опускают бюллетени для голосования. Иногда
изготавливается из прозрачного материала.
Чернила (Ink) — жидкость, которую в ходе голосования наносят на палец
избирателя. Это могут быть прозрачные чернила, которые становятся видимыми
только под источником ультрафиолетового света, или темные чернила, которые
заметны сами по себе. Такие чернила наносят на пальцы избирателей в соответ­
ствии с положениями избирательного законодательства или нормативных актов
страны, проводящей данные выборы. Эта мера может быть важным средством
защиты от многократного голосования.
Приложение D
Публикации БДИПЧ ОБСЕ, касающиеся выборов
Руководство по наблюдению за выборами (6-е изд., 2010).
Руководство для долгосрочных наблюдателей за выборами (2007).
Наблюдение за выборами. Десять лет наблюдения за выборами: люди и прак­
тика. (2006).
Руководство по мониторингу участия женщин в выборах (2005).
Существующие обязательства по проведению демократических выборов
в государствах-участниках ОБСЕ (2003).
Руководство для внутренних наблюдателей за выборами (2004).
Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в изби­
рательном процессе (2001).
Рекомендации по анализу законодательной базы выборов (2001).
Resolving Election Disputes in the OSCE Area: Towards a Standard Election
Dispute Monitoring System (Разрешение споров, касающихся выборов, в регионе
ОБСЕ: к разработке стандартной системы мониторинга споров, касающихся
выборов) — на англ. яз. (2000).
<…>
370
РАЗДЕЛ 3
СОВЕТ ЕВРОПЫ ПАРЛАМЕНТСКОЙ АССАМБЛЕИ
3.1. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов.
Руководящие принципы и пояснительный доклад
(Страсбург, 30 октября 2002 года)
(Извлечения)
ВВЕДЕНИЕ
8 ноября 2001 года Постоянная комиссия Парламентской Ассамблеи, действуя
от имени Ассамблеи, приняла Резолюцию 1264 (2001), в которой предложила
Венецианской комиссии:
i) учредить рабочую группу в составе представителей Парламентской Ассам­
блеи, Конгресса местных и региональных властей Европы и, возможно, других
организаций, имеющих опыт работы в этой области, в целях регулярного обсуж­
дения вопросов, относящихся к избирательному праву;
ii) разработать свод практических норм в избирательных вопросах, который
мог бы основываться, в частности, на руководящих принципах, изложенных
в добавлении к пояснительному меморандуму доклада, на положениях которого
основывается настоящая резолюция (Док. 9267), таким образом, что этот свод
должен включать нормы, регулирующие подготовку к выборам, проведение
выборов как таковых, и период сразу же после выборов;
iii) в той мере, в какой это позволяют имеющиеся ресурсы, подготовить
свод принципов, лежащих в основе европейских избирательных систем, путем
координации, стандартизации и разработки нынешнего и запланированных
исследований и мероприятий. В среднесрочной перспективе следует обеспечить
занесение собранной информации о европейских выборах в базу данных, а также
их анализ и распространение специализированным подразделением.
Нижеприведенные руководящие принципы представляют собой конкретный
ответ на три аспекта этой резолюции. Они были приняты «Советом по демокра­
тическим выборам» — совместной рабочей группой, созданной в соответствии
с резолюцией Парламентской Ассамблеи, — на его втором заседании (3 июля
2002 года), а затем утверждены Венецианской комиссией на ее 51-й сессии (5–6
июля 2002 года); они построены на базе основополагающих принципов обще­
европейского опыта в области выборов; и, наконец, они лежат в основе свода
рекомендуемых норм по проведению выборов.
В пояснительном докладе разъясняются, определяются и уточняются
нормы, закрепленные в руководящих принципах, и, при необходимости,
излагаются рекомендации по конкретным вопросам. Доклад был утвержден
«Советом по демократическим выборам» на его третьем заседании (16
371
октября 2002 года), а затем Венецианской комиссией на 52-й сессии (18–19
октября 2002 года).
В соответствии с просьбой, высказанной Парламентской Ассамблеей в ее резо­
люции, этот документ построен на основе руководящих принципов, прилагающихся
к пояснительному меморандуму доклада, на базе которого была принята резолюция
Ассамблеи (Док. 9267). В нем также учтены результаты работы Венецианской
комиссии в области выборов, которая резюмируется в документе CDL (2002) 7.
Руководящие принципы относительно выборов
I. Общеевропейские принципы в области выборов
В основе избирательного наследия Европы лежат следующие пять принципов:
всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того,
выборы должны проводиться регулярно.
<…>
3.2. Наблюдение за выборами:
а. Как национальным, так и международным наблюдателям должны быть
предоставлены как можно более широкие возможности для участия в наблюдении
за проведением выборов.
b. Наблюдение не ограничивается непосредственно днем выборов, а должно
включать период регистрации кандидатов и, при необходимости, избирателей,
а также период проведения избирательной кампании. Это должно дать возможность
установить, не было ли допущено каких-либо нарушений до, в ходе или после
выборов. Наблюдение всегда должно разрешаться на этапе подсчета голосов.
с. Места, в которых наблюдатели не имеют права появляться, должны быть
четко оговорены в законе.
d. Наблюдатели должны, среди прочего, обращать особое внимание на то,
чтобы власти оставались, как им и положено, беспристрастными.
<…>
4. Избирательная система
При условии соблюдения вышеупомянутых принципов может выбираться
любая избирательная система.
Пояснительный доклад
<…>
3.2. Наблюдение за выборами
86. Наблюдение за выборами играет важную роль, поскольку позволяет
получить представление о том, насколько правильно проходил процесс выборов.
87. Существует три различных категории наблюдателей: национальные
наблюдатели, являющиеся сторонниками той или иной партии или кандидата,
372
национальные наблюдатели, не являющиеся сторонниками какой-либо партии
или кандидата, и международные наблюдатели, не являющиеся сторонниками
какой-либо партии или кандидата. На практике различия между первыми двумя
категориями не всегда очевидны. Поэтому лучше сделать процедуру наблюдения
максимально широкой как на национальном, так и на международном уровне.
88. Наблюдение не ограничивается непосредственно днем выборов, а пред­
полагает контроль нарушений на кануне выборов (например, ненадлежащее
ведение списков избирателей, препятствие при регистрации кандидатов, в случае
ограничения свободы слова и нарушения правил доступы к СМИ или государствен­
ному финансированию избирательных кампаний), во время выборов (например,
проверка фактов давления на избирателей, множественного голосования, нару­
шений тайны голосования и т.д.) и после голосования (особенно при подсчете
голосов и объявлении результатов). Особое внимание при наблюдении следует
обращать на то, чтобы власти оставались, как им положено, беспристрастными.
89. Международные наблюдатели играют исключительно важную роль в госу­
дарствах, где еще не сложились традиции беспристрастной проверки законности
выборов.
90. Как правило, как международные, так и национальные наблюдатели
должны иметь возможность задавать вопросы любому из присутствующих, делать
записи и информировать свою организацию, однако они должны воздерживаться
от каких-либо комментариев.
91. В законе должны быть четко оговорены места, в которых наблюдатели
не имеют права появляться, с тем чтобы их деятельности не чинились чрезмерные
препятствия. Например, закон, разрешающий наблюдателям посещать лишь места,
где проходят выборы (или голосование), может необоснованно узко толковаться
некоторыми избирательными участками.
<…>
Свод рекомендуемых норм при проведении выборов был:
Принят Советом по демократическим выборам на 3-м заседании (16
октября 2002 года);
принят Европейской комиссией за демократию через право на 52-й сессии
(Венеция, 18–19 октября 2002 года);
одобрен Парламентской Ассамблеей Совета Европы на первой части
сессии 2003 года;
одобрен Конгрессом местных и региональных властей Европы на весенней
сессии 2003 года.
373
3.2. РЕЗОЛЮЦИЯ 1320 (2003)
«О Своде рекомендуемых норм при проведении выборов»
(Страсбург, 30 января 2003 года)
1. Регулярное проведение свободных, равных, всеобщих, прямых выборов
при тайном голосовании является неотъемлемым атрибутом демократии как
политической системы.
2. Отмечая, что до сих пор каждая европейская и международная организация
следовала своим собственным критериям в деле наблюдения за выборами и в
оценке их результатов, отсутствовали общепринятые документы, где излагались
бы базовые принципы европейской избирательной системы и не существует
постоянного европейского органа, ведающего мониторингом выборов, Ассамблея
считает, что Совет Европы, опираясь на его особую роль хранителя демократии
в Европе, должен взять на себя инициативу по кодификации правил проведения
выборов.
3. Принимая во внимание широко признанную компетенцию Совета Европы
в деле наблюдения за выборами и референдумами в государствах-членах и стра­
нах-кандидатах, Ассамблея в резолюции 1264 (2001) предложила Европейской
комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) создать рабочую
группу по разработке Свода рекомендуемых норм при проведении выборов.
4. Ассамблея приветствует создание Совета по демократическим выборам —
трехстороннего органа, в работе которого активно участвует Ассамблея вместе
с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, и, в частности,
благодарит Венецианскую комиссию за ее значительный вклад в составление
недавно опубликованного Свода рекомендуемых норм при проведении выборов.
5. Ассамблея считает, что Свод рекомендуемых норм при проведении выборов
является серьезным шагом к унификации стандартов в деле организации выборов
и наблюдения за ними, а также в выработке процедур и условий для организации
избирательного процесса.
6. Ассамблея с интересом отмечает документы, разработанные за последнее
время БДИПЧ (Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ)
и АРИК ЦВЕ (Ассоциацией руководителей избирательных комиссий стран Цен­
тральной и Восточной Европы), также направленные на определение стандартов
проведения демократических выборов.
7. Ассамблея считает, что принятие Свода рекомендуемых норм при проведении
выборов поможет государствам-членам Совета Европы переоценить и/или пере­
смотреть свое законодательство о выборах. На основании отчетов о наблюдении
за выборами можно будет сделать вывод о том, соответствуют ли избирательная
законодательная и нормативная база государств-членов различным критериям
и нормам, изложенным в Своде, и оценить, насколько она является демократичной.
8. Ассамблея считает, что как справочный документ не только для госу­
дарств-членов, но и для Ассамблеи, Свод рекомендуемых норм при проведе­
374
нии выборов может повысить действенность и авторитет системы наблюдения
за выборами, а также мониторинговой деятельности Совета Европы.
9. Ассамблея, отмечая, что в Своде не предусмотрено каких-либо санкций
в случае невыполнения государством-членом его положений, считает, что данный
вопрос требует дальнейшей проработки.
10. Ассамблея предлагает препроводить Свод рекомендуемых норм при прове­
дении выборов национальным делегациям и парламентам с тем, чтобы эти нормы
могли начать применяться в государствах-членах Совета Европы в кратчайшие
сроки, и поддерживает любые другие аналогичные инициативы.
11. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея призывает Венецианскую комис­
сию:
i) перевести деятельность Совета по демократическим выборам на постоянную
основу и рассматривать Совет как один из ее штатных органов при сохранении
смешанного принципа его формирования в соответствии с резолюцией 1264;
ii) выполнять задачи Совета по демократическим выборам, указанные в резо­
люции 1264 и, в частности, продолжать ее деятельность с целью:
a. создания базы данных, включающей в себя, среди прочего, законодательство
о выборах государств-членов Совета Европы;
b. по согласованию с Ассамблеей вырабатывать заключения по всем общим
вопросам проведения выборов, а также по возможному совершенствованию
законодательства и практики в конкретных государствах-членах и кандидатах;
c. разработать электронную анкету, основанную на общих принципах Свода
рекомендуемых норм при проведении выборов, при помощи которой делегации
наблюдателей могли лучше оценивать ситуацию в связи с проведением выборов.
375
3.3. Рекомендации 1595 (2003)
«О Своде рекомендуемых норм при проведении выборов»
(Страсбург, 30 января 2003 года)
1. Ассамблея отмечает, что за последнее десятилетие в Совете Европы полу­
чил развитие целый ряд направлений деятельности, связанных с организацией
выборов и наблюдением за ними, в результате чего там был накоплен широко
признанный международный опыт в этой области.
2. Ассамблея напоминает о резолюции 1264 (2001) и резолюции 1320 (2003),
в которых она призывает Совет Европы подтвердить его новаторскую роль в деле
кодификации правил организации и проведения выборов, предлагая Европейской
комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) учредить рабочую
группу по разработке Свода рекомендуемых норм при проведении выборов.
3. Ассамблея также напоминает, что в рекомендации 1578 (2002) она призывает
Совет Европы продолжать и активизировать свою деятельность по унификации
правил организации и проведения выборов с тем, чтобы отвечать на новые вызовы,
с которыми сталкивается Европа.
4. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов имеет большое значе­
ние, поскольку там устанавливаются основополагающие принципы европейской
избирательной системы и условия их применения.
5. Ассамблея считает, что в качестве справочного документа для государств-чле­
нов Свод рекомендуемых норм при проведении выборов повысит авторитет
системы наблюдения за выборами и мониторинговой деятельности Совета Европы.
6. Ассамблея принимает к сведению предварительный проект конвенции,
недавно разработанный АРИК ЦВЕ (Ассоциацией руководителей избирательных
комиссий стран Центральной и Восточной Европы), которая предлагает создать
правовую основу для приведения законодательства о выборах и избирательной
практики в соответствие с международными стандартами.
7. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет
Министров:
i) преобразовал Свод рекомендуемых норм при проведении выборов в евро­
пейскую конвенцию, приняв к сведению проект конвенции, представленный
АРИК ЦВЕ и работу БДИПЧ ОБСЕ;
ii) в целях подготовки международно-правового документа согласился на созда­
ние группы экспертов, где в качестве наблюдателей были бы представлены
Парламентская Ассамблея, Конгресс местных и региональных властей Европы
и Венецианская комиссия.
376
3.4. Рекомендации 1676 (2004)
«Об участии женщин в выборах»
(Страсбург, 5 октября 2004 года)
1. В прошлом веке женщины достигли значительных успехов в обретении права
на участие в выборах. В результате тяжелой борьбы они получили право избирать
и быть избранными. Эти права более никем не оспариваются. Женщины также
достигли и других впечатляющих политических успехов, но путь их приобщения
к полноценному демократическому участию нельзя признать гладким.
2. Сегодня полноценному участию женщин в выборах угрожают два фактора:
что касается права на голосование, то в ряде государств Европы некоторые
женщины лишены возможности свободно распорядиться своим голосом из-за
существования такой антидемократической практики, как «семейное голосова­
ние». Что же касается права на избрание, то почти во всех европейских странах
представительство женщин в выборных органах остается недостаточным.
<…>
7. Ассамблея призывает все государства-члены Совета Европы проводить
разъяснительные кампании, в том числе в рамках гендерного просвещения,
в целях постепенного изменения взаимоотношений и традиций с тем, чтобы
обеспечить полноценное участие женщин в избирательном процессе на всех
уровнях и во всех отношениях.
8. В заключение Парламентская Ассамблея также рекомендует национальным
парламентам и международным организациям, занимающимся наблюдением
за проведением выборных процедур, в том числе и в самой Ассамблее, стараться
соблюдать гендерный баланс при назначении членов миссий по наблюдению
за выборами. Кроме того, гендерное измерение участия в выборах должно тща­
тельно отслеживаться в ходе работы этих миссий.
377
3.5. Основные принципы
международно признанного статуса наблюдателей за выборами
(Приняты Советом по демократическим выборам на 31-м заседании (Венеция,
10 декабря 2009 года) и Европейской Комиссией «За демократию через право»
(Венецианской комиссией) на 81-й пленарной сессии
(Венеция, 11–12 декабря 2009 года)
Введение
1. Учитывая запрос от Комитета по юридическим вопросам и правам человека Парламентской Ассамблеи Совета Европы, Венецианская комиссия начала
работу по теме международно признанного статуса наблюдателей на выборах.
2. Во-первых, Комиссия подготовила доклад о международно признанном статусе
наблюдателей на выборах91, который она приняла на своей сессии в марте 2009 года.
Исходя из этого доклада, была выявлена необходимость в подготовке рекомендаций, посвященных международно признанному статусу наблюдателей
на выборах, учитывая существующие различия в правах и обязанностях наблюдателей на выборах, предусмотренных в международном и национальном законодательстве, а также в «мягком праве».
3. Для достижения этой цели и для разработки общего видения наблюдения
за выборами в государствах-членах Совета Европы, помимо обзора национального законодательства, в котором рассматриваются положения о наблюдении
за выборами, в настоящем документе учитываются и доклады миссий по наблюдению за выборами Парламентской Ассамблеи Совета Европы, а также аналогичные доклады ОБСЕ/БДИПЧ92. На этой основе Комиссия подготовила резюме
рекомендаций о международно признанном статусе наблюдателей на выборах,
которое она приняла на своей сессии в июне 2009 года.
4. Наконец, на основе доклада о международно признанном статусе наблюдателей на выборах93 и резюме рекомендаций о международно признанном
91
Доклад о международно-признанном статусе наблюдателей на выборах, на основе комментариев Вале­
рия Мусина (заместителя члена ПАСЕ, Российская Федерация), Оуэна Мастерса (эксперта, Соединенное
Королевство), Оливье Полера (эксперта, Франция) и Ангела Санчеса Наварро (члена ПАСЕ, Испания), при­
нятый Венецианской комиссией на 78-й пленарной сессии (Венеция, 13–14 марта 2009 года, CDL-AD(2009)
020rev, www.venice.coe.int/docs/2009/CDL-AD(2009)020rev-e.asp). В докладе напоминается о существующих
международных документах и стандартах, связанных с правами и обязанностями наблюдателей на выборах
(в нем приводится также обзор национального избирательного законодательства). Это включает:
BB Декларацию принципов международного наблюдения за выборами, как она была разработана ООН 27
октября 2005 года (этот документ касается только международного наблюдения) (CDLAD(2005)036);
BB Копенгагенский документ 1990 года, ОБСЕ;
BB Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участ­
никах Содружества независимых государств, 7 октября 2002 года (CDL-EL(2006)031);
Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, Венецианская комиссия (CDL-AD(2002)023rev).
92
В отношении докладов ОБСЕ/БДИПЧ см.: www.osce.org/odihr-elections/14207. html. В отношении докла­
дов Парламентской Ассамблеи см.: www.assembly.coe.int.
93
См. ссылку № 1; CDL-AD(2009)020rev.
378
статусе наблюдателей на выборах94, Венецианская комиссия в данном документе
разработала руководящие принципы в отношении международно признанного
статуса наблюдателей на выборах.
5. Венецианская комиссия рекомендует тщательно соблюдать Декларацию принципов международного наблюдения на выборах и Кодекс поведения
международных наблюдателей на выборах95. Для того чтобы не дублировать
руководящие принципы в связи с существующей декларацией о принципах
международного наблюдения на выборах, данные Руководящие принципы
направлены на продвижение международно признанного статуса наблюдателей
на выборах для международных и национальных наблюдателей на выборах,
чьи права и обязанности должны быть как можно более идентичными, в то
время как Декларация охватывает права и обязанности международных
наблюдателей на выборах, сочетая в этих целях существующие стандарты
или наилучшую практику.
6. Более того, не существует какого-либо международного инструмента,
гарантирующего одинаковые права и обязанности для национальных наблюдателей на выборах. Данные Руководящие принципы требуют тщательного
внедрения в национальное законодательство96.
7. Кроме того, в этих Руководящих принципах не рассматриваются основные
права, такие как право на участие в общественных делах, свобода объединений,
право на доступ к информации, право на выражение своего мнения, свобода слова,
передвижения или любые другие связанные с выборами права, как они воплощены
в международных договорах в области прав человека и других международных
документах. При этом и данные основные права действительно применимы
к организациям по наблюдению на выборах и к наблюдателям, осуществляющим
свои миссии.
8. Настоящий документ был принят Советом по демократическим выборам
на 31-ом заседании (Венеция, 10 декабря 2009 года) и Венецианской комиссией
на 85-й пленарной сессии (Венеция, 11–12 декабря 2009 года).
94
Резюме рекомендаций о международно-признанном статусе наблюдателей на выборах, на основе ком­
ментариев Валерия Мусина (заместителя члена ПАСЕ, Российская Федерация), Оуэна Мастерса (эксперта,
Соединенное Королевство), Оливье Полера (эксперта, Франция) и Ангела Санчеса Наварро (члена ПАСЕ,
Испания), принятое Советом по демократическим выборам на 29-м заседании и Венецианской комис­
сией на 79-й пленарной сессии (Венеция, 11–13 июня 2009 года, CDL-AD(2009)026, www.venice.coe.int/
docs/2009/CDL-AD(2009)026-e.asp). — 3-CDL-AD(2009)059.
95
Декларация принципов международного наблюдения на выборах и Кодекс поведения международных
наблюдателей на выборах, и Обязательства о сопровождении Кодекса поведения международных наблюда­
телей, подготовленные Отделом ООН по оказанию помощи в проведении выборов (UNEAD), Националь­
ным институтом по международным делам (NDI) и Картеровским центром (TCC), поддержанные Советом
по демократическим выборам на 14-ом заседании (Венеция, 20 октября 2005 года) и Венецианской комис­
сией на 64-й пленарной сессии (Венеция, 21–22 октября 2005 года, CDL-AD(2005) 036, www.venice.coe.int/
docs/2005-/CDL-AD(2005)036-e.asp).
96
Помимо этого, национальное законодательство не должно избегать принципов, касающихся конкретно
международных наблюдателей, как они разработаны в Декларации принципов по международному наблю­
дению на выборах (см. дополнительные детали в отношении этой Декларации в предыдущей сноске).
379
I. Общие комментарии (замечания)
9. Любая попытка установить международно признанный статус наблюдателей
на выборах должна учитывать тот факт, что конкретный статус соответствует
конкретной позиции. Особый характер наблюдателей на выборах связан с той
деятельностью, которую они осуществляют, а именно с наблюдением и оценкой.
Помимо конкретного содержания, выражение «национальные наблюдатели»
должно включать как партийных, так и внепартийных наблюдателей.
10. Как международным, так и национальным наблюдателям на выборах
должны быть предоставлены одинаковые свободы и права. Они должны иметь
общие принципы, права, а также обязанности, поскольку такие права и обязан­
ности не всегда достаточно обеспечены в рамках существующего национального
законодательства в сфере выборов97.
11. Наблюдателям на выборах должна быть предоставлена как можно
более широкая возможность участвовать в процессе наблюдения за выборами.
Кроме того, международной миссии по наблюдению за выборами должна быть
предоставлена возможность определять и сотрудничать, должным образом,
с заслуживающими доверия национальными внепартийными организациями
по наблюдению за выборами. Обязанностью международного наблюдения
за выборами должна быть, помимо прочего, оценка и подготовка отчетов о том,
могут ли национальные организации по наблюдению за выборами осуществлять
свою деятельность без необоснованного вмешательства или ограничений.
Оценка с учетом национального законодательства, а также международных
стандартов наилучшей практики должна быть ключевым критерием при оценке
осуществления процесса выборов.
12. Наблюдение за выборами должно выявлять, имелись ли нарушения
до и после дня выборов, а также в сам день проведения выборов. Это — един­
ственный способ обеспечить, чтобы выборы проводились в соответствии с наци­
ональным законодательством и международными правилами и стандартами
демократических выборов и были организованы демократичным и транспарент­
ным образом. Наблюдатели на выборах должны иметь возможность отмечать,
действительно ли законы или действия государственных и/или должностных
лиц, занимающихся выборами, необоснованно препятствуют осуществлению
прав, связанных с выборами98, которые гарантированы на основании закона,
конституции или применимых международных инструментов в области прав
человека. Исходя из этого, важнейшее значение имеет качество законодательных
рамок, и при этом должна проводиться соответствующая оценка в отношении
поправок и новых регулирующих норм.
13. Поэтому столь важно, чтобы роль наблюдателей на выборах не ограни­
чивалась ни днем проведения выборов, ни самим избирательным процессом
в строгом смысле этого слова. Напротив, миссия по наблюдению за выборами,
включающая экспертов и долгосрочных и краткосрочных наблюдателей, должна
97
То есть конкретные положения об официальных приглашениях, аккредитации и т.д.
98
В этой связи см. пункт 7 настоящего документа.
380
иметь возможность охватывать те области оценки, которые соответствуют всему
избирательному процессу99. Исходя из этого, наблюдение за выборами может
быть разделено на три этапа: (1) этап до голосования, (2) этап дня выборов и (3)
этап после выборов.
14. Для того чтобы гарантировать права наблюдателей и избежать неясностей
в этой связи, в национальное законодательство о выборах должно быть включено
конкретное положение о международных и национальных наблюдателях.
II. Наблюдение за выборами: области оценки
1. Этап до выборов
15. Наблюдателям необходимо предоставить возможность оценивать процесс
подготовки/внесения поправок в законодательство о выборах. Это может быть
сделано на основе консультаций, а необязательно путем личного наблюдения.
16. Наблюдение до дня самих выборов также должно осуществляться во многих
других областях избирательного процесса, обеспечивая, чтобы было равенство
возможностей100 для всех партий и кандидатов, и чтобы такое право на наблюдение
было гарантировано на основании закона101.
17. Этап до выборов охватывает следующие области оценки:
i) политический контекст;
ii) юридические рамки (включая избирательную систему и разграничение
избирательных округов);
iii) управление процессом выборов;
iv) регистрация избирателей и ведение списка избирателей;
v) регистрация политических партий и кандидатов;
vi) финансирование избирательных кампаний;
vii) мероприятия в рамках избирательных кампаний;
viii) рассмотрение жалоб на этапе до выборов;
ix) мониторинг как государственных, так и частных СМИ;
x) свобода выражения мнения и, в более широком плане, всех основных свобод,
необходимых для проведения демократических выборов;
xi) права человека (включая участие женщин и меньшинств);
xii) роль гражданского общества.
2. Этап выборов
18. Этап голосования включает процесс голосования, в том числе процессы
его открытия и закрытия.
19. Этап голосования должен охватывать также голосования любых особых
групп (военнослужащих, заключенных, лиц, помещенных в медицинские учреж­
99
Эти области разработаны, в том числе, на основе Пособия Европейского Союза по наблюдению за выбо­
рами (стр. 24); с Пособием можно ознакомиться по адресу: http: //ec.europa.eu/geninfo/query/search_en.html.
100
См. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, подготовленный Венецианской комиссией
(CDL-AD(2002)023rev), I. 2.3. — 5-CDL-AD(2009)059
101
В отношении более существенных аспектов, касающихся, в том числе, этапа дня выборов, см. Пособие
ОБСЕ/БДИПЧ для долгосрочных наблюдателей на выборах («ДНВ»). Дополнительная информация: www.
osce.org/odihr/item_11_24088. html.
381
дения, а также лиц с ограниченными возможностями). Этап голосования должен
охватывать и особые средства, такие как электронные, почтовые, голосование
по доверенности, мобильное и досрочное голосование.
3. Этап после выборов
20. После дня голосования осуществляется ряд процессов, которые призваны
проверить результаты и утвердить кандидатов и политические
партии/объединения/коалиции, которые были выбраны. Эти процессы должны
осуществляться таким образом, как это гарантируется на основании закона.
21. Этап после голосования охватывает следующие области оценки:
i) процесс подсчета голосов;
ii) процесс сведения результатов;
iii) передача и публикация предварительных результатов;
iv) процедуры рассмотрения жалоб и обжалования102;
v) публикация итоговых результатов;
vi) занятие своих постов выборными лицами.
III. Руководящие принципы для международных и национальных
наблюдателей на выборах
Государствам предлагается тщательно соблюдать следующие руководящие
принципы в своем национальном законодательстве.
1. Права международных и национальных наблюдателей на выборах
1.1 Международные и национальные наблюдатели на выборах должны поль­
зоваться всеми основными правами, которые рассматриваются как основопола­
гающие условия для проведения демократических выборов.
1.2 Приглашение
Международные организации по наблюдению за выборами должны при­
глашаться достаточно задолго до дня выборов для обеспечения своевременной
подготовки и проведения долгосрочного наблюдения на разных этапах выборов.
1.3 Выборы, подлежащие наблюдению
Наблюдение за выборами должно быть возможно на любом уровне (то есть
на национальном, региональном и местном уровнях) как для международных,
так и национальных наблюдателей на выборах.
1.4 Аккредитация
i. Исходя из этого, должны быть предоставлены гарантии в отношении того,
что никакие правительственные органы, органы безопасности или органы, ответ­
ственные за проведение выборов, не будут вмешиваться в подбор членов как
международных, так и национальных миссий по наблюдению за выборами, или
102
Нет ничего необычного в том, чтобы после выборов наблюдать за процессом рассмотрения жалоб или
споров или обжалования. Это необходимо во всех странах, поскольку требуется иметь эффективную систе­
му обжалования (как рекомендуется в Своде рекомендуемых норм при проведении выборов, II. 3.3), если
существует мнение, что не было соблюдено законодательство о выборах. Исходя из этого, государства долж­
ны предоставить возможность международым и национальным организациям по наблюдению за выборами
осуществлять наблюдение за этой частью избирательного процесса, при этом это должно быть гарантирова­
но на основании закона.
382
пытаться ограничить сферу действия и продолжительность миссий по наблюдению
за выборами, а также количество наблюдателей.
ii. Кроме того, должны быть даны такие гарантии, которые будут препятствовать
национальному органу власти в отказе от аккредитации, основываясь на дискри­
минационных критериях (в частности, политических позиций наблюдателя или
в отказе, основанном на гражданстве международных наблюдателей).
iii. Помимо этого, процедуры аккредитации должны быть для наблюдателей
простыми и бесплатными.
iv. Аккредитации должны выдаваться как международным, так и национальным
наблюдателям на выборах своевременно и в течение короткого времени после
подачи заявки, и в любом случае до дня голосования.
v. В случае отказа в аккредитации, национальным наблюдателям должно быть
предоставлено право на эффективную систему обжалования.
vi. Наблюдатели на выборах должны быть в полной мере аккредитованы, что
включает широкие критерии географического охвата и временные рамки, а также
материалы выборов:
i) широкая географическая аккредитация: свобода передвижения во всех
районах, где проходят выборы, и свобода доступа ко всем официальным поме­
щениям, связанным с избирательным процессом, в том числе и к тем, которые
открыты для общественности (в частности, избирательные — 7-CDL-AD (2009)
059 участки), для наблюдения за выборами по всей стране, без необходимости
предварительного уведомления властей103;
ii) аккредитация с широким охватом по времени, включающая все этапы
процесса выборов, в том числе возможность посещать любой избирательный
участок в любое время104;
iii) что касается материалов, то это — доступ к необходимым документам
по запросу.
1.5 Этапы процесса выборов, подлежащие наблюдению
i. Должна быть предоставлена возможность наблюдать за выборами в течение
всего избирательного процесса, то есть на этапах до выборов, во время выборов
и после выборов105.
103
Должны быть предоставлены основания в отношении тех районов страны, в которых не допускает­
ся наблюдение за выборами (в том числе, в связи с ситуацией в сфере безопасности), а более широкие
ограничения в отношении возможности наблюдателей на выборах осуществлять свою работу должны быть
предусмотрены законом на объективной и разумной основе.
• 104Как это предусмотрено в Части настоящего документа.
• 105Как это предусмотрено в Части настоящих Руководящих принципов. Такое
наблюдение должно также включать сертификацию, аудиты и тесты в отношении
электронного голосования, голосования по почте и других технологий, использу­
емых на выборах, а также соответствующий доступ к результатам рассмотрения
жалоб и заявлений, связанных с нарушением закона во время выборов.
383
ii. В соответствии со Сводом рекомендуемых норм при проведении выборов,
«места, в которых наблюдатели не имеют право находиться, должны быть четко
предусмотрены законом»106, в соответствии с принципами соразмерности.
iii. Наблюдение на выборах должно быть возможным даже тогда, когда это проис­
ходит в других местах, помимо избирательных участков, таких как суды, районные
или региональные избирательные комиссии или центральная избирательная комиссия.
iv. Наблюдатели на выборах должны иметь возможность участвовать в любом
общественном мероприятии, в качестве части своей миссии по наблюдению.
1.6 Отношения с национальными участниками процесса выборов
i. Наблюдатели на выборах должны иметь беспрепятственный доступ ко всем
лицам, связанным с избирательным процессом, ко всем партиям и кандидатам,
в том числе и к любым кандидатам или партиям, которые не были допущены
до выборов или сняты с выборов.
ii. Наблюдатели на выборах должны иметь свободу в контактах с политическими
партиями, коалициями, кандидатами, избирателями, гражданами, представителями СМИ,
любыми лицами, а также должностными лицами и членами избирательных органов.
iii. Они должны иметь возможность поддерживать контакты и проводить
собеседования с любым лицом в помещениях для проведения выборов (в том
числе, с членами избирательных комиссий), при условии, что эти лица хотят
участвовать в такого рода контактах107.
1.7 Отчетность
i. Для международных или национальных миссий по наблюдению за выборами
должна быть гарантирована свобода публиковать, без какого-либо вмешательства,
публичные заявления и доклады в отношении своих выводов и рекомендаций,
касающихся процессов и событий, связанных с выборами.
ii. Миссии по наблюдению за выборами должны иметь также право проводить
пресс-конференции о своей работе, а также публично объявлять о своих выводах
и оценке конкретных выборов.
iii. Наблюдатели на выборах должны иметь право свободно выражать руко­
водителю миссии — благодаря формулярам, запискам и другим техническим
средствам — свое мнение о развитии процесса выборов. Это должно делаться
при полном уважении к правам избирателей и, в частности, при соблюдении
принципа тайны голосования.
iv. Миссии по наблюдению за выборами должны иметь право делать предло­
жения или передавать комментарии органам власти, занимающимся процессом
выборов, в том случае, если они видят какие-либо нарушения, которые должны
быть исправлены.
106
CDL-AD(2002) 023rev, II., 3.2, c.
107
Тем не менее, сотрудники избирательного участка должны быть обязаны сотрудничать с наблюдате­
лями (при условии, что наблюдатели не мешают процессу выборов), как это предусматривается в Кодексе
поведения международных наблюдателей, в части Декларации принципов (более подробно о Декларации
см. сноску 4).
384
v. Наблюдатели на выборах должны иметь право делать и получать копии
избирательных документов108.
vi. Необходимо предоставлять гарантии того, что никакие правительственные
органы не будут оказывать давления на какого-либо гражданина страны или
иностранного гражданина, который работает с международной или национальной
миссией по наблюдению за выборами или предоставляет ей информацию (в том
числе путем принятия мер наказания или давления).
vii. Государственные органы должны предоставить гарантии, позволяющие
наблюдателям на выборах выполнять свои обязанности.
2. Обязанности международных и национальных наблюдателей
на выборах
2.1. Наблюдатели на выборах должны всегда иметь при себе документы,
удостоверяющие личность, и документы об аккредитации.
2.2. Наблюдатели на выборах должны соблюдать все национальные законы
и нормы страны, в которой они осуществляют свое наблюдение.
2.3. Наблюдатели на выборах никогда не должны препятствовать осуществле­
нию процесса выборов, в каком-либо из его аспектов; они не должны вмешиваться
в избирательный процесс и должны быть политически беспристрастными.
2.4. Международные наблюдатели на выборах никогда не должны демонстриро­
вать какую-либо личную предвзятость или предпочтение, связанные с вопросами,
которые могут иметь политическое влияние или влиять на выборы, и должны
воздерживаться от какой-либо политической, пропартийной деятельности. У них
не должно быть каких-либо конфликтов интересов и они должны соблюдать
принципы строгой беспристрастности в любое время, не отдавая предпочтения
какому-либо участнику или партии109.
2.5. Наблюдатели на выборах в личном плане должны избегать каких-либо
комментариев в СМИ и должны отказываться от просьб дать интервью.
2.6. Наблюдатели на выборах должны с уважением относиться к должностным
лицам, проводящим выборы, другим представителям национальных властей и ко
всем другим участникам данного процесса.
2.7 Наблюдатели на выборах всегда, в том числе и во время своего отдыха,
должны вести себя профессионально и безупречно.
2.8 Статус наблюдателя на выборах подразумевает строгое соблюдение юри­
дических норм страны, в которой проводятся выборы, а также принципов бес­
пристрастности и невмешательства.
2.9 Избиратели на выборах должны основывать свои доклады и выводы
на фактических и проверяемых доказательствах, с профессиональной точностью
и строгим соблюдением беспристрастности.
108
Такие, как протоколы о результатах голосования.
109
Тем не менее, национальные наблюдатели необязательно должны ограничиваться такими же требо­
ваниями партийного нейтралитета, поскольку представители партий приняли на себя определенную роль
в избирательном процессе.
385
22. Исходя из этого, если наблюдатель на выборах не соблюдает данные
принципы (даже если он или она действует анонимно, в свое свободное время),
то он или она могут быть лишены аккредитации. Тем не менее, при принятии
подобного решения должен соблюдаться принцип соразмерности.
386
3.6. Резолюция 1771 (2010)
«Международно признанный статус наблюдателей за выборами»
(Страсбург, 12 ноября 2012 года)
1. Парламентская ассамблея ссылается на свою предыдущую деятельность,
связанную с избирательным процессом, в частности на резолюцию 1320 (2003)
«О Своде рекомендуемых норм при проведении выборов»; резолюцию 1546 (2007)
«Кодекс поведения политических партий»; резолюцию 1591 (2007) «Дистанцион­
ное голосование»; резолюцию 1590 (2007) «Тайное голосование — Европейский
кодекс поведения при проведении тайного голосования, включая рекомендации
для политиков, наблюдателей и избирателей»; резолюцию 1705 (2010) «Пороги
и другие элементы избирательных систем, влияющие на репрезентативность
парламентов в государствах-членах Совета Европы» и резолюцию 1736 (2010)
«Кодекс поведения политических партий».
2. Демократические выборы представляют собой проявление основных
гражданских и политических прав, являясь главной опорой политической ста­
бильности. Ассамблея уже подчеркивала, что проведение свободных, равных,
всеобщих, тайных и прямых выборов через регулярные промежутки времени
остается основным условием признания той или иной политической системы
демократической, и что ее цель — создать крупнейшую в мире зону «свободных
и справедливых выборов».
3. Наблюдение за выборами играет важную роль в укреплении демократи­
ческого избирательного процесса и повышении эффективности защиты прав
человека. Наблюдатели следят за тем, чтобы выборы проходили в соответствии
с нормами внутреннего и международного права. Они также анализируют суще­
ствующую нормативно-правовую базу выборов. Поэтому наблюдение за выборами
представляет собой эффективный инструмент выявления недостатков избира­
тельного процесса и сдерживания нарушений. Кроме того, оно представляет
собой инструмент повышения доверия электората к избирательному процессу.
4. Сегодня наблюдение за выборами представляет собой общепринятую
процедуру. На международном уровне наблюдения за выборами осуществляют
многие организации, такие как Организация по безопасности и сотрудничеству
в Европе (ОБСЕ) и Европейский союз, причем большинство из них приняли
рекомендации для наблюдателей на выборах.
5. Ассамблея отмечает, что целый ряд организаций заинтересован в том, чтобы
шире распространять практику проведения свободных и справедливых выборов
и, соответственно, статус наблюдателей на выборах по разному регламентируется
несколькими наборами рекомендаций, причем эти рекомендации не согласуются
друг с другом. В своей резолюции 1320 (2003) Ассамблея, отметив, что «каждая
европейская или международная организация склонна руководствоваться собствен­
ными критериями проведения наблюдения и оценки выборов, и что не существует
ни какого-либо официального текста, в котором были бы определены все осно­
вополагающие принципы европейских избирательных систем, ни какого-либо
387
постоянного европейского органа, отвечающего за мониторинг выборов», выска­
зала мнение, что «Совет Европы, учитывая его особую роль стража демократии
в Европе, должен сыграть ведущую роль в кодификации избирательных норм».
6. Ассамблея напоминает о своем продолжительном опыте наблюдения
за выборами и обращает внимание на ее роль в распространении практики
демократических выборов.
7. Ассамблея также обращает внимание на достижения других органов Совета
Европы в области избирательного права и, в частности, на деятельность Европей­
ской комиссии за демократию через выборы (Венецианская комиссия), свой Совет
по демократическим выборам и Конгресс местных и региональных властей. Она
приветствует, в частности, принятые Венецианской комиссией рекомендации, име­
ющие отношение к выборам, такие как Свод рекомендуемых норм при проведении
выборов и принятые ею недавно документы о статусе наблюдателей на выборах.
8. Опираясь на подготовленные Венецианской комиссией рекомендаций и руко­
водства Ассамблея полагает, что в настоящее время не существует каких-либо
общих норм в отношении наблюдателей на выборах, хотя права и обязанности
наблюдателей регулируются целым рядом международно-правовых документов,
относящихся в основном к «мягкому» праву. На международном уровне эти
нормы все еще носят фрагментарный характер. Ассамблея полагает, что назрела
необходимость принятия согласующихся международных норм, определяющих
статус наблюдателей на выборах.
9. В связи с внутренними нормами, касающимися статуса наблюдателя на выборах,
Ассамблея признает, что в большинстве государств-членов не существует каких-либо
законодательных положений по данному вопросу. Хотя некоторые государства при­
няли соответствующие нормы, они существенно различаются в отдельных странах,
а избирательная практика все еще находится под влиянием различных национальных
традиций. Ассамблея подчеркивает, что такую ситуацию не следует использовать
в качестве предлога для подрыва базовых принципов, которыми следует руковод­
ствоваться при проведении свободных и справедливых выборов.
10. Ассамблея полагает, что принятие на европейском уровне согласованных
норм могло бы укрепить статус наблюдения за выборами, повысить уровень
доверия к ним, а также легитимность самих выборов, предотвратив некоторые
практические проблемы, как опасность выбора некоторыми наблюдателями
«удобных» выборов. Такие нормы должны основываться на Декларации принципов
международного наблюдения за выборами и на Кодексе поведения международ­
ных наблюдателей на выборах.
11. Совету Европы следует активизировать свои усилия по поддержанию
доверия к избирательным системам. Выполнение указанных выше рекомендаций,
а также единообразное толкование статуса международных наблюдателей станет
одним из средств достижения этой цели.
12. В связи с этим Ассамблея призывает государства-члены Совета Европы:
12.1. имплементировать в своем национальном законодательстве, если этого
еще не сделано, Декларацию принципов международного наблюдения за выборами
и Кодекс поведения международных наблюдателей на выборах;
388
12.2. способствовать распространению знаний о содержащихся в этих доку­
ментах нормах среди соответствующих структур и заинтересованных лиц путем
организации семинаров, обучения и представления соответствующей актуали­
зированной документации;
12.3. активизировать международное сотрудничество с другими организа­
циями, такими как ОБСЕ/БДИПЧ и с Европейским союзом, а также с другими
структурами, участвующими в наблюдении за выборами.
13. Ассамблея поддерживает ценную деятельность Венецианской комиссии
в области избирательного законодательства, в частности ее работу по кодифи­
кации и разработке норм, касающихся статуса наблюдателей на выборах. Она
призывает Комиссию продолжать работу по данному вопросу.
14. Кроме того, Ассамблея призывает государства-члены Совета Европы
выполнять Рекомендации Венецианской комиссии в отношении международно
признанного статуса наблюдателей на выборах, избегая при этом дублирова­
ния стандартов, сформулированных в Декларации принципов международного
наблюдения за выборами и Кодексе поведения международных наблюдателей
на выборах. При принятии конкретных норм, определяющих права и обязанности
наблюдателей на выборах, государствам-членам следует в частности:
14.1. предусмотреть, чтобы функции наблюдателей на выборах предусматри­
вали оценку всего избирательного процесса, включая этап предшествующий
голосованию, этап дня голосования и этап после голосования;
14.2. обеспечить заблаговременное направление приглашений наблюдателям
на выборах;
14.3. четко определить и согласовать процедуру аккредитации; правила аккре­
дитации следует применять гибко;
14.4. предусмотреть средства правовой защиты в случае несоблюдения прав
наблюдателей на выборах;
14.5. не допускать ограничения свободы передвижения избирателей;
14.6. гарантировать безопасность наблюдателей на выборах при выполнении
ими своих обязанностей.
15. Ассамблея предлагает парламентским организациям в Ассамблее:
15.1. включить вопрос о статусе наблюдателей на выборах в планы работы
своих национальных парламентов;
15.2. пропагандировать деятельность Венецианской комиссии и Ассамблеи
в избирательной сфере, включая наблюдение за выборами.
389
3.7. Рекомендация 1945 (2010)
«Международно признанный статус наблюдателей за выборами»
(Страсбург, 12 ноября 2010 года)
1. Парламентская ассамблея ссылается на свою резолюцию 1771 (2010) «Меж­
дународно признанный статус наблюдателей на выборах», в которой она призывает
государства-члены Совета Европы точно соблюдать Декларацию принципов
международного наблюдения за выборами, Кодекс поведения международных
наблюдателей на выборах, а также Рекомендации Венецианской комиссии в отно­
шении международно признанного статуса наблюдателей на выборах.
2. Ассамблея рекомендует Комитету министров:
2.1. обеспечить надлежащее признание государствами-членами Деклара­
ции принципов международного наблюдения за выборами, Кодекса поведения
международных наблюдателей на выборах, а также Рекомендаций Венециан­
ской комиссии в отношении международно признанного статуса наблюдателей
на выборах, применительно к внутренним и международным наблюдателям;
2.2. обеспечить продвижение вышеуказанных документов, в частности посред­
ством направления всем заинтересованным структурам, связанным с организацией
выборов и наблюдением за ними;
2.3. инициировать продолжение работы по формированию нормативной базы,
регулирующей статус наблюдателей на выборах, и в частности рассмотреть воз­
можность преобразования Рекомендаций Венецианской комиссии в отношении
международно признанного статуса наблюдателей на выборах в рекомендацию
Комитета министров.
390
РАЗДЕЛ 4
ДОКУМЕНТЫ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
4.1. Конвенция
о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствахучастниках Содружества Независимых Государств
(Кишинев, 7 октября 2002 года)
Государства-участники настоящей Конвенции (далее — Стороны),
исходя из целей и принципов Устава Содружества Независимых Государств,
подтверждая значение Всеобщей декларации прав человека и Международного
пакта о гражданских и политических правах, установивших, что полномочия
на власть должны основываться на волеизъявлении народа, выраженном в под­
линных и периодических выборах, а также документов Организации по безо­
пасности и сотрудничеству в Европе, Совета Европы, других международных
организаций о проведении свободных и справедливых выборов,
будучи убежденными, что признание, соблюдение и защита прав и свобод чело­
века и гражданина, развитие и совершенствование демократических институтов
народного волеизъявления, процедур их реализации в соответствии с общепри­
знанными принципами и нормами международного права на основе национальной
конституции и правовых актов является целью и обязанностью правового государ­
ства, одним из неотъемлемых условий общественной стабильности и дальнейшего
укрепления сотрудничества между государствами во имя осуществления и защиты
идеалов и принципов, являющихся их общим демократическим достоянием,
стремясь способствовать утверждению и совершенствованию демократических
систем представительного правления, демократических традиций волеизъявления
народа при проведении выборов, осуществлении иных форм народовластия
на основе верховенства права и закона, максимального учета национальных
и исторических традиций,
будучи убежденными, что выборы являются одним из политических и правовых
инструментов стабильного гражданского общества и устойчивого развития государства,
признавая ценность национального опыта правового регулирования выборов,
накопленного государствами-участниками Содружества Независимых Государств,
гарантий избирательных прав и свобод человека и гражданина,
исполненные решимости обеспечить сочетание общепризнанных стандартов
выборов и национальных норм регулирования выборов, избирательных прав
и свобод человека и гражданина, а также гарантий их осуществления и защиты,
проводить в жизнь положения настоящей Конвенции на основе конституции
и национального законодательства и соответствующей государственной политики,
стремясь закрепить гарантии для организации общественного и международ­
ного наблюдения за выборами в государствах-участниках настоящей Конвенции,
согласились о нижеследующем:
391
Статья 1. Стандарты демократических выборов
1. Демократические выборы являются одним из высших непосредственных
выражений власти и воли народа, основой избираемых органов государственной
власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального)
представительства, выборных должностных лиц.
2. Стороны признают, что стандартами демократических выборов являются:
право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти,
органы местного самоуправления, в иные органы народного (национального)
представительства; принципы периодичности и обязательности, справедливости,
подлинности и свободы выборов на основе всеобщего равного избирательного
права при тайном голосовании, обеспечивающие свободу волеизъявления изби­
рателей; открытый и гласный характер выборов; осуществление судебной и иной
защиты избирательных прав и свобод человека и гражданина, общественного
и международного наблюдения за выборами; гарантии реализации избирательных
прав и свобод участников избирательного процесса.
3. Право гражданина избирать и быть избранным закрепляется в конституции
и (или) законах, а порядок его осуществления определяется законами и иными
нормативными правовыми актами. Законодательное регулирование права избирать
и быть избранными, порядка выборов (избирательные системы), а равно ограничения
избирательных прав и свобод не должно ограничивать или отменять общепризнанные
права и свободы человека и гражданина и конституционные и (или) законодательные
гарантии их реализации или носить дискриминационный характер.
4. Назначение, подготовка и проведение выборов осуществляется на основе
конституции и законов.
5. Избранные лица, получившие необходимое число голосов, определенное
конституцией, законом, вступают в должность в порядке и сроки, установленные
законами, тем самым признавая свою ответственность перед избирателями, и оста­
ются в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения
иным образом, который регулируется конституцией, законами в соответствии
с демократическими парламентскими и конституционными процедурами.
6. Легитимный и публичный характер выборов, защита и реализация избира­
тельных прав и свобод граждан, кандидатов, политических партий (коалиций),
участвующих в выборах, воплощение в правоприменительной практике консти­
туционных принципов организации избирательного процесса обеспечивается
судебными, административными и иными средствами защиты.
7. Не допускается какое-либо прямое или косвенное участие иностранных
граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных
общественных движений, международных организаций в осуществлении деятель­
ности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов
в органы государственной власти и местного самоуправления, иных органов
народного (национального) представительства, выборных должностных лиц.
Статья 2. Всеобщее избирательное право
Соблюдение принципа всеобщего избирательного права означает следующее:
392
а) каждый гражданин по достижении установленного конституцией, законами
возраста имеет право избирать и быть избранным в органы государственной
власти, органы местного самоуправления, иные органы народного (националь­
ного) представительства, на выборные должности на условиях и в порядке,
предусмотренном конституцией и законами;
б) право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной
власти, органы местного самоуправления, в иные органы народного (националь­
ного) представительства, на выборные должности реализуется вне зависимости
от каких бы то ни было ограничений дискриминационного характера по признаку
пола, языка, религии или вероисповедания, политических или иных убеждений,
национального или социального происхождения, принадлежности к националь­
ному меньшинству или этнической группе, имущественного положения или иных
подобных обстоятельств;
в) каждый гражданин, проживающий или находящийся в период проведения
национальных выборов за пределами территории своего государства, обладает
равными с иными гражданами своего государства избирательными правами. Дипло­
матические представительства и консульские учреждения, их должностные лица
оказывают гражданам содействие в реализации их избирательных прав и свобод;
г) каждому гражданину гарантируется право на получение информации
о включении его в список избирателей, на уточнение этой информации в целях
обеспечения ее полноты и достоверности, на обжалование в установленном
законодательством порядке отказа на включение его в список избирателей.
Статья 3. Равное избирательное право
1. Соблюдение принципа равного избирательного права означает следующее:
а) каждый гражданин имеет один голос или равное с другими гражданами
число голосов и вправе осуществить наравне с другими гражданами свое право
голосовать, причем его голос (голоса) имеет такой же вес, как и голоса других
избирателей, при этом на вес голоса (голосов) избирателя не должна влиять
применяемая в государстве избирательная система;
б) при проведении голосования по одномандатным и (или) многомандатным
избирательным округам эти округа образуются на равной основе с тем, чтобы
результаты голосования возможно точно и полно выражали волю избирателей.
Критериями равной основы могут быть примерное равенство одномандатных
избирательных округов по числу избирателей или примерное равенство числа
избирателей на один депутатский мандат в многомандатных избирательных округах.
Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться
труднодоступность и отдаленность местности, компактность проживания коренных
малочисленных народов или иных национальных меньшинств и этнических групп.
2. Каждый избиратель имеет право на равный и беспрепятственный доступ
на избирательный участок, а также в помещение для голосования, чтобы реали­
зовать свое право на участие в свободном голосовании.
3. Гражданину может быть предоставлена возможность реализовать свое право
на участие в голосовании посредством организации досрочного голосования,
393
голосования вне помещения для голосования либо иных процедур голосования,
обеспечивающих создание максимальных удобств для избирателей.
4. Каждый гражданин должен иметь равные правовые возможности выдвинуть
свою кандидатуру на выборах.
5. Ограничения, связанные с особенностями участия в избирательной кампании
кандидатов, баллотирующихся на выборный пост на новый срок, регулируются
конституцией и законами. Соблюдение установленных ограничений не должно
препятствовать осуществлению депутатами, выборными должностными лицами
своих полномочий и выполнению своих обязательств перед избирателями.
6. Кандидаты не вправе использовать преимущества своего служебного или
должностного положения в целях своего избрания. Перечень нарушений прин­
ципа равного избирательного права и меры ответственности за такие нарушения
устанавливаются законами.
Статья 4. Прямое избирательное право
1. Соблюдение принципа прямого избирательного права означает, что граждане
голосуют на выборах соответственно за кандидата и (или) список кандидатов
или против кандидата, кандидатов и (или) списка кандидатов непосредственно,
или против всех кандидатов и (или) списков кандидатов.
2. Все депутатские мандаты в одной из палат национального законодатель­
ного органа являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или)
списков кандидатов в ходе всенародных выборов.
3. Если национальный законодательный орган является двухпалатным и часть
или все депутатские мандаты другой его палаты не являются объектом свободной
состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных
выборов, то это не противоречит настоящей Конвенции.
Статья 5. Тайное голосование
1. Соблюдение принципа тайного голосования означает исключение какого
бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей, обеспечение равных
условий для свободного выбора.
2. Право граждан на тайну голосования не может быть никоим образом и чем
бы то ни было ограничено.
3. Выборы проводятся с использованием процедуры тайного голосования.
4. Избирательные органы обеспечивают соблюдение предусмотренных
конституцией, законом, иными правовыми актами условий, которые исключают
возможность осуществления какого бы то ни было контроля или наблюдения
за заполнением избирателем бюллетеня в месте тайного голосования, совер­
шения кем бы то ни было действий, нарушающих тайну волеизъявления
избирателя.
Статья. 6 Периодические и обязательные выборы
1. Выборы избираемых органов государственной власти, органов местного
самоуправления, иных органов народного (национального) представительства,
394
выборных должностных лиц являются обязательными и проводятся в сроки,
установленные конституцией и законами.
2. Выборы должны проводиться с устанавливаемой конституцией, законами
периодичностью так, чтобы основой избираемых органов государственной власти,
органов местного самоуправления, иных органов народного (национального) пред­
ставительства, выборных должностных лиц всегда была свободная воля народа.
3. Срок полномочий избираемых органов и выборных должностных лиц
устанавливается конституцией и законами и может изменяться только в пред­
усмотренном ими порядке.
4. Не должны предприниматься действия или распространяться призывы,
побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву или отмене, или
переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных
в соответствии с конституцией, законами.
5. В условиях чрезвычайного или военного положения для обеспечения без­
опасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с консти­
туцией, законами могут устанавливаться ограничения прав и свобод с указанием
пределов и срока их действия, а также может быть отложено проведение выборов.
Статья 7. Открытые и гласные выборы
1. Подготовка и проведение выборов осуществляется открыто и гласно.
2. Решения органов государственной власти, органов местного самоуправле­
ния, избирательных органов, принятые в пределах их компетенции и связанные
с назначением, подготовкой и проведением выборов, обеспечением и защитой
избирательных прав и свобод гражданина, в обязательном порядке подлежат
официальному опубликованию либо доводятся до всеобщего сведения иным
путем в порядке и сроки, предусмотренные законами.
3. Правовые акты и решения, затрагивающие избирательные права, свободы
и обязанности гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения.
4. Избирательный орган в течение срока, установленного законодательством
о выборах, официально публикует в своем печатном органе или в иных сред­
ствах массовой информации сведения об итогах голосования, а также данные
об избранных лицах.
5. Соблюдение принципа открытости и гласности выборов должно обеспе­
чивать создание условий для осуществления общественного и международного
наблюдения за выборами.
Статья 8. Свободные выборы
1. Верховенство конституции является основой для проведения свободных выборов
и обеспечения гражданам и иным участникам избирательного процесса возможности
без какого бы то ни было влияния, насилия, угрозы применения насилия или иного
противоправного воздействия сделать свой выбор относительно своего участия
или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами,
не опасаясь наказания либо воздействия, какими бы ни были итоги голосования
395
и результаты выборов, а также правовых и иных гарантий неукоснительного соблю­
дения принципа свободных выборов в течение всего избирательного процесса.
2. Участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто
не может принудить его голосовать «за» или «против» какого-либо определенного
кандидата (кандидатов), определенного списка кандидатов, никто не вправе
оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или
неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Ни один изби­
ратель не может быть принужден кем бы то ни было объявить, как он намерен
голосовать или как он голосовал за кандидата (кандидатов), списки кандидатов.
3. Кандидат, политическая партия (коалиция) и другие участники избиратель­
ного процесса несут ответственность перед обществом и государством в соот­
ветствии с конституцией и законом. Ни один кандидат, ни одна политическая
партия (коалиция), ни одно иное общественное объединение или общественная
организация не имеет права использовать методы психического, физического,
религиозного принуждения или призывы к насилию, или угрозы применения
насилия, или любые иные формы принуждения.
Статья 9. Подлинные выборы
1. При подлинных выборах обеспечивается выявление свободно выраженной
воли народа и непосредстве