Лекция №2: Понятие, генезис и роль международных

Лекция №2: Понятие, генезис и роль международных избирательных
стандартов в регулировании выборов в Российской Федерации.
(Подготовлена доктором юридических наук Р.Т. Биктагировым.)
Общее понятие стандарта в справочной литературе трактуется как
некий образец, мерило, которым должно соответствовать что-нибудь по
своим признакам, качественным и количественным характеристикам. Так,
Толковый словарь русского языка термин «стандарт» определяет как
«типовой вид, образец, которому должно удовлетворять изделие по своим
признакам, свойствам, качествам». Как правило, стандарт закрепляется в
официальном документе.
Стандарты действуют в различных сферах и уровнях: экономике,
технологии, социальной жизни, в политической сфере, а также на уровне
национальном, региональном, международном, иных сферах и уровнях.
Следует заметить, что в технике и технологиях, производстве
продукции требования стандартов гораздо конкретнее и строже, нежели в
социальной
жизни
и
политической
сфере,
где
допускается
многовариантность, учитывающая специфику действия социальных норм и
государственно-политических институтов.
После Второй мировой войны в процессе развития и
совершенствования норм и институтов международного права мировое
сообщество выработало принципы и нормы в области прав и свобод человека
в целом, а также касающиеся порядка проведения свободных
демократических выборов,
которые
постепенно
стали
называть
международными стандартами в области прав человека, в том числе и в
сфере формирования выборных органов публичной власти.
Термин «международные избирательные стандарты» был введен в
научный и практический оборот в середине 90-х годов XX века известным
ученым и практиком – организатором в области избирательного права и
процесса А.А. Вешняковым. Он, опирался на достижения международноправовой науки и в частности, на тезис, сформулированный Р.А.
Мюллерсоном о том, что все международные нормы в области прав и свобод
личности принято называть международными стандартами, предложил
назвать международные принципы и нормы «в области прав человека,
касающиеся
свободных справедливых выборов,
международными
избирательными стандартами». (см.: его труд: Избирательные стандарты в
международном праве и их реализация в законодательстве Российской
Федерации. М.: Весь мир, 1997, с. 5, 13). Им же был подготовлен и
предложен проект Конвенции Совета Европы о стандартах свободных
справедливых подлинных и периодически проводимых выборов как первый
шаг к кодификации избирательно-правовых принципов, норм на уровне
Совета Европы.
В современный период в научной и учебной литературе и практике
избирательных
органов
сложилось
понимание
международных
избирательных стандартов как определенного минимума условий
функционирования демократического государства и такого его важнейшего
института как демократические выборы органов публичной власти, как
общепризнанные требования к проведению выборов, ниже которых нельзя
опускаться законодательно и правоприменителю. Таким образом
международные избирательные стандарты выступают как эталоны, критерии
для оценки организации и проведения выборов с точки зрения соблюдения
общепризнанных сообществом государств демократических принципов и
норм.
В то же время следует отметить, что международные избирательные
стандарты как таковые не установлены в каком-либо определенном
нормативном акте, а представляют собой собирательное понятие, так как они
воплощены в различного рода универсальных (планетарных) локальных
(региональных) международных документах к тому же не носящих название
стандартов. Исключение из этого правила, пожалуй, составляет только
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и
свобод в государствах- участниках СНГ, подписанная 7 октября 2002 г. в г.
Кишиневе (Республика Молдова) главами семи из двенадцати государствучастников СНГ, в названии которой присутствует слово «стандарты».
Тем не менее термин международные избирательные стандарты прочно
вошел в научный и практический оборот. Заметный вклад в исследование
проблемы избирательных стандартов внесли такие ученые и практики, как
А.А.Вешняков, В.И.Лысенко, Ю.А.Веденеев, Р.Т.Биктагиров, А.Г.Головин,
И.Б.Борисов, Г.Н.Андреева, А.А.Евлаков и др.
Международные
избирательные
стандарты
относятся
к
государственно-политической сфере и потому им присуща гибкость,
вариативность, позволяющая учитывать тип и форму устройства различных
государств, особенности действующего политического режима, менталитета
науки, традиции государственно-политического строительства в стране.
Поэтому универсальные (мировые) и региональные стандарты выборов
допускают применение государствами по своему усмотрению различных
избирательных систем, способов финансирования выборов, выдвижения
кандидатов, правового регулирования информационного обеспечения
выборов, голосования, подведения итогов голосования и результатов
выборов, своеобразное регулирование других институтов избирательного
права и процесса.
Система международных стандартов различаются по видам (уровням):
универсальные, региональные, разновидностью последних являются
континентальные стандарты выборов – европейские, азиатские,
американские, африканские и даже арабские.
К универсальным избирательным стандартам относятся документы
общепланетарного значения, выработанные глобальными международными
организациями, представителями государств всех континентов, к которым в
той или иной форме при соединились большинство стран мира. Прежде
всего, это политико-правовые документы мирового сообщества государств,
как ООН, его многочисленные учреждения, Межпарламентский союз. По
последним опубликованным данным насчитывается более 56 универсальных
международно-правовых документов, в той или иной степени регулирующих
правоотношения в сфере выборов и референдумов, в том числе 52 принятых
ООН и его учреждениями, 4 – Межпарламентским союзом.
Важнейшими из них являются Устав Организации Объединены Наций
от 26 июня 1945 года, Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря
1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16
декабря 1966 года и Факультативный протокол к нему от 19 декабря 1966
года и ряд резолюций Генеральной Ассамблеи ООН.
С точки зрения широты охвата и конкретизации электоральных
процедур наиболее значимым универсальным источником международных
избирательных стандартов является Декларация о критериях свободных и
справедливых выборов, принятая на 154 сессии Межпарламентского союза
26 марта 1994 года в Париже.
Наибольшую
и
специализированную
часть
международных
избирательных стандартов представляют документы регионального
(континентального) характера. Такие документы приняты различными
региональными международными организациями: ОБСЕ, Советом Европы и
его учреждениями, Европейским Союзом, Содружеством Независимых
Государств, Шанхайской организацией сотрудничества, Организацией
американских государств, Африканским Союзом, Европейским судом по
правам человека и другими международными организациями регионального
масштаба.
Относительно правовой природы универсальных и региональных
международных правовых документов фиксирующих избирательные права
граждан, их право на участие в управлении государством и обязательства
государств по их признанию и обеспечению, следует отметить, что они
являются обязательными к исполнению либо носят рекомендательный
характер для государств- участников договора (конвенции), а также для
государств, официально не участвующих в договоре, конвенции, как
ориентиры в развитии и совершенствовании своей избирательной системы.
Существуют также правила, обычаи, согласно которым суверенные
государства как субъекты международного права сами определяют степень
обязательности международных документов, содержащихся в них норм и
принципов поведения. Некоторые документы, например, Международный
пакт о гражданских, политических правах, участниками которого являются
127 государств, сразу принимались как обязательные для государствучастников.
К обязательным относятся также нормы и положения Конвенции о
стандартах демократических выборов СНГ для государств- участников, хотя
это прямо не зафиксировано в тексте Конвенции.
Рассматривая правовую природу международных избирательных
стандартов не следует переоценивать их значение в качестве регулятора
избирательного процесса в отдельных государствах, ибо большинство
международных документов, затрагивающих электоральную сферу носят
рекомендательный
характер,
достаточно
общие
формулировки
предоставляют государствам широкую свободу выбора различных
избирательных систем и правовой регламентации избирательных действий и
процедур. Такой подход полностью согласуется с так называемым
электоральным суверенитетом государств, их политической независимости, в
том числе и в вопросах избирательных прав граждан и установления порядка
проведения выборов в органы публичной власти.
Характерна в этом отношении и позиция государств- участников
Европейского Союза относительно выборов Европарламента. Неоднократные
попытки унифицировать выборы в указанный орган не находили поддержки
и большинства депутатов. А поэтому Акт о выборах депутатов
Европарламента содержит только общие принципы организации выборов, а
избирательный процесс в целом и в деталях регулируется в каждом из
государств- участников Союза нормами его национального законодательства.
Собственно
внутренним
национальным
законодательством
регулируется избирательный процесс в Российской Федерации и ее
субъектах. Но эти нормы не противоречат международным избирательным
стандартам.
Заслуживает быть отмеченным и то обстоятельство, что в последние
годы утверждается более широкое понимание избирательных стандартов,
согласно которому данное понятие включает не только международный но и
внутренние аспекты. Последние, по мнению ряда ученых (Андреева Г.Н.,
Старостин И.А.) предоставлены конституционными, законодательными
нормами относительно института выборов.
Под
конституционными
избирательными
стандартами
подразумеваются принципы и нормы, установленные непосредственно в
Основном законе содружества относительно избирательных прав и
избирательной системы. Избирательно-правовая доктрина исходит из того,
что указанные конституционные принципы и нормы являются эталоном,
главными ориентирами для текущего законодательства о выборах,
следовательно, они образуют в совокупности конституционные
избирательные стандарты для данного государства, выходить за рамки
которых законодатель не вправе.
Оценивая
характер
конституционных
стандартов,
можно
констатировать следующую закономерность: чем обширнее и детальнее
конституционное регулирование, тем меньше возможностей для текущего
законодательства по вопросам избирательного права и, наоборот, узость
(скупость) конституционного регулирования создает широкие условия для
парламента и другим правотворческим органам для первичного и вторичного
правового регулирования избирательных отношений. Именно так обстоит
дело в современной России в условиях отказа суверена от установления
избирательной системы на конституционном уровне. Минимальное число
конституционных норм открывает парламентариям возможность непрерывно
менять избирательное законодательство в угоду политической конъюнктуре,
а то и прямо в интересах политических групп, располагающих большинством
депутатских мандатов в законодательном органе, что отчетливо наблюдается
в период развития новой России.
Эффективность
воздействия
на
избирательную
практику
конституционных стандартов выборов определяется в основе двумя
факторами: во-первых, адекватности конституционных установлений
общественно-политическим потребностям (идеалам) народа (избирательного
корпуса) и, во-вторых, степенно реального верховенства конституции среди
других правовых актов. Отсюда вывод: чем выше уровень действительности
конституционных принципов и норм, тем полнее и точнее они отражают
реальное соотношение сил, действующих на политической арене, тем выше
вероятность того, что конституционные стандарты не будут лишь правовой
формальностью, а окажут эффективное влияние на уровень демократизма
избирательной системы, легитимности избирательного процесса, избранных
органов власти и должностных лиц.
Введенный
в
Научный
оборот
термин
«законодательные
избирательные стандарты пока не получил достаточной разработки в
научной литературе. При первом приближении под законодательным
избирательным стандартам следует понимать принципы и нормы
избирательного права, принятие с соблюдением требований стандартов более
высокого уровня (международных, региональных, конституционных) и
регламентирующие избирательные права и процедуры обязательные как для
самого законодателя и в особенности для нижестоящих законодательных
(право-творческих) органов – субъектов федерации, автономных и
муниципальных образований.
К такого рода законодательным стандартам относятся положения так
называемых различных законов, определяющие основы правового
регулирования избирательных прав и избирательных процедур текущими
законами подзаконными актами. Например, типичными законодательными
стандартами следует признать нормы и принципы Федерального закона «Об
основных гарантиях избирательных прав – граждан Российской Федерации»,
устанавливающие рамки применения различных избирательных систем в
субъектах РФ, принципы проведения выборов, финансирования
избирательных кампаний, определяющие многие другие основы
избирательной практики, за пределы которых не вправе выходить на
федеральные законы, на законы субъектов РФ, на подзаконные акты.
Подобного рода стандарты обязательны для нижестоящих правотворческих
органов, при установлении или норм, касающихся выборов и референдумов.
Что же касается избирательных стандартов муниципальных
образований, на которые указывается в отдельных трудах, то их
существование представляется более чем спорным, так как муниципальные
образования,
будучи
низовыми
замкнутыми
административнотерриториальными единицами не имеют в своем подчинении каких-либо
публичных органов власти нижестоящего уровня. При таких обстоятельствах
нормы устава, иного правового акта муниципального образования
относительно выборов, претендующие на статус избирательных стандартов,
рассчитаны исключительно на внутреннее «потребление» и не
распространяются на какие-либо иные властные структуры, организующие
выборы, за отсутствием таковых. Ведь стандарт изначально предполагает
применение органом или организаций, находящимися во власти отношениях
с субъектом, установившим данную норму стандартного характера.
Завершая краткий обзор разновидностей избирательных стандартов
следует подчеркнуть их строгую иерархичность. Наибольшим авторитетом и
степенью влияния на нормотворчество государств обладают международные
избирательно-правовые нормы и принципы. Стандарты, устанавливаемые
нижестоящими органами не должны противоречить стандартам,
установленным вышестоящими инстанциями. Так что стандарты
устанавливаемые на уровне скажем, субъекта Федерации, должны
соответствовать
как
международным,
так
и
конституционным,
законодательным стандартом федерации избирательно правовых норм и
принципов. В случае несоответствия эти коллизии устраняются методами
конституционного и судебного контроля, а равно мерами приведения в
соответствие с требованиями вышестоящих стандартов, принимаемыми
самими право творческими органами, издавшими нестандартный правовой
акт.
Политическое
и
юридическое
содержание
международных
избирательных стандартов особенно ярко отражено в Декларации
Межпарламентского союза о критерия свободных и справедливых выборов
от 26 марта 1994 г. В этом документе подчеркивается, что в демократическом
государстве должны быть созданы надлежащие условия для реализации
права граждан на участие в управлении государственными делами как
непосредственно, так и через своих выборных представителей, раскрыто
содержание принципов участия граждан в выборах, а так же содержание
таких категорий, как свободны, с подлинные, периодические и обязательные
выборы. Зафиксированы права кандидатов, политических партий на равный
доступ к средствам массовой информации с целью освещения своих
политических взглядов, предвыборных программ. Подчеркивается, что
каждое лицо, политическая партия имеют право на охрану законом и на
защиту от вооружений политических и избирательных прав в судебном
порядке.
В то же время каждый кандидат, партия несут ответственность перед
обществом им государством. Никто не должен прибегать к насилию,
участники выборов должны уважать права и свободы других лиц.
Каждый кандидат и политическая партия, участвующие в
избирательной кампании должны согласиться с результатами свободных и
справедливых выборов.
Международные избирательные стандарты – и это важно подчеркнуть
– не только предусматривают права и свободы граждан – избирателей,
кандидатов, политических партий, но и устанавливают права и обязанности
государств как законодательного, так и правоприменительного и
организационного характера.
Для проведения в жизнь международных избирательных стандартов
важное значение имеют способы их включения в национальную правовую
систему. На основе части 4 ст. 15 Конституции РФ этот вопрос решен
Федеральным законом «О международных договорах Российской
Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-Ф3.
Установлено,
что
положения
официально
опубликованных
международных
договоров
РФ,
не
требующие
издания
внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ
непосредственно. Для осуществления иных положений таких договоров
принимаются соответствующие правовые акты (часть 3 ст. 5 названного
Федерального закона). При этом закон установил различные формы
выражения согласия России на обязательность для нее международного
договора. В частности, такое согласие может выражаться путем:
подписания (заключения) договора;
обмена документами, образующими договор;
ратификации договора;
принятия договора;
присоединения к договору;
применения любого другого способа выражения согласия, о котором
условились договаривающиеся стороны.
Подобного рода решения принимаются органами государственной
власти РФ в соответствии с их компетенцией.
Законом определены договоры, подлежащие ратификации по
предметному признаку. Среди них назвали договоры, предметом которых
являются основные права и свободы человека и гражданина (к ним относятся
и договоры/акты) касающиеся избирательных прав граждан, а также
договоры, исполнение которых требует изменение действующих или
принятия новых федеральных законов.
Надо подчеркнуть, что принцип приоритета норм международного
права над национальным законодательством не действует автоматически.
Этот принцип в частности, не распространяется на Конституцию РФ, что
связано с ее верховенством в правовой системе государства. Сначала надо
внести в установленном порядке поправки в Конституцию РФ, а затем
принять решение о состоянии на обязательность данного международного
договором для России в форме федерального закона. За более чем 20-летний
период действия Конституции РФ данная процедура ни разу не применялась.