Умнова, Ирина Анатольевна 1. Конституционные

vy
из ФОНДОВ
vy
РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ
Умнова, Ирина Анатольевна
1. Конституционные основы современного
российского федерализма
1.1. Российская государственная библиотека
diss.rsl.ru
2003
Умнова^ Ирина Анатольевна
Конституционные основы современного
российского федерализма [Электронный
ресурс]: Дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02
.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской
Государственной библиотеки)
Конституционное право; государственное
управление; административное право;
муниципальное право
Полный текст:
http://diss.rsl.ru/diss/03/0440/030440045.pdf
Текст воспроизводится по экземпляру,
находящемуся в фонде РГБ:
Умнова, Ирина Анатольевна
Конституционные основы современного
российского федерализма
М. 1997
Российская государственная библиотека, 2003
год (электронный текст).
'^i' 9д- /
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
ИРИНА АНАТОЛЬЕВНА УМНОВА
На правах рукописи
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО
РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Специальность 12.00.02 - конституционное право; государственное
управление; административное право; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой
степени доктора юридических наук
П р е з и д и у м ВАК Р о с с и и
^
\
!
/исудилучену1рстепеньДОКТО/^А
1/^)л
"^Х^
i [ачальник yripapteH/f|/^/lAK России м
МОСКВА
1997
^
ч.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
4-8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕН­
НОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
§ 1. Краткая характеристика современного понимания
федерализма
19-26
§ 2. Взгляды на природу федеративного государства
27-44 '^
§ 3. Типология современных моделей федерализма
44-66
ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИ­
ОННЫХ ОСНОВ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙ­
СКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
§ 1. Понятие и структура конституционных основ российского
федерализма
67-79
§ 2. Этапы становления конституционных основ российского
федерализма
§ 3. Природа Российского государства как Федерации
80-111
111-122
§ 4. Основные черты конституционной модели современного
российского федерализма
ii
123-144
ГЛАВА 3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ РОССИЙ­
СКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
>
§ 1. Государственный суверенитет Российской Федерации
145-165
§ 2. Единство системы государственной власти в Российской
Федерации
§ 3. Равноправие субъектов Российской Федерации
166- 205
206-216
§ 4. Равноправие и самоопределение народов в Российской
Федерации
§ 5. Принцип разграничения предметов ведения между Рос-
216-227
сийской Федерацией и ее субъектами
228-247
§ 6. Принцип разграничения предметов ведения и полномо­
чий между органами государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов
247-254
ГЛАВА 4. ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РФ
§ 1. Технико-юридические проблемы формализации предме­
тов ведения
255-262
§ 2. Конституционное регулирование круга предметов веде­
ния
263-285
§ 3. Совершенствование конституционных основ правового
регулирования по предметам ведения
285-312
ГЛАВА 5. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПУБЛИЧНОПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
§ 1. Понятие публично-правовой ответственности Федерации
и ее субъектов
313-322
§ 2. Проблемы конституционного регулирования публичноправовой ответственности Российской Федерации и ее
субъектов
322-337
§ 3. Повышение роли конституционного судебного контроля
в обеспечении конституционных основ российского
федерализма
338-359
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
360-367
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
368-398
ВВЕДЕНИЕ
Исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив
развития
является
сегодня
одним
из
важнейших
гуманистических
направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Научный
поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные
вопросы. Как разделить власть, чтобы она в итоге позволяла государству
эффективно осуществлять управление в интересах конкретного человека и
общества в целом? Какими должны быть основополагающие идеи и
принципы государственного устройства, обеспечивающие
обустройство
гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного
государства и мирового сообщества? Каковы пределы децентрализации
государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы
пределы ее централизации, сохраняющие эффективность власти и близость
ее к народу?
Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что
хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного
устройства, есть государства, выбор которыми федеративной
формы
устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри
них. Одна из основных причин такого успеха кроется в решении на
конституционном уровне проблемы разделения государственной власти и
ответственности за ее осуществление между центром и составными частями
государства с учетом специфики конкретной страны. Именно создание
конституционных основ разделения государственной власти по вертикали
составляет
один
из
фундаментальных
вопросов
формирования
государственности на основе федерализма. Этот ключевой для становления
российского федерализма
вопрос оказался одним из сложнейших в
современный период развития конституционно-правовых отношении в
России.
Судьба государственности России в двадцатом столетии оказалась
достаточно драматичной. Россия пережила две эпохи территориального
раздела. В семнадцатом году разрушилась Российская империя, из состава
которой
вышли
Польша
и Финляндия,
заявили
о
государственной
самостоятельности Литва, Латвия, Эстония Украина, Белоруссия, Грузия и
Азербайджан и другие территории, часть из которых затем объединилась
лишь на определенный период в Союз ССР. Распад СССР заставил Россию и
ее народ второй раз пережить территориальный раздел.
Два
развода
свидетельствовали
на
о
территории
необходимости
евразийского
выбора
модели
государства
федеративного
устройства, которая образно говоря, стала бы "aurea mediocritas" (золотой
серединой) в промежутке между двумя крайними и, поэтому, как показала
история, несостоявшимися формами российской государственности: между
унитарной российской империей и договорным союзным государством,
конфедеративным по форме и унитарным по-сушеству.
Насколько
же
удачной
оказалась
в
этом
отношении
новая
конституционная модель государственного устройства России? Воплотила ли
она в себе тот вариант федерализма, который позволил бы наконец
обеспечить целостность и стабильность российского государства, его мирное
и гармоничное развитие?
Диссертант придерживается мнения тех ученых, кто считает, что
Россия сегодня находится лишь на пути к такому уровню федерализации.
Анализ современных процессов развития российской государственности
свидетельствует
конституционной
об
актуальности
модели
проблемы
российского
создания
оптимальной
федерализма,
отвечающей
требованиям демократии и эффективности государственной власти. С
принятием новой российской Конституции
1993 года удалось лишь
приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формальноюридической модели федерализма и фактически действующих отношений,
составляющих конституционные основы разделения государственной власти
между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в
теоретических и политических взглядах на данную проблему.
По мнению диссертанта, одну из приоритетных задач в утверждении
федеративного устройства в России составляет
разделения государственной власти по вертикали.
рещение
проблемы
Особая актуальность
данной проблемы заключается в том, что она вышла за чисто юридические
рамки и приобрела политическую окраску. Анализ процессов реализации
конституционно-заданной системы разделения государственной власти по
вертикали свидетельствует о нарушении таких базовых конституционных ус­
тоев российского федерализма, как государственный суверенитет Российской
Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы,
единство государственной
власти, равноправие
субъектов
Российской
Федерации, конституционное разграничение предметов ведения и других.
Приходится констатировать, что принятие в 1993 году новой Конституции
Российской Федерации лишь приблизило, но не объединило в необходимой
мере взгляды центра и составных частей России на оптимальную модель
разделения
государственной
власти на основе федерализма.
В силу
особенностей политического и экономического развития России в советский
и постсоветский период, в условиях присутствия в современный период
кризисных явлений политического, экономического и социального характера
правосознание федеральных властей и властей субъектов Федерации не
совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в
Конституции России. Узловые вопросы, вокруг которых имеют место
разногласия, выражаются в разном осмыслении содержания конституцион­
ных принципов государственного суверенитета, равноправия субъектов
Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов в России-
ской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий; в различ­
ном
понимании
степени
самостоятельности
субъектов
Федерации,
принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной
власти по вертикали и несения ответственности за ее осуществление.
Обозначенные противоречия свидетельствуют об актуальности теоре­
тических исследований по этим вопросам, что в итоге предполагает поиск
оптимальной формулы конституционных основ российского федерализма.
Диссертант считает, что с этих позиций современная модель российского фе­
дерализма пока еще не изучена в необходимой мере отечественной юриди­
ческой наукой. Ее фундаментальный анализ, позволяющий решать практиче­
ские задачи укрепления и совершенствования российской государственности,
предполагает поиск ответов по меньшей мере на следующие вопросы: како­
вы тенденции развития российского федерализма сквозь призму мировой
практики; каким образом современные процессы федерализации в России
увязываются
с мировым опытом, отечественной историей и настоящими
российскими реалиями; являются ли действительно конституционные основы
современного российского федерализма моделью государственного устрой­
ства, создающей демократическую и эффективную систему разделения госу­
дарственной власти и ответственности между Федерацией и ее субъектами;
возможно ли достичь с помощью существующей модели конституционных
основ российского федерализма решения тех основных целей, которые стоят
перед Российским государством; насколько данная модель является рабо­
тающей, и каковы перспективы ее развития.
Как следствие неразрешенности вышеназванных теоретических вопро­
сов и реально возникаемых на практике противоречий в развитии российской
государственности,
путь
России
к
созданию
оптимальной
модели
федеративного устройства протекает весьма болезненно. По-прежнему
сохраняется
напряженность
в отношениях
между
Федерацией
и ее
субъектами, которая как известно, уже выразилась в самых, что ни на есть
крайних
формах
конфликта:
"парад
суверенитетов,
"война
законов",
"бюджетно-финансовые войны", сепаратизм, рост национализма, терроризм и
даже
вооруженные
столкновения,
создавшие
прецедент
развязывания
гражданской войны (Чечня).
Хронический характер приобрела тенденция дезинтеграции систем
государственной власти и права. Продлившийся в России всего несколько лет
процесс перераспределения государственной власти в пользу регионов по
формуле, "берите суверенитета столько, сколько можете заглотить", привел к
тому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой системы,
когда
параллельное
и зачастую
взаимоисключающее
правотворчество
Федерации и ее субъектов перестало поддаваться какому-либо действенному
контролю и систематизации со стороны федеральных властей. Устойчивым
стал процесс принятия конституций
и уставов субъектов
Российской
Федерации, не соответствующих федеральной Конституции. Несогласованно
и противоречиво развивается федеральное и региональное законодательство
по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наконец,
серьезную опасность представляет начавшийся в России процесс вытеснения
конституционных норм договорным регулированием.
Разбалансированность
в
государственно-правовых
отношениях
породила особый фон конституционной реформы в России. С одной стороны,
с принятием в 1993 году новой Конституции России наметилась тенденция
проведения
конституционной
реформы
в рамках единого
российского
правового пространства, с другой стороны, - в субъектах Российской
Федерации
правовое
стало развиваться
пространство,
порой
собственное
по
сути
конституционное
противоположное
(уставное)
российской
конституционной модели федеративного устройства.
Поэтому конституционное обеспечение решения российской проблемы
разделения гоударственной власти между Федерацией и ее субъектами на ос­
нове подлинного федерализма - это не только формирование демократичной
и эффективной системы управления государством, но и создание действен­
ных механизмов погашения конфликтов и противоречий,
тормозящих
развитие государственности на всех уровнях и препятствующих в определен­
ной
мере
восстановлению
целостности
и
стабильности
российского
государства, как такового.
На важность конституционного решения насущных проблем россий­
ского федерализма обращено специальное внимание на официальном госу­
дарственном
уровне.
В
послании
Президента
Российской
Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации 1995 года "О действенности
государственной
власти
в
России"
было
указано
на
необходимость
выработать и законодательно закрепить критерии, на основе которых
федеральные органы власти могут уточнять конституционные отношения с
субъектами
Федерации.
При
этом
незыблемым
должен
оставаться
конституционный принцип устройства нашей Федерации'. О необходимости
решения
отдельных
политических,
экономических,
правовых
аспектов
разделения власти между Федерацией и ее субъектами говорится и во всех
последующих посланиях Президента России^.
По мнению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания
РФ Е.С.Строева "одной из главных задач развития современного российского
федерализма является выработка и законодательное закрепление общих для
всех субъектов Российской Федерации принципов и норм их взаимодействия
с федеральным Центром"^.
' См.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1995
года "О действенности государственной власти в России".-М.: Юрид.лит., 1995.- С.29-30.
• См.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996
года " Россия, за которую мы в ответе".- М.: Юрид.лит.,1996; Послание Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года " Порядок во власти - порядок
в стране".-М.:Юрид.лит., 1997.
' Строев Е.С.Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул //
Федерализм.-1996.- N 3.- С. 8.
10
Цель и задачи диссертационного исследования
Исходя
из
актуальности
обозначенных
вопросов,
в
данном
диссертационном исследовании ставится цель выявить основные проблемы
становления и развития конституционных основ современного российского
федерализма и определить наиболее перспективные пути и организационноправовые средства их совершенствования, позволяющие в итоге обеспечить
движение
к
достижению
демократичной
и
эффективной
российской
государственности.
Диссертант анализирует конституционные основы современного рос­
сийского федерализма как сквозь призму изучения общих аспектов теории
федерализма, так и конкретных прикладных вопросов конституционного ре­
гулирования федеративного устройства.
Затронув
теоретические
аспекты
понимания
и
моделирования
современного федерализма, автор данной диссертационной работы попытал­
ся поставить и непосредственно рещить следующие конкретные исследова­
тельские задачи :
• обозначить
характерные черты и особенности конституционной
модели современного российского федерализма, сравнив их с общими тен­
денциями и зарубежной практикой конституционного моделирования феде­
ративных отношений;
• определить
понятие
и
структуру
конституционных
основ
современного российского федерализма;
•
проанализировать содержание и проблемы конституционного регу­
лирования и реализации принципов федерализма, составляющих основу
разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее
субъектами;
• раскрыть актуальные аспекты совершенствования конституционного
регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов;
11
• определить
основные
направления
и
пути
формирования
конституционных основ публично-правовой ответственности Федерации и ее
субъектов.
В центре внимания диссертационного исследования находятся как
формально-юридическая модель конституционных основ современного рос­
сийского
федерализма,
так
и
проблемы
ее
реального
действия,
конкретизации и развития в иных формах правового регулирования и
воплощения в систему фактических отношений. Уделяя основное внимание
изучению федеральных конституционных норм, диссертант вместе с тем
анализирует одновременно текущее федеральное законодательство, внутрифедеральные двусторонние договоры, конституции (уставы) и законодатель­
ство субъектов Российской Федерации в качестве «квазиправовых» форм ревизирования конституционных основ российского федерализма и
вносит
предложения по преодолению антиконституционных тенденций.
Методология и теоретические основы исследования
Диссертационное исследование основано на методах исторического,
нормативного
и
сравнительно
-
правового
анализа.
При
изучении
конституционных и иных правовых норм диссертант стремился применить
методы диалектического познания, системный и логический подходы, иные
частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные
закономерности и тенденции развития конституционных основ современного
российского федерализма, определить основные противоречия и возможные
пути их разрешения.
Данное исследование проведено с использованием теоретического
фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по
конституционному
управлению
и
затрагивающими
(государственному)
местному
самоуправлению,
конституционные
аспекты
праву,
государственному
в
или
той
формирования
иной
и
мере
развития
12
моделей федерализма, совершенствования систем разделения государствен­
ной власти по вертикали как основы федеративной государственности.
Диссертантом изучены основные работы по данной проблематике
отечественных ученых и политиков современного периода, к числу которых
относятся Р.Г.Лбдулатипов, С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, М.В.Баглай, Э.А.
Баграмов , А.М.Барнашов, Ю.Г.Барсегов, А.А. Безуглов, А.А.Белкин,
Н.А.Богданова, Л.Ф.Болтенкова, Д.Н. Бахрах, Н.В.Витрук, В.Ф.Волович, Б.Н.
Габричидзе,
Г.А.Гаджиев,
Д.Л.Златопольский,
Л.М.Карапетян,
М.С.Джунусов,
В.Д.Зорькин,Т.Д.
Е.Р.Кастель,
Ю.А.Дмитриев,
Зражевская,
Д.А.Ковачев,
И.П.Яшьинский,
А.Е.Козлов,
Е.И.
Козлова,
М.А.Краснов, Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, В.А. Кряжков, Б.М. Лазарев,
Л.В.Лазарев, В.И.Лафитский, А.И.Лепешкин, В.О.Лучин,
Н.А.Михалева,
В.А.
Невинский,
М.И.Пискотин,
В.В.
В.Н.Лысенко,
Пустогаров,
В.А.Ржевский, О.Г.Румянцев, Г.Б. Старушенко, Б.А.Страшун, Е.С.Строев,
Э.В. Тадевосян, Ю.А.Тихомиров, В.А. Тишков, Б.Н.Топорнин, В.А.Туманов,
Н.А.Ушаков, В.И. Фадеев, В.Е.Чиркин, Б.С.Эбзеев и другие.
Анализ современных концепций государственного устройства и процесов федерализации России проведен с учетом тех подходов и взглядов на
федерализм, которые были сформированы в российской дореволюционной
школе ( А.Д. Градовский, И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, С.А.Котляревский,
Н.М.Коркунов, Н.Н.Лазаревский, Г.Н.Потанин, А.С.Ященко и др.), а также в
работах
государствоведов
Б.Л.Железнов,
И.М.Кислицын,
М.И.Кукушкин, И.Д.Левин
Ю.Г.Судницын,
советского
И.Е.Фарбер,
периода
(
Г.В.Александренко,
М.Г.Кириченко,
, А.И.Лепешкин, В.А.Рянжин,
Н.П.Фарберов,
М.А.Шафир,
С.С.Кравчук,
П.И.Стучка,
В.С.Шевцов,
Я.И.Уманский и др.).
При написании диссертации использованы труды таких зарубежных
государствоведов и политологов, как Д.Д. Басу, Д.Барри, К.Вейшерт,
Х..Вольман, Р.Галлиссо, Д.Елазар, Д. Кинкайд, О.Киминних, Ф. Люшер, П.
13
Ордешук,
В.Остром,
У.
Райкер,
В.Рудольф,
С.Солник,
Р.Россум,
П.Пернталер, А.Тарр, Л.Фридмэн, Г. Хессе, С. Шрамм и другие. В процессе
работы диссертант опирался
также на
фундаментальные зарубежные
исследования прошлого, в частности, труды М.Вебера, А.Гамильтона,
Г.Ф.Гегеля, Т. Гоббса, Р.Давида, Д.Джея, Г. Еллинека, Ш.-Л.Монтескье, Дж.
Мэдисона, А.де Токвиля и других.
Научная
исследования
новизна
в
диссертации
аспектах,
недостаточно
выразилась
изученных
в
проведении
современной
отечественной наукой, а также в том, что изложенные диссертантом выводы
и предложения имеют концептуальную и научно-практическую значимость
для решения фундаментальной задачи конституционно-правового обеспече­
ния российского федерализма.
До сих пор пока не было представлено научной работы, в которой бы
системно анализировались основные вопросы становления, функционирова­
ния и совершенствования конституционных основ современного российского
федерализма. Автор предпринимает попытку осуществления такого анализа
в данной диссертации. При этом диссертант пытается представить наиболее
актуальные проблемы формирования и развития конституционных основ
российского федерализма не только сквозь призму анализа отечественной ис­
тории и практики, но и тех мировых тенденций федерализации, которые
обозначились в современный период . Сопоставляя российскую практику и
зарубежный опыт, автор стремится смоделировать применительно к России
на данном этапе и в перспективе конституционно заданную систему разделе­
ния государственной власти и ответственности по вертикали, обеспечиваю­
щую демократическую и эффективную государственность на основе федера­
лизма.
В
этой
связи
в
диссертации
вносятся
предложения
по
совершенствованию Конституции Российской Федерации и действующего
законодательства, конкретизирующего конституционные основы российско-
14
ГО федерализма; предлагаются пути повышения роли правовых и судебных
рычагов в обеспечении их реализации .
Научно-практическая значимость исследования и апробация его
результатов.
Материалы и выводы по диссертации представлены на пленарных
докладах, а также в тезисах и научных сообщениях на всероссийских и
международных конференциях, научно-практических семинарах, к числу ко­
торых
относятся
всероссийская
научно-практическая
конференция
"Проблемы местного самоуправления в РСФСР (Омск, 1991); международная
конференция "США и СНГ: перспективы
Хофстра,
Хемстед,
США,
1992
год);
федерализма" (Университет
международная
конференция
"Информационное обеспечение местного самоуправления " (Клайпеда,
Литва,
1992);
российско-американская
конференция
"Проблемы
взаимоотношений между законодательной и исполнительной властями и
развитие
федерализма"
(Москва,
1992); международная
конференция
"Демократия и меньшинства в посттоталитарных государствах (Москва,
1993); международная конференция "Федеративное устройство Российской
Федерации
и реализация
принципов
плюралистической
демократии,
правового государства и прав человека" (Москва, 1994); всероссийская
научно-практическая
конференция
"Федерализм
и
межнациональные
отношения в современной России" (Москва, 1994); российско-американский
семинар " Проблемы разработки региональных уставоБ"(Москва,1995);
российско-американский семинар "Федерализм и региональная политика в
России и США" (Новосибирск, 1995); всероссийская научно-практическая
конференция "Договорные формы развития федеративных отношений в
России" (Москва, 1996); российско-германский международный семинар
"The potential of regional and municipal authorities in coping with the economic
problems
of
system
transformation"
(Москва,
1997),
международная
конференция
" Bulding
the
Capacity
for
Russian
Constitutionalism"
(Университет Мериленд, США, 1997).
Более чем трехлетний опыт работы диссертанта как специалиста в
апппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ и научнопрактическая работа в настоящее время в качестве главного консультанта в
Конституционном Суде Российской Федерации позволили апробировать
некоторые взгляды и реализовать их в процессе участия в подготовке ряда
федеральных законов, а также при осуществлении экспертно-аналитическои
работы.
Диссертант непосредственно участвовал в подготовке и обсуждении
материалов ко многим парламентским слушаниям, круглым столам и
совещаниям, посвященным обсуждению важнейших законопроектов и иных
правовых актов, связанных с проблемами правового обеспечения конститу­
ционных основ российского федерализма.
Автор данного исследования принимал участие в работе парламент­
ских
слушаний
"Проблемы
подготовки
федеральных
законов
о
разграничении предметов ведения и полномочий и об общих принципах
организации
органов
государственной
власти"
(Совет
Федерации
Федерального Собрания, 1995), "О практике разграничения полномочий
между
федеральными
органами
государственной
власти
и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективах
развития российского федерализма" (Государственная Дума Федерального
Собрания РФ, 1996); в совещании депутатов Московской областной Думы и
Губернатора
Московской
области
"Об
Уставе
Московской
области"
(Московская областная Дума, 1996). Подготовленные диссертантом материа­
лы использовались в работе совещаний Координационного Совета по
взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и
органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской
Федерации по проблемам принятия федеральных законов о разграничении
16
предметов ведения и полномочий, об общих принципах организации органов
государственной
власти,
общих
самоуправления
(Ярославль,
принципах
1994),
организации
местного
совершенствования
практики
конституционного и уставного законотворчества субъектов Российской
Федерации (Белгород, 1995);
Взгляды диссертанта по конституционным проблемам российского фе­
дерализма были обозначены и апробированы во время его выступлений на
круглых столах
по обсуждению Конституции Уральской Республики
(редакция журнала
"Ваш выбор",
1993);
развития
федерального
законодательства о местном самоуправлении (Министерство по делам на­
циональностей и федеративным отношениям РФ, журнал "Российская Фе­
дерация", 1994); концепции и подходов к подготовке федерального закона
"Об общих принципах организации представительных и исполнительных
органов государственной власти" (Комитет Совета Федерации по делам
Федерации, Федеративному договору и региональной политике, 1995); пра­
вовых аспектов судебно-правовой реформы (Совет Федерации Федерального
Собрания РФ, 1995); проекта федерального закона, вносимого в порядке
законодательной
инициативы
Московской
городской
Думой
"
"О
законодательном регулировании по предметам совместного ведения Россий­
ской Федерации и субъектов Российской Федерации" (Московская городская
Дума, 1995).
Диссертанту удалось апробировать и внедрить некоторые идеи в про­
цессе непосредственной
работы в качестве эксперта при
подготовке и
доработке проекта Федерального закона "Об общих принципах и порядке
разграничения
предметов
ведения
и
полномочий
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации", принятого Государственной
Думой 25 апреля 1997 года; а также в результате работы в согласительной
комиссии по доработке Федерального закона "Об общих принципах
17
организации местного самоуправления в Российской Федерации" в период до
утверждения
Федерального закона Советом Федерации
Федерального
Собрания РФ. Были подготовлены экспертные заключения на различные
варианты проекта Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных(
представительных)
и
исполнительных
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации", а также на
проекты федеральных законов о статусе субъекта Российской Федерации, о
порядке реализации положений Конституции Российской Федерации в сфере
совместной компетенции Российской Федерации и Федеративного договора,
о
Правительстве
Российской
Федерации,
о
процедурах
разрешения
разногласий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и
Другие.
Практическую значимость имели экспертные замечания и предложения
диссертанта, которые в определенной мере были учтены при принятии
Конституции Республики Северная Осетия-Алания в период участия
диссертанта в работе конституционной комисси Республики Северная Осетия
(1994 год), материалы экспертных заключений диссертанта использованы
также при доработке проектов конституций республик Хакасия и Алтай;
проектов
уставов
Белгородской,
Кемеровской,
Московской
областей,
Хабаровского края и Ставропольского края. Кроме того, диссертантом были
представлены экспертные заключения на проект Конституции Республика
Чувашия, проекты уставов Астраханской, Вологодской, Свердловской,
Мурманской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа, на уставы
муниципальных образований 21 города и района Ханты-Мансийского
автономного округа. Всего диссертантом в период с 1986 года по настоящее
время подготовлено более 30 различных видов нормативных правовых актов,
в том числе три модельных акта, представлен ряд аналитических исследова­
ний и
более , чем 40 экспертных заключений по правовым актам,
18
Принимаемым по проблемам регулирования статуса субъекта Федерации,
регионального управления и местного самоуправления.
По теме диссертации опубликованы три монографии и две брошюры.
Всего за период научной и преподавательской деятельности с 1986 года по
настоящее время опубликовано более 50 работ (объемом 43,4 п.л.).
Положения диссертации использованы в процессе преподавания кур­
сов конституционного и муниципального права в Московской Государствен­
ной Юридической Академии, спецкурса "Представительные органы государ­
ственной власти в Российской Федерации" в Кемеровском Государственном
Университете,
а
также
в
подготовленных
диссертантом
учебно-
методических материалах.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, пяти глав, девятнадцати параграфов,
заключения и списка литературы.
19
ГЛАВА 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
§ 1 Краткая характеристика современного
понимания федерализма
В современных отечественных и зарубежных работах, связанных с
проведением анализа тенденций развития государственности в целом и
федеративной
hi
государственности,
в
частности,
отмечается
важность
динамизма и гибкости государственной власти в условиях достигнутого
уровня развития общественной жизни на рубеже нынешних столетий.
"Можно
без
преувеличения
"государственное
сказать:
многобразие"
стали
"государственная
двумя
общность"
доминантами
и
мирового
развития", - подчеркивает Ю.А. Тихомиров'.
Современная наука конституционного права рассматривает федерализм
как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющий
обеспечить единство и разделение государственой власти в условиях ее
территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в
мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип
обустройства
ушел
далеко
за
рамки
применения
только
во
внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство
совершенствования отношений между социальными негосударственными
структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в
единое гармонизирующее сообщество.
Суть федерализма как путь к объединению людей в мирное и
гармоничное
сообщество
людей
на
всех
уровнях
территориальной
организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в
качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития
' Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право.- 1997.N2.-C.29.
20
общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений,
поиске
путей
их
совершенствования.
Один
из
известных
идеологов
федерализма современной эпохи Даниил Елазар выразил мысль о том, что
федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи
между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства
мира, божественного договора и гражданского согласия' . В этом смысле
федерализм
"рассматривается
не
только
как
определенная
структура
государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс
улаживания отношений между центральным правительством и составными
r.f
частями федерации"" . Как замечает В.Е. Чиркин, в последние десятилетия
роль федерализма рассматривается прежде всего не как совокупность
ill
структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и
мест,
устанавливать
их
взаимодействие,
обеспечить
наиболее
целесообразные в данных условиях методы управления^.
Такая оценка федерализма вытекает из его сущности как средства объ­
единения и урегулирования противоречий. По мере развития цивилизации в
противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям,
порождающим перманентные конфликты, войны и междоусобицы, появилось
стремление к достижению согласия (договора)
о разделении власти, сфер
влияния и мирного сосуществования. От слова « Foedus», что означает в пе­
реводе с латинского « договор (соглашение)», родилось понятие федерализма
как
целостной
концепции,
воплотившейся
в
дальнейшем
устройстве
общества и конкретных государств, совершенствования взаимоотношений
' См.: Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace .- Institute of intergovernmental
Relations, Queen,s University Kingston, Ontario, Canada, 1994 , P. 5.
^ Государство, право и межнациональные отношения в странах западной
демократии.- М., 1993.- С. 24.
^ Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ //
Государство и право. -1994. - N.8-9. -С. 154.
21
между
ними,
а
также
непосредственно
между
территориальными
сообществами людей внутри государств.
Федерация (от латинского federatio) - в переводе означает союз,
объединение.
Федерации
создаются
как
союз
отдельных
обществ,
организаций (федерация профсоюзов,например). Федерализм
влияет
на
унитарные
государства,
предопределяя
в
как режим
них
процессы
децентрализации. Отсюда мы можем наблюдать появление государств,
занимающих
некое промежуточное
унитарным
государством.
Такие
положение
между
государства
федерацией и
можно
назвать
полуфедерациями или квазифедерациями - унитарными государствами с ярко
выраженными элементами федерализма. Например, в качестве таких
1
государств называются сегодня Италия и Испания' . В современный период
все больще исследователей склонны к утверждению и о том, что элементы
федерализма используются, как основа формирования и развития местного
самоуправления, расширяя тем самым его потенциал. Нельзя не отметить и
такой феномен, интенсивно развивающийся в последние десятилетия, как
федерализация
конфедеративных
межгосударственных
образований
с
отнощений
ярко
федеративного устройства ( Европейский
и
выраженными
формирование
элементами
Союз) . Наконец
немало
исследований в прошлом и настоящем создано о федерации, как о возможной
форме объединения государств целого континента (Соединенные Штаты
Европы) и даже планеты в целом (Всемирная Федерация) .
Несмотря на столь разноплановое понимание роли федерализма в со­
временную эпоху, такой "универсализм" не привел к девальвации его основ­
ного смыслового значения в государствоведении. По-прежнему в науке кон' См.: Daniel J. Elazar Указ.соч. Р. 23.
^Тамже.-Р. 7-12, 53-54.
^ См.:Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспекти­
вы // Политические исследования.- 1994,- №5.- С. 143-149.
22
ституционного права доминантой является понимание федерализма как
принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран,
то есть образования государств как федераций. Именно в федерализации
государств проявляется основная роль федерализма в современный период.
В свое время Шарль Монтескье заметил: "Если небольшие республики
погибают от внешнего врага, то большие - от внутренней язвы"' . С целью
ликвидации "внешнего врага" отдельные государства образуют союз - новое
единое государство - федерацию, в которой участники союза приобретают
новый статус субъектов Федерации, а для борьбы с "внутренней язвой"
унитарное государство децентрализуется в федеративное, благодаря чему не
только центр, но и составные части государства получают право быть
самостоятельным уровнем управления, в единстве обеспечивая целостность и
эффективность государственной власти.
Как
подчеркивает
Н.А.Михалева,-
"федерация
предполагает
стремление ее субъектов к государственно-политическому и социальноэкономическому
единству
при сохранении
значительной
степени их
самостоятельности. Таким образом, федерация - это соединение нескольких
государств,
государственно-территориальных
или
территориальных
образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной
власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством,
государственным или территориальным
образованием - определенной
самостоятельности в рамках единого целого"^.
Если как принцип - идея федерализм воплощает в себе способ
урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на
государственном
уровне, то как как режим и форма государственного
устройства федерализм определяет разделение государственной
власти по
вертикали между территориальными образованиями различного уровня в
' Ш.Монтескье. Избранные произведения.М.Госполитиздат, 1955.- С. 268.
" См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- М.,1994.-С.106.
23
едином
государстве.
Таким
образом,
в
обеспечении
единства
государственной власти с ее одновременным распределением по двум
уровням государственности проявляется организующая роль федерализма в
достижении эффективности государственной власти.
Следует заметить, что для российской науки актуально исследование
особенностей и тенденций развития федерализма во всех вышеизложенных
аспектах его универсального применения. Однако основная насущная задача,
которая , по мнению диссертанта, сегодня стоит перед отечественной наукой
конституционного права, - это изучение процессов формирования и развития
российского государства как федерации.
Думается, что сегодня вопрос о том, должна ли Россия быть федера­
тивным государством, потерял былую остроту дискуссионности. Споры на
тему, быть или не быть России федерацией, в основном сохраняются только в
общественно-политических кругах и ведутся достаточно вяло. Осторожность
и даже в некоторой мере нигилизм в отношении федерализма как средства
организации Российского государства, проявляемые в дореволюционной государствоведческой школе ' , не были восприняты ведущими учеными со­
ветского периода ^ и на современном этапе также не обнаруживают себя
столь очевидно в рамках отечественных государствоведческих исследований.
В настоящее время большинством государствоведов федерализм рассматри­
вается как явление, объективно целесообразное для российской государст­
венности. Поэтому в современных научных дискуссиях
акцент смещается в
сторону необходимости решения другой проблемы. Можем ли мы сегодня
утверждать, что современное устройство России основано именно на
' См., в частности, Ященко А.С. Теория федерализма. Опыт синтетического по­
строения теории государства и права. - Юрьев, 1912, С. 789-791; Градовский А.Д. Начала
русского государственного права. СПб, 1875. - Т.1.- С.2-6; Коркунов Н.М. Русское государ­
ственное право. СПб, 1904. - Т.1.- 1904.- С.143-150.
" См., в частности, Златопольский Д.Л. СССР- федеративное государство.- М.,
1969; Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика).- М., 1977; Фарберов
Н.П. Некоторые вопросы советского федерализма. М., 1963 и др.
24
федерализме? Представляется , что для ответа на этот вопрос важно доказать,
что современная Россия - федеративное государство, отличающееся от
унитарного государства и конфедерации.
Современная
наука
отмечает
сложность
решения
задачи
идентификации федеративного государства, так как основные критерии носят
оценочный характер, до сих пор отсутствует общепризнанная единая
классификация таких признаков. В мировой практике можно встретить
унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации,
что по определенным
параметрам автономии
превосходят
субъектов
федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально
признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся
федерацией, то уровень децентрализации государственной
власти по
вертикали у первых значительно выше, нежели у второй)' . И тем не менее
существуют параметры, совокупность которых дает основание считать
государство федеративным. Их характеристика связана с закреплением
признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые
раскрывают природу, способы и формы образования и функционирования
федеративного государства, отличительные свойства системы разделения го­
сударственной власти и ответственности по вертикали. Нормы основного
закона государства, в совокупности регулирующие все эти вопросы, и
определяют конституционные основы федерализма.
Одна из важнейших задач науки связана с ответом на вопрос о том,
каким требованиям должен отвечать современный федерализм как принцип,
режим и форма государственного устройства? Речь идет об определении
,образно говоря, того новейшего образца федерализма, который смогла
выработать к данному этапу мировая практика развития цивилизации
в ка-
' См. : Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace .- P. 23-24; Басу Д.Д. Основы
конституционного права Индии.- М., 1986.- С. 101-И7.
25
честве идеального стандарта обустройства государства,
позволяющего
обеспечить сочетание демократии и эффективности государственной власти.
Анализ современного состояния федерализации государств позволяет
выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты
федерализма
на
данном
этапе
развития
государственности.
Это
демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности
государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и
полномочий.
Развитие
данных
тенденций
смещает
акценты
в
механизмах
обеспечения единства и разделения государственной власти в федеративных
отношениях.
При
сохранении
обеспечиваемых
принципами
государственного суверенитета, субординации системы общенационального
права и государственной власти необходимых элементов централизации в
федеративном государстве, а также разделения государственной власти по
вертикали, основанного на определенной независимости сторон федератив­
ных отношений, в современной модификации федерализма система государ­
ственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений
самоуправления
и кооперации,
механизмы
нецентрализации
выражается
в расширении
государственной
формирующихся
и
начал
партнерства.
через
Суть
нецентрализации
разнообразные
самоуправления
в
осуществлении
власти на различных ее уровнях. Роль кооперации
проявляется в развитии партнерских отношений сотрудничества и взаимной
ответственности
сторон,
возрастании
значения
договорных
форм
регулирования. Таким образом, наиболее совершенные модели современного
федерализма характеризует такая система отношений, при которой государ­
ственная власть, сохраняя ее единство и субординационный характер по­
строения, делится между центром и составными частями
и функционирует
внутри государства на основе сочетания самоуправления и кооперации.
26
Общие
показатели,
соверщенствования
отражающие
федерализма
и
современные
формирующие
тенденции
представления
об
идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы
I
воплощения
в
каждом
государстве
с
учетом
степени
развитости
политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому
при наличии общих признаков каждое государство - федерация обладает
специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к
определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма
проводится на основе таких важнейщих параметров, как природа федерации,
способ
образования,
вид
учредительного
правового
акта
(форма
образования), степень централизации государственных функций и, наконец,
характер разделения и реализации государственной власти и ответственности
1^
за ее осуществление. Все эти качества в единстве и позволяют обнаружить
специфику модели федерализма применительно к условиям конкретного
государства.
Таким образом, одна из главных задач анализа моделей федерализма
применительно к конкретному государству, связана с рассмотрением ее ха­
рактеристик, позволяющих выявить в итоге степень демократичности и
эффективности данной модели, определить наличие качеств, дающих воз­
можность идентифицировать федеративный характер отношений, а также от-
I
ражающих современные тенденции развития самоуправления и кооперации в
системе государственной власти.
27
§ 2 Взгляды на природу федеративного государства
Характер системы разделения государственной власти по вертикали
обусловлены природой государства. Природу федерации раскрывают те ее
свойства, которые определяют ее сущность и главные отличия от унитарного
государства. Эти качественные характеристики являются обязательными для
всех типов федеративных государств. Они имманентно присущи федерации,
как таковой, и их исчезновение дает основание утверждать об отсутствии
федеративных отнощений в системе государственной власти.
Современные теоретики федерализма уделяют значительное внимание
анализу
природы
федерации,
как
бы
подводя
итоги,
более
чем
двухсотлетнему периоду воплощения и развития идей федерализма.
Для
современных
теорий
федерализма
характерно
широкое
использование знаний прикладных наук теории управления и кибернетики
для объяснения природы федеративного государства. Так, одним из
достаточно популярных в мировой науке метаюридических
является
понимание
природы
государства-федерации
как
подходов
социально-
государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У.Райкеру
федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной
и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из
названных уровней управления гарантирована автономия по меньщей мере в
одной сфере деятельности. Исходя из такого понимания Уильям Райкер в
своем труде "Федерализм" попытался сформулировать конституционную
модель
закрепления
системы
разделения
власти
при
федеративном
устройстве: "Конституция является федеральной: 1)два уровня правления
осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного
и того же населения; 2)каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу,
в которой он является автономным; 3)имеются определенные гарантии (хотя
28
бы В форме простого декларирования в конституции) автономности каждого
уровня правления в своей собственной сфере»'.
Новейшие интерпретации данной теории развивают ее, усиливая
управленческо-кибернетическое начало. Так, некоторые сторонники такого
понимания федеративного государства берут за основу анализа отношений
между федеральным центром и территориями теорию игр. Федерация и ее
субъекты
рассматриваются
участниками
игры,
в
которой
механизм
разделения власти представляется как торг и сделки, а государственная
структура - "зависимой переменной, постоянно изменяемой решениями
сторон ^.
Другое
федеративного
известное
теоретическое
государства
связано
направление
с
анализа
объяснением
природы
особенностей
федеративных отношений через концепцию "участия" (Борель, Люфер). При
таком понимании в основу сущности природы федеративного государства
кладется идея государственного суверенитета центральной власти и право
территорий участвовать в осуществлении государственной власти на основе
согласованной
воли
народа
данного
государства.
Согласно
данной
концепции существенный признак федеративного государства заключается в
участии территорий в образовании национальной воли. Но единственно
I .
суверенной может быть лишь центральная власть. "Так как суверенным
государством является федеративное государство, то частные государства, из
которых оно состоит, не государства в юридическом смысле слова. Называют
' Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964,
p.ll.
- См., например, Стивен Солник "Торг между Москвой и субъектами Федерации о
структуре нового российского государства: 1990-1995 // Политические исследования.1995.-N6.-С. 97- 103.
29
ли ИХ кантонами, штатами или провинциями, они не
представляют
верховного характера, который требуется правом для государства" ,
Эта
концепция
исследователями.
Так,
поддерживается
некоторыми
Г.Королева-Конопляная
отечественными
подчеркивает,
что
общегосударственная власть суверенна, "поскольку образуется на основе
консенсусного решения местных и центральных властей. Она имеет двойной
источник:
волю
всего населения
федеративного
государства
и волю
отдельных политических образований, соединенных в общий союз волей
народа, взятого в своем разъединении на самостоятельные политические
единицы. Таким образом, в федеральном государстве власть заключена в
сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом
друг с другом, как полагала классическая теория разделения суверенитета, не
одна над другой, как склонны утверждать унитаристы, а друг в друге."^
Не отрицая ценность данных концепций для понимания отдельных
сущностных и функциональных сторон природы федеративного государства,
нельзя не отметить в то же время их ограниченность. В теоретических
постулатах
У.Райкера
и его сторонников
за основу
берется
лишь
организационно-функциональное начало федерализма в его формальном
воплощении, ограниченность теории участия выражается в том, что объектом
анализа оказывается лишь ее одна сущностная сторона - согласование воли
для централизации власти.
По мнению автора данной работы, наиболее фундаментальный подход
среди всего многообразия сформировавшихся взглядов связан с пониманием
природы федеративного государства как системы организации в обществе
государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения).
' См.: Borel Н. Etude sur la souverainete et l,Etat federatif. 1886, p.l03. 06 этом см.:
Королева-Конопляная Г. В поисках средства соединения разделенного // Федерализм.1996.-N3.-С. 113-114.
" Королева-Конопляная Г. В поисках средства соединения разделенного //
Федерализм. -1996.- N 3.- С.114.
30
Данная теория обосновывается, в частности, в работах Даниила Елазара,
Винсента Острома'.
С позиции такого понимания природы федеративного государства
Ж
договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание
федеративных отношений, основа возникновения и функционирования
которых, - согласие сторон, а характер взаимодействия во властеотношениях
основывается на самоуправлении. С этой точки зрения любая федерация по
суш[ности является самоуправляемым договорным государством, в котором
разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно
основываться на достижении договоренности и самоуправления. Если власть
делится между центром и составными частями сверху, без согласия
составных частей Федерации либо согласования с ними, то в таком случае,
Ж
какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано
по своей природе федеративным. И наоборот, если власть разделена на
1
основе согласия сторон, но центр и (или) составные части не обладают
достаточной властью для самостоятельного осуществления их функций, то
есть властью, дающей возможность самодостаточно самоуправляться, то
можно с той или иной степенью определенности говорить о том, что
федеративная природа подменяется в данном случае унитаризмом либо
конфедеративным устройством.
•
Истоки договорного понимания природы федеративного государства
берут свое начало с древних теорий кавенентального обустройства общества.
Латинский термин "foedus", означающий "договор", "соглашение", по смыслу
совпадает с древнеиудейским термином "b,rit"(berith) - фундаментальным
понятием в библейской традиции, подразумевающим соглашение с Богом, а
также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с
W
' См.: Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace. - Institute of intergovernmental
Relations, Queen,s University Kingston, Ontario, Canada, 1994.; Винсент Остром Смысл
американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество?- М.: "Арена", 1993.
31
другом на основе соглашения (by covenent). Самоуправленческое начало
объединения
людей
заложено
в
идее
раннехристианских
братств
(congregations), упоминаемое в Новом завете.
Пуритане
Новой
Англии,
основатели
первого
федеративного
государства - Соединенные Штаты Америки, были конгрегационалистами,
приверженцами федеральной теологии. В "Мэйфлауэрском соглашении"
первые пуритане взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с
другом при учреждении гражданских политических органов'.
Поэтому американская федеральная система
новшеством.
Она
возникла
как
итог
167
1787 года не была
летнего
опыта
создания
политических гражданских организмов путем соглашения и объединения для
формирования местных органов управления и колониальных хартий ^ .
Подобные идеи закладывались в основу первых федераций и в
Западной Европе, история зарождения которых еще древнее.
Более семьсот лет назад был заключен "вечный" договор о союзе трех
кантонов,
положивших
начало
Швейцарской
Конфедерации.
Немецкоговорящие швейцарцы все еще называют свою федерацию словом
"Genossenschaft",
что
означает
-
ассоциация,
скрепленная
особым
обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют
"Eidgenosse", что переводится как участник соглашения, товарищ, связанный
клятвой\
Мировая
практика
становления
федеративных
государств
современного столетия свидетельствует о том, что они так же, как и первые
федерации
стремятся
Отсутствие
такого
придерживаться
согласия
принципа
не позволяет
достижения
достигнуть
цели
согласия.
создания
' См.: Винсент Остром. Смысл американского федерапизма.-С.24.
" См.: Lutz D. The Origin of American Constitutionalism. Baton Rouge: Louisiana State
Unirversity Press, 1988.
^ CM. более подробно: Винсент Остром. Смысл американского федерализма.- С.2425, 72-76.
32
стабильных и эффективных государств, даже если на официальном уровне
подписываются документы учредительного характера в виде договоров
(соглашений). Одним из наглядных современных примеров неудачи в
создании федеративного государства без достижения реального согласия
являются результаты дейтонского соглашения о мире в бывшей Югославии.
Подписанное президентами Хорватии, Боснии, Герцеговины и Сербии 21
ноября 1995 года данное соглашение не поставило точку в процессе создания
новых федераций в рамках бывшей Югославии. Несогласие немалой части
населения этих стран в отношении того, как был решен вопрос о статусе
Сараево, вызвало после подписания соглашения протест не только сербов в
Сараеве и Белграде, но и хорватов в Мостаре (БиГ) и Загребе. Конфликт так
до сих пор и не урегулирован в необходимой мере' .
Достижение реального согласия должно стать первичной и исходной
ступенью
образования
федерации
либо
формирования
нового
типа
федеративных отношений в рамках уже существующего федеративного
государства.
Придерживаясь
такой
точки
зрения, диссертант
осознает,
что
достижение абсолютного согласия между центром и составными частями
Федерации
фактически
(договоренность)
как
нереально.
условие
Представляется,
федерализации
что
согласие
государства
является
обязательным по основным устоям федеративного устройства, то есть по
конституционным основам федерализма. В противном случае, во-первых,
значителен риск нарушения несогласной стороной формально юридической
модели и, во-вторых, такое нарушение может привести к серьезным
последствиям, ибо подвергаются разрушению устои
государственного
устройства. Как свидетельствует история и современные реалии, когда это
' См. об этом , в частности, Кандель П. Сможет ли Босния и Герцеговина сущест­
вовать в "дейтонском формате? // Конституционное право : Восточноевропейское Обозре­
ние.- 1996.- № 3 (16)/ № 4 ( 17).- С.24- 29.
33
несогласие
затрагивает
конституционные
основы
федерализма,
сопротивление проявляется в острых формах и жизнеспособность федерацииоказывается непредсказуемой.
Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия субъекты или стороны, которые должны прийти к договоренности. В
федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на двух
уровнях. Первый - между государством и гражданами, составляющими в
совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Этот
уровень согласия должен быть основой государственности и источником
стабильности любого, как федеративного, так и унитарного государства.
Второй уровень консенсуса - договоренность между
федерацией и
составными частями государства - субъектами федерации. Это обязательное,
по мнению диссертанта, условие стабильности государства, избравшего
федеративную форму устройства.
Анализ договорной природы федерации не может осуществляться в
отрыве от другой ее сущностной стороны - самоуправленческого начала.
Договорная природа федеративного государства сама по себе не имела бы
ценности,
если
предопределено
бы
содержание
федеративных
их самоуправленческим
отношений
характером.
не
было
Самоуправление,
собственно говоря, и составляет тот предмет договора (соглашения), по
поводу чего стороны ищут согласие, организуют федеративное государство.
Как замечено Ю.А.Тихомировым, на пороге XXI века самоуправление
приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосущест­
вляемого управления '. По мнению диссертанта, эти свойства самоуправле­
ния органично присущи
федеративной природе государственной власти.
Смысл самоуправления в федеративных отношениях заключается в создании
такой системы государственной власти по вертикали, при которой центр и
См.: Тихомиров Ю.Л. Публичное право.- М.: БЕК, 1995.- С. П6.
34
составные
адекватную
части
их
государства
задачам
получили
и
бы государственную
функциям,
смогли
власть,
самодостаточно
функционировать и развиваться и соответственно нести надлежащую
ответственность в случае их несостоятельности как субъектов государствен­
ной власти.
До сих пор в большинстве исследований, посвященных федерализму,
для обозначения сущности отношений государственной власти по вертикали
используется термин автономия применительно к анализу прав субъектов
федерации. Основной недостаток данной концепции ,по мнению диссертанта,
заключается в централистском взгляде на систему разделения государствен­
ной власти. Субъект федерации рассматривается как образование, которое с
позиций центра обладает автономией и поэтому является в определенных
случаях "персоной нон грата". Основной недостаток концепции автономии
связан с тем, что независимость и самостоятельность субъекта Федерации
рассматривается сама по себе как ценность, без ее тесной привязки к задачам
и функциям территории. Идеология самоуправления предполагает другой
подход - территория должна получить все те права и обязанности, которые
адекватно присущи ее предназначению, то есть обладать самодостаточно­
стью для развития.
Имеется и другое преимущество концепции самоуправления перед
концепцией автономии с точки зрения адекватного понимания характера фе­
деративных отношений. Право на автономию раскрывает только один аспект
власти - ее относительную независимость и самостоятельность. В содержа­
нии самоуправления это качество составляет лишь один его элемент. Вторым
важным элементом самоуправления является осуществление
власти под
свою ответственность. Это означает, что ненадлежащее выполнение тех или
иных
элементов
государственной
власти
может
повлечь
за
собой
перераспределение полномочий и ответственности в пользу другого субъекта
(стороны) власти, способного эту власть надлежащим образом осуществлять.
35
Таким образом, соединение в понятии самоуправления двух элементов:
власти и ответственности за ее осуществление предполагает необходимость
определенного
единства
властеотношений,
сторон
власти,
создание
такой
системы
которая бы была основана на системе сдержек и
противовесов, сотрудничестве и взаимоконтроле.
Формально-юридически
самоуправленческая
сторона
федерализма
воплощается через нормативно определенную систему разделения государст­
венной власти и ответственности между Федерацией и ее составными
частями. При этом основные элементы самоуправления закрепляются в
учредительных актах государства - договорах (соглашениях) и конституции.
По мнению диссертанта, конституционно закрепленная система разделения
государственной власти по вертикали составляет одну из основных гарантий
обеспечения самоуправленческого и договорного начал в федеративных
отношениях. В этой связи в рамках анализа природы
федеративного
государства представляется важным рассмотреть вопрос о том, что следует
считать основным
правовым документом, учреждающим
федеративное
государство, исходя из договорной самоуправленческой природы федерации.
Решение этой задачи требует определенности в правильном понимании
соотношения двух видов документов: договора и конституции как актов, за­
крепляющих образование федерации.
Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, можно
выделить
два
типа
федерации:
конституционную
и
конституционно-
договорную. Под конституционными федерациями диссертант понимает
федерации,
учреждаемые
договорные -
принятием
конституции.
Конституционно-
федерации, учрежденные конституцией, принятию которой
предшествовал процесс заключения
специального документа - договора
(соглашения)'.
' Иногда понятия конституционная и конституционно-договорная федерация
отождествляются в современной литературе, что представляется неправомерным. Так,
36
Анализируя особенности природы федерации с точки зрения формы
акта, ее учредившего, диссертант считает важным определиться, обязательно
ли предварительное заключение договора (соглашения) для образования
полноценной федерации или допустимо принятие только конституции как
документа, учреждающего ( преобразовывающего) федерацию. Иначе говоря,
не
противоречит
ли
договорной
сущности
природы
федеративного
государства отказ от использования договора (соглашения) как формы
образования или преобразования федерации?
Представляется,
что
идеальным
вариантом
является
сочетание
договора и конституции при учреждении или преобразовании федерации.
Договор (соглашение) между учредителями федерации или субъектами, ее
преобразовывающими,
предшествует
принятию
конституции.
Он
заключается именно для того, чтобы его положения органично вошли затем в
основной закон государства. После его подписания следует
принятие
конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы
договора (соглашения) и в дальнейшем подлежат изменению в порядке,
предусмотренном для внесения поправок в конституцию.
Заключение договоров (соглашений) достаточно
распространенное
явление в мировой практике. Так, хотя и считается, что основы американской
федерации были заложены в Конституции США 1787 года, тем не менее ей
предшествовал договор между первоначальными 13 штатами, к которым
затем присоединялись вновь создаваемые на осваиваемых колонистами
землях другие штаты. Путем Соглашения между кантонами была образована
Лысенко В.Н., в своих работах, посвященных анализу договорного процесса в России,
употребляет
понятия конституционная федерация
и конституционно-договорная
федерация как тождествен в ые( См., например, Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная
основа федеративных отношений// Федерализм. 1996. N 3. С. 25).
37
Швейцария. В отечественной
истории сначала договорной, а затем
конституционный процесс прошел СССР в период его образования .
Примером использования в современную эпоху договора как акта,
выражающего волю объединяющихся в единое государство сторон и
порождающего
последующие
изменения
в
Конституцию,
является
воссоединение Западной и Восточной Германии. Статьи 4 и 5 Договора
между ФРГ и ГДР об установлении единства Германии (Договор об
объединении) предусматривают настоящие и будущие изменения в Основной
закон Германии с учетом заключения данного Договора^ .
Несмотря на приверженность сочетания договора и конституции при
учреждении ( преобразовании) федеративного государства, диссертант не
считает, что этот способ образования федеративного государства по форме
должен
рассматриваться
единственным.
Иначе
говоря,
он
является
предпочтительным, но не обязательным для идентификации федеративного
способа учреждения или преобразования федеративного государства. Обра­
зование федерации сразу на основе конституции также допустимо. Кроме
того, иногда этот путь является не только более рациональным для
становления или укрепления государственности, но и единственно реальным,
исходя из сложившейся ситуации. Именно этот способ в большей мере
характерен для создания ,так называемых, децентрализованных федераций.
Однако важнейшее условие учреждения федерации на основе конституции приход
сторон
федеративных
отношений
к
согласию
относительно
избранных в конституции основ федерализма. Средством прихода к
консенсусу в таком случае является особый порядок согласования и учета
мнений до и в момент принятия основного закона государства. Так, Бельгия,
'См.: Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик. Ут­
вержден I Съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 года // Сборник нормативных
актов по советскому государственному праву.- М.: "Юрид. лит.", 1984.
^ См.: Современные зарубежные конституции.- Москва: МЮИ, 1992.- С,198-199.
38
как федерация была окончательно создана путем внесения поправок 5 мая
1993 года в Конституцию, но этому предшествовали полные различных
поворотов и зигзагов полтора десятилетия переговоров между этническими
общностями (прежде всего между валлонами и фламандцами)' .
Из природы федеративного государства как договорного следует, что
вопросы принятия и изменения конституции, а также изменения положений
договора, заключенного до принятия конституции , должны быть предметом
совместного ведения Федерации и ее субъектов. Хотя это
органично
в случаях, когда принятию основного закона
особенно
государства
предшествовало заключение договора (соглашения) и когда федерация
образовалась путем объединения государств в единое союзное государство, в
любой федерации решение конституционных вопросов разделения государ­
ственной власти по вертикали, как представляется, должно осуществляться
совместно федерацией и ее субъектами.
Представляется, что в идеале процедура принятия конституции или ее
изменение в вопросах разделения государственной власти по вертикали
должна включать в себя, во-первых, предварительное согласование текста
проекта конституции и, во-вторых, его одобрение субъектами федерации и
гражданами данного государства (народом) в целом.
Вопрос о том, как лучше принимать конституцию в федеративном
государстве, чтобы добиться согласия сторон федеративных отношений,
может решаться по-разному.
Первый
вариант
референдума.
В этом
-
принятие
конституции
случае основной
путем
закон становится
всенародного
документом
согласия, если за него проголосовало более половины граждан государства и
' См.: Дельпере Ф., Энтин Л.М. Конституционные реформы и процесс федерали­
зации в Бельгии // Советское государство и право,- 1989.- № П.- С. 119-125; Савицкий
П.И. Становление Бельгийской федерации // Изв. вузов. Правоведение.- 1995.- №Х° 4-5.С.56-66; Он же.- Развитие Конституции Бельгии 1831 г. // Государство и право.- 1996.-№
10.-С.108-116.
39
большинство субъектов федерации. Под большинством субъектов федерации
в данном случае понимаются положительные результаты референдума в
более, чем половине из них. Такой принцип - рассматривать волеизъявление
населения субъекта федерации в качестве воли самого субъекта федерации
был закреплен еще в 1874 году в Конституции Швейцарской конфедерации.
Вместе с тем, может быть использован и другой, более демократичный с точ­
ки зрения федеративного устройства способ - дополнительно к референдуму
проводится процедура одобрения либо предварительного согласования
проекта с большинством (не менее чем с половиной, двумя третями и т.д.)
законодательных органов субъектов федерации.
Другой вариант принятия конституции - утверждение проекта высшим
законодательным или специально образуемым представительным органом
федеративного государства. При таком способе гражданское согласие может
быть обеспечено на уровне согласования проекта конституции с гражданами
путем опроса, консультативного референдума, обсуждения, а согласие
субъектов федерации - утверждением или согласованием не менее, чем
половиной (двумя третями и т.д.) из них.
Опыт принятия основных законов в странах, где конституционно
закрепленный федерализм в той или иной степени позволяет обеспечить
стабильность, свидетельствует о том, что степень согласия с национальной
конституцией должна быть высокой. Наглядной
иллюстрацией тому
являются результаты принятия действующих в настоящее время конституций
США и ФРГ.
Так,
ныне
действующая
Конституция
США
была
принята
Конституционным конвентом, делегаты которого представляли 12 из 13
штатов, объединенных в конфедеративный союз. 39 делегатов подписали
проект Конституции, который затем был направлен штатам для ратификации.
Для ратификации нужно было получить одобрение 9 штатов. Конституцию
40
одобрило 11 штатов (конвенты штатов), после чего она официально вступила
в силу 4 марта 1789 года \
Для вступления Основного Закона ФРГ в силу требовалось его
одобрение двумя третями земель, а в действительности его одобрили все
земли кроме Баварии^.
Приход к согласию необходим и в случае преобразования федерации. В
этой ситуации федерация и ее субъекты совместно принимают новые правила
разделения государственной власти в рамках сохраняющего целостность
суверенного федеративного государства. Такой порядок прихода к согласию
должен гарантироваться конституцией федеративного государства.
Правила внесения поправок в федеральную конституцию, требующие
учета мнения субъектов федерации, как замечает В.Рудольф, содержатся в
конституциях большинства федеративных государств. В этом отношении по
степени сложности конституции делятся на жесткие и гибкие. Примером
наиболее жесткой Конституции является Основной закон ФРГ. "Если бы
через тысячу лет какой-нибудь историк обратился к Основному Закону ФРГ
1949 года как первоисточнику знания о сегодняшнем немецком государстве,
то он наверняка пришел бы к выводу, что в Германии ничто не ценилось так
высоко,
как
федерализм"^
В части
3 статьи
79 Конституции
ФРГ
установлено, что деление Федерации на земли, принципиальное участие
земель в законодательном процессе или принципы, изложенные в ст. 1 и 20,
не могут быть отменены даже в случае пересмотра Конституции.
Для
федеративных
государств
важным
является
жесткость,
проявляемая в том, что текст конституции федеративного государства не
' См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.- М.: Белые
альвыЛ996.- С.47.
^ См.: Вальтер Рудольф Проблемы федерализма в Федеративной Республике
Германии.- В кн. Современный немецкий конституционализм. - М.: Институт государства
и права РАН, 1994.-С. 7.
^ Там же .- С.6.
41
может меняться без согласия субъектов федерации. При этом могут иметь
место разные варианты признания необходимости одобрения конституции
субъектами
федерации:
простым
большинством,
квалифицированным
большинством и даже всеми субъектами Федерации.
Вариант простого большинства применяется, в частности, в Индии. В
соответствии с Конституцией Индии в тех случаях,
когда поправка
затрагивает исполнительную власть Союза, судебную власть Союза, высшие
суды штатов, изменения самой Конституции Индии, поправка должна быть
ратифицирована не менее половины штатов.
Примером
необходимости
квалифицированного
большинства
субъектов федерации является Конституция США. Статья Y Конституции
США предусматривает четыре возможных варианта процедуры внесения
поправок в Конституцию, и в каждом случае участие в принятии решения
принимает
штатов
квалифицированное
(конгресс-легислатуры,
большинство
законодательных
конгресс-конвенты,
органов
конвент-конвенты,
конвент-легислатуры). Объединенная резолюция, содержащая в себе проект
поправки к конституции, должна быть одобрена либо двумя третями голосов
обеих палат конгресса, либо специальным конвентом, созываемым по
требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях
текст поправки должен быть ратифицирован либо тремя четвертями
законодательных собраний штатов, либо тремя четвертями конвентом
штатов. На практике применялся фактически только вариант конгресслегислатуры'.
В соответствии
с Конституционным
актом Канады
1982 года
процедура принятия поправок к основному закону страны требует не только
согласия федерального парламента, но и одобрения легислатур, по крайней
мере семи из десяти (двух третей) провинций Канады, которые бы
' См.: Конституция США, статья Y // Конституции зарубежных государств .- М.
БЕК, 1997.-С. 28.
'^UCf^!^'
•••••'
42
представляли не менее половины всего населения страны, а по некоторым
фундаментальным вопросам государственного устройства для внесения
поправок в конституцию страны необходимо полное единогласие'.
Анализ современных процессов развития правовых форм и процедур
обеспечения согласования воли между Федерацией и ее субъектами в
процессе разделения и реализации государственной власти в федеративных
государствах свидетельствует об использовании договора (соглашения) как
правовой
формы
преобразовании
регулирования
федерации,
но
не
и
только
в
при
процессе
учреждении
текущего
или
правового
регулирования. Такая практика свидетельствует о важности соблюдения
меры в использовании договоров, соглашений с целью обеспечения
соблюдения базовых принципов конституционного строя: государственного
суверенитета, верховенства Конституции, равенства прав и свобод граждан и
других. Для описания государств, где превышена мера в использовании
договоров (соглашений) Даниил Елазар ввел термин "фуралистический"
федерализм. Этот термин происходит от испанской практики предоставления
особых привилегий региональным группам или fueros^. Государства с такой
моделью
федерализма
отличаются
неустойчивостью,
их
бытие
характеризуется бесконечно увеличивающимся числом переговоров, что
существенно тормозит развитие и реформы.
Поэтому в том случае, когда возникает необходимость использования
договоров, соглашений в политических целях, или даже как средство,
фактически
временно
изменяющее
конституционные
нормы,
важно
своевременно оформить изменения в Основной закон государства и как
можно быстрее войти в стабильное русло
конституционно-правового
' См .: Конституционный акт Канады 1982 г. // Конституции зарубежных государств
.-М.:БЕК, 1997.-С. 480-483.
^ См. :Д. Елазар Сравнительный федерализм // Политические исследования. - 1995.X^5.-C. 12.
43
регулирования. Иначе говоря, договоры и соглашения в этих случаях должны
играть
роль
промежуточной
формы
регулирования,
до
внесения
соответствующих изменений в конституцию и федеральный закон.
В качестве примера использования договора, как промежуточной
формы разрешения разногласия и прихода к согласию в вопросах ргизделения
государственной власти можно сослаться на опыт Канады и Австрии.
Так, в Канаде в период после второй мировой войны появился
обширный круг новых вопросов (рыболовство в прибрежной зоне, добыча
природных ресурсов на континентальном шельфе, средства связи и др.), в
отношении которых вопросы ведения двух уровней не могли быть учтены и
распределены ранее. В определенный период разделение компетенции между
Оттавой
и
провинциями
регулировалось
лишь
в
отношении
существующими
большинства
этих
проблем
федерально-провинципальными
соглашениями или действующей живой конституцией. Но в 1982 году с
подписанием очередного Акта о Конституции были наконец юридически
урегулированы такие важные проблемы, как процедура принятия поправок к
конституции Канады и компетенция двух уровней власти в отношении
значительной части природных ресурсов'. В Австрии в 1974 году было
заключено
землями,
государственно-правовое
имевшее
своей
соглашение
направленностью
между
нахождение
Федерацией
и
консенсуса
в
пересмотре сложившегося разделения власти в таких сферах, как охрана
окружающей среды, энергетика, здравоохранение и некоторых других^.
Возможность
заключения
такого
рода
соглашений
предусмотрена
в
Конституции Австрии ( статья 15 а Федерального конституционного закона
' См.: Данилов С.Ю., Шило В.Е. Политико-государственный механизм современной
Канады. - М.: Наука, 1991.- С. 85; Современная внутренняя политика Канады.- М., 1986. С. 86-118.
" Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и
право.- 1994.-№3.-С. 124.
44
Австрийской
Республики
1920 года), однако
в целом
наблюдается
сдержанность в использовании данной формы . Как и прежде, проблемы в
основном решаются путем внесения изменений в федеральную Конституцию
и законами.
Таким образом, мировая практика свидетельствует об определенных
традициях, складываемых в понимании договорной самоуправленческой
природы федерализма, и о наличии закономерностей в использовании
правовых форм ее обеспечения
как гарантии государственности и
конституционных основ федеративного государства. Именно сквозь призму
этих характеристик и будет далее рассмотрена модель конституционных ос­
нов современного российского федерализма.
§ 3. Типология совре1иенных моделей федерализма
Будучи едиными по природе, федеративные государства имеют
особенности с точки зрения выбора модели федерализма.
В
отечественной
юридической
науке
появились
исследования,
подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей
федерализма
и
их
Б.Н.Задарновского
типологизации.
единственной
По
"моделью"
мнению
Л.М.Карапетяна,
федерализма
является
федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях
федераций, но никак не федерализма.' .
По мнению диссертанта, отказ от исследования федерализма на основе
идентификации
его
особенностей
и выделении
различных
моделей,
характеризующих специфику систем разделения государственной власти по
вертикали, степень развития демократии и эффективности федеративного
' См.:Карапетян Л.М. К вопросу о "моделях федерализма (критический обзор
некоторых публикаций. // Государство и право. - 1996. - N 12. - С. 58; Задарновский Б.Б.
Национальная политика в Российской Федерации. -М. 1993, -С. 67-68.
45
устройства, едва ли оправдан. В результате такого научного "аскетизма"
обедняется не только теория федерализма, но и снижается практическая
значимость научных исследований, посвященных данной проблематике.
Федерализм
рассматривается
анализировать
особенности
как
застывшая
федеративной
догма,
не
позволящая
организации
конкретного
государства с точки зрения методологии сочетания единства и многообразия
черт федерализма. Кроме того, отказ от типологизации моделей федерализма
вступает в противоречие с мировой практикой развития федеративных
государств.
На
выступающими
это
справедливо
против
позиции
обращено
внимание
отрицания
оппонентами,
многообразия
моделей
федерализма . Фактически и сами авторы, выступающие против выделения
моделей федерализма, оказываются вынуждеными их рассматривать при
поиске ,так назваемых, обязательных признаков федерализма^ .
Диссертант
научных
школ,
федерализма
является
сторонником
признающих
на основе
зарубежных
актуальность
анализа
различных
и
и
отечественных
ценность
его
моделей,
исследования
исходя
из
разнообразия признаков, идентифицирующих особенности федеративных
отношений .
Характеризуемая по целому ряду параметров, модель федерализма в
значительной мере предопределяется спецификой системы разделения госу­
дарственной власти по вертикали. Именно с позиций образования и
функционирования системы разделения власти между федерацией и ее
' См.: Чиркин В.Е. Закрыть Америку? // Государство и право. - 1997. - N 2. - С.
123-128.
• См.: Карапетян Л.М. Указ. соч. - С. 53 - 65.
^ См.: Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace. - Institute of intergovernmental
Relations, Queen,s University Kingston, Ontario, Canada, 1994; Даниил Елазар Сравнитель­
ный федерализм // Политические исследования. - 1995.- № 5.- С. 12.; Государство, право и
межнациональные отношения в странах западной демократии. - М., 1993.; П.Пернталер
Проблемы федеративных отношений в Австрии. // Государство и право. - 1994. - N 3; Чир­
кин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М., 1995 и др.
46
субъектами
в конкретном
государстве диссертант считает важным
проведение в первую очередь типологии современных моделей федерализма.
Изначально особенности системы разделения государственной власти
между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования
федеративного государства. С этой точки зрения можно выделить два типа
федеративных государств: союзное и децентрализованное.
Союзное государство образуется на основе объединения независимых
государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, СФРЮ,
Объединенные Арабские Эмираты, Объединенная Республика Танзания в
1964г.); децентрализованная федерация создается путем преобразования
унитарного или квазифедеративного государства в федеративное на основе
правового акта, спускаемого сверху (например, Индия, Канада, Пакистан на
основе Конституции 1973 г., РСФСР) либо путем договора с составными час­
тями государства о децентрализации власти на прщщтах федерализма, по­
ложения
которого
инкорпорируются
в
федеральную
Конституцию
(Российская Федерация ).
Тип
федеративного
государства
задает
особенности
модели
федерализма, как правового режима разделения государственной власти по
вертикали. По этому критерию можно выделить соответственно два типа
федерализма: делегированный и децентрализованный федерализм..
Делегированный
федерализм
отражает
особенность
образования
союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются
государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно
присущ децентрализованной федерации, когда центр "спускает" или "дарит"
определенный объем государственной власти территориям с учетом их инте­
ресов.
Основным
идентификационным
критерием,
определяющим
принадлежность к той или иной модели федерализма, является выбор
способа учреждения элементов системы разделения государственной власти
по вертикали.
47
Для первого типа характерным способом является делегирование
основных составляющих системы разделения государственной власти снизу
вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомачивают
создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного
объема власти. Типичный способ для второго типа модели федерализма децентрализация, то есть определение системы государственной власти
сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым
передается определенный объем государственной власти.
Способ образования накладывает отпечаток на особенности типа
связей
в
системе
разделения
государственной
власти
и
уровень
централизации.
С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или
отсутствием элементов соподчиненности в системе разделения государствен­
ной
власти
можно
было
бы
выделить
два
типа
федерализма:
централизованный и нецентрализованный.
По мнению Даниила Елазара, отличительная
черта
подлинной
федерации - нецентрализованные отношения между центром и составными
частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия
(децентрализовать), а может их обратно забрать
(рецентрализовать).
Нецентрализация этого не допускает. Она обеспечивается договором, а
власть рассредотачивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты,
территории
местного
самоуправления).
Договорная
нецентрализация,
структурная дисперсия полномочий среди многих ячеек (регионов), чей
статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой,
являются главными характеристиками федеративной демократии.
Пытаясь образно, с помощью графическо-математической модели
показать разницу между централизацией и нецентрализацией Даниил Елазар
сопоставляет эти типы связей с пирамидой, центро-периферийной и
матричной системами. Если пирамида и центро-периферийная системы
48
адекватно отражают централизацию, то нецентрализация, по мнению
Д.Елазара,
наилучшим
кибернетическом
образом
понимании
выражается
особенностей
в
виде
матрицы
федеративных
связей,
доказанных М.Ландау\ В матричной системе ранговый порядок ячеек
власти не зафиксирован, нет высших или низших центров власти, есть только
большие или меньшие арены действий и принятия решений.
Матрица дает более точное описание федеративной системы чем образ
периферия-центр, предложенные М.Вебером (бюрократический контроль) и
В.Вильсоном (парламентский контроль). В рамках их схемы периферия
замыкается на центр, а не на функции власти, реализуемые в интересах
индивида, проживающего на конкретной территории и его социума.
Д.Елазар считает, что примерами стран, где матричная модель
классически реализуется, являются США, Швейцария, Канада. В этих
странах федеральная власть и власть субъектов федерации осуществляется
независимо,
на
началах
неприкосновенности
"зоны
регулирования",
отведенной каждому уровню и их главенства в этих вопросах. В США,
например, в случае, если федеральная власть имеет прерогативу в
международных делам и обороне, то штаты главенствуют в вопросах
шоссейных дорог, высшего образования и общественного благосостояния.
Основу распределения власти при нецентрализованном федерализме
составляет принцип субсидпарности.
Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве
на основе одного из двух принципов - субсидиарности или централизации
(приоритет общенациональных интересов), либо на основе их сочетания.
Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав
можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели
' См.: Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace. - Institute of intergovernmental
Relations, Queen,s University Kingston, Ontario, Canada, 1994.- P.143-144.
49
федерализма
либо
модели
федерализма,
сочетающ,ей
элементы
централизации и нецентрализации.
По мнению диссертанта, именно принцип централизации, подразуме­
вающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных
членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти
между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Союз мог
принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали
общенациональные интересы. Статья 73 Конституции СССР 1977 года
уставливала открытый перечень предметов ведения высших союзных органов
государственной
власти
и управления.
Наряду
с закрепленными
в
Конституции СССР предметами ведения Союза к их ведению могли быть
отнесены и другие вопросы общесоюзного значения'.
В настоящее время принцип централизации как основа разделения го­
сударственной власти присущ немногим федеративным странам, например,
Индии. На федерацию возлагаются такие исключительные права в области
законодательства, передача которых в других странах считается необходимой
лишь для принятия решений в чрезвычайно усложнившихся обстоятельствах,
а
также
когда
парламенту
федерации
предоставляется
право
законодательствовать по вопросам, входящим в компетенцию штатов, в
случае, если этого потребуют "национальные интересы". Союзный парламент
Индии наделен правом издавать законы (хотя и временно) по любым
вопросам, содержащимся в перечене вопросов, отнесенных к компетенции
штатов, если Совет штатов (верхняя палата союзного парламента) примет
решение двумя третями голосов своих членов о том, что это необходимо "в
национальных интересах"'^.
' См.: Конституция и законы Союза ССР.- М., 1983.- С.17.
- См.: Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. -М.: Прогресс, 1986. - С.
ИЗ,С. 121.
50
В противоположность принципу централизации сущность принципа
субсидиарности
вытекает
из
признания
концепции
самоуправления
составных частей федеративного государства как основы разделения госу­
дарственной власти между федерацией и ее субъектами. Распределение госу­
дарственных полномочий в соответствии с принципом субсидиарности пред­
полагает точную адекватность компетенции. Компетенция делится таким
образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они
возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема
выходит за рамки полномочий субъектов федерации' .
Анализ принципа субсидиарности на примере
государственного
устройства США был дан А.Токвилем. При формировании федеративного
устройства перед США стояла задача так поделить власть между федерацией
и штатами, чтобы штаты, объединившиеся в союз, продолжали иметь
самоуправление во всем, относящемся к их внутреннему благосостоянию, а
союз, объединяющий американскую нацию, не перестал бы составлять при
этом одно целое, удовлетворяя общенациональные потребности. По мнению
А.Токвиля, существуют объекты управления, относящиеся к ведению нации в
целом (военные дела, финансы, дипломатия), провинциальные по своей
природе и потому лучше управляемые на местах (местный бюджет, культура,
здоровье людей) и смешанные, являющиеся национальными, поскольку
касаются всех лиц, составляющих нацию, и в то же время провинциальными,
поскольку нет необходимости, чтобы вся нация о них заботилась (например,
гражданские и политические права жителей США)^ .
В современной науке отмечается демократический характер принципа
субсидиарности, как основы организации федеративного устройства. "В
политической философии федерализма именно субсидиарность играет роль
' См.: Лебедева Э. Опыт федерализма в Третьем мире и Россия // Мировая
экономика и МО.-1995. -N 2.- С. 74.
• См.: Токвиль А. Демократия в Америке.- М.,1992.- С. 72- 91.
51
"противовеса", нейтрализующего опасность установления режима личной
власти или иной формы бюрократической диктатуры. Руководствуясь
принципом субсидиарности, федералисты считают возможным добиться
четкого разграничения компетенции и полномочий уровней власти, не
позволяя ни одному из них приобрести гипертрофированное значение"'.
Следует
отличать
принцип
субсидиарности
от
принципа
делегирования. В российской политической практике эти понятия иногда
смешиваются. В частности, в выступлении Председателя Верховного Совета
Республики
Татарстан
практической
Ф.Х.Мухаметшина
конференции
"Федерализм
на международной
научно-
- глобальные и российские
измерения", было указано на необходимость формирования федерации по
принципу субсидиарности, то есть снизу вверх на основе делегирования^. По
мнению
О.Ю.Аболина,
"принцип
субсидиарности
означает,
что
вышестоящим органам власти и управления должны быть делегированы
только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с
той
же
эффективностью
Представляется,
что
необоснованно
сужает
выполняться
такое
понимание
границы
его
нижестоящими
принципа
применения.
органами"''.
субсидиарности
В данном
случае
смешивается способ формирования федерации и принцип определения
объема власти. Формирование федерации на основе субсидиарности может
осуществляться как путем образования федерации снизу вверх на основе
делегирования, так и путем децентрализации, то есть сверху вниз. Кроме того
следует
согласиться
с
теми
учеными,
кто
считает,
что
принцип
субсидиарности кладется в основу распределения власти в унитарных
государствах между центром и автномиями, центром и территориями
' См.: О.Ю.Аболин Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы
// Политические исследования.- 1994.- N 5.- С. 143.
' См.: Федерализм - глобальные российские измерения. - Казань, 1993. - С. 12.
' См.: О.Ю.Аболин .- Там же.
52
местного самоуправления. "Принцип субсидиарности - предоставление
управленческой инстанции тех полномочий, которые она реально способна
осуществлять, - применяется во многих структурах, построенных по
унитарному принципу"' .
Думается, что нецентрализованный тип федерализма, основанный на
принципе субсидиарности и выражаемый в матричной модели, представляет
собой идеальную модель федеративных отношений, высший уровень
федерализма. Однако нецентрализация
в образе матрицы
становится
эффективной при условии, если она гарантирована правом, соблюдаемым
всеми ячейками власти, а также надежной и универсальной судебной
защитой.
Зарубежные
нецентрализованного
исследователи
обращают
самоуправленческого
внимание
начала
в
на
развитие
федеративных
отношениях в большей мере как на перпективу, а не на современную
реальность. Так, Винсент Остром подчеркивает, что обозначенная им
нецентрализованная система самоуправления может работать только в
обществе, где люди обладают уровнем образования, опыта и навыков,
который лучше всего можно охарактеризовать как культуру решения
проблем"^. В условиях правового нигилизма, дезинтегрированности правовой
системы, ее неэффективности действие матричной модели может привести к
разрушению государственности, разбалансировке государственной власти и
отношений. Поэтому модель нецентрализованного федерализма применима
лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые. Создание
правового режима федерализма в виде нецентрализации в государствах, где
правовая система только отлаживается, должна осуществляться, как пред­
ставляется, постепенно и последовательно. По мнению диссертанта, на
' Осипов А,"Отечественный федерал-романтизм и строительство правового
государства" // Федерализм.-1996.- N3.- С.123.
' Винсент Остром.- Смысл американского федерализма.- С. 69.
53
первых порах формирования государственности и правовой системы на ос­
нове федерализма неизбежно использование элементов централизации власти
и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и
властные отношения в виде центр-периферия). Однако при этом должна быть
обеспечена тенденция
постепенного расширения нецентрализации, как
основы построения федеративного государства .
Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки
зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и
взаимозависимости
субъектов
федеративных
отношений
в
системе
разделения государственной власти. Исходя из этого критерия выделяются
два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.
Федерализм,
родиной
которого
является
США, зародился
как
дуалистический. Его основа - строго фиксированное на конституционном
уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной)
властью и властями штатов.
Суть теории дуалистического федерализма составляет идея разделения
власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня
управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным
статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического
федерализма строится на двойственности
суверенитета в федерации:
суверенитет федеративного образования и его членов.
Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию
разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в
настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране,
так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа
размежевания власти: когда права поделены между федерацией и ее
субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления
определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой
всех остаточных полномочий, оказались недостаточными. Обнаружилось, что
54
имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и
солидарная ответственность центра и составных частей федерации при
осуществлении
определенных
социально
значимых
государственных
функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких
отношений, получила наименование кооперативного федерализма.
Теория
кооперативного
федерализма
впервые
вошла
в
оборот
политико-правовой жизни в 30-х годах в англосаксонских странах. Она стала
доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи
с проведением Ф.Рузвельтом Нового Курса, если не с периода курса Новой
Свободы В.Вильсона, суть программ которых заключалась в признании
необходимости кооперации".
Один из первых, если не первый, кто ввел в оборот
"кооперативный
федерализм"
был
Эдвард
Корвин.
Именно
термин
он
стал
популяризировать термин в 30-х годах нашего столетия, противопоставляя
кооперативный
федерализм
Нового
Курса
Рузвельта
дуалистическому
федерализму, просуществовашему в США более 150 лет. Строго же говоря,
впервые система федеративных отношений как кооперативная была описана
предшественником
Корзина
Остином
Макдональдом
в
его
книге
"Федеральная помощь"".
Суть
американского
"соперничающего"
с
кооперативного
дуалистическим
федерализма,
федерализмом,
до
сих
пор
обусловлена
особенностями американской политической и судебно-правовой систем.
Значительный акцент делается на сотрудничество и кооперацию через
состязательность и конкуренцию, где важная роль отводится судам'' . Как
отмечает Даниил Елазар, "определение "кооперативный" в выражении
См.; Daniel J. Elazar "Federalism and the way to peace".- P. 133.
-Там же. -P. 134.
^ Susan P. Fino Judicial Federalism and Equality Guarantees in State Supreme Corts//
Publius.The Journal of Federalism.- Winter, 1987.-Vol.l7.-Nl.- P. 51-68; Kincaid J. The New
Judicial Federalism // The Council of State Government. -1988.- Vol.61.-P.163-169.
55
кооперативный
федерализм
не
означает,
что
отношения
строятся
исключительно на мире и дружбе.... Не во всех ситуациях власти работают
друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют
различные и даже противоположные цели. Однако "кооперативный" означает
обязательность фактического поведения - "работать и взаимодействовать
вместе"' .
Несмотря
кооперативного
на
обозначенные
федерализма
тем
особенности,
не
менее
американская
теория
сформулировала
общие
принципы, универсальные как для американского, так и для других
вариантов
кооперативного
федерализма.
По мнению
Д.Елазара,
эти
принципы заключаются в следующем.
Корни кооперативного федерализма лежат в кавенентальной идее
создания общества на основе договора и соглашений о взаимоотношении
(договорная
природа государства). Кооперативный
федерализм - это
нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной
системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует
принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой
функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон,
становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на
переговорных
обязательно
(согласительных)
процедурах,
соблюдение
которых
в случае возникаемых разногласий. Действует принцип:
"максимум согласия - минимум принуждения"^.
В американской системе кооперативный федерализм развивается на
основе сформировавшихся институтов и структур, характер которых лишь
модифицируется, приспосабливаясь к идее кооперации. Так, федеральные
программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых
условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной
' Там же,-Р. 141.
-Там же.-Р.141- 147.
56
ответственности федерации и штатов за их реализацию. В результате все
больше
и больше возникают сферы совместного ведения. Постепенная
трансформация дуалистического федерализма в кооперативный не привела,
однако, к внесению изменений в Конституцию США, не ввела официально на
конституционном уровне такую категорию как предметы
совместного
ведения.
Новые
нюансы
кооперативного
федерализма
обнаружились
европейских моделях. Хотя о германском кооперативном
в
федерализме
заявили в политических и научных дискуссиях достаточно поздно (в 60-х
годах), оформился он конституционно с принятием Основного закона ФРГ
1949 года.
Под
термином
"кооперативный
федерализм"
немецкие
юристы
обозначают сложившийся в ФРГ особый механизм взаимдействия союза и
земель, основанный на координации деятельности. Он функционирует в
форме постоянных (не реже одного раза в год) конференций премьерминистров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе
которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные
акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем' .
Особенностью
европейского
(германского,
австрийского)
кооперативного федерализма является введение неизвестного американскому
праву
понятия
конкурирующей
(совместной)
компетенции
властей
федерации и земель. По мнению западногерманского ученого Г.Хессе,
кооперативный
федерализм
в Германии
есть
общая
формула
более
совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами .
Этот стиль
более
конкурирующей
совершенного
(совместной)
сотрудничества
компетенции.
задается
институтом
Появление
института
' См.: И.А.Ледях Федерализм и демократия. На форуме юристов. Из выступления
Г.Винтер // Государство и право. 1992. N 4. С. 144.
•^ См.: Государственное право Германии.- М.: ИГиП РАН,1994 , С.83.
57
совместного ведения (совместной компетенции) требует более высокого
уровня
организации
реализации
федеративных
государственной
власти
связей.
на
Механизм
этом
разделения
уровне
-
не
и
только
конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе
власти,
перманентно
основанной
на
отношениях
партнерства
(сотрудничества и солидарной ответственности).
Мировая практика конституционного развития последних десятилетий
все чаще идет по пути устанавления предметов совместного ведения
федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов
государственной власти ' .
Эта тенденция в наибольшей мере отвечает природе федеративных
отношений, как таковых. Размежевание - лишь первоначальная стадия (этап)
разделения государственной власти и ответственности между центром и
составными частями. Цель размежевания в процессе федерализации объединение. Оно предполагает развитие отношений партнерства между
федерацией и ее субъектами и все большее усиление их роли в будущем.
При реализации модели кооперативного федерализма согласованная на
конституционном уровне между федерацией и ее составными частями
государственная воля дополняется механизмом постоянного согласования
воли
при
решении
вопросов
разделения
государственной
власти и
ответственности в текущем законодательстве, в процессе осуществления
полномочий. Отсюда получают интенсивное развитие самые разнообразные
организационно-правовые
"Федеративное
и
государство,-
политические
отмечает
формы
П.Пернталер,-
разграничение компетенции и полномочий между
это
кооперации.
не
только
общефедеральными
органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в
ведении общегосударственных дел". Для реализации этих целей создается
' Об этой тенденции см., например, Чиркин В.Е. Современный федерализм:
сравнительный анализ.- М.,1995,- С. 10-11.
58
ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их
можно квалифицировать как "общие органы", так как они в одинаковой мере
обслуживают как федерацию, так и земли"' .
Формирование и развитие кооперативного федерализма выводит на
новый уровень и роль межрегиональных связей между субъектами Федера­
ции. В ФРГ, например, это находит проявление
в особой системе
"самокоординации" отношений между землями. Формы такой самокоорди­
нации достаточно разнообразны: государственные договоры,
администра­
тивные соглашения, совместные решения конференций отраслевых мини­
стерств земель, ежегодные съезды объединения государствоведов ФРГ и т.п.
По подсчетам государствоведов Германии практика "самокоординации " в
ФРГ за период 1949 -1960 г.г. вылилась в заключение 339 всевозможных
межземельных государственных договоров и административных соглаше­
ний. Созданы и действуют более 80 межземельных организаций, координи­
рующих выполнение землями различных задач, возложенных на них Федера­
цией ^ .
Несмотря на позитивные тенденции развития государственности,
вызванные развитием кооперативного федерализма, следует отметить, что
как в мировой, так и отечественной науке до сих пор ведутся споры о том,
какой тип федерализма: дуалистический или кооперативный в большей мере
отвечает задачам обеспечения стабильной государственности. Противники
системы кооперативных отношений высказывают упреки о нарушении схемы
двучленной структуры федеративного государства и создания опасности
преобразования федерации в конфедерацию. Представляется, что эти
опасения
напрасны,
ибо
федеративная
структура,
наполненная
' Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии// Государство и
право.-1994.-N3.-C. 123.
' См.: Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма.- М.: Наука,
1966.-C.203.
59
кооперативным началом, придает федерации гибкость, помогает удерживать
равновесие
власти
и следовательно
более
эффективно
обеспечивает
стабильность государства.
Думается, что правы те ученые, кто считают, что не следует
противопоставлять
кооперативный
федерализм
дуалистическому.
Дуалистический федерализм органично развился до кооперативного, его
стержень как зафиксированной системы разделения власти сохранился в
модели кооперативного
федерализма, но получил
гибкие механизмы
реализации.
Многие
ученые
считают,
что
именно
теория
кооперативного
федерализма пользуется в настоящее время наиболее широким влиянием в
зарубежных федерациях' . Модели кооперативного федерализма интенсивно
развиваются в США, Германии, Австрии, Швейцарии и других зарубежных
федеративных государствах и в каждой стране имеют свои особенности.
Кооперативный федерализм имеет особое значение в современную
эпоху, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать
политические, национальные, этнические, религиозные конфликты, а также
конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на
проведение реформ, на стратегию и тактику их осуществления). Таким
образом, в отличии от концепции дуалистического федерализма доктрина
кооперативного федерализма опирается не только на конституционные
нормы, но и на политические реалии. В этом отношении кооперативный
федерализм можно было бы образно назвать моделью перманентного
движения
к
цивилизованному
снятию
конфликтов
и
мирного
сосуществования.
Еще один значимый критерий типологизации современных моделей
федерализма, позволяющий обнаружить их особенные черты, - однородность
См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. -СИ.
60
субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и
различий в статусе. По этому критерию выделяются три типа федерализма и
соответственно
три
типа
федеративных
государств:
симметричный,
ассиметричный, симметричный с элементами ассиметрии.
Идеальная федерация - симметричное государство, где в основу
устройства кладется объединение субъектов федерации, однородных по
природе и равных по статусу.
В
настоящее
время
абсолютно
симметричных
федераций
с
юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике
наблюдаются тенденции развития ассиметрии в федеративных отношениях
классически
симметричных
государств.
Так,
когда-то
считающееся
классически симметричным государством США уже сегодня не является
таковым. С 1952 года США развивается как ассиметричное государство
(особый статус Пуэрто Рико и Северных Маршалл). Специалисты считают,
что Эфиопия, провозгласившая себя по Конституции 1994 года абсолютно
симметричной федерацией, может лишь какое-то время просуществовать в
таком виде'.
Каждое
федеративное
государство
может
столкнуться
с,
так
называемыми, объективными случаями ассиметрии - необходимостью
образования
федерального
наряду
с субъектами
округа
в
рамках
федерации, которые
столицы
государства,
равноправны,
федеральных
территорий, территорий с особым статусом на переходный период и
другими.
К
некоторым
ассоциированные
федерациям
примыкают,
так
называемые,
("свободно присоединившиеся") государства. Такое
название имеют Соединенные Штаты Микронезии, Пуэрто-Рико и некоторые
другие территории, большинство которых были подопечными территориями
США по решению ООН после второй мировой войны в Микронезии.
См.:Чиркин В.Е. - Указ. Соч. - С. 19,70.
61
Исходя из изложенного, принципиальным является следующий вопрос,
- становится ли ассиметричным государство как федерация при наличии
федеральных
округов,
федеральных
территорий,
ассоциированных
государств и иных территорий, не являющихся субъектами федерации. Учи­
тывая, что такие территории могут стать атрибутом любого государства,
независимо от того, является оно унитарным или федеративным, представля­
ется, что их появление в симметричном федеративном государстве означает
наличие элементов ассиметрии, не меняющих в целом симметричность
федерации, как таковой. Так, ассоциированные государства имеет и Новая
Зеландия, которая не является федерацией (острова Кука и Ниуэ).
Ассоциированным
государством
была
также
Республика
Палау
в
Микронезии, независимость которой провозглашена в конце 1994 года.
Вывод о том, что ассиметрия может быть присуща не только
федерации, но и унитарному государству, весьма важен. Он позволяет
сохранять
приверженность
концепции
однородности
федерации
и
рассматривать для классических форм ассиметрию лишь как исключение, но
не как правило.
Большинство федеративных государств сегодня - это симметричные
федерации
с элементами
ассиметрии.
В данном
случае
в основу
федеративного устройства кладется признание всех субъектов федерации
однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария,
Бразилия и другие). Однако конституция допускает из общего правила
отклонения, так как разнообразие не удается вписать в жесткие рамки. Эти
отклонения
не касаются
различий
государственно-правовой
природы
субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса и
рассматриваются как исключение, а не как правило, порождающее иную
систему отношений, меняющую тип федерации, как таковой.
62
Наименее удачная модель федерализма - ассиметричная федерация.
Конституция
ассиметричной
федерации
изначально
закрепляет
разнородность по природе и статусу субъектов федерации.
Диссертант проводит различие между ассиметричными федерациями и
ассиметричными
неравноправие
государствами.
территорий,
Ассиметричность
признанных
федерации
^еубъекуами\
-
это
федерации.
Ассиметричность государства - когда наряду с субъектами федерации
составной частью государства являются территории с другим ста|гусом.
В ассиметричной федерации неизбежны конфликты и размежевание,
так как различия между субъектами федерации становятся перманентным
источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в правах.
Сложившиеся сегодня в мировой практике варианты ассимметрии
можно было бы разделить на два вида: ограниченная и1 абсолютная
ассиметрии.
|
Ограниченная
ассиметрия
выражается
в
различиях
в
правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по
названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерец для Индии,
Там существует градация между штатами по их правам и обязанйостям.
Абсолютная ассиметрия проявляется в наличии разных по природе
территориальных образований с разными правами и обязанностями. Так,
Танзания характеризуется полной ассиметрией по Конституции 1977 года
(Таньганьика и Занзибара).
Почти во всех странах с ассиметричной моделью федерализма либо со
значительными
элементами
ассиметрии
наблюдаются
движения
за
реформирование федерации, связанное с повышением статуса ущемленных
территорий до уровня субъектов федерации, за достижение равноправия
субъектов федерации. Например, в США требования повышения статуса до
уровня субъектов федерации выдвигались населением Гавайских островов.
Именно путем преобразования территорий в субъекты федерации шло
63
"размножение" Австралии, Канады и особенно США, где осваиваемые
колонистами территории преобразовывались в субъекты федерации. В
Мексике две последние территории получили права права штата в 1974 году
в связи с празднованием 150-летия государства. Примером борьбы за
повышение статуса субъектов федерации, ущемленных в своих правах по
сравнению с другими субъектами федерации, является Канада, где
длительный период имело место борьба провинции Квебек за признание
равноправия французского языка.
В настоящее время в юридической литературе ведутся споры о том,
может ли быть признана федерация ассиметричной, как таковая, и допустимо
ли признание ассиметрии федеративного устройства, как объективно
заданной модели. По мнению Л.М. Карапетяна, недопустимо признание
ассиметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для
любого федеративного государства'. В.Е.Чиркин , напротив, считает, что
наличие ассиметричной федерации может быть объективно задано и ее
существование в мировой практике свидетельствует о разнообразии моделей
федерализма^ .
По мнению автора данной диссертации, ассиметричность федерации
может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе,
а
может
быть
искусственной,
создающей
почву
для
постоянной
конфликтности и борьбы |Субъектов федерации за уравнивание в их правах.
Понятно, что в отношении второго варианта ассиметричности важен поиск
преодоления отрицательных последствий и путей перехода от ассиметричной
федерации к симметричной.
' См.: Карапетян Л.М. К вопросу о "моделях" федерализма (Критический обзор
некоторых публикаций) // Государство и право.- 1996.- N 12.- С.59.
^ См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.- М.,1995.С.16-30; Он же "Закрыть Америку!" // Государство и право.-1997.- N 2.- С.126-127.
64
Одной из причин ассиметрии может являться проведение различий в
статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования
ь
субъекта федерации - национальный или территориальный.
До сих пор ведется теоретический спор, допустимы ли федерации,
построенные на национальной основе, а также федерации, сочетающие
территориальный и национальный факторы, при их образовании.
Несмотря на то, что большинство федеративных государств построено
на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание
территориального
и
национального
(этнического
и
национально-
лингвистического) факторов при построении федерации. Вместе с тем в
науке
и практике
достаточно
распространена
позиция
о том, что
национальный признак недопустим, как основа образования федерации.
Так, Галлисо Р. считает, что практически никакое федеративное
государство, состоящее из частей, образованных на национальной основе,
нежизнеспособно:
националистические
микрогосударства
воинствующие
превращаются
образования,
в
сплоченные
постоянно
занятые
разрешением этнических споров с целью захвата власти'. Р. Галлиссо
рассуждает
о
феномене
транснационализации
как
экономической,
перспективе,
социальной
обеспечивающей
и
культурной
исчезновение
национального фактора (международная миграция, всеобщая урбанизация и
т.д.)' .
В мировой практике примером государства с ярко выраженными этни­
ческими особенностями, но избравшего наднациональный подход при по­
строении
федерации, является Нигерия. Данное государство, пытавшееся
первоначально создать федерацию по этническому признаку, в итоге, с целью
предотвращения этнических конфликтов перекроило всю территорию страны
' См.:Галлиссо Р. Одолеть национализм или национализм одолеет нас,Специализированная информация .- Реферат.- Москва:РАН ИНИОН.- 1993.- С.7.
^ См. Там же.- С. 15.
65
на части по принципу: ни одна этническая группа, ни одно племя не
образуют самостоятельного субъекта федерации.
По мнению автора данной диссертационной работы, территориальный
принцип следует следует считать более предпочтительным для образования
либо реструктуирования федерации, ибо такой вариант федеративного уст­
ройства не несет в своей основе национальный фактор, как источник воз­
можных конфликтов между территориями. Однако, это не означает, что до­
пустимость использования национального (этнического) фактора
при по­
строении федеративного государства полностью исключается. Необходи­
мость учета национального фактора может быть вызвана действительно объ­
ективными обстоятельствами.
По
последствиям,
которые
вызвал
национальный
фактор,
использованный при структуировании федераций, можно выделить по
меньшей мере три группы государств.
Первая - государства, которые претерпели распад и прекратили свое
существование либо были преобразованы (СССР, Югославия, Чехословакия,
Нигерия). Вторая группа государств - сохраняющие государственную
целостность, но претерпевающие внутренние катаклизмы в форме локальных
национальных конфликтов, проявлений сепаратизма (Индия, Канада, Россий­
ская Федерация). Наконец, третья группа государств - стабильные и
относительно спокойные государства (Бельгия, Швейцария).
Пример последней группы государств свидетельствует о том, что само
по себе сочетание территориального и национального признаков при
структуировании
федерации
допустимо.
Важно,
однако,
чтобы
его
применение не разрушало государственность, не нарушало права и свободы
человека и гражданина, равноправие народов и их право на самоопределе­
ние, не стимулировало
защищающих
развитие национализма.
государственность
от
таких
Одним из условий,
последствий,
является
формирование федерации на основе принципа равноправия субъектов
66
Федерации, их однородности по государственно-правовой
равенства
по статусу, независимо
от того, построены
природе и
ли они по
национальному (этническому) или территориальному принципу.
Резюмируя изложенное, следует отметить, что проведенный анализ
особенностей
организации
федеративных
отношений
в
конкретных
государствах, отдельных элементов и типов связей в системе разделения го­
сударственной власти говорит о многообразии современных моделей
федерализма. Их изучение с точки зрения оценки по разным параметрам, ха­
рактеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует
о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого
уровня.
В этом
смысле
предпочтение
нецентрализованного,
кооперативного,
допускающего
объективно
лишь
должно
отдаваться
симметричного
заданные
элементы
моделям
федерализма,
ассиметрии;
федерализма, основанного на территориальном принципе организации госу­
дарственной власти по вертикали и использующего национальный принцип
территориальной организации лишь в случаях, если это обусловлено объек­
тивными факторами, и если при этом
человека и гражданина,
не нарушаются
права и свободы
принципы равноправия субъектов федерации, рав­
ноправия и самоопределения народов.
67
ГЛАВА 2.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ
СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
§ 1.Понятие и структура конституционных основ
российского федерализма
Особенностью
правовой
системы
Российской
Федерации,
формализирующей федеративные отношения, является их регулирование по
меньшей мере на пяти базовых уровнях: в Конституции Российской
Федерации, в Федеративном договоре, в федеральных конституционных и
федеральных законах, в договорах между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и ,наконец, в конституциях (уставах) и законах
субъектов Российской Федерации. Многообразие системы законодательства,
регулирующей федеративные отношения, актуализирует задачу вычленения
вопросов,
требующих
конституционного
регулирования
на
общенациональном федеральном уровне. Понятие конституционные основы
российского федерализма вводится диссертантом именно с целью обозначить
тот пласт федеративных отношений, который должен быть очерчен
Основным законом российского государства.
Таким образом, конституционные основы и правовые основы россий­
ского федерализма не отождествляются в данной работе. Если закрепление
конституционных основ российского федерализма - прерогатива федераль­
ной Конституции, то правовые основы российского федерализма определя­
ются также Федеративным договором, федеральными конституционными и
обычными федеральными законами, договорами и соглашениями между
68
федеральными
органами
государственной
власти
и
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями,
уставами и актами текущего законотворчества субъектов Российской
Федерации.
Диссертант проводит различие между
основами конституционного
строя РФ в части, определяющей федеративные отношения, и конституци­
онными основами российского федерализма.
Употребляемая диссертантом
категория "конституционные основы российского федерализма" - более ши­
рокое понятие. Оно включает в себя в качестве базовых отношения, регули­
руемые главой 1 Конституции РФ "Основы
конституционного строя", в том
объеме, в котором они касаются федеративных отношений. Эти отношения
предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных ос­
новах российского федерализма занимают приоритетное место.
Термин "конституционные основы" применительно к характеристике
регулирования федеральной Конституцией системы власти и властеотношений достаточно активно используется в современной юридической литера­
туре. Так, в исследовании, посвященном анализу современной системы госу­
дарственных органов исполнительной власти Российской Федерации, в
качестве
исходного
общетеоретического
вопроса
освещаются
конституционные основы исполнительной власти'. Предметом анализа
являются нормы Конституции Российской
Федерации, их системное
изложение в Основном законе Федерации.
Как уже было замечено в юридической литературе, понятие конститу­
ционных основ является специально правовым. В нем отражается тот факт,
что реальные отношения, выполняющие в общественной жизни роль основ,
закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные
основы содержат в себе наряду с общим и особенное, так как их конкретное
' См.: Исполнительная власть в Российской Федерации.- М.: Издательство БЕК,
1996.-С. 1-24.
69
наполнение различно. Вместе с тем их специально юридическая функция за­
ключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании
отдельных правовых связей ' .
Для определения структуры конституционных основ российского
федерализма важно понять систему параметров, совокупность которых дает
основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а, вовторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие
характер федеративной организации российского государства. Анализ этих
параметров связан с определением признаков, составляющих устои федера­
лизма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как
федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образова­
ния и функционирования федеративного государства, обусловливающие
типологическую
характеристику
модели
отличительные свойства системы разделения
федерализма;
выявляют
государственной власти по
вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление.
Принципиальный
необходимости
государства.
характер
данных
их
определения
Нормы
основного
вопросов
в основном
закона
свидетельствует
законе
государства,
в
о
конституции
совокупности
регулирующие все эти вопросы, и составляют конституционные основы
федерализма.
Необходимым
формально-юридическим
условием
признания
государства федерацией является закрепление этого качества государства в
федеральной конституции.
Конституционные доктрины
значение
закреплению
в
большинства стран
основном
законе
придают
федеративной
особое
природы
государства. Примером четкой констатации того, что данное государство
признается федеративным, является Основной закон ФРГ (Ст.20, абз.1).
' См.: Белкин А.А. Категория " основа" в Конституции СССР // Вестник ЛГУ.1983.-№11.-С.77.
70
Федеральный Конституционный Суд ФРГ уже в одном из своих ранних
решений после вступления в действие Основного закона ФРГ 1949 года
назвал принцип федерализма одной из основ Конституции, а несколько
позднее упомянул о нем как о "принципе федеративного государства, на
который опирается конституционный строй ФРГ"'.
Конституционные основы современного российского федерализма
построены на аналогичной доктрине. В статье 1 федеральной Конституции
Российская Федерация определяется как федеративное государство. Это
положение относится к основам конституционного строя Российской
Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием
Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект
новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым
Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (статья 135
Конституции Российской Федерации).
Определение государства федеративным в российской Конституции
требует обоснования его федеративной природы, а также закрепления
свойств, дающих
возможность типологизировать
модель
российского
федерализма. Эти качества предопределяются установлением в Конституции
РФ
принципов,
структуры,
способов
и
форм
образования
и
функционирования федеративного государства.
Идеологическую основу федерализма составляют конституционно
определенные принципы .Речь идет о фундаментальных принципах основ
конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель
федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на
общенациональном конституционном уровне.
В
Основном
законе
Российской
Федерации
конституционные
принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1 См.: Государственное право Германии.- М.: ИГиП РАН, 1994.- С.75.
71
Основах конституционного строя. В системе данных принципов можно
выделить принципы основ общественного и политического строя (общие
конституционные принципы) и принципы основ федеративного устройства
(конституционные принципы федерализма).
Принципы основ общественного и политического строя влияют не
только на модель федерализма. Их применение носит либо универсальный
характер (принцип высщей ценности прав и свобод человека и гражданина),
либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно
выделить
институтов
принципы,
предопределяющие
гражданского
общества
в
одновременно
Российской
особенности
Федерации
и
отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы
народовластия, разделения
властей, равноправия
граждан
Российской
Федерации, гарантированности местного самоуправления.
Конституционные
принципы
федерализма
-
это
принципы,
определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают
тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства,
характер разделения государственной власти между федерацией и ее
субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов федерации.
Определение
системы
конституционных
принципов
российского
федерализма - вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической
науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго
следовать юридической формализации данных принципов в Основах
конституционного
строя,
то
их
перечень
должен
соответствовать
содержанию части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации. В ней
закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской
Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы
государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий
72
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и
самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по
полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная
система принципов не может быть признана совершенной.
Во-первых,
перечень
принципов
федеративного
устройства,
закрепленных Конституцией не ограничивается положениями ее части 3
статьи 5. К конституционным принципам федерализма относятся также
принципы государственного суверенитета
( статья 4),
равноправия
субъектов Российской Федерации (часть 1 и часть 4 статьи 5), единства
конституционно-правовой системы (статья 15), разграничения предметов
ведения между Федерацией и ее субъектами (статьи 71,72,73 ),
Во-вторых, существует неясность в вопросе соотношения принципа
государственной
целостности
с
иными
принципами
федерализма.
Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в
его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип
территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом
государственного суверенитета, а также принцип единства конституционноправовой системы. Таким образом, содержание понятия государственной
целостности
растворяется
в
системе
других
принципов.
Отсюда
представляется более правильным понимать государственную целостность не
как принцип, а как качественную характеристику
государственности,
отражающую уровень ее развитости и достигаемую благодаря обеспечению
реализации вышеперечисленных принципов.
Исходя из изложенного, можно было бы выделить следующие
основные
конституционные
государственный суверенитет,
принципы
российского
федерализма:
единство системы государственной власти,
равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционноправовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и
73
ее
субъектами, разграничение
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и
самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными
принципами существует тесная взаимосвязь. Именно комплексная их
реализация
позволяет
обеспечить
демократический
и
эффективный
федерализм. Автор считает важнейшей теоретической задачей анализ
влияния данных принципов на особенности российской конституционной
модели федерализма, а также оценку того, насколько данные принципы
соблюдены при формировании содержания российской системы разделения
государственной власти между Федерацией и ее субъектами.
Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма явля­
ется определяемая в Основном законе государства система разделения госу­
дарственной власти между Федерацией и ее субъектами. Разделение государ­
ственной власти между центром и составными частями государства с учетом
специфики конкретной страны, как известно, представляет собой один из
основных признаков федеративного устройства. Необходимое условие созда­
ния системы разделения государственной власти между Федерацией и ее
субъектами - ее конституционно-правовое оформление.
Конституция
государства
призвана
обозначить
общие
контуры
разделения государственной власти по вертикали, определить рамки,
придающие
данной
системе
по
сущности,
форме
и
содержанию
федеративные начала.
Природа федерации, степень федеральной демократии, уровень разви­
тия федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система
разделения государственной власти между федерацией и ее составными
частями,
кто
выступает
субъектами
федеративных
отношений,
что
закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как
размежевываются и структуируются предметы ведения по вертикали в
74
федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между
федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной
на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения
особенности федеративного государства проявляются на основе таких
важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти - уча­
стников федеративных отношений,
федеративных
отношений
и
круг предметов ведения субъектов
способы
их
разграничения,
способы
структуирования предметов ведения и степень централизации вопросов на
федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по
установленным
предметам
ведения,
виды
и формы
ответственности
федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними характеристики в
единстве позволяют обнаружить не только специфику конституционно
установленной
системы
разделения
государственной
власти
между
Федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного
государства, но и особенности конституционной модели федерализма, как
таковой.
Формально-юридическая сторона определения конкретных элементов
системы разделения государственной власти по вертикали между федераций
и ее субъектами связана с четким ответом в конституционных нормах на воп­
росы: "между кем делить", "что делить" и "как делить".
Федеративные отношения с точки зрения субъектов, между которыми
государственная
власть делится
по вертикали, дифференцируются
в
Конституции Российской Федерации на два уровня.
Первый уровень регулируемых Конституцией отношений - отношения
государственной власти, формируемые непосредственно между Российской
Федерации и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей
власти.
Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно
этот уровень федеративных отношений. О Федерации и субъектах Федера-
75
ции, как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ
конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру
России как Федерации, принципы федеративного устройства (статьи 4, 5, 8),
а также в большинстве статей главы 3 Конституции РФ, посвященной кон­
кретным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.
Второй уровень конституционно-правовых отношений, обозначающих
систему разделения государственной власти по вертикали - отношения между
непосредственными
носителями
государственной
власти
Российской
Федерации и ее субъектов.
Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской
Федерации, составляющие политическую общность - статья 3 Конституции
РФ), так и органы государственной власти. Отсюда на втором уровне
подразумевается
возможность
возникновения
следующих
федеративных конституционно-правовых отношений:
видов
народ Российской
Федерации и народ субъекта Российской Федерации, народ Российской
Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской
Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской
Федерации и народ субъекта Российской Федерации, федеральный орган
(органы) государственной власти Российской Федерации и орган (органы)
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти
говорится лишь в части 3 статьи 135 Конституции РФ, касающейся
пересмотра положений ее глав 1, 2, 9. В этом случае возможно всенародное
голосование по принятию новой Конституции Российской Федерации, если
Конституционное Собрание разработает новый проект Конституции.
О народе субъекта Российской Федерации, как непосредственном
носителе власти и участнике федеративных отношений в Конституции РФ не
говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи
необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя госу-
76
дарственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных
отношениях. Так,, согласно части 2 статьи 66 Конституции РФ устав края,
области, города федерального значения, автономной области и автономного
округа
принимается
законодательным
(представительным)
органом
соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае
конституционная
норма
носит
императивный
характер
и
исключает
возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации
путем референдума.
Аналогичное
Диссертант считает эту норму недемократичной.
замечание
касается
и
жесткого
установления
порядка
утверждения поправок к главам 3-8 Конституции РФ лишь органами
законодательной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым
субъект Федерации лишается возможности наделения юридически значимым
правом утверждения этих поправок непосредственно его народом.
При определении в Конституции РФ непосредственных носителей
власти в федеративных отношениях основной акцент делается на регулиро­
вание отношений между органами государственной власти. В качестве
субъектов федеративных отношений они определены в статьях 11, 15, 77, 78,
85, 104, 125, 134, 136 Конституции Российской Федерации и поэтому именно
их статус более подробно будет рассмотрен в дальнейших главах диссерта­
ции.
Другой вопрос, ответ на который раскрывает еще один важнейший
элемент системы разделения государственной власти по вертикали, связан с
определением того, " что следует делить" на федеральном конституционном
уровне.
В вопросе "что делить" ключевыми для формирования федеративных
отношений являются по меньшей мере три задачи. Во-первых, разделение
предметов ведения между Федерацией и ее субьектами. Во-вторых,
разграничение компетенции между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субьектов Российской Федерации.
77
В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с
помощью которых реализуются властные полномочия (собственность,
природные ресурсы, финансы).
Современная российская конституционная модель федерализма решает
только первую задачу, две остальные переданы на усмотрение федеральных
законов и иных уровней федерального регулирования. Сопоставление такого
подхода с зарубежным опытом дает основание считать, что в данном случае
Россия не оказалась оригинальной и ее модель в целом соответствует
мировым стандартам конституционного регулирования'. В отличие от
разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами,
разделение компетенции между органами государственной власти и распре­
деление конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные
полномочия, представляют собой более конкретные вопросы. Степень
детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового
регулирования - текущее правотворчество. Однако важным является в этом
случае определение того, на каких принципах, в каких правовых формах и в
каком
порядке
следует
разграничивать
компетенцию
и
объекты
властеотношений. Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, то
есть на федеральном конституционном уровне лишает систему разделения
государственной власти по вертикали тех необходимых гарантий, что
призваны обеспечить сохранение и развитие, а не уничтожение федератив­
ных начал текущим правовым регулированием.
Для того, чтобы в текущем правотворчестве была ясность в том, "как
делить" ,по мнению диссертанта, на федеральном конституционном уровне
необходимо обозначить правовые формы и основы процедуры разделения и
осуществления государственной власти. Решение этих вопросов есть по сути
' См.: Федерация в зарубежных странах. - М.: "Юридическая литература", 1993;
Ковачев Д.А. Предмет, способы и формы конституционного регулирования // Журнал
российского права.- 1997.- № 2.- С. 60-62.
78
создание
составляющих
концептуальную
основу
всего
текущего
правотворчества правил разграничения и реализации компетенции. С этой
точки зрения, думается, до сих пор так и не решены в полной мере две
основополагающие для России задачи конституционного
обеспечения
государственного устройства как Федерации. Во-первых, не определены на
конституционном уровне единые правила разделения государственной власти
между Федерацией и ее субъектами и разграничения компетенции между
органами государственной власти. Во-вторых, не созданы конституционные
основы публично-правовой ответственности сторон федеративных отноше­
ний.
Важный аспект определения единых правил разделения государствен­
ной власти по вертикали - правовое решение проблемы федерального
конституционного регулирования предметов ведения федерации и ее субъек­
тов. Особенности конституционного регулирования предметов ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в значительной
мере предопределяют тип российского федерализма. Центральную часть в
системе разграничения
предметов ведения, несущую
функционально-
регулятивную нагрузку, составляет круг предметов ведения. Именно по тому,
как он распределен между Федерацией и ее субъектами, что включает в себя
на каждом уровне, можно судить о том, является ли эта система разделения
государственной власти моделью федеративного устройства и какова степень
развитости федеративных отношений.
Структура и содержание круга предметов ведения предопределяются
способами и принципами их разграничения, консолидирующими в себя идеи
демократического федеративного устройства государства. Их особенности, в
свою очередь, обусловлены необходимостью реализации вышеобозначенных
базовых принципов федерализма, составляющих основу разделения государ­
ственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так как
принципы
разграничения играют роль базовых критериев при определении круга
79
предметов ведения для Федерации и субъектов Федерации, то адекватной для
них правовой формой должна быть федеральная Конституция. Иначе говоря,
по мнению диссертанта, данные принципы должны иметь значимость
федеральных конституционных норм наряду с базовыми принципами
федерализма.
Если
способы
и
принципы
разграничения
предметов
ведения
формируют "идеологию" отношений разделения государственной власти по
вертикали, то правовые формы регулирования предметов ведения и
компетенции играют роль правовых рамок, наличие которых придает системе
устойчивое функционирование и развитие. От выбора правовых форм
регулирования
предметов
государственно-правовой
ведения
значимости
и
компетенции
и
защиты,
а
зависит
уровень
также
степень
стабильности установленного круга предметов ведения. По тому, как
решаются эти вопросы в федеральной Конституции, можно судить о
гарантиях федерализма.
Таким образом, конституционные основы российского федерализма
представляют собой систему федеративных отношений, определяемых феде­
ральной Конституцией и составляющих устои федеративного устройства
России. По своей значимости для формализации модели федерализма эти
отношения носят принципиальный характер. Поэтому весьма важно обеспе­
чить полноту и качество их конституционного регулирования.
С этой точки зрения конституционные основы российского федерализ­
ма нуждаются в тщательном структурно-содержательном анализе и в на­
стоящее время требуют определенного совершенствования, в том числе в
связи с необходимостью восполнения недостающих элементов в системе раз­
деления государственной власти по вертикали. На оценку уровня и степени
решения этих ключевых задач в российской Конституции и будет направлен
в данной диссертационной работе дальнейший анализ конкретных состав­
ляющих конституционных основ современного российского федерализма.
80
§ 2. Этапы становления конституционных основ
российского федерализма
Конституционные основы современного российского федерализма
принципиально отличаются от конституционных основ государственного
устройства СССР и РСФСР в составе Союза.
Конституционная формула современного российского федерализма
явилась объективным следствием реформ, проводимых в России в последнее
десятилетие, и сформировалась под влиянием развития как отечественной
государственности,
так
и
государственности
зарубежных
стран.
В
совокупности ее формальных и реальных сторон она отразила особенности
истории развития федеративных отношений в России, а также попытку
соединить общемировые подходы к федерализму с российскими ценностями
и традициями.
Можно было бы выделить три этапа формирования конституционных
основ современного российского федерализма.
Первый этап - период распада СССР и принятия Россией Декларации о
государственном суверенитете. Второй этап - подписание Федеративного
договора
и
внесение
соответствующих
изменений в российскую
Конституцию 1978 года. Третий - принятие Конституции Российской
Федерации 1993 года.
Суть конституционной реформы в России в сфере государственного
строительства на первом этапе была задана, как представляется, прово­
димыми с середины 80-х годов нынешнего столетия сначала в Советском
Союзе, а затем в Российской Федерации реформами в политической и эко­
номической сферах. Официально объявленный в этот период курс на де­
централизацию политической и экономической жизни потребовал новых
подходов
к разделению
государственной
власти
между
центром и
составными частями .
Несмотря на формальное провозглашение федеративного устройства
Союза ССР и РСФСР в составе Союза, они фактически функционировали как
государства с сильной концентрацией власти в руках центра. Принцип
демократического централизма, экономический и финансовый унитаризм
приспосабливали
формально
закрепленные
институты
федеративного
устройства к действовавшей тогда системе политических отношений.
По мнению диссертанта, формально юридически СССР представлял
собой ни что иное, как конфедеративное образование (союз суверенных
государств, обладающих правом на сецессию), а РСФСР - унитарное
государство с элементами автономии. При этом формально юридическая
модель федеративного устройства СССР не совпадала с реальными
отношениями. Если идеология союзного социалистического федерализма
основывалась на конфедеративных
идеях, то конкретные формы ее
воплощения в систему политико-правовых и экономических отношений
организации государственной власти в советский период выражались в
большей мере в унитарных связях. Слова о государственном суверенитете
союзных республик были ни чем иным, как декорацией, так как эти признаки
не обеспечивались законодательством и не реализовывались на практике. Та­
ким образом, фактически и СССР, и РСФСР в составе Союза являлись уни­
тарными государствами. Такой точки зрения придерживаются сегодня все
больший круг отечественных государствоведов '.
' См, например, Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной
власти в России.- М.:ИНИОН РАН, 1996.- С.7; Юсупов Э.С. Республика - субъект Рос­
сийской Федерации (конституционно-правовое исследование).- Автореф. дис. канд. юри­
дических наук.- Томск, 1997.- С.17 и др. Ряд ученых определяют природу РСФСР этого
периода как полуфедерации или государства, сочетающего в себе элементы как
унитарного, так и федеративного государственного устройства. См., например, Б.Чиркин
Указ. соч. С 15.; Разделит ли Россия участь Союза ССР? -М., 1993. - С. 39; Проблемы
суверенитета в Российской Федерации,- М., 1994. - С. 69-89.
82
Начавшиеся процессы децентрализации несли в себе задачи, решение
которых
было
затруднено
рамками
существующего
строя.
Реформы
демократизации и экономической либерализации потребовали не меньше,
как иной формы государственного устройства. Для огромной по территории
России,
где
сложнейшим
геополитические,
образом
национальные,
переплелись
географические
экономические,
особенности,
такую
возможность могла дать модель подлинного федерализма.
Таким образом, процессы изменения конституционного и текущего
правового регулирования отношений между центром и составными частями
России
на
первом
децентрализация
этапе
были
государственного
предопределены
управления
в
необходимостью
политической
и
экономической сферах. В этом виделась основа расширения государственноправового статуса составных частей России.
Конституционное реформирование было задано новым курсом на
экономическое
и государственно-правовое
переустройство
российского
государства.
Суть экономической политики центральной власти, избранной для
выхода из экономического и социального кризисов середины 80-х годов,
заключалась в постановке задач повышения роли региональных властей в
решении проблем территориального развития через изменение соотношения
отраслевых и территориальных начал управления регионами в пользу
последних, внедрение в управление новых экономических методов и форм
хозяйствования с приобщением к этому местной власти ' .
' См., в частности, постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР
и Совета Министров СССР от 25 июля 1986 года "О мерах дальнейшему повышению роли
и усилении ответственности Советов народных депутатов за ускорение социальноэкономического развития в свете решений XXYII съезда КПСС » // СП СССР.- 1986.- №
27.- Ст.151; Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 года по
вопросам радикальной экономической реформы управления // СП СССР.- 1987.- № № 3638.-Ст.Ст. 120-124.
83
Получив новые юридические возможности и осознавая, что реальная
власть зависит от финансовых и материально-технических
ресурсов,
сконцентрированных на этот период в руках министерств, ведомств и их
предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые фор­
мы перераспределения в их пользу средств и имущества. Это постепенно
привело к осознанию необходимости получения регионами специального
статуса, обеспечивающего им экономическую власть на подведомственной
территории.
В условиях наследия административно-командной системы управления
первый опыт приобретения нового экономического статуса не мог не нести
на себе печать прошлого. Стремление сочетания административных методов
управления с идеями либерализации экономики нашло выражение в попытке
внедрения "территориального хозрасчета".
Несмотря на то, что разработанные в этот период в союзных и
автономных республиках, краях, областях концепции территориального
хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя
недооценивать. В регионах впервые, думается, была предпринята попытка с
помощью собственных правовых документов юридически оформить статус,
дающий
возможность
обладать
необходимым
комплексом
управлению территорией в условиях децентрализованного
прав
по
управления
экономикой. Концепции территориального хозрасчета, разработанные в
регионах в тот период, свидетельствовали о стремлени закрепить широкую
автономию в решении экономических и социальных задач. Ее идеи
предопределили содержание всей дальнейшей конституционно-правовой
политики, а в итоге, и особенности современного конституционного
регулирования федеративных отношений. Суть концепций "отвоевания" у
центральной власти правового статуса, обеспечивающего реализацию идей
хозрасчета, заключалась в закреплении за регионами политических и
социально-экономических
прав,
предусматривающих
передачу
в
84
собственность
или
ведение
формирования
хозяйственных
определение
платы
за
загрязнение
окружающей
территории
объектов,
комплексов
природные
среды,
необходимых
регионов;
ресурсы
порядка
для
самостоятельное
и взимание
штрафов
использования
за
природных
ресурсов, расположенных на территории ведения; установление механизма
согласования
с
предприятий,
организаций
разнообразных
денежные
региональной
хозяйственной
деятельности
подчинения;
формирование
вышестоящего
внебюджетных
средства
властью
в регионах;
фондов,
аккумулирующих
получение
права
на
свободные
осуществление
внешнеэкономической деятельности и образование валютных фондов.
Идеи, закрепленные в концепциях территориального хозрасчета, нашли
однако свое воплощение в иной, нежели предполагалось, организационноправовой форме. В ходе дальнейших реформ в качестве альтернативы
утопичной модели территориального хозрасчета с ее административной
начинкой некоторые регионы стали активно добиваться создания свободных
экономических зон (зон свободного предпринимательства). В них они видели
способ обеспечения быстрого формирования и утверждения рыночных
отношений '. Принятые в тот период положения о свободных экономических
зонах
в конкретных
регионах
выполнили
по
сути
функции
первых
официальных учредительных документов, оформляющих статус территории
в условиях формирования рыночных отношений ".
Анализ прав, которые приобретали регионы в социально-экономичес­
кой сфере в результате принятия таких документов дает основание полагать,
' За 1990-1991 годы было объявлено 12 СЭЗ.
^ См, например, распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР "О
хозяйственно- правовом статусе свободной экономической зоны в Калининградской
области. Ленинградской области. Алтайском крае. Еврейской автономной области, Кеме­
ровской области. Новгородской области» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР
и Верховного Совета РСФСР.- 1991.- № № 20,22, 23,24.- Ст.Ст. 650,788, 804,803, 816,819.
85
ЧТО по своему статусу регионы уже не вписывались с систему отношений
унитаризма, а тяготели к автономии, присущей федеративным отношениям
(то есть приобретали элементы федеративных и даже конфедеративных
отношений), В частности, предусматривались права на самостоятельное
определение структуры власти по управлению свободной экономической
зоной, введение зональных налогов, установление арендной платы, экс­
портных квот, а также ряд других прав, закладываемых ранее в региональных
концепциях территориального хозрасчета.
Поэтому в новых условиях встала задача не на продолжение курса,
избранного в советский период, а проведения курса на реформирование
государственности
России
на
основе
федерализма,
базируемого
на
использовании как отечественного опыта, учитывающего исторические
ошибки и достижения прошлого России, так и мировой практики в целом,
основанной
на функционировании федеративных отношений в условиях
развития рыночной экономики, свободы экономической деятельности и
адекватного тому режима демократии.
Процессы децентрализации управления и поиска новой парадигмы
федеративного устройства оказались тесно связанными с процессами
учреждения России как самостоятельного независимого государства.
Первым документом конституционного значения, закрепившим основы
самостоятельного развития России как федеративного государства явилась
Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая 12 июня 1990
года Съездом народных депутатов РСФСР '. Основные идеи Декларации
заключались в провозглашении становления России как суверенного
демократического правового государства на основе органичного сочетания
принципов народовластия, разделения властей и федерализма. Вместе с тем
сама идея федерализма в этот момент не была еще ясно обозначена.
' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР.- 1990.-N2.-Ст. 22.
86
Декларация
о государственном
суверенитете
РСФСР
ограничивалась
подтвержением необходимости значительного расширения прав автономных
республик, автономных областей и автономных округов, а также краев,
I
областей.
По мнению диссертанта, в этот период Росиия лишь формально
провозглашалась
федеративным
государством.
Фактически
это
было
государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и
процессов конфедерализации, обнаруживших себя в виде суверенизации
составных частей России. Особенностью данного этапа явилось параллельное
развитие двух противоположных тенденций: утверждение государственности
России, с одной стороны, и ее дезинтеграция, с другой.
Возникновение таких процессов было предопределено в немалой мере,
по мнению диссертанта, длительным периодом развития РСФСР в составе
СССР на основе научной доктрины о двух типах социалистической федера­
ции - федерации, основанной на союзе (СССР), и федерации, основанной на
автономии (РСФСР). Базовые идеи в понимании союзной федерации:
добровольность вхождения в состав Союза и суверенитет республик, договор
как основа федеративных отношений и право выхода суверенной союзной
республики из состава федеративного государства - считались вершиной
советской научной мысли об истинном федерализме. Но именно эти идеи,
думается, сыграли роль троянского коня, как в отношении Союза ССР, так и
России. Признание за субъектами Федерации государственного суверенитета
и права на сецессию послужили идеологической основой распада Союза ССР
и развития
процессов
разрушения
государственности
в
Российской
Федерации.
На
этапе
распада
СССР
и
провозглашения
государственного
суверенитета России отсутствовали готовые рецепты нового федеративного
обустройства. Научная мысль в СССР и в РСФСР, взращиваемая долгие годы
на идеях «советской социалистической федерации», едва ли могла сразу
87
выработать научно обоснованную концепцию создания в России подлинно
федеративных отношений, приспособленных к новому экономическому и
политическому строю и соответствующих достижению
I
общемировых
ценностей федерализма. Это явилось, думается, одной из основных причин
того, что первые шаги в направлении совершенствования государственного
устройства были предопределены в большей мере унитаристскими и
конфедеративными подходами, нежели принципами федерализма.
Характерная
особенность
реформирования
государственного
устройства этого периода проявилась в том, что политические, экономи­
ческие и социальные реформы стали проводиться сверху, методами цент­
рализованной разнарядки, зачастую без учета региональных особенностей,
всей сложности решения проблем на местах.
Другой
составными
особенностью
частями
развития
российского
отношений
государства
между
этого
центром
времени
и
стало
проведение федерализации России на основе признания различий в статусе
територий -
составных частей Российской Федерации. Изначально стала
осуществляться политика выделения особого статуса республик в составе
России.
Представляется, что по своему характеру отношения между Россией и
ее автономными республиками в этот период развивались в сторону
конфедерализации. В значительной мере такая тенденция была задана
конституционно-правовой политикой бывшего Союза ССР.
В процессе поиска новых подходов к разделению власти в России меж­
ду Федерацией и ее составными частями существенное влияние оказали
идеи создания новой парадигмы СССР. Ее суть заключалась в постановке
задачи преобразования Союза ССР в "полнокровную федерацию" по
формуле "без сильного Союза не будет сильных республик, а без сильных
88
республик не будет сильного Союза"'. С этой целью стала проводиться
политика,
направленная на заключение нового Союзного договора,
концепция которого менялась по мере его подготовки и согласования в
сторону
усиления
конфедеративных
связей,
проведения
политики
"суверенизации" не только в отношении союзных республик в составе
союзного государства, но и автономных республик в составе государствчленов Союза ССР. При этом переговоры о подписаниии Союзного договора
велись не только с союзными, но и автономными республиками.
Наряду с проектом Союзного договора идеология суверенизации
субъектов Федерации, уравнивания статуса союзных и автономных рес­
публик обозначилась и в текущем союзном законодательстве. В законах
СССР "Об основах экономических отношений Союза СССР, союзных и
автономных республик" от 10 апреля 1990 года и "О разграничении
полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации" от 26 апреля 1990
года автономные республики были поставлены в значительной мере в
положение субъектов Союза ССР, равных с союзными республиками во
взаимоотношениях
с
СССР.
В
этих
актах
закреплялись
гарантии
политического, экономического и финансового суверенитета автономных
республик. Предусматривалась
возможность заключения
автономными
республиками с Союзом ССР напрямую, минуя союзные республики,
договоров и соглашений. Самим договорам (соглашениям) как правовой
форме урегулирования взаимоотношений отводилась значительная роль.
Допускалось,
что
на
договорной
основе
решаются
вопросы
межреспубликанского обмена и передачи друг другу находящегося в их
собственности имущества, создаются совместные предприятия, организации,
учреждения и единые органы управления, формируются фонды для
совместного решения социально-экономических задач. Соглашениями мог
Правда. - 1989. - 24 сентября.
89
быть осуществлен обмен необходимой плановой, прогнозной, коммерческой,
научно-технической и другой информацией'.
Таким
образом,
союзными
законами
закладывался
договорной
характер взаимоотношений между РСФСР и автономными республикам,
входящими
в
ее
состав.
Последние
приобретали
значительную
самостоятельность в определении их связей с Союзом ССР.
Дальнейшие
события,
связанные
с
попыткой
государственного
переворота 18 августа 1991 года воспрепятствовали подписанию Союзного
договора. Попытка возобновить "новоогаревский процесс", в котором к
ноябрю 1991 года участвовало только семь республик (Россия, Белоруссия и
пять среднеазиатских республик), как известно, не увенчалась успехом.
Трехстороннее минское Соглашение от 8 декабря 1991 года '^ и подписание в
Алма-Ате
Декларации
от 21 декабря
1991 года поставило точку
в
существовании Союза ССР, образованного Договором 1922 года.^ Однако
последствия этого процесса сказались и на судьбе России. Тенденция
конфедерализации оказала существенное влияние на развитие отношений
между центром и составными частями внутри российского государства.
Союзная идеология формирования конфедеративных связей между союз­
ными и автономными республиками в их составе была перенесена на почву
зарождающегося российского федерализма и стимулировала процессы разру­
шения прежней государственности России, привела к обострению отношений
между центром и составными частями внутри нее.
На
IY
Конституцию
Съезде
России
народных
были
депутатов
внесены
Российской
изменения,
Федерации
в
закрепляющие
преобразования четырех из пяти автономных республик в республики в
' См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.
1990.- N 16.- Ст. 270 и там же.- 1990.- N 19.- Ст.329.
^ Российская газета.- 1991.- 10 декабря.
^ Российская газета.- 1991. -24 августа
90
составе СССР. 3 июля 1991 года
Верховный
Совет РСФСР одобрил
преобразование в республики четырех из пяти автономных областей.
В июле - ноябре 1990 года большинством автономных республик были
;
приняты декларации о государственном суверенитете'.
Республики по-существу отказывались от статуса автономных и
провозглашали себя суверенными государствами. В своих декларациях они
выражали намерение стать полноправными участниками Союзного договора
и готовность установить договорные отношения с РСФСР.
Принятые в 1990-1991 годах на основе деклараций новые конституции
автономных республик не увязывались с действующей Конституцией России.
Республики оформлялись как суверенные государства с собственным виде­
нием конституционного устройства.
Процессы суверенизации республик оказали влияние и на развитие
государственности
на
уровне
других
составных
частей
Российской
Федерации.
На первоначальном этапе эволюция статуса краев, областей, городов
федерального значения и автономных образований осуществлялась на основе
попыток завоевания новых прав в экономической и социальной сферах
наравне с республиками без акцентирования внимания на уравнивание
политико-правового
статуса как государственных образований. Однако
неудачи в этом направлении привели к тому, что вслед за республиками
тенденция суверенизации по цепной реакции охватила
другие составные
части России - края,об ласти, города федерального значения, автономные
образования. Суверенизация республик стимулировала ущемленные по
сравнению с ними в правах территории на борьбу за признание их
равноправными с республиками субъектами Российской Федерации. Так же
как и в республиках, тенденция формирования собственного независимого
'См.: Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. - М.,1990.
91
правового пространства наметилась в краях, областях, городах федерального
значения, автономных образованиях.
Всплеск
;
нарушений
законности
грозил
развиться
в
серьезные
дезинтеграционные процессы, о вероятности которых свидетельствовали
заявления органов власти отдельных регионов (в частности, Сибири и
Дальнего
Востока)
о возможности
независимые республики.
преобразования
их территорий
в
В ряде автономных округов в одностороннем
порядке было заявлено о выходе из состава краев, областей и преобразовании
в автономные республики. К примеру, в 1990 году на сессиях Чукотского и
Ямало-Ненецкого
окружных
Советов
были
приняты
решения
о
преобразовании автономных округов соответственно в Чукотскую и ЯмалоНенецкую суверенные республики Один из них - Чукотский автономный
округ добился признания федеральной властью его выхода из состава
области'.
Из слишком централизованного государства Россия грозила превра­
титься в конфедеративное образование, над которым неожиданно возник
дамоклов меч распада. Перед ней остро встала необходимость нахождения
компромиссного варианта федеративного устройства как средства восста­
новления стабильности и создания государства, приспособленного к новому
этапу развития российского общества. При этом сложившаяся ситуация
требовала новых форм государственных отношений не только с республика­
ми, но и с краями, областями, городами федерального значения, автоном­
ными образованиями.
Поиск
путей
выхода
из создавшегося
кризиса
привел
к
идее
подписания Федеративного договора.
' Постановлением Конституционного Суда РФ от И мая 1993 года признано право
Чукотского автономного округа на непосредственное вхождение в Российскую Федерацию
в качестве ее субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник
Конституционного Суда Российской Федерации.- 1994.- N 2-3.- С.53-59.
92
Уже в период участия в разработке Союзного договора между
республиками Союза ССР, российские власти одновременно занимались
разработкой Федеративного договора. 5 апреля 1991 года на Ш Съезде
I
народных депутатов РФ был принят к рассмотрению проект Федеративного
договора,
предложенный
редакционной
комиссией,
который
был
опубликован для обсуждения 24 мая 1991 года. 31 марта 1992 года центр и
составные части России в лице их органов государственной власти подписа­
ли Федеративный договор, впервые попытавшись совместно, на основе дого­
воренности и на новых принципах разделить государственную власть между
собой и
определить правила взаимодействия по реализации поделенной
власти'. Гарантией соблюдения этих правил стало включение YI Съездом
народных депутатов текста Федеративного договора в Конституцию РФ .
Оценивая сегодня роль Федеративного договора, нельзя не признать,
что с его подписанием начался новый этап в развитии государственности в
России. Центр предпринял попытку восстановить былую стабильность не
законом сверху, а на основе договоренности с ее территориями. Главные
черты новой модели государственного устройства России, определенные в
Федеративном
централистского
договоре,
принципа
выразились
в
"закрепления
следующем.
открытого
Это
перечня
отказ
от
вопросов
ведения Федерации " ( в соответствии с пунктом 16 статьи 72 Конституции
РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР, наряду с установленными в
' См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между феде­
ральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти
суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении пред­
метов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Рос­
сийской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и пол­
номочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации
и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Феде­
рации. - Приложение к Конституции (Основному закона) Российской Федерации - России
в редакции 1992 года .- Москва: "Известия", 1993.
" Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России ( в редакции 10 де­
кабря 1992 года).- М.: '^Известия", 1993.- 127 с.
93
российской
Конституции
вопросами,
относились
и другие
вопросы
республиканского значения) ; закрепление гарантий самостоятельности
субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации;
I
установление предметов совместного ведения, реализация полномочий по
которым предполагала
обязательное участие субъектов Федерации в
законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций
сторон; закрепление партнерских начал при реализации власти по предметам
совместного ведения.
В настоящее время вопрос об оценке роли Федеративного договора в
федерализации России является спорным. Суть спора заключается в разных
ответах на вопрос о том, была ли Россия учреждена как федеративное
государство с подписанием Федеративного договора и внесением затем
соответствующих изменений в действующую тогда Конституцию России.
В юридической литературе достаточно распространена точка зрения о
том, что с подписанием Федеративного договора Россия из унитарного
государства
преобразовалась
в федеративное'. Суть другой
позиции
заключается в том, что и до заключения Федеративного договора Россия
являлась федеративным государством, с появлением же Федеративного
договора
изменилась
федерации,
природа
построенной
на
федерации, произошло
принципах
национальной
преобразование
автономии, в
конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе
субъектами Федерации ^ .
Диссертант полагает, что в обеих позициях оценка данного этапа
федерализации России несколько завышена. Федеративный договор лишь
заложил тенденцию федерализации России. По мнению диссертанта,
имеются основания утверждать о том, что с подписанием данного документа
' См., например, Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной
власти в России.-М., 1996- С П .
^ См., например. Разделит ли Россия участь Союза ССР? - С.41.
94
Россия
И
формально,
и
фактически
из
унитарного
государства
преобразовалась лишь в полуфедерацию.
Один из основных аргументов в обоснование позиции диссертанта о
I
том, что с подписанием Федеративного договора Россия преобразовалась
лишь в квазифедеративное государство - полуфедерацию заключается в
доказывании того, что не все составные части России, подписавшие данный
договор, получили статус субъектов Российской Федерации.
Следует заметить, что в самих текстах трех договоров - составных
частей Федеративного договора термин "субъекты Российской Федерации"
не употребляется. Единственным документом, где этот термин содержится,
но при этом не несет регулятивную нагрузку, является Протокол к Договору,
подписанному
с
краями,
областями,
городами
Москвой
Петербургом. В его Преамбуле говорится о стремлении
представителей органов государственной
и
Санкт-
полномочных
власти Федерации
и данных
составных частей к выравниванию государственно-правового статуса всех
субъектов Российской Федерации.
В юридической литературе распространена точка зрения о том, что с
подписанием Федеративного договора реальными субъектами Федерации
стали все типы (виды) ее составных частей: республики, края, области,
города Москва и Санкт-Петербург; автономные области и округа'. Ряд
ученых считает, что и после заключения Федеративного договора края,
области, города федерального значения сохранили свой прежний статус
административно-территориальных единиц .
' См., Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов.- В кн. Россий­
ская государственность: состояние и перспективы развития.- Москва: Изда-во
"Республика", 1995 -С.42.
- См., например, Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и
право.- 1993.- N 5.-С.29; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень //
Вестник МГУ. Сер. "Право".- 1993.- N 2.- С.16.
95
И С той, И с другой позицией вряд ли можно согласиться. Федера­
тивный договор положил начало тенденции постепенного уравнивания в
правовом положении составных частей России. Договор был подписан не
I
только с республиками и автономными образованиями, признаваемыми и по
ранее действующей Конституции РСФСР составными частями Российской
Федерации,
но
и
с
бывшими
административно-территориальными
образованиями - краями, областями, городами федерального значения.
Новый статус территорий, подписавших Федеративный договор, оказался
значительно выше того положения, которое занимают административнотерриториальные единицы в унитарном государстве. Однако в условиях трех
версий Федеративного договора, наделяющего края, области, города
федерального значения и автономные образования более ограниченным по
сравнению с республиками правовым статусом, данные территории не только
не добились уравнивания в правах с республиками, но и не получили
полноценного статуса субъектов Российской Федерации.
По мнению диссертанта, с подписанием Федеративного договора
статус субъектов Федерации в полновесном значении приобрели только
республики в составе России, другие субъекты Федеративного договора
получили
статус
административно-территориальных
(национально-
территориальных) автономий, сочетающих унитарный и федеративный
характер связей с Россией как федерацией.
Поиск аналогов в мировой практике наводит на выводы о том, что с
помощью Федеративного договора все иные, кроме республик виды
территорий России, подписавших Федеративный договор, "завоевали" статус
автономных образований с правами, имеющимися, в частности, у областных
автономий таких унитарных децентрализованных государств, как Италия,
Испания.
Как известно, в Италии и Испании применена модель,
предусматривающая
регионам,
а
всем
предоставление
автономии
территориальным
не просто
образованиям
отдельным
одного
уровня.
96
Любопытно, что эта модель государственного устройства была избрана в
странах,
в
которых
централизованный
I
в
режим
длительный
и
период
сохранялись
существовал
диспропорции
строго
социально-
экономического развития, партикуляризм регионов'.
Основные
особенности
статуса
территории
-
автономии,
не
являющейся субъектом Федерации, заключаются, полагаю, в следующем. С
одной стороны, региональным образованиям предоставляется широкая
самостоятельность в управлении территорией и создаются определенные
юридические возможности влияния на центральную власть в целях защиты
интересов населения территории. С другой стороны, центральная власть
сохраняет за собой рычаги централизованного руководства и контроля за
функционированием автономии.
В России с подписанием Федеративного договора сложилась именно
такая модель взаимоотношений с Федерацией участников Федеративного
договора, не являющихся республиками.
Федеративный договор закрепил целый ряд прав и гарантий,
обеспечивающих автономию. Впервые Федеративным договором, а затем и
изменениями и дополнениями в действовавшую на тот период Конституцию
России была разграничена на конституционном уровне компетенция между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной
власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-
Петербурга, автономной области и автономных округов. Советы народных
депутатов данных территориальных
образований
получили
право на
собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией РФ,
право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения
в
соответствии с основами законодательства РФ. В Федеративном договоре
предусматривалось, что законопроекты по предметам совместного ведения
'См.: Государство, право и межнациональные отношения в странах Западной
демократии. М., 1993. С. 55.
97
предварительно направляются органами государственной власти РФ для
рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу,
автономной области и автономным округам. За данными территориальными
I
образования закреплялось право выступать самостоятельными участниками
международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит
Конституции РФ и законам РФ. Устанавливалось, что статус федеральных
природных ресурсов определяется по взимной договоренности федеральных
органов государственной власти РФ и органов государственной власти,
подписавших Федеративный договор. Важной гарантией автономии было
также закрепление в действовавшей тогда Конституции РФ требования о том,
что территория данных образований не может быть изменена без их согласия
( статьи 84 и 84-9 Конституции РФ).
В то же время во взаимоотношениях Российской Федерации с террито­
риями,
подписавшими
республиками,
Федеративный
сохранились
элементы
договор,
не
централизованного
являющимися
руководства,
присущие отношениям государственной власти по вертикали в унитарном
государстве. В частности, в Конституции и законодательных актах РФ, актах
Президента РФ достаточно детально регулировались организационные
основы деятельности органов власти данных территориальных образований.
Если с республиками в составе РФ отношения в сфере законотворчества
строились на федеративной основе, то над правотворчеством других
субъектов Федеративного договора сохранялся режим жесткого государст­
венного контроля. В Конституции РФ предусматривалось право отмены
незаконных актов органов представительной власти и незаконных актов ор­
ганов
управления
краев,областей,
городов
федерального
значения,
автономной области и автономных округов соответственно в отношении
первых - Верховным Советом РФ и вторых - Президентом РФ и Советом
Министров - Правительством РФ ( статьи 109, 121-8, 128 Конституции РФ).
Был закреплен порядок регистрации Президиумом Верховного Совета РФ
98
основных учредительных актов - уставов краев, областей (статья 4 Закона о
краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной
администрации).
I
Таким образом, с подписанием Федеративного договора в России
сложилась такая модель взаимоотношений Федерации с участниками
Федеративного договора, не являющимися республиками в составе России,
при которой последним предоставлялась возможность развиваться лишь в
рамках территориального образования на правах автономии.
Модель автономии не могла удовлетворять территории, обладающие
таким статусом. Одна из основных причин, как представляется, была
предопределена в этот период обострением
социально-экономического
кризиса и нестабильностью политической ситуации в центре. В этих
условиях
политики,
нужны
были
гарантии
обеспечивающей
проведения
относительную
более
самостоятельной
стабильность
в
регионе,
смягчающей пресс реформ и корректирующей в интересах населения не
всегда продуманные меры центральной власти. Другой существенной
причиной
неудовлетворенности
явилось
несогласие
территорий,
подписавших Федеративный договор, с режимом неравноправия. Вариант
трех договоров, составляющих в единстве Федеративный договор, в самое
выгодное положение ставил республики и тем самым провоцировал развитие
режима
неравноправия
составных
частей
Федерации
-
участников
Федеративного договора.
Только республики по Федеративному договору обладали правом
принятия законов. Зафиксированное в п. 2 статьи 7 протокола к Договору с
органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга обращение рассмотреть вопрос о предоставлении органам
государственной власти данных территорий права на принятие законов так и
не было принято во внимание. В этом отношении территории, не являющиеся
республиками в составе РФ, даже не дотягивали до правового положения
99
упомянутых выше областных автономий Италии и Испании, которым
гарантировано на конституционном уровне право на издание законов. Суть
требования территорий, не являющихся республиками, признать за ними
I
право принятия законов выражалась не столько в том, чтобы придать
принимаемым ими правовым актам "титул" законов. Главная причина
неудовлетворенности
заключалась в ограничении их в
полномочиях
правового регулирования. Многие законы РФ, имеющие принципиальное
значение для проведения реформ в регионах и защиты прав и интересов
населения, определяли в качестве дополнительного уровня
конкретизации
федеральных норм лишь законы республик, ничего не упоминая о праве
правового регулирования по этим вопросам других составных частей России,
подписавших Федеративный договор. В целом ряде законов, в которых
отсутствовало даже упоминание о правовых актах органов государственной
власти
территорий,
не
являющихся
республиками,
как
о
форме
регулирования экономических и социальных отношений в сфере совместного
с Российской Федерацией и исключительного ведения субъектов Российской
Федерации. К их числу, в частности, относились действовавшие на этот
период законы Российской Федерации об охране окружающей природной
среды, о недрах, о плате за землю, о земельной реформе. Земельный кодекс,
законы
о
собственности,
деятельности,
о
о
предприятиях
приватизации
предприятий, о приватизации
и
предпринимательской
государственных
и
муниципальных
жилищного фонда, об инвестициях и
инвестиционной деятельности, о защите прав потребителей и другие . В
результате, в отличие от органов государственой власти республик органы
государственной
власти
других
территорий
оказались
фактически
лишенными возможности реализовывать значительную часть полномочий,
закрепленных за ними Федеративным договором.
Федеративный договор закрепил разные правовые возможности по
согласованию федеральных законопроектов по предметам совместного
100
ведения. Если в части 3 статьи II Договора с органами власти краев, областей,
городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также в части 3 статьи II Договора с
органами власти автономной области, автономных округов в составе Россий­
I
ской Федерации было предусмотрено лишь правило
предварительного
направления законопроектов данными субъектами Российской Федерации, то
в части 3 статьи II Договора с органами власти республик в составе РФ
гарантировалось право предварительного рассмотрения их предложений в
Верховном Совете РФ.
Республики самостоятельно определяли модель разделения властей,
избирали своих президентов, формировали в высших законодательных орга­
нах собственное правительство, создавали конституционные и верховные
суды, в то время как другие участники Федеративного договора были вы­
нуждены в значительной мере жить по схеме, строго привязывающей их го­
сударственно-правовую политику к политике центра. Навязываемая сверху
система назначения глав исполнительной власти Президентом РФ, одноз­
начное определение в российской Конституции и законах РФ структуры
власти на уровне данных территориальных образований - все это не могло не
вызывать
противодействия.
Отсутствие
права
на
самостоятельное
определение власти не давало возможности в случае несогласия населения
территории и законно избранных им органов власти со спускаемой сверху
моделью власти, кандидатурой назначенного главы исполнительной власти
делать собственный выбор. Ущемленность в правах породила незаконные
акции
отдельных территорий
в организации
представительной
и ис­
полнительной властей, в решении кадровых вопросов .
' Возникший в этот период феномен Челябинского двоевластия свидетельствовал о
приобретении противостоянием затяжного характера. В условиях действующей
государственно-правовой системы ни один способ урегулирования, включая решение
Конституционного Суда РФ, не позволял снимать конфликт: чьи же полномочия следует
считать легитимными в Челябинской области - главы администрации, назначенного
Президентом РФ, либо того, кто избран в качестве главы администрации населением
области. -См., например, Николаев В. Челябинское противостояние// Российская газета.-
101
Разный статус сохранялся в полномочиях и по формированию су­
дебной системы. Если в соответствии с действовавшей тогда Конституцией
РФ (статья 164) судьи краевых, областных судов, судов Москвы и Санкт-
I
Петербурга избирались Верховным Советом РФ, то судьи республиканских
судов, а также судов автономной
области
и автономных
округов -
соответствующими представительными органами государственной власти
данных субъектов Российской Федерации.
Неравноправие территорий, подписавших
Федеративный
договор,
наблюдалось и в правах на представительство. По действовавшей в этот
период Конституции РФ лишь республикам и автономным образованиям
гарантировалось
конкретное
представительство
на
Съезде
народных
депутатов России (предусматривалось избрание по 4 депутата от каждой
республики
по национально-территориальным
Конституции РФ), в Совете Национальностей
округам
- статья
105
Верховного Совета РФ
(предусматривалось по три депутата от каждой республики - статья 107 Конс­
титуции РФ). Только главы исполнительной власти республик по должности
входили в состав Совета Министров - Правительство РФ (статья 123
Конституции РФ). Кроме того, в протоколе к Договору с республиками
Федеративного договора содержалось замечание о необходимости особого
представительства республик, автономных областей и округов в составе РФ:
не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного
органа Российской Федерации.
Неравноправие, заложенное
в Федеративном договоре,
получило
развитие в реальной жизни. После подписания Федеративного договора стали
параллельно, а не одновременно создаваться структуры представительства
республик и других составных частей России, подписавших Федеративный
договор. Особое место занимал Совет глав республик, который впервые
1993.- 11 августа; Галкин Г. Оппозиция в Челябинске намерена взять власть силой//
Известия.- 1993.- 2 августа..
102
собрался 15 октября 1992 года и был затем легитимизирован на основании
Указа Президента РФ от 23 октября 1992 года. Именно Совет глав республик
задавал тон в определении федеральной законодательной политики по
I
вопросам федеративного устройства. Значительно меньшее влияние играли
никак
не
узаконенные
совещания
глав
администраций
и
глав
представительных органов краев, областей и автономных образований.
Серьезные претензии имелись у территорий в сфере финансовых
взаимоотношений с федеральной властью. При отсутствии законодательно
гарантированной
развития
финансовой
территории,
основы,
а также
позволяющей
при нарушении
решать
проблемы
принципа
социальной
справедливости в вопросах их распределения в наиболее
невыгодном
положении оказывались территории, не являющиеся республиками. Не
совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот
республикам, выжидательная позиция федеральных властей в отношении
республик, отказавшихся перечислять налоговые поступления,- все это не
могло не вызывать противодействия со стороны тех территорий, за счет
которых в основном формировались средства федерального бюджета.'.
Таким образом, последствием подписания Федеративного договора
явилось ярко выраженная ассиметрия в правовом статусе республик, с одной
стороны, и иных территорий, подписавших Федеративный договор, с другой.
По своей природе края, области, города федерального значения, автономные
образования не приобрели полноценного статуса субъектов Федерации.
Следовательно, на анализируемом этапе о наличии федеративного характера
отношений с данными составными частями России говорить было бы
преждевременно.
'Так, по итогам перераспределения средств между бюджетами различных урювней
за 1992 года все республики, за исключением Чувашии и Мордовии, выплатили в
федеральный бюджет налогов меньше, чем получили средств из них.- См.:Широбокова В.
103
Другим свидетельством того, что Россия не стала федерацией в полном
смысле, явилось развитие в этот период элементов конфедерализма в
отношениях между Федерацией и республиками в составе Российской
I
Федерации.
С подписанием Федеративного договора республики получили статус
суверенных республик. Закрепление Договором с органами государственной
власти республик в составе РФ понятия "суверенные" республики было
растолковано некоторыми из них в пользу неограниченного суверенитета.
Поэтому и после подписания Федеративного договора немалое число
республик не отказало себе в праве, вне зависимости от положений
Конституции РФ, излагать в своих основных законах собственное видение
республиканского
суверенитета,
преобразовывающего
Россию
в
конфедеративное образование.
Концептуально ошибочным было закрепление в части III Договора с
органами власти республик в составе Российской Федерации принципа
делегирования полномочий снизу вверх, согласно которому "республики
(государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой
государственной (законодательной,
исполнительной, судебной) власти
на
своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в
ведение
федеральных
органов
государственной
власти
Российской
Федерации в соответствии с настоящим договором". На самом деле данный
Договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по
поводу разделения государственной власти в России - суверенном государс­
тве путем децентрализации. Поэтому ни о какой передаче полномочий снизу
вверх не могло идти и речи, за федеральными органами закреплялись и ранее
им присущие полномочия.
Налоговая война регионов с Центром угрожает России развалом // Финансовые известия.1993.- N 60.- 24-30 декабря.
104
Однако часть республик расценила данное положение Федеративного
договора как неотъемлимое право на формирование с центром отношений
исключительно
I
на
основе
делегирования
полномочий
снизу
вверх;
ратификации федеральных актов высшими органами власти республик
(Башкортостан, Тыва, Саха (Якутия), ряд других субъектов Федерации).
Столкнулась Россия в это время и с такой крайностью, как закрепление права
на сецессию - выхода из состава Российской Федерации (Конституция
Республики Тыва).
Идея конфедеративной России получила развернутое воплощение в
проекте Основ законодательства Российской Федерации о реализации
Федеративного договора, подготовленного рабочей группой Совета глав
республик Российской Федерации. В основу новой модели российского
государства предлагалась идея объединения республик - суверенных
государств,
функционирующего
на
основе
принципа
делегирования
полномочий снизу вверх. Оформлять идею делегирования полномочий
предполагалось по проекту с помощью договора(соглашений). Договоры
(соглашения) закреплялись в качестве основы разграничения полномочий
между Федерацией и республиками по отдельным вопросам: допускались как
многосторонние
договоры
предусматривалась
двусторонних
оговаривались
территорий.
договоров
необходимость
договоров
международных
и
по
разграничению
этом
(соглашений)
об
особенности
предусматривалась
как
по
так
и
заключения
внешнеэкономических
соглашения
При
(соглашения),
линии
двусторонние;
дополнительных
полномочий
в
отношений,
специально
статуса
возможность
области
определенных
заключения
законодательной,
так
и
исполнительной власти. Если бы такой закон был принят и реализован на
практике, Россия превратилась бы в аморфное образование, в котором вместо
государственной стабильности, основанном на праве, стала господствовать
договорная система властеотношений временного характера.
105
Реализация
Федеративного
договора
требовала
четкой
и
последовательной политики федеральных органов государственной власти.
Хотя в июле 1992 года Президиум Верховного Совета и утвердил
(
развернутый план работы Верховного Совета РФ по реализации положений
Федеративного договора, намеченная программа практически не была
осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная
законодательная
политика
по
разграничению
предметов
ведения
и
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный
договор.
Таким образом, с подписанием Федеративного договора и его
инкорпорацией в Конституцию РФ 1978 года Россия не сформировалась как
полноценная
федерация, обеспечивающая
ожидаемую стабильность и
целостность. Попытка упорядочения правовых отношений принесла плоды
достижения определенного согласия и некоторой стабилизации, но не
предотвратила
процессы
дезинтеграциии
и
дальнейшего
распада
государственности. Дальнейшее развитие получил и феномен разорванности
конституционного пространства.
Не все субъекты Российской Федерации согласились с положениями
Федеративного договора. Не подписали договор Татарстан и ЧеченоИнгушская республика. 21 марта 1992 года Татарстан, несмотря на решение
Конституционного Суда России от 13 марта 1992 года', провел референдум, в
соответствии
с положительными
результатами
которого
большинство
проголосовавших одобрили статус Татарстана как суверенного государства,
субъекта международного права, строящего свои отношения с Российской
Федерацией и другими республиками, а также с государствами на базе
договоров, основывающихся на их равенстве в правах. Неясным на этот
' См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993.- № 1. - С. 4052.
106
момент оставался
статус
Чечено-Ингушской
Республики.
Республика
практически вышла из-под котроля федеральных властей. Особые условия к
Федеративному
I
договору
оговорила
республика
Башкортостан.
Дополнительные требования были установлены в протоколах к договорам с
республиками и с краями, областями, городами федерального значения.
Неравноправие с республиками провоцировало остальных участников
Федеративного договора на дальнейшую борьбу за уравнивание в правах с
республиками. На данном этапе преобладали две позиции руководителей
органов государственной власти данных территорий. Первая состояла в
требовании полного уравнивания в статусе с республиками, что означало бы
по сути необходимость преобразования территориальных образований в
республики. Смысл другой заключался в требованиях уравнивания с
республиками
в
социально-экономических
правах
с
сохранением
действующего наименования территориальных единиц - составных частей
России.
Несмотря на наличие различных позиций, в целом, тенденция
республиканизации, начавшаяся, как уже было отмечено выше, еще до
подписания Федеративного договора, преобрела реальные очертания. Летом
1993 года с инициативой о преобразовании области в республику обратилась
в Верховный Совет РФ Вологодская область. Свою просьбу область
основывала на статье 70 действовавшей на тот период Конституции РФ, в
соответствии с которой допускалось изменение конституционно-правового
статуса республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
автономной области и автономных округов, а также их разделение и
объединение
на
основе
волеизъявления
большинства
избирателей,
проживающих в них, с утверждением в дальнейшем решения Съездом
народных депутатов Российской Федерации.
Процесс республиканизации, проявившийся сначала в легитимных
формах, вышел затем за рамки законности. 27 октября 1993 года на сессии
107
Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого
созыва
принята
Свердловская
I
Конституция
область
в
Уральской
одностороннем
Республики.
порядке
Тем
самым
провозгласила
себя
Уральской республикой'. Как известно, своим Указом от 9 ноября 1993 года
Президент
РФ
упразднил
деятельность
Совета
народных
депутатов
Свердловской области. Он установил, что решения Свердловского об­
ластного Совета от 1 июля 1993 года "О статусе Свердловской области в
составе Российской Федерации" и от 27 октября 1993 года "О Конституции
Уральской Республики" не имеют юридической силы с момента их принятия.
Другой
формой
конфликта
между
федеральными
органами
государственной власти и органами государственной власти территорийсоставных частей России
явилась
развернувшаяся
в этот период так
называемая,"бюджетно-финансовая" война.Инициированная республиками,
она
затем
приобрела
еще
более
организованные
формы
во
взаимоотношениях с другими субъектами Федеративного договора^.
Таким образом, к сентябрю 1993 года в России фактически возник
новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений
между федеральным центром и составными частями России. Стало более чем
очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без решения
проблем равноправия субъектов РФ; придания краям, областям, городам
федерального значения и автономным образованиям статуса полноценных
субъектов
Российской
Федерации;
преодоления
тенденций
конфедерализации в отношениях с республиками. В условиях дальнейшей
дестабилизации
государственных
отношений
и
дезинтеграции
права
неизбежен был новый этап конституционной реформы. На этот раз надежды
' См.: Екатеринбургские Ведомости.- 30 октября 1993 года.
^ Имеется в виду ультиматум Верховному Совету РФ и Министерству финансов РФ
председателей Советов народных депутатов краев, областей в августе 1993 года-См.:
Зенков В. Ультиматум тридцати двух // Российская газета. -1993.- 26 августа.
108
на преодоление кризиса стали связываться с принятием новой федеральной
Конституции. Она должна была выполнить миссию примирения Федерации и
ее
составных
частей,
создания
стартовых
начал
для
интеграции
конституционного законодательства.
Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993
года, отразила, думается, то реальное соотношение сил, которое сложилось
между Российской Федерацией и ее субъектами на момент ее принятия.
Конституция Российской Федерации предложила формулу компромисса,
новизна которой заключалась в признании единства государственного
суверенитета Российской Федерации и соответственно отмене наименования
республик
"суверенными",
Конституции
разграничения
России
и
предметов
закреплении
федеральных
ведения
принципов
законов,
Федерации
верховенства
конституционного
и
ее
субъектов,
провозглашении принципа равноправия субъектов Российской Федерации. В
результате этих конституционных новелл в России, как представляется, была
оформлена на федеральном конституционном уровне модель федерализма,
что дает основание говорить о преобразовании России на формальноюридическом уровне из полуфедерации в федерацию.
Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации
получили
право
принятия
законов
(статья
76
Конституции
РФ),
самостоятельного определения системы органов государственной власти в
соответствии с основами конституционного строя и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом (статья 77 Конституции РФ).
В новом Основном законе российского государства вопросы совместного ве­
дения Российской Федерации и ее субъектов определены без проведения
каких-либо различий между субъектами (статья 72 Конституции РФ).
Федеративный договор ставил в неравное положение республики,
автономные образования (автономная область и автономные округа) и
109
государственно-территориальные
образования
(края,
области,
города
федерального значения). Круг предметов совместного ведения Федерации и
ь
республик
Федерации
был шире, нежели круг предметов совместного
и других
автономных
и
образований. Вопросы разграничения
ведения
государственно-территориальных
государственной
собственности и
правовое регулирование интеллектуальной собственности были отнесены
только к предметам совместного ведения Федерации и республик. Кроме
того Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти суверенных республик в составе Россий­
ской Федерации устанавливал закрытый перечень предметов совместного
Федерации и республик, в то время как договоры с другими субъектами
Федерации
допускали
возможность
закрепления
и
иных
вопросов
совместного ведения. Хотя позже Конституция Российской Федерации в
редакции
1992
года,
предусмотрела
закрытый
перечень
предметов
совместного ведения и в отношении краев, областей, городов федерального
значения, автономных образований она не пошла далее этих изменений.
Таким образом, впервые равный для всех субъектов Федерации круг
предметов совместного ведения был закреплен лишь в Конституции Россий­
ской Федерации 1993 года.
Инкорпорировав
положения
Федеративного
договора,касающиеся
разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, российская
Конституция в то же время закрепила юридическое верховенство ее норм над
положениями Федеративного и иных договоров.
Казалось бы, что цель всех этих нововведений, - укрепить федера­
тивное государство, обеспечить равноправие субъектов Федерации, единство
и эффективность правовой системы России,- должна была быть воспринята с
пониманием в регионах. Ожидалось, что Россия не только формально, но и
фактически приобретет характер полноценного федеративного государства.
по
к сожалению, на самом деле процесс вживания новой Конституции России
на местах проходит сегодня весьма сложно.
Формально по новой Конституции Россия продекларирована как
&
федеративное государство. Фактически же об утверждении реального
федерализма в нашем государстве приходится говорить лишь как о процессе.
В борьбе между конфедеративными, федеративными и унитаристскими
тенденциями ни один из принципов федерализма пока не реализуется в
полной мере.
Российская
формула
федерализма
отнюдь
не
в полной
мере
соблюдается в конституционном и уставном законотворчестве субъектов
Федерации,
развивающемся
Конституции.
Эта
после
тенденция
России
принятия
еще
более
практикой
новой
федеральной
усиливается
заключения
в
связи
развернувшейся
в
федеральными
органами
и
органами
государственной
власти отдельных субъектов Российской
Федерации.
государственной
договоров
с
власти
между
Положения этих договоров в значительной части составляют альтернативу
нормам федеральной Конституции.
Нерешенность
проблемы
разорванности
конституционного
пространства обнаружилась настолько очевидно, что поиск дальнейших
путей выхода из конституционного кризиса становится неизбежным.
Пытаясь
понять
причины
происходящего,
найти
верные
пути
преодоления конституционного кризиса, задаешься вопросом, а возможно
было бы при помощи действующей Конституции России закрепить
эффективную модель федерализма. Думается, что положения действующей
Конституции
федерализма,
зафиксировали
взращиваемого
этап
утверждения
самим
ходом
особого
развития
российского
российского
государства. Они отразили соотношение сил в борьбе конфедеративных,
федеративных и унитаристских начал и поэтому в некоторых случаях
противоречивы и даже содержат парадоксы несовместимого. Теперь по
Ill
истечении более, чем трехлетнего периода послеконституционного развития
стало очевидной вся серьезность последствий противоречивости самой
российской Конституции.
Это означает, что третьим этапом федерализации России - принятием
новой российской Конституции
- процесс становления
современной
конституционной модели федерализма не завершился. Первые результаты
адаптации и реализации конституционных положений свидетельствуют о
необходимости совершенствования конституционных основ российского
федерализма, создании
гарантий
реализации конституционных норм,
регулирующих отношения разделения государственной власти по вертикали
в Российской Федерации.
§ 3. Природа Российского государства как федерации
Теория признания федерации, как договорного самоуправляемого
государства, развиваемая в настоящее время наукой и подтверждаемая
практикой, позволяет понять причины современных проблем федерализации
России.
Стала ли Россия договорной самоуправляемой федерацией по природе
и были ли соблюдены все необходимые условия для достижения согласия во
внутрифедеративных
диссертанта,
отношениях
российская
-
юридическая
вопросы,
наука
которые,
обойти
не
по
мнению
может.
В
диссертационной работе весь дальнейший анализ конституционных основ
современного российского федерализма, конституционно заданной системы
разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами
связан с попыткой дать определенные ответы на эти вопросы. Тем не менее
представляется важным в данной главе отдельно рассмотреть некоторые
112
общие конституционно-правовые аспекты, касающиеся природы российского
государства как федерации.
Один из важнейших общих аспектов связан с изучением вопроса о том,
;
в какой мере современная конституционная модель российского федерализма
основана на согласии, то есть на договоре центра и составных частей России.
В период обсуждения проекта нового Основного закона России на
Конституционном
Совещании
в качестве
условия
вступления
его в
юридическую силу первоначально обсуждалась идея одобрения Конституции
большинством субъектов Российской Федерации. Предполагалось, что
одобрение
должны
дать
законодательные
(представительные)
органы
государственной власти субъектов Федерации. Однако в дальнейшем была
избрана
иная
форма
принятия
Основного
закона
-
всероссийским
референдумом. В этом случае определение факта одобрения Конституции
России субъектами Федерации есть выявление воли граждан, проживающих
на территории конкретных субъектов.
Результаты голосования за новую Конституцию России обнаружили не
совсем благополучную
картину. В семи республиках
(Башкортостан,
Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Тывы) и
десяти областях граждане России проголосовали против принятия новой
федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не
состоялся (Татарстан и Чечня)'.
Дальнейший ход событий, выразившихся в правовом нигилизме и
других формах неприятия частью субъектов РФ новой конституционной
модели российского федерализма, дает основание полагать, что в нашем
государстве
недостаточно
высока
степень
согласия
регионов
с
конституционным устройством Федерации. Причем ни формально, ни
' В неофициальных источниках приводится и другая статистика - 13 из 21
республики не поддержали Конституцию Российской Федерации. В целом 31 субъект
Федерации не поддержал новую Конституцию России.
113
фактически пока не достигнут тот требуемый уровень согласия центра и
субъектов Российской Федерации в отношении установленной конституци­
онной модели федерализма, который бы обеспечил стабильность и эффек­
тивность функционирования российской государственности.
Следовательно, сегодня можно с большей долей условности говорить
об утверждении сущностных сторон Российской Федерации как договорного
государства, и необходимо искать дальнейшие пути достижения этого сог­
ласия. Скромные результаты российского референдума по принятию новой
федеральной Конституции 1993 года, возникшие на практике трудности
адаптации нового Основного закона, - не просто сигнал достаточно высокой
степени негативного восприятия Основного закона России субъектами
Федерации и населением. Конституция несет в себе ущербность с точки зре­
ния ее потенциала стать инструментом достижения согласия на основе новой
модели российского федерализма и решения насущных задач стабилизации
России , укрепления ее целостности.
Вместе с тем не следует и недооценивать уже пройденные Россией ша­
ги в этом направлении. Так, Федеративный договор стал первым этапом про­
цесса федерализации России путем достижения субъектами Федерации
согласия и существенно сблизил позиции центра и составных частей России в
понимании федеративного устройства российского государства. Значитель­
ная часть положений Федеративного договора вошла в Конституцию РФ, а
сам
Федеративный
договор
признан
в
федеральной
Конституции
действующим правовым актом в части положений, не противоречащих
Конституции РФ.
Нельзя не учитывать и тот факт, что проект Конституции РФ 1993 года
прошел этап согласования на Конституционном Совещании. Дискуссия по
проекту, в том числе по вопросам, связанным с конституционным
регулированием федеративных отношений, длилась больше года.
114
В российской конституционной модели заложены конкретные гаран­
тии учета мнения субъектов Российской Федерации в случае изменения кон­
ституционных основ российского федерализма. Российская федеральная
;
Конституция предоставляет субъектам Федерации право ратификации (не
менее
двумя
третями)
изменений
положений
Конституции
России,
затрагивающих их интересы. Так, в соответствии со статьей 136 Конституции
Российской Федерации, поправки к главам 3-8 в той или иной степени
затрагивающие вопросы федеративного устройства, принимаются в порядке,
предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и
вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не
менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Кроме того, по
Конституции РФ законодательные (представительные) органы субъектов
Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы, в том
числе и по внесению поправок в Основной закон России.
Таким образом, можно констатировать тенденцию движения России к
договорному по сущности государству, то есть к федерации, основанной на
согласии.
Анализируя особенности договорной природы России , нельзя не
затронуть такой важный аспект, как специфику федерации по форме акта, ее
учредившего.
Как уже было ранее отмечено, в зависимости от видов правовых актов,
учреждающих федерацию, выделяются два типа федераций: конституци­
онные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации соз­
даются и преобразуются в результате принятия конституции, то конститу­
ционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на
предшествующем ее принятию договоре (соглашении) между субъектами
федеративных отношений.
Анализ процессов формирования
действующей
конституционной
модели российского федерализма дает основание полагать, что современная
Россия является конституционно-договорной федерацией. Закрепленная в
Федеративном
договоре
система
федеративных
отношений,
затем
оформилась в качестве конституционных положений в Конституции Россий­
I
ской Федерации - России в редакции 1992 года. Основная часть положений
Федеративного договора была инкорпорирована и в Конституцию Россий­
ской Федерации 1993 года, которая, во-первых, определила Федеративный
договор как источник правового регулирования федеративных отношений, а,
во-вторых, закрепила приоритет норм федеральной Конституции над поло­
жениями Федеративного договора. Такой приоритет обозначен дважды в
Конституции РФ : в главе 1 раздела I - Основы конституционного строя
(статья 15) и в Заключительных и переходных положениях раздела II
Конституции
Российской Федерации. В соответствии со статьей
15
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу,
прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Согласно
Заключительным
и
переходным
положениям
в
случае
несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений
Федеративного договора действуют положения Конституции Российской
Федерации.
Правовыми
верховенства
Конституции
последствиями
РФ
1993
года
закрепления
является
юридического
признание
того
обстоятельства, что с ее принятием изменение конституционно установлен­
ного федеративного устройства осуществляется только через поправки к дей­
ствующей федеральной Конституции либо принятие нового Основного зако­
на Российского государства.
В настоящее время в отечественной науке не сложилось единства
взглядов в понимании природы России как федерации по форме акта, ее уч­
редившего. Наряду с признанием России как конституционно-договорной
федерации' имеют место и другие взгляды относительно природы Россий' См., например. Ильинский И.П.,Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное
устройство России // Государство и право.- 1992.- N11.- С.33; Михалева Н.А. Консти-
116
ской Федерации. Следует заметить, что по этому вопросу встречаются крайне
противоположные позиции.
Так,
по
мнению
Б.С.Эбзеева
и
Л.М,
Карапетяна,
Россия
-
конституционное государство и не может быть и речи о ее конституционнодоговорной или договорной природе'.
Вряд ли с этим можно согласиться. Как уже было отмечено ранее, вопервых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном до­
говоре положения, регулирующие систему разделения
государственной
власти по вертикали, в преобладающем своем объеме были инкорпорированы
в Конституцию Российской Федерации 1993 года. Во-вторых, в части, не
противоречащей
Конституции
Российской
Федерации
Федеративный
договор продолжает действовать и следовательно является вторым после фе­
деральной Конституции основным источником регулирования федеративных
отношений.
В российской науке и практике, особенно в республиканских школах,
достаточно распространено и противоположное мнение о том, что Россия
относится к третьему типу федерации по форме ее образования, то есть
является договорно-конституционной или даже договорной федерацией. Под
договорно-конституционной федерацией понимается федеративное государс­
тво, учрежденное договором и конституцией, где приоритет с точки зрения
юридического
верховенства
отдается
договору.
Последний
не
может
изменяться федеральной конституцией. Договорной Россию рассматривают
те авторы, кто считают Договор единственным документом, учредившим
Россию как Федерацию.
туционные реформы в российских республиках.- В кн. Конституции республик в составе
Российской Федерации.-МЛ995.- С. 10.
' Б.С.Эбзеев, Л.М.Карапетян "Российский федерализм: равноправие и ассиметрия
конституционного статуса субъектов // Государство и право.- 1995.- N 3.- С.8.
117
Дискуссия о договорной по форме Федерации в России возникла на
почве достаточно долго идущих разногласий между центром и субъектами
Федерации (в основном с республиками) по вопросу о том, что является
приоритетным актом в учреждении России как Федерации и какой документ,
конституция или договор, предопределяют отношения между центром и
регионами.
В одном из интервью после заключения
15 февраля 1994 года
Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти
Республики
М.Ш.Шаймиев
Татарстан
Президент
Республики
Татарстан
высказал мысль о том, что Договор доминирует
над
Конституцией России и Конституцией Республики Татарстан, там где
положения конституций не совпадают с положениями Договора, действует
последний'.
Согласно статье 70 Конституции Республики Башкортостан отношения
Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными.
Входя в состав Российской Федерации на договорной основе. Республика
Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на
всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской
Федерацией.
Многие
республики
не
признают
осуществляемые
в
новой
Конституции Российской Федерации изменения в их статусе и по прежнему
основывают
первичном
свою
правосубъектность
документе
распределеления
на Федеративном
государственной
договоре,
власти
как
между
Федерацией и ее субъектами . Так, в статье 8 Конституции Республики
Саха (Якутия) устанавливается, что данная Республика является субъектом
Лит. Газета.- 1994.- 30 марта.
118
Российской Федерации на основе Федеративного договора. Согласно статье
1 Конституции
Республики
Тыва данная республика
признает свое
нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного
договора и договорных отношений. В статье 68 Конституции Республики
Бурятии закреплено, что данная республика вправе отдельные свои
полномочия добровольно делегировать на основе Федеративного договора и
специального соглашения на определенный срок в ведение федеральных
органов
государственной
власти
Российской
Федерации.
При
этом
Республика Бурятия оставляет за собой право участия и контроля в
осуществлении
этих
недобросовестного
полномочий,
их
а также
осушествления
право
отзыва
федеральными
в случае
органами
государственной власти Российской Федерации.
С такими положениями республиканских конституций и позициями
высших должностных лиц республик нельзя согласиться. Представляется,
что в случае признания приоритета договора над конституцией или определе­
ния его как единственной формы учреждения федерации происходит
подмена федерации на конфедеративное образование. Теория о договоре, как
основной правовой форме государственного устройства служит идейной
основой разрушения федерации, ее замены на конфедерацию. Ущербность
такой теории доказывается не только опытом России, но и в других
государств (Квебек в Канаде, Бавария в Германии, Пенджаб в Пакистане и
т.д.). Ее сущность как антифедералистской теории заключается в том,
субъекты Федерации, заключив договор и признавая его высшей правовой
формой урегулирования взаимоотношений с центром, рассматривают себя в
качестве суверенных государств, полномочных в любое время рассторгнуть
договор, выйти из состава союза (объединения), ратифицировать решения
центра и отменить их в случае несогласия с ними. Создаваемая в таком виде
система разделения государственной власти и ответственности является
119
неустойчивой и не оказывает необходимое регулятивное воздействие на
федеративные отношения.
Таким образом, диссертант является сторонником тех ученых, кто
I
считает, что для федерации как суверенного государства положения договора
(соглашения) как формы, используемой при его учреждении, преобразовании
должны
включаться
изменяться
в
в действующую
порядке,
конституцию
предусмотренном
для
и
в
внесения
дальнейшем
поправок
в
конституцию.
Именно с этих позиций автор данной работы оценивает активно
развернувшуюся в России в период после принятия Конституции РФ 1993
года
практику
заключения
двусторонних
договоров
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Особенностью конституционно-правового режима, в рамках которого
предполагается
обеспечить
разделение
государственной
власти
между
Федерацией и ее субъектами, является признание договора как правовой
формы регулирования федеративных отношений. В соответствии со статьей
11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами
государственной
осуществляется российской
власти субъектов Российской
Федерации
Конституцией, Федеративным договором и
иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Исходя из смысла данной статьи, предметом договора признаются вопросы
разграничения предметов ведения и полномочий, а в качестве субъектов
договоров
определены
органы
государственной
власти
Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации'.
' По сведениям на момент завершения написания данной диссертации заключено
свыше 20 договоров и еще примерно столько же находится в стадии рассмотрения.
Договоры подписаны с Республиками Татарстан, Кабардино-Балкария, Башкортостан,
120
Фактически статьей 11 Конституции РФ договоры о разграничении
предметов ведения и полномочий наряду с Конституцией и Федеративным
договором признаны в качестве еще одной правовой формы согласования
I
воли при определении вопросов разделения государственной власти. Из
смысла данной статьи, а также положений абзаца 4 части 1 Заключительных
и переходных положений раздела 2 Конституции РФ, где также упоминается
о других договорах между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, неясно,
должны ли эти договоры по аналогии с Федеративным договором носить
характер коллективных соглашений, либо разграничение предметов ведения
и полномочий может осуществляться и на индивидуальной основе.
Практика заключения договоров в Российской Федерации пошла по пу­
ти использования индивидуальных двусторонних договоров как формы
разграничения предметов ведения и полномочий. Можно ли ее оценить как
удачную форму согласования воли центра и составных частей России? По
мнению
диссертанта,
конкретными
федерации
проводимая
субъектами
как договорного
политика
Федерации
подписания
противоречит
договоров
самой
государства. Договор, соглашение
с
природе
между
Федерацией и ее субъектами предполагает собирание единой воли центра и
составных частей в согласованном сторонами документе. Подписание дву­
сторонних договоров приводит, наоборот, к распылению, а не собиранию
воли, так как такой вид акта устанавливает не общие правила разделения го-
Северная Осетия-Алания. Саха (Якутия), Бурятия, Удмуртия,Чувашия, с Краснодарским и
Хабаровским краями. Ленинградской, Калининградской, Нижегородской, Омской,
Оренбургской, Свердловской, Тверской областями. Иркутской областью и УстьОрдынским Бурятским автономным округом. Пермской областью и Коми-Пермятским
автономным округом, с городом Санкт-Петербургом и др.// Федеральное конституционное
право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 года. Состав. Страшун Б.А. - М.: Изд-во НОРМА, 1996. Особое место занимает Договор о принципах взаимо­
отношений с Чеченской Республикой, По мнению диссертанта, отношения с Чечней
полностью вышли за рамки конституционных основ современного российского
федерализма.
121
су дарственной власти, а определяет вариант взаимодействия с конкретной
территорией. И если этот вариант расходится с общей волей субъектов
Федерации, выраженной в коллективном Договоре или в Конституции, то в
^
данном случае можно говорить о разрушении единства, детерминирующего
договорную природу федерации, как таковой. Именно такая ситуация, как
представляется, складывается в Российской Федерации. Анализ российской
практики заключения двусторонних договоров и в их развитие соглашений,
свидетельствует о том, что значительная часть данных документов вступает в
противоречие с действующей федеральной Конституцией и Федеративным
договором, содержание которых ревизируется*. Это дает основание для
критики диссертантом договорной практики разделения государственной
власти на двусторонней основе и признания ее, как противоречащей природе
Щ
федеративного государства, В этом смысле фактические отношения, склады­
вающиеся сегодня между Федерацией и ее субъектами, по своему характеру
и последствиям создают в России тип, так называемого, «фуралистического»
федерализма. Как уже было отмечено ранее, опыт других стран доказывает
его несостоятельность в связи с возникновением нестабильности в государ­
ственно-правовых отношениях .
Наряду с важностью научного анализа договорной природы российско­
го государства как федерации, другим актуальным
^L
аспектом изучения
сущностной стороны природы Российской Федерации является оценка
самоуправленческих начал в системе разделения государственной власти по
вертикали. Диссертант солидарен с позицией тех ученых, кто обращает
внимание на зарождение и развитие новых самоуправленческих начал в
российском федерализме. Как отмечает, например, Н.А.Михалева, "новая
модель
Российской
централизованной
Федерации
означает
к самоуправленческой.
эволюцию
Каждый
от
интегральной,
субъект
Российской
' Далее, в последующих главах диссертации будут приведены конкетные примеры
таких противоречий.
122
Федерации
выступает
одновременно
как
форма
экономического
и
политического самоуправления. Самоуправленческие начала пронизывают
всю иерархию складывающихся общественных отношений в рамках Россий­
I
ской Федерации. Это проявляется в объеме полномочий субъектов;
процедуре
выработки,
принятия
и
реализации
решений;
степени
согласованности волевых действий и обеспеченности интересов различных
субъектов; отказе от отношений между центром и субъектами федерации на
началах субординации"' .
Наличие самоуправленческих начал конституционной модели россий­
ского федерализма обосновывается в данной диссертационной работе всем
последующим анализом особенностей конституционных основ современного
российского федерализма. Речь будет идти именно о началах, а не о
сложившейся стабильной самоуправленческой системе. Вместе с тем приве­
денные далее доказательства о присутствии этих начал дают основание ут­
верждать о становлении России именно как федеративного государства, где
временные элементы централизации сориентированы в будущем на их заме­
ну самоуправленческой системой.
Итак, диссертант полагает, что с принятием Конституции Российской
Федерации
предпосылок
1993
года
имеются
становления
и
основания
развития
утверждать
России
как
о
создании
договорной
и
самоуправленческой федерации. С точки зрения правовых форм закрепления
федеративного устройства Россия является конституционно-договорной фе­
дерацией. Успех дальнейшей эволюции в этом направлении зависит от того,
насколько своевременно будут устранены препятствия, ограничивающие
возможности развития России на основе отношений согласия (договора) и
самоуправления в рамках режима соблюдения конституционно установлен­
ного верховенства и приоритета норм российской Конституции .
См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- M.,1994.- С.107.
123
§ 4. Основные черты конституционной модели
современного российского федерализма
Особенности российской конституционной системы разделения госу­
дарственной власти между Федерацией и ее субъектами в значительной мере
предопределены
типологическими
характеристиками
конституционной
модели современного российского федерализма. Изучение ее основных черт
позволяет лучше понять уровень развитости российской государственности с
точки зрения федеральной демократии и эффективности системы разделения
государственной власти по вертикали.
В российской юридической науке отсутствует однозначное понимание
типологических характеристик современного российского федерализма.
Так, в настоящее время в отечественных научных кругах не достигнуто
однозначного понимания того, к какому типу относится Россия как Фе­
дерация с точки зрения способа образования и ,соответственно, можем ли мы
считать с этих позиций российский тип федерализма делегированным или
децентрализованным.
Среди представителей научной элиты, представляющей республики субъекты Российской Федерации, достаточно распространенной является
позиция о том, что Россия, с подписанием в 1992 году Федеративного до­
говора, разграничившего предметы ведения между Федерацией и ее состав­
ными частями, была создана как союзное федеративное государство, обра­
зованное в результате объединения республик, принявших к моменту под­
писания Федеративного договора декларации о государственном суверени­
тете и поэтому делегировавших снизу вверх в ведение Федерации те воп­
росы, которые они посчитали целесообразным передать центру .
' См.: Ф.Х. Мухаметшин. Федерализм - глобальные российские измерения.
Казань. 1993.-С. 12.
124
Принцип делегирования - как принцип добровольной передачи полно­
мочий федеральным органам государственной власти снизу вверх специально
закреплен в конституциях ряда республик. Так, в статье 64 Конституции
Республики Бурятии устанавливается, что данная республика обладает всей
полнотой государственной власти на своей территории, за исключением тех
полномочий, которые ею добровольно делегированы в ведение федеральных
органов государственной власти. Аналогично в той или иной форме принцип
делегирования (передачи полномочий снизу вверх) закреплен в конституциях
республик Тыва, Башкортостан (статья 5 Конституции), Коми (статья 63
Конституции ), Саха (Якутия) ( статья 8 Конституции), Татарстан ( принцип
взаимного делегирования полномочий и предметов ведения между РФ и
Татарстаном - статья 61 Конституции).
Представляется, что признание указанными выше республиками в их
конституциях в одностороннем порядке делегированной модели российского
федерализма не имеет под собой правовых оснований. По мнению
диссертанта, с точки зрения способа образования современная Россия
является децентрализованной федерацией. Как уже было обозначено ранее,
Россия
преобразовалась
из
квазифедеративного
государства
полу федерации, возникшей после подписания Федеративного договора, в
федеративное государство на основе действующей Конституции Российской
Федерации 1993 года .
Думается,
что
"суверенизация"
республик
в
составе
России,
предшествующая как подписанию Федеративного договора, так и в
дальнейшем принятию Конституции РФ 1993 года никак не может быть
признана основанием отнесения России к союзному государству. Процесс
суверенизации республик осуществлялся ими в одностороннем порядке.
Государственный суверенитет республик не был подтвержден в федеральной
Конституции 1993 года
и оставался лишь плодом конституционного
законотворчества органов государственной власти республик.
125
Федеративный договор, разграничивший предметы ведения Федерации
и ее составных частей не является по природе Союзным договором. Он
упорядочил отношения между органами государственной власти Российской
Федерации и органами власти
составных частей России как суверенного
государства, а не объединил территории, как независимые государства в
единое государство. Поэтому в ранее действующий Основной Закон России '
не было инкорпорировано положение части III Договора о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе
Российской Федерации, согласно которому "республики (государства) в
составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной
(законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории,
кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных
органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с
настоящим
договором".
Конфедеративный
способ
делегирования
полномочий снизу вверх от субъектов Федерации к Федерации не закреплен
и в российской Конституции 1993 года.
Важное
значение
для
понимания
современных
процессов
федерализации России имеет также уяснение особенностей типа связей в
системе разделения государственной власти Федерации и ее субъектов, а
также уровня централизации государственной власти.
Как уже было указано выше, с точки зрения характера отношений,
определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности в
системе разделения государственной власти по вертикали, можно выделить
два типа федеративных связей: централизованные и нецентрализованные.
Нецентрализованный федерализм представляет более высокий уровень
развития федеральной демократии. Можем ли мы в России, если не признать
' См.: Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России.- М.
"Известия", 1993.
126
такой тип федерализма, то по крайней мере считать его формирование в
качестве задачи, реально осуществимой в будущем ?
I
Автором ранее было замечено, что модель нецентрализованного
федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как
правовые,
которым
присущи
стабильность
функционирования
и
согласованность между федеральной политикой и политикой регионов, раз­
витие в условиях обеспеченности необходимой интеграции государственной
и правовой систем. Внедрение же и реализацию федерализма в варианте
нецентрализации в государствах, где по этим параметрам государственность
только отлаживается, важно осуществлять, по мнению автора данной работы,
постепенно и последовательно. Именно такой путь федерализации должен
быть характерен для Российской Федерации. Хотя ее государственность по
Конституции РФ 1993 года и сориентирована на прогрессивную модель фе­
дерализма с точки зрения достижений мировой практики, нельзя не учиты­
вать, что ее развитие сегодня происходит в условиях сохраняющейся пока
нестабильности и дезинтегрированности государственной и правовых сис­
тем. Поэтому в настоящее время объективным для России как Федерации яв­
ляется сочетание централизации и нецентрализации в системе разделения
государственной власти по вертикали, то есть, иначе говоря, ей присущ
смешанный
вариант
организации
вертикальных
государственных
властеотношений.
Представляется, что использование элементов централизации власти и
,следовательно, в определенных случаях иерархических отношений для
России на данном этапе неизбежно (пирамида власти и властные отношения
в виде центр-периферия). Мировая практика свидетельствует о том, что роль
централизации нельзя недооценивать в государствах, где становление
федеративных отношений происходит в условиях реформирования и наличия
сопутствующих реализации этих задач кризисных явлений. Именно в этом
состоянии находится сейчас Российская Федерация. Поэтому, как справед-
127
ливо высказываются некоторые известные политики и ученые, в отношении
государственного устройства России и государств с аналогичным состоянием
развития не следует противопоставлять федерализм и централизм. . " Итак,
нужен или не нужен федеративной России централизм?" ... отмечу, что не
знаю ни одного федеративного государства, правительство которого не
использовало
бы
при
необходимости
методы,
присущие
странам
унитарным.... Таким образом, спор о том , что лучше - федерализм или
централизм , бессмысленен" .
Далее, особенности российского федерализма с точки зрения необхо­
димости использования элементов централизации в системе разделения госу­
дарственной власти по вертикали будут подробно проанализированы при
рассмотрении
конституционных
конституционного
проблем
регулирования
формирования
принципов
предметов
конституционных
федерализма,
ведения
основ
и
вопросов
компетенции,
публично-правовой
ответственности Федерации и ее субъектов.
Как было обозначено ранее, исходя из характера разделения государ­
ственной власти, выделяется два типа федерализма : дуалистический и
кооперативный. Анализ российского федерализма с точки зрения данных
параметров дает основание говорить о переходном состоянии развития рос­
сийского федерализма. По мнению диссертанта, российская модель находит­
ся на стыке дуалистического и кооперативного федерализма, тяготея в
большей мере к последнему типу.
Суть преобразования федеративных отношений по новой Конституции
России - создание именно модели кооперативного федерализма. Однако пока
заложены лишь элементы данного типа. В целом для России характерен этап
становления кооперативного федерализма.
' Строев Е.С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул //
Федерализм.- 1996.-N 3.- С. 4.
128
В советский период в основу разделения государственной власти в
Союзе ССР и в России был положен дуалистический подход. В Конституции
СССР 1977 года взаимоотношения между Федерацией и ее составными
частями - союзными республиками базировались только на определении
круга предметов ведения Союза ССР, то есть в основе структуирования
лежал способ дуализма. Статья 73 Конституции Союза ССР устанавливала
вопросы, которые относятся к ведению СССР в лице его высших органов
государственной власти и управления. При этом перечень вопросов был
открытым. Аналогичный подход содержался и в Конституции РСФСР 1978
года, а также в ее последних редакциях. Так, в соответствии со статьей 72
Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР, наряду с
установленными в российской Конституции вопросами .относились и другие
вопросы республиканского значения. Вместе с тем элементы кооперации и
тогда присутствовали в федеративных отношениях. В период существования
СССР действовал механизм совместного управления отраслями народного
хозяйства и с этой целью создавалась система союзно-республиканских
министерств и ведомств. Союзно-республиканские министерства обладали
одними и теми же вопросами ведения, осуществляли свою деятельность не
только через механизмы соподничения, но и тесной координации.
Попытка закрепления предметов совместного ведения на союзном
уровне была предпринята в проекте Союзного договора и союзных законах
последних лет существования СССР. Однако документом, положившим ре­
альное начало формированию нового типа федеративных отношений,
которые
можно считать основой
формирования
российской
модели
кооперативного федерализма, стал Федеративный договор.
Подписав в 1992 году Федеративный договор, федеральные органы
власти России впервые не сверху, а вместе с органами власти ее составных
частей попыталась разделить государственную власть и определить правила
взаимодействия, основанные на поиске согласия и сотрудничестве. Этот
129
способ учреждения отношений можно было бы обозначить как принцип
совместного (кооперативного) разделения государственной власти между
Федерацией и ее субъектами. По мнению диссертанта, применение способа
совместного
разделения
государственной
власти
является
одним
из
основополагающих признаков кооперативного федерализма.
Другой
признак,
свидетельствующий
о
наличии
элементов
кооперативного федерализма, - формирование механизма совместного
осуществления государственной власти. Внедрение в ткань федеративного
устройства предметов совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов,
установление
законотворчество
и
форм
их
реализации
согласование
через
деятельности,
совместное
организация
представительств субъектов Федерации в центральных органах и создание
координационных и совещательных структур - все это было порождено Фе­
деративным договором и свидетельствовало о начале развития в России
собственного варианта кооперативного федерализма.
Действующая Конституция Российской Федерации подтвердила выбор
Россией модели кооперативного федерализма. Более того, предпринятая
попытка соединения элементов кооперации с уравниванием субъектов
Федерации в их статусе раскрыла новые возможности партнерства, вывела их
на более высокий уровень правовой справедливости.
Автор придерживается мнения о том, что нельзя говорить о возмож­
ности реализации в чистом виде идеи "кооперативного федерализма",
сторонники которой рассматривают федерацию только как государство,
основополагающими принципами федеративных отношений в котором
являются
равноправие
развивающейся
дальнейшего
ныне
и
сотрудничество
в
России
расширения
несомненно следует признать.
сторон. Тем
модели
элементов
федерации
кооперативного
не менее
в
необходимость
федерализма
130
Современные задачи развития кооперативного федерализма в России
связаны с обеспечением эффективного функционирования государства в
условиях устойчивого развития двух противоположных, но параллельно
развивающихся
тенденций
интеграции
и
дезинтеграции
в
рамках
государства, внутри его составных частей и на межгосударственном уровне.
Перспективы преодоления тенденции дезинтеграции должны связываться не
только с расширением ответственности, но и развитием
отношений
партнерства и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами.
Логика современного развития России и характер преобразований
федеративных
отношений
дает
основание
полагать
о
возможном
утверждении в России варианта кооперативного федерализма, идущего в
определенной мере даже дальше уже сформировавшихся в мировой практике
моделей. В отличие от стран с развитой и относительно стабильной
экономикой, где кооперативный федерализм является средством проведения
отдельных эволюционных преобразований, в России эта форма организации
федеративных отношений имеет чуть ли не революционное значение.
Необходимость его зарождения и развития предопределена реформами в
обществе, сопровождаемыми острым политическим, экономическим и
социальным кризисами и ,как следствие этого, ярко выраженными процесса­
ми разрушения государственности. В условиях обостренной конфликтности
значение кооперативных форм урегулирования разногласий существенно
возрастает.
Поиск
использование
горизонтального
государственной
форм
договорных
согласия
осуществляется
отношений,
сотрудничества.
С
власти, интеграции
механизмов
целью
через
широкое
вертикального
обеспечения
и
единства
правовых систем и укрепления
правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы
федерального уровня, региональные объединения (ассоциации), различные
совещательные
структуры
при
федеральной
власти,
но
и
широко
используются согласительные процедуры во взаимоотношениях между
131
Федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления госу­
дарственной
власти,
заключаются
договоры
и
соглашения
между
федеральными и региональными органами государственной власти не только
по поводу
разграничения
властных
полномочий,
но и по
поводу
взаимодействия в процессе их реализации. Таким образом, в российских
условиях поиска путей преодоления кризисных и дезинтеграционных
явлений
в сфере
государственно-правовых
отношений
в
результате
ориентации на партнерство и сотрудничество выявляются новые возможнос­
ти кооперативного федерализма.
Наряду с позитивными чертами современного росийского федерализ­
ма, выразившимися в закреплении тенденции развития форм кооперации,
Конституция Российской Федерации сохранила элементы неразвитых и
несовершенных
качеств
государственности.
Именно
с этих
позиций
диссертант рассматривает такую особенность российского федерализма как
его ассиметричность. Думается, что ассиметричность Российской Федерации
в немалой степени преставляет собой не объективный, а искусственно
созданный
феномен,
порожденный
политикой
подмены
объективных
критериев субъективными, правовых рычагов политически конъюнктурными
шагами.
Конституция Российской Федерации закрепила в составе России 89
субъектов РФ, классифицировав их на пять разных по своей природе вида
государственно-территориальных образований: 21 республика; 49 областей
(6 краев); 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург; одна
автономная область (Еврейская); 10 автономных округов. При этом в статье 5
Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с
федеральными органами государственной власти.
В мировой практике имеют место ассиметричные федерации,когда
разные и одинаковые по государственно-правовой
природе субъекты
наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу -
132
разные по государственно-правовой природе субъекты Федерации имеют
равный статус. Да и можно ли совместить несовместимое. Разная природа
предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная
формула построена на логической ошибке. Как бы не ломали сегодня юристы
голову
над объяснением
равноправия разных
по статусу
субъектов
Федерации, предлагая парадигму "равноправие не есть равенство", и
юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу
субъектов Федерации.
Представляется, что разнородность по государственно-правовой при­
роде субъектов Федерации остается серьезнейшим фактором дестабилизации
России
как единого
дифференциации
суверенного
стимулирует
государства.
новые
Проведение
конфликты
между
политики
центром
и
субъектами Федерации. И здесь опасность заключается прежде всего в том,
что ущемленные в статусе субъекты Федерации готовы в любое время на
новый "бунт" регионов и сепаратизм.
В сложившихся условиях весьма важное значение приобретает поиск
ответа на вопрос, какой вариант структурного обустройства России как феде­
рации более перспективен для того, чтобы погасить или по крайней мере
сгладить
существующие
противоречия
?
Думается,
что
задача
структуирования России как Федерации должна быть поставлена, исходя из
тех реальных возможностей, которые имеются у России с учетом истории ее
развития и сложившихся традиций государственности, а также
того
современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность
федераций в других странах. Такая постановка задачи ,по мнению
диссертанта, будет означать утверждение России в будущем, как классически
симметричной
Федерации
с
элементами
ассиметрии,
объективно
обусловленными как универсальными требованиями развития федератив>10й
государственности, так и российской спецификой, К примеру, элементы объ­
ективно обусловленной ассиметрии неизбежно задаются наличием субъекта
133
Федерации - города Москвы, являющегося одновременно столицей Россий­
ской Федерации. В процессе развития может возникнуть необходимость в
создании Московского столичного федерального округа в результате
объединения города Москвы и Московской области, а также в образовании
других федеральных территорий, в том числе на переходный период.
По мнению диссертанта, основной
резерв приближения России к
симметричной Федерации связан с постепенным переходом от национальнотерриториального принципа федеративного устройства к территориальному.
Особенностью ассиметрии современной конституционной модели рос­
сийского федерализма является
субъектов Российской
территориальной
обусловленность различий
Федерации, образованных
в статусе
на национальной и
основах. Считается, что республики
и
автономные
формирования (автономная область и автономные округа) образованы на
национальной основе, другие субъекты Федерации - края, области, города
федерального значения - на территориальной. Насколько это оправданно в
отношении России?
В российской юридической науке также нет единства мнения в этом
вопросе.Так, Б.С.Эбзеев, Л.М. Карапетян считают,что между национальной и
территориальной
моделями
нет
противоречий.
Последние
-
плод
консервативного унифицированного подхода к федерализму без учета
конкретной специфики той или иной страны'. По мнению В.Е.Чиркина
национально-территориальный
подход
соответствует
международно
признанному коллективному праву народов на самоопределение, он может
способствовать достижению
ряда
иных целей,
включая
интеграцию
государства и преодоление противоречий между разными этносами^. В то же
время достаточно широко представлена и другая точка зрения.
' Б.С.Эбзеев, Л.М.Карапетян "Российский федерализм: равноправие и ассиметрия
конституционного статуса субъектов // Государство и право.- 1995.- N 3.- С.5.
^ Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.- М.,1995.- С.33.
134
Представители
некоторых
политических
партий
и
движений
выступают за отказ от признания национального фактора как основы
построения
Федерации, предлагают
радикальный
вариант
унификации
губернизацию
структуры
России.
государства,
Наиболее
достаточно
популярный среди партий и общественно-политических движений националпатриотической ориентации, - деление России на губернии и создание
унитарного государства'. Однако большинство политиков, ратующих за отказ
в будущем от национальной основы территориального деления России,
выступают за сохранение России как федеративного государства. Варианты
структуризации России как Федераци однородных субъектов Федерации,
образованных на территориальной основе, различны. Так, предлагается по
новому назвать все субъекты Федерации,например, землями ( по образцу
Германии) либо губерниями ( учитывая исторический опыт территориально­
го деления самой России), но на правах субъектов Федерации^.
Можно выделить и еще одну, промежуточную точку зрения: признание
движения России к постепенному переходу от национально-территориально­
го устройства к территориальному. Диссертант придерживается именно этой
точки
зрения.
Идейные
предпосылки
такой
концепции
заложены
в
действующей Конституции Российской Федерации, которая отказалась от
понятия "национально-государственное устройство Российской Федерации"
и закрепила "федеративное устройство" (глава 3 Конситуции РФ). Обращает
на себя внимание Послание Президента России 1994 года " Об укреплении
Российского Государства". В нем, спустя незначительное время после
'См.: Михайлов Р. Ведущие российские политические организации о проблеме ассиметричности Российской Федерации .- В кн. Ассиметричностъ Федерации.- М., 1997.С.49-54.
^ См.,в частности, Румянцев О.Е. Основы конституционного строя России.- М.:
Юрист, 1994,-С.135.
135
принятия новой Конституции России 1993 года почеркнуто, что в России
федерализм является территориальной формой демократии' .
По тем последствиям, которые вызвало в России использование
национального фактора представляется, что она относится к группе
государств,
хотя
претерпевающих
и
сохраняющих
внутренние
государственную
катаклизмы,
целостность,
искусственно
но
вызываемыми
квазинациональными факторами. К сожалению, национальный фактор
оказывает разрушающее воздействие на государственность России, влияет на
рост национализма. В то же время мы не можем игнорировать на современ­
ном этапе свершившийся
факт образования республик-государств
на
национально-территориальной основе. Поиск путей решения проблемы
следует искать в конструктивном, созидательном русле.
Причина конфликтности кроется ,по мнению диссертанта, в наличии в
конституционной модели ассиметрии двух основных пороков, искусственно
стимулирующих развитие национального фактора - это структуирование
субъектов Федерации в форме республик на квазинациональной основе и
выбор формы самоопределения народов в виде "республика - государство".
Россия - полиэтническая страна. На ее территории проживает почти
150 народов и все субъекты Федерации, в том числе все республики в составе
России многонациональны по своему составу. В Дагестане, например,
проживает 33 народности как самостоятельные этнические общности.
В
этой
связи
трудно
объяснить
образование
республик
на
национальной основе, когда в качестве титульной признается лишь одна
национальность. Модель - республика как форма самоопределения титульной
нации не срабатывает, если проанализировать в процентном отношении долю
численности лиц ,так называемой, титульной национальности, проживающих
в республиках. Только в четырех республиках численность лиц титульной
' См.: Послание Президента России 1994 года " Об укреплении Российского
Государства". М., 1994.- С.39.
136
национальности превышает 50 % от общей численности населения (Осетия,
Тыва, Чечня, Чувашия). В трех республиках численность лиц титульной
национальности составляет относительное большинство (Кабардино-Бал­
карская республика- 48,3 %, Республика Калмыкия - 45,7%, Республика
Татарстан - 48,5 %). В то же время в двеннадцати республиках численность
русского населения составляет абсолютное или относительное большинство
(Республика Адыгея - 67,96%; Республика Алтай - 60,36 %; Республика
Башкортостан - 39,27 %; Республика Бурятия - 69,94 %; КарачаевоЧеркесская Республика - 42,40 % ; Республика Карелия - 73, 60 %;
Республика Коми - 57,70 %; Республика Марий Эл - 47,51%; Республика
Мордовия - 60,83 %; Республика Саха (Якутия) - 50,30%; Удмуртская Рес­
публика - 58,87%; Республика Хакасия - 79,46%).'
Приведенная статистика свидетельствует о том, что национальный
фактор образования как основа образования республик в чистом виде
касается лишь четырех республик.
Другой порок, в котором кроется серьезная опасность дестабилизации,
- наделение республик статусом государств, в отличие от других субъектов
Федерации,
не признаваемых таковыми. Придание статуса государств
территориям, образованным на "национальной" основе, означает не только
фактическое
признание
в
России
субъектов Российской Федерации,
"первосортных"
и
"второсортных"
но и особого пути развития
государс­
твенности тех, кто признан титульной национальностью. Это дает основание
титульным национальностям республик ориентироваться на задачи фор­
мирования нации, а следовательно, в будущем - на полную суверенизацию,
так как в случае признания за ними статуса нации, у них возникает право
ставить вопрос о полном самоопределении. Иначе говоря, если мы признаем
нацию как основу формирования республик, то тем самым допускаем перс' См.: Народы России. Энциклопедия.- Москва.: Научное издательство Большая
Российская Энциклопедия.- Главный редактор В.Л.Тишков.- 1994.- С.433-435.
137
пективу формирования наций уже не только в этническом, но и этатическом
значении, и, как следствие, -их отделение в будущем. В этом отношении
весьма симптоматичны претензии Татарстана, Башкортостана,
Тывы и
особенно Чечни. Завоевание в договорах с федеральными органами государ­
ственной власти особого статуса, приближенного к суверенному государству
(Татарстан, Башкортостан); закрепление за собой в одностороннем порядке
права сецессии- выхода из состава России (Тыва) и наконец военные
столкновения и стремление утвердиться как суверенное
независимое
государство, намеренное строить с Россией дипломатические отношения
(Чечня) - такова палитра форм борьбы республик под лозунгом права нации
на самоопределение и национальный суверенитет.
Поиск парадигмы решения национально-территориальных проблем
государственности в многонациональной России проявляется сегодня в
широком
обсуждении
вопроса
об
актуальности
формирования
наднациональной концепции государственности России.
Суть такой концепции видится в создании модели федерации, которая
бы обеспечила постепенное формирование единой российской нации. Дис­
сертант присоединяется к мнению тех ученых, кто активно вносит сегодня
предложения о "выращивании и культивировании" особой наднациональной
в этническом смысле общности российского народа - российской нации как
идейной основы обеспечения жизнеспособности российского государства,
поддержания его целостности и стабильности, достижения национального
согласия'.
Это
консолидация
россиян,
относящихся
к
лицам
разной
национальности, в единую общность в общероссийском масштабе. Иначе
говоря речь идет о формировании нации в этатическом значении (от фран-
тивы
' См., например, Тишков В.А. Россия как многонациональная общность и перспек­
межэтнического соишсия.- Информационно-аналитическая записка.- Совет
138
цузского etat - государство). В этом смысле нация рассматривается как
граждане
одного
государства
(его
население),
независимо
от
их
национальности составляющие в единстве общность людей, связанных
принадлежностью к одному государству. В России сегодня появились
аналитики, которые задаются вопросом, не в этом ли ли подходе сила
стабильности США, где сформировалась единая американская нация, где все
люди, независимо от их национальной принадлежности именуют себя
американцами (гражданами Америки)? Другой пример, показательный в этом
отношении, - формирование германской нации в современных условиях
объединения Западной и Восточной Германии.
Ставя такие вопросы аналитики, не могут не учитывать уже сложивщиеся в России формы государственности и традиции. Здесь до сих пор не
только на официальном уровне, но и в научных кругах термин "российская
нация" не пользуется большой популярностью, его заменяют терминами
российский народ, нации, народы и народности России. Однако в таком
лабиринте терминологии оказывается сложным ответить на вопрос, сколько в
России наций в этническом смысле? Говорить о том, что их столько же,
сколько и республик составе России было бы некорректным. Весьма велика
разница по демографическим и социально-экономическим характеристикам
между этническими общностями, именуемыми в литературе "титульными на­
циями", признаваемыми базовой демографической группой развития госу­
дарственности на национальной основе в республике. Пока нет норм меж­
дународного права, нет российского законодательства, которые бы опре­
делили четкие критерии: какие этнические общности следует называть на­
цией, народом, народностью, в чем должны быть различия между ними в
правовом статусе. До сих пор отсутствует законодательство,официально
устанавливающее реестр наций, народов и народностей в России. Да и если
Федерации, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной
политике.- 30 января.- 1995.- 7-14.
139
предположить, что в России будет предпринята попытка законодательно
урегулировать эти вопросы, справится ли законодатель с этой задачей без
ориентиров в виде общепризнанных норм международного права, теоре­
тического фундамента и прочно сложившегося единства в понимании этих
категорий внутри России как у Федерации, так и составных частей России?
Думается, что степень вероятности успеха невысока.
Несомненно вопрос о замене понятия нация в этническом значении на
понятие нация как общность россиян, независимо от их национальной
принадлежности - достаточно тонкий. Ставить его следует весьма аккуратно,
тем более, что к его правовому решению, как представляеся, на данном этапе
в России пока не готовы. Однако постепенный отказ от выпячивания нации в
этническом смысле и формирование менталитета заинтересованности в вос­
приятии мирового опыта формирования и развития наций как общностей,
представляющих собой объединение людей в едином государстве,- видятся
весьма перспективными направлениями в государственной политике России.
Проведение
такой
политики
позволит
перейти
постепенно
на
территориальный принцип образования Федерации, где каждая территория в
составе России будет расматриваться как место проживания лиц разной
национальности
и
в
системе
власти,
представляющих
собой
многонациональный народ, а не титульную нацию данного субъекта Фе­
дерации.
Переход на территориальный принцип структуирования Федерации
предполагает отказ от признания республик - государств в качестве формы
самоопределения народов России в этническом смысле.
Как
обеспечить
это
в
России,
где
национальный
аспект
государственности прочно утвердился в сознании республиканской элиты
власти, где традиции формирования Федерации на национальной основе за­
кладывались более семидесяти лет в моделях советского социалистического
федерализма, воплотившихся в образе СССР и РСФСР? Едва ли мы можем
140
игнорировать эти обстоятельства, а также свершившийся факт образования
республик-государств на национально-территориальной основе и по примеру
Нигерии резко перекроить Россию. Поэтому следует искать пути постепенно­
го преобразования, не связанные с унижением или уничтожением сложив­
шейся на современный период государственности республик в составе Рос­
сии. Диссертант считает, что одним из конструктивных путей в этом направ­
лении является
отказ от признания государственности в виде республик
только на национальной основе и придание всем субъектам Федерации ста­
туса
республик.
Если
все
субъекты
Российской
Федерации
станут
именоваться "республиками", независимо от того, национальный или
территориальный принцип положен в основу их образования, и соответст­
венно все они приобретут один и тот же статус, то в этом случае связка
4
"нация - республика" уже не будет рассматриваться как формула развития
особой государственности только бывших автономий.
В настояш,ее время в юридической литературе высказаны сомнения о
целесообразности придания всем субъектам Федерации статуса республик.
Так, Л.Ф.Болтенкова считает, что" вряд ли имеет смысл подгонять все
субъекты Федерации под один статусный шаблон и,следовательно, под одно
название, к примеру, республика. Сегодняшние реалии России слишком бо­
гаты и многообразны, чтобы все можно было втиснуть в какую-то жесткую,
узкую схему"' . Однако речь, как представляется, не идет о подгонке под
какую-то узкую схему.
Во-первых, мировой практикой доказано, что наиболее стабильными
федерациями оказываются государства с классически однородным по статусу
составом субъектов федерации. Во-вторых, следует учитывать, что именно
республиканизация - явление имманентно присуш,ее для советского периода
и современной государственности России. У нас уже имеются в составе
Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов.- С.48.
141
России республики и их не следует переименовывать в земли, губернии и
т.п., имея ввиду возможные процессы противостояния в случае, если таким
образом будет реализовываться задача создания федерации с однородным по
статусу составом. Именно республиканизация - явление, обнаружившее себя
в борьбе территорий Российской Федерации за их уравнивание в правовом
статусе
с республиками
(Сибирская
и
Вологодская
инициативы
о
преобразовании краев, областей в республики, образование Уральской
Республики в период подготовки и обсуждения проекта Конституции 1993
года). Это свидетельствует о том, что «образ» республики наиболее близок и
понятен региональным властям, то есть в большей мере отвечает их
пред­
ставлениям о форме государственности субъекта Российской Федерации. И
это объяснимо, в частности, тем, что в предшествующей отечественной ис­
тории государственности составными частями СССР и РСФСР являлись
именно республики.
Учитывая современные реалии, процесс преобразования можно было
бы провести в два этапа. Первый, начальный этап, - формально-юридическое
признание в Конституции России в качестве республик наряду с нынешними
республиками краев, областей, автономную область, а также автономные
округа. При этом те автономные округа, которые не обладают необходимым
политическим и кадровым потенциалом, экономически и демографически
маломощны, вправе получить в случае достижения соглашения между ними и
соответствующими краями, областями, в состав которых они входят, статус
административно-территориальной
автономии
в
составе
республики.
Естественно, что возможность приобретения ими статуса республики не
исключается по мере развития или в случае объединения с другими
территориями. Для того чтобы обеспечить реализацию всех этих задач, важно
было бы своевременно определить в федеральном конституционном законе
об изменении статуса субъекта Российской Федерации ( пункт 5 статья 66
142
Конституции Российской Федерации) условия и порядок перехода в статус
республики.
•
Щ
Формально-юридическое преобразование на федеральном конституционном уровне России в Федерацию республик позволит в перспективе пе­
рейти на второй этап совершенствования федеративной структуры . Имеется
ввиду постепенное преобразование Российской Федерации в государство,
состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития
республик. Юридическая основа таких преобразований - непосредственно
закрепленные в тексте российской Конституции нормы, определяющие
необходимые признаки республики, условия и процедуры преобразования, а
также признания в качестве таковых. На основании этих конституционных
положений и соответствующих им законов и иных нормативных правовых
Щ
актов мелкие по территории и численности населения и маломощные по по­
казателям экономического развития республики получают рекомендации по
преобразованию (слиянию с другими республиками либо переходу в статус
административно-территориального
образования
в
составе
другой
республики). Субъект Федерации реализует рекомендации путем проведения
референдума населения.
Думается, что такой процесс преобразования станет осуществляться в
случае, если удастся создать новый режим
^
финансово-экономических
отношений, при котором статус республики будет связан не только с
расширением
прав, но и увеличением
бремени
ответственности
за
реализацию этих прав. В этом случае маломощные территории будут
вынуждены сливаться с другими субъектами Федерации. Поэтому диссертант
полагает, что второй этап структурного преобразования Федерации должен
объективно повлечь за собой укрупнение и соответственно сокращение чис­
ла республик - субъектов Федерации, ибо в таком случае легче добиться их
^
однородности и управляемости в общегосударственном масштабе.
Успех
решения этой задачи зависит ,однако, от того, насколько регионы сами про­
чувствуют политическую и экономическую выгоду от такого укрупнения.
Преобразование федераций - не только российская проблема. К приме­
ру, Германия тоже вынуждена решать нелегкую задачу реформирования
федеративного устройства в связи с неоднородностью земель в территори­
альном и количественном масштабе ( Для сравнения: если земля Бавария
имеет территорию в 70 тысяч кв.км и население 11 млн. человек, то земля
Бремен - соответственно лишь 404 кв.км и 654 тыс. человек).
В
качестве
подтверждения
возможности
предлагаемого
пути
небезинтересен мексиканский опыт конституционного регулирования совер­
шенствования
структуры
федерации.
Конституция
Мексиканских
Соединенных штатов содержит целый раздел, регулирующий условия и
порядок приема и образования нового штата. В числе условий, в частности,
определяется наличие не менее
120 тыс. жителей и представление
доказательств того, что упомянутое население или часть населения штата
располагает
достаточными
средствами
для
обеспечения
своего
политического существования.
Законодательное обеспечение процесса совершенствования структуры
Федерации
путем
закрепления
в
Конституции
РФ
положения
о
преобразовании всех субъектов Федерации в республики - самый быстрый и
радикальный путь, но он может так и не быть реализован в ближайшем бу­
дущем. Поэтому целесообразно было бы предусмотреть в законодательстве
уже сейчас и другой, постепенный путь приближения России к симметрич­
ной Федерации республик. Речь идет об инициировании преобразования от­
дельных субъектов в республики и соответственно развитии в дальнейшем
этого процесса, как массового. Реализация такой задачи потребует включе­
ния соответствующих норм в федеральный конституционный закон об
изменении
статуса
субъекта
Российской
Федерации.
В
нем
важно
предусмотреть условия и процедуру преобразования в республику, смысл
144
которых заключается, в частности, в четком
определении основных
государственно-правовых признаков, необходимых для признания субъекта
Федерации республикой; в оценке вариантов возможных государственноправовых последствий такого преобразования; в предварительном изучении
каждого конкретного случая через использование специальной процедуры; в
установлении порядка решения данного вопроса Федеральным Собранием
РФ, а также процедуры разрешения разногласий и обжалования в
Конституционный Суд Российской Федерации в случае отказа.
Вышеизложенное
Сопоставление
позволяет
особенностей
прийти
к
конституционной
следующим
модели
выводам.
российского
федерализма с общими чертами, выявленными как прогрессивные при
оценке современных моделей федерализма сквозь призму мировой практики,
дает основание считать, что российская модель имеет в значительной мере
переходный характер. В ней наблюдается сочетание централизации и
нецентрализации,
дуалистических
и
кооперативных
отношений.
О
неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также
попытка найти компромисс между ассиметрией и принципом равноправия
субъектов Российской Федерации, между национальным и территориальным
принципами структуирования Федерации. Переходный характер российской
модели федерализма имеет тем не менее тенденцию к ее развитию в сторону
демократизации и повышения эффективности. Существуют конкретные пути
совершенствования структуры Российской Федерации и преодоления ассиметрии как источника конфликтности в федеративных отношениях. Снятие
препятствий в этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в
устранении
тех
противоречий,
причинами
временного
которые
характера,
так
вызваны
и
как
искусственно
объективными
созданными
барьерами, конструктивные пути ликвидации которых возможны и реальны.
145
ГЛАВА 3.
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
§ 1. Государственный суверенитет Российской Федерации
Государственный
суверенитет
является
неотъемлимым
свойством
государства. Несмотря на то, что теория государственного суверенитета
возникла как идейное обоснование унитарной системы правления, ее
сущность оказалась универсальной как для унитарного, так и федеративного
государства.
В современной отечественной науке государственный суверенитет
рассматривается " как свойство и способность государства самостоятельно,
без вмешательства извне определять свою внутреннюю и внешнюю политику
при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты
прав
национальных меньшинств, соблюдения норм международного права"'.
В последнее время в зарубежной науке получают развитие тенденции
выдвижения альтернатив теории государственного суверенитета как основы
единства и публичности государства. Так, Винсент Остром замечает, что
отличительная черта американского федерализма как основы установления
порядка
в
суверенитета.
обществе
"состоит
Демократия
в
выдвижении
опирается
на
альтернативы
множество
теории
разнообразных
сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и
полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично
совпадающих механизмов правления".
По
мнению
диссертанта,
развитие
демократии
в
направлении
расширения роли разнообразных самоуправляющихся сообществ отнюдь не
' Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- Москва: Издательство "Рес­
публика", 1994.-С.4.
^ Винсент Остром.- Смысл американского федерализма.- С. 69.
146
составляет альтернативу теории суверенитета. Теория государственного
суверенитета и признание договорного и самоуправленческого начала в
федеративном государстве
не есть антиподы. Наоборот,
достижение
сочетания того и другого есть условие формирования и развития федерации
как демократического правового государства.
В этой связи применительно к сложившимся реалиям для России
весьма насущными видятся исследования, направленные на поиск путей
гармоничного сочетания
принципов государственного
суверенитета и
развития договорных самоуправленческих начал России как федерации.
В настоящий
период теория федеративного государства, его госу­
дарственного суверенитета исследуется в неразрывной связи с представ­
лениями о современных ценностях демократии, права, развитого гражданс­
кого общества. "Современная политическая мысль,- отмечает Б.С.Крылов,исходит из того, что государство может считаться суверенным только тогда,
когда оно реализует волю народа и когда его система управления
демократична"'.
Именно
необходимость
реализации
свойств
государственного
суверенитета Федерации в единстве с требованиями обепечения становления
и и развития России как федеративного демократического и правового
государства и предопределяет специфику разделения государственной власти
современной конституционной модели российского федерализма. Если
проанализировать
круг
предметов
ведения
Федерации,
полномочия
федеральных органов государственной власти, установленные в Конституции
РФ, то в основной своей части они составляют вопросы, связанные с
реализацией государственного суверенитета Российской Федерации как
средства, обеспечивающего эффективное и стабильное функционирование и
развитие России как правового демократического государства.
Проблемы суверенитета в Российской Федерации. - С. 14.
147
В России теория государственного суверенитета рассматривается в
качестве
одного
из
фундаментальных
гносеологических
источников
обеспечения создания эффективной системы разделения государственной
власти
по
фундамент,
вертикали.
Отечественной
определяющий
наукой
концептуальные
создан
положения,
теоретический
касающиеся
понимания государственного суверенитета, его соотношения с народным и
национальным
суверенитетами,
признания
невозможности
абсолютного
суверенитета ' .
Вместе с тем в российской науке и практике до сих пор имеют место
разногласия в ответе на вопросы о том, может ли государственный сувере­
нитет быть разделен между Федерацией и ее субъектами и возможно ли
признание государственного суверенитета республик как субъектов Рос­
сийской Федерации^.
Данные вопросы по-разному трактуются не только в современной
отечественной науке, но и различно решаются в российской практике
конституционного и законодательного регулирования.
В зависимости от того, как концептуально решается данная проблема,
меняется модель разделения государственной власти между Федерацией и
субъектами Российской Федерации.
В мировой науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения
Г.Еллинека о том, что государства, вошедшие в Федерацию, сохраняют оп­
ределенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Однако в целом имеет
' См: Левин И.Д. Суверенитет. М.,1948, Безуглов А.А. Суверенитет советского на­
рода.- М.: , 1975. ; Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве.- М.,
1963. и др. Проведены первые исследования проблем обеспечения государственного
суверенитета применительно к современным условиям.- См.:Проблемы суверенитета в
Российской Федерации.- М.Л993; Джунусов М.С. Суверенитет как социальный феномен.М., 1994; Барциц И.Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и практике Российской
Федерации.- М., 1995 и др.
^ Об этом более подробно см.; Михалева Н.А. Конституционные реформы в россий­
ских республиках.- В кн. " Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.:
«Манускрипт», 1995.- С. 7-14.
148
место тенденция отказа от признания суверенитета составных частей
Федерации.
Диссертант придерживается позиции тех отечественных и зарубежных
ученых, кто считает, что государственный суверенитет не может быть
разделенным, делятся лишь права Федерации и ее составных частей .
Идеей суверенитета субъектов Федерации в свое время уже "перебо­
лели" идеологи построения федерации в США, Швейцарии, Германии,
Мексики и других стран. Со значительной степенью достоверности можно
утверждать, что идеи суверенитета субъектов Федерации, которой особенно
были "заражены" американцы, пустила в зарубежных странах с устойчивой
федеративной
системой
корни
лишь
в
некоторых
теоретических
исследованиях ее сторонников. В целом в мировой конституционной
практике федеративные государства отказались от использования термина
"суверенное государство" при определении статуса субъектов Федерации.
Если термин "суверенный" и встречается, то используется в более узком
смысле. Например, согласно Конституции Мексиканских Соединенных
Штатов данное государство состоит из штатов, свободных и суверенных во
всем, что относится к их внутренним делам
Приобретение государственного суверенитета субъектом Федерации
означает переход на конфедеративные отношения с бывшей федерацией при
сохранении политических связей. История пока не знает ни одной конфе­
дерации, которая бы оказалась жизнеспособной длительное время. Швейца­
рия как конфедерация прекратила свое существование в 1848 году. Гер­
манский союз продержался с 1815 по 1866 годы, еще кратковременней была
конфедерация в Северной Америке (1778-1787 годы). Нынешнее столетие
подтвердило недолговечность конфедерации на примере Сенегамбии (1981' См., например, Суверенитет в государственном и международном праве. Круглый стол // Советское государство и право.- 1991,- N 5. - С. 3- 28; Разделит ли Россия
участь Союза ССР?.- С. 49; Абдулатипов Р. Парадоксы суверенитета.- М., 1995. С.17.
149
1989), a также Союза ССР, Югославии и Чехословакии в период их резкой
децентрализации и выхода субъектов из состава федерации.
Незначительный по времени, но достаточно разрушительный по своим
последствиям для российской государственности период суверенизации
республик -составных частей России в начале 90-х годов существенно ак­
туализировал проблему защиты государственного суверенитета Российской
Федерации. Задача пресечения процесса конфедерализации, возникшего в
результате
"заглатывания"
суверенитета
снизу
вверх,
нерешенная
Федеративным договором, стала предметом особого внимания действующей
российской Конституции.
В современной российской конституционной модели достаточно четко
I
обозначен принцип государственного суверенитета Российской Федерации
как единого и неделимого, распространяемого на всю ее территорию (статья
4 Конституции Российской Федерации). Действующая Конституция России
изъяла из из оборота понятие "суверенные" в отношении республик в составе
России,
использованное
в
Федеративном
договоре.
Инкорпорировав
положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов
ведения Федерации и ее субъектов, российская Конституция, как уже было
отмечено
ранее,
продекларировала
юридическое
верховенство
норм
Конституции над положениями Федеративного и иных договоров. Тем самым
новой федеральной конституционной моделью установлено: не может быть
никакого делегирования суверенитета снизу вверх путем договора, так как
все основные вопросы разделения государственной власти определены
конституционно.
Признание принципа
государственного
суверенитета
Российской
Федерации предполагает четкое определение объема прав, которым должна
обладать Федерация, чтобы ее государственный суверенитет был обеспечен.
150
Это ,так называемые неотчуждаемые, права федерации. Их потеря означает
лишение государством статуса государственного суверенитета.
В Конституции Российской Федерации закреплены основные признаки
государственного суверенитета России. Это верховенство федерального
права над правом субъектов Федерации; неприкосновенность границ и
территориальная
целостность;
единство
экономического
пространства,
бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; единая армия
(единые Вооруженные Силы), право государства на защиту
своего
суверенитета и прав граждан (право на оборону, ведение военных действий,
введение чрезвычайного положения и т.д.), право на защиту интересов
государства
I
и
его
граждан
вовне
(международная
политика,
внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность); государственная
монополия
на регулирование
народного хозяйства
и управление
важнейшими
отраслями
России, на основные стратегические природные
ресурсы, производство и товары.
Наличие общенационального федерального права и его верховенство в
правовой
системе
Российской
Федерации
обозначено
в
основах
конституционного строя Российской Федерации, Конституция Российской
Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории
Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 4 федеральной
Конституции . Особые юридические свойства федеральной Конституции
определены
в статье 15 Конституции Российской Федерации, в части 1
которой устанавливается положение о том, что Конституция Российской
Федерации
имеет высшую юридическую силу,
прямое действие и
применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные
правовые акты, принимаемые в Российской
Федерации,
не
должны
противоречить Конституции Российской Федерации.
Иногда в юридической литературе в качестве признака государствен­
ного суверенитета выделяют верховенство высших органов государственной
151
власти в системе государственной власти. Такой принцип в отличие от
верховенства федерального права не закреплен в действующей Конституции
Российской Федерации. Это не случайно, так как данный вопрос связан с
доктринальным
толкованием
особенности
разделения
государственной
власти в федеративном государстве на основе разграничения предметов
ведения. Сам по себе принцип разграничения предметов ведения на
федеральном конституционном уровне означает, что верховенство высших
федеральных
органов
государственной
власти
в
системе
органов
государственной власти в Российской Федерации возможно лишь в пределах
ведения Российской Федерации и прав Федерации по предметам совместного
ведения.
Содержание системы разделения государственной власти по вертикали,
I
основанной на федерализме, предполагает органичное сочетание принципов
государственного суверенитета и субсидиарности.
В качестве наглядного примера, где ярко прослеживается необходи­
мость такого сочетания, может быть приведена проблема разделения прав по
регулированию и управлению природными ресурсами.
Месторасположение
природных
ресурсов
может
охватывать
территорию одного субъекта и территорию нескольких субъектов. По логике,
если ресурсы охватывают только территорию одного субъекта, то почему бы,
основываясь на принципе субсидиарности не отдать в ведение данного
субъекта Федерации регулирование этих вопросов. Однако существуют ,так
называемые, стратегические и невозобновляемые природные ресурсы, и
право
на
их
распоряжение
есть
неотъемлимый
элемент
защиты
государственного суверенитета государства в целом, прав и свобод всех
граждан данного государства и интересов его народа в целом. Поэтому как
бы ни была разнообразна мировая практика в разрешении проблемы
разделения государственной власти по регулированию и управлению
природными ресурсами между федерацией и ее субъектами, государство
152
предусматривает конституционные гарантии защиты ее суверенитета. К
примеру, нетрадиционно широкими правами в области природопользования
обладают провинции в Канаде. В соответствии с частью YI Акта о
Конституции Канады 1982 года именно на легислатуры провинций, а не на
Оттаву была возложена компетенция в отношении "развития, сохранения и
регулирования
производства
невозобновляемых
природных
и лесных
ресурсов". Однако в Акте о Конституции Канады предусматривается при­
оритет федерального законодательства в случае возникновения конфликтной
ситуации'.
Несмотря на однозначное решение в Конституции Российской Федера­
ции вопроса о единстве государственного суверенитета Российской Феде­
рации и определение основных признаков государственного суверенитета
4
Российской
Федерации,
данный
основополагающий
принцип
государственного устройства не соблюдается на иных уровнях правового
регулирования. Основной камень преткновения - жизнеспособность идеи
суверенитета республик как составных частей России. Недостаточно
последовательна, к сожалению, и позиция федеральных органов власти в
этом
вопросе.
В
настоящее
время
в
российском
федеральном
законодательстве сложилось два взаимоисключающих подхода.
Первый - отказ от признания государственного суверенитета субъектов
Федерации. Этот подход, как уже было отмечено выше, обозначен в
Конституции Российской Федерации.
Другой подход - признание государственного суверенитета республик.
Так, в соответствии с договором, подписанным между органами госу­
дарственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан в
лице президентов России и Башкортастана, последняя признается суверен­
ным государством в составе России.
' См.: Конституция Канады. Конституционный акт 1982 года. - В кн. Конституции
зарубежных государств.- Учебное пособие.- М.: Изд-во БЕК.- С.526-528.
153
Еще большее разнообразие подходов наблюдается на уровне право­
творчества субъектов Российской Федерации.
Значительная
степень
отклонения от конституционного принципа государственного суверенитета
Российской Федерации имеет место в конституционном (уставном) и
текущем
законотворчестве
субъектов
Российской
Федерации.
В
законодательстве субъектов Российской Федерации можно встретить по
меньшей мере три подхода к пониманию государственного суверенитета
субъектов Федерации: полного суверенитета, разделенного суверенитета
(суверенитета в суверенитете), ограниченного суверенитета.
Теория государственного суверенитета как
Федерации, так и ее
составных частей берет гносеологические корни из советской теоретической
t
и официальной доктрин сочетания суверенитета СССР и суверенитета
союзных республик в составе СССР. В основу создания Союза ССР была по­
ложена именно эта концепция, выдвинутая В.И.Лениным. В свое время В.И.
Ленин, подвергнув критике сталинский план автономизации, предложил мо­
дель Союза суверенных республик, сохраняющих свою независимость'. В
дальнейшем советские ученые, пользующиеся авторитетом в юридической
научной среде, стремясь сгладить противоречивость
данной формулы,
выступили за признание параллельного существования государственных
суверенитетов Федерации и ее субъектов, подчеркивая при этом ограничен­
ность государственного суверенитета республик государственным сувере­
нитетом Федерации ^.
Однако в современной период в лице ряда официальных кругов и
ученых, как правило, представляющих политическую элиту и научную школу
республик в составе России, развитие получила не концепция ограниченного
' Ленин В.И. Поли.собр.соч.- Т.45.- С.212.
^ См,например, Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и приктика).- М.,
1977; Курс советского государственного права.- Т.2. - С.81; Златопольский Д.Л. СССР федеративное государство, - М.,1969.-С.256-257 и другие.
154
суверенитета
(ограниченных
государственного
суверенных
суверенитета
прав),
субъектов
а
теория
Российской
полного
Федерации,
признанных по Конституции республиками (государствами)' .
После принятия Конституции
большинство
республик
государственном
не стали
суверенитете.
Российской
спешить
Некоторые
Федерации
с отменой
из
1993 года
деклараций
республик,
о
например,
Башкортостан, Бурятия в своих новых конституциях, принятых уже после
вступления в силу федеральной Конституции, вновь определили себя
суверенными государствами. Другие (например, республика Коми), не
называя себя в новых конституциях суверенными, тем не менее закрепляют
положения
i
суверенитета
о
распространении,
республики
на
так
всю
ее
называемого,
государственного
территорию.
Государственный
суверенитет республик признается и в договорах, заключаемых между
республиками. Так, в преамбуле договора о дружбе и сотрудничестве между
Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 года
указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих
сторон. Подписанный в Уфе
18 августа
1994 договор о дружбе
и
сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия
констатирует
их
государственный
суверенитет.
Таким
образом,
Башкортостан как бы берет на себя право Российской Федерации на приз­
нание другого суверенного государства.
На уровне субъектов Российской Федерации по- разному трактуется и
объем государственного суверенитета. В целом наблюдается тенденция
выхода за рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфе­
деративных связей.
' См,например, Проблемы конституционного развития суверенной республики.Уфа, 1992; Федерализм - глобальные и российские измерения. - В кн. Международная
научно-практическая конференция. - Казань - сентябрь, 1993.
155
Отказ от признания основ конституционного строя и принципов
федеративного устройства России и создание собственной модели отличает в
первую
очередь
конституционное
законодательство
республик
и,
в
особенности, Татарстана, Башкортостана, Саха (Якутии), Тывы, Ингушетии и
частично Бурятии'.
Действующие на момент написания данной диссертации конституции
вышеназванных республик закрепляют по сути конфедеративный тип связей.
Республика рассматривается как суверенное государство, строящее свои
отношения с Федерацией путем делегирования ей предметов ведения и
полномочий
приоритет
I
ратификация
на основе договора.
перед
федеральной
федеральных
законов
Договору с Федерацией отдается
Конституцией.
органами
Предусматривается
государственной
власти
субъектов Российской Федерации (республики Саха (Якутия) и Ингушетия).
Было бы однако не совсем справедливым видеть только со стороны
этих республик посягательство на суверенные права Российской Федерации.
Отголоски" региональной суверенизации" 1990-1991 годов наблюдаются в
законотворчестве и других субъектов Федерации. Обобщая складывающиеся
тенденции,
можно выделить
следующие
наиболее
типичные
случаи
противоречий между российской Конституцией и конституциями (уставами)
субъектов Российской Федерации, направленные на вымывание элементов
государственного суверенитета России.
Самая распространенная категория противоречий связана с нарушени­
ем принципа верховенства Конституции России и федеральных законов. В
конституционном (уставном) законотворчестве субъектов Федерации в
одностороннем порядке устанавливается право приостановления действия
'Особые отношения между Россией и Чечней в данном случае не рассматриваются,
так как они, по мнению диссертанта, полностью вышли за рамки конституционно
установленных федеративных отношений на тот период, когда автор писал данную рабо­
ту.
156
законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат
Конституции (Уставу) или законам субъектов Российской Федерации
(Якутия, Башкортостан,Тыва, Коми), суверенным правам и интересам
субъекта
Федерации
федеральных
(Дагестан),
органов
законодательству
или
приостановления
исполнительной
интересам
власти,
населения
действия
актов
противоречащих
субъекта
Федерации,
высказанным на референдуме (Саратовская область).
Озабоченность вызывают попытки субъектов Федерации вторгнуться в
прерогативу российского государства на установление единой государс­
твенной границы и обеспечение целостности территории России в соот­
ветствии с нормами международного и внутригосударственного права. В
I
Декларации о принципах международного права, касающихся дружествен­
ных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.)
установлено: "Каждое государство должно воздерживаться от любых
действий, направленных на частичное или полное нарушение национального
единства и территориальной целостности любого другого государства или
страны"' . В соответствии с частью 3 статьи 4 федеральной Конституции
Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность
своей территории. Часть 2 статьи 67 Конституции РФ закрепляет положение
о том, что Российская Федерация обладает суверенными правами и
осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной
экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом
федеральным законом и нормами международного права.
К
сожалению,
недопонимание
в региональном
данного
важнейшего
законотворчестве
требования
имеет
место
государственного
суверенитета России. Так, в статье 5 Конституции Республики Саха (Якутия)
закрепляется
положение
о
том,
что
воздушное
Международное право в документах. М., 1982.- С. 10.
пространство
и
157
континентальный шельф на территории Республики Саха (Якутия) являются
собственностью и неотъемлимым достоянием народа Республики Саха
(Якутия).
Но не только республики склонны клонить чашу суверенитета в воп­
росах юрисдикции государственных границ на свою сторону. Такое настро­
ение наблюдается и в других субъектах Федерации. Диссертант в свое время
давал заключение на проект Устава Сахалинской области, в редакции
первого чтения от 7 сенября 1994 года. В нем была закреплена задача
заключения договора данной области с Российской Федерацией, по которому
Сахалинская область должна приобрести государственную власть на части
территории континентального шельфа островов Сахалинской области и
исключительной экономической зоны Российской Федерации. Возможно ли
I
заключение договора, нарушающего статью 67 Конституции России,
согласно которой Российская Федерация обладает суверенными правами в
этой сфере?
Подобные взгляды региональных
властей субъектов Федерации
противоречат не только федеральным конституционным нормам, но и
нормам международного права, согласно которым континентальный шельф
не является и не может являться частью государственной территории
прибрежного
либо
другого
государства
(Женевская
конвенция
по
континентальному шельфу 1958 года). Допустив такие нарушения, Россия
как государство стало бы нарушителем норм международного права.
Нельзя оставить без внимания и другие случаи вымывания суверенных
прав Российской Федерации через перераспределение предметов ведения
Российской Федерации
в ведение субъекта Федерации в конституциях
(уставах) субъектов Российской Федерации. Это закрепление отдельными
республиками за собой прав объявления военного положения, принятия
решений по вопросам войны и мира (Тыва); принятия республиканских
законов
о
воинской
службе
(Башкортостан,
Саха
(Якутия), Тыва);
158
установление порядка введения чрезвычайного положения на территории
субьекта Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия,
Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и др.); дачи согласия субъекта
Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований
(Северная Осетия); определение всех природных ресурсов,находящихся на
территории субъекта Федерации, его собственностью (Ингушетия, Саха
(Якутия),
Тыва);
регулирование
вопросов
внешней
политики
и
международных отношений, закрепление права самостоятельно выступать
участником
международных
отношений,
заключать
международные
договоры (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми,
Свердловская, Новгородская области, Краснодарский край и другие).
Как уже было замечено ранее, особенностью правового режима, в
I
рамках которого предполагается обеспечение государственного суверенитета
России, является признание договора как правовой формы регулирования
федеративных отношений (статья 11 Конституции Российской Федерации).
Анализ допустимости таких договоров сквозь призму обеспечения
основных
признаков
государственного
суверенитета
Федерации
свидетельствует о наличии некоторого несоответствия между моделью
государственного суверенитета и пределами заключения договоров такого
типа.
В статье 4 Конституции Российской Федерации провозглашается вер­
ховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на
всей территории Российской Федерации. Данный принцип не учтен в статье
11 Конституции Российской Федерации, где федеральный закон не обозначен
как форма разграничения предметов ведения и полномочий. В то же время
именно данная форма регулирования федеративных отношений определяется
в качестве основной в статье 76 Конституции Российской Федерации, где
речь идет о принятии правовых актов по предметам ведения Российской
Федерации, предметам совместного ведения и предметам ведения субъектов
159
Российской Федерации. Поэтому остается спорным и дискуссионным вопрос
о соотношении договора и федерального закона по их юридической силе.
Договоры по-разному определяют соотношение федерального закона и
договора. В одних приоритет отдается договору (договоры с Татарстаном,
Республикой Башкортостан, Кабардино-Балкарией), в других - федеральному
законодательству (например, договоры с Саха (Якутией), Бурятией, Северной
Осетией -Аланией, Тверская областью, Иркутской областью и УстьОрдынским Бурятским автономным округом).
Представляется, что позиция по данному вопросу должна основываться
на статье 4 Конституции Российской Федерации, определившей верховенство
федеральных законов как одно из основных свойств государственного
I
суверенитета
Российской
Федерации.
Это
подразумевает
приоритет
федерального закона над договором и означает, что, основной формой
разграничения предметов ведения и полномочий должен быть признан
федеральный закон, в то время как договор необходимо рассматривать в
качестве
дополнительной
к федеральному
закону
формы
правового
регулирования.
Другой вопрос, который неизбежно возникает при толковании статьи
11 Конституции РФ, касается понимания предметов ведения, разграничива­
емых договорами. Если исходить из принципа верховенства Конституции
Российской Федерации, определившей перечень предметов ведения Федера­
ции и предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской
Федерации, то не может быть и речи о разграничении того, что уже
конституционно определено. Какое-либо перераспределение установленного
в договорах перечня предметов ведения, изъятие с их помощью отдельных
предметов ведения договорами - все это ставит данные документы по юри­
дической силе на один уровень с федеральной Конституцией. Следовательно,
речь
может
идти
лишь
о
конкретизации
предметов
ведения
при
160
разграничении полномочий между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Противоречивость Конституции Российской Федерации в определении
модели договорного регулирования не лишает тем не менее ее свойств
выступать в качестве "ограничителя" развития договорного процесса.
Последний ставится в конституционные рамки, выражаемые в первую
очередь в требованиях соблюдения основных свойств государственного
суверенитета Российской Федерации при осуществлении
договорного
регулирования. К сожалению, в реальной практике заключения договоров
между
федеральными
органами
государственной
власти и органами
государственной власти данные требования не выполняются в должной мере.
I
В этой связи представляется важным обозначить тенденции развития
договорных
форм
регулирования,
подрывающие
государственный
суверенитет Российской Федерации. Проведенный диссертантом анализ
свидетельствует о том, что данные тенденции оказываются аналогичными
тем, что обнаруживаются при изучении конституционного (уставного)
законотворчества субъектов Российской Федерации.
Среди таких тенденций следует выделить прежде всего практику
использования договора в качестве формы отказа от конституционно
закрепленной на федеральном уровне концепции единого и неделимого
государственного суверенитета Российской Федерации и осуществления
попытки проведения идей государственного суверенитета составных частей
Федерации.
Тенденция отхода от конституционно закрепленного требования еди­
ного и неделимого государственного суверенитета Российской Федерации
наиболее ярко обозначена первыми тремя договорами, заключенными в 1994
году с Татарстаном, Башкортостаном и Кабардино-Балкарией. И по форме, и
по содержанию данные договоры выходят за пределы договорного регули­
рования, определенные статьей 11 Конституции Российской Федерации, и
161
устанавливают фактически конфедеративный тип связи. Сторонами данных
договоров обозначены не органы государственной власти, а Российская
Федерация и субъект Российской Федерации. Название договоров "О разг­
раничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий" вво­
дит неизвестное действующей Конституции России понятие "делегирование".
Как уже было ранее неоднократно отмечено, при определении федеративных
отношений, сложившихся в России, данный термин является неуместным. О
делегировании друг другу полномочий может идти речь лишь при
формировании федерации как союза,
объединяющего ранее
суверенные
государства.
Особо следует обратить внимание на определение в договорах статуса
Татарстана
(
и Башкортостана.
Республика Татарстан
объявляется го­
сударством, объединенным с Российской Федерацией, а Башкортостан, как
уже было отмечено ранее, - суверенным государством. Таким образом, в на­
рушение Конституции Российской Федерации создан прецедент договорного
признания федеральными органами государственной власти государственно­
го суверенитета республики, являющейся субъектом Российской Федерации.
Другую опасность для государственного суверенитета Российской
Федерации составляяет тенденция разрушения "договорным правом" россий­
ской конституционно-правовой системы и вымывание договорами элементов
государственного суверенитета Российской Федерации.
Большинство подписанных договоров содержат положения, которые
по сути в той или иной степени меняют, изменяют либо дополняют россий­
скую Конституцию и федеральные законы.
Обобщая практику заключения договоров, необходимо отметить
следующие
наиболее
серьезные
нарушения
Конституции
Российской
Федерации. Установленные Конституцией Российской Федерации предметы
совместного ведения перераспределяются в договорах в ведение субъектов
Федерации, а вопросы, относящиеся к исключительному ведению России-
162
ской Федерации - в совместное ведение или даже в ведение субъектов
Российской Федерации.
Наиболее грубым нарушением конституционной модели разграничения
предметов ведения является передача предметов исключительного ведения
Федерации
в
ведение
субъектов
Федерации
(например,
создание
Национального банка Татарстана и Башкортостана в соответствии с
договорами федеральных органов государственной власти с органами
государственной власти данных республик) или в совместное ведение
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например,
вопросы защиты суверенитета и территориальной целостности,общие и
коллизионные вопросы гражданства по договорам с Татарстаном и
I
Башкорстостаном; банковское дело по договорам с Кабардино-Балкарской
Республикой и Республикой Северная Осетия-Алания).
Иногда конкретизируемый предмет ведения Российской Федерации
определяется как предмет совместного ведения. К таким особенным
предметам совместного ведения можно отнести "регулирование вопросов,
связанных
с
переработкой,
использованием
драгоценных
металлов,
драгоценных камней и изделий, расположенных в Свердловской области",
"организация прохождения альтернативной гражданской службы (договоры с
Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской областью).
Другая тенденция выхода за пределы федерального конституционного
разграничения предметов ведения - перераспределение вопросов совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в ве­
дение субъектов Федерации (обеспечение защиты прав и свобод человека и
гражданина по договорам с Татарстаном, Башкортостаном, КабардиноБалкарской Республикой; решение вопросов адвокатуры и нотариата, по
договорам с Татарстаном и Башкортостаном).
В большинстве уже заключенных договорах перечень предметов
совместного
ведения
Российской
Федерации
и ее
субъектов
шире
163
установленного в статье 72 российской Конституции (по договору с
Татарстаном 17 новых сфер,с Башкортостаном и Сахой (Якутией) - И, с
Кабардино-Балкарией - 8, с Северной Осетией - 14, с Бурятией - 3, со
Свердловской областью - 8, с Калининградской областью - 11, с Удмуртской
республикой - 11 и др.)В результате такого перераспределения Российская Федерации как
государство теряет
важные элементы
государственного
суверенитета,
составляющие рычаги федерального управления и контроля.
Предметы ведения, по которым Федерация "впускает" ее субъектов в
"неприкосновенную" по российской Конституции зону
государственного
суверенитета, можно разделить на три группы. Первую группу составляют
I
вопросы обороны, государственной безопасности, защиты государственных
границ и территориальной
целостности
России;
вторую - вопросы
международной и внешнеэкономической деятельности и, наконец, третью финансовое,
валютное,
кредитное
и
таможенное
регулирование,
государственная монополия на важнейшие отрасли народного хозяйства.
Для первой и третьей группы предметов ведения Российской Федера­
ции характерен в большинстве случаев переход в статус предметов сов­
местного ведения. Так, в совместное ведение передаются вопросы защиты
государственной и территориальной целостности (Татарстан, Башкортостан,
Кабардино-Балкария, Северная Осетия); введение на территории субъекта
Федерации чрезвычайного положения (Кабардино-Балкария); конверсия
(Татарстан, Башкортостан, Северная Осетия, Удмуртия, Свердловская и
Оренбургская области); координация разработки и производства вооружений
и военной техники на территории субъекта (Татарстан и Башкортостан);
функционирование
предприятий
оборонного
комплекса
(Свердловская
область, Удмуртия); размещение воинских частей и военных объектов на
территории
Республики
(Башкортостан),
вопросы
продажи
оружия,
боеприпасов, военной техники и другого военного оружия (Татарстан);
164
установление порядка реализации высвобождаемого военного имущества
(Удмуртия, Калининградская и Свердловская области); банковское дело,
координация бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и ценовой полити­
ки,
управления
информационными
общими
и
энергетическими,
другими
транспортными,
системами,
магистральным,
железнодорожным, трубопроводным, воздушным и водным транспортом
(Татарстан, Северная Осетия, Кабардино-Балкария).
Один из серьезных вопросов, который возникает в связи с изменением
статуса предметов ведения - это права субъектов Федерации на осу­
ществление правового регулирования по обозначенным предметам совмест­
ного ведения. Если в данном случае руководствоваться постановлением
Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда по­
ложений
Устава - Основного
Закона Читинской
области,'
которым
установлено, что отсутствие соответствующего федерального закона по
предметам совместного ведения не препятствует принятию закона субъекта
Федерации по данному предмету, то становится понятной вся сложность
ситуации для Российской Федерации в случае придания предметам ведения
Российской Федерации статуса предметов совместного ведения.
Еще более сложная ситуация складывается в отношении второй группы
предметов ведения Российской Федерации. Здесь даже имеют место случаи
передачи предметов ведения Российской Федерации в ведение субъекта
Федерации. Так, согласно договору с республикой Татарстан данная
республика признается самостоятельным участником международных и
внешнеэкономических связей. Последствия такой самостоятельности уже
дали о себе знать. В частности, без согласования с соответствующими
федеральными органами, как того требуют федеральные законы "О
международных
внешнеторговой
договорах"
и
деятельности",
"О
государственном
Республика
регулировании
Татарстан
подписала
165
межправительственные соглашения о торгово-экономическом и научнотехническом сотрудничестве с Болгарией, Турцией и Венгрией.
Обобщая выизложенное, следует отметить что в современный период в
конституционном регулировании государственного суверенитета Российской
Федерации сложилось противоречие между признанием в Конституции РФ
концепции единого и неделимого государственного суверенитета России и
практикой ее отрицания в нормах конституционного (уставного) и текущего
законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, а также
отдельными двусторонними договорами о разграничении предметов ведения
и полномочий, заключенными между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов. Такая ситуация в немалой степени
обусловлена "живучестью" теорий государственного суверенитета республик
в составе Российской Федерации. Диссертант не считает данную теорию
конструктивной и полагает, что дальнейшее ее воплощение в правовых актах,
вступающих в противоречие с федеральной Конституцией будет все более
усиливать дезинтеграционные процессы в российской государственноправовой системе, способствовать дальнейшей конфедерализации в системе
разделения власти по вертикали в ущерб задачам становления России как
федеративного государства.
См.: Вестник Конституционного Суда.- 1996.-N 1.- С.34-42.
166
§ 2. Единство системы государственной власти
в Российской Федерации
В свое время Томас Гоббс в "Левиафане" заметил, что существует
только один способ создать сильное государство - это единство власти . Хотя
данное требование и носит универсальный характер для любого государства,
следует отметить, что приницип единства системы государственной власти в
условиях федеративного государства содержит несколько иной смысл, неже­
ли в унитарном государстве. Если в унитарном государстве единство госу­
дарственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в феде­
ративном государстве система связей базируется на сочетании субординации
с принципиально иным характером отношений нецентрализации и коопера­
ции.
В соответствии со статьей 5 Конституции РФ федеративное устройст­
во Российской Федерации основано на ее государственной целостности,
единстве системы государственной власти. Наряду с территориальной цело­
стностью единство системы государственной власти является непременным
условием государственной целостности.
Принцип единства системы государственной власти в сочетании с
принципом субсидиарности предопределяет особенности правового регули­
рования разграничения государственной власти по вертикали в рамках госу­
дарства. Как замечено Н.А.Ушаковым, совокупная компетенция органов
государства должна охватывать все правомочия, необходимые для осуществ­
ления функций государства, а различные органы не должны предписывать
при одних и тех же обстоятельствах взаимоисключающие друг друга правила
См.: Томас Гоббс Избр.соч. М.; Мысль,1965.
167
поведения (непротиворечивость норм права - один из принципов-постулатов
права как нормативной системы)' .
Принцип единства системы государственной власти является более
широким понятием, нежели принцип единства системы органов государст­
венной власти. Наряду с единством системы органов государственной вла­
сти, он выражается в единой политике законотворчества, государственного
регулирования и управления, в наличии механизмов координации деятельно­
сти и институтов представительства.
Требование единства системы органов государственной власти означа­
ет
их определенную соподчиненность (субординацию). Соподчиненность
может выразиться как в полной централизации системы, которые могут быть
I
присущи только унитарным государствам, так и в наличии отдельных эле­
ментов централизации, допустимых , а по определенным вопросам и объек­
тивно необходимых также и в федеративных государствах. Речь идет об эле­
ментах централизации при осуществлении государственного, в том числе су­
дебного и иного правового контроля, о возможности органов государствен­
ной власти вышестоящего уровня применять в предусмотренных законом
случаях меры государственно-правового воздействия на государственные
органы нижестоящего уровня, о нормативно- методическом регулировании и
т.п.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип
единства системы органов государственной власти непосредственно зак­
репляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти.
Система органов исполнительной власти в Российской Федерации
определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства Рос­
сийской Федерации.Особенность единства системы органов исполнительной
' См.: Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирова­
ния,-М., 1997.-С.14-15.
168
власти при федеративном устройстве раскрывается в статьях 77 и 78
Конституции
Российской
Федерации.
Согласно
части
2
статьи
77
Конституции Российской Федерации лишь в пределах ведения Российской
Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные
органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов
Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в
Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве
принцип единства системы органов государственной исполнительной власти
распространяется на все сферы ведения, то в федеративном - на предметы
ведения Российской Федерации и частично - совместного ведения.
Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно
создают свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначают
соответствующих должностных лиц (часть 1 статьи 78 Конституции РФ). До­
пускается
возможность
использования
двух
организационных
форм
реализации компетенции по предметам ведения Федерации - создание
собственных
территориальных
подразделений
и
наделение
этими
полномочиями органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Как правило, по предметам ведения Российской Федерации компетен­
ция на местах осуществляется территориальными подразделениями феде­
ральных органов власти. Так, в соответствии со статьей 5 Федерального
закона от 19 августа 1995 года "О естественных монополиях" для регули­
рования и контроля деятельности субъектов естественных монополий обра­
зуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию ес­
тественных монополий. Органы регулирования естественных монополий для
169
осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные
органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции '.
Это не означает, однако, что органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, а иногда и органы местного самоуправления не
могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации.
Если идти по пути ограничения такой возможности, неизбежно раздувание
системы органов государственной власти и формирование усложненного ме­
ханизма
увязки
деятельности
федеральных
органов
с
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Поэтому в тех случаях, когда возникает целесообразность наделения
органов государственной власти субъектов Федерации отдельными функция­
ми и полномочиями по предметам ведения Российской Федерации или пред­
метам совместного ведения федеральных органов власти либо их территори­
альных подразделений, это допустимо в случае, если такая передача
полномочий не противоречит Конституции Российской Федерации.
На практике такая возможность предусматривается как на уровне
федерального законодательства, так и через
отношений
между
федеральными
органами
договорное регулирование
государственной
власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так,
определенные полномочия переданы, например, органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в области обороны^.
Органы, наделяемые компетенцией по предметам ведения Федерации,
могут иметь статус ,так называемых, органов двойного подчинения. К
примеру, таким статусом обладают территориальные агенства Государс-
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.-1995,- N 34. - Ст.3426.
^ См. статья 7 Федерального закона от 31 мая 1996 года"Об обороне" // Собрание
законодательства Российской Федерации.-!996.- № 23.- Ст. 2750.
170
твенного комитета Российской Федерации по управлению государственным
имуществом^ .
Возможность наделения органов исполнительной власти субъектов
Федерации полномочиями территориальных подразделений федеральных
органов предоставляется и некоторыми договорами, заключенными между
федеральными
органами
государственной
власти
и
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Например, в договорах о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти Чувашской Республики, Свердловской,
Омской,
к
Нижегородской,
Сахалинской,
Тверской,
Ростовской,
Ленинградской областей. Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского
автономного округа. Пермской области и Коми-Пермятского автономного
округа. Хабаровского края закрепляется положение о том, что органы
исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации могут быть
наделены
функциями
(полномочиями,
правами)
территориальных
подразделений (агенств) федеральных органов исполнительной власти по
соглашениям, заключенным органами исполнительной власти субъектов
Федерации с соответствуюш,ими федеральными органами исполнительной
власти^ .Такие правила в принципе носят общий характер и едва ли целесооб­
разно их определять только в отношении одного, конкретного субъекта
Федерации в договоре. Думается, что такая норма должна стать предметом
федерального закона.
' Более подробно см. Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 1992
года «Об утверждении Типового положения о комитете по управлению имуществом края,
области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
обладающем правами и полномочиями территориального агенства Государственного ко­
митета Российской Федерации по управлению государственным имуществом // Собрание
актов Президента и Правительства Российской Федерации,- 1992.- Х» 16.- Ст. 1238.
^ См.: Федеральное конституционное право России.- М.: Издательство НОРМА,
1996,- С.260-342.
171
Федеративный характер накладывает особенности на систему органов
исполнительной власти, которая обладает лишь отдельными элементами
централизации. По характеру данные элементы централизации имеют право­
вую, а не управленческую природу.
Согласно части 2 статьи 85 Конституции РФ Президент Российской
Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов
Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод
человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В
этих положениях обращает на себя внимание два обстоятельства.
Первое
- это
приостановление,
а
не
отмена
актов
органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в то время как
согласно
статье
115 Конституции РФ постановления
и распоряжения
Правительства Российской Федерации могут быть отменены Президентом
Российской Федерации
непосредственно в
случае их противоречия
Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам
Президента РФ. Другое обстоятельство, указывающее на определенную
самостоятельность органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации по отношению к федеральной власти, -
это
невозможность
приостановления действия актов по мотивам их нецелесообразности.
В юридической науке сложилось неоднозначное мнение относительно
того, насколько оправданно полномочие Президента Российской Федерации
приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в условиях признания федеративного устройства Рос­
сии,
Так, А.Е. Козлов считает неоправданным предоставление Президенту
Российской
Федерации
права
приостанавливать
действие
актов
исполнительной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных
172
частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации. По его мнению
установление таких полномочий - скорее дело конституционного правосу­
дия".
В мировой практике встречаются и более значительные полномочия
Президента - главы федеративного государства. Так, законодательные акты
штата Индии могут быть отклонены Президентом, когда они резервируются
на его усмотрение губернатором (ст. 201 Конституции Индии). Думается, что
в условиях нестабильности российской правовой системы, устойчивости тен­
денции принятия в регионах актов, противоречащих российской Конститу­
ции
и
федеральному
предварительного
законодательству,
конституционного
отказываться
контроля,
от
рычагов
осуществляемого
Президентом РФ, едва ли уместно. Как свидетельствует практика последних
трех лет, Президент РФ неоднократно использовал данное полномочие. При
этом в большинстве случаев основанием для приостановления действия актов
являлось превышение исполнительными органами субъектов Российской
Федерации пределов правового регулирования, выражаемое в принятии ре­
шений по предметам, относящимся к ведению Российской Федерации в соот­
ветствии со статьей 71 Конституции РФ ^.
' См.: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования
механизма государственной власти.- Конституционный строй России.- Выпуск 3.- Москва:
ИГиПРАН, 1996.-С. 71,
^ См., например. Указы Президента Российской Федерации от 8 февраля 1995 года
" О приостановлении действия Указов Президента Чувашской Республики от 25 ноября
1994 г. № 130 " О Киселеве М.Ф." и от 29 ноября 1994 г. № 131 " Министре внутренних
дел Чувашской Республики" ; от 29 апреля 1996 года " О приостановлении действия не­
которых постановлений, принятых администрацией Воронежской области"; от 6 июня
1996 года "О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 1
февраля 1993 года № 344 " О создании Национальной страховой компании " Аргыс" Рес­
публики Саха (Якутия)"; от 18 января 1996 года " О приостановлении действия Указа
Президента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. № YII-256 "О мерах по совершен­
ствованию валютного контроля за импортом товаров, работы и услуг предприятиями, уч­
реждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты"; от 30
июля 1996 года "О приостановлении действия постановления Кабинета Министров Рес­
публики Башкортостан от 24 апреля 1995 года № 150 "О мерах по государственному регу­
лированию страховой деятельности в Республике Башкортостан" ; от 8 августа 1997 года "
173
В условиях
отсутствия
жесткой
субординации,
выражаемой
в
непосредственном подчинении органов государственной власти субъектов
Российской Федерации федеральным органам государственной власти,
возрастает
роль
государственного
регулирования
и
государственного
контроля со стороны последних.
Следует заметить, что в настоящее время достаточно интенсивно
развивается федеральное законодательство, определяющее систему органов
федерального государственного контроля и надзора. Отношения в этой сфере
приобретают федеративную природу, как правило, в тех случаях, когда
субъекты Федерации осуществляют полномочия в отношении объектов,
контроль и надзор за пользование которыми относится к юрисдикции феде­
ральных органов. Так, в соответствии со статьей 11 Федерального закона "Об
использовании атомной энергии" органы государственной власти субъектов
Российской
Федерации
в
области
использования
атомной
энергии
осуществляют полномочия собственников на радиационные источники,
пункты хранения и радиоактивные вещества, находящиеся в собственности
субъектов Российской Федерации. В то же время в соответствии со статьей
22 данного закона ядерные материалы подлежат государственному учету и
контролю на федеральном и ведомственных уровнях в системе государс­
твенного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов.
Порядок учета в данном случае определяется Правительством Российской
Федерации '.
Еще одна особенность системы организации исполнительной власти
Российской Федерации, определяемая федеративным характером, - это до­
пустимость по федеральной Конституции договорных отношений между
О постановлении главы администрации Краснодарского края" // Собрание законодательст­
ва Российской Федерации.- ]995,-№7.-Ст.515; 1996.-№ 24.-Ст.2871; 1996.-№ 4.-Ст. 262;
1996.- № 18.- Ст. 2166; 1996.- Х« 32,- Ст.3892; 1997.- № 32.-Ст. 3757.
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 48.- Ст. 4552.
174
органами исполнительной власти. В соответствии с частью 2 статьи 78 Конс­
титуции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти
по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий,
если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федераль­
ным законам. Аналогичное право закрепляется за органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, которые по соглашению с феде­
ральными органами исполнительной власти могут передавать им осущест­
вление части своих полномочий (часть третья статьи 78 Конституции РФ).
Таким образом, для передачи друг другу осуществления части полномочий
требуется взаимное согласие органов исполнительной власти Федерации и
i
субъекта. Такой режим взаимоотношений исключает возможность наделения
органов исполнительной власти субъектов Федерации дополнительнымии
полномочиями со стороны федеральных органов исполнительной власти с
помощью их подзаконных актов в одностороннем порядке.
В отличии от достаточно развитых элементах
децентрализации в
системе органов исполнительной власти система органов судебной власти по
российской Конституции носит в основном централизованный характер.
Единство системы судебной власти вытекает из смысла статей 71, 118,
128 Конституции РФ. Судоустройство закреплено в ведение Российской
Федерации (пункт "о" статьи 71), при этом судебная система устанавливается
Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными
законами (часть 3 статьи 118). Данное положение развивается в части 3
статьи 128 Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок
образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда,
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных
судов устанавливаются федеральными конституционными законами.
Наряду с закреплением принципа федерального законодательного ре­
гулирования судебной системы, единство судебных органов обеспечивается
175
через централизованный механизм назначения судей. Судьи Конституцион­
ного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента
Российской Федерации, а судьи иных федеральных судов в порядке, установ­
ленном федеральным законом.
Специфика российской судебной системы состоит в том, что в ней не
предусмотрено образование хозяйственных судов субъектов Российской Фе­
дерации. Суды общей юрисдикции субъектов Федерации ограничены
институтом мировых судей. В соответствии со статьей 4 Федерального
конституционного закона от 31 декабря 1996 года "О судебной системе
Российской Федерации» к судам субъектов Российской Федерации относятся
i
мировые судьи, являющимися судьями общей юрисдикции субъектов
Российской
Федерации'.
устанавливает,
что
Статья
мировой
28
судья
данного
Федерального
в пределах
своей
закона
компетенции
рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве
суда первой инстанции.
Особенностью правового регулирования статуса мировых судей
является то, что их полномочия и порядок деятельности устанавливаются
федеральным
законом
и
законом
субъекта
Российской
Федерации.
Следовательно, определение правового положения мировых судей относится
к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Если судебная система, охватывающая суды общей юрисдикции и
арбитражные суды построена на принципе централизма, отражающем по
сути наличие в государственном устройстве элементов унитаризма, то в
См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 1.- Ст. 1.
176
отношении, так называемых, конституционных (уставных) судов проведен
принцип нецентрализации, доведенный фактически до абсолюта.
Право субъектов в составе России принимать конституции и уставы
предполагает необходимость создания на уровне всех субъектов Федерации
конституционных (уставных) судов, обеспечивающих в рамках региона пра­
вовую защиту статуса субъектов Федерации и их законов. В Конституции РФ
не предусмотрена непосредственно возможность создания судов субъектов
Федерации и местных судебных органов. Речь идет только о федеральных
судах. До принятия Федерального конституционного закона "О судебной
системе Российской Федерации" субъекты Федерации снизу, самостийно
решали проблемы правовой защиты конституций (уставов) и учреждали в
своих основных законах конституционные (уставные) суды. Так, уже до
принятия данного Федерального конституционного закона конституционные
суды были учреждены в республиках Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия),
Тыва,
Кабардино-Балкарской
Республике;
в республиках
Татарстан
и
Северная Осетия- Алания были созданы комитеты конституционного надзо­
ра. Длительное время велась дискуссия о целесообразности создания таких
судов. Право конституционных и уставных судов осуществлять консти­
туционный надзор не всеми приветствовалось'.
Признание Федеральным конституционным законом "О судебной
системе Российской Федерации" права субъектов Федерации создавать
конституционные, уставные суды не означало создания двойной системы
судопроизводства. Подведомственность Конституционного Суда Российской
Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации не совпадает по действующему законодательству. В соответствии
со статьей 27 названного Федерального закона конституционный (уставной)
' См, например,: Высшая ценность - гражданские права и свободы. Как обеспечить
единое правовое пространство в федеративном государстве // Ваш Выбор. - 1995.- N 5. С.7- 12.
177
суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Россий­
ской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта
Российской
Федерации,
нормативных
правовых
актов
органов
государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного
самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу)
субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции
(устава) субъекта Российской Федерации.
Законодательством
субъектов
Федерации
компетенция
их
конституционных (уставных) судов расширяется, однако, в основном она
ограничивается отношениями, возникаемыми
в рамках
регионального
регулирования. Как правило, компетенция определяется по аналогии с тем,
как определены полномочия Конституционного Суда Российской Федерации.
Например,
согласно
статье
3
Закона
Республики
Бурятия
"О
Конституционном Суде Республики Бурятия" от 25 октября 1994 года
Конституционный Суд Республики Бурятия разрешает дела о соответствии
Конституции Республики Бурятия законов, постановлений и иных актов
Народного
Хурала
Республики
Бурятия;
указов,
постановлений
и
распоряжений Президента Республики Бурятия; постановлений и иных актов
Правительства и других органов государственной власти, органов местного
самоуправления
Республики
Бурятия;
межреспубликанских
и
межрегиональных договоров и соглашений, а также не вступивших в силу
международных договоров Республики Бурятия. Конституционный Суд
Республики Бурятия разрешает также споры о компетенции между органами
государственной власти и органами местного самоуправления Республики,
между отдельными ветвями власти органов государственной власти и
органов местного самоуправления Республики; проверяет конституционность
закона Республики Бурятия по жалобам на нарушение конституционных прав
и свобод граждан и по запросам судов; дает толкование Конституции
178
Республики, выносит заключение о наличии оснований для отрешения
Президента Республики Бурятия от должности' .
В соответствие со статьей 60 Устава Свердловской области к ком­
петенции Уставного Суда относятся следующие полномочия: официальное
толкование Устава области; рассмотрение дел о соответствии Уставу области
законов области и постановлений палат, нормативных актов губернаторов и
правительства Свердловской области, нормативных актов органов местного
самоуправления; рассмотрение споров о компетенции между органами
государственной
власти Свердловской области и органами
местного
самоуправления; дача заключения по запросу областной Думы на со­
ответствие Уставу области действий и решений губернатора области^.
Наряду
с
закреплением
собственной
компетенции
конституционных(уставных) судов субъектов Российской Федерации, их
самостоятельность от федеральной судебной системы проявляется в том, что
финансирование данных судов производится за счет средств бюджета
соответствующего субъекта Федерации, порядок деятельности определяется
законом субъекта Федерации; решение конституционного(уставного) суда
субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не
может
быть
пересмотрено
иным
судом
(статья
27
Федерального
конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации»).
Практически в каждом федеративном государстве, где субъекты Феде­
рации наделены правом принимать свои учредительные акты - основные
законы,
создана
и действует
система
судов,
осуществляющих
го­
сударственную защиту данных актов. Однако важно, чтобы эти акты, их
отдельные положения не просто защищались, а защищались тогда, когда они
' См.: Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. - 1995.- N 2(13).- февраль.
^ См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов Российской Федерации.- М.: Известия, 1995.- Выпуск 1. С.264.
179
соответствуют федеральной Конституции. В противном случае правовая
защита
становится
неконституционной.
Можно
предположить
такую
ситуацию, когда, например, орган местного самоуправления принимает
правовой акт, противоречащий конституции или уставу субъекта Федерации.
Суть этого противоречия заключается в том, что конституция или устав
субъекта Федерации содержит положения не соответствующие Конституции
РФ, и поэтому орган местного самоуправления принимает акт, выбирая в
качестве правовой основы норму федеральной Конституции, а не положения
основного закона субъекта Федерации. В этой ситуации орган го­
сударственной власти, обратившись за государственной защитой конститу­
ции или устава в свой конституционный (уставной) суд, ставит последний в
затруднительное положение, так как суд не рассматривает конституции
(уставы) на предмет их соответствия федеральной Конституции.
Другой пример коллизии, которая возникает в вопросах размежевания
юрисдикционной деятельности, связана с включением республиками в ком­
петенцию своих конституционных судов проверку
законов
по
жалобам
конституционных прав
граждан
и запросам
и свобод граждан.
судов
конституционности
на
нарушение
Глава 2 федеральной
Конституции устанавливает права, свободы и обязанности гражданина и
человека, составляющие правовой статус личности в Российской Федерации.
Они могут изменяться только на федеральном уровне и только в порядке,
установленном Конституцией России (ст.ст. 64, 71 Конституции Российской
Федерации).
Органы
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации вправе закреплять лишь нормы, обеспечивающие защиту прав и
свобод человека и гражданина (п "б" статьи 72 Конституции Российской
Федерации).
Вместе с тем большинство республик в своих конституциях также
определяют права и свободы граждан. При этом не везде имеет место точная
инкорпорация статей федеральной Конституции.
180
Некоторые
редактируют,
из
республик
дополняют
в
перечень
своих
прав,
конституциях
свобод
и
"чуть-чуть"
обязанностей,
установленных в Конституции РФ. Более "решительные" воплощают в своих
основных законах собственные оригинальные системы правового положения
человека и гражданина'. Можно встретить случаи изъятия из установленного
федеральной Конституцией перечня прав и свобод человека и гражданина от­
дельных прав (например, запрет права на частную собственность по
Конституции
Республики
Тыва).
Наблюдаются
попытки
отдельных
республик выделить права лиц, относящихся к "титульным" или коренным
национальностям.
К
примеру,
в
статье
31
Конституции
Тывы
устанавливается, что порядок приобретения гражданства определяется с
учетом демографической ситуации в республике и способствует обеспечению
устойчивого
преобладания
коренной
нации, защите
ее
этнического,
культурного и духовного наследия и достояния. Этнические тувинцы,
проживающие
за
рубежом
имеют
по
Конституции
Республики
преимущественное право перед другими иностранцами в приобретении
гражданства^.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что при рассмотрении
вопросов о конституционности актов в связи с нарушением законом
республики конституционных прав и свобод граждан может возникнуть
коллизия
между
нормой
федеральной
Конституции
и
положениями
Конституции республики. Однако обязанность применения в этом случае
положений федеральной Конституции не оговорена в законодательстве,
определяющем статус конституционных судов субъектов Федерации. Отсюда
Конституционный
суд Республики, применяя
норму
республиканской
' См., например конституции республик Татарстан, Башкортостан и Тыва - В кн.
Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.: "Манускрипт", 1995.
' Там же.- С. 330.
181
Конституции, противоречащую в свою очередь положениям федеральной
Конституции, оказывается сам "нарушителем" последней.
Думается, что в связи с наличием вышеизложенных и других подобных
казусов
юрисдикция
конституционных
(уставных)
судов
Российской
Федерации должна быть расширена. Данные суды следует наделить правом
оценки конституций (уставов) субъектов Федерации с точки зрения их
соответствия
Конституции
Российской
Федерации,
если
в
процессе
рассмотрения дел в рамках их компетенции возникает коллизия между
нормой федеральной Конституции и положениями конституции (устава)
субъекта Федерации. При этом в отличие от Конституционного Суда РФ
решения конституционных (уставных) судов по этому вопросу не должны
являться окончательными. Конституционный Суд РФ в этом случае следует
наделить правом пересмотра решений конституционных (уставных) судов в
порядке высшей аппеляционной инстанции.
Именно по такому пути идет мировая практика, а в некоторых странах
режим конституционного контроля является еще более радикальным, нежели
вариант, предлагаемый диссертантом. Так, в США подобно Верховному Суду
США
верховные
суды
отдельных
штатов
также
обладают
правом
конституционного надзора. Они не только могут отменить любой закон
штата
под
предлогом
его
несоответствия
конституции
штата,
но
ревизировать конституцию штата. Верховный суд штата может признать
недействительным любой раздел конституции штата на том основании, что
он противоречит федеральной конституции. При этом все эти решения суда
штата могут быть пересмотрены в порядке аппеляции Верховным Судом
США'.
' См.,например, Kincaid J. The New Judicial Federalism//The Council of State
Government.-Vol. 61.- 1988,-P. 163-169,
182
Широкие контрольные права в отношении конституционных судов зе­
мель имеются у Федерального конституционного Суда ФРГ. Он рассматри­
вает жалобы на решения конституционных судов земель (ч.1 § 90 Закона о
Федеральном конституционном суде) и одновременно оценивает их соответ­
ствие Основному закону ФРГ; выступает в качестве инстанции, куда консти­
туционные суды земель при расхождении в толковании Основного закона и
решения Федерального конституционного Суда или конституционного суда
другой земли обязаны обратиться за решением ( ч. 3 ст. 100 Конституции
ФРГ), или куда они, как любые другие суды, вправе направлять запросы, если
у них возникают сомнения относительно соответствия закона земли феде­
ральной Конституции; выносит решения, обязательные для всех конститу­
ционных органов федерации и земель , в том числе и конституционных су­
дов земель ( ч. 1 § 31 Закона о ФКС)'.
Расширение юрисдикции конституционных (уставных) судов Россий­
ской Федерации соответствует требованиям пункта "а" части 1 статьи 72
Конституции
Российской
Федерации.
совместном ведении Российской
Согласно
Федерации
данному
и субъектов
пункту
в
Российской
Федерации находятся вопросы обеспечения соответствия конституций и
законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов
краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным
законам. Поэтому введение общей подведомственности Конституционного
Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в
случае, обозначенном выше, означает по сути реализацию пункта "а" части 1
статьи 72 Конституции РФ и создание в этом смысле по аналогии с
исполнительной властью единой системы власти, где Конституционный Суд
РФ в пределах его полномочий по данному предмету совместного ведения
' См.: Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и
право.- 1995.- № 5.- С. 124-125.
183
становится
высшей
аппеляционной
инстанцией
по
отношению
к
конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации.
В отличие от системы судебных и исполнительных органов власти
Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы
власти субъектов Российской Федерации не образуют единую систему зако­
нодательных (представительных) органов власти. В данном случае можно
говорит лишь о единстве власти, обеспечиваемой широким применением
элементов нецентрализации и использованием элементов централизации в
форме правовой субординации лишь в исключительных случаях.
Следует заметить, что по вопросу о том, составляет ли законодательная
власть Федерации и ее субъектов единую систему органов, имеют место раз­
ные точки зрения. Близкой к автору данной работы позиции придерживается
Л.Ф.Болтенкова, которая замечает, что законодательные (представительные)
органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему
органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации,
однако "это вхождение
не полное, а лишь отдельными сторонами".
Основные доводы в пользу этого приводятся следующие: "...названная ветвь
власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не
только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном
Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган
государственной власти Российской Федерации"'. В данном случае справед­
ливо ставится вопрос о единстве законодательной власти. Однако речь все же
идет, как представляется, именно о единстве власти, а не системы органов.
Болтенкова Л.Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов.- С. 51.
184
Не случайно Конституция РФ говорит непосредственно лишь о единстве
системы
органов
судебной
и
исполнительной
власти.
В
том,
что
законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую
систему органов государственной власти, собственно говоря, и заключается
особенность
федеративных
отношений,
специфика
разделенного
законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном
государстве.
Для суверенного государства, независимо от формы его
государственного
устройства,
важное
значение
имеет
единство
законодательной власти для обеспечения его государственной целостности.
Так как законодательная власть осуществляется не только Федерацией, но и
субъектами Федерации, единство законодательной власти должно быть
обеспечено в необходимых для федеративного типа связей формах.
В этом отношении современная конституционная модель организации
законодательной власти принципиально отличается от модели, действующей
в советский период. Согласно концепции единства органов народного пред­
ставительства
Советы народных депутатов всех уровней рассматривались
как единая система
органов государственной власти.
В сответствии со
статьей 89 Конституции СССР 1977 года Советы народных депутатов - Вер­
ховный Совет СССР, Советы союзных республик, Советы автономных рес­
публик, краевые, областные Советы народных депутатов. Советы народных
депутатов автономных областей, автономных округов, районов, городов, по­
селковые и сельские Советы народных депутатов составляли единую систе­
му органов государственной власти. Аналогичные нормы содержались
конституциях союзных республик.
органов
в
Исходя из принципа единства системы
союзная Конституция и конституции союзных республик жестко
регламентировали организационно-правовые формы деятельности Советов
народных депутатов всех уровней.
Как уже было замечено ранее, в современных моделях федерализма
широкое развитие получили механизмы вертикальной и горизонтальной коо-
185
перации - партнерства в процессе разделения и осуществления власти. Одна
из существенных сторон вертикального партнерства заключается в том,
чтобы через совместное правотворчество и правоприменение добиваться
эффективного осуществления государством власти на всех его уровнях.
Среди форм кооперации в процессе осуществления власти по предме­
там совместного ведения значительное место отводится координации дея­
тельности. Координация (от латинского coordinatio- расположение в порядке)
означает "согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий,
действий, составных частей чего-либо)"' . Как справедливо указано в
юридической литературе, этимология понятия координации применительно к
взаимоотношениям органов и лиц - согласование каких-либо действий, учет
позиций ^.
Термин "координация" используется в Конституции
Российской
Федерации только при определении видов предметов совместного ведения, и
это не случайно, так как в данных вопросах сферы интересов Федерации и ее
субъектов тесно пересекаются.
Современная
практика
взаимодействия
федеральных
органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Россий­
ской
Федерации
выработала
согласование принятия решений
разнообразные
формы
и осуществления
координации:
иных юридически
значимых действий, текущее взаимное информирование, совместные органы,
решения и программы.
Формы координации отдельных видов деятельности по предметам
совместного ведения определяются в федеральном законодательстве. Так, в
соответствии со статьей 9 Федерального закона "О государственном
' См.: Ожегов СИ. Словарь русского языка.- М.: "Русский язык", 1983.- С.261;
Словарь иностранных слов.- М.: "Русский язык".-1980.- С.259.
^ Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации
и ее субъектов.- В кн. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской
Федерации: М., ИЗиСПЛ995. - С.49-50.
186
еторговой
деятельности"
координация
внешнеторговой
деятельности
субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Россий­
ской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется путем
разработки и реализации решений федеральным органом исполнительной
власти по согласованию с соответствующими органами исполнительной
власти субъектов Российской
Федерации, включая заключение
меж­
дународных договоров Российской Федерации, непосредственно затрагиваю­
щих внешнеторговые интересы субъектов Российской Федерации, а также
путем взаимного обмена информацией между ними в этой области. Еще одна
форма координации, определяемая в данном Федеральном законе, - непос­
редственное участие стороны, с которой согласовывается решение, в
разработке акта. Согласно части 4 статьи 12 данного Федерального закона
разработка предложений по государственной внешнеторговой политике
Российской Федерации, регулированию внешнеторговой деятельности ее
участников, заключению международных договоров Российской Федерации в
области внешнеторговых связей осуществляется федеральным органом
исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации
непосредственно возложены координация и регулирование внешнеторговой
деятельности совместно с другими федеральными органами исполнительной
власти в пределах их компетенции. В случае, если затрагиваются интересы
субъектов Российской Федерации, разработка указанных предложений
осуществляется при участии соответствующих органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
Аналогичные
формы
координации
предусмотрены
в
сфере
международных связей в Федеральном законе от 15 июля 1995 года "О
международных договорах Российской Федерации" ^.
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- N° 42.- Ст. 3923.
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- N 21.- Ст.
908.
187
При определении форм координации важно учитывать, что предмет
совместного ведения может быть разделен на вопросы ведения Федерации,
вопросы совместного ведения и вопросы ведения субъекта Федерации. В
этом случае задачи и процедуры координации могут различаться в зависи­
мости от того, какая группа вопросов является объектом координации. Так, в
соответствии с пунктом "о" части 1 статьи 72 к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов относится координация между­
народных и внешнеэкономических связей, а также выполнение международ­
ных договоров. В данном случае речь идет об участии федеральных органов в
решении вопросов, которые могут быть отнесены не только к совместному
ведению, но и к ведению субъекта Федерации - его международные и
внешнеэкономические связи , а также о роли федеральных органов и органов
власти субъектов Федерации в обеспечении согласования деятельности при
организации выполнения международных договоров Российской Федерации
- предмета ведения Федерации.
В Федеральном законе "О международных договорах Российской
Федерации" проводится дифференциация в понимании координации в
зависимости от того, затрагиваются ли предметы ведения субъектов Россий­
ской Федерации,
или
компетенция
органов
государственной
власти
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Основная
форма
координации,
предусмотренная
указанным
Федеральным законом, - участие представителей органов государственной
власти в подготовке проекта международного договора, а также в
переговорах и процедуре его подписания. В соответствии со статьей 4
вопросы участия решаются федеральными органами исполнительной власти
по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской
Федерации, на которые возложена соответствующая функция. В то же время
степень жесткости процедуры учета мнения субъектов Федерации различна в
зависимости от того, затрагиваются ли только вопросы по предметам совме-
стного ведения, либо одновременно они касаются и
предметов ведения
субъектов Федерации.
Международный договор Российской Федерации, затрагивающий
вопросы,
относящиеся
заключается
по
к ведению
согласованию
с
субъекта
Российской
органами
Федерации,
государственной
власти
заинтересованного субъекта Российской Федерации, на которые возложена
соответствующая функция. При осуществлении согласования вопросов
заключения
международного
договора
Российской
Федерации
сооветствующие органы государственной власти заинтересованного субъекта
Российской
Федерации
уведомляются
федеральными
органами
исполнительной власти о предельных сроках направления предложений,
составляющих не менее двух недель. Непредоставление в указанный срок
ответа
не
препятствует
внесению
предложения
о
заключении
международного договора Российской Федерации.
Несколько
отношении
иное
содержание
международного
координации
договора,
предусматривается
затрагивающего
в
предметы
совместного ведения. В данном случае процедура согласования является
менее
жесткой:
направление
основных
положений
или
проекта
международного договора для учета мнения заинтересованного субъекта
Российской Федерации. Основные положения или проект международного
договора направляются федеральными органами исполнительной власти
органам государственной власти заинтересованного субъекта Российской
Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Поступившие
предложения рассматриваются при подготовке проекта.
Более подробное регулирование форм координации осуществляется
актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации, определяющими статус федеральных органов исполнительной
власти, прежде всего в положениях о федеральных министерствах и
ведомствах. Однако в российской практике встречаются акты, специально
!89
посвященные вопросам координации отдельных видов деятельности. Это
касается
прежде
всего
сфер,
затрагивающих
вопросы
защиты
государственного суверенитета, прав и свобод человека и гражданина,
интересов народа Российской Федерации. В этом отношении характерным
примером является Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996
года "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской
Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской
Федерации"'.
Данным
Указом
на МИД РФ возложена
обязанность
способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной
власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие
этих органов, их должностных лиц в международной
деятельности
обеспечивало
политики
соблюдение
принципа
единства
внешней
и
выполнение международных обязательств. Координирующая роль МИД РФ
определена в Указе в следующих направлениях:
- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
информируют в установленном поряке МИД РФ об осуществляемых
международной деятельности
и международных связях: официальных
поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других
договоренностях;
- проекты соглашений субъектов Российской Федерации с субъектами,
X
административно-территориальными
образованиями
иностранных
государств (включая проекты соглашений об открытии представительств)
подлежат согласованию с МИД РФ;
- на чрезвычайных и полномочных послов Российской Федерации в
иностранных государствах возлагается обязанность обеспечивать проведение
единой политической линии Российской Федерации в государстве пре­
бывания и с этой целью координировать деятельность и осуществлять
См.: Собрание законодательства Российской Федерации // 1996.- № 12.- Ст. 1061.
190
контроль за работой находящихся в государстве их пребывания представи­
тельств субъектов Российской Федерации, открываемых в установленном
порядке на территории отдельных субъектов, административно-территори­
альных образований.
Анализ
современных
свидетельствует
о
процессов
необходимости
особого
федерализации
внимания
к
России
процедурам
согласования как одной из основных форм координации, в случаях, если
одновременно затрагиваются интересы Федерации и субъектов Федерации.
Для Федерации механизм согласования важен прежде всего для обеспечения
защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, основ
конституционного
строя
РФ,
государственного
суверенитета
России.
Субъектам Федерации механизм согласования дает дополнительные рычаги
для учета их интересов в процессе правотворчества и правоприменения, а
также большую уверенность в том, что федеральный акт не изымет их
"естественные" права, не лишит их рычагов защиты интересов граждан и
народа их территории. В результате согласования удается преодолевать те
разногласия по разделению государственной власти по вертикали, наличие
которых провоцирует конфликтность - характерную черту в реально
складывающихся в России федеративных отношениях. Поэтому важно
первоначально преодолеть разногласия через систему превентивных мер,
I
обеспечиваемых согласованием.
В качестве одной из основных форм учета интересов субъектов
Федерации следует рассматривать отлаженный механизм согласования с
органами государственной власти субъектов Федерации федеральных зако­
нопроектов. Наряду с учетом мнения субъектов Федерации в процессе
федерального законотворчества через создание второй палаты высшего
законодательного органа, представляющей регионы, мировая практика идет
по пути использования специальных процедур и форм согласования позиций
непосредственно с субъектами федерации при принятии федеральных
191
законов. Например, в Швейцарии принятию решений на федеральном уровне,
затрагивающих
консультаций
их
интересы,
обязательно
предшествует
и согласований, при осуществлении
процедура
которой
тщательно
выясняются все "за" и "против". Тем самым противоречия в Швейцарии
стремятся разрешать до их возникновения' .
Нормы о необходимости направления федеральных законопроектов по
предметам совместного ведения для их рассмотрения субъектами Российской
Федерации, как известно, были зафиксированы в Федеративном договоре.
При этом республикам гарантировалось обязательное рассмотрение их
предложений Верховным Советом РСФСР. Данные положения так и не были
развиты
I
федеральным
законодательством,
хотя
с
этой
целью
подготавливались различные варианты российского закона о механизме
реализации Федеративного договора.^
В
регламентах
Государственной
Думы
и
Совета
Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации процедурам согласования
уделено весьма незначительное внимание. В них,в частности, не были
определены
последствия
ненаправления
проектов
законов
субъектам
Федерации по предметам совместного ведения, ответственность лиц,не
обеспечивших
ъ
соблюдение
законопроектов субъектами
данной
процедуры,
сроки
Федерации,позволяющие
рассмотрения
им в нормальном
режиме (а не в течение 3-5 дней, как это происходит зачастую сегодня)
проводить обсуждение направляемых им законопроектов. Не разрешены и
такие вопросы - обязаны ли обе палаты согласовывать
законопроекты,
каковы
Государственная
Дума
должны
не
быть
обеспечит
правовые
федеральные
последствия,
согласования
принятого
если
ею
' См.: Прибытков К. Разрешено все, что не запрещено // Российский вести.- 10 ян­
варя 1994 года.
^ См., например, Правовой механизм реализации положений Федеративного
договора. Сборник рекомендаций.- М.,1993.- С.5-19.
192
федерального закона с субъектами Федерации, а Совет Федерации сочтет
необходимым направить этот закон на согласование с регионами, может ли
он по этому основанию отклонить закон? В регламентах обеих палат Феде­
рального Собрания РФ не установлены процедурные гарантии реализации
законодательными
органами
субъектов
Российской
Федерации
права
законодательной инициативы. Наконец, не решен весьма существенный
вопрос, насколько и в каких случаях должна быть учтена воля субъектов
Федерации при согласовании проектов федеральных актов по предметам
совместного ведения. Если отрицательное заключение по законопроекту дано
более чем половиной субъектов Российской Федерации, то не логично ли в
таком случае прекратить законодательную процедуру по данному варианту
законопроекта либо создать согласительную комиссию, рабочую группу для
урегулирования разногласий?
Нерешенность всех этих вопросов не единственная юридическая
проблема, возникаемая при попытке реализации механизмов согласования
федерального законотворчества. Сам по себе факт регулирования взаимо­
отношений с субъектами Федерации в процессе законодательной деятель­
ности только внутренними регламентными актами палат российского парла­
мента аномален. Регламентные нормы должны базироваться на положениях
г
федерального закона, регулирующего механизм согласования проектов фе­
деральных законов по предметам совместного ведения, И Государственная
Дума, и Совет Федерации могут в любой момент пересмотреть нормы их
регламента единолично и изъять из них положения о согласовании.
Следовательно, необходим федеральный закон, который бы урегулировал
условия
и порядок
согласования
федерального
законотворчества
по
предметам совместного ведения.
Неоднократные
попытки
принятия
Государственной
Думой
федерального закона, включающего в себя положения о согласовании
проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, терпели
193
неудачу. В декабре
1994 года депутаты отказались одобрить проект
федерального закона, внесенного в Государственную Думу по инициативе
Р.Г.Абдулатипова "О порядке реализации положений Конституции Россий­
ской Федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и
Федеративного договора", содержащий такие процедуры. В июле 1995 года
не был принят ни один из двух
альтернативных
законопроектов
о
разграничении предметов ведения и полномочий ( один был внесен от имени
Президента Российской Федерации , другой - депутата В.В. Михайлова), в
которые также была включена норма о
субъектами
Федерации
совместного ведения.
федеральных
необходимости согласования с
законопроектов
Летом 1995 года
по
предметам
был отклонен Государственной
Думой еще один проект федерального закона, на этот раз уже определяющий
не только требование, но и процедуры согласования, внесенный в порядке
законодательной
инициативы
Московской
городской
Думой
"О
законодательном регулировании по предметам совместного ведения Россий­
ской Федерации и субъектов Российской Федерации". И лишь 25 апреля 1997
года Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят
Федеральный
закон
"Об общих принципах
и порядке
разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
X
Российской
Федерации
Российской
Федерации",
непосредственное
и органами
государственной
в разработке
участие*.
Все,
что
власти
субъектов
которого диссертант
принимал
удалось
включить
в
данный
Федеральный закон ограничилось одной статьей, определяющей лишь самые
общие положения о согласовании законопроектной деятельности. Тем не
менее данные нормы, в случае если закон будет принят, создадут определен­
ные законодательные гарантии учета мнения субъектов Федерации. Согласно
' На момент завершения данной диссертационной работы этот Федеральный закон
отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ, создана согласительная
комиссия по его доработке.
194
статье 13 Федерального закона "Об общих принципах и порядке разграни­
чения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации", проекты федеральных законов по предметам
совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами
права
законодательной
инициативы,
а
также
после
их
принятия
Государственной Думой в первом чтении, направляются в соответствии с
Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти
субъектов
Федерации
установленный
для
внесения
Государственной
предложений
Думой
срок.
и
замечаний
в
Представленные
в
установленный срок органами государственной власти субъектов Российской
I
Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных
законов по предметам совместного ведения подлежат обязательному
рассмотрению соответствующим
принимаются
либо
комитетом Государственной Думы и
отклоняются
в
установленном
Регламентом
Государственной Думы порядке. В случае, если органы государственной
власти более чем половины субъектов Российской Федерации выскажутся
против указанного проекта федерального закона в целом, по решению
Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия с
i
участием депутатов Государственной Думы и представителей заинтересо­
ванных субъектов Российской Федерации. Представители субъектов Рос­
сийской Федерации, уполномоченные органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, вправе принимать участие с правом
совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по
предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной
Думы и в создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и
комиссиями рабочих группах.
Включение в федеральный закон данных положений означает по сути
создание базовых процедур согласования позиций и предотвращения тем
195
самым потенциальных споров о конституционности принимаемых законов и
о компетенции между органами государственной власти Российской Федера­
ции и ее субъектов. Вместе с тем, по мнению диссертанта, данные процедуры
недостаточны. Нужен специальный закон, определяющий условия и про­
цедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения.
При этом не следует ограничивать ее только закреплением порядка согла­
сования проектов федеральных законов, в данном законе целесообразно
определить процедуры согласования и проектов других важнейших видов
актов, издаваемых или заключаемых по предметам совместного ведения
федеральной властью: международных договоров, нормативных актов
Президента
I
и
Правительства
Российской
Федерации,
федеральных
министерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих
интересы более, чем одного субъекта Федерации.
Данные вопросы лишь частично регулируются в настоящее время в
федеральных
отраслевых
и функциональных
законах
по
предметам
совместного ведения. В них иногда предусматриваются случаи согласования
проектов актов федеральных органов. Однако данными законами процедура
зачастую определяется неполно, что создает проблемы в ее реализации. К
примеру, как уже было замечено ранее, в соответствии со статьей 4
Федерального закона "О международных договорах"
X
предусматривается
обязательная процедура согласования с органами государственной власти
международного договора Российской Федерации, затрагивающего вопросы,
относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации. Из содержания
данной статьи, однако, непонятно,
с кем
именно
согласовываются
международные договоры: с законодательным или исполнительным органом
власти. Указание на то, что это орган государственной власти, на который
возложены соответствующие функции, не вносит ясность, ибо одна и та же
функция, но разным способом может реализовываться одновременно как
законодательным, так и исполнительным органом власти.
196
Таким образом, необходимо в едином федеральном законе закрепить
все основные процедуры согласования федерального правотворчества, а при
ф^
необходимости и внутрифедерального договорного регулирования
W
предметам совместного ведения. В данном законе важно установить правило
обязательного
определения
субъектов
и
предмета
согласования
по
в
федеральных законах, издаваемых по конкретным предметам ведения.
Наряду с правотворчеством, необходимость согласования и даже
получения согласия другой стороны федеративных отношений возникает в
процессе правоприменения, а также конкретной деятельности по управлению
государственными делами. При этом согласование порой необходимо не
только по схеме" сверху вниз", но и наоборот.
щ
Механизм согласования " сверху вниз" действует применительно к
W
процессам осуществления компетенции по предметам совместного ведения.
Например, согласно статьи 5 Федерального закона от 21 декабря 1994 года
"О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера" границы зон чрезвычайных ситуаций определяются
назначенными в соответствии с законодательством Российской Федерации и
законодательством субъектов Российской Федерации руководителями работ
по ликвидации чрезвычайых ситуаций по согласованию с исполнительными
i
органами государственной власти и органами местного самоуправления, на
территории которых сложились чрезвычайные ситуации . Напротив, в
случаях, когда требуется обеспечение реализации полномочий федеральных
органов по предметам ведения Федерации, необходимым
становится
согласование деятельности "снизу вверх". К примеру, соответствии с
Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР
от 25 мая 1995 года "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках"
"решения федеральных органов
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- N 1 .Ст.1.
197
исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий­
ской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам создания,
реорганизации
%
и ликвидации
предусмотренных
хозяйствующих
антимонопольным
субъектов
(в
законодательством),
случаях,
а
также
предоставления льгот отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким
хозяйствующим
субъектам
подлежат
согласованию
с
федеральным
антимонопольным органом, если иное не предусмотрено законодательными
актами Российской Федерации" (дополнения в статью 7 Федерального
закона) .
Весьма
важное
значение
в
условиях
формирования
модели
кооперативного федерализма приобретает механизм согласования по поводу
I
осуществления полномочий в отношении объектов государственной власти и
определения их режима. О единстве подходов в данном случае пока говорить
не приходится. Наблюдается разнообразие, обоснованность которого еще
предстоит оценить юридической наукой.
Различие подходов условно можно было бы сгруппировать в два
варианта: жесткий и мягкий. Под жестким вариантом подразумеваются
случаи, когда по федеральному
закону требуется согласие
субъекта
Федерации на принятие федеральным органом решения. К примеру, согласно
Федеральному закону от 14 марта 1995 года "Об особо охраняемых
X
природных
территориях"^
государственные
природные
заповедники,
национальные парки учреждаются постановлением Правительства РФ при
условии согласия субъектов Российской Федерации на отнесение его
территории к объектам федеральной собственности, принимаемым на
основании представления органов государственной власти субъектов Россий-
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.-1995.- N 17.Ст. 680.
^ См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 9.Ст. 324.
198
ской Федерации и специально уполномоченного на то государственного
органа Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Однако
случаи, когда требуется согласие субъекта Российской Федерации, весьма
редки.
\
Наиболее
типичным
является
"мягкий"
вариант,
по
которому
федеральный закон предусматривает согласование деятельности. Например, в
соответствии со статьей 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 года "О
природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и
курортах" ' территория признается лечебно-оздоровительной местностью или
курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта
Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными
органами исполнительной власти.
Особое значение сегодня в российской политической практике
придается вопросам согласования создания структурных подразделений
федеральных органов исполнительной власти в регионах и кадровой
политики в этом направлени. Актуальность этих вопросов предопределена
значительной концентрацией на уровне субъектов Федерации структурных
подразделений федеральных органов исполнительной власти. Среднее число
структурных подразделений, формируемых в регионе, которые назначаются
сверху, без согласования с субъектами Федерации колеблется от 40 до 65. В
%
этой связи вопрос о необходимости согласовании с субъектами Федерации
как создания территориальных подразделений федеральных органов испол­
нительной власти, так и кандидатур руководителей таких подразделений с
субъектами Федерации активно поднимается в официальных политических и
научных кругах^.
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 7.Ст. 258.
^ См.: Строев Е.С. Российский федерализм: нужно идти дальше общих формул //
Федерализм. 1996. -N 3.- С. 8.
199
Нельзя сказать, что возможность согласования этих вопросов с ор­
ганами государственной власти субъектов Федерации исключается по дейсЛ\
твующему федеральному законодательству. Однако наличие таких федераль-
^
ных норм, во-первых, оказывается редким исключением, а, во-вторых, их
включение, как правило, не устраняет неопределенность в реализации
данного права. Так, в соответствии с абзацем 2 статьи 3 Федерального закона
от 3 марта 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Россий­
ской Федерации "О недрах" реализация общей федеральной политики
недропользования в Российской Федерации возлагается на федеральный
орган
управления
государственным
подразделения, создаваемые по
фондом
и его
территориальные
согласованию с субъектами Российской
^
Федерации' . Статья 36 данного закона, посвященная государственному
^
управлению отношениями недропользования также содержит положение о
том, что федеральный орган управления государственным фондом недр
создает свои территориальные подразделения по согласованию с субъектами
Федерации. Однако процитированные нормы носят общий характер, так как
неясно, кто определяет - как и с кем в данном случае согласовывается
создание подразделения, предполагает ли это требование одновременно и
необходимость согласования кандидатуры руководителя подразделения.
Частично попытка решения проблемы урегулирования
m
вопросов
согласования кадровой политики в регионах предпринимается в договорах
между
федеральными
государственной
Федерации
власти
пытаются
органами
государственной
субъектов
через
Российской
данные
документы
власти
и органами
Федерации.
добиться
Субъекты
для
себя
определенных прав в этой сфере. Анализ договорной практики позволяет
обнаружить некоторое несходство подходов.
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 8.Ст. 298.
200
Первый вариант - включение в договор положений общего характера,
касающихся согласования кадровой политики. Так, в соответствии с Дого1^
вором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
^
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Удмуртской Республики «осуществление согласованной кадровой
политики в сфере реализации предметов совместного ведения и полномочий,
установленных настоящим Договором, отнесено к совместному ведению".
Другой вариант - закрепление конкретной нормы о согласовании наз­
начения на должность и освобождения от должности руководителей терри­
ториальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. В
данном случае роль органов исполнительной власти субъектов Российской
^
Федерации в решении вопросов назначения и согласования назначения кад-
^
ров понимается субъектами Федерации также по-разному. Так, имеет место
пример закрепления требования об обязательном согласовании с исполни­
тельной властью субъекта Федерации кандидатур руководителей всех
территориальных подразделений федеральных органов исполнительной
власти, осуществляющих
свою
деятельность
на
территории субъекта
Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Чувашской Республики от 27 мая 1996 года
^L
предусматривает правило назначения на должность и освобождения от
должности
руководителей
всех
территориальных
федеральных органов исполнительной
подразделений
власти, осуществляющих
свою
деятельность на территории Чувашии, с Президентом Чувашской Республики
или по его поручению с Председателем Кабинета министров Чувашской
Республики ( статья И). Однако более
распространенный вариант -
наделение субъектов Федерации правом назначения и освобождения от
должности руководителей органов, осуществляющих функции и полномочия
территориальных подразделений федеральных органов, по согласованию с
201
соответствующими федеральными органами исполнительной власти (см.,
например, договоры со Свердловской областью, Иркутской областью и УстьОрдынским Бурятским автономным округом. Пермской областью и КомиПермятским автономным округом, Хабаровским краем и другие). В
некоторых договорах дополнительно
выделена процедура
назначения
председателя комитета по управлению имуществом, осуществляющего свою
деятельность на территории субъекта Федерации и имеющего статус органа
двойного подчинения. Так, в соответствии со статьей 10 Договора о
разграничении
предметов
ведения
и
полномочий
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Свердловской области председатель областного комитета по управ­
лению
государственным
территориального
имуществом,
агенства
наделенного
Государственного
полномочиями
комитета
Российской
Федерации по управлению государственным имуществом, руководители
других
областных
органов
исполнительной
власти,
находящихся
одновременно в областном и федеральном подчинении и выполняющих
функции
территориальных
подразделений
федеральных
органов
исполнительной власти, назначаются на должность и освобождаются от
должности
губернатором
Свердловской
области
по согласованию
с
соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иной
порядок
не
установлен
федеральным
законом.
Аналогичные
нормы
содержатся в договорах с Республикой Чувашии (статья И), с Хабаровским
краем ( статья 12).'
Сложившаяся практика индивидуального договорного регулирования
правил, которые по сути должны быть установлены как единые для всех
субъектов Федерации, едва ли может быть признана допустимой. Нужны
единые правила согласования кадровой политики, закрепить которые
' См.: Федеральное конституционное право России.- М.: Издательство НОРМА,
1996.-С. 260-342.
202
следовало бы ,по мнению диссертанта, в статутных федеральных законах, в
частности, о Правительстве Российской Федерации, о федеральных органах
исполнительной власти, а также в положениях о конкретных министерствах и
ведомствах.
Наряду с процедурами согласования, важное значение в обеспечении
формирования российской системы разделения государственной власти на
основе кооперации, имеет создание государственных и общественных
структур по координации деятельности между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Рос­
сийской Федерации. Как правило, деятельность создаваемых федеральнорегиональных органов имеет совещательный характера. Их цель заключается
в совместном обсуждении проблем до принятия федеральным органом
решения; в сглаживании возникающих между центром и территорией
конфликтов, коллизий; для поиска компромисса, нахождения консенсуса, ибо
авторитет принимаемых решений на основе рекомендаций таких органов
достаточно высок.
В
зарубежной
практике
достаточно
широко
разнообразные
правительственные
и
организации,
координирующие
федеральное
распространены
негосударственные
и
органы
и
региональное
законотворчество и процессы реализации законодательных актов. Это
периодически созываемые совещания премьер-министров федерации и
субъектов федерации для обсуждения и принятия важных вопросов в
Австралии,
Канаде,
президентских
Индии,
Пакистане,
и полупрезидентских
Папуа-Новой
федерациях
Гвинее.
используется
В
форма
совещаний президента с губернаторами (в США, например). Периодический
созыв таких совещаний нередко позволяет снимать зарождающеесся
напряжение, не дает возможности дорасти до острых форм конфликта.
Весьма распространена практика создания совместных органов по
управлению конкретными отраслями, созыва конференций
министров
203
федерации и субъектов федерации, ведающих отдельными вопросами
(например, транспортом). К примеру, в ФРГ активно функционируют
постоянные совместные комиссии и советы федерации и земель по вопросам
>
планирования в области образования, финансового развития, экономической
политики,
научных
законотворчества
и
исследований.
исполнения
Кроме
законов
того
в
координацией
Германии
занимаются
Конференции премьер-министров земельных правительств и отраслевых
министров (внутренних дел, экономики, финансов, образования и культуры).
Интерес
представляют
и горизонтальные
органы
координации,
взаимодействующие с федеральной властью достаточно эффективно. К
примеру, в США активную роль в кооперации законотворчества играет
Национальная
конференция уполномоченных
по унификации
законов
штатов'.
В России создание подобных структур находится еще пока в зачаточ­
ном состоянии. Следует однако отметить, что определенные сдвиги в этом
направлении уже имеются.
Так, по мнению диссертанта, немалый интерес в этом отношении
представлял образованный 10 июня 1994 года и просуществовавший два года
Координационный совет по взаимодействию палат Федерального Собрания
Российской Федерации и органов законодательной (представительной) влас­
ти субъектов Федерации, осуществлявший свою деятельность в период ра­
боты
Федерального
Собрания
РФ
первого
созыва.
На
заседаниях
Координационного Совета обсуждались проекты федеральных законов
(зачастую предлагалось определить отношение к альтернативным проектам),
модельные акты для субъектов Федерации, практика законотворчества. Это
позволило сблизить позиции, устранить многие разногласия, возникаемые в
процессе законотворчества Российской Федерации и ее субъектов.
См.гФедерация в зарубежных странах. М.: Юрид.лит., 1993.- С.16.
204
С созданием и началом функционирования Координационного Совета
важное значение приобрело органичное сплетение вместе с ним других
структур, имеющих отношение к процессам согласования законотворчества и
>
его унификации. Речь идет прежде всего об уже проявивших
свою
дееспособность экономических ассоциациях регионов (сейчас их, как извест­
но,
восемь)'
и активно
формирующихся
объединениях
(ассоциациях)
законодательных (представительных) органов субъектов Федерации
. К
сожалению, в настоящее время отсутствуют федеральные законы о статусе
таких организаций, которые бы позволили им более действенно влиять на
процесс федерального закотворчества и обеспечили учет центром мнения
данных структур субъектов Федерации.
Завершая изложение по данному вопросу, следует отметить следую­
щее. Организация государственной власти в Российской Федерации строится
на основе целесообразного единообразия
систем государственной власти
Федерации и ее субъектов, обеспечивающего соблюдение основ конституци­
онного строя Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина,
координации деятельности в сферах совместного ведения, взаимоконтроле и
взаимоответственности, единой системе
законодательного регулирования,
правового и судебного контроля. В целом единство законодательной, испол­
нительной и судебной власти
определяется в российской Конституции и
реализуется на практике с учетом федеративного устройства России. Вместе
с тем важно добиться того, чтобы конституционный принцип единства сис­
темы государственной власти был обеспечен с учетом современных требова' См., например. Распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР "Об об­
разовании
ассоциаций экономического взаимодействия
областей ЦентральноЧерноземного региона. Уральского региона, "Большая Волга" // Ведомости Съезда народ­
ных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1991.- № № 23-24.- Ст.Ст.
802,820,821.
^ К примеру, активно осуществляют свою деятельность Северо-Западная Парла­
ментская Ассоциация, Ассоциация органов представительной власти Дальнего Востока и
Забайкалья, практика работы которых непосредственно изучалась диссертантом.
205
НИИ демократического и эффективного федерализма. В этой связи перспек­
тивным представляется расширение федерального конституционного и зако^
нодательного регулирования по вопросам правового обеспечения единства
|Н^
системы государственной власти. В частности, следовало бы определить в
'
Конституции РФ основные принципы, формы и институты координации дея­
тельности в процессе правотворчества и правоприменения по предметам со­
вместного ведения Федерации и ее субъектов, расширить юрисдикцию Кон­
ституционного Суда Российской Федерации, наделив его правом пересмотра
решений конституционных (уставных) судов в качестве высшей аппеляционной инстанции. Кроме того, важно в едином федеральном законе закрепить
все необходимые процедуры согласования федерального правотворчества и
t
^ф
внутрифедерального договорного регулирования по предметам совместного
ведения. Такая "детализация" федеральной Конституции и законодательства
РФ означала бы создание дополнительных гарантий правового обеспечения
конституционного принципа единства государственной власти в Российской
Федерации на основе федеральной демократии.
206
§ 3. Равноправие субъектов Российской Федерации
Еще одним базовым принципом, предопределяющим
консти­
туционную модель российского федерализма, является принцип равноправия
»
субъектов Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации
1993
года
Россия
провозглашена
как
государство,
состоящее
из
равноправных субъектов Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 5
федеральной Конституции Российская Федерация состоит из равноправных
субъектов Федерации. При этом специально подчеркивается, что субъекты
равноправны
во
государственной
взаимоотношениях
с
федеральными
органами
власти (часть 4 статьи 5 Конституции
Российской
Федерации).
Суть новой конституционной формулы федеративного устройства
выразилась в попытке минимизировать различия в статусе субъектов
Федерации, исходя из общего принципа равноправия, с сохранением при
этом
их прежней
государственно-правовой
природы. Такая
формула
компромисса является не совсем традиционным решением с точки зрения
канонов
построения,
так
называемых,
государств с однородными
классических
федеративных
по наименованию и статусу
субъектами
федерации (штаты, земли, кантоны и др.). По мнению автора данной диссер­
тации, принцип
равноправия
субъектов
Федерации, закрепленный
в
Конституции Российской Федерации в таком виде, опровергается ей же
самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской
Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их
государственно-правовой природы, так и правосубъектности.
Прежде всего взаимоотрицание конституционных норм содержится в
разделе 1 - Основы конституционного строя. В части 2 статьи 5 федеральной
Конституции республики в составе Российской Федерации признаются
государствами, в то время как остальные субъекты Федерации таковыми не
207
называются. Отсюда республики наделяются правом принимать конституции,
остальные субъекты Федерации - уставы.
В мировой практике право принятия уставов (хартий) традиционно
закрепляется
»
за
территориями
предоставление такого
республиками, может
права
местного
субъектам
самоуправления.
Федерации,
не
Поэтому
называемым
дать основание для проведения различий между
конституциями и уставами субъектов Федерации по их природе, хотя на са­
мом деле таких различий, исходя из принципа равноправия субъектов Феде­
рации не должно быть.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что способы принятия
конституции и устава субъекта Федерации , отличаются по федеральной
Конституции. Если согласно статье 66 Конституции Российской Федерации
республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их
конституций (референдум, законодательным органом, специально созда­
ваемым органом и т.д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом
принятия устава только их законодательным органом.
Особая природа республик как государств подчеркивается также их
правом устанавливать свои государственные языки (ст.68 Конституции
России). Аргумент, который может быть выдвинут в этом случае национальный принцип образования республик, едва ли состоятелен, так как
i
автономные образования также сформированы с учетом национальноэтнического фактора, однако права устанавливать второй государственный
язык им не предоставлено.
Особым институтом, отражающим традиции государственности в
республиках, является республиканское гражданство. Хотя Конституция РФ
специально не закрепляет институт гражданства республик, отсутствие
прямого запрета дает им сегодня основание на его сохранение. Первый опыт
принятия республиканских конституций уже после вступления в силу
208
Конституции РФ 1993 года свидетельствует о том, что данный институт попрежнему действует в республиках.
I
Неравенство субъектов Федерации прослеживается и при определении
актов субъектов Федерации как объектов контроля за соответствием
Конституции РФ и федеральным законам (п. "а" части 1 статьи 72
Конституции РФ). Если к совместному ведению Российской Федерации и
республик
относится
обеспечение
соответствия
Конституции
РФ и
федеральным законам конституций и законов республик, то в отношении
других субъектов Федерации объектами контроля являются не только уставы
и законы, но и иные нормативные правовые акты данных субъектов
Федерации. При этом следует отметить, что данные положения в
определенной части вступают в противоречие с пунктом "б" части 2 статьи
125 Конституции РФ, в котором не проводится дифференциации видов актов
как
объектов
конституционного
контроля
по
категориям
субъектов
Федерации.
Среди субъектов Федерации, не являющихся республиками, также нет
равенства в их статусе. Конституция РФ не разрешила проблему вхождения
автономных округов в состав области, края. Все автономные округа, за
исключением Чукотского автономного округа по-прежнему считаются в
составе
соответствующих
краев,
областей.
Факт
вхождения
имеет
определенные последствия и неизбежно делает перечень прав субъекта
Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации, более
усеченным. Это подтверждается, в частности, положениями постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года по де­
лу о толковании содержания в части 4 статьи 66 Конституции Российской
Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, облас­
ти. В соответствии с частью 3 данного постановления при толковании части
4 статьи 66 федеральной Конституции следует исходить из признания юри­
дического и фактического вхождения автономного округа в соответствую-
209
щий Край или область как особенности их статуса наряду с построением их
взаимоотношений на основе провозглашенного Конституцией Российской
I
Федерации равноправия субъектов Российской Федерации. Отсюда вхожде­
ние одного субъекта Российской Федерации в состав другого является реаль­
ным лишь в том случае, если происходит включение его территории и насе­
ления в состав территории и населения другого субъекта. Именно включение
территории и населения автономного округа в состав края, области отличает
'
их взаимоотношения от отношений с другими субъектами Российской Феде­
рации' .
Одной
из
новелл
конституционной
модели,
направленной
на
обеспечение принципа равноправия субъектов Российской Федерации,
I
должно было стать предоставление в статье 77 Конституции Российской
||р
Федерации права всем субъектам Федерации самостоятельно устанавливать
систему органов государственной власти в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом. В реальности, однако,
возникла проблема разного правового статуса субъектов Федерации при
реализации данных конституционных положений.
Издание Президентом Российской Федерации ряда указов осенью-зи­
i
мой 1993 года свидетельствовало о стремлении сохранить за всеми субъ­
ектами Российской Федерации, за исключением республик, системы государ­
ственной власти, определенной в указах на ,так называемый, период
поэтапной конституционной реформы.
Различия в статусе в этих
полномочиях между республиками и другими субъектами федерации были
заложены, в частности, в Указах Президента РФ "Об основных началах
организации государственной власти в субъектах Российской Федерации от
См.: Собрание законодательства Российской Федерации.-1997.- № 29.- Ст.- 3581,
210
22 октября 1993 года, "О действии законодательства Российской Федерации
Об органах государственной власти краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации"
^
от 22 декабря 1993 года' .
В утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22
октября
1993 года Положении об основных началах организации и
деятельности органов государственной власти краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов в Россий­
ской Федерации на период поэтапной конституционной реформы была
заложена жесткая модель взаимоотношений органов представительной и
исполнительной власти данных субъектов Российской Федерации. В то же
время республикам в составе Российской Федерации лишь рекомендовалось
щк
осуществлять реформу органов государственной власти с учетом положений
данного Указа.
Закладываемое неравенство получило свою реализацию на практике.
Это выразилось в том, что в отличие от республиканских большинство
подготовленных другими субъектами Российской Федерации проектов зако­
нов (положений) о законодательных (представительных) органах государс­
твенной власти в период их реформирования были разработаны в соответс­
твии с указами Президента РФ. С соблюдением данных указов формирова­
лась и избирательная система в регионах.
Таким образом, реально статьей 77 Конституции РФ, закрепляющей
право субъектов
РФ самостоятельно устанавливать
систему
органов
государственной власти в соответствии с основами конституционного строя
РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, установленными федеральным законом,
' См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации .- 1993.
№№ 43,52.- Ст. Ст. 4089, 5072.
211
смогли воспользоваться в ходе избирательной кампании зимой - весной 1994
года только республики.
s
Другой способ
закрепления неравенства выразился в проведении
федеральной властью политики заключения с отдельными субъектами
Федерации договоров, соглашений, ставящих их в особое по отношению к
другим субъектам Федерации положение.
Договорное право разделило субъектов Федерации на несколько
категорий. Во-первых, субъекты Федерации разделились на тех, правовой
основой деятельности которых стала не только Конституция РФ, но и дого­
вор, и на субъектов Федерации, которые по-прежнему строят свои отношения
с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ. Вовторых, между субъектами Федерации, заключившими с федеральными орга-
^
нами власти договоры, возникли существенные различия в статусе в связи с
дифференцированным
подходом
в
определении
прав,
закрепляемых
договорами.
Серьезным источником дифференциации статуса субъектов Федерации
явилась
правовая
политика
экономического
партикуляризма.
Под
экономическим партикуляризмом диссертант понимает сложившийся в
современной России правовой режим бюджетно-финансовых отношений, от­
ношений собственности и разграничения полномочий и объектов в сфере
природопользования и землепользования, построенный на индивидуальном
распределении финансовых, материальных благ и ресурсов с помощью
бессистемной политики издания отдельных федеральных законов, указов
Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов
федеральных министерств и ведомств в отношении конкретных субъектов
Федерации. Бессистемное партикулярное регулирование
федеральными
органами законодательной и исполнительной власти экономических льгот,
привилегий и преимуществ до сих пор играет доминирующую роль над
законодательной политикой проведения единых подходов в предоставлении
212
Преференций для территорий через специально предусмотренные и четко
очерченные для этого в федеральном законе
формы
и процедуры
^
(бюджетные ассигнования, государственные программы, резервные фонды и
А
др.). Переход на новую политику в этом направлении, отвечающую принципу
равноправия субъектов Федерации, требует конкретизации и изменения
бюджетно-финансового
законодательства,
ограничения
возможностей
федеральной исполнительной власти, определения форм и процедур учета
мнения субъектов Российской Федерации.
Осуществление принципа равноправия тесно связано с проблемой
равного
статуса
субъектов
Федерации.
В
Конституции
Российской
Федерации содержание статуса субъекта Федерации дано весьма ограничено.
Согласно статье 66 Основного закона России статус субъекта Федерации
Jjl
определяется федеральной Конституцией и конституцией (уставом) субъекта
Федерации. На самом деле элементы статуса устанавливаются также
федеральными законами и договорами. С их помощью разграничиваются
предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными
органами
государственной
власти, определяются
условия
и порядок
реализации отдельных прав субъектов Федерации (например, федеральные
законы о гражданстве Российской Федерации, о Государственной границе
Российской Федерации, о чрезвычайном положении, об обороне и другие).
^
Та же статья 66 Конституции России предусматривает возможность принятия
федерального закона об автономной области, автономном округе, если того
пожелают органы законодательной
и исполнительной
власти по их
представлению' . Наконец, едва ли следует отрицать тот факт, что может
возникнуть необходимость в принятии специальных законов о конкретном
' Ранее действующая Конституция Российской Федерации предусматривала
обязательное принятие Верховным Советом России законов о каждой из автономных
областей, автономных округов по представлению соответствующего Совета народных
депутатов автономной области, округа (ст. 82 и 83 Конституции 1978 года с
последуюищми изменениями и дополнениями).
213
субъекте Российской Федерации. Например, уже приняты законы Российской
Федерации
о
статусе
столицы
Российской
Федерации,
о
статусе
Калининградской области - особом анклаве Российской Федерации.
Таким образом, в силу наличия у субъектов Федерации географичес­
ких, геополитических, политических и иных особенностей, они объективно
не могут обладать равным статусом, и это подтверждает практика текущего
федерального законодательного регулирования статуса субъектов Федера­
ции. Изложенное свидетельствует о необходимости разъяснения в Консти­
туции России либо толкования Конституционным Судом Российской Федера­
ции принципа равноправия субъектов Федерации. Представляется,что суть
этого принципа с позиций федеративного устройства заключается в пре­
доставлении равных прав для всех субъектов Федерации в реализации своего
статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве, исходя из
учета особенностей субъектов Федерации. Такая позиция диссертанта ба­
зируется на проведении различий между понятиями равноправие и равный
статус субъектов Федерации.
Равноправие
рассматривается
как
это
равная
равная
правосубъектность,
способность
обладать
где
правами
последняя
и
нести
обязанности (правоспособность), а также равная способность приобретать и
осуществлять права, создавать и исполнять обязанности (дееспособность)'.
Равноправие, таким
образом,
предполагает
гарантированный
минимум
равных прав и обязанностей территории для признания ее субъектом
Федерации и возможность приобретать и осуществлять одни и те же права и
обязанности, в том числе дополнительные при наличии одинаковых условий.
' Гражданско-правовая терминология употребляется в данном случае по аналогии.
Это означает, что автор не отождествляет полностью содержание этих понятий при их
употреблении для характеристики особенностей конституционно-правовых отношений с
тем контекстом, который вкладывается в содержание данных терминов в гражданском
праве.
214
Иначе говоря, равноправие субъектов Федерации есть создание режима их
равных правовых возможностей.
^
[Л
Иную смысловую нагрузку несет в себе термин равный статус. Равный
статус означает обладание субъектами Федерации в реальности одинаковым
объемом прав и обязанностей. Если провозглашен принцип равноправия, то
недопустимы отклонения от него, в то время как различия в статусе не только
допустимы, но и неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых территорий
по параметрам их экономического, политического, социального развития,
разнообразны их геофафические характеристики и т.д.
Допуская многообразие использования правовых форм, важно в то же
время определиться с условиями и порядком принятия законов в отношении
^
конкретных субъектов Федерации, определяющих особенности этого стату-
щк
са. Представляется, что критерии выбора данной правовой формы урегули­
рования отношений должны быть достаточно жесткими .
I
Думается, что основной критерий - это принцип приоритета феде­
рального закона, единого для всех субъектов Российской Федерации, над
законом,
регулирующим
статус
отдельного
субъекта
Федерации.
Федеральный закон, определяющий статус или его элементы для конкретного
субъекта Федерации (группы субъектов Федерации), допустим полагаю в
случае, если невозможно решить проблему в общем федеральном законе,
^
распространяющемся на всех субъектов Федерации.
Еще более жесткий подход должен быть применен в отношении
ограничения использования договоров и соглашений, в той или иной мере
определяющих элементы статуса субъектов Федерации. Представляется, что
заключение договоров должуо быть разрешено лишь в тех случаях, когда
проблему
правового
регулирования
невозможно
решить с
помощью
федерального закона (общего для всех субъектов или специального
^
(касающего одного или нескольких субъектов -, например, закон о статусе
Москвы - столицы Российской Федерации, закон о Байкале и т.д.) или
215
Другого правового акта компетентного органа государственной власти
(федеральной программы, акта Правительства и т.д.). К примеру, при
1
объективно
возникаемых
обстоятельствах
(чрезвычайное
положение,стихийное бедствие, временное отсутствие властных структур,
политическая нестабильность, целесообразность проведения эксперимента и
т.п.) может появиться необходимость временно перераспределить предметы
ведения и полномочия, урегулировать иные вопросы статуса субъекта Феде­
рации. Сам факт объективной необходимости должен подтверждаться,как
представляется, независимым экспертным заключением. С исчезновением
обстоятельств договоры (соглашения) утрачивают силу и в полной мере
действуют вновь федеральные законы. При определении
I
содержания
договора важно учитывать, в состоянии ли субъект Федерации экономически,
политически
и
организационно
передаются. Для установления
потребуются
заключения
тщательные
реализовывать
которые
"состоятельности" субъекта
обследования,
соответствующих
права,
независимые
финансовых,экономических
ему
Федерации
экспертизы,
и
других
федеральных органов и служб.
Думается, что соблюдение вышеназванных и иных подобных им ус­
ловий и даст основание сформировать правовой режим равных возможно­
стей, как главный признак равноправия субъектов Федерации. Реализация
данной задачи потребует внесения дополнений в Конституцию Российской
Федерации и закрепления обозначенных условий в соответствующем феде­
ральном законодательстве.
В частности, непосредственно в федеральную
Конституцию целесообразно включить принципы приоритета федеральных
законов, имеющих общее значение для субъектов Федерации над законами,
регулирующими статус отдельных субъектов; применения индивидуальных
статутных законов лишь в случаях, когда это вызвано спецификой террито­
рии; приоритета федерального закона над договором как правовой формы
регулирования статуса субъектов Федерации и допустимости заключения до-
216
говоров лишь в тех случаях, когда проблему правового регулирования
невозможно решить с помощью федерального закона либо иных форм феде­
рального законодательного регулирования.
Таким образом, обеспечение реализации
принципа равноправия
субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм
самой
российской
Конституции,
устранением
заложенных
в
ней
противоречий, так и с выработкой правовой политики проведения в текущем
правовом и договорном регулировании главного условия равноправия
субъектов Федерации - создания режима их равных правовых возможностей.
Важно
юридически
гарантировать
адекватное
данному
принципу
применение форм законодательного и договорного регулирования статуса
субъектов Российской Федерации.
§ 5. Равноправие и самоопределение народов
в Российской Федерации
В статье 5 федеральной Конституции в качестве одного из принци­
пов федеративного устройства России провозглашается равноправие и са­
моопределение народов в Российской Федерации.
Право народов на самоопределение - общепризнанный в междуна­
родном праве принцип. В статьях первых Международного пакта об эконо­
мических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гра­
жданских и политических правах установлено: « Все народы имеют право на
самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой по­
литический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социаль­
ное и культурное развитие»'. Согласно Декларации о принципах междуна­
родного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в
соответствии с Уставом ООН (1970 г.) способами осуществления народом
' См.: Права человека. Сборник международных договоров.- Нью-Йорк, ООН,
1989.-С.9, 21.
217
права на самоопределение рассматриваются создание суверенного и незави­
симого государства, свободное присоединение к независимому государству
или объединение с ним либо установление любого другого политического
статуса, свободно определенного народом' .
Для уяснения содержания данного принципа в российской консти­
туционной модели федерализма необходима ясность по меньшей мере в сле­
дующих вопросах.. Что вкладывает Конституция Российской Федерации в
понятие народы, которым гарантируется равноправие и право на самоопре­
деление? В каких формах допустимо самоопределение народа в рамках суве­
ренного государства и в каких случаях реализация права на самоопределение
влечет за собой возникновение именно федеративных отношений?
В Конституции Российской Федерации термин "народ" употребляется в
нескольких значениях.
Во-первых, говорится о многонациональном народе России как
политической общности, источнике и субъекте публичной власти. Народ как
политическая общность - это граждане Российской Федерации, обладающие
политическими правами и свободами по Конституции РФ. Согласно
преамбуле российской Конституции многонациональный народ России
является учредителем
Конституции
России, проголосовав за нее на
общероссийском референдуме. В соответствии со статьей 3 Конституции
Российской Федерации многонациональный
народ России
признается
носителем и единственным источником власти в Российской Федерации.
Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответствующей
территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и
другие природные ресурсы (статья 9 Конституции Российской Федерации). В
этом случае народ рассматривается как население.
Международное право в документах. М., 1982.- С. 10.
218
Наконец, федеральная Конституция говорит о народах России,
обладающих правом на равноправие и самоопределение (Преамбула и статья
5 Конституции РФ).
По мнению диссертанта , народы в России как субъекты, которым
гарантируется равноправие и право на самоопределение именно как принцип
федеративного устройства, представляют собой такую территориальную и
политическую общность, качественные характеристики которой позволяют
им самоопределиться территориально и политически на правах составной
части -субъекта Федерации. Виды самоопределения в форме администра­
тивно-территориальной автономии, территории местного самоуправления,
общественных форм национально-культурной автономии не имеют отноше­
ния к федерализации, так как представляют собой формы самоопределения,
универсальные как для федеративного, так и унитарного государства и их
возникновение не влечет за собой изменений в федеративном устройстве го­
сударства .
Конституция Российской Федерации, закрепляя равноправие и само­
определение народов как принцип российского федерализма, закладывает
тем самым, как представляется, наднациональный подход к пониманию
«народы» применительно к данному принципу. Народ как политикотерриториальная общность, представляющий территорию - субъект Федера­
ции, - не есть какая-то однородная в этническом или национальном отноше­
нии общность. Это общность
лиц разной национальности, исторически
объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим
параметрам и демографическим, экономическим, социальным показателям
развития несет или способно нести бремя субъекта Федерации. Таким обра­
зом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного
быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой
территорией проживания. Дополнительные факторы - этническая общность,
религиозная общность и т.д. усиливают консолидированность, но не являют-
219
ся обязательными. Народ как общность может быть многонациональным,
придерживаться разной веры и т.д., что и имеет место применительно к характерстике народов в Российской Федерации, объединенных в настоящее
время в границах их проживания на территориях субъектов Федерации.
Самоопределение народа как территориальной общности людей есть
одновременно определение юридического статуса территории, на которой
они проживают. Если анализировать с этих позиций народы как субъекты
самоопределения в форме республик в составе Российской Федерации, то
речь должна идти не только о лицах, так называемой, титульной националь­
ности, а о всех гражданах Российской Федерации, постоянно проживающих
на территориях данных республик и обладающих политическими правами и
свободами граждан Российской Федерации.
Диссертант присоединяется к
мнению Л.Ф. Болтенковой, которая справедливо замечает о том, что о какой
бы форме самоопределения ни
шла речь, субъектом его должны быть не
только конкретные "титульные" нации, а народ в целом, то есть население
исторически определенной территории . Кроме сохранения своего имени в
названии республики и признании языка государственным, ничто другое не
должно быть исключительным правом людей "титульной" нации'.
Таким образом, диссертант различает
право народов на самоопределе­
ние и право нации на самоопределение. Исходя из понимания нации как
общности граждан, объединяемых государством, единство которого они оли­
цетворяют, формой самоопределения такой нации является формирование
суверенного государства, в том числе путем отделения от другого суверенно­
го государства. Отношения , связанные с образованием суверенного государ­
ства носят международно-правовой характер. Самоопределение
кой форме может быть осуществлено
народа в та­
лишь в случае, если народ будет при­
знан на международном уровне одновременно как нация, имеющая право на
' См.: Болтенкова Л.Ф. Российская государственность: состояние и перспективы
развития.- Москва: Изд-во "Республика",!995.- С. 62.
220
суверенную государственность. Однако основное функциональное значение
принципа самоопределения народов связано с его рассмотрением как спо­
соба политико-территориальной организации общности людей во внутриго­
сударственных отношениях. В этом случае самоопределение
реализуется
путем образования субъекта федерации, территории местного самоуправле­
ния, использования различных форм национально-культурной автономии, но
исключает создание суверенного государства.
Представляется, что в истории государственной организации советской
России была изначально допущена подмена понятия права народов на само­
определение внутри России понятием
права нации на самоопределение,
вплоть до отделения и создания самостоятельного государства.
В Деклара­
ции прав народов России от 20 (15) ноября 1917 года было провозглашено
право народов « на свободное самоопределение, вплоть до отделения и обра­
зования самостоятельного государства». Этот принцип получил воплощение
в Договоре об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 года, а в даль­
нейшем и в конституциях СССР и конституциях союзных республик. В них
было закреплено право союзных республик на свободный выход из Союза
ССР ( ст. 26 Договора: «За каждой из союзных республик сохраняется право
свободного выхода из Союза)'.
Исторически сложившаяся в России концепция национального сувере­
нитета до сих пор оказывает свое влияние. В принятых в 90- годах деклара­
циях о государственном суверенитете ряда республик - субъектов РФ можно
встретить подмену права народа на самоопределение правом нации на само­
определение в форме суверенного государства. Иногда эти понятия ставятся
рядом и в какой-то мере отождествляются. Так, в преамбуле Декларации о
государственном суверенитете Башкирской ССР, принятой И октября 1990
' См.: Сборник нормативных актов по советскому государственному права.- М.:
Юрид.лит., 1984.-С.54.
221
года, говорится о том, что республика, принимая данную декларацию, реали­
зует право башкирской нации на самоопределение. В Декларации о госу­
дарственном суверенитете Марийской ССР от 22 октября 1990 года провоз­
глашается « неотъемлимое право марийской нации, всего народа республики
на самоопределение». В Декларации о государственном суверенитете рес­
публики Татарстан записано, что Татарстан является формой самоопределе­
ния как татарской нации, так и всего народа республики'. Эти положения
повторяются в некоторых республиканских конституциях. К примеру, в ста­
тье 69 Конституции Республики Башкортостан закреплено, что данная Рес­
публика образована в результате реализации права башкирской нации на са­
моопределение ^ .
По мнению диссертанта, нужно очень корректно употреблять тер­
мин «нация» и отказаться от его использования в отношении лиц титульной
национальности, проживающих на территориях республик в составе России,
независимо от их численности. Во-первых, если признавать, что лица титуль­
ной национальности составляют нацию, которая имеет право на самоопреде­
ление, то как быть с лицами, принадлежащими к другой национальности, до­
ля которых также весьма значительна на территории республики? По логике
и справедливости они также имеют право называться нацией и требовать
права на самоопределение. В России проживает более 140 лиц разной на­
циональности, и пытаться определить, кто из них сформировал на террито­
рии России общность в виде нации, а кто нет - дело не совсем благодарное.
Во-вторых, если исходить из посылки, что лица титульных национальностей,
проживающие в республиках и есть нации, тогда возникает вопрос, а почему
лица титульной национальности, проживающие в автономной области и ав-
' См.: Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. - М.,1990.
^ См.: Конституции Республик в составе Российской Федерации.- М.: Манускрипт,
1995.- С. 44.
222
тономных округах не составляют нации? Объявление бывшей автономной
республики государством еще на означает, что проживающие в нем лица ти­
тульной национальности автоматически преобразуются в нацию, претен­
дующую на государственный суверенитет. Наконец, в- третьих, если за осно­
ву понимания субъекта права на самоопределение берется нация, а не народ,
то понимание нации не только в этническом, но и одновременно в этатическом значении в республиках - государствах может привести к претензиям
на самоопределение в форме суверенного государства. Вместе с тем респуб­
лики сами являются составными частями суверенного государства и имеют
лишь статус субъектов Федерации.
Несмотря на обозначенные проблемы, связанные с разным понимани­
ем Федерацией, с одной стороны, и рядом республик, с другой, конституци­
онного принципа права народов на самоопределение, следует все же заме­
тить, что идея наднациональности народов как носителей права на самоопре­
деление постепенно проникает и в конституционное законодательство рес­
публик - субъектов Российской Федерации, Так, статья 1 Конституции Рес­
публики Саха (Якутия)
провозглашает данную Республику государством,
основанным на праве народа на самоопределение. При этом народ рассмат­
ривается как общность граждан Республики всех национальностей. Специ­
ально подчеркивается, что никакая часть народа не может себе присвоить
право осуществления государственной власти в Республике, В статьях 2 кон­
ституций республик Адыгея, Мордовия, статьях 3 конституций республик
Марий Эл, Хакассия многонациональный народ Республики провозглашает­
ся как единственный источник власти' , В преамбуле Конституции Респуб­
лики Бурятия говорится о «многонациональном народе Бурятии, объединив-
' См.: Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.
"Известия",!996. - Вып. 2.- С.С. 5, 75, 101,133, 197.
223
шем в ходе исторического развития бурят, русских , эвенков и граждан дру­
гих национальностей»' .
Наряду с правильным пониманием права народов на самоопределение
как принципа федеративного устройства, другим важным аспектом, имею­
щим отнощение к рассматриваемому в данном параграфе конституционно­
му принципу, является уяснение смысла понятия "равноправие народов".
При анализе того, как сформулирован в Конституции РФ рассматриваемый
конституционный принцип, обращает на себя внимание объединение в нем
двух качеств правосубъектности народов в Российской Федерации- равно­
правие и самоопределение.
В международных документах о равноправии народов как составной
части права народов на самоопределение специально не говорится. Вместе с
тем это качество подразумевается при раскрытии содержания права народов
на самоопределение. В статьях первых упомянутых выше международных
пактов указывается на то, что все народы свободно устанавливают свой по­
литический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социаль­
ное и культурное развитие. Для достижения этих целей, они могут свободно
распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба
для каких-либо обязательств, вытекающих из международного сотрудничест­
ва, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права.
Ни один ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств
существования^ . Таким образом, из содержания положений международных
актов о правах человека самоопределение народа означает выбор политиче­
ского статуса и право на установление гарантий свободного и равного эконо­
мического, социального и культурного развития.
Поэтому равноправие в
этом смысле есть равные возможности народов при равных условиях на вы-
' См.: - Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.Л995.-С. 70.
• См.: Права человека. Сборник международных договоров.- Нью-Йорк, ООН,
1989.-С.9,21.
224
бор адекватной формы самоопределения и равные гарантии реализации их
статуса и развития.
Важное значение для понимания рассматриваемого контитуционного
принципа имеет определение условий реализации права на самоопределение.
В международном праве отсутствуют нормы, устанавливающие, в каких слу­
чаях и при каких условиях народы имеют возможность реализовывать свое
право на самоопределение. Представляется, что к таким условиям должны
относиться по меньшей мере следующие обстоятельства. Это наличие общ­
ности, которое может реализовать право на самоопределение, и отсутствие
ограничений, которые существуют для выбора формы и содержания реализа­
ции права на самоопределение.
Одной из задач современной науки является выработка четких крите­
риев и определение условий, при которых допустима та или иная форма са­
моопределения. В отечественной литературе установлены самые общие под­
ходы к решению этой задачи. Например, Б.С.Крылов, отмечает, что выбор
формы самоопределения народа предопределен его волей и условиями су­
ществования' .
Весьма важно развить эти общие подходы, ибо пока их толкование
весьма произвольное. Следует определиться, что понимается под волей на­
рода и условиями его существования. Можно ли считать волей народа субъ­
екта Федерации решения органов государственной власти данной террито­
рии, представляющих народ? К примеру, была ли выражена воля народа в
случаях с республиками в составе России, издавшими декларации о государ­
ственной суверенитете? Диссертант полагает, что воля народа может счи­
таться выраженной в случае, если она осуществлена в формах непосредст­
венной демократии- референдума и выборов. При этом положительные реСм.; Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- С.47.
225
зультаты их проведения соответственно либо непосредственно должны озна­
чать принятие юридически значимого решения, либо должен последовать
обязательный учет воли народа органами государственной власти при приня­
тии ими правового акта. В этой связи справедливыми видятся замечания
ученых, усматривающих в референдумах народов территорий - составных
частей Федерации эффективную форму улаживания противоречий, созда­
ваемых возникновением проблемы реализации права на самоопределение.
Думается, что прав Э.В.Тадевосян , когда проводя аналогию с референду­
мом в канадском Квебеке, ставит вопрос о том, « насколько легче было бы
сегодня бороться с чеченским сепаратизмом, если бы соответствующий ре­
ферендум был своевременно проведен в Чечне, когда националистические
тенденции только проявились и когда большинство населения по всем дан­
ным отвергало сепаратизм»' .
Условия существования народа как общности весьма разнообразны:
политические, демографические, географические, экономические, социаль­
ные, культурные, национальные.
Демографические условия - это признание того, что такая общность народ действительно образована. Представляется, что право народа на са­
моопределение допустимо в том случае, когда он выступает как общность компактно проживающая и имеющая общепризнанные и устойчивые в рам­
ках данной группы людей политические, социальные, культурные традиции.
Выполнение политических условий предполагает определение того, в состав
какого территориального образования
входит данная общность. Если эта
общность в составе другого суверенного государства, то должна быть учтена
и воля другого народа - народа данного суверенного государства в целом.
' См.:Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национальногосударственный нигилизм // Государство и право.- 1996.- Ш 10.- СЮ,
226
Еще одно важнейшее политическое условие при реализации права на­
рода на самоопределение внутри суверенного государства связано с соблю­
дением во внутригосударственных отношениях принципа территориальной
целостности. Данный принцип во взаимосвязи с принципом равноправия и
самоопределения народов был закреплен в Декларации о принципах между­
народного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в
соответствии с Уставом ООН (1970 г.). Подтвердив равноправие
и право
народов на самоопределение, другие важнейшие принципы социального ра­
венства, Декларация установила: « Ничто в приведенных выше пунктах не
должно истолковываться как санкционирующее
или поощряющее любые
действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному на­
рушению территоральной целостности или политического единства суверен­
ных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип
равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и
, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия
расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной
территории» '.
Среди политических требований к основополагающему следует также
отнести и такие условия: самоопределение народа возможно, если его осуще­
ствление не повлечет за собой нарушение прав человека и гражданина, прав
других народов. На эти условия особо обращается внимание отечественными
государство ведами, занимающимися исследованиями по вопросам реализа­
ции права народов на самоопределение, как принципа российского федера­
лизма. Так, Э.В.Тадевосян подчеркивает, что право народов на самоопреде­
ление может и должно осуществляться не иначе как на основе и в рамках
полного равноправия всех граждан, приоритета прав человека, без каких либо привилегий для «коренной» («титульной») нации и без малейшей дик-
Международное право в документах. М., 1982.- С. 10.
227
риминации
инонационального
населения.'
Как
замечает
Б.С.Крылов,
«...никакой народ не может претендовать на самоопределение, если при этом
он стремится нарушить или фактически нарушает права какого-либо другого
народа или национальной группы»'^ .
Резюмируя изложенное, необходимо подчеркнуть следующее. Равно­
правие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституци­
онный принцип федеративного устройства, по мнению диссертанта, нужно
рассматривать с общегражданских наднациональных позиций. Этот прин­
цип- условие существования и развития народов как многонациональных
общностей, сформированных или формирующихся для самоопределения в
рамках единых территорий - субъектов Федерации, в пределах которых соз­
даются условия для их свободного развития, реализации гражданами основ­
ных прав и свобод . Важно учитывать, что данный принцип закреплен в
Конституции Российской Федерации как принцип конституционного внут­
ригосударственного права, обусловливающий демократический характер его
реализации в рамках федеративного устройства, а не как принцип междуна­
родного права. Поэтому его реализация во внутригосударственных федера­
тивных отношениях не может быть связана с постановкой каким-либо наро­
дом, проживающим в пределах территории Российской Федерации, вопроса
о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверен­
ного государства
' Тадевосян Э.В. Указ. соч.- С.7.
^ См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации.- С.23.
228
§5. Принцип разграничения предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами
Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами
является одним из фундаментальных принципов разделения государственной
власти между центром и составными частями в федеративном государстве.
Проблема научно-практического анализа разграничения предметов ведения
как принципа федерализма остается одной из актуальнейших в современной
России. На это обращено внимание в юридической науке. Так, Б.С.Крылов
отмечает, что разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее
субъектов является одним из важнейших вопросов развития федерализма'.
Несмотря на то, что разграничение предметов ведения между Рос­
сийской Федерацией и субъектами Российской Федерации является одним из
основополагающих принципов, формально-юридически он не обозначен в
основах конституционного строя Российской Федерации. О том, что данный
принцип положен в основу разделения государственной власти между
Федерацией и ее субъектами можно вывести лишь из толкования статей 71,
72, 73 Конституции Российской Федерации, решающих конкретные задачи
разграничения предметов ведения.
Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая
базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких
принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации . Вместе с тем этот
принцип является вторичным по отношению к принципу разграничения
предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем
' См.: Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской
Федерации и ее субъектов.- В кн. Федеративное устройство: реализация Конституции
Российской Федерации,- М.: ИЗи СП, 1995.- С. 43.
229
случае речь идет о первичном уровне отношений в федеративном государстве
- об отношениях между федерацией и ее субъектами, характер которых и
предопределяет отношения между органами государственной власти по
вертикали.
Для понимания сущности и содержания конституционного принципа
разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами важ­
ное значение имеет определенность в Конституции с понятием "предметы
ведения".
Необходимым элементом любой системы властеотношений является
сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта
властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочия­
ми, соответствующей системой властных правовых и организационных рыча­
гов. Вопросы,в рамках которых субъект реализует свою власть, и составляют
предметы его ведения.
Понятие "предметы ведения" используется в Конституции Российской
Федерации в двух значениях.
Первое и основное значение связано с обозначением с помощью дан­
ной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Перечень данных предметов закрепляется в главе 3 Конституции Российской
Федерации - "Федеративное устройство", причем две статьи - 71 и 72
посвящены исключительно данной задаче.
В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализиру­
ются в основном именно в этом аспекте. Вместе с тем, по мнению диссер­
танта, технико- юридический анализ формализации категории "предметы
ведения" дает основание ставить вопрос об использовании в Конституциии
Российской Федерации категории" предметы ведения" и в другом аспекте. Он
связан с обозначением их как составной части понятия "компетенция" органа
государственной власти.
230
Диссертант придерживается достаточно устоявшейся в отечественной
юридической литературе точки зрения о том, что компетенция государс­
твенного органа определяется через два ее элемента: предметы ведения и
полномочия'.
Под компетенцией государственного органа понимается совокупность
его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное
полномочие
органа
государственной
власти означает
юридически
закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило,
обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных
мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.
Таким образом,
компетенция и полномочия - это свойства,
присущие
государственному органу.
Исходя из этих теоретических посылок, диссертант согласен с теми
учеными, кто считает, что разграничение предметов ведения - это вопрос об
отношениях между федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении
компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами
федеральных органов и органов субъектов федерации^ . Отсюда некорректно
употребление термина "предметы ведения" органов государственной власти
вне их полномочий, а термин "полномочие" должен использоваться в
отношении конкретного органа государства.
"Предметы ведения" Федерации и ее субъектов как общее понятие не
следует смешивать с их частным выражением, то есть с их видами. К видам
предметов ведения могут относиться сферы общественных отношений,
государственные функции, отрасли законодательства и др. Встречается и
' См., например, О.Е. Кутафин, К.Ф. Шеремет Компетенция местных Советов.- М.:
Юрид.лит., 1986.- С.23-31; Бахрах Д.Н. Административное право.- М.,1993. С.77,
Государственное право Российской Федерации.- М.: Юрид.лит., 1996. - 298.
^ См.: Федерация в зарубежных странах. Москва: "Юридическая литература", 1993.С. 17 ; См., также Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в
зарубежных странах.- М.: Федеральное Собрание; ИНИОН РАН.- С. 7.
231
такой вид предметов ведения, как полномочия. Так, в соответствии с пунктом
"а" статьи 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской
Федерации относится принятие и изменение Конституции Российской
Федерации и федеральных законов. Полномочие как один из видов
предметов ведения отличается от полномочия как составной части компе­
тенции органа государственной власти юридическими последствиями. При
закреплении за Федерацией права принятия и изменения Конституции Рос­
сийской Федерации и федеральных законов акцент делается не на то, что это
право принадлежит конкретно обозначенным федеральным органам, а на то,
что это прерогатива федерального уровня власти. В отличие от полномочия
как вида предмета ведения полномочие как составная часть компетенции
связана с конкретным носителем власти, то есть с определенным органом
власти.
Анализ
федеральной
конституционной
модели
разграничения
предметов ведения свидетельствует о том, что в ней заложены основы
именно данного понимания категории "предметы ведения" и ее соотношения
с категориями "полномочия" и "компетенция".
Если в Федеративном договоре и в ранее действующей Конституции
Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Феде­
рации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения
их органов государственной власти , то в ныне действующей Конституции
Российской Федерации данные вопросы обозначены в статьях 71, 72 ,76
федеральной Конституции именно, как предметы ведения Федерации и ее
субъектов.
В науке конституционного права подчеркивается, что принципиальным
показателем федеративного устройства является разграничение на уровне
федеральной конституции предметов ведения между федерацией и ее
232
субъектами'.
В
этом
состоит
сущность
принципа
федерального
конституционного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами.
большинстве
Как
общее
требование
федеративных
данный
принцип
соблюдается
государств, однако его реализация
в
имеет
особенности в каждой стране.
Эти особенности связаны с разными подходами к решению вопроса о
допустимости наряду с конституцией с помощью иных правовых форм
осуществлять разграничение предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами.
Хотя в большинстве зарубежных стран разграничение предметов веде­
ния между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной
конституции ^, в то же время некоторые страны допускают разграничение
предметов ведения в текущем федеральном законодательстве.
Так, Конституция США не исключает изданием обычного закона
Конгресса США возможность расширения конституционно установленного
круга предметов ведения, находящихся в исключительном ведении федера­
ции (раздел 8 статьи 1 Конституции США). Основной закон ФРГ предусмат­
ривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих
исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона
(статья 71 Основного закона ФРГ). В ранее существовавшей Чехословакии
согласно ее Конституционному закону о Чехословацкой Федерации 1968 го­
да, распределение предметов ведения Чехословацкой Федеративной Респуб­
ликой и обеими республиками - Чешской и Словацкой - в вопросах внут­
реннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств
информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания.
' См..например. Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма.М., Наука,1966.-С.179.
- См.: Федерация в зарубежных странах. М.: Юрид.лит., 1993.- С. 20 ; См.:
Разграничение предметов ведения между Федерацией.- С.5
233
Диссертант придерживается мнения тех государствоведов, кто считает,
что стабильность в решении такого важного вопроса, как разграничение
предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть
обеспечена в полной мере лишь в том случае, когда этот вопрос исчерпы­
вающим образом решается в самой конституции' .
Представляется, что практика изменения конституционных норм по
вопросам
федеративного
устройства
обычным
законом
противоречит
сущности федерации как договорного государства. Как справедливо указано
в научной литературе, суть доктрины, лежащей, в частности, в основе фе­
дерации американской разновидности заключается в том, что Союз является
результатом соглашения между его составными частями, поэтому никакая
часть конституции, которая воплощает в себя это соглашение, не может быть
изменена без согласия сторон, принявших на себя обязательства по
соглашению^.
В отличие от вышеупомянутых зарубежных государств, где допускает­
ся перераспределение предметов ведения путем издания обычного феде­
рального закона, российская Конституция задала более жесткую модель
разграничения предметов ведения. И в этом отношении российская модель
более строго следует сущности федеративного государства. При этом сам
факт наличия в Основном Законе России закрытых перечней предметов ве­
дения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том,
что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения
поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как было указано
ранее, закреплен в статье 136 Конституции Российской Федерации.
Исходная терминологическая и формально-юридическая заданность
конституционного принципа разграничения предметов ведения предполагает
' С: Федерация в зарубежных странах. - С. 20-21.
" См.: Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии.- М.: Прогресс, 1986.С.108.
234
адекватное использование
категориального аппарата во всех статьях
Конституции Российской Федерации. Представляется, что это требование не
удалось выполнить в необходимой мере в действующей российской
Конституции.
В
отдельных
статьях
федеральной
Конституции
имеет
место
использование терминов предметы ведения и полномочия, по смыслу не
совпадающих с их терминологической заданностью в конституционном
принципе разграничения предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами. Терминологическая
невыдержанность
наблюдается
как в
основополагающей главе 1 Конституции Российской Федерации - "Основы
конституционного строя", так и в главе 3, регулирующей
вопросы
федеративного устройства Российской Федерации.
Так, возникает сложность с толкованием того, что вкладывается в
понятие "предметы ведения и полномочия органов государственной власти",
употребляемое в статьях 5 и 11 Конституции Российской Федерации. Как уже
было обозначено выше, в юридической науке достаточно устоялось
понимание того, что" предметы ведения и полномочия органа государс­
твенной власти" в совокупности составляют понятие компетенция данного
органа. Резонен вопрос, почему не использован более емкий термин компетенция. Можно вполне предположить, что создатели современной рос­
сийской
конституционной
модели
допускают
самостоятельное
существование понятия предметы ведения органов государственной власти.
Тогда важно было бы в самой Конституции Российской Федерации более
четко
обозначить
соотношение
понятий
предметы
ведения
органов
государственной власти и предметы ведения Федерации и ее субъектов как
объект разграничения государственной власти по вертикали.
По мнению диссертанта, в Конституции Российской Федерации
должно быть обеспечено единообразие и последовательное применение
юридически
устоявшегося
категориального
аппарата.
Отсюда,
хотя
235
действующая Конституция Российской Федерации не использует термин
"компетенция", но именно о ней, как представляется, должна идти речь в
статьях Конституции Российской Федерации, где идет речь о разграничении
объема государственной власти между государственными органами.
В федеральной Конституции можно встретить и противоположную
метаморфозу. Наряду с общим понятием "предметы ведения Федерации и
субъектов Федерации" в Конституции Российской Федерации на этом же
уровне разграничения власти употребляется термин "полномочия Российской
Федерации " (см. статьи 73 и 77 Конституции Российской Федерации), кото­
рые, как уже было указано выше, представляет собой лишь один из частных
видов предметов ведения Федерации.
Категория
"полномочия
Федерации"
использовалась
в
ранее
действующей законодательстве СССР и РСФСР. Но тогда конструкция
использования данной категории была несколько иной. Речь шла о
"полномочиях
Федерации" в лице ее федеральных органов. Так, в
соответствии со статьей 73 Конституции СССР 1977 года ведению Союза
Советских Социалистических Республик в лице его высших органов
государственной
власти
и управления
подлежали
вопросы,
которые
представляли собой перечень функций и полномочий данных органов.
Аналогичная конструкция имела место в Конституции РСФСР 1978 года и в
последующих ее редакциях, вплоть до внесения изменений и дополнений в
связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской
Федерации - России в последней редакции до принятия ныне действующей
федеральной Конституции вопросы ведения Федерации и ее субъектов
обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов РФ.
Неудачно
употребляемая
в законодательстве
СССР
и
РСФСР
последних лет категория "полномочия Федерации" вновь включена в
конституционно-правовую
материю
Российской
Федерации
и
вносит
236
путаницу в категориальный аппарат, применяемый в Конституции Россий­
ской Федерации. Дссертант полагает, что в статьях 73 и 77 Конституции
Российской Федерации вместо термина "полномочия Российской Федерации"
следовало бы использовать термин компетенция федеральных
органов
государственной власти по предметам совместного ведения.
Разнобой в употреблении терминов предметы ведения, компетенция и
полномочия наблюдается и в федеральном законодательстве, в договорах
между
федеральными
органами
государственной
власти
и
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в законах
субъектов Российской Федерации, конкретизирующих
конституционную
модель разграничения предметов ведения.
Весьма противоречиво в употреблении юридической терминологии
текущее федеральное российское законодательство.
Примерами
пренебрежения конституционного понимания принципа
разграничения предметов ведения являются случаи смешения двух уровней
государственной
власти: отношений
между Федерацией
и
субъектами
Федерации и отношений между федеральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, имеют место случаи подмены понятия "компетенция" органа
государственной власти термином "предметы или вопросы ведения Россий­
ской Федерации и субъектов Российской Федерации"'.
Можно
встретить
и противоположную
трансформацию
понятий:
использование термина "компетенция Российской Федерации и ее субъек-
' См., например, федеральные законы "О государственном регулировании
внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 года, "Об экологической экспертизе" от
23 ноября 1995 года, "О государственном регулировании производства и оборота
этилового спирта и алкогольной продукции" от 22 ноября 1995 года.
237
тов"' , а также употребление категорий "полномочия Российской Федерации
и полномочия субъектов Российской Федерации"^ .
По мнению диссертанта, приведенные примеры являются фактами
прямого нарушения федеральных конституционных норм, так как в данном
случае имеют место, во-первых, попытка регулирования конституционных
вопросов
в
случае
определения
в
качестве
предмета
регулирования
отношений между Федерацией и субъектами Российской Федерации и, вовторых, некорректное употребление или даже модификация терминологии,
задаваемой Конституцией РФ.
Анализ текущего федерального законодательства свидетельствует о
том, что доля федеральных законов, в которых правильно используется
термин "компетенция органов государственной власти" при ее закреплении,
незначительна. В качестве примеров, где именно эта категория употребляется
при разграничении
полномочий
федеральных
органов
государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
по конкретно обозначенным предметам ведения , можно привести, в
частности, статью 24 Водного Кодекса Российской Федерации, статью 6
Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации",
статьи 3 и 4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в
Закон Российской Федерации "О недрах". Чаще всего в федеральных законах
говорится лишь об одном элементе компетенции - о полномочиях органов
государственной власти' .
' См., например, заголовок главы 2 Федерального закона "О государственном
регулировании внешнеторговой деятельности".
^ См., например, федеральные законы " О радиационной безопасности населения"
от 9 января 1996 года и " О мелиорации земель" от 10 января 1996 года, "О
государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации " от 14
июня 1995 года.
•^ См., например, федеральные законы "Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 года, "О животном мире" от 22
марта 1995 года, "О занятости населения в Российской Федерации в ред. от 6 мая 1996 года
и другие.
238
Иногда в одном и том же федеральном законе, и даже в одной и той же
статье встречаются разные термины, употребляемые в отношении одного и
того же предмета регулирования. Так, статья 3 Федерального закона "О
внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О
недрах", регулирующая объем компетенции органов государственной власти
Российской Федерации в сфере отношений недропользования в ее части
третьей говорит уже не о возможности передачи отдельных полномочий,
относящихся к компетенции органов государственной власти Российской
Федерации, а о передаче полномочий самой Российской Федерации .
Такой разнобой, свидетельствующий об игнорировании требования
единства юридической техники, отнюдь не безобиден, он граничит с
нарушением требований конституционности, порождает незаконную и
противоречивую правоприменительную практику.
Аналогичная картина обнаруживается при анализе использования
терминологии в договорной практике регулирования отношений между
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Анализ договорной ревизии конституционно-закрепленных предметов
ведения позволил выявить ,образно говоря, и "квазиведение", когда под
терминами предметы ведения зачастую "скрываются" совершенно иные
правовые категории.
Это может быть конкретизация уже конституционно определенных
предметов ведения. Так, в п." и" статьи 4 Договора Российской Федерации и
Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 года"0 разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти Кабардино-Балкарской Республики" к предметам совместного ведения
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995,- № 8,Ст. 298.
239
отнесены вопросы занятости. Это частный вопрос более общего "социальная защита"'.
Иногда закрепляются конкретные полномочия по предметам ведения.
К примеру, в соответствии с п."ж" статьи 1 Договора от 12 января 1996 года
"О разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти
Калининградской
области""
установление
порядка
владения,
пользования и распоряжения недрами и природными ресурсами есть ни что
иное, как законодательное полномочие органа государственной власти
субъекта Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее
субъекта согласно п."в" статьи 72 Конституции Российской Федерации.
Наконец, можно встретить употребление конституционного термина
"предметы ведения" в тех случаях, когда на самом деле фиксируется
компетенция органов государственной власти. В этом отношении, в частнос­
ти, показателен Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти Республики Бурятия" от 29 августа 1995 года. В нем
к
совместному
ведению
отнесена
конкретная
компетенция
органов
государственной власти: установление условий деятельности, разработка и
утверждение программ ^ .
Думается, что одной из основных причин сложившейся ситуации
является отсутствие единой правовой традиции в употреблении данных
терминов прежде всего в самой правовой науке. В российской юридической
науке
наблюдаются
существенные
различия
в понимании
"предметы ведения", "компетенция" и " полномочия".
' См.: Федеральное конституционное право России.- М.,1996.- С.229.
^ См.: Там же - С. 266.
^ См.: Там же-С. 256-258.
терминов
240
Так, нередко имеет место смешение понятий предметы ведения и
компетенция. Иногда авторы, раскрывая вопрос о предметах ведения Федера­
ции и субъектов Федерации, тут же используют в отношении этих категорий
другой термин - компетенция федерации и субъектов федерации' .
При этом зачастую даже в одном и том же источнике можно встретить
разное толкование данных категорий. Например, в учебнике «Иностранное
конституционное право» при описании конституционной модели США
говорится о разграничении предметов ведения между Федерацией и штата­
ми^
,
а
при
швейцарского,
освещении
индийского,
конституционных
бразильского
моделей
федерализма
германского,
употребляются
термины "компетенция Федерации" и "компетенция субъектов Федерации"-^.
О компетенции Федерации и субъектах Федерации говорится и в русских
переводах действующей Конституции ФРГ *.
Столь
существенные
различия
в
использовании
терминов
свидетельствуют о том, что в теории и практике конституционного и
административного права термины "предметы ведения", "компетенция",
"полномочия"
не
являются
достаточно
устоявшимся.
Необходимы
специальные научные исследования по данной проблематике, позволяющие
постепенно сформировать единство в понимании терминологии в этом
направлении.
Результаты этих исследований целесообразно было бы
юридически формализовать в федеральном законе, где дать дефиниции
основных юридических
категорий. Это создало бы предпосылки
для
' См., например, В.Е.Чиркин Основы конституционного права. М.: «Манускрипт",
1996.- С. 127; С.Шахрай Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. - N
8.-1995.-C.8-9
^ См.: Иностранное конституционное право. / Под ред. проф. В.В. Маклакова.- М.:
Юристъ, 1996.- С. 33-34.
' См.: Там же.- С. 150-151. С.222-223; С 302-303; 350-351.
"* См., например. Современные зарубежные конституции: Учебное пособие.- М.:
МЮИ. 1992.
241
совершенствования непосредственно и самой Конституции Российской
Федерации.
До тех пор пока эта задача не решена, по мнению диссертанта,
необходимо исходить из логики регулирования федеративных отношений,
суть которых обозначена терминологией статей 71, 72 и 76 Конституции Рос­
сийской Федерации. Строгое следование проведению различий между поня­
тием "предметы ведения Федерации и субъектов Федерации" и понятием
"компетенция (предметы ведения и полномочия) органов государственной
власти Федерации и субъектов Федерации" позволяет избавляться от
двусмысленности толкования отдельных статей Конституции Российской, от
правовых противоречий, возникших сегодня в результате полисемичного
использования
терминов
"предметы
ведения"
и
"полномочия"
в
конституционном, договорном и текущем законодательном регулировании
Российской Федерации и ее субъектов.
Актуальным
аспектом,
связанным
с
правильным
пониманием
конституционного принципа разграничения предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами, является вопрос о том, насколько допустимо
регулирование предметов ведения в конституциях, уставах субъектов
Российской Федерации.
Анализ
современной
практики
конституционного
и
уставного
регулирования субъектов Российской Федерации позволяет выделить по
меньшей мере шесть вариантов разграничения предметов ведения. Три из
них, по мнению диссертанта , являются неконституционными, так как
инкорпорируя нормы, закрепленные в Конституции РФ, вторгаются в
предмет федерального конституционного регулирования.
В качестве нарушения Конституции РФ диссертант рассматривает
включение в конституции, уставы субъектов Федерации перечня предметов
ведения Федерации. Такая практика проявляется в двух вариантах.
242
В конституциях, уставах некоторых субъектов Федерации закрепля­
ются предметы ведения всех трех уровней: предметы ведения Российской
Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов
Федерации (Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика, Удмуртия, Липец­
кая область, Москва). Другой вариант - установление перечня предметов
ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения (Карелия,
Коми).
Нежелательно, по мнению диссертанта, и включение в конституции,
уставы субъектов Федерации переченя предметов совместного ведения
Федерации и ее субъектов. Этот перечень также установлен федеральной
Конституцией. Однако в данном случае необходимость включения такого
перечня
может быть связана с его конкретизацией,
определении
компетенции
органов
государственной
выражаемой в
власти
субъектов
Федерации в рамках прав, предоставленных федеральным закондательством.
Достаточно распространенной практикой является закрепление перечня
предметов совместного ведения и предметов ведения субъектов Российской
Федерации
(Мордовия,
Оренбургская,
Хакасия,
Свердловская,
Ставропольский
Тамбовская
области,
край.
Курганская,
Усть-Ордынский
Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа). Встречаются и случаи,
когда устанавливается только перечень предметов совместного ведения
(Ярославская область).
Наконец
еще два
варианта,
которые
встречаются
в
практике
конституционного (уставного) регулирования, могут быть оценены как
юридически "чистые" с точки зрения невмешательства в прерогативу
федерального регулирования. Некоторые субъекты Федерации вообще не
определяют перечень предметов ведения на всех уровнях (Башкортостан,
Ингушетия, Дагестан, Калмыкия, Саха (Якутия), Марий Эл, Татарстан, Тыва,
Архангельская, Новгородская, Пермская, Псковская, Читинская области).
Другой вариант - устанавливаются лишь предметы ведения субъектов
243
Федерации
(Чувашия,
Белгородская,
Иркутская,
Тюменская
области,
Хабаровский край). Последний вариант регулирования диссертант считает
необходимым рассмотреть более подробно.
Предпринимая попытку закрепить перечень предметов ведения в
собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило,
используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для
Федерации по российской Конституции. И в этой связи иногда возникают
противоречия. Например, к предметам собственного ведения субъекты
Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование
изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового
положения органов государственной власти субъекта Федерации, определе­
ние режима природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за
собой право определять региональную политику цен, режим работы энерге­
тических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в
определенной мере в предметы ведения Федерации. В этой связи важное
значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного)
законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по
юридически грамотному определению предметов их собственного ведения.
По мнению автора данной работы, предметы ведения субъекта Федера­
ции охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их
внутренними задачами. Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за
рамки
собственных
структур
и
базируется
на
внутрирегиональных
коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансо­
вых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и
управления
это
государственной
такие
власти,
вопросы,
как
создание
системы
административно-территориальное
органов
устройство,
референдум и другие формы непосредственной демократии, реализаемые на
уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации,
его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения
244
субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и
собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие
региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной
жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохра­
нения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать
специфические для региона задачи, например, создания национальнокультурной автономии.
Особенностью российской правовой системы разграничения предметов
ведения является их регулирование в договорах, заключаемых сегодня
между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъ­
ектов.
О допустимости
двустороннего договора как правовой
формы
разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов
Федерации ведется дискуссия в отечественных политических и научных
кругах. Высказывается точка зрения о том, что в России имеют место случаи,
когда необходимость принятия договора, разграничивающего предметы
ведения, может возникнуть. Так, СМ. Шахрай считает, что полный перечень
предметов ведения в договоре может быть зафиксирован в двух случаях:
когда договор заключается с субъектом Федерации, не подписавшим
Федеративный договор 1992 года и если в составе России появляется новый
субъект Федерации' . Диссертант изложил свою позицию по этому вопросу в
параграфе
1 главы данной главы, в которой попытался обосновать
недопустимость
выступающего
договорного
в
качестве
разграничения
альтернативы
предметов
положениям
ведения,
федеральной
Конституции. Договорным разграничением предметов ведения Федерации и
ее субъектов наряду с Конституцией РФ или в противоречие с ней
нарушается базовый принцип конституционных основ
и федеративного
' См.: С.Шахрай Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. - N 8.1995.-С.9.
245
устройства - принцип государственного суверенитета. Появление двусторон­
них договоров, самостоятельно существующих наряду с Конституцией в
федеративном государстве, отрицает ее природу как конституционного или
конституционно-договорного
государства,
где
Конституции
отдается
приоритет над договором. Поэтому признание наряду с федеральной Кон­
ституцией договора, как самостоятельной формы рг1зграничения предметов
ведения между Федерацией и ее субъектами одначает, по мнению автора
данной диссертации, по сути разрушение суверенных и федеративных начал
государственности России.
Неоправданность широкого использования данной правовой формы
доказывается их негативной ролью в разрушении конституционно-правовой
системы разграничения
предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами. Основная особенность ревизии конституционно-установленных
предметов ведения выражается в несоблюдении юридических канонов их
формализации и пределов регулирования.
Как было уже замечено ранее, правильное понимание адекватной для
категории "предметы ведения" правовой формы регулирования связано с
проведением различий
в двух уровнях разграничения власти между
Федерацией и ее субъектами. Первый - это определение отношений между
Федерацией и ее субъектами. Второй - урегулирование отношений между
органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
Если разграничение предметов ведения между Федерацией и ее
субъектами
есть упорядочение
отношений
между
Федерацией
и ее
субъектами и это исключительно предмет конституционного регулирования
по российской конституционной модели, то иные пределы заданы в
использовании правовых форм разграничения компетенции между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В данном
случае наряду с Конституцией России допускаются и другие формы
правового
регулирования,
то
есть
федеральные
законы
(статья
76
246
Конституции Российской Федерации) и договоры (статья 11 Конституции
Российской Федерации).
Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями
между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных
по своей природе типов договоров: договоры между Федерацией и ее субъ­
ектами и договоры между органами государственной власти.
Как уже было показано выше в параграфе 1 данной главы, в настоящее
время для практики подписания договоров между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации
характерно
изменение системы
разграничения
предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в
российской Конституции. Такие договоры уже не являются по своей природе
договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы
разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся
договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения,
которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении
предметов ведения (Например, соглашения по вопросам собственности, о
реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о
бюджетных
взаимоотношениях,
о
военной
области,
заключенные
с
Республикой Татарстан)'.
Очевидно, что простым запретом заключать договоры и соглашения,
противоречащие Конституции Российской Федерации, результат едва ли мо­
жет быть достигнут. Нужна последовательная федеральная
политика,
охватывающая все направления совершенствования законодательства.
Итак, анализ норм Конституции Российской Федерации, в части
закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения
предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами,
' См. также аналогичные соглашения с Башкортостаном и Республикой Саха
(Якутия).
247
свидетельствует
об определенных
проблемах,
связанных
с технико-
юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантий его
реализации. Эти проблемы вызваны в немалой
степени
теоретической
непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и
ее субъектов, нерешенностью задач конституционно-правового ограничения
политики нарушения данного принципа через правовые формы текущего
законодательного и договорного регулирования.
§ 6. Принцип разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти
В соответствии с частью 3 статьи 5 Конституции Российской Федера­
ции одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации
является разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Изучение правовых предпосылок развития противоречивых процессов
федерализации России свидетельствует о том, одна из важных нитей, ко­
торую, образно говоря, необходимо распутать для успешного их устранения,
связана с законодательным решением на федеральном уровне проблемы
разфаничения предметов ведения и полномочий между органами государс­
твенной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Исходя из анализа концепции российской Конституции, формальноюридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти должно осуществляться в следую­
щей иерархической последовательности: Конституция России как основа разграниченния предметов ведения и полномочий; принятие на ее основе
федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст.76
248
Конституции РФ) и , наконец, заключение в развитие федерального законо­
дательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).
Наличие двух статей Конституции - 11 и 76, по разному определяющих
правовые формы регулирования по предметам ведения породило на практике
дискуссию - что же является приоритетной формой при разграничении
предметов ведения и полномочий органов государственной власти : феде­
ральный закон или договор?
Хотя федеральная Конституция и допускает сочетание федерального
закона и договора (соглашений) при разграничении компетенции органов
государственной власти по вертикали, она не отвечает на вопрос о том, как
соотнести эти две юридические формы. Сегодня он приобрел актуальнейшее
значение, ибо схема
:Конституция - федеральный
закон - договор
подвергается ревизии не только со стороны заключаемых договоров, но и в
федеральном
законодательстве,
а
также
законодательстве
субъектов
Федерации.
По твердому убеждению диссертанта, договоры и соглашения как
правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между
органами
государственной
власти
должны
использоваться
как
дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно
недостаточен для урегулирования отношений.
Такая
точка
зрения
уже обозначена
в текущем
федеральном
законодательстве. Так, в соответствии со статьей 67 Водного Кодекса
Российской
Федерации
разграничение
полномочий
между
органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации в области использования и охраны
водных объектов определяется настоящим Кодексом, а при необходимости и заключенными в соответствии с ним договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
249
Российской Федерации.' Статья 7 Федерального закона от 24 апреля 1995 го­
да "О животном мире" устанавливает, что в соответствии с Конституцией
Российской Федерации разграничение полномочий органов государственной
власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и
среды его обитания определяется настоящим Федеральным законом."
К сожалению, такой подход не проводится до конца последовательно в
федеральном
текущем
законодательстве.
Содержание
некоторых
федеральных законов свидетельствует о том, что зачастую договорам отво­
дится приоритетная, по сравнению с федеральным законом, роль. Наглядной
иллюстрацией тому является Федеральный закон от 8 февраля 1995 года "О
внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О
недрах". Согласно ст.1 (Г) данного закона "разграничение предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Российской Фе­
дерации
и
Федерации
органами
в
сфере
государственной
власти
государственного
субъектов
Российской
регулирования
отнощений
недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации, а
также заключаемыми в соответствии с ней Федеративным и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Никакого
упоминания о федеральных законах как о правовой форме разграничения нет
и в помине. О роли самого этого Федерального закона говорится следующее:
его положения, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют на
территориях указанных субъектов до заключения договора о разграничении
предметов ведения и полномочий в области регулирования отношений
' См.:Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 47.- Ст. 4471.
" См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.-№ 13.Ст. 476.
250
недропользования между Российской Федерацией и субъектами Российской
Федерации. Эти нормы напрямую вступают в противоречие с федеральной
Конституцией и нацеливают на интенсивное развитие договорного права в
области недропользования.
Иногда из содержания федерального закона неясно, какой правовой
форме отдается приоритет. Так, в соответствии со статьей 2 Федерального
закона от 3 апреля 1996 года "Об энергосбережении" законодательство
Российской
Федерации
об энергосбережении
состоит из настоящего
Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других
федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской
Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации по вопросам энергосбережения, принимаемых в
соответствии
с договорами
о разграничении
предметов
ведения
и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации'. Из
формулировки статьи непонятно, принимаются ли только законы субъектов
Федерации в соответствии с договорами о разграничении предметов ведения
и полномочий, либо речь идет также и о принятии федеральных законов на
основе этих договоров.
При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы
важно соблюсти , как представляется, следующее требование. Договоры
(соглашения)
не
законодательство
должны
- ядро
подменять
правовой
или
разрушать
федеральное
системы
и основу
стабильности
федеративного государства. Двусторонние договоры (соглашения) должны
содержать
лишь
положения,
обусловленные
спецификой
субъекта
Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- К» 3.- Ст. 141,
251
К сожалению, примеры явной подмены договором федерального
закона можно найти практически во всех договорах, заключенных на данном
этапе между федеральными органами государственной власти и органами
государственной
власти
субъектов
Российской
Федерации.
Среди
положений, которые требуют единого федерального регулирования можно
назвать статьи договоров, закрепляющие
право субъекта
Федерации
осуществлять собственное правовое регулирование по предмету совместного
ведения до принятия федерального закона; назначение и освобождение от
должности руководителей территориальных подразделений федеральных
органов высшим должностным лицом субъекта Федерации по согласованию
с соответствующим федеральным органом исполнительной власти; порядок
приостановления на территории субъекта актов министерств и ведомств,
оспариваемых субъектом Федерации в суде и др.
Иногда в договоре содержится ссылка на федеральный закон. Напри­
мер, в договорах закрепляется право устанавливать в соответствии с фе­
деральными законами условия лицензирования природопользования на тер­
ритории субъекта Федерации (например, договор со Свердловской об­
ластью). В таком случае вообще теряется смысл в договорных положениях.
Другой важный вопрос, на который следует дать ответ при раскрытии
содержания конституционного приниципа разграничения предметов ведения
и полномочий связан с определенностью в том, по каким предметам ведения
допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.
Диссертант считает, что предмет договорного регулирования следует
ограничить отношениями по предметам совместного ведения. Договор - это
акт совместного действия. Если вопрос относится к ведению Российской
Федерации, то она решает эти вопросы самостоятельно, либо федеральным
законом наделяет органы власти субъектов Федерации отдельными полномо­
чиями. Принцип отказа от договорного регулирования должен действовать и
в отношении предметов ведения субъектов Федерации, за исключением слу-
252
чаев добровольной передачи органами власти субъектов Федерации своих
отдельных
полномочий федеральным органам, если такая необходимость
обусловлена объективными обстоятельствами.
Наряду с проблемами обеспечения законности и целесообразности в
использовании договора (соглашения) как формы разграничения компетен­
ции, нерешенным остается и целый ряд технико-юридических проблем. Так,
до сих пор не выработано единого подхода к определению того, договор или
соглашение необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой
формы
разграничения
законодательстве
пока
компетенции.
не
проведено
В
действующем
различий
между
федеральном
договором
и
соглашением.
В соответствии со статье 78 Конституции Российской Федерации
федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной
власти субъектов Российской Федерации могут передавать друг другу по
взаимному соглашению осуществление части своих полномочий. Каких-либо
других случаев использования термина соглашение в самой Конституции
Российской Федерации не содержится' .
На практике соглашение как правовая форма используется в весьма
различных
ситуациях.
Можно
было бы выделить
по меньшей
мере
следующие виды соглашений: о передаче осуществления части полномочий;
о
разграничении
компетенции;
о
разграничении
государственной
собственности; об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений,
разграничении финансовой базы; об организации управления в различных
отраслях; о порядке пользования природными ресурсами и распределении
доходов от природопользования и другие.
' По данным на май 1997 года в развитие договоров,заключенных с субъектами
Федерации, и самостоятельно от них, подписано свыше 160 соглашений на уровне
исполнительных органов государственной власти. Их число колеблется от трех (Северная
Осетия - Алания) до 17 (Свердловская область). Договор с Кабардино-Балкарией подписан
253
Как видно из приведенной классификации, соглашения, заключенные
по линии исполнительной власти в развитие договоров, подписанных между
органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов ,
связаны не только с разграничением предметов ведения и полномочий либо с
передачей осуществления части полномочий, но и с урегулированием других
вопросов. Следовательно нужна ясность в использовании договора и
соглашения как правовой формы разграничения государственной власти.
В качестве варианта можно было бы предложить следующие подходы к
проведению различий.
Договор целесообразно было бы определить как форму комплексного
решения проблем разграничения предметов ведения и полномочий (расп­
ределение полномочий сразу в нескольких сферах, разных отраслях). С точки
зрения юридических последствий это документ, требующий ратификации
соответствующими
необходимости,-
законодательными
согласия
органами
исполнительных
власти,
органов, если
и,
при
инициатива
заключения договора исходит не с их стороны .
Соглашение в таком случае, полагаю, логичным было бы рассматри­
вать как правовую форму перераспределения отдельных полномочий, в
конкретных сферах, по частным вопросам. Именно об одном из таких типов
соглашений говорится в статье 78 Конституции Российской Федерации.
Пока большинство подписанных соглашений отнюдь не являются
актами, разграничивающими предметы ведения и полномочия органов
государственной власти. По содержанию - это акты, декларирующие
необходимость сотрудничества, согласования деятельности в определенных
сферах,
устанавливащие
взаимные
обязательства
воздерживаться
от
неконституционных и противоправных действий, доли поступлений от
налогов и налоговые льготы, односторонние финансовые обязательства
без соглашений, однако данная Республика поставила задачу заключить соглашения по
линии всех министерств и ведомств России.
254
Правительства и другие организационного характера вопросы. Это можно
оценивать по-разному. Некоторые должностные лица и специалисты считают
такую практику
не совсем
правильной.
Мне
же думается, что
она
подтверждает истинность того, что соглашения нецелесообразно превращать
в правовую форму, заменяющую законодательство.
Обобщая изложенное, необходимо отметить, что последовательное
проведение принципа разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерацией и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в современных
условиях развития российской правовой системы означает прежде всего
определение приоритетов в формах правового регулирования, развивающего
конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий.
Диссертант считает, что формально-юридическое обеспечение разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
по
вертикали
должно
осуществляться
в
следующей
иерархической
последовательности: Конституция России; принятие на ее основе феде­
ральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст.76 Конс­
титуции РФ) и заключение на основе Конституции РФ и федеральных зако­
нов договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ). Принцип приоритета
федеральной
Конституции
и федерального закона над договором
о
разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами
субъектов
государственной
Российской
власти и органами
Федерации
Конституции Российской Федерации.
должен
государственной
быть
ясно
власти
обозначен
в
255
ГЛАВА 4
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И СУБЪЕКТОВ РФ
§ 1. Технико-юридические проблемы формализации предметов
ведения
Анализ конституционного регулирования разграничения предметов
ведения Российской
Федерации
и субъектов
Российской
Федерации
позволяет обозначить ту систему конституционных норм, которые в значи­
тельной мере предопределяют особенности конституционной модели рос­
сийского федерализма , исходя из того, как решаются центральные вопросы размежевание сфер власти центра и составных частей федеративного
государства.
По
российской
конституционной
модели
предметы
ведения
разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов
- сфер власти. В юридической науке справедливо отмечается несовершенство
юридической
техники
изложения
предметов
ведения
в
российской
Конституции. С этой точки зрения подходы к формулировке видов предметов
ведения
весьма
разнообразны.
Предметы
ведения
по
российской
Конституции - это не только сферы общественных отношений (федеративное
устройство,
внешняя
политика
и
международные
отношения,
внешнеэкономические отношения и т.п.). Наряду со сферами общественных
отношений
в перечне
предметов
ведения
представлены
конкретные
полномочия (принятие и изменение Конституции Российской Федерациии и
федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов
субъектов
Российской
Федерации,
установление
общих
принципов
налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по
256
борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т.д.); государственные
функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина,
защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохра­
нения и т.д.); отрасли законодательства (гражданское законодательство,
уголовное законодательство, административное законодательство и т.д.);
объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные
энергетические системы и т.д.). Вместе с тем это более частные вопросы,
раскрывающие
компетенцию
и
характер
деятельности
органов
государственной власти в обозначаемых Конституцией предметах ведения сферах общественных отношений. Невыдержанность концепции "предметы
ведения"
и
юридического
стиля
по
цепной
реакции
федеральной Конституции к текущему федеральному
переходит
от
законотворчеству,
отражается на содержании договоров (соглашений) и законотворчестве
субъектов Федерации. Насколько оправдано такое разнообразие?
Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в
определенных случаях справедливо рассматривается как недостаток.'
В самом деле, чем, к примеру, объяснить использование разных
терминов - "общие вопросы" и " координация вопросов" применительно к
определению сфер жизнедеятельности и управления одного и того же уровня
регулирования. Так, согласно п. "е" части 1 статьи 72 Конституции РФ к
совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся "общие вопросы
воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, в
то же время в отношении сфер "здравоохранения, защиты семьи, ма­
теринства, отцовства и детства, социальной защиты "та же статья Конс­
титуции употребляет уже иной термин - "координация вопросов" (пункт "ж").
Как отмечает Б.С.Крылов, и те, и другие вопросы относятся к одной сфере,
' Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации
и ее субъектов.- Федеративное устройство: реализация Конституции Российской
Федерации.- М.: ИЗиСП.1995. - С.45.
257
сфере социального развития и подходы регулирования и управления должны
быть идентичны. Во всех этих сферах государство на федеральном уровне
определяет общие вопросы: гарантии защиты социальных прав и стандарты'.
Следует согласиться и с позицией в том, что едва ли верным является
отнесение к совместному ведению "общих вопросов".
Общие
вопросы
-
это
категория
имманентно
присущая
для
федерального уровня регулирования, так как в данном случае речь идет о тех
сферах,
которые
требуют
единообразия.
В
частности,
можно
ли
рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного
ведения, если статья 43 Конституции Российской Федерации их фактически
регулирует, устанавливая гарантии права на образование. Она определяет
уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и
бесплатность,
условия
бесплатного
получения
высшего
образования,
обязательность основного общего образования. Это и есть общие вопросы
образования и они регулируются на федеральном уровне. Поэтому думается
справедливым
является
предложение,
что
в
отношении
сфер
жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один
термин, например, вопросы."
В перечне вопросов, обозначенных в Конституции РФ как предметы
ведения, обращает на себя внимание использование различной юридической
терминологии в определении видов и форм правового регулирования: "пра­
во", "законодательство", "правовая основа"," правовое регулирование".
Анализ статей 71 и 72 Конституций Российской Федерации свидетель­
ствует о том, что "законодательство" как предмет ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации употребляется в значении
отрасли. При этом о законодательстве идет речь в тех случаях, когда
' См.: Там же.
" См.: Б.С.Крылов Указ. соч.-С.46.
258
необходимо обозначить устоявшиеся отрасли законодательства, наличие
которых признано юридической наукой.
Всего в статьях 71 и 72 Конституции РФ перечислено 16 отраслей
законодательства. Это гражданское, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-ис­
полнительное, административное, административно-процессуальное, трудо­
вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство,
законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Из этого перечня
видно, что не все отрасли законодательства, определяемые теорией россий­
ского права,
распределены в российской Конституции как предметы
ведения. Отсутствует, например, финансовое законодательство. Если сле­
довать логике перечисления отраслей законодательства, регулирующих ох­
рану природодных ресурсов и объектов, то должна быть обозначена и такая
отрасль законодательства как законодательство о животном мире.
Другая проблема, имеющая отношение к термину "законодательство",
связана с пониманием структуры актов, формирующих отрасли законода­
тельства, определяемые в Конституции РФ как предметы ведения. Вопрос
возникает в связи с необходимостью соотнесения этой структуры со
структурой законодательства, определяемого в статье 76 Конституции РФ как
система правовых актов, издаваемых по предметам ведения.
По мнению диссертанта, следует различать законодательство как от­
расль и как систему правовых актов, издаваемых по предметам ведения. О
законодательстве как системе правовых актов, издаваемых по предметам
ведения, речь идет в статье 76 Конституции Российской Федерации.
Законодательство как отрасль структурно значительно шире. Оно включает
все виды нормативных правовых актов, издаваемых в данной сфере. Проа­
нализировав ряд отраслевых федеральных законов по предметам ведения,
диссертант обнаружил, что термин "законодательство" используется в значе­
нии как система правовых актов в определенной сфере (отрасли). В боль-
259
шинстве случаев федеральные законы содержат термин "законодательство
Российской Федерации" (водное законодательство Российской Федерации,
законодательство Российской Федерации о недрах и т.д.).
Иногда
в
федеральных
законах
проводится
различие
между
законодательством и правом. Так, часть вторая статьи 3 Семейного Кодекса
РФ предусматривает положение о том, что семейное законодательство
состоит из Семейного Кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним
других федеральных законов, а также законов субъектов Российской
Федерации'. Часть 3 этой же статьи говорит об иных актах, которые могут
устанавливать нормы семейного права. Это указы Президента Российской
Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской
Федерации, принимаемые в случаях, непосредственно предусмотренных
настоящим Кодексом, другими законами, указами Президента Российской
Федерации.
Право как предмет ведения употребляется лишь в "п" статья 71 Консти­
туции Российской Федерации для обозначения в качестве вопроса ведения
Федерации "федерального коллизионного права". Другие варианты исполь­
зования правовых категорий - определение статуса ("н" статья 71), правовое
регулирование
("о"
статья
71
Конституции
Российской
Федерации),
установление правовоых основ ("ж" статья 71), установление основ ("е"
статья 71), установление системы ( "г" статья 71), регулирование ("в", "ж"
статья 71). Столь существенное разнообразие видов правовых категорий,
относимых к предмету ведения с трудом поддается логическому объяснению.
Попытка понять природу правовых категорий, определяемых в данном
случае и причин дифференциации терминологии, предполагает уяснения их
соотношения с понятиями отрасль законодательства и право. По мнению дисСм.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 1.- Ст. 16.
260
сертанта, последние два термина вполне уместны и при формализации пред­
метов ведения в упомянутых выше случаях. В самом деле речь видимо
должна идти не просто о регулировании, а о прерогативе формирования на
федеральном уровне финансового, валютного, банковского, таможенного
законодательства ( "ж" статья 71). По- видимому не правовое регулирование,
а
право интеллектуальной собственности
подразумевается в пункте "о"
статьи 71.
Важное практическое значение имеет уяснение термина " правовые
основы". Данный термин носит оценочный характер и структурно не опре­
делен. Об этом свидетельствует то разнообразие в понимании структуры
"правовых основ", которое можно встретить в текуш,ем федеральном
законодательстве.
Так, в качестве правовой основы регулирования вопросов охраны го­
сударственной границы Федеральный закон "О государственной границе"
определяет лишь Конституцию РФ и международные нормы'. В соответствии
со статьей 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года"0 внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре
Российской
Федерации"
правовые
основы
деятельности
прокуратуры
Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации,
настоящим Федеральным законом и другими
федеральными
законами,
международными договорами Российской Федерации . Согласно статье 6
Федерального закона от 12 января 1996 года "О профессиональных союзах,
их правах и гарантиях деятельности" правовая основа деятельности
профсоюзов определяется не только Конституцией Российской Федерации,
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации,- 1996.- № 50.- Ст.5610.
^ См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 47.- Ст.4472.
261
настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, но и
также законами субъектов Российской Федерации '.
Иногда к числу актов, составляющих правовую основу, включаются
федеральные нормативные правовые акты, не являющиеся законами. Так, в
соответствии со статьей 4 Федерального закона "Об органах федеральной
службы
безопасности
деятельности
органов
в
Российской
федеральной
Федерации"
службы
правовую
безопасности
основу
составляют
Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие
федеральные законы и иные нормативные правовые акты федеральных
органов государственной власти'. Статья 4 Федерального закона от 5 августа
1995 года "О железнодорожных войсках Российской Федерации" в качестве
правовой
основы
деятельности
железнодорожных
войск
не
только
Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и
другие федеральные законы, но и иные нормативные правовые акты Россий­
ской Федерации, в том числе Положение О железнодорожных войсках
Российской Федерации, утверждаемое Президентом Российской Фeдepaции^
Показанное выше разнообразие в понимании правовой основы воз­
можно и не составляло бы проблему, если бы в том же текущем федеральном
законодательстве не обнаруживалась его идентификация с категорией
законодательство. Дело в том, что структура массива правовых актов,
составляющего правовые основы идентична той, которая обозначается в тех
законах, где употребляется иной термин, а именно,- "законодательство".
Именно
законодательством
называются,
например,
федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 2
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст.148.
^ См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации .- 1995.-№ 12.Ст. 401.
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 25.Ст. И И.
262
августа 1995 года "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста
и инвалидов"'. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты
Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации структуризируют водное законодательство
Российской
Аналогичный
Федерации
подход
в Водном
к
Кодексе
определению
Российской
видов
актов,
Федерации^.
составляющих
законодательство, использован в статье 6 Федерального закона от 20 апреля
1996 года «О внесении изменений и дополнение в Закон Российской Фе­
дерации "О занятости населения Российской Федерации" .
Сказанное дает основание утверждать о том, что в федеральном за­
конодательстве хотя и употребляются разные категории - "правовая основа" и
"законодательство", речь идет в обоих случаях об одном и том же.
Итак, изучение вопросов технико-юридической формализации предме­
тов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения в фе­
деральной Конституции и практики использования данных категорий в фе­
деральном законодательстве свидетельствует о несовершенстве формулиро­
вок круга предметов ведения в Основном законе России, об актуальности
проблемы расхождения в использовании терминологии на конституционном
и текущем законодательном уровнях правового регулирования, о трудностях
идентификации употребляемых категорий. Диссертант, обозначая данные
проблемы, считает важным поставить вопрос о необходимости проведения
специальных научных исследований в данной сфере совместными усилиями
ученых, специализирующихся в области конституционного права и теории
государства и права.
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 32.- Ст.3198.
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 47.- Ст.4471.
•^ См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 5.- Ст.346.
263
§ 2. Конституционное регулирование круга предметов ведения
Особую
научно-практическую
значимость
для
уяснения
содержательной стороны системы разделения государственной власти между
Федерацией и ее субъектами имеет анализ конституционного регулирования
круга предметов ведения.
Одним
из
ведущх
параметров,
определяющих
особенности
конституционного регулирования круга предметов ведения является способ
разграничения предметов ведения.
Исходя из этого критерия, можно было бы выделить два основных
способа разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов:
дуализма и кооперации. В зависимости от того, какой из них избран в ка­
честве способа структуирования предметов ведения можно утверждать о
наличии или отсутствии элементов дуалистического или кооперативного
федерализма' .
Как было отмечено выше, в мировой науке и практике, исходя из
характера разделения и реализации государственной власти, выделяются два
типа федеративных связей: дуалистические и кооперативные.
Суть теории дуалистического федерализма составляет идея разделения
государственной власти в федеративном государстве таким образом, чтобы
оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали
самостоятельным
независимости
статусом,
- строго
установленным
фиксированное
на
в
Конституции.
Основа
конституционном
уровне
разделение функций и полномочий между федеральной властью и властями
субъектов федерации. В таком случае определяются либо лишь предметы
' В литературе встречается понятие "принцип "дуалистического федерализма" , что
идентично употребляемому в данной работу понятию "принцип дуализма" (См.:
А.А.Мишин Конституционное (государственное) право зарубежных стран.- М.: Белые
альвы, 1996.- 1996.- С. 100). По мнению диссертанта более предпочтительным является
понятие "принцип дуализма".
264
ведения Федерации, либо предметы ведения Федерации и предметы ведения
субъектов Федерации. Считается, что государственная
власть строго
разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в прерогативу власти
другой стороны.
Дуалистический способ используется в двух формах. В федеральных
конституциях
одних
исключительного
стран
ведения
ограничиваются
федерации
перечнем
предметов
(США,Швейцария,
Австралия,
Мексика, Бразилия, Танзания, Эфиопия); в других- устанавливают вопросы
исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Канада,
Аргентина).
В юридической литературе имеет место и несколько иная трактовка
принципа
дуализма.
Так,
А.А.Мишин
к дуалистическому
принципу
(принципу дуалистического федерализма) относит лишь случай, когда
федеральная конституция устанавливает только сферу исключительного
ведения федерации. Вариант разграничения предметов ведения, основанный
на определении двух сфер исключительного ведения, - федерации и ее
субъектов, он определил как самостоятельный принцип - принцип
двух
исключительных сфер компетенции' . По мнению диссертанта, введение
самостоятельного принципа двух исключительных компетенцией едва ли
имеет практическое значение.
В основу
структуирования
предметов
ведения
в действующей
Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа
структуирования
предметов
ведения
по уровням
власти
российская
конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно в самой
федеральной Конституции очерчен перечень двух видов предметов ведения:
^ См,: А.А.Мишин Конституционное (государственное) право зарубежных стран.М.: Белые альвы, 1996.-19%.-С.102.
265
Предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации
и ее субъектов.
Предметы ведения Российской Федерации - это круг вопросов,
отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра.
Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в
статье 71 федеральной Конституции. Перечень предметов ведения Россий­
ской Федерации в данной статье определен как закрытый, и, следовательно,
не подлежит расширительному толкованию. В этом отношении действующая
система разделения государственной власти оказалась более демократичной
по сравнению
с системой,
закрепляемой
ранее.
В
соответствии
с
Конституцией РСФСР в редакции 1978 года предметы ведения Российской
Федерации не определялись исчерпывающим образом. Перечень вопросов
ведения Федерации
принятия
к
был открытым. Это подразумевало
своему
ведению
и
иных
вопросов,
не
возможность
закрепленных
конституционно за Федерацией. Впервые закрытый перечень предметов
ведения был установлен в статье 72 Конституции РФ в редакции постановле­
ния YI Съезда народных депутатов РФ, инкорпорировавшего положения
Федеративного договора.
Отдельные предметы ведения, установленные в статье 71 Конституции
Российской Федерации одновременно закреплены в других ее статьях. В этом
случае указание на предметы ведения либо дублирует статью 71 Конституции
РФ, либо предметы ведения Федерации конкретизируются.
Так, согласно пункту "н" статьи 71 к ведению Российской Федерации
относится
определение
территориального
моря,
статуса
и защита
воздушного
государственной
пространства,
границы,
исключительной
экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Данное положение в значительной степени дублируется в статье 67
Конституции РФ. Согласно части 2 данной статьи Российская Федерация
обладает
суверенными
правами
и
осуществляет
юрисдикцию
на
266
континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Россий­
ской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами
международного права.
Иногда общие положения статьи 71 конкретизируются. Смысл
конкретизации
выражается
в
непосредственном
регулировании
Конституцией данных вопросов ведения, в определении федеральных
органов, осуществляющих компетенцию по данным вопросам ведения, в
установлении видов и форм федерального законодательного регулирования
по данным вопросам ведения. Например, в соответствии с пунктом "ж"
статьи 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено установление
правовых
основ
единого
рынка;
финансовое,
валютное,
кредитное,
таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;
федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Данные
положения
конкретизируются
статьей
75
Конституции
РФ.
В
ней
определяется конкретно денежная единица - рубль; устанавливается орган,
наделяемый исключительным правом денежной эмиссии - Центральный банк
РФ; определяются функции Центрального банка РФ; конкретизируется
перечень вопросов, регулируемых федеральными законами (система налогов,
взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и
сборов в Российской Федерации, государственные займы).
Другая категория регулируемых в федеральной Конституции вопросов
- предметы совместного ведения. Это круг вопросов, который по Конститу­
ции Российской Федерации отнесен к совместному ведению Российской Фе­
дерации и ее субъектов.
В мировой практике встречается два способа структуирования пред­
метов совместного ведения. Первый способ - закрепляются предметы
ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее
субъектов (сферы конкурирующей компетенции) (ФРГ, Австрия, Бразилия,
Пакистан, Нигерия).
267
Второй
-
определяются
предметы
исключительного
ведения
Федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов
Федерации (Индия, Малайзия).
Отношение к установлению предметов совместного ведения весьма
неоднозначно в отечественной науке и политической практике. Позиции
поляризуются от признания статьи 72 Конституции как нового слова в
мировой практике федерализма до полного неприятия, когда данная статья
расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить
власть между Федерацией и ее субъектами'.
Едва ли можно согласиться с С.М.Шахраем, который считает, что
сфера совместного ведения - это не что иное, как результат компромисса
между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент
принятия конституции окончательно - что называется "раз и навсегда"
договориться по своим исключительным полномочиям. Это своего рода
"переходные положения", рассчитанные на неопределенный временной пери­
оде . В качестве недостатка предметов совместного ведения он указывает на
дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения
Российской Федерации и предметов совместного ведения^.
Представляется, что дублирование обусловлено отнюдь не причиной
неспособности
деления
государственной
власти,
а
недостатками
юридической техники. Появление же предметов совместного ведения, как
уже было отмечено ранее, предопределено не конфликтами временного ха­
рактера, а объективными процессами федерализации, требующими в совре' См., например. Кочлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы
совершенствования механизма государственной власти.- Конституционный строй России.Выпуск 3.- М.: ИГиП РАН, 1996.- С. 78; Смирнягин Л. Статья 72 Конституции Российской
Федерации; проверка ветвей власти на государственную зрелость // Российские вести.1995.- 15 ноября.
" См.: С.Шахрай Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. - N 8.1995.-С.8.
"* Там же.
менных условиях более тесного взаимодействия и солидарной ответственно­
сти сторон федеративных отношений.
Диссертант согласен с теми учеными, кто считает, что двухуровневый
способ разграничения предметов ведения (предметы ведения Федерации и
предметы совместного ведения), является более предпочтительным, чем
трехчленная классификация. Отсутствие жесткого переченя предметов
ведения субъектов Федерации в большей мере отвечает демократическому
характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к
ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению
Федерации и совместному ведению' .
Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации,
также как и перечень предметов ведения Российской Федерации является
закрытым. Он подлежит расширению(изменению) только в порядке, предус­
мотренном для внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.
В
зарубежной
мировой
практике
используется
чаще
термин
"конкурирующая" компетенция. Это несколько иная юридическая категория,
нежели предметы совместного ведения. В российской науке и политических
кругах имеет место неоднозначное понимание этих категорий.
Так, трудно согласиться с тем, как проводит различие этих категорий
на примере ФРГ С.М.Шахрай. По его мнению, совпадение полномочий - это
конкурирующая компетенция, а совместная компетенция - ничто иное как
совместная
процедура
реализации
исполнительными
органами
обоих
уровней любого вида полномочий (как из сферы конкурирующей компетен­
ции, так и из сферы исключительного
ведения). Причем с одной
' См., например. Чиркин В.Е^. Основы конституционного права. М.: «Манускрипт»,
1996.-С.129.
269
единственной целью - для эффективного осуществления уже принятых
правовых норм на сугубо административном уровне .
Анализ законодательства ФРГ, Австрии свидетельствует о том, что
термин "конкурирующая" компетенция в чистом виде означает право субъ­
екта
Федерации
осуществлять
правовое
регулирование
до
принятия
соответствующих актов федеральным органом. Термин "совместное ведение"
несет более емкую правовую нагрузку. В данном случае речь идет о
разделенной государственной власти между Федерацией и ее субъектами в
одних и тех же сферах, осуществление которой происходит не только через
применение принципа
способами
-
"конкуренции" законодательства, но и другими
разделение
сфер
правотворчества,
согласование
законотворчества, разграничение компетенции и др. Поэтому ключевым
вопросом при юридическом анализе содержания предметов совместного
ведения является их детализация через разграничение конкретных властных
рычагов между Федерацией и ее субъектами.
Важно не путать понятия совместное ведение и совместная компетен­
ция. Совместная
компетенция
органов
государственной
власти
может
осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по
предметам ведения Российской Федерации. И именно этот термин должен
использоваться в федеральных законах. Однако в действующий федеральных
законах встречается и понятие "совместное ведение" органов государствен­
ной власти. Например, название статьи 10 Федерального закона 21 ноября
1995 года "Об использовании атомной энергии" - "Совместное ведение
органов
государственной
власти
Российской
Федерации
и
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в области ис­
пользования атомной энергетики"." В самой статье речь идет о совместной
' См.: С.Шахрай Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. - N 8.1995.-С.8.
2
См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 48.- Ст.4552.
270
компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов по
предмету ведения, относящемуся в соответствии с пунктом "и" статьи 71 к
ведению Российской Федерации.
Следует заметить, что российская модель совместного ведения нес­
колько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В
конституциях
зарубежных
государств, где используется
институт сов­
местного ведения, как правило, осуществляется не разграничение предметов
ведения между федерацией и ее субъектами, а - функций либо совместной
компетенции
между
конкретными
ветвями
государственной
власти
-
законодательной и исполнительной.
Так, в Конституции
федерации
и
земель
Австрии
в
сфере
отдельно указываются
законодательной
и
полномочия
исполнительной
деятельности, а также совместная пересекающая компетенция, когда по
определенным
осуществляют
вопросам
федерация
исполнительную
законодательствует,
деятельность.
Аналогичные
а
земли
подходы
применены в Конституции ФРГ.
Как
уже
было
отмечено
выще,
особенностью
российской
конституционной модели разграничения предметов ведения по способу их
структуирования
является
отказ
от
юридической
формализации
в
Конституции Российской Федерации перечня предметов ведения субъектов
Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Российской Федерации
не определяются федеральной Конституцией.
В зарубежных федеративных государствах используются разные спосо­
бы определения предметов ведения субъектов Федерации. В одних госу­
дарствах, также как и в России эти вопросы специально не перечисляются.
Другой способ - определение круга предметов ведения субъектов Федерации.
Он использован, например, в Индии и Малайзии.
Встречается и формализация от обратного. Например, в Конституции
Мексиканских Соединенных Штатов предметы ведения штатов не просто
271
определяются путем установления вопросов, входящих в исключительное
ведение федерации, но и специально подчеркивается, какие вопросы не могут
быть предметом ведения штатов.
Предметы ведения субъектов Российской Федерации - это те вопросы,
которые не отнесены к двум другим категориям предметов ведения. В
соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов
ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­
ской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой
государственной
власти. То есть по российской Конституции
сфера
правового регулирования субъектов Российской Федерации определена
весьма широко. Такой подход предполагает решение вопроса, что должно
относиться к ведению субъектов Федерации, то есть, что в итоге остается в
остатке для субъекта Федерации.
В мировой практике конституционного регулирования используются
два метода распределения власти в "остатке": децентрализации и центра­
лизации. Способ децентрализации означает, что все то, что не отнесено по
Конституции к ведению Федерации, к совместному ведению Федерации и ее
субъектов, к ведению субъектов Федерации остается в ведении субъектов
Федерации. Этот способ распределения остаточных предметов ведения
положен
в основу
конституционных
моделей
Австрии, США, ФРГ,
Малайзии. Способ централизации означает, что остаточная власть (предметы
ведения, нераспределенная
компетенция органов власти) находятся в
юрисдикции Федерации (Канада, Индия).
В россиийской конституционной модели "остаточные" предметы веде­
ния распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со
статьей 73 Конституции Российской
Федерации
к ведению
субъектов
Российской Федерации относится все то, что не отнесено к ведению Феде­
рации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Принцип призна-
272
ния полноты власти субъектов Федерации вне объема власти, закрепляемого
за Федерацией, по мнению диссертанта, свидетельствует о прогрессивности
российской модели разделения власти, характеризующей более высокий
уровень демократии федерализма.
Одной из проблем, имеющих научно-практическую
является
проблема
идентификации
предметов
ведения
значимость,
Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации как определенной категории.
Это проблема не только чисто российская. Например, в юридическом
справочнике
Швейцарии
говорится
о проблеме
наслоений
между
федеральными и кантональными правами, увеличивающихся постоянно. В
Швейцарии можно найти все больше и больше федеральных правил в сферах,
зарезервированных традиционно за кантонами. И наоборот, кантоны часто
обязаны
выполнять
федеральные
законы
и имеют,
таким
образом,
исполнительные полномочия.
В России данная проблема существует достаточно остро. И ее острота в
немалой мере порождена прежде всего противоречивостью самой российской
конституционной модели разграничения предметов ведения.
Так, в перечне предметов ведения имеются вопросы, отнесенные
одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного
ведения. К примеру, в соответствии с п."в" статьи 71 Конституции Рос­
сийской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, защита
прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации.
Одновременно эти же вопросы в пункте "б" статьи 72 Конституции Рос­
сийской Федерации отнесены к предметам совместного ведения Федерации и
ее субъектов.
Согласно пункту "а" статьи 71 Конституции Российской Федерации в
ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конститу­
ции Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со статьей 136
Конституции Российской Федерации поправки к главам 3-8 принимаются в
273
порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного
закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной
власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В данном
случае в принятии решения о внесении поправок в федеральную Конс­
титуцию принимают участие и органы государственной власти субъектов
Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является
предметом исключительного ведения Российской Федерации и в определен­
ных, установленных самой же Конституцией РФ случаях, относится к сов­
местному ведению Федерации и ее субъектов.
Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении пунктов
"а" частей 1 статей 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования
взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно пункту "а"
статьи 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится
контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное
положение не согласуется с тем, что в соответствии с пунктом "а" статьи 72 к
совместному
ведению Российской Федерации
и субъектов
Российской
Федерации отнесено "обеспечение соответствия конституций и законов
республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев,
областей, городов федерального значения, автономной области, автономных
округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам".
Аналогично проблеме совместного законотворчества трудно говорить
об исключительном ведении Федерации в случае, если у Федерации и ее
субъектов имеется общий объект власти.
Так, согласно п."б" статьи 71 Конституции РФ "территория Российской
Федерации" отнесена к ведению Российской
Федерации. Однако
при
толковании данного пункта статьи 71 возникает затруднение в том , что
понимать под территорией Российской Федерации. В соответствии со статьей
67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя
территории
ее субъектов, внутренние
воды
и территориальное
море.
274
воздушное пространство над ними. Если территория Российской Федерации
рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из
вопросов
компетенции
по
данному
предмету
ведения
является
"территориальное устройство Российской Федерации и территориальное
устройство субъектов Российской Федерации". Территориальное устройство
Российской Федерации - это ее структура,
определенная в статье 65
Конституции Российской Федерации. Территориальное устройство субъектов
Российской Федерации - внутреннее деление каждого субъекта Федерации на
административно-территориальные единицы и муниципальные образования.
Из смысла статей 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации
следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта
Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в
абзаце 5 пункта 4 Постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской
Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной
власти в Удмуртской Республике"'. Конституционный Суд Российской
Федерации подчеркивает, что из федеративной природы государственности
России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), главе
3 "Федеративное устройство" ( в том числе в статьях 66 (часть 1), 71, 71, 73,
76, 77) Конституции Российской Федерации вытекает, что в ведении Россий­
ской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик,
входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство.
Правило, применяемое в данном случае в отношении республик, применимо
согласно
цитируемым
статьям
Конституции
Российской
Федерации
в
отнощении всех субъектов Российской Федерации.
Наличие указанного права у субъектов Российской Федерации означа­
ет, что они самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и
См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 5.- Ст.708.
275
законах систему административно-территориальных единиц и муниципаль­
ных образований.
Другой вопрос, который возникает по поводу отнесения территории
Российской Федерации к ведению Федерации связан с вопросами границ
территорий
субъектов
Конституции
Российской
Российской
Федерации.
Федерации
определяет,
Часть
что
3
статьи
границы
67
между
субъектами Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.
Означает ли это, что данный вопрос - исключительно вопрос ведения
субъектов
Федерации?
Или
требуется
как
согласие
обоих
субъектов
Федерации, так и утверждение данного решения федеральным законом.
В мировой практике вопросы изменения границ штатов относятся к
вопросам совместного ведения (США, Австралия), либо даже к вопросам
ведения Федерации (Индия). В США федеральные органы принимают
решение
об
изменении
границ
только
с
согласия
легислатур
соответствующих штатов. Аналогичные правила в Австралии дополняются
нормой
о том,
что для
изменения
границ
соответствующего
штата
необходимо проведение референдума среди его населения.
Таким образом, формулировка пункта "б" статьи 71 о том, что
территория Российской Федерации отнесена к ведению Федерации не совсем
корректна. В отношении территории РФ как объекте власти сферы власти
должны быть распределены на вопросы ведения Федерации, совместного ве­
дения и ведения субъектов Российской Федерации.
В соответствии с этим же пунктом статьи 71 к ведению Федерации
отнесено "федеративное устройство Российской Федерации". Как было уже
указано выше, постановление Конституционного Суда подтвердило это
обстоятельство. Однако, по мнению диссертанта, вопрос о том, следует ли
федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации,
не может быть воспринят однозначно. Анализ положений федеральной
276
Конституции свидетельствует о том, что не все вопросы федеративного
устройства относятся к исключительному ведению Федерации.
Во-первых,
глава
3
Конституции
Российской
Федерации,
регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена
федеральными органами в одностороннем порядке. В соответствии со
статьей 136 Конституции Российской Федерации поправки к главе 3
Конституции России "Федеративное устройство" могут быть внесены при
условии их одобрения органами законодательной власти не менее, чем двух
третей субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулиру­
ются по согласованию либо с согласия субъектов Российской Федерации.
Так, в соответствии с частью 5 статьи 66 федеральной Конституции статус
субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному
согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. А, как
известно, статус субъекта Федерации является одним из базовых вопросов
федеративного устройства.
Поэтому введение в перечень круга предметов ведения такой весьма
абстрактной категории как "федеративное устройство" не представляется
удачным. Диссертантом предлагается его изъятие из статьи 71 Конституции
Российской Федерации либо замена на понятие "структура Федерации".
Спорным является отнесение к предметам
Федерации
и
вопросов
гражданства
в
ведения
Российской
Российской
Федерации.
В
определенной мере это связано с тем, что вопрос о признании гражданства
республик неоднозначно воспринимается в научных и политических кругах.
В соответствии с доктриной советского федерализма на союзном
конституционном уровне признавалось гражданство союзных республик.
При этом провозглашался принцип единого гражданства, в соответствии с
которым каждый гражданин союзной республики являлся одновременно
277
гражданином СССР. Право устанавливать свое гражданство предоставлено
субъектам федерации в США, ФРГ, Австрии, Швейцарии.
В
Конституции
Российской
Федерации
отсутствуют
нормы,
регулирующие право республик на установление собственного гражданства.
В
соответствии
со
статьей
6
Конституции
Российской
Федерации
гражданство в Российской Федерации является единым. Согласно пункту "в"
статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской
Федерации отнесено к ведению Российской Федерации.
Дают ли эти конституционные нормы основание считать, что в России,
также как и, к примеру, в Индии, Канаде не должен действовать институт
гражданства субъектов Федерации?
Следует обратить внимание на то, что в пункте "в" статьи 71 речь идет
не о гражданстве Российской Федерации, а о гражданстве в Российской
Федерации.
Возможность
установления
гражданства
республики
предусмотрена в Законе РФ "О гражданстве Российской Федерации"'. Анализ
действующих конституций республик свидетельствует о том, что данное
право реализуется ими. Отсюда, по мнению диссертанта, к предмету
исключительного ведения Федерации можно отнести лишь регулирование
вопросов
гражданства
Российской
Федерации.
Представляется,
что
конституционный принцип единства гражданства Российской Федерации
означает право Федерации определять правовые основы
по вопросам
гражданства республик.
Так, исходя из принципа единства гражданства, именно на федераль­
ном уровне следует определить основания приобретения и прекращения
гражданства,
Приообретение
порядок
решения
спорных
гражданства республики
вопросов
не должно
в
данной
менять
сфере.
правового
' См.: Ведомости Верховного Совета РФ.- 1992.- № 6.- Ст. 243; 1993.- № 29.Ст.1112; Собрание чаконолательства Российской Федерации.- 1995.- № 7.- Ст.496.
278
положения гражданина Российской Федерации, так как в соответствии с
частью 2 статьи 6 федеральной Конституции каждый гражданин Российской
Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет
равные
обязанности,
предусмотренные
Конституцией
Российской
Федерации.
Принадлежность в гражданству республики не означает приобретение
двойного гражданства. Под двойным гражданством Конституция Российской
Федерации понимает одновременное гражданство Российской Федерации и
гражданство иностранного государства (статья 62 Конституции РФ). Право
приобретения двойного гражданства предоставляется в соответствии с
федеральным законом и международным договором Российской Федерации.
Таким образом, федеральное законодательство о гражданстве в
Российской
Федерации
должно
определять
рамки,
позволяющие
гарантировать основы конституционного строя Российской Федерации.
Остальное же должно являться
предметом
регулирования
субъектов
Федерации. Это означает, что по своей природе вопросы гражданства
республик
- предмет
совместного
ведения,
по которым
Федерация
устанавливает основы, а республика осуществляет детальное регулирование.
Другая актуальная проблема конституционного регулирования круга
предметов ведения, требующая специального анализа, - пробельность
федеральной Конституции в определении предметов ведения Российской
Федерации. По мнению диссертанта, статьи 71 и 72 Конституции РФ
содержат неполный перечень предметов ведения Российской Федерации и
предметов совместного ведения.
Из
Федерации
содержания
ряда
других
статей
Конституции
вытекает, что к ведению Федерации
Российской
относятся
вопросы
установления государственных символов: государственного флага, герба,
гимна (статья 70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения
(ст.ст. 56,88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных
279
территориях РФ (статья 87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не
включены в круг предметов ведения Российской Федерации в статье 71
Конституции РФ.
Несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень
пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все
предметы ведения, объективно нуждающиеся в признании их совместными,
обозначены в федеральной Конституции.
Возьмем, к примеру, такую сферу общественных отношений как
"чрезвычайные
ситуации"
(политического,природного
и
техногенного
характера). Является ли эта сфера общественных отношений предметом
ведения Федерации или это предмет совместного ведения? В соответствии с
п."з"
статьи
72
к
предметам
совместного
ведения
отнесено
лишь
"установление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ливкидация их последствий". Это более частные вопросы
проблемы "чрезвычайные ситуации". Вместе с тем, если следовать статье 2
Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О защите населения и
территорий
от
чрезвычайных
ситуаций
природного
и
техногенного
характера", то регулируемая сфера общественных отношений есть предмет
совместного ведения. В соответствии с данной статьей законодательство
Российской Федерации
в области зашиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций состоит не только из законов и иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, но и законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации'.
Другой пример - вопросы социального обслуживания. Явно по своему
характеру этот вопрос должен относиться к предметам совместного ведения.
Однако в перечне вопросов, установленных в статье 72 Конституции РФ, он
См.: Ведомости Федергшьного Собрания Г'оссийской Федерации.- 1995.- N 1.- Ст.1
280
отсутствует. Согласно пункту "е" данной статьи к совместному ведению
отнесены лишь вопросы социальной
защиты,
включая
социальное
обеспечение. Социальное обслуживание - это категория, которая по смыслу
значительно шире, нежели социальная защита. Социальное обслуживание
подразумевает и предоставление разных социальных услуг, спектр которых
значительно многообразен.
К предмету совместного ведения, не закрепленному конституционно,
относятся
и
вопросы
государственной
службы.
Нельзя
сказать,
что
определенность в этом вопросе появилась после того, как Федеральное
Собрание РФ приняло Федеральный закон от 31 июля 1995 года "Об основах
государственной службы в Российской Федерации". Сам факт принятия
именно Основ заставляет идентифицировать государственную службу как
предмет совместного ведения. Вместе с тем на практике споры сохраняются.
Стремясь устранить неопределенность в этом вопросе Государственная Дума
Ярославской области обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о
толковании пункта "т" статьи 71, пункта "н" части 1 статьи 72 и части 2
статьи 76 Конституции Российской Федерации. Заявитель ставил вопрос,
вправе ли субъекты Российской Федерации осуществлять собственное пра­
вовое регулирование вопросов государственной службы или оно является
предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос­
сийской Федерации. В своем отказном определении Конституционный Суд
указал, что запрос о толковании нескольких конституционных положений
правомерен лишь в том случае, если они неразрывно связаны между собой и
имеют единый предмет правового регулирования. По мнению Конституци­
онного Суда РФ, ставя в связи с толкованием пункта "н" части 1 статьи 72
Конституции РФ, согласно которому установление общих принципов ор­
ганизации системы органов государственной власти и местного самоуправ­
ления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъек­
тов, вопрос, относится ли правовое регулирование государственной службы
281
как таковой к предмету совместного ведения, заявитель подменяет один
предмет толкования другим. Общие принципы организации системы органов
и
государственная
служба
как
профессиональная
деятельность
по
обеспечению исполнения полномочий государственных органов - категории
разнопорядковые, что не дпускает интерпретации одной из них посредством
другой.
Следует заметить, что Конституционный Суд РФ при рассмотрении
данного дела так и не определил, к какому виду предмета ведения относятся
вопросы государственной службы. Поэтому неясность по вопросу о том,
относится ли государственная служба субъекта Российской Федерации к
предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов или нет,
пока
сохраняется.
О значительной степени пробельности и противоречивости в вопросах
конституционного
регулирования
предметов
свидетельствует
и анализ содержания
федеральными
органами
совместного
заключенных
государственной
власти
ведения
договоров
и
между
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Думается, что одна из основных причин ревизии конституционных
норм данными договорами связана со значительной степенью пробельности
федеральной Конституции в регулировании круга предметов совместного
ведения.
Как уже было неоднокретно проиллюстрировано ранее, договоры и
соглашения заключаются не столько потому, чтобы с их помощью учесть
специфику субъектов Российской Федерации, сколько для того,чтобы заме­
нить нормы федеральной Конституции и федерального законодательства. И в
этой практике наблюдаются случаи, когда договорное регулирование по сути
выполняет функцию восполнения пробелов российской Конституции и фе­
деральных законов.
282
В самом деле, можно ли назвать только татарской, осетинской,
краснодарской
спецификой
необходимость
совместного
регулирования
вопросов миграции; удмуртской
с
федерацией
проблемой
совместное
регулирование межбюджетных отношений, исключительно свердловской или
башкирской задачей проведение вместе с федеральной властью конверсии и
т.д.? Очевидно, что все эти вопросы, проявившие себя как предметы
совместного
ведения
в
процессе
самой
практики
государственного
строительства, должны найти свое закрепление в Конституции Российской
Федерации официально как предметы совместного ведения.
Еще один важнейший
аспект анализа модели
конституционного
регулирования круга предметов ведения связан с идентификацией того, какой
принцип распределения государственной власти по ее объему положен в
основу разграничения предметов ведения в Конституции РФ: принцип
субсидиарности или принцип централизации? По мнению диссертанта, в
основе российской
конституционной
модели разграничения
предметов
ведения лежит сочетание прИ!!ципов субсидиарности и централизации.
В этой связи диссертант не разделяет крайнюю позицию американско­
го эксперта С. Солника о том, что после перечня, определенного в статьях 71
и 72 Конституции
РФ едва ли остаются какие-либо
исключительные
полномочия в компетенции субъектов Российской Федерации'. Выше, в
данной
работе
автором
были
показаны
сферы, в которых
субъекты
Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, исходя из
конституционной модели разграничения предметов ведения. По основным
вопросам, составляющим региональный интерес, они совпадают с теми
предметами ведения, которыми обладают субъекты Федерации большинства
других зарубежных федеративных государств. Вместе с тем если сравнивать
' См.: Стивен Л. Солник "Федерация и регионы России: договорной процесс" //
Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. -1995/ 1996.- N 4(13)/ N 1(14).С. 40.
283
современную
предметов
федеральную
ведения
с
конституционную
ранее
действовавшей
систему
разграничения
формально-юридической
доктриной в период существования СССР и РСФСР, а также сопоставлять ее
с зарубежным опытом разграничения государственной власти по вертикали,
отличающимся разнообразием в подходах к уровню централизации, то следу­
ет заметить, что действующая модель разграничения предметов ведения по
объему концентрации прав Российской Федерации и правил их изменения
тяготеет к централизованной.
В отличие от бывших союзных республик в составе СССР, от
сложившейся системы распределения предметов ведения в США, Германии и
ряде других стран, субъекты Российской Федерации не наделены правом
законотворчества в таких отраслях права как гражданское, гражданскопроцессуальное,
уголовное,
уголовно-процессуальное,
арбитражно-
процессуальное, авторское и патентное право, которые в той или иной мере
касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина (см.: п."о"
статьи
71
Конституции
просматривается,
если
Российской
Федерации).
проанализировать
Та
прерогативу
же
ситуация
регулирования
различных аспектов создания гарантий и защиты прав и свобод гражданина и
человека. В соответствие с пунктом "в" статьи 71 Конституции Российской
Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина, прав
национальных меньшинств отнесено к ведению Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе
закреплять лишь нормы, обеспечивающие защиту прав и свобод человека и
гражданина (п "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Впервые в российской конституционной практике такие правила
разграничения были установлены Федеративным договором и Конституцией
России
в редакции
1992 года. Однако, с принятием
действующей
Конституции Российской Федерации обозначилась еще большая степень
централизованности в системе разграничения предметов ведения в части
284
регулирования прав и свобод человека и гражданина. По мнению диссертан­
та, это объективно связано с задачей обеспечения единства прав и свобод на
территории Российской Федерации как одной из актуальнейших проблем в
России ввиду недостаточно высокой правовой культуры субъектов Федера­
ции.
В
отличие
от
ранее
действующей
Конституции
России
и
Федеративного договора, где правовое регулирование
интеллектуальной
собственности
по
относилось
к совместному
Конституции этот вопрос обозначен
в
ведению,
действующей
качестве предмета
ведения
Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации).
Определенная централизация характерна и с точки зрения регулиро­
вания судебной системы. Так, в мировой практике к ведению Федерации, как
правило,
относится
учреждение
лишь
федеральной
системы
правоохранительных и судебных органов, а в субъектах Федерации создается
своя система таких органов. В соответствии с российской Конституцией
судоустройство
отнесено
к
ведению
Российской
Федерации.
Россия
оказалось приверженцем редких в мировой практике случаев отказа от
установления
двойной
системы
судопроизводства
(федеральной
и
региональной), примером которого является также, в частности, Австрия. В
соответствии
с Конституцией
Австрии отправление правосудия
также
является исключительной компетенцией федерации' .
По действующей Конституции РФ ужесточился и порядок изменения
Конституции Российской Федерации (статья 135 и 136 Конституции РФ).
Таким образом, российская модель конституционного регулирования
круга предметов ведения относится к числу централизованных федеральных
' Конституция Австрии устанавливает, что отправление правосудия исходит от
Союза (ст. 82. п.1), приговоры и решения провозглашаются и приводятся в исполнение
именем Республики ( ст. 82. п.2), организация и компетенция судов определяются
союзными законами ( ст.83. п,1). судьи назначаются по предложению правительства
Президентом Союза (ст.86. п. Г).
285
систем, что обусловлено в определенной мере особенностью развития право­
вой культуры на уровне субъектов Федерации. Следует отметить, что ее тех­
нико-юридическое исполнение нуждается в совершенствовании, ибо пробелы
регулирования и разноречивость в использовании правовых категорий, ка­
сающихся определения круга предметов ведения, порождают проблемы в те­
кущем федеральном законотворчестве, призванном юридически обеспечить
реализацию конституционных основ разграничения предметов ведения меж­
ду Федерацией и ее субъектами.
§ 3. Совершенствование конституционных
основ правового регулирования по предметам ведения
Показателем зрелости федеративных отношений является наличие
работающего механизма реализации конституционной модели разграничения
предметов ведения. Роль одного из важнейших правовых средств обеспече­
ния
реализации
объема
государственной
власти
по
разграниченным
предметам ведения играет конституционная регламентация правовых форм
регулирования по предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Благодаря
определению
данных
правовых
форм
на
федеральном
конституционном уровне, развитие федеративных отношений в текущем
законотворчестве осуществляется на гарантированной Конституцией РФ
правовой основе.
В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Феде­
рации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федераль­
ные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое дейс­
твие на всей территории Российской Федерации. Следовательно, для реали­
зации предметов ведения Федерации на конкретной территории достаточно
федерального
закона,
государственной власти.
который
определяет
компетенцию
органов
286
Аналогично, путем установления
жесткого перечня
видов актов
определена система правовых актов, издаваемых по предметам совместного
ведения. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской
Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов
Российской
Федерации
издаются
федеральные
законы
и
принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые
акты субъектов Российской Федерации.
Логический вывод, вытекающий из буквального толкования частей 1 и
2 статьи 76 Конституции Российской Федерации заключается в том, что
формами правового регулирования по данным предметам ведения могут быть
лишь те, что перечислены в данной статье. В этой связи возникает ряд
вопросов научно-практического значения.
Один из них заключается в том, насколько оправданна жесткая
регламентация
предметам
в Конституции
ведения
Российской
РФ правовых
Федерации
форм
регулирования
и предметам
по
совместного
ведения?
Думается, что оправдать такой жесткий подход весьма затруднительно
и, прежде всего, по двум основаниям. Во-первых, в данном
перечне
отсутствует сама Конституция Российской Федерации как основной источник
регулирования
по
предметам
ведения.
Вместе
с
тем
в
основе
законодательства как системе актов, издаваемых по предметам ведения
Российской Федерации и предметам совместного ведения, лежит в первую
очередь Конституция Российской Федерации. Не случайно на нее иногда
делается сноска в федеральных законах. Так, в соответствии со статьей 3
Федерального
деятельности
закона от 11 августа 1995 года "О
и
благотворительных организациях"
благотворительной
законодательство о
благотворительной деятельности состоит из соответствующих положений
Конституции Российской Федерации, Гражданского Кодекса Российской
287
Федерации, настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с
ним федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, практика текущего правового регулирования по предметам
ведения свидетельствует о том, что виды издаваемых правовых актов не
ограничиваются только законом, как правовой формой. В большинстве
федеральных
законов, издаваемых
по предметам
ведения
Российской
Федерации и предметам совместного ведения, наряду с федеральными
законами говорится и о других федеральных нормативных правовых (или
правовых)
актах
Российской
Федерации,
относящихся
к
системе
законодательства Российской Федерации.
Так, в правовом регулировании по предметам ведения Российской
Федерации и предметам совместного ведения определенную нишу занимают
акты
Президента
Российской
Федерации,
Правительства
Российской
Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Строгое толкование частей 1 и 2 статей 76 Конституции Российской
Федерации означает, что в систему правовых актов, издаваемых по предме­
там ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, не
включаются акты Президента Российской Федерации, акты Правительства
Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти.
Отсюда резонен вопрос, насколько правомерна практика издания норматив­
ных правовых актов по предметам ведения Российской Федерации и предме­
там совместного ведения Президентом Российской Федерации, Правительст­
вом и федеральными органами исполнительной власти?
В российской
Российской
правовой доктрине различается
Федерации
издавать
нормативные
указы,
право
Президента
как таковые, и
нормативные указы, упорядочивающие отношения, составляющие предмет
законодательного регулирования в порядке восполнения пробелов.
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 25.Ст. П20.
о праве Президента Российской Федерации принимать нормативные
указы по вопросам, неурегулированным законами, сложилось неоднозначное
мнение в юридической литературе.
По мнению Козлова А.Е. распространенная практика регламентации
нормативными указами Президента Российской Федерации отношений, не
урегулированных
законами,
не противоречит
Конституции
Российской
Федерации. При этом он обращает внимание на то, что издание указов не
препятствует принятию закона по этому же вопросу '.
Конституция не относит нормативные указы Президента РФ к числу
подзаконных актов, то есть актов, которые издаются во исполнение закона. В
Конституции Российской Федерации отмечается, что указы Президента РФ
"не должны противоречить Конституции Российской Федерации и фе­
деральным законам" (часть 3 статьи 90 Конституции РФ). О том , что это
особый вид актов свидетельствует и
положение, согласно
которому
постановления Правительства Российской Федерации издаются на основе и
во исполнение не только Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, но и нормативных указов Президента Российской Федерации (статья
115 Конституции РФ).
Особая природа указов Президента РФ подтверждена и постановлени­
ем Конституционного Суда РФ. Решая вопрос о том, противоречит ли Кон­
ституции Российской Федерации издание Президентом Россиийской Федера­
ции указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам,
требующим законодательного решения. Конституционный Суд РФ признает
такое право за Президентом при условии, что такие указы не противоречат
Конституции
Российской
Федерации,
а
их
действие
во
времени
ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных
' См.: Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования
механизма государственной власти // Конституционный строй России,- Выпуск 3.- Москва:
ИГиПРАН, 1996.-С. 71-72.
280
актов ' . Конституционный Суд РФ разъясняет, что под соответствующими
законодательными актами следует понимать не только федеральные законы.
По предметам совместного ведения Указы Президента носят временный
характер, впредь до принятия как федеральных законов, так и законов
субъектов Российской Федерации. Это соответствует смыслу статьи 76
Конституции Российской Федерации.
В федеральном законодательстве можно встретить случаи специаль­
ного закрепления принципа приоритета федерального закона над актами
Президента
Российской
Федерации
в
регулировании
отношений,
относящихся к предметам ведения Российской Федерации и предметам
совместного ведения. Так, согласно статье 4 Федерального закона от 31 июля
1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации
"вопросы, регулируемые в соответствии с настоящим Федеральным законом
нормативными актами Президента и Правительства Российской Федерации
могут также регулироваться федеральным законом".
Права Президента, Правительства Российской Федерации и феде­
ральных органов исполнительной власти на принятие нормативных правовых
актов по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместно­
го ведения закрепляются непосредственно в статьях федеральных законов,
определяющих их полномочия.
Так, согласно Федеральному закону от 3 апреля 1995 года "Об органах
федеральной службы безопасности в Российской Федерации" структура и
' См.: Абзац 1 часть 4 Постановления Конституционного Суда Российской
Федерации от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа
Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по укреплению
единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3.
Положения о главе администрации края, области, города федерального значения,
автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного
названным Указом" /' В кн. Конституционный Суд Российской Федерации: Постановле­
ния. Определения. 1992-1996.- М..1997.- С.639.
' См.: Ведомоеги Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- №24.Ст. 1071.
290
организация деятельности Федеральной службы безопасности Российской
Федерации определяются положением о Федеральной службе безопасности
Российской Федерации, утверждаемым Президентом Российской Федерации,
а порядок использования негласных методов и средств при осуществлении
контрразведовательной деятельности определяется нормативными актами
Федеральной службы безопасности Российской Федерации (статьи 3,9)' . В
соответствии с Федеральным законом от 9 августа 1995 года "О почтовой
связи" Положение о федеральной
службе почтовой
связи
и порядок
возмещения организациям почтовой связи доходов, недополученных в
результате применения регулируемых и льготных тарифов, устанавливается
Правительством Российской Федерации (статьи 5,17)" .
Широкий перечень полномочий министерств и ведомств РФ дается в
Законе РФ "О государственной границе". В соответствии с частью 4 статьи 28
Закона РФ "О государственной границе" ( с измененияи и дополнениями в
ред. 1996
года)
осуществляющие
министерства
и
ведомства
на Государственной
Российской
Федерации,
границе таможенный, санитарно-
карантинный, ветеринарный, фитосанитарный и иные виды контроля, издают
Б пределах
своей
компетенции
нормативные
акты, обязательные
для
исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории
Российской Федерации "\
По российской Конституции не предусматривается возможность изда­
ния правовых актов по предметам ведения Федерации субъектами Российс­
кой Федерации. Однако в федеральных законах границы форм правового ре­
гулирования расширяются.
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.-№ 12.Ст. 401.
'См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 33.- Ст.3334.
"* См.: Ведомости Верховного Совета Российской Федерации.- 1993.- N 17.- Ст.
594 ; Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994,- № 16.- Ст. 1994; 1996.- №
50.-Ст. 5610.
291
Анализ федеральных законов, издаваемых по предметам ведения Рос­
сийской Федерации свидетельствует о том, что не только федеральные ор­
ганы, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации
наделяются компетенцией по предметам федерального ведения, в том числе
правом осуществлять правовое регулирование.
Так, согласно п."и" статьи 71 "связь" относится к ведению Российской
Федерации. Вместе с тем статья 3 Федерального закона "О почтовой связи"
закрепляет положение о том, что отношения в области почтовой связи в
Российской Федерации регулируются настоящим Федеральным законом,
Федеральным законом
"О связи", другими федеральными законами и
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными
правовыми
актами
субъектов
Российской
Федерации
в
пределах
их
полномочий.
Следуя толкованию пунктов "и" и "м" статьи 71 Конституции РФ к
ведению Российской Федерации относятся вопросы радиационной безопас­
ности. Однако в данном случае аналогично предыдущему примеру в Феде­
ральном законе "О радиационной безопасности населения" закрепляется
норма о том, что правовое регулирование в области обеспечения радиаци­
онной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации (статья 2) . В соответствии с Федеральным законом "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной
границе
Российской
Федерации"
законодательство
о
Государственной
границе состоит не только из настоящего Закона и принимаемых в
соответствии с ним других федеральных законов, но и законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
См.: Собрание законода1ельтва Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст. 141,
2Q2
В
условиях
конституционными
регулирования
законодательного
явного
расхождения
нормами,
по
между
определяющими
предметам
ведения,
регулирования,
важно
и
федеральными
правовые
практикой
теоретически
формы
федерального
решить
вопрос,
допустимо ли расширение числа субъектов правового регулирования на
федеральном уровне по предметам
ведения
Российской
Федерации и
наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации
правом осуществлять правовое регулирование по данным предметам ведения.
Диссертант
правовыми
считает
актами,
регулирующими
необходимым
проведение
разграничивающими
отношения
по
различий
компетенцию,
предметам
ведения.
и
между
актами,
Границы
в
использовании правовых форм в обоих случаях различны. Представляется,
что
разграничение
государственной
компетенции
между
федеральными
власти и органами государственной
власти
органами
субъектов
Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и
предметам совместного ведения должно осуществляться только в форме
федерального закона, как это и определенно в статье 76 Конституции РФ, а в
случае необходимости в соответствии со статьей 11 Конституции Российской
Федерации - дополнительно договором. В случае же, если речь идет о
правовом
регулировании
по
предметам
ведения,
не
связанном
непосредственно с разграничением компетенции, а о создании правовых
условий
реализации
обозначенной
компетенции,
то
помимо
актов,
перечисленных в статьях 1 1 и 76 Конституции Российской Федерации не
исключается использование и других правовых форм. К ним относятся указы
Президента
Российской
Федерации,
акты
Правительства
Российской
Федерации и иных федеральных исполнительных органов, акты органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основной критерий, определяющий необходимость принятия правовых
актов органами власти субъектов Российской Федерации по предметам веде-
293
НИЯ Федерации, связан с необходимостью учета региональной и местной
специфики. Анализ случаев, когда такая необходимость возникает свиде­
тельствует о том, что в большинстве из них предметом правового регули­
рования оказываются вопросы ведения Российской Федерации, которые в
определенных аспектах являются предметами совместного ведения.
Так, вопросы "государственной границы" относятся к предмету веде­
ния Российской Федерации в части определения их статуса и защиты (пункт
"н" статьи 71 Конституции РФ). Вместе с тем одним из аспектов, связанным с
регулированием вопросов статуса и защиты государственной границы
является режим
пограничных
зон. Согласно
пункту
"б" статьи
72
Конституции РФ режим пограничных зон - предмет совместного ведения.
Едва ли должно быть иначе, если иметь ввиду, что пограничный режим
может определяться лишь с учетом региональной и местной специфики.
Поэтому в соответствии со статьей 16 Федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной
границе Российской Федерации" пределы пограничной полосы, конкретное
содержание, пространственные и временные пределы действия правил пог­
раничного режима устанавливаются правовыми актами органов государс­
твенной власти субъектов Российской Федерации по согласованию со стар­
шими должностными лицами Пограничных войск на территории субъектов
Российской Федерации. В частности, законодательством субъектов Рос­
сийской Федерации в пограничной полосе определяется хозяйственная,
промысловая и иная деятельность, проведение массовых, общественно-по­
литических, культурных и иных мероприятий (статья 18 данного Закона).
"Карантинная полоса, ее ширина, порядок ее ограждения, ветеринарный
режим на ней устанавливаются Министерством сельского хозяйства и про­
довольствия Российской Федерации или по его поручению органами ветери­
нарного надзора субъектов Российской Федерации."( статья 19 данного
Закона).
294
Среди вопросов, по которым осуществляется правовое регулирование
встречаются такие, которые в определенной части одновременно относятся к
ведению Федерации и совместному ведению; к совместному ведению и ве­
дению
субъектов
Российской
Федерации;
к
ведению
Федерации,
совместному ведению и ведению субъекта Федерации . То есть речь идет о
сферах,
где
различные
предметы
ведения
как
бы
пересекаются
в
определенной плоскости. Иногда можно обнаружить феномен слияния в
одной сфере регулирования в определенной части вопросов по всем трем
видам предметов ведения: предметов ведения
Российской
Федерации,
предметов совместного ведения и предметов ведения субъекта Российской
Федерации. Зачастую федеральные законы принимаются именно по таким
комплексным сферам. И в этой связи важно, чтобы органы, наделенные
правом определять возможности правового регулирования и компетенцию в
данной сфере, учитывали данное обстоятельство.
В качестве примера можно привести такую сферу правового регулиро­
вания как "почтовую связь". Так, в соответствии со статьей 12 Федерального
закона "О почтовой связи" средства почтовой связи могут находиться не
только в федеральной собственности, но и собственности субъектов Россий­
ской Федерации. Регулирование вопросов управления и распоряжения собст­
венностью субъекта Федерации
- прерогатива его самого. Почтовая связь,
будучи одним из видов социальных услуг, относится к сфере социального
обслуживания
населения.
Предоставление
услуг
почтовой
связи
и
размещение объектов связи на территории конкретного региона и местности
не
может
быть
исключительной
прерогативой
федеральных
органов
государственной власти. Поэтому понятны положения статьи 18 упомянутого
Федерального закона о том, что органы государственной власти субъектов
Российской
Федерации
и органы
местного
самоуправления
обязаны
предоставлять организациям почтовой связи в аренду отдельные помещения
в
существующих
(или
строящихся)
жилых
или
иных
зданиях,
295
соответствующих
технологическим
нормам,
в
порядке,
определяемом
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой
связи объективно и участие государственных органов субъектов Российской
Федерации в обеспечении их деятельности. Учитывая заинтересованность
субъектов Федерации в эффективной работе почтовой связи на их террито­
рии, статья
17 этого
же закона
говорит о возможности
органов
государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать
регулируемые и льготные тарифы с возмещением недополученных доходов
организациям почтовой связи за счет средств бюджетов соответствующих
субъектов Российской Федерации.
Следовательно, федеральные законы, исходя из требований практики и
складывающихся реалий, вынуждены отступать от жесткой схемы определе­
ния в качестве формы правового регулирования по предметам ведения Фе­
дерации только федеральных законов. Поэтому необходимы либо новая ре­
дакция статьи 76 Конституции РФ, либо разъяснения Конституционного
Суда РФ, определяющие случаи ее применения.
В российской юридической практике, по мнению диссертанта, не
всегда удается решить проблему в рамках толкования положений российской
Конституции Конституционным Судом РФ . Наглядным примером того яв­
ляется
случай
правовым
рассмотрения правового спора по вопросу, связанному с
регулированием
рекламы.
Исходя
из характера
отнощений,
возникаемых в процессе регулирования порядка использования рекламы,
этот предмет должен относиться к совместному ведению, ибо он затрагивает
региональные и местные интересы. Вместе с тем, согласно статьи 3
Федерального закона от 18 июля 1995 года
"О рекламе" законодательство
Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального за­
кона и принятых в соответствии с ни.м иных федеральных законов. Госу­
дарственный контроль в области рекламы осуществляет федеральный анти­
монопольный орган (его территориальные органы) в соответствии со статьей
296
26 данного закона. Следуя логике данных положений, исключаются правовое
регулирование и государственный контроль субъектов Федерации. Однако
это невозможно уже только по одной той причине, что 60 процентов от
суммы штрафов, уплаченнной рекламодателем, рекламопроизводителем или
рекламораспространителем
законом,
зачисляется
территории
в бюджет
которого
индивидуальный
в соответствии
субъекта
зарегистрированы
предприниматель
(ст.31
с
названным
Российской
Федеральным
Федерации,
юридическое
цитируемого
лицо
на
или
Федерального
закона) .
Следовательно,
необходимы
региональные
нормы,
предусматривающие порядок сбора средств и контроля за их перечислением.
В этой связи, думается, что решение Конституционного Суда РФ по вопросу
рекламы оказалось не совсем продуманным. Запросы
Законодательного
Собрания Омской области и Московской городской Думы о проверке
конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О
рекламе" были направлены с целью признания за субъектом Федерации права
осуществлять правовое регулирование вопросов рекламы на их территории,
что позволило бы обеспечивать не только порядок использования рекламы с
учетом региональной специфики, но и использовать рекламу в качестве
источника
пополнения
(|)инансовых
средств
региона.
Однако
Конституционный Суд в данном деле отнес регулирование отношений в
области рекламной деятельности к сфере гражданского законодательства и
определил, что эти отношения
составляют основы единого рынка, а
следовательно, являются вопросом ведения Федерации" .
Одной из ключевых проблем является юридическое обеспечение
реализации власти по предметам совместного ведения Федерации и ее
' См. Ведомое III Федсра.11,11огч) Собрания Российской Федерации.- 1995.- N 22.- Ст.
953.
'См.: Собрание законодательства PoccuncKoii Федерациию.- 1997.- № 11,- Ст. 1372.
297
субъектов.
О ней,
как
об
одной
из
наиболее
серьезных
проблем,
порождающих противоречия во взаимоотношениях между Федерацией и ее
субъектами постоянно подчеркивается в официальных кругах и юридической
литературе'.
Весьма важным конституционно- правовым аспектом регулирования в
этом направлении является, по мнению автора данной работы, определение
оптимального
соотношения
объема
федерального
законотворчества по предметам совместного ведения.
и
регионального
Здесь пока
еще не
выработаны какие-либо единые методологические подходы, и соответс­
твенно отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерально­
го и регионального регулирования по предметам совместного ведения.
Применительно к зарубежному законодательству, как правило, в юри­
дической литературе говорится о трех сгюсобах определения
пределов
правового регулирования по вопросам, находящимся в совместном ведении" .
Первый способ предполагает использование принципа "конкуренции"
законодательства. Он заключается в том, что по вопросам, находящимся в
совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным
органам
субъектов Федерации предоставлено право принимать законы лишь в случае,
если нет федерального закона.
Второй варианг разграничения права регулирования состоит в опре­
делении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы зако­
нодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти
принципы. Такой способ закреплен, к примеру, в Конституции Австрии.
Третий был использован, в частности, в Чехословакии. В конституции
перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению Федерации и
ее субъектов. Затем \\о каждому из этих вопросов подробнейшим образом
' См., например: Сгроев П.С. Российски!! (t)e.:icpiLiH4M: нужно идти дальше общих
формул//Федера.'1ичм.- 1996.- N 3. - С.7.
^ См.: Федерация.- С.22.
298
определяется
круг
проблем,
находящихся
в исключительном
ведении
федерации и ее субъектов. Тем самым предметы совместного ведения делятся
на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения
Федерации и предметы ведения субъектов Федерации.
Для российской юридической практики регулирования по предметам
совместного
ведения
актуальность
составляет
следующий
вопрос,
требующий научно-практического решения, - должны ли федеральные
законы, принимаемые по предметам совместного ведения содержать лишь
общие рамочные положения, или степень детализации может быть различной
в зависимости от характера регулируемых отношений и каждый раз она
должна определяться на федеральном уровне применительно к конкретному
предмету регулирования.
Конституция Российской Федерации в отличие от Федеративного дого­
вора не содержит положений, определяющих рамки федерального законода­
тельного регулирования по предметам совместного веления. Согласно Фе­
деративному договору по предметам совместного ведения предусматрива­
лось принятие Основ законодательства на федеральном уровне. Это обязы­
вало федеральные органы власти при разработке Основ придерживаться его
наименования и определять caNn.ie общие, базовые положения в федеральных
законах.
В отличие от Федеративного договора Конституция РФ не ограничила
форму федерального закона Основами по предметам совместного ведения.
Анализ дейсгв\'1ощих коме гиту ционных норм и норм федерального
законодательства
свидетельствует
о
том,
что
федеральный
закон,
принимаемый по предметам совместного ведения, может быть в виде общих
приниципов
(законы
об обищх принципах организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления,
об общих принципах
налогобложения и сборов); кодексов (налоговый, земельный, водный и т.д.);
299
ОСНОВ (Основы государственной службы), просто в виде обычного федераль­
ного закона.
По мнению диссертанта ,такое разнообразие усиливает роль субъек­
тивного фактора (разработчиков, законодателей) в определении оптимума в
соотношении объема праворегулирования на федеральном и региональном
уровнях.
Для того чтобы снизить роль субъективного фактора отдельные субъ­
екты
Федерации
конституциях,
федеральных
предпринимают
уставах
законов
норм\
в виде
попытки
закрепить
Федеративного
Основ
в
договора
законодательства
собственных
о
по
принятии
предметам
совместного ведения.
В частности, в Конституции Карелии предусмотрена норма, согласно
которой в качестве единственной формы федеральных законов по предметам
совместного ведения признаются Основы законодательства
Российской
Федерации. Такое положение содержалось в проекте федерального закона от
29 мая 1995 года "О законодательном регулировании по предметам совмест­
ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации",
внесенного в июне 1995 года в порядке законодательной
инициативы,
Московской городской Думой. Предложения о целесообразности восстанов­
ления практики издания (Зснов законодательства по предметам совместного
ведения, в том числе о внесении об этом соответствующей нормы в
Конституцию Российской Федерации содержатся и в научной литературе'.
Однако, как свидетельствует предшествующая практика, норма об
издании Основ, сама по себе еще не давала гарантий того, что такой закон
определит действительно именно основы. Не всегда принятие федерального
закона ограждает субъектов Федерации от спускаемой сверху детальной
' См.. например. Крыло» Б.С. !*аиранимеиие предмегов нелсния и полномочий в
Российской Федерации: поиск оптима.п^иых nyxeii // Ж\ pHiU Российского права.- 1997.- №
1.- С.80; Лысенко В.11. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений //
Федерализм.- 1996.- N 3,- С. 1 5.
300
регламентации (См., например, Основы лесного законодательства Россий­
ской
Федерации
от
6 марта
1993
года).
Именно
в
виде
основ
законодательства издавались союзные законы СССР применительно к
союзным
республикам,
однако
это не оградило
от централизма в
федеральном правовом регулировании.
Следовательно необходимо искать другие, более действенные право­
вые
пути
и
механизмы
достижения
оптимума,
обеспечивающего
федеративный тип связей и эффективную систему разделения государствен­
ной власти по вертикали по вопросам совместного ведения .
Общее правило, которое должно действовать, по мнению диссертанта, пределы регулирования целесообразно определить в федеральном законе,
издаваемом по предметам совместного ведения. Важно четко обозначить в
каждом федеральном законе, принимаемом по предметам совместного веде­
ния, границы правотворчества органов власти Федерации и ее субъектов.
Такие подходы уже намечены в отраслевом законодательстве.
Анализ федерального законодательства позволяет обнаружить разные
способы,
применяемые
для
установления
пределов
законодательного
регулирования.
Основной способ очерчивания границ правотворчества - определение
непосредственно
компетенции
федеральных
органов
государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а
иногда и органов местного самоуправления.
Российская конституционной модель совместного ведения подразуме­
вает прежде всего разграничение компетенции между органами государс­
твенной власти Федерации и субъектов Федерации (статья 76 Конституции
РФ). Примером, когда на всех трех уровнях власти, включая органы местного
самоуправления,
устанавливается
компетенция
являются
федеральные
законы "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
"О недрах", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
301
природного и техногенного характера", "О мелиорации земель", "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости
населения в Российской Федерации" .
Другая особенность федерального разграничения компетенции, зада­
ваемая спецификой самой конституционной модели разделения власти,
проявляется в отказе от непосредственного разграничения на федеральном
уровне компетенции между законодательными и исполнительными органами
государственной власти субъектов Федерации. Это вытекает прежде всего из
смысла
статьи
66 Конституции РФ,
в соответствии с которой статус
субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и конституциями
(уставами) субъектов Федерации, а также - части 1 статьи 77 Конституции
РФ, в которой закреплено, что система органов государственной власти субъ­
ектов Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с осно­
вами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом.
Опыт федерального законодательного регулирования по предметам
совместного ведения в период до принятия Конституции Российской
Федерации 1993 года базировался в основном на проведении одновременно
двухуровнего разграничения: по вертикали и горизонтали. В принимаемых в
это время основах и других федеральных законах сразу определялась
компетенция
отдельно
представительных
(законодательных)
и
исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее
составных частей. Нередко это разграничение проводилось до уровня
органов местного самоуправления. Современная практика федерального
законодательного
регулирования
использованием
другого
федеральными
органами
отличается
подхода: разграничение
государственной
преимущественным
компетенции
власти
и
между
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации без разделения ее
302
между
законодательной
и
исполнительной
ветвями
власти.
Это
свидетельствует о большей диспозитивности в правовом статусе субъектов
Федерации. Однако такой принцип родился на практике и отнюдь не
зафиксирован как обязательное требование (технико-юридический стандарт)
к разграничению компетенции между органами государственной власти по
вертикали. Поэтому вариантов отклонения от этого способа множество.
Используется подход, применяемый ранее, до принятия новой федеральной
Конституции; можно встретить и вариант определения компетенции органов
государственной
власти
только
одного
уровня
(федерального
или
регионального); есть федеральные законы, не разграничивающие вообще
компетенцию органов государственной власти по вертикали.
Разграничение
компетенции
между
федеральными
органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации само по себе уже обозначает пределы их правотвор­
чества
по предметам совместного ведения. Однако, как бы полно
законодатель не старался разграничить компетенцию, остается открытым
вопрос, кому будет принадлежать прерогатива регулирования вопросов, не
отнесенных к компетенции ни одной из сторон. Отсюда важное значение
имеет определение принципов законодательного регулирования. Это еще
один основной способ установления пределов правового регулирования. Речь
идет о принципах, определяющих формы установления и сами пределы
законодательного регулирования каждого уровня.
Исходные
предметам
принципы,
совместного
гармонизирующие
ведения,
-
критерии
законотворчество
определения
по
рамок
регулирования для каждого уровня.
В российской Конституции в отличие от некоторых зарубежных
федеративных государств таких специальных принципов-критериев не
303
установлено' . Тем не менее в федеральном законодательстве наметились
подходы, обобщение которых позволяет сформулировать принципы, которые
могли бы быть включены непосредственно в федеральную Конститу);ию.
Примером акта, в котором предпринята попытка определения этих
принципов является Федеральный закон от 13 января 1996 года "О внесении
изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" .
В соответствии со статьей 3 данного Федерального закона федеральные
законы в области образования, включая настоящий закон, могут быть
посвящены решению трех правовых задач: разграничение компетенции и
ответственности
в
области
образования
федеральных
органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Россий­
ской Федерации; регулирование в рамках установленной федеральной
компетенции отношений в области образования, которые должны решаться
одинаково
всеми субъектами
Российской
Федерации
(в этой
части
федеральные законы в области образования являются законами прямого
действия и применяются на всей территории Российской Федерации) и
введение общих установочных рамочных норм по вопросам, которые
относятся компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с
которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в
области образования."
Закрепленные
в данном
Федеральном
законе
принципы
носят
универсальный характер и могут быть применены как общие критерии для
всех других федеральных законов по предметам совместного ведения. По­
этому вполне уместным было бы закрепление этих принципов в самой феде-
' Например, в соответствии со статьей 72 Основного Закона ФРГ в сфере
конкурирующей компетенции Федерация имеет право законодательствовать тогда и
постольку, когда и поскольку общегосударственные интересы установления
единообразных условий жизни на территории Федерации или сохранения правового и
экономического единства требуют федерального законодательного регулирования.
" См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст. '50.
304
ральной Конституции в качестве самостоятельной статьи, раскрывающей
пределы федерального законотворчества по предметам совместного ведения.
Кроме обозначенных принципов, важное значение имеет закрепление в
Конституции России и федеральном законодательстве и другого принципапринципа законности, определяющего пределы правотворчества субъектов
Федерации по предметам совместного ведения. Суть этого принципа
заключается в том, что закон субъекта Федерации должен соответствовать
федеральному закону и не вторгаться в компетенцию федеральных органов,
даже если правовой акт субъекта Федерации принимается по предметам
совместного ведения ранее, чем федеральный закон.
Еще один принцип, который, по мнению диссертанта, заслуживает
конституционной регламентации, можно было бы обозначить как принцип
благоприятного правового режима. Его суть заключается в том, что субъект
Федерации может улучшать, но не ухудшать правовое положение субъектов
правового регулирования. Это означает в первую очередь то, что субъект
Федерации не может ограничивать правовой статус участника правовыу.
отношений, определенный на федеральном уровне, либо отдельные элементы
этого статуса.
Непосредственное
использование
в
федеральном
регулировании
принципа благоприятного правового режима можно обнаружить, например, в
статье 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон
Российской Федерации "Об образовании". Согласно данной статье, законы и
иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в
области образования не могут ограничивать права физических и юридичес­
ких лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области
образования.
Можно
привести
и
другие
примеры
применения
принципа
благоприятного правового режима, часто встречающиеся в федеральном
законодательстве при регулировании конкретных сторон правосубъектности:
305
субъект Федерации не может ограничивать льготы, но может устанавливать
дополнительные за счет собственных средств; не может снижать требования
к государственным стандартам, устанавливаемым на федеральном уровне для
обеспечения реализации прав и свобод, но может вводить дополнительные
гарантии и повышать требования к этим стандартам за счет собственных
средств и т.п. Так, согласно статье 2 Федерального закона от 19 мая 1995 года
"О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"
законо­
дательство Российской Федерации о государственных пособиях гражданам,
имеющим детей, основывается на Конституции Российской Федерации и сос­
тоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а
также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации,
устанавливающих
дополнительные
виды
материальной
поддержки семей с детьми'.
В соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона "О
радиационной
безопасности
населения"
федеральные
законы,
иные
нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут
устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности
и гарантиям их обеспечения, установленные настоящим Федеральным
законом.
Согласно статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 года "О
пожарной безопасности" законодательство субъектов Российской Федерации
не действует в части, устанавливающей более низкие, чем настоящий
Федеральный закон требования пожарной безопасности^.
По аналогии с данными законами в каждом федеральном законе
следует стремиться определять единые стандарты, обеспечивающие защиту
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации,- 1995.- № 21.- Ст.1929.
' См.; Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст.141.
^ См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1993.- Хз 35.- Ст.3649.
306
человека, его права и свободы на основе использования прогрессивных мето­
дов и средств, оптимальных форм деятельности. Универсальный принцип,
действующий в данном случае связан с соблюдением следующего требова­
ния: не должно ухудшаться правовое положение человека и гражданина,
умаляться доступ к материальным и духовным благам, гарантируемым феде­
ральным центром (принцип благоприятного правового режима). В остальном
свобода субъекта Федерации, обеспечивающая возможность учета регио­
нальной специфики, не должна ограничиваться.
Третий основной способ установления пределов законодательного
регулирования выражается в использовании первого (разграничение компе­
тенции) или второго (определение принципов законодательного регулирова­
ния), либо их сочетания, с одновременным применением дополнительных
приемов (конкретизация принципов, установление запретов-ограничителей и
т.п.). Для федерального уровня это может быть перечисление отношений,
составляющих в совокупности предмет регулирования. Для уровня субъектов
Федерации, наряду с перечислением отношений, составляющих предмет
регулирования,
возможно
установление
конкретных
запретов-
ограничителей, основанных в том числе на конкретизации принципов.
Иногда рамки федерального регулирования обозначаются подробно, а рамки
регулирования
субъектов
Федерации
базируются
на
принципах
запрещающего и разрешающего регулирования.
Так, статья 2 Федерального закона "О государственной поддержке
малого
предпринимательства
в
Российской
Федерации"
содержит
конкретный перечень вопросов, определяющих в совокупности рамки
федерального регулирования. К предмету федерального регулирования
относится: определение общих принципов, приоритетных направлений и
методов государственной поддержки малого предпринимательства в Россий­
ской
Федерации,
установление
порядка
создания
и
деятельности
федеральных органов государственной власти в области государственной
307
поддержки
малого
предпринимательства,
разработка
и
реализация
федеральных программ развития и поддержки малого предпринимательства,
финансируемых не менее чем 50 процентов за счет средств федерального
бюджета
и
специализированных
внебюджетных
фондов
Российской
Федерации, установление льгот для субъектов малого предпринимательства
по федеральным налогам и иным платежам в федеральный бюджет и
специализированные внебюджетные фонды Российской Федерации. Пределы
регулирования субъектов Федерации в данной сфере устанавливаются на
основе применения принципов законности и благоприятного правового
режима.
Согласно
статье
4
данного
Федерального
закона
органы
государственной власти субъектов Российской Федерации регулируют
отношения, связанные с поддержкой
малого предпринимательства
в
соответствии с их компетенцией, им разрешается применять дополнительные
меры по поддержке малого предпринимательства за счет собственных
средств и ресурсов и запрещается устанавливать дополнительные условия
для регистрации субъектов малого предпринимательства по сравнению с
условиями, установленными законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации'.
Иногда
выделяются
отношения,
регулируемые
исключительно
федеральным законом. Примером такого подхода является определение в
статье 3 Федерального закона от 24 апреля 1995 года "О животном мире"
отношений
в
области
охраны
и
использования
животного
мира,
регулируемых только федеральным законодательством (отношения в области
охраны и использования объектов животного мира контитентального шельфа
и исключительной экономической зоны, имущественные отношения в
области охраны и использования животного мира) .
' См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации,- 1995.- № 18.- Ст. 740.
" См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 13.- Ст. 476.
308
Следует
отметить,
что
не во
всех
федеративных
государствах
допускается издание актов субъектами Российской Федерации в развитие
федеральных
законов
по
Конституции
ФРГ
земли
предметам
вправе
совместного
ведения.
законодательствовать
Согласно
в
сфере
конкурирующей компетенции до тех пор, пока федеральная власть не
воспользовалась своим правом законодательства. Аналогичные Германии
правила установлены в Австрии, Бразилии. В Индии закон штата в области
конкурирующей компетенции действует в том случае, если по данному воп­
росу не издано федерального закона или, если он был зарезервирован на
рассмотрение Президента и закон штата получил его одобрение.
Для диагностики того, насколько подход, избранный в России приемлим для нее, важно учитывать правовые условия ее современного развития и
складывающиеся реалии. Основное условие, которое должно учитываться
при применении части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации,
заключается в следующем. Реализация предметов совместного ведения
невозможна, если не будет разграничена компетенция между федеральными
органами
государственной
власти и органами государственной
субъектов Российской Федерации. В этой связи интерес
власти
представляет
юридическое обоснование до сих пор неоднозначно оцениваемого права
субъектов
Российской
Федерации
осуществлять
собственное
правовое
регулирование до принятия федеральных законов по предметам совместного
ведения.
Положение о праве территории осуществлять собственное правовое
регулирование до принятия федерального закона по предметам совместного
ведения было, как известно, зафиксировано в протоколе к Договору с
органами государственной власти краев, областей,городов Москвой и СанктПетербургом
как
составной
части
Федеративного
договора,
а
затем
инкорпорированно в качестве части четвертой статьи 84 ( И ) в ранее
действовавшую Конституцию РФ. В ней было сказано о том, что до принятия
309
законов Российской Федерации по вопросам совместного ведения краевые,
областные, Московский и Санкт-Петербургский Советы народных депутатов
вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование.
При издании в последующем законодательных актов Российской Федерации
по данным вопросам акты краев,областей, городов Москвы и СанктПетербурга приводятся в соответствие с федеральными законодательными
актами. Фактически этим правилом пользовались и все остальные
виды
субъектов Федерации, причем республики в составе России наиболее активно
реализовывали данный принцип.
После
принятия
инкорпорировавшей
федеральной
Конституции
1993
года,
не
это положение, возник вопрос о его действии в
отношении субъектов Федерации. Самые "смелые" субъекты Федерации
закрепили в своих основных законах вновь принцип о том, что до принятия
федеральных законов по предметам совместного ведения субъект Федерации
осуществляет собственное правовое регулирование, которое приводится
затем в соответствие с федеральным'. Ряд субъектов Федерации добились
официального распространения
на них этого правила в договорах с
федеральными органами (Свердловская область,Удмуртская
Республика,
Краснодарский край и др.).
Как следует оценивать складывающуюся практику ? Думается, что едва
ли можно было ограничиваться критикой за "самовольный" выбор субъекта­
ми Федерации данной модели правового регулирования или за то, что это
правило стало распространяться индивидуально договорами в отношении
отдельных субъектов Федерации. Правовые предпосылки расставления таких
правовых акцентов субъектами Федерации самостоятельно были созданы не'См., например. уставы Краснодарского и Ставропольского краев,
Иркутской,Курганской. Читинской и ряда других областей - В кн. Уставы краев, областей,
городов федерального значения, автономной обьласти, автономных округов Российской
Федерации.- М.: Известия. 1995-1996, Вып. 1-2.
310
гибкостью норм самой Конституции России. На мой взгляд, существовавшая
точка зрения о том, что статья 76 Конституции России установила порядок,
согласно которому по предметам совместного ведения принимаются сначала
федеральные законы, а затем в соответствии с ними акты субъектов
Федерации, задавала слишком жесткие рамки формирования правовой
системы.
Процесс обновления федерального законодательства осуществляется в
современный период достаточно медленно, несмотря на то, что реформы в
России требуют оперативности в принятии федеральных законов по ключе­
вым вопросам общественной жизни. В таком случае неизбежно возникает во­
прос, почему бы при сложившихся условиях не воспользоваться предыдущим
российским опытом, а также опытом ряда зарубежных государств? Их
конституции предусматривают издание федеральных рамочных законов
(общих положений) по предметам совместного ведения Федерации и ее
субъектов, но одновременно субъектам Федерации предоставляется право
принимать законы в тех случах,когда федеральная власть не использует свое­
временно прав законодателя. В случае издания федеральных законов
субъекты Федерации приводят свои акты в соответствии с ними, либо они
признаются недействующими по ненадобности.
Так как федеральная Конституция не запрещала напрямую субъектам
Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование
по предметам совместного ведения,
то многие из них самостоятельно
избрали такой вариант разрешения проблемы. Особенно интенсивное
развитие получило законотворчество по предметам совместного ведения в
республиках в составе Российской Федерации. В ряде из них уже изданы
целые тома и даже своды законов по предметам совместного ведения
(Башкортостан, Татарстан, Карелия, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский авто­
номный округ и др.).
311
Сегодня ,думается, определенная ясность в этом вопросе внесена
Конституционным Судом Российской Федерации. В своем постановлении по
делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного
Закона Читинской области от 1 февраля 1996 года Конституционный Суд РФ
вынес заключение о том, что по смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1)
Конституции
Российской
Федерации
отсутствие
соответствующего
федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не
препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что
вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания
федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с
ним, что следует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации'.
Хотя Конституционный Суд Российской Федерации и устранил
неясность по поводу возможности использования субъектами Российской
Федерации права опережаюшего регулирования, нерешенность проблемы
сохраняется. Сам по себе принцип, дающий право принимать законы по
предметам совместного ведения, опережающие федеральные законы, не
означает, что субъекты Федерации преобретают право устанавливать правила
взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и поведение на
территории
субъекта
Федерации. Регулирование
этих отношений
по
предметам совместного ведения - исключительная прерогатива федеральных
;
органов. Вместе с тем без решения этих вопросов интерес субъектов Федера­
ции к осуществлению опережающего правового регулирования не так уж
велик. Поэтому субъекты Федерации, принимая законы по предметам сов­
местного ведения до выхода в свет федерального закона, идут на превышение
пределов правового регулирования. Особенно наиболее широкая сфера
незаконного регулирования по предметам совместного ведения - социально-
' См.: КОНСТИТУЦИОННЫЙ Суд Российской Федерации: Постановления. Определе­
ния.1992-1996.-М.Л 977.- 1
312
экономические права субьектов Российской Федерации.
Собственными
актами некоторые субъекты Федерации самостоятельно определяют условия
и порядок разграничения государственной собственности на федеральную
собственность и собственность субъекта Федерации, режим федеральной
собственности
на
своей
территории;
в
одностороннем
порядке
упорядочивают налоговые отношения, вопросы природопользования, охраны
природных ресурсов. Такая практика регионального законотворчества свиде­
тельствует о том, что взаимоотношения между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Рос­
сийской Федерации по осуществлению компетенции по предметам совмест­
ного ведения должны своевременно определяться на федеральном уровне.
Таким образом, анализ конституционных
норм
и действующего
федерального законодательства, а также проблем их реализации дает
возможность выделить не только определеннные тенденции, но и наметить
конкретные
правовые
пути
совершенствования
конституционного
регулирования по предметам ведения. Важнейшим рычагом реализации этих
задач явилось бы закрепление в федеральной Конституции
принципов,
упорядочивающих
конституционного
и
текущего
границы,
формы
законодательного
и
основных
характер
регулирования
по
предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения
Федерации и ее субъектов, а также норм, восполняющих пробелы, очевид­
ность которых ясно обозначилась практикой правотворчества послеконстиционного периода.
313
ГЛАВА 5
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ
§ 1. Понятие публично-правовой ответственности
Федерации и ее субъектов
Наряду с конституционным разграничением предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами, закреплением в Конституции основных право­
вых форм реализации властных полномочий, важнейшим условием обеспе­
чения эффективности государственной власти в федеративном государстве
является формирование конституционных основ публично- правовой ответ­
ственности Российской Федерации и ее субъектов. Данная проблема в на­
стоящее время является нерешенной как на уровне федерального конститу­
ционного регулирования, так и , как следствие этого, - в текущем законо­
творчестве. В немалой мере причиной тому является теоретическая неразра­
ботанность в отечественной юридической науке вопроса о публичноправовой ответственности сторон федеративных отношений.
В теории права, как известно, до сих пор нет единства в понимании
юридической ответственности и ее видов. Узкая трактовка юридической
ответственности
сводится к определению ее как обязанности
нести
неблагоприятные последствия для виновного субъекта в случае совершения
противоправного
действия.
Диссертант
придерживается
широкого
понимания юридической ответственности. Эта позиция выражается в
выделении
негативная.
двух
видов юридической
ответственности:
позитивная и
314
"В самом общем виде ответственность представляет собой отношение,
обеспечиваюш[ее
интересы
и
свободу
взаимосвязанных
сторон
и
гарантированное обществом и государством. Ответственность формируется
на основе последовательного взаимодействия трех составных частей: а)
сознания долга, б) оценки поведения, в) наложения санкций" .
Позитивная юридическая ответственность состоит в обязанности
выполнять определенную деятельность, очерченную правом. Негативная
юридическая ответственность наступает за невыполнение функций и
нарушение законов. Учет этих различий имеет значение в федеративных
отношениях.
При
определении
ответственности
исполнения
одной
функций
факта
из
по
наличия
сторон,
основания
важно
объективным
привлечения
различать
причинам
и
к
невозможность
невыполнение
обязанностей по субъективным обстоятельствам. Последние связаны с
признанием вины, как основания, отягчающего меру ответственности. В
каждом
случае
должны
приниматься
адекватные
вине
формы
ответственности.
В юридической науке предпринимается попытка найти что-то среднее
между узким и широким пониманием юридической ответственности. Так,
М.А. Краснов отрицает как узкую трактовку юридической ответственности,
так и позицию, предполагающую признание и "позитивной" ответственнос­
ти". Однако предлагаемое им определение юридической ответственности
сводится по сути к трактовке юридической ответственности в широком
смысле. Автор рассматривает юридическую ответственность как такую пра­
вовую связь между двумя сторонами, при которой одна из них (субъект
' Г.В. Атаманчук Теория государственного управления.- М.: "Юридическая
литература". 1997,-С. 302,
" М.А. Краснов Публично-правовая ответственность представительных органов за
нарушение закона // Государство и право.- 1993.- N 6.- С.46.
315
ответственности) обязывается соответствовать ожидаемой модели поведения,
другая сторона (инстанция ответственности) оценивает это соответствие и в
случае
отрицательной
оценки
определенным
образом
реагирует
на
нарушение .
Введение категории публично-правовой ответственности в юридичес­
кую науку наряду с устоявшимися (государственно-правовая, уголовная,
административная, гражданско-правовая, материальная) обусловлено необ­
ходимостью систематизации форм и мер ответственности, применяемых в
сфере организации
и функционирования
отношений
государственной
(публичной) власти.
Категория публично-правовая ответственность
шире понятия госу­
дарственно-правовая ответственность. По объекту и объективной стороне
публично-правовая ответственность охватывает не только отношения, ре­
гулируемые конституционным (государственным) правом, но и администра­
тивным, финансовым, природоресурсным и иными отраслями права, связан­
ными с регулированием компетенции законодательных и исполнительных
органов государственной власти, их взаимоотношений с судебными и надзор­
ными органами в процессе осуществления функций публичной власти.
Главные критерии, отличающие, по мнению диссертанта, публично правовую ответственность других видов юридической ответственности зак­
лючаются в том, что ,во-первых, в ней сочетаются политические и правовые
меры ответственности, и ,во-вторых, субъекты ответственности несут ее
перед основными источниками публичной власти - гражданином, народом,
населением.
Исходя из этих общих теоретических посылок, диссертант считает
возможным постановку вопроса о том, что особым видом публично-правовой
Там же.
316
ответственности является ответственность Федерации и ее субъектов как но­
сителей публичной власти в федеративном государстве.
Представляется, что одно из существенных "открытий", которое внесли
в
современный
период
новые
модели
федерализма,
выражается
в
акцентировании задач федерализации не на получении власти, а на
разделении ответственности перед гражданами, народом, населением за ее
осуществление между Федерацией и ее составными частями.
Главный принцип, который при этом должен действовать выражается в
том, что чем больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую
ответственность он несет перед гражданином, народом и населением. В этом
заключается суть публичной ответственности Федерации и субъектов
Федерации как носителей власти.
Хотя у каждой стороны федеративных отношений своя доля власти и
соответственно собственная мера ответственности, это не означает, что
ответственность у Федерации и у субъектов Федерации раздельная.
Разграничивая между собой функции и полномочия государственной власти,
федерация и ее субъекты в то же время представляют собой единое целое государство. Поэтому смысл публичной ответственности в федеративных
отношениях заключается в том, что она должна быть разделенной,
обеспечивающей единую сквозную и сбалансированную ответственность
Российской Федерации и ее территорий перед гражданином, народом и
населением за невыполнение возложенных функций, нарушение законов и
нанесение вреда. Только такая система эффективно обеспечит защиту
человека и населения от ненадлежащего осуществления власти и произвола
властей каждого уровня.
По аналогии с системой сдержек и противовесов, разработанной
применительно к трем ветвям власти по горизонтали, система сдержек и
противовесов должна действовать в отношении вертикальных уровней
организации публичной власти в федеративном государстве. При такой
317
системе каждая сторона федеративных отношений может нести за другую
ответственность, и затем спросить с нее в порядке "регресса", либо привлечь
в иных формах другую сторону к ответственности. Поэтому публичная
ответственность сторон федеративных отношений по своему характеру
является субсидиарной.
Понятие субсидиарной ответственности, применяемое в гражданском
праве, употребляется в данном случае по аналогии для того, чтобы оттенить
специфику публично-правовых связей между двухуровневым по субъектам
государственной власти федеративным государством, с одной стороны, и
гражданами, народом, населением, с другой. Точно также, как , к примеру,
субсидиарно отвечают родители или попечители, если у несовершеннолетне­
го нет имущества или заработка, достаточного для возмещения вреда, точно
также и федеральная власть, к примеру, должна обеспечить гражданину воз­
мещение ущерба, если региональная власть не в состоянии это осуществить.Таким образом, если одна сторона не может непосредственно нести
ответственность либо не несет ее, как того требует право, другая сторона
должна взять на себя бремя ответственности, либо через соответствующие
механизмы заставить другую сторону нести эту ответственность.
Публичная ответственность Федерации и ее субъектов как носителей
государственной власти требует соответствующей правовой регламентации.
Будучи урегулированной правом, она становится публично-правовой. Имен­
но такой вид ответственности должен формироваться во взаимоотношениях
между Федерацией и ее субъектами в процессе разделения и осуществления
государственной власти.
По
основаниям
ответственности
меры
публично-правовой
ответственности можно разделить на две группы: меры ответственности за
нарушение законодательства (конституции, законов, иных нормативных
правовых актов) и те, которые должны наступить за ненадлежащее
318
выполнение
субъектом
государственной
власти
возложенных
на
него
функций.
Особую разновидность публично-правовой ответственности составляет
конституционная ответственность. Хотя до сих пор понятие и содержание
конституционной ответственности остается дискуссионным, введение ее в
оборот теории ответственности имеет не только научное, но и практическое
значение'.
Конституционная
конституционных
ответственность
норм
в
виде
наступает
последствий,
за
определенных
нарушение
в
самой
конституции, либо в федеральном законе, в том случае, если в конституции
имеется на него отсылка. Нормы федеральной конституции, в совокупности
определящие режим ответственности федерации и ее субъектов, составляют
конституционные основы их публично- правовой ответственности. Их
содержание предопределяет особенность норм текущего законодательства,
конкретизирующего
конституционные
основы
публично-правовой
ответственности. В этой связи важное значение имеет определенность в том,
какие
вопросы
публично-правовой
ответственности
должны
составить
предмет конституционного регулирования.
Реализация идеи сквозной сквозной субсидиарной ответственности с
учетом особенностей федеративных отношений, формирующихся в процессе
разделения и осуществления власти между федерацией и ее субъектами
требует, как представляется, закрепления двух уровней конституционной
ответственности. Первый - ответственность федерации и ее субъектов;
' См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий
конституционных норм. Воронеж, 1985; Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации
конституционных норм. Автореф.дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. М., 1993,
С.60-76; Шон Д.Т. Конституционная ответственность.- Государство и право.- 1995.- N 7.С.35-43; Дмитриев Ю.А.. Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в дея­
тельности органов гос\ дарствнной власти // Государство и право.- 1996.- № 4.- С.88-96;
Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической
ответственности.- Государство и право.- 1997,- N 2.- С.86-91 и др.
319
второй - ответственность органов государственной власти федерального и
регионального уровней в вертикальном разрезе.
В настоящее время отечественная юридическая наука в больщей мере
концентрирует внимание на публично-правовой ответственности органов
государственной власти. Природа, формы и механизм ответственности
Федерации и ее субъектов фактически остаются, как правило, вне поля
зрения.
Между тем именно этот аспект приобрел особую актуальность
применительно к современным российским условиям. Свершившийся факт
разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами по
действующей Конституции РФ не был подкреплен необходимой системой
ответственности
осуществление.
сторон федеративных
Это
в
немалой
дезинтеграционных процессов в
России
отношений
мере
за надлежащее ее
обусловило
развитие
конституционно-правовом пространстве
и кризисных явлений конституционной законности в системе
властеотношений между Федерацией и ее субъектами.
Наряду с теоретическими разногласиями в понимании сущности и
содержания публично-правовой ответственности, возможности применения
данной категории для раскрытия особенностей ответственности, формируе­
мой во властеотношениях между Федерацией и ее субъектами, единство
мнений отсутствует и в отнесении отдельных мер воздействия к публичноправовой ответственности в системе федеративных отношений.
Так, является, например, дискуссионным, может ли быть признана
отмена актов государственных органов мерой юридической ответственности?
М.А.Краснов в цитируемой ранее работе считает, что отмена актов
государственных органов не является мерой юридической ответственности.
"В отмене незаконного решения следует усматривать не меру ответственно-
320
сти, а один из способов правового воздействия, юридическую корректировку
в целях стабилизации системы правопорядка.»
Диссертант придерживается мнения тех, кто рассматривает отмену незаконного акта в качестве меры юридической ответственности . Как справед­
ливо указывает И.С. Малеин,- издание незаконного акта государством - это
превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановле­
ния, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При
отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответствен­
ности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, пре­
стижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствую­
щих случаях - и в возмещении ущерба".
Другой дискуссионный вопрос в отечественной науке - является ли
возмещение ущерба государственными органами гражданам, предприятиям,
учрждениям, организациям, общественным объединениям, физическим и
юридическим лицам мерой публично-правовой ответственности?
По мнению диссертанта, в данном случае имеет место сочетание
публично-правовой и гражданско-правовой ответственности. Объективная
сторона ответственности представляет собой публично-правовые отношения.
Орган государственной власти несет ответственность перед субъектом,
которому нанесен ущерб, за деяния (действие или бездействие), совершенное
в результате
осуществления
им
полномочий
государственной
власти.
Особенностью такой ответственности является то, что орган государства
несет ее не как юридическое лицо, а как субъект,
представляющий
государство. Поэтому в данном случае ущерб возмещается не конкретным
' Краснов М.А. Указ. соч. С.49.
^ См., например, Малеин И.С. Современные проблемы юридической
ответственности // Государство и право.- 1994.- N 6.- С. 23; Дмитриев Ю.А., Измайлова
Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государствнной вла­
сти // Государство и право.- 1996.- № 4.- С.95 и др.
' См.:Н.С.Малеин Указ. соч. - С. 23.
321
органом, как таковым, а государством в целом. Именно такой подход взят за
основу при формулировании данного вида ответственности в Конституции
Росийской Федерации и действующем федеральном законодательстве. В
соответствии со статьей 53 Конституции РФ каждый имеет право на
возмещение государством
вреда, причиненного незаконными действиями
(или бездействием) органов государственной власти или их должностных
лиц. Аналогично определяется ответственность в статье 16 Гражданского
Кодекса Российской Федерации: "Убытки, причиненные гражданину или
юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия)
государственных
органов,
органов
местного
самоуправления
или
должностных лиц этих органов, в том числе издания не сооветствующего
закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа
местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией,
соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным
образованием" .
Затронутое выще свидетельствует о том, что теоретические основы
публично-правовой ответственности находятся в отечественной науке на
стадии
становления.
раскрывающие
Нужны
основные
специальные
черты
исследования,
института
системно
публично-правовой
ответственности и особенности его применения в российских условиях в отнощении Федерации и ее субъектов как носителей государственной власти.
Тем не менее уже накоплен определенный научный потенциал по даннной
проблематике, что дает
возможность, опираясь
на него,
проводить
прикладные исследования в рамках отраслей публичного права, в том числе
по конкретным вопросам формирования и развития института публичноправовой ответственности Федерации и ее субъектов. Особенность юридиче­
ской ответственности сторон федеративных отношений заключается в том,
что по своему характеру она является субсидиарной, по форме правового
акта, определяющей ее основы - контитуционной, а по тому, перед кем и за
322
ЧТО ее несут Федерация и ее субъекты - публичной . Все эти основополагаю­
щие черты публично- правовой Российской Федерации и субъектов РФ
должны получить , по мнению диссертанта, свое закрепление в федеральной
Конституции.
§ 2. Проблемы конституционного регулирования
публично-правовой ответственности Российской
Федерации и ее субъектов
Проблема формирования конституционных основ публично-правовой
ответственности
Российской
Федерации
и
ее
субъектов
играет
основополагающее значение в решении задачи создания эффективного
механизма юридической ответственности Российской Федерации и ее
субъектов. Состояние правового регулирования в этой сфере сохраняет
высокую степень пробельности. Между тем именно эта проблема является
одной
из
ключевых
для
укрепления
российской
государственности.
Необходимость особого внимания к ней обусловлена той ситуацией, которая
сложилась в России в современный период в системе политических,
экономических, социальных и правовых отношений. Острота кризисных
явлений заставляет искать радикальные пути преодоления тех трудностей,
которые возникают при осуществлении государственной власти, в решении
ею задач политического и экономического реформирования, социальной
защиты
населения,
проведения
конституционно-правовой
реформы.
Устойчивость тенденций падения показателей экономического и социального
развития,
низкий
жизненный
уровень
населения,
дезинтеграция
конституционно-правовой системы, массовость нарушений правопорядка и
законности - все это требует повышения роли форм и мер юридической
ответственности субъектов государственной власти за ненадлежащее ее
осуществление и противоправные действия в процессе ее осуществления.
323
Базовый уровень в системе разделения государственной власти по
вертикали, требующий конституционного закрепления форм публичноправовой ответственности, - отношения между Российской Федерацией и ее
субъектами.
Конституционное
регулирование
на
этом
уровне
необходимо
осуществлять, исходя из учета особенностей Федерации и ее субъектов как
носителей государственной власти. Ответственность Федерации и ее
субъектов перед источниками власти - гражданами, народом, населением,
как было отмечено ранее, должна носить сквозной субсидиарный характер.
Мировая практика весьма разнообразна в юридическом обеспечении
соблюдения федеральных конституционных норм во взаимоотнощениях
между федерацией и ее субъектами. На основе данного опыта, а также исходя
из особенностей российской юридической практики и представляется
целесообразным далее рассмотреть конституционные основы публичноправовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов.
Основополагающий вопрос, решить который, по мнению автора,
предстоит в российской конституционной модели, заключается в том,
насколько Федерация гарантирует выполнение тех обязанностей, что
отнесены к предметам ее ведения. Если Федерация не в состоянии
надлежащим образом обеспечивать осуществление власти по каким-либо
предметам ведения, то в таком случае неизбежно встает вопрос о
перераспределении объема государственной власти. В этой ситуации
логичным становится наличие у субъекта Федерации права поставить этот
вопрос и инициировать его решение на конституционном уровне. Таких
гарантий действующая федеральная Конституция не предусматривает. Даже
если две трети, три четверти и т.п. субъектов Российской Федерации
выскажутся вместе за перераспределение предметов ведения или решение
иных вопросов разделения государственной
конституционном
уровне,
эта
инициатива
власти на федеральном
может
быть
отклонена
324
Федеральным
Собранием РФ или одной из его палат, в частности.
Государственной Думой по действующей Конституции РФ. Вместе с тем
помимо парламента - Федерального Собрания российская конституционная
модель
предусматривает
две
другие
наиболее
демократичные
формы
решения вопросов конституционного уровня, а именно, принятие новой
Конституции
всероссийским
референдумом
либо
Конституционным
Собранием РФ. Думается, что с учетом характера федеративных отношений и
особенностей
их
становления
в
России
вполне
уместным
было
бы
предоставить субъектам Федерации право инициировать на конституционном
уровне вопрос о перераспределении объема государственной власти либо
внесении изменений в действующую систему федеративных отношений,
минуя традиционную процедуру прохождения через парламент, то есть
ставить вопрос о внесении изменений в Конституцию РФ путем российского
референдума
или
созыва
ими
Конституционного
Собрания.
Такая
инициатива могла бы рассматриваться ,по мнению диссертанта, обязательной
в случае, если за необходимость пересмотра Конституции РФ по конституци­
онным
вопросам
разделения
государственной
власти
по
вертикали
высказывается более половины субъектов Федерации.
Точно такой же вакуум в российской
существует
и
в
отношении
ответственности субъекта Федерации
конституционной
конституционного
модели
регулирования
в случае, если он не справляется с
возложенными на него задачами осуществления государственной власти в
установленном размере.
Мировой опыт в этом отношении выработал определенные пути и
рычаги воздействия. В частности, достаточно распространена такая мера
ответственности, как право федеральных органов брать на себя решение за­
дач органов власти субъектов федерации, в случае, если последние не
справляются с ними.
325
Так, вполне реально применима у нас мера ответственности, зак­
репленная в конституциях Австрии, Германии - право федерации временно
изымать полномочия субъекта федерации по принятию конкретных законов,
если он не выполняет обязанности по законодательствованию. После того,
как субъект исправляется, то есть принимает необходимый закон, феде­
ральный акт теряет силу.
С учетом конституционного статуса Президента Российской Федера­
ции как гаранта защиты Конституции России интерес представляет опыт
Индии. Согласно статье 365 Конституции Индии Президент имеет право
передавать Союзу исполнительные и законодательные полномочия штата,
если приходит к убеждению, что его власти по политическим или иным
причинам не могут нормально управлять штатом в соответствии с поло­
жениями Конституции. Президент может использовать свое право приос­
тановить функционирование конституционного механизма не только по
докладу губернатора соответствующего штата, но также и по своему
усмотрению, когда убеждается, что возникла ситуация, требующая осу­
ществления этого правомочия.
В соответствии с пунктом "а" части 1 статьи 72 Конституции Рос­
сийской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъ­
ектов
Российской
Федерации
находится
"обеспечение
соответствия
конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных
правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной
области и автономных округов Конституции Российской Федерации и
федеральным законам. Обеспечение соответствия конституций (уставов) и
законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации названа в
официальных политических кругах как одна из наиболее серьезных проблем
в России в деле укрепления законности и правопорядка. В своем Послании
Федеральному
направленному
Собранию "Порядок во власти - порядок
весной
1997 года, Президент Российской
в стране",
Федерации
326
специально остановился на данной проблеме. Он обратил внимание
субъектов Федерации на то, что "недопустимо решать проблемы своих ре­
гионов,
разрывая
правовое
и
экономическое
пространство
страны".
"Российские законы обязательны для всех, - подчеркнул Президент России, Они могут нравиться или не нравиться, но подчиняться им обязаны все. Буду
решительно наказывать нарушителей Конституции и законов"'.
Важность эффективного федерального конституционного контроля для
России с ее тенденциями ярко выраженного правового нигилизма трудно
переоценить. В этой связи весьма актуальным в Российской Федерации
является
твенности,
формирование
включающей
развитой
себя
системы
самый
конституционной
разнобразный
спектр
ответс­
форм
ответственности, начиная от мер превентивного воздействия и завершая
использованием жестких мер чрезвычайного характера.
Так, значительные резервы имеются в повышении роли превентивных
мер, предупреждающих нарушения законности. К примеру, положительную
превентивную роль смогло бы сыграть в России более активное использова­
ние разнообразных форм предварительной юридической экспертизы в соот­
ветствующих федеральных органах (Министерство юстиции РФ, Генеральная
Прокуратура, правовые службы палат Федерального
Собрания РФ).
Интересен в этой связи зарубежный опыт, в частности, швейцарский.
Согласно статьи 6 Конституции Швейцарского Союза кантоны обязаны
испрашивать у Союза гарантию для своих конституций. Союз дает эту
гарантию
при условии, что
эти Конституции
не содержат
ничего
противоречащего постановлениям союзной Конституции. Понятно, что такая
гарантия может быть дана федеральными органами, причастными к приня-
' Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок
во власти - порядок в стране". (О положении в стране и основных направлениях политики
Российской Федерации).- Москва, 1997.- С. 7-8.
327
тию и изменению Конституции РФ либо к осуществлению конституционно­
го контроля.
Для
обеспечения
конституционной
ответственности
субъектов
Федерации мировая практика выработала ,так называемые, чрезвычайные
• .
способы конституционного контроля. Мерой ответственности может быть и
введение военного или чрезвычайного положения, президентского правления
на территории субъекта Федерации. В данном случае ограничения затра­
гивают не только компетенцию органов государственной власти субъекта
Российской Федерации, но и интересы населения (народа) субъекта Фе­
дерации, права и свободы гражданина и человека на данной территории.
Поэтому ответственность несет субъект Федерации в целом, а не только его
органы власти.
Вопрос о том, насколько допустимо с позиций мировой практики
вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта Федерации
с целью "наведения порядка" и привлечения к ответственности, является
дискуссионным. Постановка такого вопроса для России имеет особую зна­
чимость в связи с событиями, развернувшимися в Чеченской Республике, Се­
верной Осетии и Ингушетии. Военное (насильственное) принуждение, как
мера наведения порядка не исключается мировой практикой. Так, с целью
принудительного осуществления решений федеральных судов о десегрегации
школ президент Д.Эйзенхауэр ввел в 1957 году войска в штат Арканзас, а
президент США Кенеди - в 1962 и 1963 годах в штаты Миссисипи и Алабама.
Вводились войска и в столицу Соединенных Штатов Вашингтон, когда его
"даун таун" - центр был буквально подожжен взбунтовавшимися массами
негритянского населения .
' См.: Корявин Л. Американский федерализм // Российская Федерация.- 1975.- N
17.-C.61.
328
В отечественной литературе и политических кругах высказываются
предложения о закреплении в действующей Конституции РФ возможности
введения института президентского правления в России при определенных
чрезвычайных обстоятельствах, конституционно обозначенных. В мировой
практике данный институт неоднократно применялся, например, в Индии
(более десяти случаев). В случае получения информации, дающей основание
Президенту Индии полагать, что управление штатом в соответствии с
конституцией невозможно, президент издает прокламацию о расстройстве
конституционного аппарата в штате. Издание такой прокламации порождает
следующие последствия: президент может принять на себя функции любого
органа власти штата, за исключением его легислатуры; президент может объ­
явить, что полномочия легислатуры штата будут осуществляться союзным
парламентом. В случае передачи законодательных полномочий штата парла­
менту, последний в свою очередь их может передать президенту. Срок
президентского правления в этих случаях назначается от 2 до 6 месяцев.
Основанием для применения такой меры являются массовые беспорядки,
исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные
обстоятельства, например, массовая коррупция в органах власти штатов.
Введение "президентского правления" может иметь место и в том
случае, когда "какой-либо штат не подчинится распоряжениям или не
проведет в жизнь распоряжения, данные Союзом в порядке осуществления
им исполнительной власти на основании какого-либо из положений
Конституции (ст.365 Конституции Индии).
Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает воз­
можность введения института президентского правления. Однако в рос­
сийской практике имеются прецеденты введения чрезвычайного положения
(осетино-ингушский конфликт). Анализ режима правового регулирования, в
частности, в зоне осетино-ингушского конфликта дает основание говорить об
определенном сходстве институтов президентского правления и режима
329
чрезвычайного положения. Основания применения последнего, а также вве­
дения режима военного положения по действующей Конституции РФ
должны определяться на уровне федерального конституционного закона
(cT.CT.87,89 Конституции РФ) Думается, однако, что условия применения
такой меры не должны оставаться исключительно на усмотрении Федерации
в каждой конкретной ситуации, их перечень необходимо закрепить в
федеральной
Конституции,
гарантирующей
цивильное
использование
крайних мер ответственности в исключительных случаях.
Ярко выраженная в современный период в России тенденция
несоответствия
принимаемых
конституций(уставов)
и
иных
законов
субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным
законам заставляет подумать и о возможности введения нетрадиционных для
федеративных отношений способов обеспечения законности.
Так, учитывая сложившееся политическое и социально-экономическое
состояние развития России, следовало бы изучить вопрос о возможности
введения в России особой формы ответственности субъекта Федерации признания несостоятельности территории в том статусе, который ей
представлен и принятие соответствующего решения о его преобразовании
(присоединении в другому субъекту Федерации и преобразовании в
административно-территориальную единицу в составе другого субъекта
Федерации либо преобразовании в федеральную территорию). Такую меру
важно было бы проводить в интересах граждан и населения территории в том
случае, если в данном субъекте Федерации сложилась устойчивая практика
нарушения прав и свобод человека и гражданина, уровень жизни людей явно
ухудшается по причине неконституционной политики органов государс­
твенной власти субъектов Федерации, затянувшегося кризиса власти на
данной территории, вызванного систематическими нарушениями законности,
и когда все возможности превентивного воздействия, предпринимаемые фе­
деральной властью, исчерпали себя. Учитывая чрезвычайный характер
330
описываемой меры ответственности разработка и внедрение в российскую
конституционную модель данного института ответственности потребует
самой тщательной проработки демократических процедур принятия решения,
когда в оценке ситуации и принятии решения будут задействованы все три
высшие ветви федеральной власти (законодательная, исполнительная, су­
дебная), будет учитываться мнение населения, проведена комплексная
экспертная работа по обоснованию принимаемого решения.
Второй
уровень
ответственности,
определяемый
с
учетом
федеративного устройства, - ответственность органов государственной
власти, представляющих федеральную власть и власть субъекта Федерации.
Особенность статуса органов государственной власти в федеративном
государстве проявляется в более ограниченном по сравнению с унитарным
государством использовании в отношении них мер субординационной
ответственности. В федеративных отношениях институты подотчетности и
подконтрольности органов государственной власти по вертикали имеют
весьма узкие пределы применения. Основной акцент смещается в сторону
расширения
форм судебной
ответственности
и предшествующих
им
согласительных процедур урегулирования разногласий.
Конституция Российской Федерации содержит лишь самые общие
положения,
касающиеся
публично-правовой
ответственности
органов
государственной власти за нарушение законов и невыполнение возложенных
на них функций.
Статья 46 Конституции РФ устанавливает, что каждому гарантируется
судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие)
органов
государственной
власти,
органов
местного
самоуправления,
общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в
суд.
Конституция Российской Федерации непосредственно
определяет
лишь одну форму судебной защиты прав и свобод - конституционное
331
судопроизводство.
Основные
виды
судопроизводства
как
способы
привлечения к ответственности органов государства при защите прав и
свобод граждан определяются в федеральном законодательстве.
Одним из основных способов защиты прав и свобод граждан является
признание судом акта органа государственной власти недействующим.
В соответствии с частью 6 статьи 125 Конституции Российской Феде­
рации акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Су­
дом Российской Федерации неконституционными, утрачивают силу.
Гражданский Кодекс РФ рассматривает в качестве одного из способов
защиты
гражданских
прав
признание
недействительным
акта
государственного органа. В соответствии со статьей 13 Гражданского
Кодекса РФ ненормативный акт государственного органа, а в случаях,
предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие
закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и
охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут
быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта
недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите
иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.
Восстановление нарушенного права связано прежде всего с возмеще­
нием органами государственной власти или должностными лицами ущерба
от имени государства, как это определено в статье 53 Конституции РФ.
Применение
данного
института
основывается
на
гражданском
законодательстве. Вместе с тем такая норма, будучи по природе публичноправовой,
требует
специального
закрепления
и
в
законодательстве,
регулирующем статус органов государственной власти. Ранее эта задача
частично решалась, в так называемых, статутных законах. В соответствии со
статьей 65 Закона РФ " О краевом, областном Совете народных депутатов и
краевой, областной администрации" ущерб, причиненный предприятиям,
учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам в
332
результате принятия противоречащих законам Российской
решений
краевого,
областного
Совета
и актов
Федерации
краевой,
областной
администрации,их органов и должностных лиц, а также совершения ими
неправомерных действий, возмещается в полном объеме на основании
••
решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств Совета,
администрации и их органов . Статья имела название - "ответственность
краевого, областного Совета и краевой, областной администрации за
принятые ими решения и акты". В настоящее время такая норма,
универсально распространяющаяся на все виды органов государственной
власти, могла бы быть включена как непосредственно в российскую Консти­
туцию, так и в федеральный закон об общих принципах организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
принятие которого предусмотрено в статье 77 Конституции Российской
Федерации.
Одним из вопросов, имеющих концептуальное значение, является
проблема допустимости вынесения федеральными несудебными органами
государственной
власти
решения
о
несоответствии
актов
органов
государственной власти субъектов Федерации федеральной Конституции и
законам и приостановления или отмены их действия, либо признания их
недействующими.
Согласно
конституционной
концепции
приоритетного
действия
законов (нормативных правовых актов), закладываемой в действующей
Конституции
РФ
с
учетом
федеративного
устройства
России,
не
предусматриваются какие либо случаи отмены актов субъектов Федерации
федеральными органами государственной власти. В этом проявляется одна из
сторон укрепления федеративной демократии в отношениях разделения госу-
' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФи Верховного Совета РФ. - 1992.
№ 13.-Ст. 663.
333
дарственной власти по вертикали в Российской Федерации, где до принятия
федеральной Конституции 1993 года действовали иные подходы.
В соответствии со ст. 109 ранее действующей Конституции РФ( ред.
1992 года) Верховный Совет РФ имел право отменять решения краевых,
областных, городских (городов федерального значения) Советов народных
депутатов. Советов народных депутатов автономной области и автономных
округов в случае несоответствия их Конституции РФ и законам РФ. Как
Президент РФ, так и Совет Министров РФ были наделены правом
приостанавливать действие актов Совета Министров (Кабинета Министров)
республик,
а
федерального
также
акты
значения)
краевой,
областной,
администрации,
городской
администрации
(городов
автономной
области, автономного округа в случае их противоречия законодательству РФ
(ст.ст. 128, 128-8 ранее действующей Конституции РФ). Президент РФ
обладал
также
правом
приостанавливать
действие
противоречащих
законодательству РФ актов Президентов республик в составе РФ (статья 1288 ранее действующей Конституции РФ). С принятием новой Конституции
стал применяться судебный порядок признания законов (нормативных
правовых актов) субъектов Федерации недействительными.
Федеральная
Конституция
не
предусматривает
такой
меры
ответственности, как досрочное прекращение полномочий законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в
случае системного нарушения им федерального законодательства.
Такая мера ответственности была установлена ранее в отношении
краевых, областных Советов, полномочия которых могли быть прекращены в
случае неоднократного нарушения ими Конституции РСФСР, законов
Российской Федерации Верховным Советом Российской Федерации на
основании заключения Конституционного Суда РСФСР (См. ст.67 Закона РФ
"О краевом,областном Совете народных депутатов и краевой, областной
администрации).
334
По мнению диссертанта, эта мера, так и не примененная на практике,
имела
превентивное
значение.
Думается,
прекращения полномочий
законодательного
государственной
мог
власти
бы
сыграть
что
институт
досрочного
(представительного)
в
современный
органа
период
определенную роль в предупреждении нарушения федеральных законов в
регионах.
В случае
системного
нарушения
высшим
законодательным
(представительным) органом власти субъекта Федерации
федерального
законодательства, полагаю, допустим был бы его роспуск.
Следует
признать,
что
применение
данного
института
будет
эффективным в том случае, если удастся сформулировать четкие основания
для ответственности и закрепить демократичную процедуру решения вопроса
о досрочном прекращении полномочий. В литературе справедливо была под­
вергнута критике юридическая конструкция, определяемая ранее в отноше­
нии досрочного роспуска местных Советов. Аргументация против наделения
Верховных Советов Российской Федерации или республики в ее составе
правом досрочного роспуска местных Советов основывалась на указании
расплывчатости формулировки "неоднократное нарушение". Более правиль­
ным было бы говорить о "неоднократной отмене незаконных решений". При­
нятию
решения
о
досрочном
прекращении
полномочий
должно
предшествовать официальное предупреждение о возможности досрочного
роспуска'. В современных правовых условиях возбуждению вопроса о дос­
рочном прекращении полномочий должны предшествовать неоднократно
вынесенные судебные решения о признании актов противоречащими феде­
ральной Конституции и федеральнам законам, а также превентивные меры
воздействия на законодательный орган субъекта Федерации со стороны фе­
деральных органов государственной власти.
' М.А. Краснов Публично-правовая ответственность представительных органов за
нарушение закона // Государство и право.- 1993.- N 6.- С.50 -55.
335
В условиях отсутствия федеральных норм, определяющих институт
досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Федерациии, регионы пытаются
сами определить для себя допустимость такой ответственности. Расхождения
в понимании возможности применения данного института весьма су­
щественны.
Так, в соответствии со статьей 52 Устава Липецкой области"
деятельность областного Собрания не может быть приостановлена или
прекращена досрочно ни по каким основаниям, никакими органами
государственной власти федерального и областного уровня. Областное
Собрание может прекратить или приостановить свою деятельность только в
результате областного референдума, проведенного по инициативе населения !
при наличии не менее 100 000 подписей, или в результате принятия решения
i
двумя третями голосов от установленного числа депутатов о самороспуске. 1
Такое решение не может быть принято менее чем за шесть месяцев до дня
истечения срока полномочий депутатов текущего созыва.
Статья 40 Устава Московской области устанавливает, что деятельность
Московской областной Думы может быть приостановлена или прекращена
исключительно изменением Конституции Российской Федерации.
В Иркутской, Курганской, Ленинградской и ряде других областей
досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного)
органа власти - внутреннее дело региона. Законодательный орган данных
областей досрочно прекращает свою деятельность по итогам референдума
области либо в результате самороспуска (уставы Курганской и Иркутской
областей); в случаях и в порядке, предусмотренных законом субъекта
Федерации (Устав Ленинградской области)' .
'См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной облас­
ти, автономных округов Российской Федерации.- Вып.1-2 М.: Известия, 1995-1996.
336
Разнообразие
практики
регионального
регулирования
института
досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного)
органа
субъекта
Федерации
подтверждает
целесообразность
внесения
определенности по данному вопросу в федеральном законодательстве.
Предпочтительнее это было бы осуществить на уровне Конституции РФ в
силу ярко выраженного политического характера данных последствий.
В подтверждение этого следует отметить, что аналогичные формы
ответственности предусмотрены и в некоторых зарубежных странах. Так, в
соответствии с Конституцией Австрии федеральный Президент может
распустить
Лантаг
(высший
представительный
орган
земли)
по
представлению федерального правительства и с согласия Федерального
Совета (верхней палаты парламента).
Возможность
федерального
принуждения
в
отношении
земли
предусмотрена и Конституцией ФРГ. При применении этой меры лантаг
земли (парлдамент земли) распускается, для управления землей назначается
федеральный комиссар.
Роспуск
(вмешательства)
при
применении
в
латиноамериканских
дела
института
штатов
федераций
-
федеральной
предусмотрен
Аргентины,
интервенции
конституциями
Бразилии,
Мексики,
Венесуэлы, Эфиопии (Конституция 1994 года). В случае чрезвычайной
ситуации в штате (штатах) президент, привлекая армию, вправе, сместив
органы власти и управления штата, назначить своего представителя.
Перечень
условий
для
применения
федеральной
интервенции
исчерпывающий и не подлежит произвольному расширению. Согласно
Конституции Бразилии 1988 года федеральная интервенция в дела штата
возможна в следующих случаях: для обеспечения целостности страны,
свободного осуществления власти, при угрозе публичному порядку и т.д., а
также если штат в течение двух лет не платит налоги в федеральный бюджет
(кроме обстоятельств непреодолимой силы). Штаты, в свою очередь, тоже
337
имеют право вмешательства в дела их административно-территориальных
единиц (муниципий), но тоже только в точно указанных конституцией
обстоятельств. В истории стран Латинской Америки было несколько сот
случаев федеральной интервенции. Постепенно этот институт исчезает из
практики
и
заменяется
отлаженными
механизмами
координации
деятельности, однако эти меры сохраняются как резервные .
Думается,
что
приведеные
примеры
зарубежной
практики
регулирования ответственности заслуживают внимания в российских услови­
ях становления федеративной государственности.
Диссертант
осознает,
что
внесенные
выше
предложения
по
ужесточению ответственности нацелены на создание федерации, достаточно
централизованной с точки зрения механизма ответственности. Но именно
централизация ответственности, по убеждению автора данной работы,
позволит обеспечить демократический механизм несения ответственности
перед основными источниками власти - гражданином, народом, населением в
процессе создания и реализации системы разделения государственной власти
между Российской Федерации и ее субъектами.
Чиркин В.Е. Основы конституционного права.- С. 132.
338
§ 3. Повышение роли конституционного судебного
контроля в обеспечении конституционных
основ российского федерализма
В соответствии с частью 2 статьи 118 Конституции Российской
Федерации судебная власть в Российской Федерации
посредством
конституционного,
гражданского,
осуществляется
административного
и
уголовного судопроизводства.
Среди федеральных институтов, призванных сглаживать противоречия
между Федерацией и ее субъектами в рамках действующего конституционно­
го режима и обеспечивать его стабильность, особое место отведено
Конституционному
Суду
Российской
Федерации.
Согласно
статье 1
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Россий­
ской Федерации" ' и части 1 статьи 18 Федерального конституционного
закона "О судебной системе Российской Федерации"". Конституционный
Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля,
самостоятельно
и
независимо
осуществляющий
судебную
власть
посредством конституционного судопроизводства.
Действующая Конституция РФ отказалась от закрепления природы
Конституционного Суда РФ как высшего органа судебной власти по защите
конституционного строя (статья 165 прежней Конституции РФ). Однако
введением понятия конституционное судопроизводство Конституция РФ
определила прерогативу Конституционного Суда РФ на осуществление
конституционного контроля в форме конституционного правосудия.
Конституционное правосудие как форма конституционного контроля
является
относительно
новым
институтом
в
истории
российской
' См.: Ведомсти Федерального Собрания Российской Федерации.- 1994.- № 9.Ст. 372.
" См.: Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.-
339
государственности. Конституционный Суд в России был учрежден на основе
Закона РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях
L
Конституции (Основного Закона) РСФСР"'.
В США популярно изречение: "Конституция - это то, что скажут о ней
судьи". Но если Верховный Суд США осуществляет свою деятельность
более чем в течении двух веков, то Конституционный Суд РФ - чуть более
пяти лет и вопрос о его месте и роли в политико-правовой системе оце­
нивается далеко неоднозначно.
Теоретическая доктрина практически всех развитых государств, где
имеются суды, осуществляющие конституционный контроль, основана на
том,
что такой суд должен стоять над политическими конфликтами и
коллизиями и должен представлять собой чисто юридический институт. В
США, например,
широко известна доктрина, по которой американские
федеральные суды могут принимать к рассмотрению лишь дела, содержащие
"спор о праве". Дела же в которых присутствует политический конфликт,
относятся к ведению политических органов. Однако эта идея, вытекающая из
требования
правового
государства
оказывается
труднореализуемой
на
практике" .
Конституционные и иные суды, осуществляющие конституционный
контроль, зачастую оказываются вовлеченными в политические процессы.
Обычная участь конституционного
суда - "хождение по канату", где
постоянно нужно уметь балансировать между политикой и правом, не
обошла и российский Конституционный Суд. Да и может ли быть иначе, если
' См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР.- 1990.- N 29.- Ст.395.
^ См.: Susan Р. Fino Judicial Federalism and Equality Guarantees in State Supreme
Corts// Publius.The Journal of Federalism.- Winter, 1987.-Vol.l7.-Nl.- P.51-68; Kincaid J. The
New Judicial Federalism // The Council of State Government. -1988.- Vol.61.- P. 163-169.
340
сами по себе дела носят государственно- правовой характер, связаны с
конституционными отношениями.
Значительная часть полномочий Конституционного Суда РФ направле­
на на разрешение споров и противоречий, возникаемых между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 125 Консти­
туции РФ Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии
Конституции
Российской
Федерации
федеральных
законов
и
иных
нормативных актов высших органов государственной власти; конституций,
уставов, законов и иных нормативных
актов субъектов
Российской
Федерации; договоров между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации
(внутрифедеральных)
и
договоров
между
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации (межрегиональных
договоров).
Конституционный
компетенции
между
органами
Суд
РФ
разрешает
государственной
также
власти
споры
о
Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также между высшими государственными органами субъектов
Российской
Федерации.
затрагивают
проблемы
Дела,
рассматриваемые
разделения
по
государственной
этим
власти
вопросам
между
Федерацией и ее субъектами, споры о компетенции и поэтому носят
политико-правовой характер.
Так,
особое
политико-правовое
значение
имело
Постановление
Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года, вынесенное по делу о
проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30
ноября
1994
года
N
2137
"О
мероприятиях
по
восстановлению
конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской
Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994
года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных
341
формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетиноингушского
конфликта",
Постановления
Правительства
Российской
Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной
безопасности и территориальной целостности Российской
Федерации,
законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней
регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2
ноября 1993 года N 1833 "Об основных положениях военной доктрины
Российской Федерации"' . Конституционный Суд прекратил производство по
делу в части рассмотрения конституционности Указов Президента РФ N 2137
как утратившего силу к моменту рассмотрения и N 1833 как акта, не
признанного нормативным, и признал Указ Президента РФ N 2166
соответствующим Конституции РФ, принятым в пределах полномочий
Президента России. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Президент
Российской Федерации обязан принимать меры по охране суверенитета
Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности
государства, вправе поручить Правительству Российской Федерации, исходя
из его конституционных полномочий и реальных угроз безопасности,
использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения
государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны
общественного
порядка, борьбы с преступностью, разоружения
всех
незаконных вооруженных формирований. На вопрос, могут ли Вооруженные
Силы
быть
использованы
для
защиты
национального
единства
и
территориальной целостности государства. Конституционный Суд ответил
утвердительно. Данная позиция основывалась на том, что пробельность
законодательства не означает отказа от принципа прямого действия
См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1995.-N 5.- С.3-18.
342
Конституции и напротив существенно увеличивает значимость прямого
применения конституционных норм.
Следует заметить, что данное Постановление Конституционного Суда
РФ оказалось одним из его первых актов, взявших на себя роль выработки
«
четко выраженной конституционно-правовой доктрины, обязательной для
всех участников федеративных отношений, всех органов государственной
власти. Именно исходя из норм федеральной Конституции о том, что
государственная целостность является важным условием равного статуса
всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их
конституционных прав и свобод, было принято решение о соответствии
Конституции РФ действий Президента РФ.
Ярко выраженное взаимодействие политики и права в вопросах
федеративного устройства проявилось и в деле, рассмотренном по запросу
Правительства Ингушской Республики о проверке конституционности части
второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994
года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания". Это
дело является примером, когда участвовавшие в данном процессе стороны
посредством проверки конституционности нормативного акта по существу
пытались разрешить территориальные и иные острые политические вопросы,
возникшие вследствие осетино-ингушского конфликта октября-ноября 1992
года. Конституционный Суд ограничился лишь рассмотрением правовых
аспектов дела.
В отношении оспариваемой нормы, определяющей избирательные
права граждан Республики Северная Осетия ингушской национальности,
покинувших
ее территорию
и обладающих
статусом
вынужденного
переселенца. Конституционный Суд в постановлении от 24 ноября 1995 года
установил, что по своему смыслу она не вводит для этой категории граждан
никаких ограничений избирательных прав и не содержит предписаний,
343
ставящих их участие в голосовании в зависимость от национальности, языка
и других нарушающих права и свободы человека обстоятельств.
Суд тем не менее не оставил без внимания того обстоятельства, что
предпринимаемые органами власти Осетия усилия недостаточны для
создания надежных гарантий соблюдения прав граждан, в том числе
реализации права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и
жительства.
Поэтому
Конституционный
Суд
РФ
обратился
к
соответствующим органам государственной власти Российской Федерации,
Центральной избирательной комиссии РФ, Временному Государственному
комитету Российской Федерации по ликвидации последствий осетиноингушского конфликта октября-ноября 1992 года, органам государственной
власти
Республики
Северная
Осетия
и
Ингушской
Республики
с
предложением принять меры для создания условий, необходимых для
реализации в полном объеме гарантированных Конституцией России
избирательных прав граждан, в том числе вынужденных переселенцев'.
Анализ практики Конституционного Суда РФ в период после принятия
Конституции 1993 года, связанной с рассмотрением запросов, касающихся
взаимоотношений
Федерации
и ее субъектов, позволяет
обнаружить
наиболее актуальные вопросы, которые возникают сегодня в процессе
прямого применения норм Конституции РФ. Дела, рассматриваемые в
Конституционном Суде РФ, как лакмусовая бумажка высвечивают проблемы,
которые в той или иной мере являются типичными для регионов.
Особое внимание в этой связи хотелось бы обратить на позиции
Конституционного Суда РФ в вопросах защиты прав и свобод человека и
гражданина. Любое дело рассматривается Конституционным Судом РФ
прежде всего с точки зрения принципов высшей ценности прав и свобод
человека и гражданина, равноправия граждан Российской Федерации. Вместе
'См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995.- N 4.- С. 31
36.
344
с тем есть и специальные дела, направленные на защиту конкретных прав и
свобод человека и гражданина
при рассмотрении
споров имеющих
федеративный характер.
Так,
общественный
резонанс
вызвало
дело
о
проверке
конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской
области, Ставропольского края. Воронежской области и города Воронежа,
регламентрующих
порядок
регистрации
граждан,
прибывающих
на
постоянное место жительства в названные регионы.
Интересно то обстоятельство, что дело было возбуждено на только на
основании индивидуальных жалоб граждан В.И.Куцыло и Р.С.Клебанова. С
запросом в Конституционный Суд обратился Глава Республики Коми Юрий
Спиридонов. В обращениях подвергалась сомнению конституционность
нормативных актов, на основании которых взималась плата за регистрацию
(прописку) с граждан, прибывающих на постоянное место жительства в
Москву и Московскую область, Воронеж и Воронежскую область, в
Ставропольский край; вводились ограничения на выбор места жительства
путем введения квот на поселение в ряде населенных пунктов; а также
осуществлялась продажа лицензий предприятиям на право приглашения в
Московскую
область
иногородних
специалистов.
Юрий
Спиридонов,
обращаясь в Конституционный Суд РФ, представлял интересы тех граждан,
которые после долгих лет жизни и работы на Севере практически лишались
возможности
вернуться
во многие регионы
центральной
России на
постоянное место жительства, даже имея там собственную недвижимость.
Веронике Куцыло и Роману Клебанову было отказано в регистрации в
Москве (хотя у обоих имелась собственная жилая площадь в этом городе) на
основании статьи 2 Закона города Москвы " О сборе на компенсацию затрат
городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению
социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на
жительство". Закон обязывал их уплатить регистрационный сбор в размере
345
500 минимальных зарплат (на день заседания Конституционного Суда эта
сумма равнялась 35 миллионам рублей).
Временное положение о пребывании и определении на постоянное
место жительства в Ставропольском крае также обязывало гражданам
возместить краевому и местным бюджетам дополнительные расходы,
вызванные необходимостью обустройства вновь прибывших на территории
края. И именно в Ставропольском крае была введена квота на поселение в
городах Кавказских Минеральных Вод.
В постановлении от 4 апреля 1996 года Конституционный Суд РФ
отметил, что свобода передвижения и выбора места жительства является су­
щественным элементом свободы личности, а оспариваемые нормативные
акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это
право, как и другие основные права и свободы неотчуждаемо, однако, оно не
носит абсолютного характера, то есть подлежит ограничениям в тех случаях,
когда его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других
граждан. Конституция РФ устанавливает, что подобные ограничения могут
вводиться только федеральным законом, и только в той мере, в какой это
необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства.
Отсюда Конституционный Суд РФ признал неконституционными
положения
оспариваемых
актов,
вводящих
разрешительный
характер
прописки, при котором квитанция об уплате сбора является условием
регистрации, а отказ в регистрации приобретает характер санкции за
неуплату. Это противоречит конституционному праву граждан свободно
выбирать себе место жительства и препятствует реализации целого ряда
основных прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ (
право избирать и быть избранным в органы государственной власти; право
на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольное
346
И школьное образование и многие другие).
Конституционный Суд РФ
установил, что реализация конституционных прав не может ставиться в
г.
зависимости от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов,
поскольку эти права гарантированы Конституцией РФ без каких-либо
условий фискального характера. Это не означает, что субъекты Российской
Федерации не имеют права устанавливать собственные налоги и сборы. Но
подобные налоги могут быть введены только законом и только с учетом
таких конституционных принципов, как принцип равенства и принцип
соразмерности конституционно значимым целям ограничения основных прав
и свобод человека и гражданина. Принцип равенства требует учета
фактической способности гражданина к уплате налога, именно поэтому
статья Закона города Москвы была признана неконституционной в части
установления
подушной
системы
налогобложения.
В
постановлении
Конституционного Суда отмечено, что налогобложение, парализующее
реализацию гражданами конституционных прав, должно быть признано
несоразмерным'.
Другим примером защиты Конституционным Судом РФ прав и свобод
человека
и
гражданина
является
его
Постановление
о
проверке
конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики
Башкортостан
"О
выборах
депутатов
Государственного
Собрания
Республики Башкортостан". Конституционный Суд Российской Федерации
признал не соответствующими Конституции РФ данные положения.
В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях
избирательных прав граждан РФ" закон субъекта РФ может установить
дополнительные гарантии избирательных прав, но не может их ограничить. В
отличие от Федерального закона, устанавливающего, что максимальное
' См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996.- N 2.- С.4259.
347
количество подписей, необходимое для регистрации кандидата в депутаты,
не может превышать двух процентов от числа избирателей соответствующего
избирательного округа. Закон Республики установил минимальные пределы в
размере пяти процентов. В соответствии с Федеральным законом для
регистрации кандидата в депутаты установлена достаточно сложная процеду­
ра: избирательное объединение или избиратели должны представить в из­
бирком необходимое количество подписей, которые собираются по месту
работы, учебы, жительства или службы кандидата в депутаты, причем
инициатива сбора подписей может исходить от любого избирателя. Однако
Закон Республики Башкортостан эту процедуру еще более усложняет, уста­
навливая требование проведения общего собрания избирателей, на котором
не менее 100 человек должны проголосовать за выдвижение кандидата.
Завысив требования к количеству подписей избирателей, а также
усложнив процедуру их сбора, республиканский закон поставил гражданина
Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов РФ при
осуществлении ими избирательных прав. Тем самым была нарушена статья
19 Конституции РФ, устанавливающая равенство прав граждан, независимо в
том числе, и от их места жительства. В соответствии со статьей 55
Конституции РФ в России не должны издаваться законы, отменяющие или
умаляющие права человека и гражданина, а ограничения прав и свобод могут
быть установлены лишь федеральным законом и лишь в той мере, в какой это
необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства'.
Федерализм обретает жизнеспособность и становится реальностью,
если субъекты федеративных отношений последовательно и ответственно
действуют в пределах предоставленных им полномочий. Осуществление за
' См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996,- N 4.- С.14-
348
этим контроля является одной из важнейших задач Конституционного Суда
РФ.
В качестве примера дела, непосредственно связанного с выполнением
такой задачи, можно привести дело о проверке
Временного
положения
об
обеспечении
конституционности
деятельности
Калининградской областной Думы от 8 июля
депутатов
1994 года. В своем
постановлении от 30 ноября 1995 года Конституционный Суд РФ пришел к
выводу, что положения, устанавливающие неприкосновенность депутатов
Калининградской
областной
Думы
в
сфере
уголовного,
уголовно-
процессуального, административного и административно-процессуального
права, особые условия привлечения к уголовной и административной
ответственности, а также иные исключения из общих правил уголовного,
уголовно-процессуального,
административного
и
административно-
процессуального законодательства не соответствуют Конституции РФ. Все
эти вопросы относятся к предметам ведения Российской Федерации и не
могут регулироваться субъектами Федерации'.
Через рассмотрение споров в Конституционном Суде субъекты
Федерации не просто защищают свои права, но и добиваются признания на
уровне
конституционной
доктрины
определенных
принципов
взаимодействия с Федерацией в вопросах разделения государственной
власти. Так, в деле о проверке конституционности части второй статьи 42
Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного
Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года
рассматривалась норма, регламентирующая порядок подведения итогов
голосования при повторном его проведении в случаях, когда ни один из
кандидатов первоначально не собрал необходимого большинства голосов.
Конституционный Суд в его постановлении от 10 июля 1995 года не только
См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1995.- N 5.- С.3-18.
349
признал юридическую силу Закона Чувашской республики в отношении
выборов в Государственный Совет нового созыва, но и в принципиальном
плане подтвердил право субъектов Российской Федерации вне пределов
ведения
Российской
Федерации
и
ее
Федерации
и совместного
субъектов
осуществлять
ведения
собственное
Российской
правовое
регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых
актов'.
Еще
более
принципиальное
значение
имеет
признание
Конституционным Судом за субъектами Федерации права осуществлять
собственное законодательное регулирование и до принятия федерального
закона по предметам совместного ведения. Как уже ранее в главе 3 было
замечено, в постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской
области от 1 февраля 1996 года подчеркивается, что отсутствие федерального
закона
об
общих
принципах
организации
представительных
и
исполнительных органов государственной власти на момент принятия Устава
не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт .
Данное положение подтверждено в постановлении Конституционного Суда
РФ по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента
Российской Федерации от 3 октября 1994 года N 1969 "О мерах по
укреплению
единой
системы
исполнительной
власти
в
Российской
Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного округа
Российской Федерации, утвержденного названным Указом" от 30 апреля
1996года1
' См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1995.-N 4.- С.2-8.
" См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996.- N 1,- С.3443.
^ См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996.- N 3.- С.1523.
350
Анализ практики Конституционного Суда РФ последних трех лет
свидетельствует о том, что если ранее споры носили преимущественно
политико-правовой характер, что теперь акцент все более стал смещаться в
сторону разрешения споров по защите экономических прав Федерации и ее
субъектов. В 1996 и 1997 году значительно возросло число запросов,
касающихся определения бюджетно-финансовых прав регионов, порядка
налогобложения на их территории, полномочий в области природопользо­
вания.
Развитие регионального законодательства в сферах экономического,
социального, бюджетно-финансового
и природоресурсного регулирования
потребовало внесения ясности в целый ряд вопросов, связанных с разграни­
чением прав Федерации и ее субъектов. Суть этих вопросов в значительной
мере касается правильного понимания таких базовых аспектов основ кон­
ституционного строя РФ, как единство экономического пространства, свобо­
да экономической деятельности, единое финансовое, валютное, кредитное и
таможенное регулирование. Показательным примером позиции Конституци­
онного Суда РФ по этим вопросам является его постановление от 21 марта
1997 года по делу о проверки конституционности положений абзаца второго
пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 года "Об осно­
вах налоговой системы в Российской Федерации"' .
Поводом к рассмотрению данного дела послужили запросы от пяти
субъектов Российской Федерации - Конституционного Суда Республики Ко­
ми, Губернатора Иркутской области. Законодательного Собрания Алтайского
края. Волгоградской областной Думы и Законодательного Собрания Влади­
мирской области. Все заявители полагали, что федеральный закон не может
устанавливать исчерпывающий перечень видов налогов, которые вправе вво­
дить субъекты Российской Федерации на своей территории. По их мнению,
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.-№ 13.- Ст. 1602.
351
Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" излиш­
не детально регламентирует виды налогов, которые могут быть установлены
субъектом Федерации, оставляя органам власти субъектов РФ лишь право на
определение ставки налога в параметрах, закрепленных в федеральном нало­
•
ге, и тем самым, лишая их права вводить собственные налоги и сборы. Кон­
ституционный Суд РФ признал оспариваемые статьи рассматриваемого по
данному делу Закона РФ соответствующими Конституции РФ. Вывод Кон­
ституционного Суда РФ был достаточно категоричен - право субъектов РФ
самостоятельно устанавливать виды налогов противоречит конституционным
принципам, нарушает единство экономического пространства, равноправие
субъектов РФ. Конституционный Суд РФ указал на то, что принципы налого­
обложения и налоговых сборов находятся в ведении Российской Федерации.
К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающую в
себя единую налоговую политику; единство налоговой системы; равное нало­
говое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона.
Поэтому недопустимо введение региональных налогов, которые могут огра­
ничить свободу перемещения финансовых средств в пределах России или
позволить формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых дохо­
дов других территорий.
Следует отметить, что данное решение Конституционного Суда РФ,
определяющее по сути уровень экономического и налогового централизма в
Российской Федерации, носит в значительной мере доктринальный характер.
Подходы, выработанные Конституционным Судом
при принятии данного
решения, служат сегодня основой для определения мнения Суда по анало­
гичного рода делам.
Стремясь защитить свои экономические права в Конституционном
Суде РФ, субъекты Федерации используют разные способы и формы защиты.
Один из проритетных акцентов - борьба за соблюдение в федеральном
законодательстве принципа равноправия субъектов Российской Федерации.
352
Так,именно данный принцип был положен в основу оценки закона при
рассмотрении дела о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта
4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991
года "О
дорожных фондах в Российской Федерации". В Конституционный Суд были
направлены запросы органов исполнительной власти Москвы и СанктПетербурга,
которые обратили внимание на
нарушение
принципа
равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно оспариваемому
Закону все субъекты Федерации за исключением Москвы и СанктПетербурга вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные
фонды и использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы
на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования,
относящихся к собственности соответствующих субъектов Российской
Федерации. Конституционный Суд установил, что такой подход нарушает
конституционный принцип равноправия субъектов РФ. Он справедливо
подчеркнул в своем постановлении от 15 июля 1996 года, что "федеральные
органы
государственной
власти
при
разработке
и
осуществлении
федеральной и региональной политики должны исходить из того, что
правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства
их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом
зависящих
от
территории,
географического
положения,
численности
населения, исторически сложившейся структуры народного хозяства и т.д.
Учет
региональных
соблюдения
баланса
особенностей
интересов
является
и
необходимым
внедрения
условием
общегосударственных
стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской
Федерации".
федеральный
Исходя
из
законодатель
этого,
как
вправе
указал
Конституционный
дифференцированно
Суд,
распределять
поступления от дорожных налогов, подлежащих зачислению в Федеральный
и территориальные дорожные фонды, не ограничивая при этом право
субъекта Федерации создавать собственные территориальные дорожные
353
фонды за счет единых для всех налогор
территории Российской Федерации
г.
автомобильных дорог общего полт
жиков. Осуществляемое на
лвание в сфере развития сети
,1ЙЯ достигается путем перераспреде­
ления средств, поступающих о" субъектов-доноров, в пользу экономически
более слабых субъектов Федерации. Однако в силу конституционного прин­
ципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу такого пере­
распределения должны быть положены единые критерии'.
Другой способ защиты своих экономических прав, используемый
субъектами Федерации в Конституционном Суде РФ - это признание
определенных вопросов, не обозначенных непосредственно Конституцией
РФ вопросами ведения субъектов РФ либо вопросами совместного ведения
Федерации и ее субъектов.
В этом отношении показательно дело по проверке конституционности
статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе". Запросы
Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы
в этом деле были направлены с целью установления определенности в том,
вправе ли субъект Федерации осуществлять правовое
регулирование
вопросов рекламы на его территории. Признание за ним этого права
позволило бы обеспечивать не только порядок применения рекламы с учетом
региональной специфики, но и использовать рекламу в качестве источника
пополнения финансовых средств региона. Однако Конституционный Суд РФ
в своем постановлении от 4 марта 1997 года отнес регулирование отношений
в области рекламной деятельности к сфере гражданского законодательства и
определил, что эти отношения составляют основы единого рынка, а
,следовательно, являются вопросом ведения Федерации (Ранее в этой же
работе диссертант уже высказал свое мнение по существу этого решения) .
' См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996.- N 4.- С.2329.
- См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- Хе 11.- Ст. 1372.
354
Анализ судебных решений свидетельствует о том, что в регионах оза­
бочены практикой подмены федеральных законов актами правительства в
области налогобложения. При этом проводимая
Правительством
РФ
налоговая политика не совпадает с мнением федерального законодателя и
субъектов Российской Федерации. Позиция Конституционного Суда в этих
вопросах прослеживается достаточно последовательно. В качестве примера
можно привести два постановления Конституционного Суда по делу о про­
верке конституционности постановлений Правительства Российской Федера­
ции от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на
производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции"(оглашено 18 февраля 1997 года)' и от 1 апреля 1996 года "Об отмене
вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и
дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный
бюджет"( оглашено 1 апреля 1997 года)' . Конституционный Суд РФ указал,
что в оспариваемых постановлениях Правительство установило сборы, ко­
торые могут быть введены только федеральным законом. Введение Прави­
тельством лицензионного сбора за производство, розлив и хранение алко­
гольной продукции за оптовую продажу алкогольной продукции и сбора за
электроэнергию,
отпускаемую
предприятиями
сферы
материального
производства, означает не только его вмешательство в компетенцию
федерального законодательного органа власти, нарушение конституционного
принципа разделения властей и предусмотренного Конституцией Российской
Федерации и федеральными законами порядка установления федеральных
налогов и сборов.
Нарушен и принцип федерализма, обеспечиваемый
участием субъектов Федерации в решении вопросов налогобложения и сбо­
ров через Совет Федерации, представляющий регионы, а также через ис­
пользование процедур согласования проектов законов с территориями в
' См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 8.- Ст. 1010.
" См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 14.- Ст. 1729.
355
Государственной Думе. В результате введения Правительством данных
сборов были ущемлены финансовые интересы субъектов Федерации.
Г-
Задача повыщения роли конституционного судебного контроля в
обеспечении реализации конституционной модели разделения государствен­
ной
власти между Федерацией и ее субъектами связана не только с
расщирением
практики
рассмотрения
дел
о
конституционности
принимаемых актов.
В
настоящее
ответственности
за
время
сохраняется
несоблюдение
неясность,
Конституции
каков
России
механизм
и
решений
вынесения
решения
Конституционного Суда РФ .
Казалось
бы
очевидно,
что
с
момента
Конституционным Судом РФ о признании акта незаконным, он перестает
действовать. Но в реальности все значительно сложнее. Федеральный орган
государственной власти, орган государственной власти субъекта Российской
Федерации могут не подчиниться решению Конституционного Суда РФ и
продолжать применять незаконный акт. Каковы в таком случае правовые
последствия
закононепослушания?
Прецедент
с
решением
Конституционного Суда от 13 марта 1992 года по делу о проверке ряда
нормативных правовых актов, принятых в Республике Татарстан, в котором
Суд выступил в защиту Конституции Российской Федерации, против
ограничения действия законов Российской Федерации на территории
Республики, поскольку Республика Татарстан входит в состав Российской
Федерации, в этом отношении показателен'. Решение Конституционного
Суда РФ не было тогда принято во внимание в Республике Татарстан,
которая
сохранила
прежние
взгляды
на
пределы
республиканского
конституционного и законодательного регулирования. Гарантии того, чтобы
подобная ситуация не повторилась отсутствуют и в настоящее время. Хотя в
' См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1993.- N 1.- С.4052.
356
статье 81 Федерального конституционного закона " О Конституционном
Суде Российской Федерации" и предусмотрено специальное положение о
том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование
исполнению решения Конституционного Суда влечет ответственность,
•.
установленную федеральным законом, данная норма пока не действует.
Думается, что наряду с внесением соответствующих норм об ответственности
в
уголовное
и
административное
законодательство,
определенную
превентивную роль в этом отношении могло бы сыграть прямое закрепление
в Конституции РФ нормы о праве на возмещение ущерба в случае
несоблюдения решения Конституционного Суда РФ той стороне,в чью
пользу решение было принято. Если для зарубежных государств с
устоявшимися федеративными отношениями и высокой правовой культурой
такая норма возможно и неактуальна, то в условиях России оснований для ее
применения имеется достаточно.
Другая мера, которая необходима, на мой взгляд, - это закрепление
обязанности за органом государственной власти Российской Федерации или
ее субъекта официально издавать акт об отмене признанного незаконным
Конституционным Судом РФ решения. Акт об отмене имеет не только
информационную значимость. Орган, издавший его, берет как бы на себя
обязательство быть и далее верным
конституционной
законности и
правопорядку. Неисполнение этой обязанности высшими должностными
лицами субъектов Федерации должно влечь за собой в зависимости от
последствий
соответствующую
административную
или
уголовную
ответственность, а в случае нанесения ущерба конкретным физическим и
юридическим лицам - материальную. Альтернативой, а возможно и
дополнением к такой норме могли бы быть и более широкие полномочия
самого Конституционного Суда РФ. Почему бы ему также, как и ,к примеру.
Конституционному Суду Австрии не иметь право не просто выносить
357
решения о несоответствии акта Конституции и закону, но и отменять их
непосредственно.
Следует
заметить,
что
важным
показателем
формирования
эффективного механизма реализации конституционных положений является
неприменение юридической ответственности в федеративном государстве.
В
этой связи среди предложений,
конституционного
судопроизводства
целесообразности
введения
в
связанных с повышением роли
интерес
России
представляет
института
вопрос
о
предварительного
конституционного контроля.
Предварительный контроль предполагает проверку конституционности
законов на стадии их прохождения через парламент Федерации или его
субъекта (Швеция, Финлядндия, Канада, Италия, частично Франция). Так,
Конституционный Суд Италии может контролировать не только принятые
законы, но и нормативные акты областей, которые еще не вступили в силу.
Широкая автономия областей в Италии, которая хотя и не провозглашена
официально федеративным государством, но тяготеет к данному типу
государств, еще более обеспечивается использованием предварительного
контроля, так как в таком случае отпадает необходимость в применении
более жестких санкций - признании недействующими уже принятых
областями
актов.
В
тех
странах,
где
применяется
последующий
конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франция) проверке на
конституционность подвергаются законы, вступившие в силу. По мнению
диссертанта,
для
России
актуально
использование
обеих
форм
конституционного контроля, как это практикуется в таких странах как
Франция,
Ирландия,
предпринимаемые
Никарагуа,
своевременно,
ситуаций, требующих
Панама.
могут
использования
Превентивные
предотвращать
крайних
форм
меры,
возникновение
ответственности.
Предварительный конституционный контроль позволяет гасить конфликты
358
на ранней стадии правотворчества, когда еще правовые акты не вступили в
юридическую силу и не повлекли за собой серьезные последствия.
Выступая
за
наделение
Конституционного
Суда
РФ
правом
осуществления предварительной экспертизы законопроектов, диссертант в то
же время считает, что в этом случае важно будет четко разделить судебные и
экспертные функции Конституционного Суда РФ. Представляется, что
институт эксперизы должен предполагать введение принципа недопусти­
мости участия в процессе по делу о конституционности акта судьи, чье
экспертное заключение было вынесено ранее по данному делу в порядке
предварительного конституционного контроля.
Еще одной проблемой в области повышения роли конституционного
судопроизводства является нерешенность вопроса о подведомственности
рассмотрения
споров
о
несоответствии
актов
субъектов
Федерации
федеральным законам, о превышении полномочий федеральными органами
государственной власти и принятии законов по предметам ведения субъектов
Федерации в случае, если это напрямую не связано с нарушением
конституционных норм и если рассматриваемые дела в то же время
неподведомственны арбитражным судам и судам общей юрисдикции.
В настоящее время субъекты Федерации значительно активнее, чем
ранее пытаются обращаться за правовой защитой в Верховный Суд и
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Однако гражданско-пра­
вовая и уголовно-правовая специализация этих судов, ограниченность
рассмотрения споров в сфере управления экономическими вопросами создает
трудности в принятии к рассмотрению споров с участием субъектов
Федерации.
Диссертант
заслуживающим
считает,
внимание,
что
вариантом
является
решения
расширение
проблемы,
юрисдикции
Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов
Федерации. Именно так, например, решен вопрос в Германии.В соответствии
359
С Конституцией
ФРГ
Конституционный
Суд выносит решение о
соответствии права земли не только положениям Основного закона, но и
иным нормам федерального права, когда о решении этих вопросов
ходатайствует федеральное правительство, правительство земли или треть
членов Бундестага.
Подводя итоги вышеизложенному, следует отметить следующее. Идея
сквозной субсидиарной публично-правовой ответственности Федерации и ее
составных частей требует конституционного закрепления цивилизованных
форм ответственности сторон федеративных отношений за нарушение
федеральной Конституции и федеральных законов. В этой связи весьма
важно обеспечить повышение роли конституционного судопроизводства.
Анализ статуса Конституционного Суда Российской Федерации и практики
его работы дает основание ставить вопрос о расширении его полномочий и
укреплении авторитета, в том числе и с помощью внесения соответствующих
поправок в Конституцию РФ и Федеральный конституционный закон "О
Конституционном Суде Российской Федерации".
360
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Одна
из
основных
целей
исследования
моделей
федерализма
применительно к конкретным государствам связана с выявлением в итоге
•
степени демократичности и эффективности данных моделей, определении
неиспользованных резервов и путей их применения с учетом специфики
государств. По мнению диссертанта, значительный резерв демократизации и
оптимизации российской модели федерализма заключается в совершенство­
вании конституционных основ российского федерализма и создании право­
вых гарантий их реализации. Анализ современного состояния конституцион­
ных основ российского федерализма и , в частности, конституционного регу­
лирования принципов федеративного устройства, системы разделения госу­
дарственной власти и ответственности во взаимоотношениях Федерации и ее
субъектов, свидетельствует о том, что вопрос о создании конституционных
гарантий
эффективного и демократического федерализма остается весьма
многогранной и достаточно сложной для современной России проблемой.
Основные выводы, к которым пришел диссертант при изучении данной
проблемы заключаются в следующем.
- Мировая практика свидетельствует об определенных традициях,
складываемых в понимании договорной самоуправленческой
I
федеративного государства,
природы
о наличии закономерностей в использовании
правовых форм его обеспечения и ,прежде всего, о важности формирования
конституционных основ федерализма. Диссертант полагает, что с принятием
Конституции
Российской
Федерации
1993
года
имеются
основания
утвержать о создании предпосылок становления и развития России как
договорной самоуправленческой конституционно-договорной Федерации.
Успех дальнейшей эволюции в этом направлении зависит от того, насколько
своевременно и обоснованно будут устранены препятствия, ограничивающие
возможности развития федеративной природы России на основе отношений
361
согласия (договора) и самоуправления, обеспечиваемых нормами федераль­
ной Конституции и их приоритетом.
- Особенности организации федеративных отношений в конкретных
государствах, отдельных элементов и типов связей в системе разделения го­
сударственной власти по вертикали говорят о многообразии современных
моделей федерализма. Их изучение
с точки зрения оценки степени
демократичности и эффективности свидетельствует о важности ориентации
на развитие моделей более высокого уровня организации федеративных
отношений. В этом смысле предпочтение должно отдаваться моделям
нецентрализованного,
кооперативного,
допускающего
объективно
лишь
симметричного
заданные
федерализма,
элементы
ассиметрии;
федерализма, основанного на территориальном принципе организации госу­
дарственной власти по вертикали и использующего национальный принцип
территориальной организации лишь в случаях, если это обусловлено объек­
тивными факторами и если при этом не нарушаются права и свободы
человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, равно­
правия и самоопределения народов.
Рассмотрение современной конституционной модели российского
федерализма с точки зрения вышеобозначенных критериев дает основание
считать ее более прогрессивной по сравнению с ранее существовавшей кон­
ституционной моделью государственного устройства России. В то же время
вряд ли следует рассматривать действующую конституционную модель как
окончательное решение
Сопоставление
вопроса о федеративном
особенностей
конституционной
устройстве
модели
России.
российского
федерализма с общими чертами, выявленными как прогрессивные при
оценке современных моделей федерализма, созданных мировой практикой,
дает основание полагать, что российская модель имеет в значительной мере
переходный характер. В ней наблюдается сочетание централизации и
нецентрализации,
дуалистических
и
кооперативных
отношений.
О
362
неустойчивости отечественной формулы федерализма свидетельствует также
попытка найти компромисс между принципом равноправия субъектов Рос­
сийской Федерации и различиями в их государственно-правовой природе;
между территориальными и национальными факторами при организации го­
сударственного устройства России. Переходный характер российской модели
федерализма имеет тем не менее ориентацию на развитие в сторону
демократизации и повышения эффективности федеративных связей. Снятие
препятствий в этом направлении обусловлено успехом в устранении тех
противоречий, которые вызваны как объективными причинами временного
характера, так и искусственно созданными барьерами, конструктивные пути
ликвидации которых возможны и реальны, по мнению диссертанта.
- Комплексное исследование формально-юридической модели и факти­
ческих отношений между Федерацией и ее субъектами, складывающихся в
процессе ее реализации, дает основание прийти к выводу о значительной
степени
"коллизионности"
и
в
определенной
мере
пробельности
конституционных основ российского федерализма. Можно было бы выделить
по меньшей мере четыре уровня конституционно-правовых проблем, не
позволяющих
конституционной
говорить
модели
об
эффективном
разделения
функционировании
государственной
власти
между
Федерацией и ее субъектами.
Во-первых, правовые коллизии и пробелы содержатся в нормах самой
федеральной Конституции. Диссертант присоединяется к мнению тех
ученых, кто в качестве одной из основных причин противоречивости
развития федеративных отношений в России отмечает несовершенство
Конституции Российской Федерации.
Закрепленная в Конституции России модель федеративного устройства
концептуально не выдержана до конца. Она есть продукт отражения
противоречий в российском обществе и, к сожалению, не разрешает их в
необходимой мере. Данная модель не дает в необходимой мере ответы на
363
целый ряд ключевых вопросов, по которым сохраняются разногласия в
практике конституционного строительства. Что предопределяет правовую
основу федеративных отношений в России: российская Конституция или
Федеративный договор? Как совместить принцип равноправия субъектов
Российской Федерации с дифференцированным подходом к определению их
статуса
в
договорных
отношениях
и
в
текущем
законодательном
регулировании? Что имеет приоритетное действие: федеральный закон,
разграничивающий
компетенцию
по
предметам
ведения
Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, или двусторонний договор,
содержащий иные нормы в отношении субъекта Федерации, с которым
данный договор подписан федеральными органами? Каковы реальные
рычаги ответственности Федерации и ее субъектов за ненадлежащее
осуществление закрепленной за ними государственной власти?
Сегодня уже накоплен материал, свидетельствующий о том, что в
федеральной
Конституции
необходимо
скорректировать
юридическую
формализацию основных принципов федеративного устройства и правовых
форм регулирования федеративных отношений, круга предметов ведения,
определить основные принципы, формы и процедуру разфаничения и
реализации компетенции по предметам совместного ведения, установить
основы публично-правовой ответственности Федерации и ее субъектов за
ненадлежащее осуществление разделенной по вертикали государственной
власти.
Совершенствование федеральной Конституции позволит в некоторой
мере снять основную часть противоречий, составляющих второй уровень
конституционно-правовых
Конституцией
Российской
проблем,
Федерации
-
правовые
и
коллизии
договорами,
между
соглашениями,
заключаемыми между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации. По мне­
нию диссертанта, существенный фактор развития антиконституционных
364
договорных отношений кроется в правовом менталитете федеральных
властей и властей субъектов Федерации, недооценивающих опасность
процесса подписания двусторонних договоров, все больше разрушающего
конституционное
пространство
и запутывающего
правовой
механизм
разделения и реализации государственной власти по вертикали.
Третий
уровень
конституционно-правовых
проблем
составляют
противоречия между федеральной конституционной моделью разделения го­
сударственной власти и тем, как она конкретизируется в федеральном
текущем законодательстве. Наблюдается непоследовательность федеральных
властей в политике текущего законодательного регулирования федеративных
отношений.
В
федеральных
актах
нарушаются
нормы
российской
Конституции, ущемляется конституционный статус субъектов Федерации.
Наконец, четвертый уровень конституционно-правовых проблем про­
является в значительности коллизий между федеральной Конституцией и
федеральным законодательством, с одной стороны, и конституциями
(уставами), а также текущим законодательством субъектов Российской
Федерации, с другой. Правовой нигилизм федеральных властей в свою
очередь отражается на законотворчестве субъектов Федерации. Не могут не
настораживать достаточная распространенность тенденции нарушения в
конституционном (уставном) и текущем законотворчестве субъектов Россий­
ской Федерации конституционных основ российского федерализма. Органы
государственной власти отдельных субъектов Федерации, не соглашаясь с
федеральной
моделью,
нередко
игнорируют
положения
российской
Конституции, нормы федеральных актов, закрепляя собственное видение
правового
регулирования
конституционных
принципов
федерализма,
системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъек­
тами.
Таким
образом,
комплексный
анализ
проблемы
конкретизации
конституционных основ российского федерализма в текущем правовом ре-
365
гулировании свидетельствует о том, что "фактическая" система разделения
власти на данном этапе в значительной мере не совпадает с "формальноюридической" конституционной моделью.
Наблюдается существенный
разрыв между закрепленными в Конституции РФ нормами и фактически
сложившейся системой разделения государственной власти по вертикали на
основе иных форм правового регулирования. Отклонения на федеральном
уровне и в субьектах Федерации от конституционно-заданной модели озна­
чают, что государственность на основе федерализма еще не сформирована в
России в необходимой мере. И после принятия новой федеральной
Конституции становление России как Федерации продолжается, а поиск
оптимальной парадигмы федерализма сохраняет свою актуальность.
В этой связи важное значение имеет определение основных направ­
лений совершенствования конституционных основ современной модели рос­
сийского федерализма. По мнению диссертанта, в качестве первоочередных
можно выделить следующие направления:
- Необходимо создать конституционные гарантии реализации таких
базовых принципов федерализма как государственный суверенитет Россий­
ской Федерации, единство системы государственной власти в Российской
Федерации, равноправие субъектов Российской Федерации, разграничение
предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами,
разграничения
предметов
ведения
и
полномочий
между
органами
;
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправие
и самоопределение народов в Российской Федерации.
- Требуют законодательного решения проблемы конституционного
регулирования предметов ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. Наиболее острыми из них являются техникоюридическое
совершенствование
формализации
предметов
ведения,
конституционное определение понятия и содержания предметов ведения,
установление приоритетов в формах правового регулирования, развивающих
366
конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий,
закрепление
в федеральной
упорядочивающих
границы,
Конституции
формы
и
основных
характер
норм-принципов,
конституционного
регулирования по предметам ведения Федерации и предметам совместного
ведения.
- Важнейшей задачей является формирование конституционных основ
публично-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов.
Это предполагает восполнение пробелов в конституционном регулировании,
а именно - определение форм и мер ответственности, нацеленных на
укрепление
России
как
демократического
правового
федеративного
государства. Диссертантом внесены предложения по ужесточению мер
ответственности, созданию достаточно централизованной системы контроля
федеральной власти за обеспечением конституционности и правопорядка,
повышению
роли
конституционного
судопроизводства
в
защите
и
реализации конституционных основ современного российского федерализма
и действующей
системы
разделения
государственной
власти
между
Федерацией и ее субъектами. Именно централизация ответственности, по
убеждению автора данной работы, позволит обеспечить демократический
механизм несения ответственности перед основными источниками власти гражданином, народом, населением в процессе создания и реализации
системы разделения государствейнной власти между Российской Федерации
;
и ее субъектами.
Следует отметить, что за период, прошедший
после принятия
Конституции 1993 года, накоплен немалый опыт законотворчества и право­
применения,
связанный
с попыткой
реализовать
и
конкретизировать
установленную в Конституции России модель федерализма. Более выпукло
обозначились проблемы, которые нужно решать в первую очередь, и пути их
осуществления. Все это вселяет опимизм в отношении того, что уроки
прошлого будут учтены, что в итоге будет проводиться более эффективная
367
правовая политика по созданию оптимальной и демократичной модели фе­
дерализма, не только приспособленная к современным российским реалиям,
но и создающая перспективу стабильного укрепления российской государст­
венности. На протяжении длительной истории российская государственность
примеряла разные модели государственного устройства. Удастся ли наконец
сегодня приблизиться к решению, наиболее адекватно удовлетворяющему ее
потребности? Проводимый диссертантом анализ конституционных основ
российского
федерализма
и
вносимые
предложения
по
их
совершенствованию нацелены, как представляется, именно на приближение к
этой цели. Мир, согласие и гармония в отношениях между Федерацией и ее
субъектами желанны для России именно потому, что стороны этих отноше­
ний - две части одного целого - Российского государства. Хочется
надеяться,что так и будет.
;
368
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
I. ОФИЦИАЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ, НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ
1. Конституция и законы Союза ССР.-М.: "Известия Советов народных
депутатов СССР, 1983.-639 с.
2. Конституция Российской Федерации.Принята всенародным голосо­
ванием 12 декабря 1993 г.- М.:Юрид.лит., 1993.- 64 с.
3. Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики . Принята на внеочередной седьмой сессии
Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 года, с измене­
ниями и дополнениями, внесенными законами РСФСР от 27 октября 1989 го­
да, от 31 мая, 16 июня и 27 октября 1989 года, от 31 мая, 16 июня и 15 декабря
1990 года.- М.: "Советская Россия", 1991. 4. Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России ( в
редакции 10 декабря 1992 года).- М.: "Известия", 1993.- 127 с.
5. Федеративный
договор:
Документы.
Комментарий.-М.:
Изд-во
"Республика", 1992.-79 с.
6. Послание
Президента
Российской
Федерации
Федеральному
Собранию 1995 года "О действенности государственной власти в России".М.: Юрид.лит., 1995.
7.
Послание
Президента
Российской
Федерации
Федеральному
Собранию 1996 года " Россия, за которую мы в ответе" ( О положении в стра­
не и основных направлениях политики Российской Федерации).- М.:
Юрид.лит., 1996.
8. Послание
Президента
Российской
Федерации
Федеральному
Собранию 1997 года " Порядок во власти - порядок в стране".-М.:Юрид.лит.,
1997.
369
9. Декларация прав народов России. Принята СНК 15 (2) ноября 1917 г.
// Сборник нормативных актов по советскому государственному праву.- М.:
"Юрид.лит.", 1984.
10. Договор об образовании Союза Советских Социалистических Рес­
публик. Утвержден I Съездом Советов Союза ССР 30 декабря 1922 года //
Сборник нормативных актов по советскому государственному праву.- М.:
"Юрид.лит.", 1984.
11. Декларация о государственном суверенитете РСФСР // Ведомости
Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1990.- Х»
2.-СТ.22.
12. Постановление КЦ КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и
Совета Министров СССР от 25 июля 1986 года «О мерах по дальнейшему по­
вышению роли и усилении ответственности Советов народных депутатов за
ускорение социально-экономического развития в свете решений XXYII съез­
да КПСС » // СП СССР.- 1986.- Хо 27.- Ст. 151.
13. Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля
1987 года по вопросам радикальной экономической реформы управления //
СП СССР.- 1987.- Хо Хо 36-38.- Ст.Ст. 120-124.
14. Распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 3 июля
1991 года «О хозяственно-правовом статусе свободной экономической зоны в
Калиниградской области» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР.- 1991.- Ш 23,- Ст.803.
15. Распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 1991 го­
да «О хозяйственно-правовом статусе зон свободного предпринимательства г.
Ленинграда и г. Выборга Ленинградской области» // Ведомости Съезда на­
родных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1991.- Х» 20.Ст.650.
370
16. Распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 3 июля
1991 года «О хозяственно-правовом статусе свободной экономической зоны
Алтайского края» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Вер­
ховного Совета РСФСР.- 1991.- № 22.- Ст.788.
17. Распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 3 июля
1991 года «О хозяственно-правовом статусе свободной экономической зоны в
Еврейской автономной области» // Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1991.- № 23.- Ст.804.
18. Распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 3 июля
1991 года «О хозяственно-правовом статусе свободной экономической зоны в
Кемеровской области» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР.- 1991.- № 24.- Ст.816.
19. Распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР от 3 июля
1991 года «О хозяственно-правовом статусе свободной экономической зоны в
Новгородской области» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и
Верховного Совета РСФСР.- 1991.- № 24.- Ст.819.
20. Закон СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР,
союзных и автономных республик» от 10 апреля 1990 года // Ведомости
Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.- 1990.- № 16.Ст. 270.
21. Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и
субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 года // Ведомости Съезда народ­
ных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.- 1990.- № 19.- Ст. 329.
22. Закон РСФСР от 16 июня 1990 года « Об изменениях и дополнени­
ях Конституции (Основного Закона) РСФСР// Ведомости Съезда народных
депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1990.- № 3.- Ст.25.
23. Закон РФ от 28 ноября 1991 года « О гражданстве» (с измен, и до­
полнениями от 17 июня 1993 г. и от 6 февраля 1995 года) // Ведомости
Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.- 1992.- № 6.- Ст.
371
243; 1993.- № 29.- Ст. 1112; Собрание законодательства Российской Федера­
ции.- 1995.-№7.-Ст.496.
24. Закон РФ от 5 марта 1992 года « О краевом,областном Совете на­
родных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости Съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.- 1992.- № 13.Ст.663.
25. Закон РФ от 1 апреля 1993 года «О государственной границе Рос­
сийской Федерации» с изменениями и дополнениями (в ред. 29 ноября 1996
года) // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации.- 1993.- № 17.Ст.594; Собрание законодательства Российской Федерации.- 1994.- №16.Ст.1861; 1996.-№50.-Ст.5610.
26. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 года "Об
арбитражных судах в Российской Федерации " // Ведомости Федерального
Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 14.- Ст. 520
27. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. "О Кон­
ституционном Суде Российской Федерации" // Ведомости Федерального Соб­
рания Российской Федерации.- 1994.- № 9.- Ст.372.
28. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде
Российской Федерации". Комментарий.- М.: Юрид.лит., 1996.- 352 с.
29. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. " О ре­
ферендуме Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания
Российской Федерации .- 1995.- № 28.- Ст. 1213.
30. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года «О
судебной системе Российской Федерации» //Собрание законодательства Рос­
сийской Федерации.- 1997.- № 1.- Ст.1.
31. Гражданский кодекс Российской Федерации.- Части первая и вто­
рая.- М.: Изд. группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996.- 560 с.
32. Федеральный закон от 8 мая 1994 года "О статусе депутатов Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собра-
372
ния Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собрания Россий­
ской Федерации.- 1994.- № 7.- Ст. 304.
33. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования
и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания // Ведомости Федерального Со­
брания Российской Федерации.- 1994.- № 7.- Ст. 306.
34. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года « Об основных гаранти­
ях избирательных прав граждан РФ (в редакции 1996 года)» // Собрание зако­
нодательства Российской Федерации.- 1994.- № 33.- Ст.3406; 1996.- № 49.Ст.5498.
35. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года « О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе­
ра» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- №
I.-CT.I.
36. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года «О пожарной безопас­
ности» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.№ 1.- Ст. 2.
37. Федеральный закон 23 февраля 1995 года « О природных лечебных
ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // Ведомости
Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 7.- Ст. 258.
38. Федеральный закон от 3 марта 1995 г.« О внесении изменений и до­
полнений в Закон Российской Федерации «О недрах» // Ведомости Федераль­
ного Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 8.- Ст. 298.
39. Федеральный закон от 14 марта 1995 года «Об особо охраняемых
природных терриориях» // Ведомости Федерального Собрания Российской
Федерации.- 1995.- № 9.- Ст. 324.
40. Федеральный закон от 3 апреля 1995 года
ной службы безопасности
«Об органах федераль­
в Российской Федерации» // Ведомости Феде­
рального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 12.- Ст. 401.
373
41. Федеральный закон от 24 апреля 1995 года « О животном мире» //
Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации .- 1995.- № 13.Ст. 476.
42. Федеральный закон от 19 мая 1995 года « О государственных посо­
биях гражданам, имеющим детей» // Собрание законодательства Российской
Федерации.- 1995.- № 21.- Ст. 1929; № 48.- Ст.4566.
43. Федеральный закон от 25 мая 1995 года « О внесении изменений и
дополнений в Закон РСФСР « О конкуренции и ограничении монополистиче­
ской деятельности на товарных рынках» // Ведомости Федерального Собра­
ния Российской Федерации. - 1995.- № 17.- Ст. 680.
44. Федеральный закон от 14 июня 1995 года « О государственной под­
держке малого предпринимательства в Российской Федерации» // Ведомости
Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 18.- Ст. 740.
45. Федеральный закон от 15 июля 1995 года « О международных дого­
ворах Российской Федерации» // Ведомости Федерального Собрания Россий­
ской Федерации.- 1995.-№ 21.- Ст. 908.
46. Федеральный закон от 18 июля 1995 года «О рекламе» // Ведомости
Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 22.- Ст. 953.
47. Федеральный закон от 18 июля 1995 года «О внесении изменений в
Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации //
Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 22.Ст. 953.
48. Федеральный закон от 31 июля 1995 года "Об основах государст­
венной службы Российской Федерации" // Ведомости Федерального Собра­
ния Российской Федерации.- 1995.- № 24.- Ст. 1071.
49. Федеральный закон от 2 августа 1995 года «О социальном обслужи­
вании граждан пожилого возраста и инвалидов» // Собрание законодательст­
ва Российской Федерации.- 1995.- № 32.- Ст.3198.
374
50. Федеральный закон от 5 августа 1995 года « О железнодорожных
войсках Российской Федерации» // Ведомости Федерального Собрания Рос­
сийской Федерации.- 1995.- № 25.- Ст.1111.
51. Федеральный закон от 9 августа 1995 года « О почтовой связи»
//Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 33.- Ст. 3334
52. Федеральный закон от 11 августа 1995 года « О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях» // Ведомости Федерально­
го Собрания Российской Федерации.- 1995.- № 25.- Ст. 1120.
53. Федеральный закон от 17 августа 1995 года « О естественных мо­
нополиях» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- №
34.- Ст. 3426.
54. Федеральный закон от 28 августа 1995 года (с изменениями и до­
полнениями от 26 ноября 1996 года и от 17 марта 1997 года) " Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации "
//
Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 35.- Ст.
3506; 1996.-№ 17.-Ст. 1917.
55. Федеральный закон от 13 октября 1995 года «О государственном ре­
гулировании внешнеторговой деятельности» //Собрание законодательства
Российской Федерации.- 1995.- № 42.- Ст.3923.
56. Федеральный закон от 16 ноября 1995 года «Водный кодекс Рос­
сийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.1995.-№47.-Ст.4471.
57. Федеральный закон от 17 ноября 1995 года « О внесении изменений
и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской
Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- №
47.- Ст.4472.
58. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года
«Об использовании
атомной энергии» // Собрание законодательства Российской Федерации.1995.-№48.-Ст.4552.
375
59. Федеральный закон от 22 ноября 1995 года « О государственном ре­
гулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной про­
дукции» // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 48.Ст.4553.
60. Федеральный закон от 23 ноября 1995 года « Об экологической экс­
пертизе»// Собрание законодательства Российской Федерации.- 1995.- № 48.Ст.4556.
61. Федеральный закон от 30 ноября 1995 года «О континентальном
шельфе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской
Федерации.- 1995.- № 49.- Ст.4694.
62. Федеральный закон от 10 декабря 1995 года «Об основах социально­
го обслуживания населения в Российской Федерации»// Собрание законода­
тельства Российской Федерации.- 1995.- № 50.- Ст.4872.
63. Федеральный закон от 29 декабря 1995 года
«Семейный кодекс
Российская Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера­
ции.- 1996.-№ 1.-СТ.16.
64. Федеральный закон от 9 января 1996 года «О радиационной безо­
пасности населения» // Собрание законодательства Российской Федерации.1996.-№3.-Ст. 141.
65. Федеральный закон от 10 января 1996 года « О мелиорации земель»
// Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст. 142.
66. Федеральный закон от 12 января 1996 года « О профессиональных
союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Собрание законодательства
Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст. 148.
67. Федеральный закон от 13 января 1996 года « О внесении изменений
и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» // Собрание
законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 3.- Ст. 150.
68. Федеральный закон от 20 апреля 1996 года « О внесении измене­
ний и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения
376
Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федера­
ции.- 1996.-№ 17.-СтЛ915.
69. Федеральный закон от 31 мая 1996 года"Об обороне" // Собрание за­
конодательства Российской Федерации.-1996.- № 23.- Ст. 2750, Регламент
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации . Утвер­
жден постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 6
февраля 1996 года ( с изменениями и дополнениями от 10 апреля и от 26 ию­
ня 1996 года) // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- №
7.-Ст.655;№16.-Ст. 1774.
70. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Россий­
ской Федерации. Принят постановлением Государственной Думы Федераль­
ного Собрания РФ от 25 марта 1994года ( с изменениями и дополнениями на
16 февраля 1996 года) // Собрание законодательства Российской Федерации.1994.- № 14.- Ст.1541, 1544; 1995.- № 17.- Ст.1507; № 18.- Ст.1613; Хо25.Ст.2369; № 48.-Ст.4628; № 9.-Ст.796.
71. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами госу­
дарственной власти субьектов Российской Федерации// Федеральное консти­
туционное право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября
1996 года. Состав. Страшун Б.А. - М.: Изд-во НОРМА, 1996.- 400 с.
72. Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 1992 года «
Об утверждении Типового положения о комитете по управлению имуществом
края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального
агенства Государственного Комитета Российской Федерации по управлению
государственным имуществом»// Ведомости Съезда народных депутатов РФ и
Верховного Совета РФ. - 1992.- № 43.- Ст. 2430.
73. Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года «
Об основных началах организации государственной власти в субъектах Рос-
377
сийской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства РФ.1993.-№43.-Ст.4089.
74. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года « О
действии законодательства Российской Федерации Об органах государствен­
ной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной об­
ласти, автономных округов Российской Федерации» // Собрание актов Прези­
дента и Правительства РФ.- 1993.- № 52.- Ст.5072.
75. Указ Президента Российской Федерации от 8 февраля 1995 года " О
приостановлении действия Указов Президента Чувашской Республики от 25
ноября 1994 г. № 130 " О Киселеве М.Ф." и от 29 ноября 1994 г. № 131 "О
Министре внутренних дел Чувашской Республики'У/Собрание законодатель­
ства Российской Федерации.- 1995.- № 7.- Ст.515.
76. Указ Президента Российской Федерации от 5 декабря 1995 года « О
мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государствен­
ной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федера­
ции при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Россий­
ской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.1995.-№41.-Ст.3875.
77. Указ Президента Российской Федерации от 18 января 1996 года " О
приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан от 16
мая 1995 г. № YII-256 "О мерах по совершенствованию валютного контроля
за импортом товаров, работы и услуг предприятиями, учреждениями, органи­
зациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты" // Собрание зако­
нодательства Российской Федерации.- 1996.- № 4.- Ст. 262.
78. Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года "Об
утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ве­
дения и полномочий между федеральными органами государственной власти
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о
взаимной передачи осуществления части своих полномочий федеральными
378
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъек­
тов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Феде­
рации.- 1996.- № 12.- Ст. 1058.
79. Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года «О
координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федера­
ции в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федера­
ции»// Собрание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 12.Ст.1061.
80. Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 года " О
приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администра­
цией Воронежской области" // Собрание законодательства Российской Феде­
рации.- 1996.- .№ 18.- Ст. 2166.
81. Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года "О
приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 1
февраля 1993 года № 344 " О создании Национальной страховой компании "
Аргыс" Республики Саха (Якутия)" // Собрание законодательства Российской
Федерации.- 1996.- № 24.- Ст.2871.
82. Указ Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 года "О
приостановлении действия постановления Кабинета Министров Республики
Башкортостан от 24 апреля 1995 года № 150 "О мерах по государственному
регулированию страховой деятельности в Республике Башкортостан" // Соб­
рание законодательства Российской Федерации.- 1996.- № 32.- Ст.3892.
83. Указ Президента Российской Федерации от 8 августа 1997 года " О
постановлении главы администрации Краснодарского края" // Собрание зако­
нодательства Российской Федерации.- 1997.- № 32.-Ст. 3757.
84. Постановления и определения Конституционного Суда Российской
Федерации за период 1992-1997 годы // Вестник Конституционного Суда Рос­
сийской Федерации за 1992-1996 годы; Собрание законодательства Россий­
ской Федерации за 1997 год.
379
85. Декларации
о суверенитете союзных и автономных республик. -
М.,1990.
86. Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.:
«Манускрипт», 1995.- 384 с.
87. Конституции республик в составе Российской Федерации.- М.: Из­
дание Государственной Думы "Известия", 1996.- Вып. 1-2.
88. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автоном­
ной области, автономных округов Российской Федерации.- М.: Известия,
1995- 1997.-Выпуск 1-3.
89. Закон Республики Бурятия «О Конституционном Суде Республики
Бурятия» от 23 октября 1994 года // Ведомости Народного Хурала Республики
Бурятия.- 1995.- № 2(13).- февраль.
90. Закон Республики Карелия " О Конституционном Суде Республики
Карелия" от 17 марта 1994 года // Ведомости Верховного Совета Республики
Карелия .- 1994.- № 5-6.- Ст. 650.
91. Закон Республики Коми "О Конституционном Суде Республики Ко­
ми" от 31 декабря 1994 года // Ведомости Верховного Совета Республики Ко­
ми.- 1994.-№ П.-Ст. 160.
92. Закон Республики Саха(Якутия) "О Конституционном Суде Респуб­
лики Саха (Якутия) от 7 февраля 1992 года // Якутские ведомости.- 25 февра­
i
ля 1992 года.- № 3.
93. Законы города Москвы. 1994-1996. Официальное издание по со­
стоянию на 31 декабря 1996 года.- М.: ИЗиСП, 1997.-663 с.
94. Конституции зарубежных государств.- Учебное пособие. 2-е изд.М.: : Изд-во БЕК, 1997.- 586 с.
95. Международное право в документах. - М.: Юрид.лит., 1982.- 856 с.
96. Сборник нормативных актов по советскому государственному пра­
ву.-М.: Юрид.лит., 1984.- 832 с.
380
97. Статус малочисленных народов России. Правовые акты и докумен­
ты./ Составитель Кряжков В.А.- М.: "Юрид.лит.", 1994.- 488 с.
II. МОНОГРАФИИ, ТЕМАТИЧЕСКИЕ СБОРНИКИ, МАТЕРИА­
ЛЫ НАУЧНЫХ КОНФЕРЕНЦИЙ, УЧЕБНЫЕ И СПРАВОЧ­
НЫЕ ИЗДАНИЯ
1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории
России.- В 3 книгах.- М.: Изд-во "Республика" , 1992-1993.
2. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма.-М.: Изд-во
''Республика" , 1994.-318 с.
3. Абдулатипов Р.Г.
Парадоксы суверенитета: перспективы человека,
нации, государства.- М.: Слав.диалог, 1995.- 222 с.
4. Актуальные вопросы правоведения в современный период : Сб. Ста­
тей / Том гос. ун-т; Под ред. Воловича В.Ф. - Томск: Изд-во Том.Ун-та, 1995.278с.
5. Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джей. Избранные
статьи. Пер с англ. Вермонт, 1990.- 327 с.
6. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Основы правового статуса нацио­
нальных меньшинств в Российской Федерации.- М.: РШИОН РАН, 1995.- 78с.
7. Ассиметричность Федерации /Под ред. А.А.Захарова - М.,1997.- 139 с.
8. Атаманчук
Г.В.
Теория
государственного
управления.-
М.:"Юридическая литература", 1997.- 399 с.
9. Баглай М.В. .Габричидзе Б.И. Конституционное право Российской Фе­
дерации.- М.: Инфра-М-Кодекс, 1996.- 510 с.
10. Барсегов Ю.Г. Самоопределение и территориальная целостность.М., 1993.-41 с.
11. Басу
1986.-661 с.
Д.Д. Основы конституционного права Индии.- М.: Прогресс,
381
12. Бахрах Д.Н. Административное право.- М.: БЕК, 1993.- 301с.
13. Безуглов А.А. Суверенитет советского народа.- М . , 1975.
14. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий
конституционных норм .- Воронеж, 1985.
15. Барциц И.Н. Категория «суверенитет» в правовой теории и практике
Российской Федерации.-М.: ,1995.
16. Буржуазные конституции в период общего кризиса
капитализма.-
М.: Наука, 1966.
17. Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. Сборник обзоров./
Отв.ред. Осколкова О.Б., Зубенко В.А. - М.: ИНИОН РАН, 1996.- 80 с.
18. Верховенство права. Сборник:Пер. с англ.- М.: Прогресс, 1992.-216 с.
19. Галлисо Р. Одолеть национализм или национализм одолеет нас. - Реферат.-М.:РАНРШИОН, 1993.
20. Гоббс Т. Избранные произведения.- М.: Мысль, 1965.- в 2 томах.Т.1.-583 с ; Т.2.-748 с.
21. Государственное право Германии.-Т.1.- М.: ИГиП РАН, 1994,- 312 с.
22. Государственное право Российской Федерации / Под ред. Кутафина
О.Е. - М.: Изд-во "Юридическая литература", 1996.- 584 с.
23. Государство, право и межнациональные отношения в странах запад­
i
ной демократии./ Отв. ред. И.С.Крылова - М.: РАН, Институт государства и
права, 1993.- 148 с.
24. Градовский А.Д. Начала русского государственного права.- Т. 1.СПб, 1899.
25. Григорян Л.А. Народовластие в СССР.- М.: , 1972.- 296 с.
26. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы совре­
менности / Пер. с фр. Туманова В.А.- М.: Международные отношения, 1996.399 с.
382
27. Данилов С.Ю., Шило В.Е. Политико-государственный механизм со­
временной Канады.- М.: Наука, 1991.- 135 с.
28. Джаримов А.А. Регион в едином рыночном пространстве (на мате­
риалах Республики Адыгея). Ростов-н/Д.: Изд-во Рост.ун-та, 1995.- 253 с.
29. ДжунусовМ.С.Суверенитет:терминологизацияи детерминологизации.
Пагубность
ложной стереотипизации суверенитета в массовом сознании.
Доклад, представленный в научно-экспертный Совет при Председателе Сове­
та Федерации России.- М., 1997.-41 с.
30. Джунусов
М.С. Суверенитет
как
социальный
феномен.-
М.:
РАН,Институт социологии.- 1994.- 109 с.
31. Дымов Д.Е.
Конституционные гарантии целостности федерации в
зарубежных странах. - М.: ИНИОН, 1996.- 28 с.
32. Еллинек Г. Общее учение о государстве.- СпБ, 1908.- 599 с.
33. Задарновский Б.Б. Национальная политика в Российской Федерации.М.:, 1993.
34. Закон
области
как
субъекта
Российской
Федерации
/Под.ред.
Ю.А.Тихомирова.- Воронеж:Изд-во Воронежского университета, 1996.-256 с.
35. Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР.- М.: Госюриздат, I960.-300 с.
I
36. Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство.- М.: МГУ,
1967.-335 с.
37. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная дого­
ворная политика.- Краснояск: Кр.ГУ, 1997.- 120 с.
38. Ильин И.А. Собрание сочинений : В Ю т . / Сост., вступ. ст. и коммент. Ю.Т. Лисицы.- М.: Русская книга, 1993.,1995.
39. Иностранное конституционное право / Под редакцией проф.
В.В.
Маклакова.- М.: Юрист, 1996. - 512 с.
40. Исполнительная
власть
в
Российской
Федерации/
Под
Ф.Ноздрачева, Ю.А.Тихомирова.- М.: Издательство БЕК, 1996.- 258 с.
ред.
383
41. Исполнительная
власть:
сравнительно-правовое
исследование
(Сборник статей и обзоров).- М.: ИНИОН РАН, 1995.- 179 с.
42. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус наро­
дов.- М.: " Манускрипт", 1996.- 150 с.
43. Кастель Е.Р. Германский федерализм: иторико-правовое исследова­
ние.- Автореф. на соиск . ...докт.юрид.наук.- Екатеринбург, 1994.- 46 с.
44. Кириченко М.Г. СССР: национально-государственное
устройство
(конституционные основы).- М.: Юрид.лит, 1982. - 304 с.
45. Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами в зарубежных странах.- М.: РШИОН РАН, 1995.36 с.
46. Козлов А.Е. Федеративные отношения и региональное управление в
России: пути реформирования.- М.: ИНИОН, 1994.- 33 с.
47. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной вла­
сти в России.- М.: ИНИОН РАН, 1996.- 62 с.
48. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России.- М.:
Юристъ, 1995.-479 с.
49. Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг.: "Партия народной свободы'М917.-30с.
50. Конституционное(государственное ) право зарубежных стран ( учеб­
ник в 2 т.)/ рук. авт. кол. Б.А.Страшун.- М.: БЕК, 1993, - 245 с ; 1995.- 438 с.
51. Конституционное право зарубежных стран : (Учеб.-метод, пособие) /
Академ. Правовой институт при Институте государства и права РАН.- М.:
МП "Вердикт", 1995.- 103 с.
52. Конституция Российской Федерации. Историко-правовой коммента­
рий.- М.: Инфра.М-Норма, 1996.
53. Корку нов
Б.М.,1904.-573с.
Н.М.
Русское
государственное
право.
-Т.1.-
СПб:
384
54. Крылов B.C., Михалева H.A. Новая Конституция суверенной России.М.: "Знание", 1994.-62 с.
55. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов.- М.:
Юрид.лит., 1986.- С.223 с.
'
56. Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в
структуре американского федерализма.- М.: "Известия", 1993.- 164 с.
57. Левин И.Д. Суверенитет. М.: Юриздат,1948.- 375 с.
58. Лепешкин А.И. Советский федерализм, (теория и практика).- М.:
Юрид.лит., 1977.-319 с.
59. Лепешкин А.И. Курс советского государственного права.- В двух то­
мах.- М.: Госюриздат., 1961.- Т.1.- 559 с.
60. Лихачев В.Н. На стезе права и справедливости.- М.: Изд-во
"Корпорация Я" . - 1996. - 245 с.
61. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной
России. - М.: ИСП, 1995.-219 с.
62. Лысенко В.Н. От Татарстана до Чечни (становление нового россий­
ского федерализма).- М.: ИСП, 1995.- 298 с.
63. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности: Пер. с
франц.- М.: Изд. группа "Прогресс"- "Универс", 1993.- 384 с.
I
64. Маклаков В.В. Конституционный контроль в странах - членах Евро­
пейского союза.- М.: ИНИОН РАН, 1995.- 64 с.
65. Максимов К.Н. Калмыкия - субъект Российской Федерации.- М.:
Изд-во "Республика", 1995.- 320 с.
66. Михалева Н.А. Координация правотворчество в Российской Феде­
рации - М.: ИНИОН РАН, 1996. - 87 с.
67. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных
стран.- М.: Белые альвы, 1996.- 398 с.
68. Ш.Монтескье
800 с.
Избранные произведения.-М.:Госполитиздат, 1955.-
385
69. Народы России. Энциклопедия/ Гл. ред. Тишков В.Л.- М.: Научное
издательство Большая Российская Энциклопедия, 1994.- 479 с.
70. Ожегов С И . Словарь русского языка.- М.: «Русский язык», 1983. 816 с.
71. Осавелюк A.M. Зарубежный федерализм: организация государствен­
ной власти в субъектах Российской Федерации.-М.:ИНИОН РАН, 1996.- 59 с.
72. Винсент Остром Смысл американского федерализма.
Что такое
самоуправляющееся общество? - М.: Арена, 1993.- 320 с.
73. Правовая реформа : концепции развития российского законодатель­
ства.- М.: ИЗиСП, 1995.-220 с.
74. Правовой механизм реализации положений Федеративного договора.
Сборник рекомендаций.- М.: ИЗиСП,1993.- 147 с.
75. Проблемы конституционного развития суверенной республики.- Уфа,
1992.-204 с.
76. Проблемы
суверенитета
в
Российской
Федерации.-
Москва:
Издательство "Республика", 1994.- 175 с.
77. Разграничение
предметов
ведения
между
Федерацией
субъектами в зарубежных странах./ Отв.ред. Д.А. Ковачев - М.:
и
ее
ИНИОН
РАН, 1995.
I
78. Разделит ли
Россия участь СССР? (Кризис
межнациональных
отношений и федеральная национальная политика).- М.:ЦИНО РНИСиНП,
1993.-270 с.
79. Российская государственность: состояние и перспективы развития.Москва: Изд-во "Республика", 1995.- 303 с.
80. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России (понятие, со­
держание, вопросы становления).- М.: "Юрист", 1994.- 285 с.
81. Словарь иностранных слов.- М.: «Русский язык», 1980.- 622 с.
82. Современная внутренняя политика Канады.-М.: Наука, 1986.- 236 с.
386
83. Современные зарубежные конституции.- М.: МЮИ, 1992.- 286 с.
84. Современные проблемы и вероятные направления развития нацио­
нально-государственного устройства Российской Федерации / РАН, Институт
этнологии и антропологии им. Н.Н.Миклухо-Маклая.- М., 1992.- 70 с.
85. Современный немецкий конституционализм.- М.: Институт государ­
ства и права РАН, 1994.- 52 с.
86. Сравнительное конституционное право / Топорнин Б.Н., Чиркин
В.Е., Юдин Ю.А. и др. - РАН. Институт государства и права.- М.: Мануск­
рипт, 1996.- 729 с.
87. Суверенит в федеративном государстве. (Научный аналит. обз.
ИНИОН.- Аганбеков Г.Б.).- М., 1993. - 39 с.
88. Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет.- М.: Госюриздат, 1958.104 с.
89. Тадевосян Э.В. Советская национальная государственность.- М.:
МГУ, 1972.-232 с.
90. Таллок Г. Новый федералист. (Пер. с англ. , ред. Осадчая И.М.).- М.:
Фонд за экономическую грамотность, 1993.- 191с.
91. Тихомиров Ю.А. Теория закона.- М.: "Наука", 1982.- 257 с.
92. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия.- М.: Манускрипт, 1994.-
t
138 с.
93. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК,1995.- 485 с.
94. Тишков В.А. Этнический конфликт в контексте обществоведческих
теорий (социальные конфликты: экспертиза, прогнозирование, технология
разрешения).-М., 1992.
95. Токвиль А. Демократия в Америке.- М.: Прогресс, 1992.- 560 с.
96. Топорнин
Б.Н. Европейские
сообщества:
право и
институты
(динамика развития).- М. ИГиП РАН, 1992.- 183 с.
97. Ушаков Н.А. Суверенитет в современном международном праве.- М.:
Изд-воИМО, 1963.-271с.
387
98. Фадеева Т.М. Европейский союз: федералистские концепции евро­
пейского строительства.- М.: ИНИОН РАН, 1996.- 75 с.
щ
•
99. Федерализм - глобальные и российские измерения - Международная
научно-практическая конференция. - Казань - сентябрь, 1993.- 299 с.
100. Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубеж­
ный опыт .- Сборник научных трудов.- Вып. 1-3.- Новосибирск: РАН, Сибир­
ское отделение, 1995,1996 .
101. Федерализм. Энциклопедический словарь. М.: Инфра, 1997.-288 с.
102. Федералист: полит, эссе
А.Гамильтона, Д.Мэдисона, Дж. Джея.
(Пер. с англ. , Ред. Н.Н. Яковлев).- М.: "Прогресс"-"Литера", 1993. - 568 с.
103. Федерация
ф
в зарубежных
странах.
Москва:
"Юридическая
литература", 1993.- 112 с.
104. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской
^
Федерации. ( ред.кол. Н.В. Постовой, Б.С.Крылов, Ю.А.Тихомиров).- М.:
ИЗиСП, 1995.- 294 с.
105. Федеративное устройство России: история и современность. Сбор­
ник обзоров и статей /Ред. Михалева Н.А., Алферова Е.В.- М., 1995.- 207 с.
106. Фридмэн Л. Введение в американское право: Пер. с англ./Под ред.
М.Калантарово
й.- М.: Изд.группа "Прогресс"- "Универс", 1993.- 286 с.
107. Чеченский кризис: аналит. обозрение / Рук. А.С.Орлов.- М., 1995.
^
108. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ.- М.:
ИНИОН РАН, 1995.-72 с.
109. Чиркин В.Е. Основы конституционного права.- М.: «Манускрипт»,
1996.
ПО. Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. (1917-1922).
М.:МГУ, 1966.-327 с.
111. Чобан А.А. Государственный суверенитет (теоретико-правовые ас­
пекты). М., 1993.
388
112. Шульженко Ю.А. Конституционный контроль в России.- М.: Ин­
ститут государства и права, 1995.- 175 с.
ПЗ.Эбзеев Б.С. Конституция, демократия, права человека.- М.: АО
^
«Пул», 1992.-228 с.
114. Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный
Суд.- М.: Закон и права, ЮНИТИ, 1997.- 349 с.
115. Ященко А.С. Теория федерализма: опыт синтетической теории пра­
ва и государства.- Юрьев: Б.М., 1912.-841 с.
116. American constitutional
law. Vol.1.- The structure of government.
Ed.4.- Ralph A. Rossum, G.Alan Tarr. - St.Martin's Press.- NY, 1995.
117. Daniel J. Elazar Federalism and the way to peace .- Institute of intergovФ
h
ernmental Relations, Queen,s University Kingston, Ontario, Canada, 1994 .
118. Engdahl David E. Constitutional Federalism. Second Edition.- St. Paul,
Minn., West Publishing Co., 1987.
119. Lutz D. The Origin of American Constitutionalism. Baton Rouge: Lou­
isiana State Unirversity Press, 1988.
120. Riker W. Federalism: Origin, Operation, Significans. Boston, 1964.
III. НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, ПУБЛИКАЦИИ И ОБЗОРЫ В ПЕРИО­
t
ДИЧЕСКИХ ИЗДАНИЯХ, АВТОРЕФЕРАТЫ
1. Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм. Вероятные пер­
спективы // Политические исследования.- 1994.- № 5.
2. Авакьян С. А. О статусе субъекта Российской Федерации // Конститу­
ционный вестник.- 1994.-№ 1 (17).
3. Альварес М.Г. Разрешение спорных вопросов между центральной вла­
стью и автономными образованиями в Испании // Конституционный Вест­
ник.- 1992.-№ 14.
389
4. Атаманчук Г.В. Суверенитет : чей и для чего? // Союз.- 1991.- № 8
(60).
ъ
5. Барциц И.Н. Категория "суверенитет" в правовой теории и практике
^
Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Рос. акад. гос.
службы при Президенте Российской Федерации.- М., 1995.- 23 с.
6. Болтенкова Л.Ф. Соотношение законодательства Российской Федера­
ции и ее субъектов. Основные противоречия // Федерализм.-1996.- № 1.
7. Бутаков А.В. Метод нормативного структурализма в теории государ­
ства ( к исследованию новейшей истории российской государственности)Автореф. дис. на соискание ученой степени д.ю.н..- М.: СПГУ, 1997.- 33 с.
8. Валентей С.Д. Российские реформы и российский федерализм // Фе­
дерализм.- 1996.-№ 1.
9. Василенко И. Федерализм или унитаризм ? // Власть.- 1994.- № 8.
10. Васильева О. Есть ли будущее у этнического федерализма в России:
Повторит ли Россия судьбу СССР // Новое время.- 1995.- № 2-3.
П.Витрук Н.В. Федерализм,автономия и права национальных мень­
шинств: современная ситуация в России // Право и жизнь.- 1997.- № 11.
12. Выдрин И.В. Устав области и правовое пространство // Российская
Федерация.-1995.-№ 23.
13. Высшая ценность - гражданские права и свободы. Как обеспечить
^
единое правовое пространство в федеративном государстве . Круглый стол//
Ваш выбор.- 1995.-№5.
14. Галкин Г. Оппозиция в Челябинске намерена взять власть силой //
Известия.- 1993.- 2 августа.
15. Гладышев В. Конституционно-правовое решение вопроса о нацио­
нальных автономиях - опыт Испании // Конституционный Вестник -1992.- №
14.
16. Гранкин И. Необходим закон, защищающий законодательную власть
// Российская юстиция.- 1996.- № 11.
390
17. Губогло М.Н. Опыт и уровки суверенизации: на материалах Башкорстостана и Татарстана // Отечественная история. 1995.- № 2.
^
^
18. Губогло М. Н. Национальное право в конституциях республик России (1993-1995 г.г.) // Этнополитический вестник.- 1995,- № 6.
19. Гусев Б.О. О соответствии конституций республик - субъектов Феде­
рации Конституции Российской Федерации.// Этнополис. -1995.- >Г2 1.
20. Договорной процесс : вчера, сегодня, завтра // Российская Федера­
ция.- 1996.-№ 19.
21. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России.
По материалам научно-практической конференции в Институте законода­
тельства и сравнительного правоведения при
1^
^
Правительства
Российской
Федерации // Журнал Российского права.- 1997.- № 2.
22. Дудко И.Г. Конституционное законодательство России о разграни­
чении предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов
Федерации // Регионология.- Саранск, 1995.- № 4.
23. Д. Елазар Сравнительный федерализм // Политические исследова­
ния.- 1995.-№5.
24. Здравомыслов А.Г., Матвеев С.Я. Межнациональные конфликты в
постсоветском пространстве// Вестник РАН.- 1995.- № 7.
1
|£
25. Зенков В. Ультиматум тридцати двух // Российская газета.- 1993.- 26
августа.
26. Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской Федера­
ции: некоторые аспекты проблемы // Вестник МГУ. Сер. 11. -Право. -1994.№ № 3- 4.
27. Златопольский Д.Л. Возрождение федеративного государства: про­
блемы государственного суверенитета//Вестник МГУ.Сер.Право. -1995.- № 2.
I
28. Зорькин В.Д. Централизм, ведущй к берегу. О Конституции// Федерация.-1993.-№57.
391
29. Зотов А.Ф. Федерализм в контексте споров о "русской национальной
идее" // СоцИс: Соц. Исслед.- М., 1996.- № 1.
^
^
30. ИпЕьинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. Новое федеративное
устройство России // Государство и право. 1992.- № 11.
31. Ильинский И.П., Крылов Б.С, Михалева Н.А. Федеративный договор
и правовая система Российской Федерации // Конституционный вестник.
1992.-№ 14.
32. Карапетян Л.М. Общее и особенное в развитии многонационального
социалистического государства// -Философские науки.- 1972.- № 5.
33. Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределения народов //
Государство и право.- 1993.- № 1.
^
f
34. Карапетян Л.М. К вопросу о « моделях» федерализма (Критич. обзор
некоторых публ.) // Государство и право.- 1996.- № 12.
35. Карапетян Л.М. , Хачатрян Г.М. Суверенитет народов в многонацио­
нальном государстве // Государство и право.- 1990.- № 12.
36. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус наро-
I
дов.- Автореф. на соиск. ученой степени доктора юридических наук.- М.:
РАГС при Президенте Российской Федерации, 1996. - 45 с.
37. Ковалева Г. Проблемы бюджетного федерализма в контексте россий­
ских реформ // Конституционное право: восточноевроп. обозрение .- М., ЧиЩ
каго, 1995.-№1.
38. Ковачев Д.А. Предмет, способы и формы конституционного регули­
рования // Журнал Российского права.- 1997,- № 2.
39. Козлов
А.Е.
Статус
Российской
Федерации
и
проблемы
совершенствования механизма государственной власти// Конституционный
строй России.- Выпуск 3.- Москва: ИГиП РАН, 1996.
40. Козлов В.И, Национализм, национал-сепаратизм и русский вопрос //
Отечественная история.- 1993.- № 2.
392
41. Козлов Ю.М. Исполнительная власть : муниципальный уровень //
Вестник МГУ. Сер. «Право».- 1993.- № 2.
42. Кокотов А.Н. Об идеальной и реальной формах государственного
устройства России // Рос.юрид.журн.- Екатеринбург, 1995.- №3.
43. Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный
вид юридической ответственности // Государство и право,- 1997.- № 2.
44. Королев Ю.А. Правовые аспекты "единого пространства" // Право и
экономика.- М., 1995.- № 21/22.
45. Королева-Конопляная Г. В поисках средства соединения разделен­
ного // Федерализм.- 1996.- № 3.
46. Корявин Л. Американский
федерализм // Российская Федерация.-
1975.-N 17.
47. Краснов М.А. Публично- правовая ответственность представитель­
ных органов за нарушение закона // Государство и право.- 1993.- № 6.
48. Крылов Б.С. Российская модель федерализма в новой Конституции //
Обозреватель.- 1994.-№ 12.
49. Крылов Б.С. Разграничение предметов ведения и полномочий в Рос­
сийской Федерации: поиск оптимальных путей // Журнал российского права.1997.-№ 1.
50. Кряжков В.А. Правовые проблемы статуса коренных малочисленных
народов России // Государство и право.- 1994.- № 6.
51. Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы //
Рос.Федерация.- М.,1996.- № 2.
52. Кряжков В.А, Право коренных малочисленных народов на земли
(территории) // Государство и право.-М.,1996.- № 1.
53. Лебедева Э. Опыт федерализма в Третьем мире и Россия // Мировая
экономика и МО.- 1995.- № 2.
54. Левакин И. Суверенитет как одна из проблем федерализма в теории и
на практике // Регионология.- 1994.- № 2-3.
393
55. Ледях И.А. Федерадизм и демократия. На форуме юристов // Госу­
дарство и право.- 1992.- Х» 4,
56. Лейкофф С. Оппозиция « Суверенитет - автономия в условиях феде­
рализма»: выбор между « или-или» и « больше-меньше» // Политические ис­
следования.- 1995.-№ 1.
57. Ленин В.И. "О манифесте
армянских
социал-демократов". -
Полн.собр.соч.- Изд. 4.- М.: Полит, издат, 1967.- Т.7.
58. Ленин В.И. "Критические заметки по национальному вопросу".Полн.собр.соч.- Изд. 4.- М.: Полит, издат, 1967.- Т.24.
59. Ленин В.И. "YIII Съезд РКП(б)".- Полн.собр.соч..- Изд. 4.- М.: Полит,
издат, 1967.- Т.38.
щ
60. Ленин В.И. "К вопросу о национальностях и об автономизации" .Полн.собр.соч.- Изд. 4.- М.: Полит, издат, 1967.- Т. 45.
^
61. Ленин В.И. " Письмо С.Г.Шаумяну".- Полн.собр.соч..- Изд. 4.- М.:
По."мт. издат, 1967.- Т.45.
62. Лучин О., Мойсеенко М. Испытание федерализмом: роль Конститу­
ционного суда в упрочении Российской государственности // Российская Фе­
дерация.- 1994.-№ 16.
63. Лучин В.О. Теоретичекие проблемы реализации конституционных
норм.- Автореф. дис. на соискание уч. ст. доктора юрид.наук.- М., 1993.
•В
^
64. Лыкова Л.Н. Некоторые проблемы развития бюджетного федерализма в России // Федерализм.- 1996.- № 1.
65. ЛысенкоВ.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных
отношений //Федерализм.- 1996.- N 3.- С. 15.
66. Любимцев Ю. Экономический федерализм: российская модель // Этнополис- 1995.-№3.
67. Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответствености //
Государство и право.- 1994.- № 6.
394
68. Михалева Н.А. Эволюция и перспективы нового российского феде­
рализма // Право и жизнь. - 1994.- № 6.
^
JL
69. Михалева Н.А. Конституционные реформы в республиках - субъектах Российской Федерации // Государство и право.- 1995.- № 4.
70. Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республи­
ках // Конституции республик в составе Российской Федерации.- М., 1995.
71. Ш. Монтескье Избранные произведения.- М.: Госполитиздат, 1955.
72. Морозова Л.А. Национальные аспекты развития российской госу­
дарственности // Государство и право.- 1995.- № 12.
73. Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирова-
1
ния отношений нового типа : (политико-правовые аспекты) // Государство и
1ф
право.-1994.-№ 3.
74. Мяло К., Тишков Б. Должны ли русские иметь свое национальное
государство // Этнополис- 1993.- № 2.
75. Ненароков
А.П.
Регионализм-федерализм-сепаратизм:
Истории.
Опыт России // Межнациональные отношения в России и СНГ.- М., 1995.Вып.2.
76. Николаев В. Челябинское противостояние
// Российская газета.-
1993.- 11 августа.
77. Ноздрачев А.Ф. Основные характристики исполнительной власти по
Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право.- 1996.№ 1.
78. Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в РФ: пробле­
мы деполитизации (Сравнительный анализ) // Государство и право.- 1996.№1.
79. Осипов А. «Отечественный
федерал-романтизм и строительство
правового государства // Федерализм.- 1996.- № 3.
80. Наин Э., Попов А. Чеченская политика России с 1991-1994 г.г. // Ми­
ровая экономика и международные отношения.- 1995.- № 5.
395
81. Пастухов Р.Б. Новый федерализм для России: институционализация
свободы // Политические исследования.- 1994.- № 3.
*
Ж
82. Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право.- 1994.- № 3.
83. К. Прибытков Разрешено все, что не запрещено // Российский вести.1994 .- 10 января.
84. Пунжин С М . Проблемы защиты прав меньшинств в международном
праве // Государство и право.- 1992.- № 8.
85. Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного
права // Государство и право. - 1992.- № 1.
86. Пустогаров В.В. Российский федерализм - сегодня и завтра // Меж-
^
w
дународная жизнь.- 1994.- № 3.
87. Пустогаров В.В. Своеобразие российского федерализма // Междуна­
родная жизнь.- 1995.- № 1.
88. Решетов Ю.А. Право на самоопределение и отделение // Московский
журнал международного права..- 1994.- № 1.
89. Ржевский Б.А. Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: ти­
пология и конституционные основы организации // Государство и право.1994.-№ 10.
90. Роберт Осборн Национальное самоопределение и целостность госу-
1А
1
дарства // Общественные науки и современность .- 1995.- № 5.
91. Савинов Г. Пути российского федерализма // Российская Федерация.1996.-№1.-С. 19-20.
92. Семенов В. Перспективы российского федерализма // Российский
экономический журнал.- 1994.- № 4-6.
93. Сафранчук В. Объединенные нации, национальные процессы и ло­
кальные конфликты // Международная жизнь.- 1995.- №3
94. Синюков В.Н. О форме федерации в России // Государство и право.1993.-№5.
3%
95. Солженицын А. «Русский вопрос» к концу XX века // Новый мир.1994.-№7.
96. Стивен Л. Солник "Торг" между Москвой и субъектами Федерации о
структуре нового Российского государства: 1990-1995 // Политические ис­
следования. -1995.- N 6.
97. Стивен Л.
Солник "Федерация и регионы России: договорной
процесс" // Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение. -1995/
1996.-N4(13)/N1(14).
98. Строев Е.С.
Российский федерализм: нужно идти дальше общих
формул // Федерализм.- 1996.- N 3.
99. Ступишин В. Самоопределение народов: традиции и действующее
^
право // Общественные науки и соврем. - 1994.- № 2.
100. Суверенитет в государственном и международном праве. Материа­
«
лы круглого стола // Советское государство и право.- 1991.- № 4.
101. Тавадов Г.Т. , Миронов А.В. Федерация и национальные отношения
в современных условиях // Социально-политический журнал.- 1994.- № №7,8.
102. Тавадов Г.Т. Конституционные принципы российского федерализ­
ма // Социально-политический журнал.- 1995.- № 6.
103. Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный националь­
но-государственный нигилизм // Государство и право.- 1996.- № 10.
I
,04. Тихомиров Ю.А. Государево „а рубеже столетий // Государство и
право.- 1997.-№2.
105. Тишков В.А. Россия как многонациональная общность и перспек­
тивы межэтнического согласия. Информационно-аналитическая
записка.-
Совет Федерации, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и
региональной политике.- 30 января .- 1995.
Р
106. Топорнин Б.Н. Конституционная реформа - путь к правовому государству // Советское государство и право.- 1990.- № 4.
397
107. Тузмухамедов P.А. Права народов в современном международном
праве // Московский журнал международного права.- 1995.- № 1.
1^
шк
108. Туманов В.А. Права человека и исполнительная власть // Советское
государство и право.- 1990.- № 2.
109. Уокер Э. Формирование взаимоотношений центра и регионов в но­
вой
России
//
Конституционное
право
: восточноевроп.
обозрение.-
М.Ликаго, 1995.-№1.
110. Ушаков Н.А.. Суверенитет и его воплощение во внутригосударст­
венном и международном праве // Московский журнал междунардного пра­
ва.- 1994.-№2.
111. Фадеева Т.М. Европейский союз: многонациональное государство
I
Г
или Европа регионов // Федерализм.-1996.- № 2.
112. Хачатрян Г.М. Социалистический федерализм как форма и принцип
государственного единства народов // Советское государство и право.- 1990.№2.
ИЗ.Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный
анализ // Государство и право.- 1994.- № 8-9.
114. Чиркин В.Е. Закрыть Америку! // Государство и право.- 1997.- № 2.
115. Чистяков О.И. О национально-государственном размежевании в пе­
риод становления Российской Федерации // Советское государство и право.-
F
1991.-№ 11.
116. Шаров А., Высоцкий П. Когда говорит политика, право молчит //
Российская юстиция - М., 1996.- № 9.
117. Шахрай С М . Актуальные проблемы российского федерализма //
Власть.- 1995.-№8.
118. Широбокова В. Налоговая война регионов с Центром угрожает Рос­
сии развалом // Финансовые известия.- 1993.- Х2 60.- 24-30 декабря.
119. Шон Д.Т. Конституционная ответственность -
самостоятельный
вид юридической ответственности // Государство и право.- 1995.- № 7.
398
120. Эбзеев B.C., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие
и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право.-
i
1995.-№3.
121. Эбзеев B.C., Карапетян Л.М. Конвенция МОТ № 169 и право ко­
ренных народов России // Российская Федерация.- 1995.- № 5.
122. Юсупов
Э.С. Республика
- субъект Российской
Федераци и
(конституционно-правовое исследование).- Автореф. дис. на соискание уче­
ной степени кандидата юрид. наук.- Томск: ТГУ, 1997.- 30 с.
123. Susan Р. Fino Judicial Federalism and Equality Guarantees in State Su­
preme Cons// Publius.The Journal of Federalism.- Winter, 1987.-Vol.l7.-Nl.
124. Carol S. Weissert, Sanford F, Schram The State of American Federal­
ism, 1995-1996 // Publius.The Journal of Federalism.- Summer, 1996.-Vol.26.N3.
125. Kincaid J. The New Judicial Federalism // The Council of State Gov­
ernment. -1988.- Vol.61.
Qtzau