На правах рукописи ДМИТРИЕВА Лариса Ивановна УЧАСТИЕ
advertisement
На правах рукописи ДМИТРИЕВА Лариса Ивановна УЧАСТИЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ Специальность -12.00.02 - конституционное право; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва - 2 0 0 5 Диссертация выполнена на кафедре дисциплин Академии управления МВД России государственно-правовых Научный руководитель доктор юридических наук, доцент Гришковец Алексей Алексеевич Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Агапов Андрей Борисович; кандидат юридических наук Балытников Вадим Владимирович Ведущая организация - Институт повышения квалификации государственных служащих Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Защита состоится "14" июля 2005 г., в 14.30 часов на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8, ауд. 404. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России. Автореферат разослан Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент 2005 г. И.В. Гончаров ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Правовое государство предполагает наличие эффективно действующей системы законов. Начавшиеся на рубеже 80-90-х годов XX в. коренные социальноэкономические и политические преобразования во всех сферах общественной жизни России объективно предопределили необходимость создания новой системы законодательства, приведение ее в соответствие с теми государственными институтами, которые нашли закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года. Активным участником процесса создания новой системы законодательства является Президент Российской Федерации, деятельность которого осуществляется в тесном взаимодействии с Федеральным Собранием Российской Федерации. За прошедшее десятилетие уже сложился определенный механизм взаимодействия участников законодательного процесса. В условиях сложившихся в стране политико-правовых реалий он может быть признан достаточно эффективным, что подтверждается результатами законодательной работы последних лет. Приняты и действуют новые законодательные акты, имеющие кардинальное значение для регулирования общественных процессов в стране, затрагивающие важнейшие интересы личности, общества, государства. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что участники законодательного процесса со временем выработали достаточно эффективную процедуру взаимодействия и конструктивного сотрудничества. В Российской Федерации законотворчество не ассоциируется исключительно с законодательной ветвью власти. Активное участие в нем принимает, в частности, Президент страны, влияние которого в этом отношении трудно переоценить. В научной литературе публикуется значительное объем материалов о роли Президента Российской Федерации в системе высших органов государственной власти. Вопрос о статусе Президента - один из основных в теории и практике российского конституционализма, он всегда будет актуальным. Несмотря на данное обстоятельство, его нельзя признать детально разработанным в юридической науке. Существует ряд сложных проблем, требующих глубокого научного анализа. Одна из них исследование роли и значения участия главы государства в законодательном процессе. Значительный объем компетенции Президента Российской Федерации, выделяющий его среди других органов государственной власти, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, его обширные полномочия в сфере законотворчества и взаимоотношений с парламентом, позволяют рассматривать главу государства как активного участника законодательного процесса, причем практически на всех его стадиях. 3 Следует отметить, что сложившаяся практика взаимоотношений Президента с Федеральным Собранием Российской Федерации в законотворческой сфере выявила определенные организационно-правовые проблемы и противоречия в процессе организации взаимодействия главы государства с парламентом. Необходим постоянный поиск новых форм и методов, способствующих совершенствованию законодательной деятельности, конструктивному сотрудничеству всех ветвей власти, их взаимной заинтересованности в подготовке качественных законов, согласованности и ответственности. Для Российской Федерации, где Президент занимает особое положение в системе органов государственной власти, всестороннее исследование его места и роли в законодательном процессе, а также анализ зарубежного опыта участия главы государства в законодательном процессе, представляются весьма полезными и своевременными прежде всего с точки зрения дальнейшей оптимизации системы государственной власти, повышения эффективности взаимодействия между ее органами. Данное исследование позволит приблизиться к решению такой важнейшей задачи как выработка сбалансированного и эффективного механизма законотворчества, отвечающего потребностям современного этапа общественного развития и государственного строительства. Для России, переживающей глубокие социально-экономические преобразования, которые применительно к государственно-правовой сфере можно квалифицировать как становление конституционализма, крайне необходима политическая стабильность. При таком положении более чем когда бы то ни было нужно эффективное взаимодействие парламента и главы государства. Для науки конституционного права большое значение имеет подготовка теоретического обоснования мероприятий, которые позволят создать действенные гарантии от возможного развития в стране кризиса конституционного строя, будут способствовать укреплению правовых и социальных механизмов его предотвращения. Такого рода теория имеет жизненно важное значение для государства, особенно в тех случаях, когда в стране происходят крупные социальные катаклизмы. Степень научной разработанности темы. Различные аспекты тематики, близкой предмету диссертационного исследования, были рассмотрены в трудах С.А. Авакьяна, А.Б.Агапова, Г.В. Барабашева, Р.Ф. Васильева, В.Д. Горобца, Д.Л. Златопольского, A.M. Кононова, А.Д. Керимова, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, Н.А. Крутоголова, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, Л.А. Окунькова, Н.А. Сахарова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, М.А. Шафира, Ю.Л. Шульженко и других ученых. Правовые основы взаимоотношений Президента Российской Федерации и высшего законодательного органа - парламента Российской 4 Федерации рассматриваются в диссертации через призму концепции разделения властей. Поэтому при написании работы также использовались труды Т. Гоббса, В.М. Гессена, И. Канта, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Дж. Локка, Ш. Монтескье и др. В современной юридической литературе степень разработанности избранной темы явно недостаточна. Более того, долгое время такие исследования в нашей стране отсутствовали. Во многом это объясняется тем, что сам институт президента в Российской Федерации имеет сравнительно небольшую историю. В настоящее время уже накоплена определенная практика взаимодействия главы государства и Федерального Собрания российской Федерации как высшего законодательного органа (представительного) органа страны, в основном сложился конституционноправовой механизм, позволяющий такое взаимодействие обеспечить. Объект исследования - общественные отношения, прежде всего правовые отношения по реализации Президентом Российской Федерации его полномочий в законодательном процессе, а также рассмотрение теоретикоправовых основ этой группы полномочий в свете теории правового государства и принципа разделения властей. Предмет исследования составили нормы и концептуальные идеи Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, регламентирующие и разъясняющие правовые и организационные механизмы и процедуры участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе и его взаимодействия с Парламентом России. Цель исследования. Целью исследования является подготовка материала для научно обоснованных предложений по совершенствованию участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе на основе анализа конституционно-правовых основ и практики взаимоотношений главы государства и высшего законодательного (представительного) органа Федерального Собрания Российской Федерации. Цель исследования определила его задачи. Таковыми являются: - теоретическое обоснование роли и места Президента Российской Федерации в законодательном процессе; анализ конституционно-правовых основ взаимоотношений Президента Российской Федерации и Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации, а также соотношения их полномочий в законотворческой сфере; сравнительно-правовой анализ мирового опыта правового регулирования участия президента в законодательном процессе; 5 - выявление и анализ основных направлении совершенствования правовых основ взаимодействия главы государства и иных участников законотворческой деятельности. Методологическая база и методы исследования. В основу методологических подходов исследования были положены современные учения о методологии научного познания, использовались сравнительноправовой, формально-догматический, системный, структурнофункциональный, ретроспективный, конкреино-социологический методы исследования. Диссертант так применял в работе методологию и опыт, накопленные ведущими отечественными и зарубежными учеными и практикамиюристами, исследовавшими рассматриваемую сферу деятельности. Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании роли и значения участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе в условиях укрепления в России демократических институтов и дальнейшего развития институтов гражданского общества на современном этапе общественного развития страны. Выработаны теоретические положения и практические рекомендации по совершенствованию конституционно-правового механизма законотворчества, повышению его эффективности и результативности. Показано значение для науки конституционного права категории "законодательный процесс", рассматривается ранее явно недостаточно освещенное в науке конституционного права соотношение таких базисных понятий как "законодательный процесс", "законодательная процедура", "законотворческая деятельность". Впервые в науке конституционного права проведен комплексный анализ конституционно-правового института ежегодного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации как политико-правового фактора, влияющего на законодательный процесс. На основании изучения отечественного и зарубежного опыта исследовано полномочие Президента Российской Федерации по отклонению федеральных законов (право вето) и степень его влияние на законодательный процесс в условиях реализации конституционного принципа разделения властей. В условиях новых политико-правовых реалий (развитие многопартийности, укрепление структур гражданского общества и роста их влияния на общественные процессы, стабилизация политической системы, конструктивный диалог между главой государства и парламентом), сложившихся в России в начале XXI века, предложены основные направления совершенствования взаимодействия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе. 6 На защиту выносятся следующие положения: 1. Необходимо уточнить механизм правового регулирования участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе. Требуется принятие федерального закона как правовой базы законодательного процесса, регламентирующего основные правила взаимодействия его участников. Отказ от специального законодательного урегулирования данных правоотношений способен привести к нарушениям законодательного процесса, и как следствие существенно снизить его эффективность. 2. Выявлена и проанализирована тенденция расширения круга субъектов, участвующих в законодательной деятельности. Предлагается рассматривать законодательный процесс в широком смысле. Наряду с такими его традиционными субьектами как депутаты Государственной Думы, Президент Российской Федерации в законодательном процессе участвуют и иные субъекты, например Общественная палата Российской Федерации. Расширение круга традиционных участников законодательного процесса свидетельствует об укреплении и поступательном развитии в России структур гражданского общества, постепенном формировании механизма общественного контроля в законотворчестве, что само по себе является важным фактором, влияющим на становления демократических традиций в законодательном процессе. 3. Предложены изменения и дополнения в ряд статей Конституции Российской Федерации: Статью 107 Конституции Российской Федерации необходимо дополнить частью 4 следующего содержания: «4. Если в течение четырнадцати дней Президент Российской Федерации не подписывает направленный ему федеральный закон и не отклоняет его, то федеральный закон подлежит официальному опубликованию и по истечении десяти дней вступает в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если самим законом не установлен иной срок его вступления в силу». Пункт 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации изложить в следующей редакции: «3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов». 4. Предложено ввести механизм конституционного контроля принятого парламентом федерального закона до его подписания Президентом РФ, для чего: дополнить часть 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации пунктом «д» следующего содержания: «д) не вступивших в силу принятых палатами Федерального Собрания федеральных законов, не подписанных Президентом Российской Федерации, а также внести соответствующие 7 поправки в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». 5. Следует законодательно закрепить для всех субъектов права законодательной инициативы четко определенные и нормативно закрепленные процедурные аспекты их взаимодействия: - установить единый для всех участников законодательного процесса порядок прохождения законопроектов, начиная с их внесения в Государственную Думу и заканчивая подписанием и обнародованием, включая регламентацию правил рассмотрения отклоненных главой государства законов и взаимодействия всех участников рассматриваемого процесса. - сформировать систему требований к закону и законопроекту, установить законодательную процедуру, в которой будет обеспечено последовательное применение этой системы при принятии каждого законодательного решения. Указанные предложения могут быть реализованы в проекте Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов» либо в Регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации. 6. Необходимо создать специальный орган, осуществляющий комплексную экспертизу законопроектов. Результат экспертизы должен оформляться в виде заключения, которое должно входить в число обязательных документов, необходимых для внесения законопроекта в Государственную Думу. Его обсуждение должно стать обязательным этапом рассмотрения законопроекта на заседаниях палат Федерального Собрания. Соответствующее положение также должно быть закреплено в их регламентах. Теоретическое и практическое значение диссертации. Содержащиеся в работе теоретические выводы и положения могут быть использованы для дальнейшего обогащения науки конституционного права, совершенствования законодательной процедуры, в научноисследовательской работе по конституционно-правовой проблематике, а также в учебном процессе для преподавания учебной дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» в образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования юридического профиля. Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России и прошла обсуждение на ее заседаниях. Основные положения исследования нашли отражение в работах автора, опубликованных по теме диссертации. Материалы диссертации также получили апробацию в ходе проведения парламентских слушаний в Государственной Думе и Совете 8 Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, использовались в работе Правового управления Аппарата Государственной Думы. Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность избранной темы, показывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указываются методологическая, нормативно-правовая и источниковедческая основа исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы. Первая глава - «Президент Российской Федерации как участник законодательного процесса» посвящена исследованию специфики и особенностей правового статуса Президента Российской Федерации, установленного Конституцией Российской Федерации 1993 года, определению содержания и стадий законодательного процесса. Важное место отведено анализу конституционно-правовых норм, непосредственно регламентирующих участие главы государства в законодательном процессе и определяющих организационно-правовой механизм его взаимодействия с Государственной Думой в процессе принятия федеральных законов. Принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации, закрепленная в действующей Конституции Российской Федерации 1993 года заключается в том, что глава государства занимает особое место в системе органов государственной власти, прямо не входит ни в одну из ее ветвей. Статья 80 Конституции РФ определяет правовое положения Президента как главы государства. Содержание этой статьи во многом фиксирует общую направленность всех последующих статей главы 4 Конституции Российской Федерации и центральное место Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти, а также предусматривает наличие у главы государства средств влияния на другие органы государственной власти. Есть достаточные основания полагать, что разделение властей как принцип построения российской государственности объективно предполагает наличие органа, гарантирующего невозможность в стране конституционного кризиса из-за противостояния ветвей государственной власти. Конституция Российской Федерации 1993 года кардинально изменила прежнее видение принципа разделения властей, следствием которого был ряд глубоких политических кризисов начала 90-х годов XX в., угрожавших самим основам российской государственности, и наделила главу государства весьма обширными полномочиями. Он выступает в качестве 9 объединяющего начала в конституционном строе Российской Федерации, осуществляет функции координации и единения всех ветвей власти. Не смотря на то, что Президент Российской Федерации - глава государства, на него возложены отдельные арбитражные функции, он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, других конституционных норм. Думается, нет оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими ветвями власти. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определенными инструментами влияния на иные ветви власти, в том числе и на Президента Российской Федерации. Заложенная в Конституции Российской Федерации необходимая система сдержек и противовесов в совокупности с провозглашенным принципом разделения властей ориентируют компетенцию ветвей власти на взаимный контроль и адекватную реакцию на нарушение конституционных норм. Действительно, принцип разделения властей, воплощенный в Конституции Российской Федерации 1993 года, имеет свою специфику. Это связано с рядом объективных обстоятельств, среди которых основными, по мнению диссертанта, являются, во-первых, сложности так называемого переходного периода, который как в политической, так и в экономической среде требовал значительной концентрации власти в одном центре. Вовторых, зачаточный характер большинства демократических институтов в совокупности с разбалансированным и неустойчивым характером политической системы. В-третьих, сказалось влияние прежней идеологии на политическую природу и обстоятельства формирования института Президента. В-четвертых, отсутствовал реальный опыт организации государственной власти на основе принципа разделения властей, и, соответственно, наличие сложностей в определении места Президента Российской Федерации как главы государства в системе ветвей власти. Каждое государство, будь то США с ее более чем 200-летним опытом президентуры или Конституция V-й республики 1958 года во Франции, устанавливает и совершенствует институт президента, приемлемый только для конституционного строя данного государства Конституция Российской Федерации - это Конституция переходного периода от одной социальной системы к другой. Полномочия Президента, закрепленные в ней, во многом являются полномочиями переходного периода. Именно этим отличается институт Президента в Российской Федерации от соответствующих 1 институтов в других государствах . По ряду основных позиций российская модель государственного устройства тяготеет к президентской республике. Ее главная черта 1 Радченко В.И. Президент в Конституционном строе Российской Федерации. М. 2000. С. 56. 10 контроль Президента Российской Федерации за формированием и деятельностью Правительства Российской Федерации. Вместе с тем, говорить о полном соответствии российской модели традиционной президентской республике было бы не вполне обоснованно, т. к. в России, в отличие от США и других президентских республик глава государства не является одновременно и главой правительства. Важная отличительная черта взаимоотношений парламента и Президента Российской Федерации наличие элементов ответственности Правительства Российской Федерации не только перед Президентом Российской Федерации, но и перед парламентом. Так, согласно статьям 103 и 117 Конституции Российской Федерации, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Это свидетельствует о том, что взаимоотношения парламента и Президента Российской Федерации имеют черты, характерные как для президентских республик, так и для так называемых полупрезидентских или смешанных республик. Анализ норм Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что Президент наделен значительными нормотворческими полномочиями. В соответствии со статьей 84 Конституции Российской Федерации как глава государства располагает совокупностью полномочий, позволяющих ему воздействовать как на формирование Государственной Думы и прекращение ее полномочий, так и на законодательную деятельность, в целом. Как уже отмечалось, конституционным основой, определяющей характер взаимоотношений между Президентом Российской Федерации и высшим законодательным органом, является принцип разделения властей и конституционная система сдержек и противовесов. Глава государства выступает в этой системе с позиций, свойственных, в основном, деятельности исполнительной власти, но имея при этом права своеобразного арбитра, что свойственно государствам со смешанной формой правления. Но даже в этом качестве, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, выступая гарантом Конституции Российской Федерации, реализуя иные свои права, Президент Российской Федерации также должен действовать строго в рамках своих непосредственных конституционных полномочий. Поскольку взаимоотношения между ветвями власти строятся на основе принципа разделения властей, то, согласно статье 10 Конституции Российской Федерации, органы различных ветвей власти самостоятельны по отношению друг к другу. Потому глава государства и парламент в своих взаимоотношениях не подчинены друг другу, не имеют друг перед другом иных взаимных прав и обязанностей, кроме тех, что прямо установлены Конституцией Российской Федерации и законами. Бесспорно, институт президента в России достаточно самобытен и не вполне вписывается в традиционные схемы организации президентской 11 власти. Вся совокупность его прав создает нетипичный набор полномочий. Если оценивать их в целом, то они означают серьезное усиление института Президента Российской Федерации по отношению к парламенту не только по сравнению с классическими президентскими республиками, но и в сравнении с европейскими смешанными формами правления, а также относительно позиций исполнительной власти в парламентарных странах. Право издавать нормативные указы по вопросам не урегулированным законодательством, возвращать без рассмотрения федеральные законы при нарушении (по мнению Президенга) конституционных процедур их принятия, право досрочного роспуска нижней палаты парламента в совокупности с широкой трактовкой прав гаранта Конституции Российской Федерации - все это усиливает президентскую власть, расширяет ее юридические и практические возможности влияния на общественнополитические процессы в стране. Вполне закономерно поэтому, что как в юридической науке, так и в обществе в целом активно обсуждается проблема обновления действующей Конституции Российской Федерации, особенно в части, касающейся полномочий главы государства и его взаимоотношений с законодательной властью, усиления роли и значения парламента в политической системе страны, закрепления его контрольных полномочий. В этой связи теоретическое осмысление института Президента в свете его взаимоотношений с законодательной властью, актуальная задача современной конституционно-правовой науки, имеющая также важное практическое значение. От успешного ее решения во многом зависит повышение действенности государственной власти, стабильности политических институтов, гаратированности прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации, как и в других демократических государствах, нормой является активное участие главы государства в законодательном процессе. Например, только за время III созыва Государственной Думы (1999 - 2003 г.г.), Президент Российской Федерации внес свыше 125 законопроектов, 91 из которых стали действующими. Среди них такие общественно значимые законы, как федеральные законы «О политических партиях», «О гражданстве Российской Федерации», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть третья», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации и ряд других. В работе на основе анализа статистических показателей отмечается, что результативность законодательных инициатив или вероятность стать законом у Президента Российской Федерации самая высокая по сравнению с другими субъектами законодательной инициагивы. 12 В свете развивающихся в России на современном этапе государственного строительства социальных процессов само понятие «законодательный процесс» нуждается в определенном уточнении. По мнению диссертанта; его нельзя сводить исключительно к действиям государственных органов по разработке законопроектов, принятию и обнародованию законов. Предлагается рассматривать законодательный процесс как одну из составляющих взаимодействия государственной власти и общества. Очевидно, что в него в определенной мере также вовлекаются структуры гражданского общества. Они получают реальную возможность влиять на законодательный процесс. Убедительным подтверждением тому служит принятие федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации", предполагающего, в частности, проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов. Предусматривается, что заключение Общественной палаты, хотя и носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению на заседаниях палат Федерального Собрания. В диссертационной работе представлен комплексный анализ нормативных источников, регламентирующих участие Президента Российской Федерации в законодательном процессе. Отмечается, что и Федеральное Собрание Российской Федерации и Президент Российской Федерации стремятся самостоятельно восполнить пробелы в конституционном регулировании и создать своими нормативными правовыми актами условия для конструктивного взаимодействия в законодательном процессе. Юридической базой для участия Президента Российской Федерации в законодательном процессе являются положения Конституции Российской Федерации, нормы Регламента Совета Федерации и Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе, положение о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации также акты главы государства, касающиеся статуса его представителей. Полномочия Президента Российской Федерации в вопросах взаимодействия с Государственной Думой, условно подразделяются на три блока: 1) полномочия организационно-процедурного характера; 2) полномочия организационно-кадрового характера (согласование кандидатуры Председателя Правительства, назначение ряда должностных лиц); 3) полномочия, касающиеся собственно законопроектной и законодательной деятельности. Анализ последнего блока полномочий главы государства в сфере взаимоотношений с парламентом дает основания рассматривать его как 13 активного участника законодательного процесса. Президент Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует принятые федеральные законы, обладает правом отлагательного вето, что является действенным средством воздействия на законотворческую деятельность. Кроме того, представители Президента Российской Федерации и он лично имеют постоянную возможность участия в процессе законотворчества либо при обсуждении законопроекта в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, либо в согласительных комиссиях. Однако практика показала, что положения Конституции Российской Федерации, регламентирующие законодательный процесс, в силу их общего характера не всегда однозначно понимаютея участниками законодательного процесса, что неоднократно приводило к правовым коллизиям и затрудняло процедуру принятия законов. Кроме того, регламенты палат Федерального Собрания не в полной мере восполняют конституционные пробелы. Так, они не содержат норм, предусматривающих правовые последствия в случае нарушения законодательной процедуры. Все это обусловило необходимость разработки специального федерального закона, принятие которого позволит установить единый подход при реализации положений Конституции Российской Федерации, касающихся порядка прохождения закона в палатах Федерального Собрания, подписания и обнародования его Президентом Российской Федерации. Принятие такого закона позволило бы создать полноценную правовую базу этих процессов и снять ряд острых коллизионных моментов во взаимодействии субъектов законодательного процесса, что, безусловно, повысило бы эффективность законотворчества. В контексте предпринятого исследования особого внимания заслуживает статья 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ имеет право издавать указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В настоящее время отсутствуют специальные нормативные правовые акты, регулирующие нормотворческую деятельность Президента Российской Федерации. Конституционная конструкция открывает достаточно широкие возможности для нормотворчества главы государства. Вследствие этого многие вопросы оказываются в сфере компетенции одновременно как главы государства, так и Федерального Собрания Российской Федерации, что не раз приводило к спорам о компетенции между ними. Мировая практика показывает, что с позиций целесообразности (в первую очередь политической) в переходные периоды общественного развития активная нормотворческая деятельность главы государства в целях заполнения правовых пробелов не только вполне правомерна, но и вполне оправдана. Однако реализация демократического принципа разделения властей предполагает, что, во-первых, де-юре акты Президента Российской 14 Федерации должны являться подзаконными по своему статусу; а во-вторых обладать ограниченной сферой действия (например, во времени). В диссертации обосновывается идея о целесообразности законодательного закрепления границы самостоятельной нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации. Процедура принятия законодательного акта, в отличие от президентского указного реагирования, более предпочтительна в правовом государстве. В диссертационном исследовании предложена новая дефиниция пункта 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, ограничивающая действие во времени указов и распоряжений главы государства периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Отмечено, что в последние годы число указов, нормативного характера, издаваемых Президентом Российской Федерации, существенно сократилось. Эта тенденция во многом связана с процессом дальнейшей демократизации общественной жизни, укреплением государственных институтов, и указывает на то, что новое отечественное законодательство в основном уже сложилось. Во второй главе диссертации - «Проблемы совершенствования взаимодействия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе» исследуются влияние на законодательный процесс такого фактора как ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, право отлагательного вето главы государства, а также раскрывается проблема дальнейшего совершенствования взаимодействия таких участников законодательного процесса, как Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации. Статьей 84 Конституции Российской Федерации предусмотрено право Президента Российской Федерации обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания являются важным элементом в законотворческой деятельности и главы государства, и Федерального Собрания, и Правительства Российской Федерации, определяющие направления и ориентиры законотворчества для всех государственных органов с позиций соблюдения конституционно-правовых приоритетов. Анализ текстов посланий свидетельствует, что они не только определяют основные направления экономической, финансовой, социальной, внешней политики, государственного строительства, но и стратегию президентской власти, довольно конкретно характеризуют предполагаемое содержание государственной деятельности. Формально президентское послание обращено только к Федеральному Собранию, но фактически - это обращение к народу и, что особенно важно, - к исполнительной власти, к государственному аппарату. Убедительным подтверждением тому служит 15 послание 2005 года, в целях реализации которого глава государства дал конкретные поручения Правительству Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти, касающиеся законопроектной деятельности. Например, Правительству РФ в срок до 1 сентября 2005 года было поручено подготовить и внести в Государственную Думу проект федерального закона об отмене налога на имущество, переходящее в порядке наследования. Близкие по содержанию оценки юридического значения ежегодных президентских посланий получили достаточно широкое распространение в юридической литературе. В частности отмечалось, что послания не являются нормативным решением, обязательным для исполнения конституционносамостоятельными органами государственной власти актами, но имеют политический характер, содержат программные принципы1. Значение посланий о положении страны, об основных направлениях внутренней и внешней политики именно для законодательной деятельности многоаспектно. Они влияют на направленность и содержание законотворческой работы парламента. И воздействуют не только на него, но и на законопроектную деятельность всех государственных структур. Суммируя разные стороны их влияния на законотворчество, можно сделать ряд основополагающих выводов. Во-первых, послания определяют законодательные инициативы Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и, по существу, являются формой руководства их законопроектной работой; во-вторых, рекомендуют направления и содержание законодательной деятельности парламента; втретьих, формулируют основные направления законотворческой политики главы государства и Правительства Российской Федерации, объявляют их главные законодательные приоритеты; в-четвертых, дают оценку итогам законотворчества, законодательной работы парламента, исполнению законодательных установок предыдущих посланий, законопроектной работе исполнительной власти; в-пятых, направлены на координацию законопроектной деятельности всех государственных структур. Анализ посланий Президента Российской Федерации позволяет, по мнению диссертанта, сделать вывод о наметившейся тенденции налаживания более тесного и эффективного взаимодействия главы государства и палат парламента по реализации и практическому воплощению задач, нашедших отражение в президентских посланиях. Например, в послании 2003 года Президент Российской Федерации отмечает: «В последние годы отношения между законодателями и исполнительной властью существенно улучшились. На смену противостоянию пришло конструктивное сотрудничество, основанное на 1 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция политическая практика. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1996, С.61. и 16 содержательном обмене мнениями и взвешенной критике. Пришло 1 взаимодействие» . Примером эффективной концентрации усилий всех ветвей власти на ключевых законодательных приоритетах стало принятие внесенных Правительством Российской Федерации пакетов законопроектов по реформированию электроэнергетики, железнодорожного транспорта, отрасли связи. Послания Президента Российской Федерации 1994-2005 годов несут на себе отпечаток сложностей переходного периода, переживаемого Россией. Главными факторами, определяющими их проблематику и преемственность, являются проводимые в стране преобразования, которые способствуют формированию новой системы организации государственной власти, сглаживанию социальных противоречий, преодолению конфликтов и трудностей. В современной практике взаимоотношений парламента и президента в большинстве стран отклонение закона корреспондирует с правом требовать его нового рассмотрения. Такое право предусмотрено конституциями многих стран (Италия, Мексика, США, Индия, Франция и другие), в которых устанавливается, что президент или правительство могут вернуть законопроект в парламент. При этом отказ в промульгации должен быть мотивирован и, как правило, содержать предложения и пожелания главы государства, которые необходимо учесть парламентариям. Тем самым достигается сбалансированность законотворческой деятельности, когда президент разделяет с парламентом законодательную власть и в то же время не зависим от него и не связан его решениями, так как избран непосредственно народом. Подобная модель взаимоотношений президента и парламента была применена в Российской Федерации и нашла закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года. Конституция Российской Федерации предоставляет главе государства возможность на завершающем этапе законодательного процесса активно влиять на «судьбу» законов, когда используя право вето в качестве инструмента правового контроля Президент анализирует принимаемые парламентом законы и принимает решение либо об их подписании, либо об их отклонении. Проведенное исследование позволяет утверждать, что на этапе становления профессионального парламента, правил и традиций законотворческого процесса использование Президентом Российской Федерации права вето является действенным средством повышения качества принимаемых федеральных законов. Реализация главой государства данного права позволяет более полно учитывать интересы всех ветвей власти в 1 См.: Послание Президента Собранию». М., 2003. С. 56. Российской Федерации Федеральному 17 законодательном процессе, что дает основания позитивно оценивать практику его использования. На основе исследования российского опыта правового реагирования главы государства на принятые парламентом федеральные законы в диссертации выявлены основания, которые чаще всего являются причинами отклонения закона: противоречие (несоответствие) отклоняемого закона положениям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, кодексов и других действующих законов; 2) несоответствие закона правилам законодательной техники; 3) отсутствие заключения Правительства РФ на проект закона, который предусматривает расходы, покрываемые за счет бюджета; 4) невнимание к поправкам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, поданным после принятия закона в первом чтении. В диссертации предлагаются конкретные меры, способствующие оптимизации законодательного процесса именно на завершающей стадии подписания и опубликования закона: 1) введение постатейного вето Президента Российской Федерации; 2) установление четкой процедуры личного голосования на стадии принятия закона и на стадии его повторного рассмотрения в связи с отклонением Президентом Российской Федерации; 3) расширение возможности конституционного контроля путем наделения Конституционного Суда Российской Федерации полномочиями по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации принятых парламентом федеральных законов на стадии подписания их Президентом. Предлагаемые меры должны способствовать повышению качества принимаемых федеральных законов, обеспечению конструктивного сотрудничества всех ветвей власти в законодательном процессе. Завершающая часть исследования посвящен анализу проблем взаимодействия федеральных органов государственной власти в законодательном процессе. Ее суть - в оптимизации взаимодействия участников законодательного процесса. Под оптимальным понимается такое взаимодействие, конечным результатом которого является создание в стране правового поля, адекватного потребностям в правовом регулировании всех сфер жизнедеятельности общества, интересам социальных групп и отдельных граждан. Достижение такого взаимодействия требует правовой регламентации деятельности всех федеральных органов государственной власти, их взаимной заинтересованности в подготовке качественных законов и согласованности действий. Закон является правовой основой демократической власти. Он выше любых иных нормативных актов. Именно поэтому Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации стремятся участвовать в подготовке и принятии законов с тем, чтобы, во-первых, вложить в них нужное содержание, отражающее 18 интересы общества и государства, и, во-вторых, не допустить доминирования одного органа власти над другим в подготовке, принятии и опубликовании законов. Борьба за содержание законов порождает коллизии между федеральными органами государственной власти, которые могут привести и приводят к существенным противоречиям между ними, снижают эффективность управления государством. В законодательной работе, осуществляемой в рамках действующей Конституции Российской Федерации всеми участниками законодательного процесса, безусловно, преобладают положительные тенденции. Вместе с тем, остается ряд проблем, препятствующих эффективному ведению законодательного процесса: - недостаточная активность Президента Российской Федерации и Совета Федерации в представлении замечаний и предложений на ранних этапах рассмотрения законопроектов, в первую очередь принципиальных замечаний, которые впоследствии могут послужить основанием для отклонения закона; - отсутствие конкретных замечаний и предложений по закону при отклонении его Советом Федерации и Президентом Российской Федерации; - непредставление по законопроекту в установленный Регламентом Государственной Думы срок заключения Правительства Российской Федерации; Для повышения качества законов и законопроектов необходимо четко определить систему предъявляемых к ним требований, установить такую законодательную процедуру, в которой будет обеспечено последовательное применение такой системы на практике. В диссертационном исследовании анализируются основные положения двух проектов федеральных законов («О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов»), находящихся на рассмотрении в Государственной Думе, в которых предложены разные подходы к нормативно-правовому регулированию законодательного процесса. Данные законопроекты содержат ряд исключительно важных и значимых новелл: введение четкого определения понятия нормативного правового акта, формирование механизма получения согласно части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации заключений Правительства Российской Федерации по законопроектам, введение обязательности рассмотрения законопроектов Государственной Думой. Исследуются спорные положения указанных законопроектов. Несмотря на выявленные недостатки, в диссертационном исследовании подчеркивается необходимость принятия именно федерального закона как правовой базы законодательного процесса. На его основе будут создаваться нормативные правовые акты субъектов права законодательной инициативы, нормативные правовые акты, обеспечивающие взаимодействие органов государственной власти в законодательном процессе. Разработка и принятие 19 такого закона позволят снять коллизии между ветвями власти при взаимодействии в законодательном процессе, что существенно повысит эффективность и качество законотворческой работы. В заключении содержатся основные выводы, полученные в результате проведенного исследования. Один из главных выводов заключается в необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования законодательного процесса, а также механизмов взаимодействия его основных участников. Думается, сегодня уже наработана основа для принятия Федерального закона, в котором бы воплотился весь десятилетний опыт взаимодействия в законодательном процессе основных его участников, были бы учтены ошибки и использован наработанный учеными, экспертами, наконец, законодателями, обширный практический и теоретический материал. Законодательная деятельность является одним из элементов осуществления государственной власти - процесса целенаправленного воздействия государственных структур на общество в целом и отдельных его субъектов. Результатом этой деятельности органов государственной власти являются акты непосредственно и весомо влияющие на жизнь граждан. По своей сути закон, представляет установленные и охраняемые государством правила поведения граждан. Следовательно, он так или иначе вмешивается в их жизнь. Любое вмешательство со стороны тех, кто призван управлять обществом, должно быть ответственным и строго целенаправленным. Закон должен соответствовать интересам общества в целом и не порождать необоснованного доминирования интересов отдельных социальных групп, не провоцировать конфликтов в обществе. Обязательным для закона как инструмента государственной политики является его соответствие общим направлениям и целям этой политики. Широкий спектр непростых и во многом взаимоисключающих свойств, которыми призван обладать принимаемый закон, предъявляет соответствующие требования к его создателям, организации их работы и взаимодействия. Выполнение этих требований обеспечивается опытом законодателей, традициями законодательной деятельности, наконец, процедурой законодательного процесса. Процедуры являются вспомогательным средством более эффективного осуществления полномочий всех субъектов законодательного процесса. Поэтому в современных условиях, когда Россия идет по пути строительства правового государства, одним из ключевых приоритетов является совершенствование законодательной процедуры, обеспечивающей эффективность работы законодателя, конструктивное сотрудничество всех ветвей власти в законодательном процессе. Опыт функционирования и взаимодействия Президента Российской Федерации и Федерального Собрания в законодательном процессе показал, что на этом пути существует достаточно нерешенных проблем. 20 Поэтому теоретическое осмысление различных аспектов функционирования института Президента в свете его взаимоотношений с законодательной властью и участия в законотворчестве .актуальная, на наш взгляд, задача современной конституционно-правовой науки, имеющая также важное практическое значение, И от успешного ее решения во многом зависит повышение действенности государственной власти, стабильности политических институтов, гарантированности прав и свобод человека и гражданина. Основные положения диссертации опубликованы в трех научных статьях общим объемом 2,3 п. л.: 1. Дмитриева Л.И. Президент Российской Федерации в системе разделения властей по Конституции 1993 года. // Право: теория и практика. М. 2003, № 12 (27) - 0,8 п.л. 2. Дмитриева Л.И. Президент Российской Федерации и законодательная власть: соотношение полномочий в законотворчестве. // Объединенный научный журнал. М. 2003. № 24 (82) - 0,7 п.л. 3. Дмитриева Л.И. О некоторых проблемах совершенствования законодательной деятельности и участия opiaHOB государственной власти в законодательном процессе. // Право: теория и практика. М. 2005. № 24 - 0,8 п.л. 21 Дмитриева Лариса Ивановна Отпечатано в типографии "АРБАТ" Адрес: г. Москва, ул. Поварская, д. 8/1, стр. 2 Подписано в печать 09.06.2005 г., Тираж 100 экз. Заказ № 279 Тел.: 291-71-42/62
