экспертном докладе
advertisement
ГОСУДАРСТВО, СПОСОБНОЕ ПРЕОДОЛЕТЬ КРИЗИС ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РЕФОРМЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА Оглавление Введение ................................................................................................................... 3 Опыт новейшей истории России и Конституция 1993 года ............................... 5 Аргументы в пользу усиления роли Государственной Думы в назначении Правительства .......................................................................................................... 7 Предлагаемый порядок формирования Правительства .................................... 11 2 Введение России нужна не государственная власть. только сильная, но и эффективная Сложные времена требуют сложных, комплексных решений. Как показывает исторический опыт России и зарубежных стран, лучшим, а иногда – единственным способом разрешить накопившиеся противоречия, успешно противостоять внешнему давлению, дать импульс развитию страны являются конституционные реформы, перестройка системы госуправления. Россия вступила в длительный период неблагоприятной экономической конъюнктуры. Сырьевая экономика и так подвержена высоким рискам. Но в условиях внешних санкций, попыток изолировать страну от основных рынков и глобальных возможностей, эти риски возрастают в разы. Падение курса рубля, рост цен постепенно формируют в обществе настроения апатии, пессимизма, тревоги и беспокойства. Видимых улучшений ситуации не происходит, напротив, складывается впечатление, что Правительство не в полной мере контролирует обстановку. Система госуправления, возглавляемая Правительством РФ, демонстрирует отсутствие какой-либо государственной стратегии и при этом показывает себя отнюдь не лучшим антикризисным менеджером. Кто мог бы ответить на вопрос: куда, зачем и как движется, развивается Россия? Вместо того, чтобы сформировать план действий, Правительство хаотически затыкает образующиеся дыры. Это еще больше усиливает негативные настроения, создает политические риски. В кризисных условиях становятся большой проблемой традиционные недостатки российской правительственной системы: Разобщенность государственных ведомств, соперничающие кланы, местничество; их разделение на Коррупция, создающая издержки, непосильные для экономики; Низкий уровень профессионализма чиновников, отсутствие стратегического видения, сосредоточенность на проблемах своих «корпораций» (в борьбе с другими «корпорациями»), интересах аффилированного бизнеса и личных интересах; Отсутствие связи власти и общества, глухота ко всем импульсам «снизу». 3 Несправедливая налоговая система. Кажутся безумными попытки Правительства повысить налоги с бизнеса и граждан. Создается впечатление, что финансовый блок совершенно утратил связь и с обществом и с реальностью. Помимо неминуемого роста теневой экономики и закрытия множества малых и средних предприятий – что бумерангом вновь ударит по бюджету – налоговые новации очевидно бьют и по самой исполнительной власти, лишая ее легитимности. И все это происходит на фоне продолжающейся утечки капиталов, перевода средств в оффшоры и за границу, привилегий крупных корпораций, ничем не объяснимого роста цен на бензин и других цен наших монополий. Но, пожалуй, самой серьезной проблемой является то, что в «большой игре» крупного капитала, корпораций – связанной с перераспределением активов и доходов – Правительство все больше играет роль «чего изволите». Интриги внутри элиты, борьба за влияние, ресурсы, порождают странные, нерациональные, стратегически ошибочные правительственные решения. Эти интриги парализуют госуправление, останавливают движение вперед. Экономику нельзя обмануть или задобрить обещаниями. Высокие издержки, неэффективное и нерациональное управление, душащие бизнес налоговая система и коррупция приводят к нарастанию рисков. В условиях неблагоприятной нефтяной конъюнктуры (и отсутствия каких-либо подвижек к выходу из «сырьевого гетто») все это ставит вопрос о необходимости реформы правительственной системы. Одним из возможных вариантов такой реформы является переход к формированию Правительства и исполнительной власти в регионах парламентским путем. С одновременным обновлением политических партий, чтобы они могли полноценно участвовать в этом процессе. 4 Опыт новейшей истории России и Конституция 1993 года В новейшей истории России неоднократно ставился вопрос о взаимном отношении законодательной и исполнительной ветвей власти. Впервые спор о том, каким быть российскому государству – парламентской или президентской республикой, возник в 1990 году. Заседавшей тогда Конституционной комиссии были предложены два основных варианта. Они получили название по имени тех, кто их предложил. Проект депутатов Леонида Волкова, Виктора Шейниса и др. предполагал парламентское устройство, в котором Правительство формировалось бы депутатами. С другой стороны, проект, предложенный Валерием Зорькиным – нынешним председателем Конституционного Суда РФ (к слову, много претерпевшим впоследствии от предложенной им же самим модели), предусматривал президентскую республику, в которой министры назначаются Президентом. За образец были взяты наиболее известные зарубежные модели. Они, к сожалению, были плохо адаптированы к российским реалиям. Так, очевидными следствиями парламентской системы на тот момент стали бы правительственные кризисы, расколы. Тогдашний Верховный Совет, в условиях отсутствия политических партий и даже стабильных депутатских фракций, не смог бы, разумеется, сформировать эффективное правительство. Но и президентская модель таила не менее опасные риски. Она прокладывала прямой путь к созданию авторитарного, персоналистского политического режима, делала заведомо слабыми парламентские структуры. В 1990-1991 гг. выбор был сделан в пользу президентской модели. Сказалось недоверие к еще незрелому на тот момент парламенту, а главное – желание Бориса Ельцина сконцентрировать в своих руках все бразды правления страной, его неготовность делить с кем-то власть. Конституционная модель 1990-1993 гг. допускала некоторое участие парламента в формировании Правительства. Так, ряд министров – включая силовой блок – должны были назначаться с согласия депутатов. На практике, однако, эти нормы игнорировались Борисом Ельциным. Правительство оказалось ему полностью подконтрольно и именно это решило исход кризиса 1993 г., когда был разогнан Съезд народных депутатов. 5 Конституция 1993 года, принятая после победы над парламентом, закрепила очевидное преобладание исполнительной власти над законодательной. Это положение было еще более усилено рядом решений Конституционного Суда РФ после вступления Конституции в силу. По новой системе Правительство, в итоге, было полностью исключено из сферы контроля и влияния представительной власти. Ни один министр не назначался и в настоящее время не назначается с согласия депутатов. Более того – по факту отсутствует и эффективный парламентский контроль за тем, какие решения принимает Правительство, какой курс оно проводит. То, что получилось – это результат действия не только конституционных норм. Сами по себе они в принципе допускают различные конфигурации. Однако практика их применения пошла по пути последовательного снижения роли парламента. Это выразилось и в реформах избирательного законодательства, и в постоянной смене правил игры к выгоде одного из игроков, и в административном ресурсе и т.д. Вместе с тем, Конституция, если опираться на ее дух и букву, дает возможности для гибкой «обратной» трансформации в сторону усиления парламентского механизма. Так, основной закон в принципе не исключает того, что министры могут назначаться и при участии парламента. Примером тому стало Правительство Евгения Примакова 1998-1999 гг., которое, по сути, было коалиционным и стало предметом компромисса между Борисом Ельциным и тогдашним составом Госдумы. В него входили представители партий, представленных в парламенте – КПРФ, ЛДПР, Яблоко, НДР. Несмотря на то, что данная практика не закрепилась, она показала возможности действующей Конституции. Чтобы провести реформу в подобном духе не обязательно сразу вносить в нее поправки. На первом этапе достаточно прописать новые нормы в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ», а применительно к регионам – в Федеральном законе об устройстве региональной власти (№184-ФЗ). 6 Аргументы в пользу усиления роли Государственной Думы в назначении Правительства I. Публичная политика сейчас – это по большей части отголоски закулисных интриг, борьбы кланов внутри элиты и бюрократии. Парламентаризм и борьба партий – декорации для этих процессов. Не имея парламента, влияющего на государственные решения, общество не может ограничить произвол элиты и бюрократии. Последние, пользуясь этим, сделали приоритетом не развитие страны, а укрепление собственного положения – в том числе материального. Это ложится непосильным грузом на экономику и блокирует любой «государственнический» курс. Именно здесь – корни такого явления как коррупция. Но высокие издержки образуются не только из-за этого. Монополия исполнительной власти на принятие решений и отсутствие контроля за ней со стороны общества снижают качество госуправления. Чиновников ничто не мотивирует использовать вверенные им средства рационально: они сами определяют, сколько денег и на что им потратить. Исторический опыт, опыт зарубежных стран показывает, что все эти проблемы не преодолимы пока в стране слабый парламент, пока он не участвует в формировании Правительства и не контролирует исполнительную власть. Именно парламент во всех странах, добившихся нужного качества управления, через контроль государственного бюджета и правительственных портфелей не дает бюрократии выродиться в закрытую привилегированную корпорацию, а элите – по своему усмотрению делить государственное достояние. Именно парламент определяет справедливость и приемлемость для общества государственных налогов и государственных расходов. А не просто «штампует» приготовленные правительством решения. Разумеется, речь идет о развитом, сильном парламенте, основу которого составляют сильные и эффективные партии. И поэтому вполне можно предвидеть аргументы против парламентского правительства: ни партии, ни депутатский корпус не готовы «быть сильными». 7 На можно возразить следующее: пока не начнется практика реального участия партий, парламента в государственных делах, они никогда не станут ни сильными, ни легитимными в глазах общества. Наоборот – в слабом парламенте могут быть только слабые партии, что мы и наблюдаем на практике. Они достигли своего «потолка» и хотя уже достаточно развиты, чтобы по-настоящему выражать мнение общества, занимаются только популизмом и демагогией. Они не востребованы исполнительной властью, их мнение мало кого интересует и потому им остается по факту только критика принимаемых мер. И предвыборные обещания, которые они не в состоянии исполнить. Мы наблюдаем деформацию и парламентаризма и партий именно в силу их маргинального положения в государстве. Изменение этой роли станет стимулом для кадрового, идеологического обновления партий, активизации их работы. А вместе с ними начнет расти и роль демократического парламента. II. Высокие издержки и низкое качество госуправления в условиях девальвации рубля, роста цен и падения реальных доходов населения, непомерного роста налоговой нагрузки на бизнес угрожают легитимности власти и сложившейся в 2014 году общественной консолидации. Конечно, мы живем в условиях высоких рейтингов Президента и власти в целом. Но они не могут быть единственной и долгосрочной гарантией прочности достигнутого единства. Напротив, следует помнить, что оборотной стороной сверхвысокой популярности является гиперконцентрация ответственности, ее сосредоточение в одном лице, на одной фигуре. Сейчас все риски по всем направлениям политики несет Президент РФ. Любое неблагоприятное изменение ситуации ударит персонально по нему и вместе с ним – по всему государству, политической системе. Эта же фигура потенциально становится объектом всех нападок, всех претензий, предъявляемых российской власти. Политические и персональные риски здесь очевидны. Вместе с тем, основную массу решений принимает Правительство. Будучи «независимым» от Парламента и находясь юридически под контролем Президента, оно, по сути, всю ответственность «делегирует» ему. Именно он должен отчитываться перед избирателями за 8 правительственные решения и их последствия. Между тем, работать и за себя и за Правительство глава государства, очевидно, не может. Парламентский кабинет – то есть двойное подчинение Правительства и Президенту и Госдуме – позволяет разрешить эти проблемы. Будучи связан с депутатским корпусом – сформированным избирателями на выборах – кабинет будет нести ответственность за свои решения перед обществом. Нельзя забывать, что высокие рейтинги – это не только признание заслуг. Это еще и ожидания и надежды людей на то, что будет создано сильное и великое, но притом эффективное и справедливое государство. Избавленное от коррупции, некомпетентной бюрократии, несправедливых налогов и завышенных монопольных цен. Государство, реально идущее вперед, а не топчущееся на месте и проигрывающее глобальную конкуренцию. И если этого не произойдет, разочарование общества уже нельзя будет компенсировать никакими обещаниями и популизмом. Как показывает зарубежный опыт, в трудные периоды внешнего давления, необходимости поддержания общественной консолидации (не на год-два, а на десятилетия), решения сложных экономических проблем с высокими социальными рисками, многие страны проводили реформу своей конституционной системы. Так, при послевоенном реформировании авторитарных режимов в Германии, Италии, Японии была принята парламентская модель формирования правительств. Аналогично поступили в Португалии после того, как страна отказалась от авторитарного правления в 1970-е годы. Причем здесь сформировалась президентско-парламентская модель и Президент играет немалую роль в деятельности исполнительной власти (подробнее см. материал, размещенный на сайте interregional.ru). Везде, где парламентаризм и партии не могли вырасти сами собой, где не было соответствующих традиций, власть сама шла на то, чтобы помочь им сложиться. Понимая, что этого не произойдет иначе как путем постоянного практикования – парламентcкой, партийной деятельности, общественного контроля. 9 С учетом сказанного, представляется возможным и нужным обсудить вопрос о постепенном, поэтапном переходе к формированию исполнительной власти в России при участии парламента. И на федеральном, и на региональном уровнях. Постепенность перехода необходима, чтобы партии имели время провести внутреннюю трансформацию, «отработать» практику достижения договоренностей между собой, обновить свои кадры. Также, поэтапность реформы должна гарантировать стабильность государственного механизма, продемонстрировать отказ от резкой ломки, которая была бы встречена дружным сопротивлением всего госаппарата. Между тем, первые решения в рамках нового порядка целесообразно принять уже в 2016 г., после выборов в Госдуму, чтобы у партий был стимул по-новому взглянуть на избирательную кампанию и предложить в число депутатов достойные кадры. Первый, «экспериментальный» порядок формирования Правительства предлагается сделать «мягким», компромиссным. После того, как он будет применен, можно будет доработать его и уже, возможно, включить новые нормы в Конституцию. Пока же можно обойтись поправками в федеральные законы, которые легче будет настроить в ходе проводимого преобразования. Еще раз подчеркнем – компромиссность предлагаемого варианта происходит из желания сделать реформу реальной. Она нужна не для пиара отдельных политиков, а для действительной трансформации государственного механизма. Что, как мы понимаем, невозможно осуществить в одночасье, одним росчерком пера. Нужно создать долгосрочную практику, породить нужные социальные привычки, а из них – новую политическую культуру. Это означает и изменение менталитета – власти, партий, общества. Главное – не допустить быстрого сворачивания нового порядка, сохранить его несмотря даже не некоторые издержки, которые неминуемы в первое время. 10 Предлагаемый порядок формирования Правительства Предлагается следующий порядок применения новой системы: 1. В составе Правительства выделяется «силовой блок», который формируется Президентом РФ без участия партий. Вместе с тем, могут быть предусмотрены консультации Президента РФ с партиями по соответствующим кандидатурам. 2. Отдельно формируется состав первых заместителей и заместителей Председателя Правительства (вице-премьеров) и состав «рядовых» членов Правительства. Каждая партия, имеющая фракцию в Государственной Думе, при наличии достаточного числа мандатов вправе участвовать в формировании обоих указанных составов. 3. Порядок формирования следующий: а) вице-премьеры. После того, как Президентом при утверждении структуры Правительства будет установлено количество соответствующих должностей, определяется квота для каждой партии. Для этого данное количество делится на общее число мандатов в Госдуме. Полученная доля есть «частное», которое используется при расчете квоты. Каждая партия гарантированно получает такое число мест вице-премьеров, сколько у нее есть целых долей. Округление не производится. После распределения целых долей оставшиеся вакантными посты вице-премьеров распределяются по взаимной договоренности партий, которая утверждается постановлением Государственной Думы, принятым голосами ¾ избранных депутатов (не присутствующих на заседании – а от общего состава). Распределение постов первых вице-премьеров и «простых» вицепремьеров производится по взаимной договоренности партий, которая утверждается тем же постановлением Государственной Думы. б) министры и другие члены Правительства. Аналогичным образом распределяются другие места в Правительства. После утверждения его структуры определяется квота каждой партии – путем деления числа портфелей на число мандатов. Далее каждая партия получает свою гарантированную квоту (N-ое число членов Правительства). 11 Округление также не производится, и оставшееся число мест распределяется по взаимной договоренности партий. Конкретные министерства распределяются по взаимной договоренности партий. Итоговое распределение портфелей утверждается постановлением Государственной Думы, принятым также ¾ голосов от состава палаты. 4. Поскольку по Конституции РФ Правительство слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ, то процедура повторяется после президентских выборов. Итого Правительство переформировывается: после выборов Президента РФ и после выборов Государственной Думы. Переформирования Правительства возможны и в другое время, если об этом договорятся партии или партия потеряет фракцию в Государственной Думе (или ее число мандатов сократится ниже минимальной квоты). Такое переформатирование утверждается постановлением Государственной думы (3/4 голосов от состава палаты). 5. Премьер-министр назначается по предложению партии парламентского большинства – партии, имеющей наибольшее число мандатов. Если возникает ситуация, когда у двух партий поровну мандатов, кандидатура выдвигается ими совместно и утверждается постановлением Государственной Думы. 6. После утверждения соглашения партий о распределении портфелей Президент РФ назначает состав Правительства. 7. Государственная Дума обязана принять одно постановление о распределении портфелей и предложении кандидатуры Премьер-министра. Процесс не может быть разбит на несколько правовых актов. Это страхует на случай кризисной ситуации – кандидатура премьерминистра внесена, а о распределении постов партии не договорились или какая-либо партия блокирует принятие постановления Госдумы. Если установить, что принимается одно постановление, содержащее пункт о премьер-министре, то включаются конституционные нормы о роспуске Госдумы в случае неутверждения премьер-министра. 8. По Конституции предложения по кандидатуре премьер-министра вносит Президент РФ. Эта норма может быть адаптирована к предлагаемому порядку. Например, в следующем формате: премьер-министром становится 12 лидер партии парламентского большинства, его кандидатуру и предлагает Президент. 9. Независимые депутаты в формировании правительства не участвуют, если не образуют фракцию (фракции), достаточную (достаточные) для получения минимальной квоты. Если фракция (одна или несколько) будет создана, они получают соответствующие портфели. Однако в случае распада фракции или сокращения числа ее членов до уровня меньше, чем установленная квота, независимые депутаты теряют право на соответствующие портфели, которые передаются другим фракциям по взаимной договоренности. Предлагаемый порядок позволяет: Гарантировать участие партий, получивших доверие избирателей, в формировании Правительства; при этом избыточного дробления Правительства не будет, так как устанавливается квота для партий, и она будет не менее 15-20 депутатских мандатов на один портфель; Заставить партии не фрондировать и критиковать друг друга, а договариваться и совместно работать; через определенное время это войдет в привычку и практику и сформирует новую партийнополитическую культуру; Заставить партии от демагогии перейти к системной работе, добиваясь за счет достигнутых результатов сохранения за собой министерских портфелей и получения новых; Гарантировать стабильность государственной выведения «за скобки» силового блока. власти, за счет Создать полноценную, ответственную, работающую на благо страны оппозицию. Способную предлагать альтернативные решения, а не просто критиковать. Это сокращает риск антисистемных протестов. 13 Риски партийного правительства: Риск Хроническая нестабильность правительства, частые конфликты из-за его состава Расколы в правительстве Способ преодоления В настоящее время этот риск не велик, так как Госдума имеет стабильное большинство. Вероятнее всего эта ситуация сохранится и далее, поэтому новый способ формирования Правительства в первое время будет означать участие оппозиционных партий в работе исполнительной власти, а не их полный контроль над Правительством. При изменении расклада риск нестабильности теоретически может возникнуть – однако к тому времени партии научатся культуре альянсов и договоренностей. Иначе как практикой этого не достичь. Опыт зарубежных стран показывает, что этот риск преодолим. Опять же в связи со стабильностью большинства в Госдуме этот риск не кажется серьезным. Кроме того и на данный момент Правительство не монолитно, в нем есть разные блоки. Просто пока расколы носят кулуарный характер и не всегда проявляются открыто. Формирование Правительства парламентским путем позволит устранять их в формате публичной политики, а не кулуарных интриг. 14