4. Измерение президентской власти

§ 4. Измерение президентской власти
Чем меньше полномочий у царской власти, тем она долговечнее.
Аристотель
В последние годы в сравнительных исследованиях на Западе используется индексный анализ президентской власти. Разработано порядка семи-восьми квантифицированных методик. По мнению ученых,
численная оценка президентства имеет несомненные преимущества.
В отечественной политологии этот метод начинает только применяться, причем российские исследователи заимствуют методику
М.С.Шугарта и Дж.Кэри1. В этом параграфе будут рассмотрены основные методики измерения президентской власти, показаны их достоинства и недостатки, а также то значение, которое они имеют в современных исследованиях.
4.1. Методики измерения президентской власти: плюсы и минусы
1. Методика М.С.Шугарта и Дж.Кэри. Для численной оценки
полномочий президентов, избираемых на всеобщих выборах,
М.С.Шугарт и Дж.Кэри используют простой интервальный метод 2.
Они выделяют две группы полномочий – законодательные и незаконодательные. К законодательным относятся следующие полномочия: вето на весь законопроект (package veto)/преодоление вето; частичное
вето/преодоление вето; издание президентом нормативно-правовых
актов, обладающих силой закона (decree); исключительное право законодательной инициативы (в оговоренных сферах политики); полномочия в процессе принятия бюджета (budgetary powers); вынесение президентом вопросов на референдум (см. табл. 11). Список незаконода1
См.: Кононенко П.Б. Политические факторы конституционного строительства в республиках Российской Федерации // Полис. – 2003. – № 6;
Кузьмин А., Мелвин Н.,
Нечаев В. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологизации // Полис. – 2002. – № 3; Умнова И. Разделение законодательной и исполнительной
власти в субъектах Российской Федерации: правовые аспекты // Органы государственной
власти субъектов Российской Федерации. Под ред. В.Гельмана и др. – М., 1998.
2
См.: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and
Electoral Dynamics. – P. 148-166.
171
тельных полномочий президента у М.С.Шугарта и Дж.Кэри таков:
формирование кабинета; отставка кабинета (cabinet dismissal); недоверие кабинету (censure); роспуск ассамблеи. Оценка каждого полномочия производится по 5-балльной системе (4–3–2–1–0). Когда президент
наиболее силен, то выставляется оценка «4», а когда он не обладает
полномочием или осуществляет его в очень ограниченной форме, то
«0» (см. табл. 11). Например, переменная «вето на весь законопроект/преодоление вето» кодируется так: «4» – вето президента не может
быть преодолено парламентом; «3» – вето преодолевается более чем
2/3 голосов; «2» – вето преодолевается 2/3 голосов; «1» – вето преодолевается абсолютным большинством голосов или количеством голосов
в интервале между 1/2 и 2/3; «0» – право вето отсутствует или для его
преодоления требуется простое большинство голосов. Численные значения полномочий затем суммируются для получения индекса по соответствующей группе (законодательные/незаконодательные) и для создания общего индекса президентской власти.
Т а б л и ц а 11
Полномочия президентов, избираемых на всеобщих выборах по
М.С.Шугарту и Дж.Кэри
Законодательные полномочия
Вето на весь законопроект / преодоление вето
4 вето президента не может быть преодолено парламентом
3 вето преодолевается более чем 2/3 голосов парламента
2 вето преодолевается 2/3 голосов парламента
1 вето преодолевается абсолютным большинством голосов парламента или количеством
голосов в интервале между 1/2 и 2/3
0 право вето отсутствует или для его преодоления требуется простое большинство голосов парламента
Частичное вето / преодоление вето
4 вето президента не может быть преодолено парламентом
3 вето преодолевается 2/3 голосов парламента
2 вето преодолевается абсолютным большинством голосов парламента
1 для преодоления вето требуется простое большинство голосов парламента
0 частичного вето президента нет
Издание президентом нормативно-правовых актов, обладающих силой закона
4 право издания указов-законов закреплено за президентом; эти акты не могут быть
отменены
2 президент имеет право издавать указы-законы с некоторыми ограничениями на определенный период времени
1 право президента на издание таких актов ограничено
0 отсутствует право президента на издание актов, обладающих силой закона, или оно
делегируется ему ассамблеей
172
Исключительное право законодательной инициативы
(в оговоренных сферах политики)
4 ассамблея не может вносить поправки в законопроект президента
2 право ассамблеи на внесение поправок в президентский законопроект
ограничено
1 право ассамблеи на внесение поправок в президентский законопроект не ограничено
0 у президента нет исключительного права законодательной инициативы
Полномочия в процессе принятия бюджета
4 проект бюджета готовится президентом; у парламента нет права внесения в него поправок
3 ассамблея может сокращать, но не увеличивать количество статей бюджета
2 президент устанавливает верхний предел расходов, за которые ассамблея не может
выходить при внесении поправок в бюджет
1 ассамблея может увеличить расходы при указании на дополнительные статьи дохода
0 неограниченные полномочия ассамблеи при подготовке бюджета или внесении поправок в него
Вынесение президентом вопросов на референдум
4 не ограничено
2 ограничено
0 у президента нет такого права
Незаконодательные полномочия
Формирование кабинета
4 президент назначает кабинет без утверждения или доверия ассамблеи
3 президент назначает кабинет, но необходимо утверждение или доверие ассамблеи
1 президент назначает премьер-министра, парламент должен утвердить его кандидатуру, премьер-министр затем назначает других министров
0 президент не может назначить министров кроме как по рекомендации ассамблеи
Отставка кабинета
4 президент смещает министров кабинета по собственной воле
2 полномочия президента по смещению кабинета ограничены
1 президент может сместить министра или кабинет только после того, как ассамблея
одобрит отставку и выдвинет нового министра или новый кабинет
0 кабинету или министрам может быть выражено недоверие, и они могут быть смещены
ассамблеей
Недоверие кабинету
4 ассамблея не может выразить недоверие кабинету, сместить кабинет или министров
2 у ассамблеи есть право выражения недоверия кабинету, но президент может в ответ
распустить ассамблею
1 конструктивный вотум недоверия (большинство ассамблеи должно предложить новый
кабинет)
0 неограниченное право ассамблеи на выражение недоверия кабинету
Роспуск ассамблеи
4 право президента на роспуск ассамблеи не ограничено
3 право президента распускать парламент ограничено количеством роспусков или основаниями роспуска в рамках определенных сроков
2 после роспуска проводятся новые выборы президента
1 право президента на роспуск парламента ограничено: он может это делать лишь в
ответ на выражение недоверия кабинету
0 не предусмотрен
Источник: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and
Electoral Dynamics. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. – P. 150.
173
Методика М.С.Шугарта и Дж.Кэри обладает рядом преимуществ.
Во-первых, дифференцированная система оценок по 5-балльной шкале
позволяет получить более точный индекс президентских полномочий и
соответственно более верное представление о характере президентства
по сравнению с двух- и трехбалльными системами оценок. Во-вторых,
как пишет Л.К.Меткалф, «метод измерения М.С.Шугарта и Дж.Кэри
более тесно связан с литературой по типам режимов (формам правления – О.З.)»1. Он позволяет использовать переменные президентской
власти для классификации государств по формам правления
(см. рис. 5).
8
Президентскопарламентский
6
Власть президента над
кабинетом
Президентский
4
Ассамблейно-независимый
Премьерпрезидентский
2
Парламентский
0
0
2
4
Раздельное выживание
6
8
Рис. 5. Типология демократических режимов по М.С.Шугарту и Дж. Кэри
Источник: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design
and Electoral Dynamics. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. – P. 160.
1
Metcalf L.K. Measuring Presidential Power // Comparative Political Studies. – 2000. –
Vol. 33. – № 5. – P. 666.
174
М.С.Шугарт и Дж.Кэри ранжируют режимы по объему президентских полномочий (для этого они из своего списка выбрали две переменные – «формирование кабинета» и «отставка кабинета») и степени
раздельности источников поддержания ассамблеи и кабинета (здесь
используются переменные «недоверие кабинету» и «роспуск ассамблеи»). Их первый критерий типологии – власть президента над кабинетом, второй – раздельное выживание ассамблеи и кабинета. Для операционализации первого критерия используется индекс власти президента над кабинетом, являющейся суммой двух индикаторов – «формирование кабинета» и «отставка кабинета», а для операционализации второго критерия – индекс раздельного выживания, который является
суммой индикаторов «недоверие кабинету» и «роспуск ассамблеи»
(кодирование переменной «роспуск ассамблеи» производится в обратном порядке, а не так, как в табл. 11, поскольку в этом случае выясняется степень выживания ассамблеи) 1. Страны размещаются в системе
координат в зависимости от значений индексов, попадая в одну из
«клеток» режимов (правда, «клетка» парламентаризма образована не
квадратом, как другие, а точкой) (см. рис. 5). «Чистые» формы правления занимают четыре угла схемы: премьер-президентская – нижний
левый угол; президентско-парламентская – верхний левый угол; президентская – верхний правый; ассамблейно-независимая – нижний левый
угол. Кроме идеальных типов в схеме находят отражение многочисленные промежуточные и смешанные виды (рис. 5 воспроизведен не
полностью).
Методика
численной
оценки
полномочий
президентов
М.С.Шугарта и Дж.Кэри обладает и недостатками. Во-первых, список
полномочий ограничен легальной конституцией, и не учитывается политическая практика. Это может привести к неверной оценке президентской власти в той или иной стране. Так, А.Сиарофф указывает на
ошибку М.С.Шугарта и Дж.Кэри в измерении президентской власти во
французской Пятой Республике2, которая в итоге, по его мнению, привела к неверному отнесению этой страны к премьер-президентской
форме. Он пишет, что у французского президента нет формальных
полномочий по смещению кабинета, однако de facto он такими возможностями обладает в ситуации, когда парламентское большинство
1
См.: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and
Electoral Dynamics. – P. 159.
2
См.: Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, SemiPresidential and Parliamentary Distinction. – P. 303.
175
на его стороне. Когда имеет место сосуществование (президент и премьер-министр, пользующийся доверием Национального собрания,
принадлежат к оппозиционным друг другу политическим партиям), то,
без сомнения, президент не в состоянии сместить премьер-министра,
по крайней мере, до следующих выборов. Если президент, премьерминистр и Национальное собрание (его большинство), продолжает
А.Сиарофф, имеют одну политическую «окраску», то у президента
появляется шанс отправить неугодного ему главу кабинета в отставку.
Это случилось, например, с премьер-министрами Ж.Помпиду в
1968 году, Ж.Шабан-Дельмасом в 1972 году и М.Рокаром в 1991 году,
ни один из которых не желал покидать кресло. Любопытно, что
Ж.Шабан-Дельмас был отстранен от власти после того, как его правительство получило доверие со стороны Национального собрания 1. Таким образом, президент обладает возможностями по отстранению премьер-министра, но не всегда2.
Принимая во внимание все вышесказанное, А.Сиарофф приходит к
выводу о том, что французская Пятая Республика «на практике является
больше
президентско-парламентской,
а
не
премьерпрезидентской»3, как ее определяют М.С.Шугарт и Дж.Кэри, которые
переменной «отставка кабинета» ставят оценку «0» («кабинету или
министрам может быть выражено недоверие, и они могут быть смещены ассамблеей, но не президентом»). Действительно, французская
Конституция не предоставляет президенту права сменить премьерминистра, но президент делает это «по заявлению» главы правительства, а затем прекращает исполнение его обязанностей 4. За время семилетнего (с 2000 года – пятилетнего) мандата президента в среднем дватри раза меняется премьер-министр. Все премьер-министры (кроме
Ж.Помпиду в 1962 году, Ж.Ширака в 1976 году и П.Моруа в 1984 году)
подали в отставку по требованию президента, а не по результатам выборов5. Политической практике известно множество способов того, как
1
См.: Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, SemiPresidential and Parliamentary Distinction. – P. 293.
2
Ibid.
3
См.: ibid.
4
Зазнаев О.И. Франция как модель полупрезидентской республики // Ученые записки
Казанского государственного университета. – Том 145. Политические науки и международные отношения. – Казань: Казанский гос. ун-т им. В.И.Ульянова-Ленина, 2004. –
С. 21.
5
См.: Ардан Ф. Франция: государственная система. – М.: Юрид. лит., 1994. – С. 76.
176
можно добиться от главы кабинета «добровольно-принудительного»
заявления об отставке.
Поэтому большим «плюсом» методики А.Сиароффа (см. об этом
ниже) является то, что она опирается не только на конституции, но и на
реальную политическую практику1. Правда, автор не поясняет, каким
образом он анализирует практику.
Во-вторых, как пишет Л.К.Меткалф, методика М.С.Шугарта и
Дж.Кэри «больше направлена на разграничение вариантов среди стран
с сильной президентской властью, чем со слабой»2, в частности, рассматривая президента и ассамблею как релевантных акторов, она не
фиксирует дуальную структуру исполнительной власти полупрезидентского режима3. Действительно, как было показано выше, в условиях сосуществования «сила» премьера значительно повышается, поскольку за ним стоит Национальное собрание. Но это не учитывается
М.С.Шугартом и Дж.Кэри.
В-третьих, Л.К.Меткалф замечает, что «возникли новые образцы
конституционной практики, которые должны быть включены в систему численных оценок»4, в частности, судебный контроль (judicial review): «предоставление президенту возможности направлять законопроекты на рассмотрение суда (на предмет их конституционности –
О.З.) перед их промульгацией является иным средством расширения
законодательных полномочий президента»5. Дополнительная переменная – «судебный контроль» – кодируется Л.К.Меткалф так: «4» –
только президент направляет законопроект в суд; «2» – правом направления законопроекта в суд обладают президент, кабинет или большинство ассамблеи; «1» – этим правом обладают президент, кабинет или
меньшинство ассамблеи; «0» – у президента нет такого права, или не
существует предварительного судебного контроля6. С доводами
Л.К.Меткалф можно согласиться, но мне кажется, акцент следует сделать на контроле за вступившими в силу законами. Ни для кого не секрет, что в России и ряде других посткоммунистических стран институт
конституционного контроля неоднократно использовался президентом
для усиления его власти. Поэтому включение дополнительной пере1
Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential
and Parliamentary Distinction. – P. 303.
2
Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 667.
3
См.: ibid.
4
Ibid. – P. 668.
5
Ibid.
6
См.: ibid. – P. 669.
177
менной помогло бы получить более адекватную картину президентства.
Кроме введения дополнительной переменной, Л.К.Меткалф корректирует еще пять позиций списка полномочий М.С.Шугарта и
Дж.Кэри – «полное вето», «частичное вето», «вынесение президентом
вопросов на референдум», «формирование кабинета» и «отставка кабинета»1. Ревизии подвергаются показатели переменных и их численные значения. В результате изменений можно говорить о серьезно модифицированной методике М.С.Шугарта и Дж.Кэри (по сути, методике Л.К.Меткалф), которая позволяет получить результаты, отличные
от результатов американского «дуэта».
2. Дж.Макгрегор составляет список из 43 президентских полномочий и делит их на три группы: 1) символические, церемониальные и
процедурные полномочия; 2) полномочия президента по назначению;
3) политические полномочия (см. табл. 12) 2. Он подчеркивает, что «без
сомнения, это в какой-то степени искусственные категории, потому что
любая власть может стать политической в руках хитрого политика или
манипулятора. Более того, разумные аналитики могут поместить некоторые полномочия в другую группу. Тем не менее, эти категории полезны как организующее средство»3. Список Дж.Макгрегора – один из
самых длинных в литературе. Пространный список (38 позиций) дает
также К.Лаки, однако он не занимается измерением президентской
власти4.
Дж.Макгрегор создает два индекса президентской власти – невзвешенный и взвешенный. Для индексации невзвешенных полномочий
применяется простой способ: каждому полномочию, которым обладает
президент, присваивается цифра «1». Затем все «единички» по всем
трем группам суммируются, и из этой суммы вычитается по «0,5» для
каждого частичного, ограниченного полномочия или полномочия, которое президент делит с другим органом. Далее вычисляется процент
этой суммы от «43» – максимально возможного показателя
(43 полномочия х 1 балл = 43).
1
См.: Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 668-673.
См.: McGregor J. The Presidency in East Central Europe // RFR/RL Research Report. –
1994. – Vol.3. – № 2. – P. 12-16. (Электронная версия статьи в формате MS Word)
3
Ibid. – P. 3.
4
Лаки К. Сводная таблица президентских полномочий в странах Восточной Европы
// Конституционное право: восточноевропейской обозрение. – 1993. – № 4 (5) / 1994. –
№ 1 (6).
2
178
Т а б л и ц а 12
Список президентских полномочий по Дж.Макгергору
Символические, церемониальные и процедурные полномочия президента
1. награждает орденами, присваивает по- 10. подписывает законы
четные звания
11. промульгирует законы
2. является главой государства
12. распускает парламент
3. созывает на первую сессию парламент
13. выносит вопросы на референдум
4. осуществляет помилование
14. объявляет выборы
5. объявляет амнистию
15. подписывает договоры, ратифицирован6. предоставляет гражданство
ные парламентом
7. предоставляет убежище
16. принимает присягу служащих
8. оправдывает осужденных
17. назначает временное правительство
9. аккредитовывает иностранных послов
Полномочия президента по назначению:
1. премьер-министра
6. генерального прокурора
2. министров по представлению премьер- 7. служащих центрального банка
министра
8. совета безопасности
3. конституционного суда
9. высших государственных служащих
4. верховного суда
10. высшего командования армии
5. судей
11. послов
Политические полномочия президента
1. является главнокомандующим воору8. созывает парламент на чрезвычайные
женными силами
сессии
2. является председателем национального 9. принимает на себя особые полномочия в
совета безопасности
отсутствие парламента или его неспособно3. возвращает законопроекты в парламент сти собраться на заседание
для пересмотра
10. обладает чрезвычайными полномочиями
4. направляет законы в конституционный в иные периоды
суд
11. участвует в парламентских сессиях
5. обладает правом законодательной ини- 12. может обращаться к парламенту с поциативы
сланиями
6. издает указы-законы в нечрезвычайных 13. может созывать заседания кабинета
ситуациях
14. участвует в заседаниях кабинета
7. предлагает поправки к конституции
15. может требовать от правительства отчеты
Источник: McGregor J. The Presidency in East Central Europe // RFR/RL Research Report. –
1994. – Vol. 3. – № 2. – P. 12-16.
Итоговый невзвешенный индекс выглядит так: 56% – Венгрия и
Польша, 48% – Албания, 30% – Словения, 29% – Македония и т.д. (см.
табл. 17) Дж.Макгрегор на примере поясняет, что албанский президент
обладает 48% от всех конституционных полномочий1.
1
См.: McGregor J. The Presidency in East Central Europe. – P. 9.
179
Как верно замечает автор, недостаток вышеприведенной методики
исчисления заключается в том, что все полномочия президента рассматриваются как равноценные. Однако, на самом деле, их значимость
неодинакова. Для преодоления этого недостатка Дж.Макгрегор предлагает присваивать показателям разных групп полномочий разные численные значения в зависимости от их «веса»: полномочия по назначению в два раза «тяжелее» символических, церемониальных и процедурных полномочий, а политические полномочия – в три раза «тяжелее» символических, церемониальных и процедурных полномочий 1.
Каждое символическое, церемониальное и процедурное полномочие
получает «1», каждое полномочие президента по назначению – «2» и
каждое политическое полномочие – «3», если президент обладает этими полномочиями в полной мере. Затем определяется сумма по каждой
из трех групп, и, наконец, все три показателя суммируются, и определяется процент от максимально возможной суммы – «84» (17 полномочий первой группы х 1 = 17; 11 полномочий второй группы х 2 = 22; 15
полномочий третьей группы х 3 = 45; в итоге 17+22+45=84). Итоговый
взвешенный индекс президентской власти несколько отличается от
невзвешенного: 52% – Венгрия, 51% – Польша, 40% – Албания, 23% –
Словения, 27% – Македония и т.д. (см. табл. 16)
Методика Дж.Макгрегора заслужила внимание политологов 2 в силу
ее простоты и ясных результатов, выражаемых в процентном отношении к идеальной «абсолютной» власти президента. Она получила в
литературе название метода контрольной таблицы (checklist method)3.
Схожую методику применяют Дж.Хеллман4 и Т.Фрай5. Они используют один перечень полномочий президента (как пишет Т.Фрай,
индекс президентских полномочий был разработан им совместно с
Дж.Хеллман6), но в отличие от списка Дж.Макгрегора из него исключен целый ряд церемониальных полномочий (см. табл. 13). Однако
индексация у Дж.Хеллмана и Т.Фрая различна.
1
См.: McGregor J. The Presidency in East Central Europe. – P. 10.
Tanasescu I. The Presidency in Central and Eastern Europe: A Comparative Analysis Between Poland and Romania. Paper prepared for the conference «The Contours of Legitimacy in
Central Europe: New Approaches in Graduate Studies». – St. Antony's College, Oxford, 2426 May 2002.
3
См.: Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 664.
4
См.: Хеллман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период // Конституционное право: восточноевропейской обозрение. – 1996. – № 2 (15).
5
См.: Frye T. A Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies.
6
См.: ibid. – P. 548.
2
180
Т а б л и ц а 13
Список президентских полномочий по Т.Фраю
Президент:
1. распускает парламент
2. выносит вопросы на референдум
3. объявляет выборы
4. назначает премьер-министра
5. назначает министров
6. назначает конституционный суд
7. назначает верховные суды
8. назначает судей
9. назначает генерального прокурора
10. назначает главу центрального банка
11. назначает совет безопасности
12. назначает высших должностных лиц
13. назначает высшее командование армии
14. является главнокомандующим вооруженными силами
15. председательствует в национальном
совете безопасности
16. возвращает законопроекты в парламент
для пересмотра; для преодоления требуется
две трети = 1
17. направляет законы в конституционный
суд
18. обладает правом законодательной
инициативы
19. издает указы-законы в нечрезвычайных
ситуациях; без контроля = 1
20. предлагает поправки к конституции
21. созывает парламент на чрезвычайные
сессии
22. обладает особыми полномочиями, если
парламент не в состоянии собраться на
заседание
23. обладает чрезвычайными полномочиями в иные периоды
24. участвует в парламентских сессиях
25. может обращаться к парламенту с
посланиями или направлять их туда
26. может созывать заседания кабинета
27. участвует в заседаниях кабинета
Источник: Frye T. A Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies // Comparative Political Studies. – 1997. – Vol. 30. – № 5. – P. 548.
3. Дж.Хеллман присваивает каждому полномочию номер в зависимости от того, предоставляется ли оно со всей определенностью только
президенту, или предоставляется президенту с ограничениями, или не
предоставляется совсем. В президентских системах оценка «1» дается
исключительным полномочиям, «0,5» – полномочиям с оговорками и
оценка «0» – тем полномочиям, которые не предоставляются президенту вовсе. В парламентских системах с прямыми выборами президента
(надо полагать, Дж.Хеллман имеет в виду полупрезидентские системы)
оценки, соответственно, проставляются так: «0,75», «0,35» и «0».
В парламентских системах с непрямыми выборами президента оценки
другие: «0,5», «0,25» и «0»1.
1
См.: Хеллман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период. –
С. 22.
181
Дж.Хеллман объясняет разницу в оценках тем, что «в различных
институциональных структурах президентские полномочия имеют различный вес. Когда президент избирается парламентом, все его полномочия до некоторой степени ограничены способностью парламента
отказать президенту в переизбрании. Президенты, избираемые на основании прямых выборов, связаны в меньшей степени, но масштаб их
полномочий может различаться в зависимости от структурных различий между президентскими и полупрезидентскими системами»1. Затем
оценки суммируются для определения общего показателя президентских полномочий для каждой страны (см. табл. 17).
4. Т.Фрай использует другую систему подсчета. Он выделяет две
группы президентских полномочий – исключительные и совместные
(shared). К первой группе он относит полномочия, которые «принадлежат» только президенту – право вето, назначение должностных лиц,
право издавать указы, приравненные к законам, право законодательной
инициативы. Совместные полномочия президент «делит» с другим
государственным органом (парламентом или правительством), и в этом
случае возможности президента ограничены. Кроме того, за президентом закрепляются остаточные (residual) полномочия, которые достаются президенту после парламента или правительства (например, президент может издавать декреты-законы, но они подлежат правительственной санкции) или в специфических ситуациях (кризис). Если президент избирается прямыми выборами, исключительные полномочия
президента обозначаются цифрой «1», а совместные полномочия –
«0,5». Если президент не избирается всенародно, то каждому его полномочию присваивается «0,5». Затем все численные значения суммируются2 (см. табл. 17).
На мой взгляд, у методик Дж.Хеллмана и Т.Фрая есть недостатки.
Во-первых, среди президентских полномочий значатся как существенные, так и несущественные. Но и тем, и другим присваиваются одинаковые численные значения. В списке Хеллмана-Фрая «вес» таких незначительных полномочий, как созыв кабинета на заседания или участие президента в заседаниях парламента, оказывается равным «весу»
более важных прерогатив, таких, как назначение премьер-министра
или роспуск парламента. Как справедливо замечает Л.К.Меткалф, вряд
ли оправдано, когда десять полномочий по назначению (см. табл. 13)
1
2
Хеллман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период. – С. 22.
См.: Frye T. Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies. – P. 525-526.
182
составляют более трети, в то время как роспуск парламента засчитывается как 1/27: президент, который имеет право распустить парламент,
но не имеет возможности осуществлять назначения (по десяти пунктам), получит «1» из «11», а президент, который не имеет права роспуска парламента, но обладает 10 полномочиями по назначению получит оценку «10»1. Возможны три варианта решения этой проблемы:
1) провести тщательную сортировку президентских полномочий, отбросив несущественные, как это делает А.Кроувел (см. ниже); однако у
этого «рецепта» есть недостаток: такой отсев отличается субъективизмом; 2) разным группам полномочий присваивать разные значения, как
это делает Дж.Макгрегор, О.Норгаард и Л.Йоханнсен (см. ниже);
3) изменить шкалу оценок каждого полномочия, расширив ее диапазон.
В этом отношении шкала М.С.Шугарта и Дж.Кэри более привлекательна (4-3-2-1-0).
Во-вторых, у Дж.Хеллмана разница в оценках одинаковых полномочий зависит от формы правления (президентская, полупрезидентская, парламентская), у Т.Фрая – то того, избирается ли президент путем прямых выборов. Однако в рамках одной и той же формы правления или способа избрания президента наблюдаются различия в «силе»
президентов. Л.К.Меткалф приводит такой пример. Румынский и польский президенты избираются всенародно, и оба имеют право налагать
вето на законопроекты, однако для его преодоления требуется разное
число голосов парламента – две трети в Польше и простое большинство в Румынии2. Следовательно, румынский президент не так силен, как
его польский коллега, но оба они в соответствии с методиками
Дж.Хеллмана и Т.Фрая получат одинаковый балл. Решение этой проблемы может заключаться либо в дифференциации показателей переменных, либо в выделении дополнительных переменных.
В-третьих, у Хеллмана и Фрая неформальные полномочия не замеряются, а они нередко на практике имеют большой вес, особенно в
посткоммунистических странах. Т.Фрай прав в том, что если неформальные полномочия сильны, и не учитываются при исследовании, то
полученная градация будет вводить в заблуждение3. Однако затем он
утверждает, что «к счастью, формальные полномочия президентов в
этом исследовании (его исследование посвящено посткоммунистической президентской власти – О.З.) в целом отражают неформальные
1
См.: Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 664.
См.: ibid. – P. 666.
3
См.: Frye T. Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies. – P. 526.
2
183
полномочия должностного лица»1. Для доказательства этого тезиса
Фрай строит график, в котором прослеживается прямая зависимость
между президентской властью и авторитаризмом: чем выше индекс
президентских полномочий, тем более авторитарной является страна
(для количественной оценки авторитаризма он использовал рейтинг
свободы «Фридом хаус»).
С такой аргументацией нельзя согласиться. Если и существует
взаимосвязь между силой президента и свободой в обществе, то она
никоим образом не доказывает, что неформальные полномочия не выходят за пределы формальных. Представим, что Туркменистан (индекс
президентских полномочий по оценке Т.Фрая – «18,5»; индекс свободы
в 1997 году – «6,8» по шкале, в которой «7» – полное отсутствие свободы) стал парламентской республикой. При такой трансформации
индекс президентской власти снизится значительно, но неформальная
власть Туркмен-баши, без сомнения, будет чрезвычайно сильной. Следовательно, нельзя приравнивать друг к другу разные по своей природе
понятия – форму правления (президентская власть) и политический
режим (уровень свободы), что ошибочно делает Т.Фрай.
5. Последний недостаток устраняет в своем исследовании
А.Сиарофф2, который, как указывалось выше, опирается не только на
формальные конституции, но и на политическую практику. Он предлагает дихотомическую систему индексирования («1» – есть признак;
«0» – признак отсутствует) и ограничивает список переменных до девяти. В него входят: 1) избрание президента прямыми выборами;
2) одновременные выборы президента и легислатуры; 3) дискреционные полномочия президента по назначению; 4) председательствование
президента на заседаниях кабинета; 5) президентское право вето;
6) право президента вводить чрезвычайное положение на длительное
время и/или право издавать указы, приравненные к законам; 7) главная
роль президента во внешней политике; 8) главная роль президента в
формировании правительства; 9) возможность президента распускать
законодательное собрание3.
Обращает на себя внимание то, что в этом списке пункты 1 и 2 непосредственно не относятся к полномочиям президента, а представля1
Frye T. Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies. – P. 526.
См.: Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, SemiPresidential and Parliamentary Distinction.
3
См.: ibid. – P. 303-305.
2
184
ют собой характеристики формы правления. Следовательно, индекс
А.Сиароффа не может считаться, собственно говоря, индексом президентской власти, а является комплексным показателем. Но это не его
недостаток, а, напротив, достоинство.
А.Сиарофф анализирует огромный материал и проводит оценку
большого числа государств, что позволяет ему прийти к любопытным
выводам. В частности, он постулирует, на мой взгляд, неверный тезис
о том, что «такой вещи как полупрезидентская система на самом деле
не существует, если смотреть через призму президентских полномочий»1. Л.К.Меткалф, напротив, совершенно справедливо утверждает,
что «достижение согласия между учеными по поводу того, как измерять президентскую власть, облегчит процесс установления границ
полупрезидентской системы»2. Отрицая полупрезидентскую систему
на базе своих количественных замеров, А.Сиарофф «бросает перчатку»
М.Дюверже и его последователям, которые настаивают на том, что
полупрезидентская система представляет собой особую форму правления наряду с президентской и парламентской системами.
6. В духе методики Дж.Макгрегора, но на ином – более качественном уровне – конструируют свой индекс президентской власти (ИПВ)
датские исследователи О.Норгаард и Л.Йоханнсен3. ИПВ вычисляется,
используя кодирование по трем основным группам ресурсов конституционной власти – символические, ресурсы по назначению и политические ресурсы (см. табл. 14). В дополнение к ним кодируется способ
президентских выборов (прямые выборы или выборы парламентом) и
продолжительность президентского срока. Если президент обладает
ресурсом в полном, неограниченном виде, то проставляется оценка
«1»; если его ресурс ограничен – «0,5»; если у него нет такой власти –
«0».
1
Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential
and Parliamentary Distinction. – P. 307.
2
Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 662.
3
См.: Johannsen L. and Nørgaard O. IPA: The Index of Presidential Authority. Explorations
into the Measurement and Impact of a Political Institution. Paper prepared for the ECPR Joint
Sessions of Workshops. – Edinburgh, 28 March – 4 April 2003; Johannsen L. The Springboard
Model. Presidential Authority, Democracy, Development and Economic Freedom. Paper prepared for the 43rd Annual ISA Convention. – New Orleans, LA, 24-27 March 2002.
185
Т а б л и ц а 14
Полномочия президента по О.Норгаарду и Л.Йоханнсену
Политические полномочия президента
1.является главнокомандующим вооруженными силами
2.является председателем национального
совета безопасности
3.возвращает законопроекты в парламент
для пересмотра
4.направляет законы в конституционный суд
5.обладает правом законодательной инициативы
6.издает указы-законы в нечрезвычайных
ситуациях
7.предлагает поправки к конституции
8.созывает парламент на чрезвычайные
сессии
9.принимает на себя особые полномочия в
отсутствие парламента или его неспособности собраться на заседание
10.обладает чрезвычайными полномочиями в иные периоды
11.распускает парламент и объявляет
новые выборы
12.выносит вопросы на референдум
13.участвует в парламентских сессиях
14.может обращаться к парламенту с
посланиями
15.может созывать заседания кабинета
16.участвует в заседаниях кабинета
17.может требовать от правительства
отчеты
Полномочия президента по назначению:
1.премьер-министра
2.министров
3.временного правительства
4.конституционного суда и/или верховного
суда
5.избирательной комиссии
6.омбудсмана
7.судей
8.генерального прокурора
9.служащих центрального банка
10.совета безопасности
11.высших государственных служащих
12.высшего командования армии
13.послов
Символические полномочия президента
1.награждает орденами, присваивает почетные звания
2.созывает на первую сессию парламент
3.осуществляет помилование и/или
объявляет амнистию
4.предоставляет гражданство
5.предоставляет убежище
6.подписывает и/или промульгирует
законы
7.принимает присягу служащих
Источник: Johannsen L. and Nørgaard O. IPA: The Index of Presidential Authority. Explorations into the Measurement and Impact of a Political Institution. Paper prepared for the ECPR
Joint Sessions of Workshops. – Edinburgh, 28 March – 4 April 2003. – P. 8.
186
Формула ИПВ такова:
IPA = (1 (ΣS1-7) + 2(ΣA1-13) + 3(ΣP1-17)) x E x L = IS/336 x1001
где IPA – индекс президентской власти (ИПВ);
S – символические ресурсы (их 7): оценка каждого «1», «0,5» или «0»;
A – ресурсы по назначению (их 13): оценка каждого «1», «0,5» или «0»;
P – политические ресурсы (их 17): оценка каждого «1», «0,5» или «0»;
E – способ президентских выборов: прямые выборы («2»); выборы парламентом
(«1»);
L – продолжительность президентского срока: ограничен срок («1»); пожизненное
избрание президента («2»);
IS – значение индекса по отношению к максимально возможному показателю (336),
который рассчитывается по этой же формуле так:
IPAmax = ((7 x 1) + (2 x 13) + (3 x 17)) x 2 x 2 = 336
Анализ ИПВ О.Норгаарда и Л.Йоханнсена охватывает 98 стран мира (см. табл. 17 с индексами 13 стран). Но для авторов проведение такого масштабного исследования – не самоцель. ИПВ используется ими
при типологизации президентства, анализе корреляций и регрессий.
В последних двух случаях решается проблема взаимосвязи между
формой правления и другими переменными – экономическими (ВВП
на душу населения и индекс экономической свободы) и политическими
(индекс свободы).
7. Новизна исследования нидерландского ученого А.Кроувела2 заключается не в математических особенностях его методики (она проста
и вполне традиционна), а в новом подходе к анализируемой проблеме.
Автор не столько вычисляет индекс президентских полномочий,
сколько определяет, как он называет, уровень президенциализма
(УПрез), опираясь на ключевые элементы двух систем. «Я иду вне простого анализа президентских полномочий и прерогатив, – пишет Кроувел, – поскольку я включаю постоянные характеристики политических систем»3. Основываясь на дихотомическом делении (президенциализм и парламентаризм), он предлагает методику подсчета индекса
1
См.: Johannsen L. and Nørgaard O. IPA: The Index of Presidential Authority. Explorations
into the Measurement and Impact of a Political Institution. Paper prepared for the ECPR Joint
Sessions of Workshops. – Edinburgh, 28 March – 4 April 2003. – P. 6.
2
См.: Krouwel A. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. Working Papers Political Science №02/2003. – Amsterdam: Vrije Universiteit, 2003.
3
Ibid. – P. 6.
187
президенциализма (ИПрез) и индекса парламентаризма (ИПар)1 для
любой страны, независимо от формы правления (в отличие, напомню,
от Дж.Хеллмана, который по-разному индексирует переменные в президентской, парламентской и полупрезидентской системах).
При кодировании используются следующие численные значения:
если исчисляется ИПрез, то «1» – для признака, который однозначно
ассоциируется с президенциализмом, «0» – если этот признак никоим
образом не может быть отнесен к президентской системе. Напротив,
если исчисляется ИПар, то «1» – для признака парламентаризма, «0» –
если признак не характерен для парламентаризма. В случаях неполных
и совместных полномочий применяется «0,5». Например, «0,5» присваивается тогда, когда президент (для ИПрез) или парламент (для
ИПар) делят полномочие по роспуску парламента с другим актором 2.
Семь переменных кодируются А.Кроувелом следующим образом:
I. выборы президента:
1 – прямые выборы; 0 – непрямые выборы (для вычисления ИПрез);
0 – прямые выборы; 1 – непрямые выборы (для вычисления ИПар);
II. роспуск парламента:
1 – прерогатива по роспуску парламента принадлежит исключительно президенту; 0,5 – президент делит это полномочие с другим
актором; 0 – у президента нет никаких формальных полномочий по
роспуску парламента (для ИПрез);
1 – прерогатива по роспуску парламента принадлежит самому парламенту; 0,5 – парламент делит это полномочие с другим актором;
0 – у парламента нет конституционных полномочий по самороспуску
(для ИПар);
III. назначения кабинета:
1 – президент назначает министров (включая премьер-министра)
самостоятельно; 0,5 – президент делит полномочие по назначению министров и/или распределение портфелей с парламентом или другим
актором; 0 – у президента нет формальных полномочий влиять на назначения кабинета (для ИПрез);
1
А.Кроувел использует термин score (presidential score; parliamentary score), который
мне показалось корректным перевести с английского языка не как «оценка, отметка», а
как «индекс».
2
См.: Krouwel A. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. –
P. 16-17.
188
1 – прерогатива назначения министров (включая премьер-министра)
возлагается на парламентские партии; 0,5 – партийные лидеры делят
полномочие по назначению министров и/или распределение портфелей
с другим актором; 0 – когда у политических партий нет возможности
влиять на распределение портфелей в кабинете (для ИПар);
IV. вотум доверия парламента новому составу кабинета министров:
1 – не требуется; 0 – требуется (для ИПрез);
1 – требуется; 0 – не требуется (для ИПар);
V. вотум недоверия, после которого правительство должно уйти в
отставку:
1 – может быть проигнорирован правительством; 0 – потеря вотума
доверия всегда ведет к отставке правительства или альтернативно – к
роспуску парламента (для ИПрез);
1 – потеря вотума доверия всегда ведет к отставке правительства
или альтернативно – к роспуску парламента; 0 – может быть проигнорирован правительством (для ИПар);
VI. право законодательной инициативы и право вето президента:
1 – у президента есть право законодательной инициативы; 0,5 –
президент может наложить вето на законопроекты парламента, но не
обладает правом законодательной инициативы; 0 – у президента отсутствует право законодательной инициативы и право вето (для ИПрез);
1 – только парламенту принадлежит право законодательной инициативы; 0,5 – президент может наложить вето на законопроекты парламента; (0 – это значение показывает, что парламент не является законодательным органом, что противоречит понятию демократии) (для
ИПар);
VII. полномочия исполнительной власти:
1 – полномочия исполнительной власти принадлежат только президенту; 0,5 – президент делит эти полномочия с правительством; 0 – у
президента нет полномочий исполнительной власти (для ИПрез);
1 – правительство, зависящее от парламента, является единственным органом исполнительной власти; 0,5 – исполнительная власть разделена между правительством и другим актором (например, президен-
189
том); 0 – правительство не ответственно перед парламентом, а подчинено президенту (для ИПар)1.
После определения ИПрез и ИПар (каждый – путем сложения численных данных переменных) вычисляется уровень президенциализма
по формуле2:
ИПрез – ИПар = УПрез
Положительные значения (+) указывают на президенциализм, отрицательные (–) – на парламентаризм (см. табл. 17).
Методика А.Кроувела ценна потому, что она не ограничивается измерением лишь объема президентской власти, а нацелена на «взвешивание» президентских и парламентских элементов любой формы правления, включая полупрезидентскую и полупарламентскую. Автор прав
в том, что «этот тип анализа позволяет нам лучше понять проблемы,
связанные с общей стабильностью в новых демократизирующихся
странах»3. Кроме того, А.Кроувел пытается выделить образцы законодательно-исполнительных отношений и потому конструирует еще
один индекс – индекс баланса законодательной и исполнительной власти4.
4.2. Индекс формы правления
На мой взгляд, методика А.Кроувела нуждается в корректировке.
Во-первых, критерий «назначение кабинета» следует разбить на два
критерия: «назначение премьер-министра» и «назначение членов правительства». Если парламент (нижняя палата) соучаствует в процессе
назначения и главы кабинета, и всех членов правительства, то это, без
сомнения, придает парламенту большую силу в отличие от ситуации,
когда он воздействует лишь на назначение премьера.
Во-вторых, критерий А.Кроувела «вотум доверия парламента новому составу кабинета министров» нужно исключить, поскольку такое
1
См.: Krouwel A. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. –
P. 16-17.
2
См.: ibid. – P. 9.
3
Ibid. – P. 13.
4
См.: ibid. – P. 12, 17-18.
190
выражение доверия имеет сугубо формальный характер и не отражает
реальной власти парламента над кабинетом. Более важен критерий
«вотум недоверия».
В-третьих, критерий «право законодательной инициативы и право
вето президента», по моему мнению, необходимо разбить на два критерия – «право законодательной инициативы» и «право вето президента», поскольку они не связаны друг с другом: скажем, президент может
обладать правом вето, но при этом не имеет возможности вносить законопроект на рассмотрение парламента (как в США).
В-четвертых, перечень критериев требуется дополнить двумя критериями – «совместимость депутатского мандата с правительственной
должностью» и «формирование нового кабинета после президентских
или (и) парламентских выборов». Как хорошо известно, в президентской республике член конгресса не может входить в состав правительства, а в парламентской системе, напротив, существует совмещение
правительственной должности с депутатским мандатом. Разделение
власти проявляется в разделении должностей. Поэтому критерий совместимости/несовместимости депутатского мандата с министерским
портфелем – показатель уровня парламентаризма и президенциализма.
Что касается другого дополнительного критерия («формирование
нового кабинета после президентских или (и) парламентских выборов»), то, на мой взгляд, необходимость его включения связана с тем,
что он показывает, какие силы (парламент или президент) оказывают
непосредственное воздействие на состав кабинета.
Итак, с учетом этих изменений получаем десять критериев измерения президентской и парламентской власти. Максимальное значение
показателя по каждому критерию – «1», минимальное – «0». Как и у
А.Кроувела, есть промежуточный вариант – «0,5». Нетрудно подсчитать, таким образом, что максимальное значение для президентского
индекса (ПрИ) и для парламентского индекса (ПарИ) составляет «10»
(у А.Кроувела, напомню, «7»), а минимальное – «0». Система кодирования в окончательном виде представлена ниже в табл. 15.
191
Т а б л и ц а 15
Президентский и парламентский индексы
Критерий
Президентский индекс
1. Выборы президента 1– президент избирается населением путем прямых или косвенных выборов;
0,5 – президент избирается на
всеобщих выборах, но если на
должность президента выдвинут только один кандидат, то
голосование не проводится;
0 – президент не избирается
населением
2. Носитель
1 – полномочия исполнительисполнительной
ной власти принадлежат только
власти
президенту, который возглавляет правительство (администрацию);
0,5 – президент делит эти полномочия с правительством;
0 – у президента нет полномочий исполнительной власти
3. Назначение
премьер-министра
1 – президент назначает премьер-министра самостоятельно
(или сам выполняет его функции);
0,5 – президент делит полномочие по назначению премьерминистра с парламентом (согласованное назначение);
0 – у президента нет возможности влиять на назначение премьер-министра (президент
обязан учитывать партийный
состав парламента)
4. Назначение других 1 – президент назначает миничленов правительства стров самостоятельно;
0,5 – президент делит полномочие по назначению министров с
премьер-министром и/или парламентом (согласованное назначение);
0 – у президента нет возможности влиять на состав кабинета
(или президент обязан учитывать мнение парламента и премьер-министра)
192
Парламентский индекс
1 – президент избирается парламентом или специальной
избирательной коллегией;
0,5 – президент избирается на
всеобщих выборах, но если на
должность президента выдвинут только один кандидат, то
голосование не проводится;
0 – президент избирается населением
1 – ответственное перед парламентом правительство является
единственным органом исполнительной власти;
0,5 – исполнительная власть
разделена между правительством и президентом;
0 – правительство (администрация) полностью подчинено
президенту
1 – прерогатива назначения
премьер-министра возлагается
на парламент, или президент
обязан учитывать партийный
состав парламента при назначении премьер-министра;
0,5 – парламент делит полномочие по назначению премьерминистра с президентом (согласованное назначение);
0 – у парламента нет возможности влиять на назначение премьер-министра
1 – прерогатива назначения
министров возлагается на парламент или/и премьерминистра;
0,5 – парламент делит полномочие по назначению министров с президентом и/или премьер-министром (согласованное назначение);
0 – у парламента нет возможности влиять на распределение
портфелей в кабинете
Критерий
5. Формирование
нового кабинета
после…
Президентский индекс
1 – президентских выборов;
0,5 – президентских и парламентских выборов;
0 – парламентских выборов
1 – может быть проигнорирован
президентом и правительством;
0,5 – всегда ведет к отставке
правительства или альтернативно – роспуску парламента;
0 – всегда ведет к отставке
правительства (парламент не
может быть распущен в ответ
на вотум недоверия)
1 – кроме парламента (отдельных депутатов, депутатских
групп) и правительства только
президент обладает этим правом;
0,5 – кроме парламента и правительства, право
законодательной инициативы
принадлежит президенту и др.
акторам (суды, избиратели и
др.);
0 – у президента отсутствует
право законодательной инициативы
Парламентский индекс
1 – парламентских выборов;
0,5 – парламентских выборов и
президентских;
0 – президентских выборов
6. Вотум недоверия
1 – всегда ведет к отставке
правительства (парламент не
может быть распущен в ответ
на вотум недоверия);
0,5 – всегда ведет к отставке
правительства или альтернативно – роспуску парламента;
0 – может быть проигнорирован
президентом и правительством
7. Законодательная
1 – только парламенту (отдельинициатива
ным депутатам, депутатским
президента
группам) и правительству принадлежит право законодательной инициативы;
0,5 – кроме парламента и правительства, право законодательной инициативы принадлежит президенту и др. акторам
(суды, избиратели и др.);
0 – кроме парламента (отдельных депутатов, депутатских
групп) и правительства только
президент обладает этим правом;
8. Вето президента
1 – вето преодолевается квали- 1 – право вето отсутствует или
фицированным большинством преодолевается на референдуголосов парламента (2/3; 3/4;
ме;
3/5; 4/5);
0,5 – для его преодоления тре0,5 – для его преодоления тре- буется абсолютное или относибуется абсолютное или относи- тельное большинство голосов
тельное большинство голосов парламента;
парламента;
0 – вето преодолевается квали0 – право вето отсутствует или фицированным большинством
преодолевается на референду- голосов парламента (2/3; 3/4;
ме;
3/5; 4/5);
9. Роспуск парламента 1 – президент распускает пар- 1 – роспуск парламента презиламент самостоятельно;
дентом отсутствует;
0,5 – президент распускает
0,5 – парламент распускается
парламент по инициативе др.
президентом по инициативе др.
акторов (премьер-министра,
акторов (премьер-министра,
парламента и др.);
парламента и др.);
0 – у президента нет полномо- 0 – парламент распускается
чий по роспуску парламента
президентом самостоятельно;
10. Совместимость
1 – не совместим;
1 – совместим;
депутатского мандата 0,5 – совместим для депутатов 0,5 – совместим для депутатов
с правительственной одной палаты и не совместим одной палаты и не совместим
должностью
для депутатов другой палаты; для депутатов другой палаты;
0 – совместим
0 – не совместим
193
Путем вычитания парламентского индекса из президентского индекса можно получить Индекс формы правления (ИФП):
ИФП = ПрИ – ПарИ
Положительные значения ИФП указывают на тяготение системы к
президентской форме, а отрицательные – к парламентской форме. Чем
больше числовое значение индекса, тем больше система имеет президентских или парламентских элементов. Нулевое значение ИФП говорит о сбалансированности власти. Мои подсчеты, проведенные по вышеуказанной методике (с учетом политической практики функционирования систем), показывают, что ИФП Франции составляет «0», т.е.
можно утверждать, что Пятая Республика представляет собой сбалансированную (оптимальную) полупрезидентскую систему (см. табл. 16).
В этой же группе стран (я установил условные границы группы от
«–3» до +3») мы обнаруживаем также Армению (до конституционной
реформы 2005 года) с ИФП «+3» и Португалию с ИФП «–3». До внесения поправок к Конституции в 2005 году1 Армения представляла собой
относительно сбалансированную полупрезидентскую систему с некоторым доминированием президента. В частности, глава государства
самостоятельно назначал и освобождал премьер-министра, правительство которого должно было пользоваться доверием Национального
собрания (парламента). 27 ноября 2005 года на референдуме были приняты изменения в Конституцию (93,3% высказались «за»), подготовленные пропрезидентским парламентским большинством. Сторонники
президента заявили, что реформирование Конституции является одним
из обязательств, взятых Арменией при вступлении в Совет Европы.
Оппозиция утверждала, что конституционные поправки нужны для
Р.Кочаряна, у которого в 2008 году истекает второй срок президентства. Он не может баллотироваться вновь, но, по мнению оппозиции,
может попытаться стать премьер-министром. Согласно новеллам к
Конституции часть полномочий президента «перетекли» к парламенту.
1
http://www.regnum.ru/news/539214.html
194
Т а б л и ц а 16
Парламентаризированные полупрезидентские системы
Сбалансированные полупрезидентские системы
Президенциализированные
полупрезидентские системы
Индексы формы правления полупрезидентских стран
Страна
ПрИ
ПарИ
ИФП
Казахстан
9,5
0,5
+9
Россия
9
1
+8
Белоруссия
8,5
1,5
+7
Армения
до реформы 2005 г.
6,5
3,5
+3
Франция
5
5
0
Португалия
3,5
6,5
–3
Румыния
2,5
7,5
–5
Финляндия
2
8
–6
Исландия
1,5
8,5
–7
Примечание: ПрИ – президентский индекс; ПарИ – парламентский индекс; ИФП – индекс формы правления. Таблица составлена с использованием методики измерения, описанной в табл. 15, и основана на текстах действующих конституций (с учетом изменений
и дополнений) и политической практике.
195
Сегодня на основании распределения депутатских мест в Национальном Собрании и консультаций с депутатскими фракциями президент назначает премьер-министром лицо, пользующееся доверием
большинства депутатов, а если это невозможно, лицо, пользующееся
доверием у наибольшего числа депутатов (п. 4 ст. 55 Конституции Республики Армения). Президент принимает отставку правительства в
день первого заседания вновь избранного парламента и вступления
президента в свою должность (п. 4 ст. 55 Конституции Республики
Армения), может распустить Национальное Собрание по предложению
Председателя Национального Собрания или премьер-министра в трех
оговариваемых Конституцией случаях (ст. 74.1 Конституции Республики Армения). Таким образом, произошло усиление парламентских
черт формы правления Армении. В результате конституционной реформы страна приблизилась к французской модели полупрезидентской
республики (сегодня ИФП Армении равен «–1»).
ИФП Португалии составляет «–3». Дуализм исполнительной власти
(президент и премьер-министр) проявляется весьма четко 1. Президент
обладает существенными полномочиями, хотя при осуществлении части этих прерогатив требуется контрасигнация правительства. У президента есть право уволить правительство и распустить парламент (после
заслушивания мнения представленных в Ассамблее партий и политического совещательного органа при президенте – Государственного
совета), что придает президенту весомость. Президент – относительно
самостоятельная фигура португальской политики и арбитр в спорах
между разными акторами. Это хорошо было видно в 2004-2005 гг. После ухода в июле 2004 года Жозе Мануэла Дурана Баррозу (правоцентристская Социал-демократическая партия – СДП) с поста премьерминистра Португалии на должность председателя Еврокомиссии
должно было быть сформировано новое правительство. Оппозиция
потребовала от президента распустить парламент, провести новые выборы и лишь после этого сформировать кабинет. Однако президент
Ж.Сампайю (социалист) не стал распускать Ассамблею «ради сохранения стабильности в стране» и поручил новому лидеру СДП П.С.Лопесу
сформировать правительство. Аналитики утверждали, что президент
принял такое решение потому, что Социалистическая партия в тот момент была не способна привлечь избирателей на свою сторону. Новое
правоцентристское правительство было создано, но возникли скандалы, в которых были замешаны члены кабинета. В декабре 2004 года
1
Конституция Португальской Республики // Конституции государств Европы. – Том 2.
196
президент принял решение распустить парламент и провести досрочные выборы. П.С.Лопес не согласился с решением президента и подал
в отставку. Парламентские выборы состоялись в феврале 2005 года.
Социалисты получили абсолютное большинство в Ассамблее и сформировали
правительство
во
главе
с
премьер-министром
Ж.Сократешом.
В группу президенциализированных полупрезидентских государств
входят, в частности, Казахстан, Россия и Белоруссия (см. табл. 16).
Конституция Казахстана1 определяет форму правления государства как
президентскую (ч. 1 ст. 2). Формально юридически она является полупрезидентской, однако, как и в России (см. об этом подробнее в главе 4), на деле оказывается практически президентской (ИФП «+9»).
Конституция содержит обширный перечень полномочий президента,
который не является исчерпывающим. Президент имеет право вмешиваться в деятельность парламента, в частности, принимать законы и
указы, имеющие силу закона (ч. 2 ст. 61 Конституции Республики Казахстан), и осуществлять законодательные полномочия на срок до одного года (п. 4 ст. 53 Конституции Республики Казахстан). Выражение
вотума недоверия правительству крайне затруднено (см. подробнее § 3
гл. 2). К тому же, президент принимает решение об отставке правительства и роспуске парламента. На протяжении постсоветской истории в Конституцию Казахстана вносились существенные поправки с
целью сохранения и укрепления власти президента, которая отличается
несменяемостью и «вечностью» правления одного лица (Н.Назарбаев
занимает должность президента 16 лет, и в 2005 году переизбран на
семилетний срок).
Президенциализированной полупрезидентской системой является и
Белоруссия (ИФП «+7»). Попрание Конституции – одна из многочисленных характеристик режима личной власти А.Г.Лукашенко. В 1996
году Основной закон2 был существенно изменен с целью расширения
президентских полномочий. Два антиконституционных акта совершил
А.Г.Лукашенко через референдумы: во-первых, продлил на два года
президентские полномочия (выборы должны были состояться в
1999 году, а состоялись в 2001 году) путем незачета Конституцией
1996 года первых двух лет президентского срока; во-вторых, «в порядке исключения» позволил себе баллотироваться в третий раз на должность президента, хотя Конституция запрещала переизбрание. В усло1
2
Конституция Республики Казахстан // Конституции государств Европы. – Том 2.
Конституция Республики Беларусь // Конституции государств Европы. – Том 1.
197
виях нарушения Конституции с большим трудом можно говорить о
существовании полупрезидентской системы в Белоруссии.
Третья группа полупрезидентских государств (парламентаризированные полупрезидентские системы) представлена Румынией, Финляндией и Исландией (см. табл. 16). В Румынии (ИФП «–5») полномочия президента незначительны. Глава государства не может повлиять
на процесс формирования или отставки кабинета, и правительство несет политическую ответственность только перед парламентом. Законодательные функции президента крайне ограничены 1. Форма правления
Румынии функционирует по правилам парламентаризма.
Новая Конституция Финляндии 1999 года2 существенно расширила
полномочия правительства и ограничила в правах президента. Но дуализм исполнительной власти сохраняется. Хотя президент не оказывает влияния на осуществление внутренней политики, он занимается вопросами национальной безопасности и руководит внешней политикой
(в отношениях с Евросоюзом президент делит власть с правительством). Финляндия остается полупрезидентской системой, хотя и с чрезвычайно усиленным парламентским компонентом (ИФП «–6»).
В Исландии (ИФП «–7») на практике президент выполняет символическую роль. В стране доминирует взгляд о том, что глава государства «выше политики». Отход от этого неписаного правила не приветствуется общественностью: так, президент О.Р.Гримссон критиковался
за то, что слишком откровенно высказывался по болезненным политическим вопросам. Кандидаты в президенты участвуют в выборах индивидуально, без поддержки политических партий – такова традиция,
которой следуют с 1952 года. Предусмотрен уникальный «вотум недоверия» президенту: он слагает свои полномочия досрочно, если это
будет одобрено большинством голосов на референдуме, проведенном
согласно резолюции, принятой тремя четвертями членов Альтинга (ч. 2
ст. 11 Конституции Республики Исландия 3). Исполнительная власть
сосредоточена в руках правительства. Функционирование формы
правления аналогично функционированию парламентских систем.
В Конституции сказано, что Исландия – «республика с парламентарной
формой правления» (ст. 1 Конституции Республики Исландия).
1
Конституция Румынии // Конституции государств Европы. – Том 3.
Основной закон Финляндии // Конституции государств Европы. – Том 3.
3
Конституция Республики Исландия // Конституции государств Европы. – Том 2.
2
198
Т а б л и ц а 17
Сводная таблица индексов президентской власти
Страна
ШиК
1992
(2000)
ИПП
Болгария
Венгрия
Латвия
Литва
Македония
Польша
Россия
Румыния
Словакия
Словения
Хорватия
Чехия
Эстония
2
–
–
–
2
4
–
6
–
3
6
–
–
М
Х
Ф
Й
С
К
1994
1996
1997
2002
2003
2003
ИПП
ИПП
ИПВ
ИПВ
УПрез
9,00
6,25
3,75
9,50
3,25
9,00
13,64
8,63
5,50
5,40
14
5,25
5,25
10
7.25
4,75
12
6,5
13
18
14
5
5,5
14,5
4,75
4,5
45,09
20,98
11,46
38,84
–
49,11
57,50
42,50
17,41
19,20
38,39
11,83
15,63
3
1
1
4
4
3
7
5
2
1
4
1
2
–0,5
–2,0
–2,5
+0,5
–4,0
0,0
+4,5
–2,0
–2,0
–3,0
–
–4,5
–4,5
ИПВН
(ИПВВ)
51 (46)
56 (52)
31 (30)
52 (45)
29 (27)
56 (51)
–
48 (47)
47 (39)
30 (23)
50 (46)
44 (37)
41 (36)
Сокращения: ШиК – Шугарт и Кэри; М – Макгрегор; Х – Хеллман; Ф – Фрай;
Й – Йоханнсен; С – Сиарофф; К – Кроувел; ИПП – индекс президентских полномочий;
ИПВН – индекс президентской власти невзвешенный; ИПВВ – индекс президентской
власти взвешенный; ИПВ – индекс президентской власти; УПрез – уровень президенциализма: определяется путем вычитания индекса парламентаризма (ИПар) из индекса президенциализма (ИПрез).
Примечания: ИПП по методике Шугарта и Кэри рассчитан Меткалф (См.: Metcalf L.K.
Measuring Presidential Power // Comparative Political Studies. – 2000. – Vol. 33. – № 5. –
P. 674.). Во всех столбцах указан год публикации, на которую я ссылаюсь (а не год проведения исследования).
Источники: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design
and Electoral Dynamics. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. – P.155; McGregor J. The Presidency in East Central Europe // RFR/RL Research Report. – 1994. – Vol.3. – №
2. – P.16; Хеллман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период //
Конституционное право: восточноевропейской обозрение. – 1996. – № 2 (15). – С.25; Frye
T. A Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies // Comparative Political
Studies. – 1997. – Vol. 30. – № 5. – P.547; Johannsen L. The Springboard Model. Presidential
Authority, Democracy, Development and Economic Freedom. Paper prepared for the 43rd
Annual ISA Convention. New Orleans, LA, 24-27 March 2002. – P.16; Siaroff P. Comparative
Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential and Parliamentary Distinction // European Journal of Political Research. – 2003. – Vol. 42. –
P. 299-301; Krouwel
A. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. Working Papers Political Science №02/2003. – Amsterdam: Vrije Universiteit, 2003. – P. 9.
199
4.3. Сопоставление индексов президентской власти
Опираясь на данные табл. 17, я вычислил коэффициенты корреляции между разными индексами. Поскольку все авторы в качестве эмпирической базы используют действующие конституции и законодательство, то целесообразно разделить все исследования (по дате публикаций) на две группы – 1994-1997 гг. (работы Макгрегора, Хеллмана
и Фрая) и 2002-2003 гг. (работы Йоханнсена, Сиароффа и Кроувела), а
затем определить коэффициенты корреляции между индексами каждой
группы. Такой подход позволяет избежать ошибочного суждения о
том, что та или иная методика анализа президентской власти не удовлетворительна. Слабая или отрицательная корреляция может быть связана не с самими методиками, а с тем, что разные авторы вели свои
расчеты в разное время. К 1994 году новые конституции или поправки
к старым конституциям были приняты во всех 13 странах, представленных в табл. 17. Поэтому можно утверждать, что Дж.Макгрегор,
Дж.Хеллман и Т.Фрай при определении своих индексов пользовались
почти одинаковыми данными (в 1997 году была принята новая Конституция Польши, и трудно сказать, учел ли ее Т.Фрай в своем исследовании, которое было опубликовано в 1997 году). За период 1997-2002 гг.
было изменено законодательство ряда стран нашего списка, которое
касается объема президентских полномочий: Польши – в 1997 году
(новая Конституция), Словакии – в 1998 году (введены прямые выборы
президента), Хорватии – в 2000 году (поправки к Конституции) и Чехии – в 2000 году (ослабление президентской власти).
Как видно из табл. 18, сильная корреляция существует между индексами Т.Фрая и Дж.Хеллмана (0,94), Л.Йоханнсена и А.Сиароффа
(0,87), Л.Йоханнсена и А.Кроувела (0,82), А.Сиароффа и А.Кроувела
(0,75). Средняя корреляция наблюдается между индексами
Дж.Макгрегора и Т.Фрая (0,65), и, наконец, слабая (но все же положительная) – между индексами Дж.Макгрегора и Дж.Хеллмана (0,37).
Полученные данные, на мой взгляд, говорят о следующем. Во-первых,
все методики измерения (кроме методики Дж.Макгрегора) позволяют
получить почти одинаковую картину президентской власти, и, следовательно, исследователь волен применять любую из них. Во-вторых,
недостатки ряда методик преувеличены, поскольку индексы критиков
не отличаются существенно от индексов критикуемых (если провести
корреляцию между ними).
200
Т а б л и ц а 18
Коэффициенты корреляции между индексами президентской
власти
1994-1997
2002-2003
М*
Х
Ф
Й
С
К**
М*
1,00
0,37
0,65
1994-1997
Х
Ф
1,00
0,94
1,00
Й
2002-2003
С
К**
1,00
0,87
0,82
1,00
0,75
1,00
Сокращения: М – Макгрегор; Х – Хеллман; Ф – Фрай; Й – Йоханнсен; С – Сиарофф; К –
Кроувел
* индекс президентской власти взвешенный
** индекс президенциализма
Коэффициенты корреляции вычислены на базе данных табл. 17 по формуле К.Пирсона:
n _ _
∑ (xi – x)(yi – y)
i=1
ryx = ––––––––––––––
σxσy
В чем состоит значение измерения президентской власти?
Во-первых, оно необходимо для формирования представлений об
объеме властных полномочий президентов в разных странах мира. Использование этой методики позволяет сравнить между собой «силу» и
«слабость» президентской и парламентской власти, и, в частности, эмпирическим путем подтвердить или опровергнуть распространенный в
политологической литературе тезис о сверхсильной власти президента
(«суперпрезиденциализме») в ряде стран мира (США, Латинская Америка, Россия, страны бывшего СССР, страны Восточной и Центральной Европы и др.). Введение института президентства в посткоммунистических странах и его авторитарная модернизация в целом ряде государств бывшего СССР требуют скрупулезного и объективного анализа положения дел в области распределения властных полномочий
между законодательной и исполнительной властью. Квантифицированная методика может помочь исследователям подсказать варианты
политического реформирования молодых государств.
201
Во-вторых, как это было блестяще показано М.С.Шугартом и
Дж.Кэри в их книге «Президенты и ассамблеи: конституционный дизайн и электоральная динамика», использование анализа при помощи
индикаторов выступает серьезным «подспорьем» в типологии форм
правления. Этот анализ позволяет провести четкие границы между типами правления1. М.С.Шугарт и Дж.Кэри при классификации режимов
виртуозно соединяют количественные и качественные стороны исследования.
В-третьих, индекс президентской власти открывает широкие возможности для дальнейшего проведения корреляционного, регрессионного и факторного анализа, а также анализа тенденций. С его помощью
эмпирическим путем можно решить целый ряд исследовательских задач, решение которых теоретическими средствами либо недостаточно,
либо невозможно. Так, в частности, анализ корреляций может пролить
свет на проблему взаимосвязи между формой правления и консолидацией демократии. Дискуссию по этому вопросу открыл Х.Линц, который утверждал, что президентская система в отличие от парламентской
не способствует становлению стабильной демократии в силу институциональных пороков («опасностей»), присущих президенциализму 2.
Противники Х.Линца разделились на несколько лагерей: одни отвергали в принципе взаимосвязь между формой правления и результатами
перехода к демократии; другие утверждали, что президентская система
более благоприятна для новой демократии; третьи настаивали на том,
что полупрезидентская система является лучшей моделью для демократического транзита. Анализ президентских полномочий при помощи индексов «вдохнул новую жизнь» в этот диспут, позволив эмпирическим путем проверить гипотезы Х.Линца и его оппонентов. Другая
сфера применения индекса президентских полномочий – это взаимосвязь между президентской властью и экономическими показателями,
чему посвящают свое исследование, в частности, Дж.Хеллман,
О.Норгаард и Л.Йоханнсен.
Итак, измерение президентской власти является полезным и необходимым средством современных исследований форм правления.
1
2
См.: Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 660.
Linz J. The Perils of Presidentialism.
202