Берлявский Л.Г., д.и.н., к.ю.н. Выборы являются

Берлявский Л.Г., д.и.н., к.ю.н.
Избирательное право Итальянской Республики и Федеративной
Республики Германии: сравнительный анализ
Выборы
являются
важнейшим
элементом
демократического
политического режима. Посредством выборов происходит формирование
избираемых государственных и муниципальных органов. Выборы являются
надежным барометром социально-политической жизни в той или иной
стране,
конституционным
средством
отбора
политических
лидеров.
Избирательные права входят в каталог политических прав личности. Участие
в избирательных кампаниях стало надежным показателем политической
активности либо пассивности населения, его отношения к действующей в
государстве власти.
Зарубежное избирательное право изучает существующие в отдельных
странах мира избирательные системы, т.е. порядок организации и проведения
выборов
в
конкретных
государствах,
порядок
подсчета
голосов
и
обнародования результатов выборов, осуществление контроля за ходом
голосования при выборах представительных органов власти, некоторых
органов власти и должностных лиц, органов местного самоуправления и др.1
При изучении избирательного права зарубежных стран следует, прежде
всего, обратить внимание на его источники, в число которых входят
международные стандарты избирательных прав2, конституции государств и
иные
нормативно-правовые
акты
зарубежного
избирательного
законодательства3.
Современные отечественные публикации по избирательному праву
зарубежных
1
стран
пополнились
в
последние
годы
учебниками
и
Сравнительное избирательное право / Науч. ред. В.В. Маклаков. М., 2003. С.3.
Международные избирательные стандарты. Сборник документов // Отв. ред. А. А. Вешняков; науч. ред.
В.И. Лысенко. М., 2004.
3
Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Отв.ред.
А.А.Вешняков. М.: Весь Мир, 2004
2
исследованиями, написанными как в проблемном плане4, так и с точки
зрения изучения избирательных систем отдельных зарубежных стран5.
Одной из наиболее значимых работ западных авторов, изданных на
русском языке, была статья Р. Таагепера и
М.С. Шугарт «Описание
избирательных систем»6. Она явилась кратким изложением капитальных
исследований данных авторов и их сотрудников в сфере сравнительного
избирательного права7. Этим проблемам посвящены также работы К.Бенуа,
А. Хоффмана, Дж.Коломера, М. Канга и др.8
Целью
настоящей
статьи
является
сравнительный
анализ
избирательного права двух европейских государств, ведущих членов
Европейского Союза: Итальянской Республики и Федеративной Республики
Германии. Оба государства пережили периоды фашистских диктатур,
послевоенную
демократизацию,
имеют
стабильные
конституционные
системы, развитую экономику. Вместе с тем, с точки зрения избирательного
права, каждое из них отличается существенными особенностями.
По форме правления Италия – парламентская республика. По форме
государственного устройства это унитарное государство, в составе которого
4
Зарубежное избирательное право / Науч. ред. В.В. Маклаков. М., 2003; Сравнительное избирательное
право / Науч. ред. В.В. Маклаков. М., 2003; 27. Ковачев
Д.А.
Конституционная
регламентация
избирательной системы в законодательстве о выборах зарубежных государств // Вестник Центральной
избирательной комиссии. 2007. № 7. С.129-138; и др.
5
Берлявский Л.Г. Конституционное право государства Израиль: обзор исследований // Государство и право.
2009. № 4. С.56-62; его же. Конституционное право Иорданского королевства // Юридический Вестник
РГЭУ «РИНХ». 2006. № 3.С 5-12; его же. Конституционное развитие Ливанской республики //
Государственная власть и местное самоуправление. 2009.№7.С.44-47; Воробьев В.П., Чайко И.А.
Израильский парламентаризм: конституционно-правовой анализ. М., 2006; Современные избирательные
системы. Вып. 1: Великобритания, Канада, Мексика, Польша / Д.В.Лафитский, Н. М. Касаткина, А. Г.
Орлов, Н. Ю. Трещетенкова. М., 2006; Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия,
Швеция / А. Г. Орлов, Ю.И Лейбо, И.А. Ракитская; науч. ред. Ю.А.Веденеев, В.И. Лысенко. М., 2007;
Современные избирательные системы. Вып. 3: Испания, США, Финляндия, Япония. / А.Г. Орлов, В.И.
Лафитский, И.А. Ракитская, Т.О. Кузнецова; Науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. М., 2009;
Современные избирательные системы. Вып. 4: Австралия, Венесуэла, Дания, Сербия / Т.И. Чурсина, А.Г.
Орлов, И.А. Ракитская, К.А. Половченко; науч. ред. А.В. Иванченко, В.И. Лафитский. М., 2009; Соколов
В.И., Демчук А.Л. Всеобщие выборы в Канаде: прежнее «правительство меньшинства» // США – Канада:
экономика, политика, культура. 2009. № 1.С.3-12; Травкина Н.М. Выборы в США XXI века. // США –
Канада: экономика, политика, культура.2009. № 2.С. 22-37. и др.
6
Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем. // Полис, 1997, №3.С.55- 68.
7
Mixed-Member Electoral System. The Best of Both Worlds? / Ed. Shugart M.S., Wattenberg M. Oxford, 2001;
etc.
8
Benoit K. Models of electoral system change // Electoral Studies. 2004. № 23. P. 363-389; Hoffman A.L. Political
parties, electoral systems and democracy: A cross-national analysis // European Journal of Political Research. 2005
№ 44. P231-242; Colomer J. It’s Parties That Choose Electoral Systems (or, Duverger’s Laws Upside Down) //
Political Studies. 2005. № 53. P.1-21; Kang M.S. To Here from Theory in Election Law // Texas Law Review.
2009. № 87. P. 786-810; etc.
20 областей, 5 из которых обладают специальным статусом. В отечественной
юридической литературе Италия характеризуется как регионалистское
государство, вся территория которого состоит из автономных образований.
Подобный тип государства сложился в 50-е годы XX века9. Пять областей
(Трентино-Альто-Адидже, Валле дАоста, Фриули-Венеция-Джулия, Сицилия
и Сардиния) с особым правовым статусом в настоящее время обладают
признаками субъектов федерации. Современный итальянский государствовед
С. Паджно охарактеризовал регионализм как составную часть итальянской
конституционной системы10.
Первая избирательная кампания была организована в стране только в
1861 г., когда избирательным правом обладали только 1,9 % населения. В
настоящее
время
выборы
в
Италии
классифицируются
на
общенациональные, областные, местные или административные, выборы в
Европейский парламент.
На общенациональном уровне избирается глава государства – Президент
Республики, а также двухпалатный Парламент, состоящий из Палаты
депутатов и Сената. Президент Итальянской Республики избирается сроком
на семь лет на специальном заседании обеих палат парламента, в котором
участвуют также 58 делегатов от областей. Для избрания Президента
применяется система абсолютного большинства. При этом если Президента
не удалось избрать абсолютным большинством трижды, то в четвертом туре
победившим считается кандидат, получивший простое большинство голосов.
В соответствии с ч.1 ст. 48 Конституции Итальянской Республики
избирателями являются все граждане, мужчины и женщины, достигшие
совершеннолетия. Вместе с тем данное положение не носит универсального
характера, поскольку в выборах сенаторов участвуют избиратели, достигшие
25 лет (ч.1 ст. 58). На конституционном уровне предусмотрены и гарантии
прав граждан, проживающих за границей (ч.2 ст. 48). С этой целью на
9
Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2005. С.224.
Pajno C. Regionalism in the Italian constitutional System // Diritto Questione Pubbliche. 2009. N 9. P.625-642.
10
выборах в каждую из палат Парламента учреждаются заграничные округа, за
которыми закрепляется определенное число мандатов – двенадцать для
Палаты депутатов (ч.2 ст. 56) и шесть – для Сената (ч.2 ст. 57).
Участие в голосовании является гражданским долгом (ч.3 ст. 48
Конституции), но не обязанностью. Вместе с тем, в итальянской литературе
отмечается,
что
благодаря
хорошо
спланированной
пропагандисткой
кампании в отношении нарушителей и а определенной степени благодаря
угрозе применения предусмотренного в законе наказания (внесения записи о
неучастии в голосовании в документы учета населения) удалось добиться
стабильно высокого участия избирателей в голосовании. По числу
избирателей, участвующих в голосованиях, Италия традиционно опережает
не только большинство западных стран, но и показатели активности времен
фашистского режима11.
Обе палаты итальянского Парламента избираются сроком на пять лет.
При выборах 617 депутатов Палаты депутатов применяется региональная
пропорциональная избирательная система; образуется 26 избирательных
округов.
В соответствии со ст. 1 Законодательного декрета № 533 от 20 декабря
1993 г., Сенат Республики избирается на областной основе. Мандаты
распределяются между областями в соответствии со ст. 57 Конституции
декретом
Президента
Республики
по
предложению
Министерства
внутренних дел на основании решения Совета министров с учетом последней
всеобщей переписи населения12. При выборах верхней палаты Парламента
образуются 20 избирательных округов, совпадающих с административными
границами 20 областей страны. В состав верхней палаты входят 309
сенаторов. Особенность данного вида выборов состоит в том, что число
11
Избирательное право Итальянской Республики. Вступительная статья // Сборник нормативных правовых
актов зарубежного избирательного законодательства / Под ред. А.А. Вешнякова. М., 2004. C. 354.
12
Законодательный декрет № 533 от 20 декабря 1993 г. Сводный текст законов о выборах Сената
Республики // Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Под ред.
А.А. Вешнякова. C.399-400.
депутатских мандатов в каждом избирательном округе зависит от
численности населения.
Кроме того, на основании ст. 59 Конституции Президент вправе
назначить пожизненно сенаторами пять граждан, «прославивших Родину
выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и
литературной областях». Каждый бывший Президент Республики является
сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого. В число
сенаторов по праву входили лауреаты Нобелевской премии по биологии
Р.Леви-Монтальчини, по литературе Э.Монтале и др.
Помимо этого, около трех миллионов итальянских избирателей,
проживающих за рубежом, образуют отдельный избирательный округ. Они
избирают 12 депутатов и 6 сенаторов.
Избирательная система на парламентских выборах была подвержена
значительным изменениям. Одной из причин крушения традиционной
партийной системы в Италии стала реформа избирательной системы 1993 г.:
в результате перехода от пропорциональной системы к мажоритарной не
могли выдвигаться партийные списки, как это (что было на протяжении 50
лет), партии оказались не готовы к работе в новых условиях – в
мажоритарных округах, где у них не было тесных связей с избирателями13.
В частности, в 1993-2004 гг. при выборах нижней палаты 75 %
депутатов
избирались
в
одномандатных
округах
по
принципу
относительного большинства и только 25 % - на пропорциональной основе. С
2005 г. с целью придания большей стабильности и эффективности
деятельности правительства, которое должно опираться на парламентское
большинство, произошел переход на пропорциональную систему. Причина
этого состояла в том, что после 1945 г. в стране сменилось 62 состава
правительства. В настоящее время на выборах используются закрытые
13
Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. Особенная часть (50 государств).
М., 2004. С.141.
списки кандидатов по избирательному округу, для определения результатов
выборов применяется метод наибольшего остатка с бонусной модификацией.
Итальянское избирательное законодательство предполагает развитую
систему заградительных барьеров: для Палаты депутатов в масштабах
страны установлены различающиеся барьеры для политических партий и
партийных коалиций, для Сената – для каждого избирательного округа с
учетом того, что на сенатских выборах барьер в два раза выше. Для допуска
к распределению мандатов в Палате депутатов партия должна набрать не
менее четырех процентов голосов; коалиция политических партий - не менее
десяти процентов голосов на выборах, при этом
каждая входящая в
коалицию партия должна набрать не менее двух процентов. В Сенате
заградительный барьер для коалиции составляет двадцать процентов и
восемь процентов для входящей в коалицию партии.
Всего в Италии около 47,5 миллионов избирателей, имеющих право
голосовать за кандидатов в Палату депутатов, и 43,5 миллионов – за
сенаторов. Процедура голосования проводится в течение двух дней: в
воскресенье и понедельник.
На областных выборах избираются областные советы, осуществляют
законодательные,
распорядительные
и
иные
функции,
образующие
исполнительные комитеты (джунты), которые, в свою очередь, избирают
своих председателей.
Что касается выборов в 72 депутатов Европейского парламента, то в
них имеют право участвовать все граждане Европейского союза, достигшие
18 лет, постоянно проживающие на территории Италии и обладающие
активным
избирательным
правом.
Выборы
проводятся
по
пяти
избирательным округам по пропорциональной системе: Северо-Западный
округ избирает 21 депутата, Северо-Восточный округ – 15, Центральный
округ – 15, Южный округ – 15, островные территории – 6. В целом в Италии
50,3 миллионов избирателей, которые могут голосовать за депутатов
Европейского парламента от Италии.
Итальянское
избирательное
законодательство
базируется
на
международных стандартах избирательных прав. В частности, согласно
ст.1.1 Декрета Президента Республики № 361 от 30 марта 1957 г. Палата
депутатов избирается всеобщим, прямым и равным, свободным и тайным
голосованием в один тур14. В соответствии со ст. 4.1 данного нормативного
акта
голосование
понимается
как
право
всех
граждан,
свободное
осуществление которого гарантируется и поощряется Республикой.
Среди ограничений активного избирательного права установлен
возрастной ценз: для выборов Палата депутатов, депутатов Европейского
парламента – 18 лет, для сенатских выборов – 25 лет. Во время выборов в
Сенат более взрослые избиратели избирают «более взрослую» по возрасту
палату, что преследует цель сделать верхнюю палату более «мудрой»,
опытной, взвешенно, чем нижняя15.
Согласно Конституции, избирательное право может быть ограничено
вследствие гражданской недееспособности, окончательного уголовного
приговора и в случаях недостойного поведения (ч.4 ст. 48). Эти положения
конкретизируются в текущем законодательстве. В соответствии со Сводным
текстом законов об активном избирательном праве, о составлении и
пересмотре списков избирателей, утвержденным декретом Президента
Республики № 223 от 20 марта 1967 г. не являются избирателями:
– банкроты – на весь строк банкротства, но не более пяти лет;
– лица, подвергнутые мерам безопасности, связанным с лишением свободы,
или находящиеся под надзором на весь срок действии данных мер;
– лица, приговоренные к наказанию, которое влечет за собой бессрочное
лишение избирательных прав;
– лица, временно лишенные избирательных прав, на весь срок лишения;
– лица, осужденные за определенные умышленные преступления, в течение
пяти лет независимо от наказания, даже если данное наказание не влечет
14
Декрет Президента Республики № 361 от 30 марта 1957 г. Одобрение сводного текста законов,
содержащих нормы о выборах Палаты депутатов // Сборник нормативных правовых актов зарубежного
избирательного законодательства / Под ред. А.А. Вешнякова. C.362.
15
Якушев А.В. Указ. соч. С.135.
лишения избирательных прав или предусматривает лишение на меньший
срок16.
Кроме того, не подлежат избранию председатели провинциальных
джунт, синдики коммун с населением свыше 20 тыс. жителей, начальник
полиции, его заместитель и генеральные инспекторы и служащие органов
публичной безопасности, Председатели Кабинета Министров, представители
правительства в автономных областях с особым статусом, высшее
командование вооруженных сил. Имеются ограничения для реализации
избирательных прав магистратов, т.е. судей и прокуроров, а также
итальянских дипломатов17.
Пассивное избирательное право также предполагает возрастной ценз:
на выборах в Палату депутатов, Европейский парламент – 25 лет, в Сенат –
40 лет, на выборах Президента Республики – 50 лет. Лишение активного
избирательного
права
влечет
за
собой
также
утрату
пассивного
избирательного права.
Избирательными объединениями являются политические партии,
которые не подлежат государственной регистрации как юридические лица.
Политические партии регистрируются в Министерстве внутренних Италии
при проведении выборов и исключительно как субъекты избирательного
процесса. Для регистрации политической партии представляется эмблема,
название
политической
партии,
список
кандидатов
и
лицо,
его
возглавляющее, а также предвыборная программа партии. В процессе
выборов допустимо образование коалиций политических партий.
Выборы в Учредительное собрание 1946 г. Продемонстрировали
преимущество
трех
массовых
партий:
Христианско-демократической,
Социалистической и Коммунистической18. Для современного периода
развития Италии характерным является множественность политических
16
Избирательное право Итальянской Республики. Вступительная статья // Сборник нормативных правовых
актов зарубежного избирательного законодательства / Под ред. А.А. Вешнякова. C. 353-354.
17
Декрет Президента Республики № 361 от 30 марта 1957 г. Одобрение сводного текста законов,
содержащих нормы о выборах Палаты депутатов. С.363-364.
18
Pozzo B. Italy // Elgar encyclopedia of comparative law / edited by Jan M. Smits. Cheltenham, 2006. P.353.
партий, (из которых активно действуют около 50), отсутствие мощной
правой
или
правоцентристской
организации,
государственное
финансирование партий, участвующих в выборах, запрет на пропаганду
фашизма и деятельность фашистских организаций19. Для его получения
государственного
финансирования
необходимо
получить
на
общенациональных выборах не менее 1 процента голосов. Порядок
государственного
финансирования
политических
партий
регулируется
специальным законом20. Так партии имеют право принимать пожертвования,
в том числе анонимные пожертвования размером до 20 тыс. евро. Партии,
представленные в парламенте, имеют «парламентскую льготу» - они
освобождены от сбора подписей избирателей для участия в выборах.
Политические партии, не представленные в Парламенте, обязаны собрать от
1,5 до 4 тысяч подписей избирателей в каждом округе.
Наблюдателей на выборах вправе назначать только политические
партии. С 2008 г. допускается присутствие международных наблюдателей,
для
чего
перед
проведением
парламентских
выборов
принимается
специальный правительственный декрет.
Статья 1 Закона № 28 от 22 февраля 2000 г. «Положения о равном
доступе к средствам информации во время избирательных кампаний и
кампаний по проведению референдума и о сообщениях политического
характера» устанавливает, что данный акт «содействует доступу к средствам
массой информации в целях распространения сведений политического
характера и гарантирования всем субъектам политической деятельности
равенства в обращении и беспристрастность»21.
19
Колесников Е.В., Ленкина Т.А., Старшова У.А. Конституционное право зарубежных стран. Учебнометодическое пособие. Саратов, 2010. С.48.
20
Закон № 195 от 2 мая 1974 г. Об участии государства в финансировании политических партии // Сборник
нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Под ред. А.А. Вешнякова.
C.409-411.
21
Закон № 28 от 22 февраля 2000 г. Положения о равном доступе к средствам информации во время
избирательных кампаний и кампаний по проведению референдума и о сообщениях политического характера
// Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Под ред. А.А.
Вешнякова. C.422.
Система избирательных органов в стране включает в себя две
подсистемы: органы, учрежденные исполнительной властью и местным
самоуправление, а также избирательные органы в составе судебной ветви
власти. Первая подсистема включает в себя:
- Департамент по выборам Министерстве внутренних Италии, который
осуществляет регистрацию эмблем политических партий, контроль за
изготовлением бюллетеней и иной избирательной документации, подготовку
практического руководства для председателей участковых избирательных
комиссий;
- 103 административных округа имеют подразделения по выборам в
структуре аппарата префектуры, их задача - обеспечивать взаимодействие с
МВД Италии и его Департаментом по выборам;
- каждая провинция и муниципалитет имеют бюро по выборам, которое
ведет список избирателей, организует муниципальные выборы, обеспечивает
взаимодействие с Департаментом по выборам МВД, а также с окружными
подразделениями по выборам, назначает членов участковых избирательных
комиссий посредством муниципальных избирательных комиссий;
-
муниципальные
возглавляемые
избирательные
мэром.
муниципалитетом
из
комиссии
постоянные
–
Члены
избирательной
комиссии
числа
пользующихся
уважением
органы,
назначаются
депутатов
муниципалитета, при этом не менее одного члена МИК должно быть
назначено от оппозиционной политической партии в муниципалитете;
- участковые избирательные комиссии, в компетенцию которых входит
организация голосования и подсчет голосов избирателей. При назначении
членов участковых комиссий муниципальные комиссии используют такие
методы, как жребий, консенсус, голосование по кандидатурам, голосование
списком, голосование за список, представленный политической партией.
Всего
парламентских
выборах
избирательных комиссий.
образуется
около
60 000
участковых
Подсистема избирательных органов в составе судебной ветви власти
учреждена на базе кассационных и иных судов соответствующего уровня:
- Национальное центральное избирательное бюро представляет собой
структурное
подразделение
суда
кассационной
инстанции.
В
его
компетенцию входит установление результатов выборов депутатов Палаты
депутатов,
распределение
депутатских
мандатов,
официальное
обнародование результатов выборов;
- областные избирательные бюро регистрируют списки кандидатов,
определяют порядок размещения политических партий, коалиций в
избирательном
бюллетене,
изготавливают
избирательные
бюллетени,
признают избирательные бюллетени недействительными, подводят итоги
голосования на основании протоколов участковых комиссий, определяют
кандидатов, избранных депутатами; а также распределяют депутатские
мандаты на выборах в Сенат;
-
районные
избирательные
бюро
представляют
собой
структурные
подразделения областного суда кассационной инстанции или суда общей
юрисдикции, расположенного в центре избирательного округа;
- временные избирательные органы – суды муниципального уровня, которые
составляют итоговые протоколы о результатах выборов.
Для
зарубежных
избирателей
в
соответствующих
зарубежных
избирательных округах образуются специальные областные и районные
избирательные бюро в качестве структурного подразделения римского
городского суда кассационной инстанции.
Таким
образом,
в
нынешнем
итальянском
избирательном
законодательстве имеется целый ряд гарантийных механизмов формирования
устойчивой партийно-политической системы: институт сбора подписей,
разветвленная система заградительных барьеров, бонус для коалиции,
набравшей наибольшее количество голосов при распределении мандатов.
В отличие от итальянской, в немецкой науке конституционного права
существует традиция усматривать начало всех конституционных институтов
в глубокой древности. Так в течение девяти веков происходило избрание
императора
коллегией
общеимперским
курфюрстов.
постоянно
К
XII
действующим
в.
рейхстаг
органом
при
становится
германском
императоре. Вместе с тем крупные князья стремились подражать центру и в
своих владениях создавали ландтаги. Именно на основе опыта этих
учреждений
стали
впоследствии
создаваться
сначала
сословные
представительные, а затем и представительные учреждения Германии 22.
Федеративная Республика Германии по форме правления, как и
Италия,
является
парламентской
республикой,
однако
по
форме
государственного устройства – федерацией, в которую входят 16 субъектов земель. Жителям других европейских стран удивительно, насколько тесно
немцы отождествляют себя со своей правовой системой и правом. Знакомое
утверждение, что в Германии правят «закон и порядок» недостаточно точно
отражает этот феномен. Законы, правила и правовое принуждение играют в
Германии гораздо большую роль, нежели в любой иной европейской стране:
ни одно ежедневное издание не обходится без отчетов о судебных заседаниях
на местном или национальном уровне; почти в каждом выпуске вечерних
новостей присутствует «сообщение из Карлсруэ», где расположены
верховные суды23.
Все выборы в ФРГ классифицируются по трем уровням:
- федеральные (выборы в Бундестаг и Европейский парламент);
- региональные (парламенты земель (ландтаги), гражданские собрания
земель-городов);
- местные (уездные, земские, общинные советы, бургомистры городов).
Источниками избирательного права ФРГ являются, прежде всего,
Основной закон ФРГ 1949 г., Федеральный закон о выборах 1993 г.,
нормативно-правовые акты федеральных земель, которые соответствуют
общегосударственному
22
законодательству.
Помимо
них
электоральные
Избирательное право Федеративной Республики Германии. Вступительная статья // Сборник нормативных
правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Под ред. А.А. Вешнякова. C.285.
23
Schermaier M. J. German law // Elgar encyclopedia of comparative law / edited by Jan M. Smits. Cheltenham,
2006. P.273.
правоотношения регулируют Закон о проверке выборов, Федеральный закон
об общей и репрезентативной статистике по выборам в Германский
Бундестаг, Закон о выборах депутатов в Европейский парламент от ФРГ,
Федеральный закон о политических партиях и иные акты федерального
уровня.
Германская конституция основывается на принципах демократии,
законности и федеральной системы организации власти24.
В ФРГ признаны всеобщее равное прямое избирательное право при
тайном голосовании, а также принцип добровольного голосования. Согласно
абз. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ вся государственная власть исходит от
народа, она осуществляется народом путем выборов и голосований и через
посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и
правосудия. Депутаты германского Бундестага избираются всеобщими,
свободными, равными и тайными выборами. Они являются представителями
всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей
совести (абз. 1 ст. 38). Абз. 3 ст. 39 Основного закона устанавливает, что
Бундестаг постановляет о закрытии и возобновлении своих сессий;
председатель Бундестага может созвать его и ранее; он обязан это сделать по
требованию
третьей
части
членов,
Федерального
президента
или
Федерального канцлера. При этом не допускается изменение Основного
закона ФРГ, затрагивающее разделение Федерации на земли, принципы
участия земель в законодательстве или принципы, установленные в его
статьях 1 и 20 (абз. 3 ст.79)25.
Данные
принципы
конкретизируются
в
абз.
1
параграфа
1
Федерального закона о выборах, в котором установлено, что депутаты
Бундестага «избираются обладающими избирательным правом немцами
путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов в
24
Schermaier M. J. Op. cit. P. 277.
Основной закон Федеративной Республики Германии (23 мая 1949 г.) // Конституции зарубежных
государств / Сост. В.В. Маклаков. 4-е изд. М., 2003. С.108, 114, 115, 128.
25
соответствии
с
принципами,
сочетающими
мажоритарную
и
пропорциональную избирательные системы»26.
Существенной особенностью современной избирательной системы ФРГ
является наличие у избирателя двух голосов: первый голос - для выборов по
избирательному округу, второй голос – для выборов по земельным спискам
(параграф 4 Федерального закона о выборах).
Активное
избирательное
предоставляется
право
при
условии
возрастного ценза - 18 лет (абз. 2 ст. 38 Основного закона ФРГ), ценза
оседлости (постоянное проживание или наличие в течение трех месяцев
жилища в ФРГ). При этом на местном уровне (в уездах и общинах) могут
избирать граждане государств – членов Европейского союза. Принять
участие
в
голосовании
могут
только
избиратели,
включенные
в
соответствующий список избирателей либо получившие открепительное
удостоверение.
Законодательство, в частности параграф 13 Федерального закона о
выборах,
предусматривает
лишение
избирательных
вынесен
судебный
прав
следующих
категорий лиц:
-
в
отношении
которых
приговор
о
лишении
избирательных прав;
- находящиеся под опекой;
- помещенных в психиатрическую больницу в соответствии с Уголовным
кодексом ФРГ.
Пассивное избирательное право обусловлено также возрастным
цензом: 18 лет на выборах в Бундестаг и более высоким на выборах в
земельные ландтаги, в частности 25 лет – в Баварии. В соответствии с абз. 1
ст. 137 Основного закона ФРГ пассивное избирательное право чиновников,
служащих, состоящих на государственной службе, профессиональных
военных, солдат, служащих по найму, и судей Федерации, земель и общин
26
Федеральный закон о выборах // Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного
законодательства / Под ред. А.А. Вешнякова. C.297.
может быть ограничено в законодательном порядке. На выборах в уездах и
общинах могут избираться граждане государств – членов Европейского
союза.
Глава государства – Федеральный президент. В соответствии со ст. 54
Основного закона ФРГ Федеральный президент избирается без прений
Федеральным собранием в составе делегатов от Бундестага и представителей
всех 16 земель. Во время последних выборов Президента ФРГ в состав
Федерального собрания входило 1224 делегата: 612 депутатов Бундестага и
612
представителей
земель.
Представители
земель
избираются
по
партийному признаку, но голосуют в личном качестве.
По мнению Г.Н. Андреевой, Федеральный закон о выборах 1993 г.
обладает
рядом
предпочтение
характерных
смешанной
черт.
системе,
Во-первых,
сочетающей
законодатель
отдал
мажоритарную
и
пропорциональную системы. На выборах в Бундестаг применяется
смешанная избирательная система: половина от общего числа депутатов
избирается в одномандатных избирательных округах по мажоритарной
избирательной системе относительного большинства, другая половина – в
многомандатных избирательных округах по пропорциональной системе
через земельные партийные списки. Избиратель получает два отдельных
голоса: первый голос он отдает за кандидата, избираемого в избирательном
округе, второй – за земельный список. При этом избиратель может отдать
свои голоса кандидату и списку одной партии или кандидату, выдвинутому
одной партией по избирательному округу, а земельному списку – от другой
партии.
Во-вторых, в Законе установлен ряд принципов, согласно которым
осуществляется деление на избирательные округа, в частности, допускается
отклонение от средней численности (250 тыс. чел.) на 15% в ту или другую
сторону.
Третья особенность действующего Федерального закона касается
выдвижения кандидатов: они могут представляться политическими партиями
и избирателями, при этом списки выдвигаются только политическими
партиями, признанными таковыми в установленном порядке. Независимые
кандидаты могут стать таковыми на выборах в избирательных округах, и их
кандидатуры должны быть поддержаны не менее чем 200 избирателями.
В-четвертых, ответственность за организацию выборов возложена на
органы общин и избирательные органы; их полномочия четко определены
Законом и Положением к нему.
В-пятых, в избирательном праве ФРГ закреплен нечасто встречаемый за
рубежом институт голосования по почте.
В-шестых, Федеральный закон о выборах наряду с Федеральным законом
о политических партиях регулирует финансирование выборов.
В-седьмых, предусмотрен особый статус для партий национальных
меньшинств. На них не распространяется ряд требований Закона (о
получении не менее 5 % действительных голосов для участия в
распределении
мандатов,
о
поддержке
кандидатов
определенным
количеством подписей избирателей)27.
По итогам выборов в Бундестаг, в составе которого ныне 612 депутатов,
возможно предоставление депутатам дополнительных мандатов. Так на
выборах в Бундестаг в 1994 г. Партия демократического социализма
получила в Берлине 4 мандата, избранных прямым большинством. При этом
доля вторых голосов оказалась меньше 5%. В результате эта партия получила
4 мандата, но как дополнительные, а общее количество депутатских мест
ПДС в Бундестаге составило 30.
Согласно параграфу 6 Федерального закона о выборах для распределения
мест по земельным спискам сначала подсчитываются голоса, отданные за
каждый земельный список. При этом не учитываются вторые голоса
избирателей, отдавших свой первый голос за избранного по избирательному
округу кандидата, который был выдвинут либо в соответствии с абзацем 3
27
Избирательное право Федеративной Республики Германии. Вступительная статья // Сборник нормативных
правовых актов зарубежного избирательного законодательства / Под ред. А.А. Вешнякова. C.290-292.
параграфа 20-й (как независимый кандидат, собравший 200 подписей
избирателей), либо партии, список которой в данной земле не был допущен
к выборам28. С 1980 г. при определении результатов голосования на выборах
в Бундестаг используется метод Нимейера, на земельных и местных выборах
- метод д’Ондта.
Территория государства разделена на 299 избирательных округов.
Новые выборы проводятся не ранее чем через 45 и не позднее чем через 47
месяцев после начала легислатуры (абз. 1 ст. 39 Основного закона ФРГ).
Субъектом назначения выборов является Федеральный президент. Порог
явки избирателей при голосовании законодательством не предусмотрен. Для
допуска к
участию в распределении мандатов депутатов политической
партии необходимо преодолеть 5-процентный заградительный барьер либо
провести не менее трех депутатов по одномандатным округам по всей стране.
Относительно выборов в Бундестаг важным является решение
Федерального конституционного суда ФРГ, принятое им 12 октября 1993 г.
по делу о проверке конституционности Договора о Европейском Союзе
(Маастрихтского
договора).
Названный
международно-правовой
акт
оспаривался, в частности, с точки зрения его соответствия статье 38
Основного закона ФРГ, которая гарантирует гражданам Федеративной
Республики Германии, имеющим право голоса, субъективное право
принимать участие в выборах депутатов германского Бундестага. В жалобе
указывалось на то, что в ходе европейской интеграции полномочия и задачи
Бундестага
в
существенным
значительной
образом
мере
сужаются
сокращаются;
возможности
вследствие
граждан
этого
влиять
на
легитимацию и осуществление властных полномочий на уровне государства,
что, в свою очередь, нарушает принцип демократии.
Рассмотрев данное обращение, Федеральный конституционный суд
ФРГ пришел к выводу, что оспариваемый Договор конституционен,
сформулировав при этом ряд важнейших правовых позиций. В частности, по
28
Федеральный закон о выборах. С.299.
мнению
Суда,
принцип
демократии
не
препятствует
Федеративной
Республике Германии быть членом в каком-либо межгосударственном
объединении,
организованном
на
национальной
основе.
Однако
предпосылкой для такого членства является обеспечение исходящей от
народа легитимации и влияния, в том числе и в рамках такого
межгосударственного объединения. Поскольку в основе Договора о
Европейском Союзе лежит осуществление процесса все более тесного
объединения народов Европы, организованных в виде государств, а не
создание общеевропейского государства, опирающегося на общеевропейский
народ, то прежде всего именно народы государств – членов Союза, действуя
через
свои
национальные
парламенты,
являются
источником
демократической легитимации для осуществления властных полномочий
Европейским Союзом. Соответственно, расширение задач и полномочий
европейских межгосударственных объединений ограничивается на основе
демократического принципа. Существенные задачи и полномочия должны
остаться в компетенции Бундестага29.
Несмотря на отлаженную систему конституционного правосудия
(Федеральный конституционный суд, земельные конституционные суды),
избирательный процесс, основанный на принципах правового государства, не
характеризуется хорошо организованной системой судебной проверки
правильности результатов выборов. «Просто до сих пор нам везло, что дело
не доходило до серьезных проблем с защитой избирательных прав в
Германии»30.
Ст. 50 Основного закона устанавливает, что через посредство
Бундесрата земли участвуют в законодательстве и управлении Федерацией и
в делах Европейского союза. При этом верхняя палата германского
29
Джагарян А. Суверенная демократия - исторический императив развития российской государственности //
Cравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3. С.113.
30
Вилль Р. Практика конституционных судов Германии по избирательным делам. Конституционное
судопроизводство по жалобам, касающимся действительности выборов и приобретения или утраты
депутатского мандата, в Германии и ее землях // Cравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1.
С.81.
Парламента не избирается, а «состоит из членов правительств земель,
которые их назначают и отзывают» (абз.1 ст. 51). Представительство в
Бундесрате зависит от населения земель: федеральные земли с населением до
2-х
миллионов
чел.
(Бремен, Гамбург,
Саар,
Мекленбург–Передняя
Померания) имеют по три голоса, от 2-х до 6 миллионов чел. (Берлин,
Бранденбург, Рейнланд-Пфальц, Саксония, Саксония-Анхальт, ШлезвигГольштейн, Тюрингия) - по 4 голоса, от 6 до 7 миллионов чел. (Гессен) – 5
голосов, свыше 7 миллионов чел. (Бавария, Баден-Вюртемберг, Нижняя
Саксония и Северный Рейн-Вестфалия) - по 6 голосов в Бундесрате
На уровне федеральных земель избирательное законодательство
отличается от общефедерального, применяются различные избирательные
системы, в частности, кумулятивное голосование.
На выборах в Европейский парламент, где ФРГ имеет самое
значительное
представительство
(99
депутатов),
применяется
пропорциональная избирательная система. Формируются общенациональные
и земельные списки. Заградительный барьер соответствует выборам на
национальном уровне.
Правовой статус партии регулируется Основным законом (ст. 9,21) и
федеральным законодательством, в том числе Законом о политических
партиях 1967 г. с последующими изменениями и дополнениями. Немецкие
партии способствуют формированию политической воли народа. Они
образуются свободно, на основе индивидуального добровольного членства.
Их
внутренняя
структура
должна
соответствовать
демократическим
конституционным принципам. Партии равны перед законом. Политические
партии, которые по своим целям или действиям стремятся причинить ущерб
основам свободного демократического строя или поставить под угрозу
существование Федеративной Республики, антиконституционны. Вопрос о
конституционности партии решает Федеральный конституционный суд31.
31
Колесников Е.В., Ленкина Т.А., Старшова У.А. Конституционное право зарубежных стран. Учебнометодическое пособие.. С.44.
Законодательство предусматривает компенсацию государством расходов
кандидата по избирательной кампании только в том случае, если он наберет
не менее 10% голосов избирателей на выборах. Для политических партий эта
доля составляет
0,5% голосов избирателей на федеральных и 1% на
региональных выборах.
Референдум в ФРГ проводится в двух или нескольких землях и
возможен только в связи с изменениями границ земель и образованием новой
земли. Это изменение производится федеральным законом, который и
выносится на референдум, проводимый в землях или на территориях, из коих
должна быть образована новая земля. Избиратель должен определенно
ответить на четко поставленный вопрос: выступает он за сохранение
прежних границ или за образование новой земли. Варианты при таком
референдуме
(в
отличие, например, от
швейцарской
практики)
не
предлагаются. Общегосударственные референдумы в ФРГ не проводятся.
Народный опрос может касаться закона или законопроекта по поводу
передачи территории той или иной земле. Он может содержать варианты
(например, о передаче части территории), но их может быть не более двух.
Решения, принимаемые на референдуме или в результате народного опроса
(это тоже голосование), являются действительными, если они приняты
большинством голосов зарегистрированных избирателей соответствующих
земель, одной земли или территории; это большинство должно составлять не
менее четверти избирателей данной земли, территории, обладающих
избирательным правом на выборах в Бундестаг.
Народная инициатива также связана с изменением границ земель.
Процедура начинается со стадии получения права на ходатайство о переходе
территории от одной земли к другой. Для получения такого права
необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей, участвовавших в
последних выборах в бундестаг на данной территории. Вопрос в ходатайстве
должен быть сформулирован так, чтобы избиратель мог дать однозначный
ответ. Вслед за этим осуществляется так называемая регистрация - сбор
подписей избирателей за предложение или против него. Он длится в течение
двух недель. Вопрос решается на тех же условиях, что и при референдуме и
народном опросе32.
Администрированием выборов в стране занимаются избирательные
органы четырех уровней:
-
федеральный руководитель выборов, назначаемый федеральным
министерством внутренних дел, а также федеральный избирательный
комитет. Федеральный руководитель по проведению выборов и его
заместитель, являются, как правило, руководителями Федеральной
статистической службы;
- земельный избирательный начальник,
назначаемый правительством
федеральной земли и земельный избирательный комитет;
-
окружной
избирательный
начальник,
назначаемый
правительством земли или определенными им органами, а также
и
окружной избирательный комитет;
-
избирательные
избирательных
начальники
участках,
и
избирательные
которые
назначаются
правления
на
окружными
избирательными начальниками из числа избирателей с учетом мнения
политических партий33.
Важной нормой, касающейся деятельности избирательных органов ФРГ
является положение о том, что в своей деятельности они обязаны «соблюдать
партийную нейтральность», а также хранить в тайне все, что они узнают при
выполнении своих функций (абз. 2 параграфа 10 Федерального закона о
выборах).
32
Чиркин В.Е. Указ. соч. С.489-490.
Федеральный закон о выборах // Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного
законодательства / Под ред. А.А. Вешнякова. С.300.
33