Развитие конкуренции в отраслях с естественно
advertisement
Russian-European Centre for Economic Policy (RECEP) Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП) Развитие конкуренции в отраслях с естественно монопольным компонентом С. Авдашева, А. Шаститко 2005 Moscow | Москва 2005 RECEP This project is funded by the EU Этот проект финансируется ЕС Tel (7-095) 926-0411 Fax (7-095) 926-0299 E-mail info@recep.ru Web www.recep.ru Russia 107996 Moscow, K-31, GSP-6 Kuznetsky most str., 21/5, entr.1 This project is implemented by the Bureau of economic management and legal studies Этот проект реализует Бюро экономического менеджмента и правовых исследований Российско-европейский центр экономической политики Развитие конкуренции в отраслях с естественно монопольным компонентом: основания, варианты, ограничения Авторы: Авдашева С.Б., Зав. сектором Фонда «Бюро экономического анализа», д.э.н., профессор ГУ-ВШЭ Шаститко А.Е., Зам. генерального директора Фонда «Бюро экономического анализа» д.э.н., профессор экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова Москва - 2005 2 Содержание Введение ..................................................................................................................................... 3 1. Естественная монополия: экономическое содержание и правовая конструкция............ 5 1.1. Аналитический подход к определению условий естественной монополии .............. 5 1.2. Классификаторский поход к определению условий естественных монополий........ 8 2. Развитие конкуренции в дерегулируемых отраслях: необходимость и логика............. 12 3. Правила входа и заключения контрактов на дерегулируемом рынке ............................ 14 4. Проблема обособления естественно-монопольного и потенциально конкурентного компонента ............................................................................................................................... 16 5. Ключевые мощности и политика определения порядка доступа к ключевым мощностям................................................................................................................................ 18 5.1. Общие вопросы.............................................................................................................. 18 5.2. Телекоммуникации........................................................................................................ 21 5.3. Транспортировка газа.................................................................................................... 23 5.4. Железнодорожный транспорт ...................................................................................... 24 6. Изменение тарифного регулирования для развития конкуренции ................................. 26 7. Проблемы предоставления универсальных услуг в дерегулируемых отраслях............ 28 8. Полномочия регулирующих органов в дерегулируемых отраслях ................................ 29 Выводы и рекомендации ......................................................................................................... 32 Литература................................................................................................................................ 34 3 Введение Конкурентная политика в дерегулируемых отраслях важна по целому ряду причин: Отрасли естественных монополий или, по крайней мере, включающие естественномонопольный компонент занимают существенное место в экономике России – большее, нежели в экономике развитых стран. Это связано как с сырьевой ориентацией российской промышленности, так и с традиционно повышенным энергопотреблением. В этих условиях эффективность, например, топливно-энергетического комплекса, значительную долю которого составляют отрасли естественных монополий, выступает важным фактором эффективности экономики страны в целом. В настоящее время в большинстве отраслей естественных монополий либо проходит, либо, по крайней мере, планируются реформы регулирования и организации отрасли. Как показывает мировая практика, в дерегулируемых отраслях существуют разнообразные потенциальные источники угрозы для конкуренции – как со стороны традиционных участников рынка, так и со стороны регулирующих органов. Принципиальные отличия отраслей, включающих естественно-монопольный компонент, делают стандартные инструменты антимонопольного регулирования недостаточно эффективными. Особенности отраслей создают основу для устойчивой рыночной власти (в терминах российского антимонопольного законодательства – доминирования на рынке). Вот почему одной из задач политики, нацеленной на эффективное дерегулирование, является противодействие злоупотреблению доминирующим положением. В первую очередь эта задача реализуется путем согласования конкретных организационных решений и принимаемых нормативных актов со стимулами участников рынка., а также возможностями участников рынка адаптироваться к изменениям в обстоятельствах выполнения заключенных договоров. Настоящий доклад носит постановочный характер и не претендует на подробное и исчерпывающее освещение проблем развития конкуренции в дерегулируемых отраслях. Ссылки на конкретные проблемы развития конкуренции в дерегулируемых и регулируемых отраслях России – в первую очередь это относится к телекоммуникациям, железнодорожному транспорту и к газовой отрасли, носят разрозненный и иллюстративный характер. Проведенный анализ недостаточен и для того, чтобы определить наиболее важные для развития конкуренции в дерегулируемых отраслях России проблемные точки. Вместе с тем, мы рассчитываем на то, что доклад позволит привлечь внимание к важным вопросам, которые необходимо решить в ходе реформ, направленных на совершенствование системы государственного управления, антимонопольного регулирования и конкурентной политики России. Мы хотим показать, что и в российском антимонопольном законодательстве, и в специфическом законодательстве дерегулируемых отраслей отсутствует набор норм, достаточный для успешного реформирования. Соответственно, реформирование отраслей естественных монополий в России проходит на фоне недооценки возможностей применения инстументов конкурентной политики в дерегулируемых отраслях. Набор рассматриваемый в докладе вопросов обусловлен, прежде всего, контекстом дискуссии, которая идет в обществе, а последовательность изложения – удобством 4 восприятия того сложного комплекса проблем, каким представляется развитие конкуренции в отраслях с естественно монопольным копонентом. Сначала будет рассмотрен вопрос об основаниях существования естественной монополии и квалификации данного объекта (раздел 1). Несмотря на то, что вопрос об определении естественной монополии в экономической теории считается решенным (об этом свидетельствует присутствие модели естественной монополии как особой структуры рынка практически в любом учебнике по микроэкономике), в дискуссиях применяются определения, которые значительно искажают суть рассматриваемой проблемы.. Далее будет обоснована необходимость, а также логика развития конкуренции в дерегулируемых отраслях (раздел 2), Положения второго раздела конкретизируются в изложении таких вопросов как разработка правил входа и заключения контрактов на дерегулируемом рынке (раздел 3), обособление естественно монопольной и потенциально конкурентных сфер в реформируемых отраслях (раздел 4), определение ключевых мощностей и определение порядка доступа к ключевым мощностям с учетом специфики отрасли (раздел 5). Поскольку развитие конкуренции сопряжено с изменением режима регулирования, то в качестве отдельного вопроса рассматривается реформирование системы тарифного регулирования как инструмента развития конкуренции. Отрасли естественных монополий обладают значительными характеристиками не только с точки зрения условия предоставления услуг, но в некоторых случаях сами услуги обладают важными характеристиками, которые влияют на систему регулирования и создают дополнительные ограничения для проведения политики развития конкуренции. Прежде всего, речь идет о предоставлении универсальных услуг. Наконец, в разделе 8 рассматривается вопрос о разграничении полномочий между регулирующими органами в дерегулируемых отраслях. В докладе использованы материалы исследовательских проектов Фонда «Бюро экономического анализа»: «Разработка концепции регулирования услуг субъектов естественных монополий в структурных реформ (на примере аэропортов федерального назначения)» (1999-2000), «Механизм совершенствования антимонопольного законодательства в области поставок газа на российских товарных рынках» (2001), «Проблемы распределения ограниченных ресурсов при условии исключения монополизма (на примере отрасли связи)» (2002), «Локальные монополии и реформирование ЖКХ, включая анализ международного опыта и перспектив применения механизма концессий» (2003), «Сравнительный анализ методов развития конкуренции в отраслях, использующих ключевые мощности (на примере железнодорожного транспорта)» (2003), а также сравнительного анализа нормативноправовой базы регулирования в сфере естественных монополий стран, входящий в Единое экономическое пространство. Кроме того, использованы материалы ежегодных обзоров экономической политики, подготовленные Бюро экономического анализа («Обзор экономической политики в России за 1997 г.», М., 1998; «Обзор экономической политики в России за 2002 г.», М., 2003; «Обзор экономической политики в России за 2003 г.», М., 2004). 5 1. Естественная монополия: экономическое содержание и правовая конструкция Опираясь на сложившуюся практику разработки законодательства, регламентирующих взаимоотношения между участниками договоров в сфере естественных отношений, можно указать на два подхода к определению условий естественной монополии. Один подход основан на концепциях, разрабатываемых в рамках экономической теории. Второй связан с определением конкретных видов или сфер деятельности, включаемых в нормативные правовые акты акты. Первый подход условно можно назвать аналитическим. Второй – классификаторским. Следует отметить, что в российском законодательстве используется два подхода. Каждый из них обладает своими преимуществами и недостатками. Поскольку аналитический подход прежде всего описывает условия, при которых возникает естественная монополия, то ни одна сфера деятельности по определению не может быть квалифицирована как естественно монопольная. Аналитический подход позволяет избежать издержек регулирования ex post. Вместе с тем выявление конкретного случая естественной монополии на основе использования аналитического критерия может быть довольно трудоемким, поскольку предполагается, что для установления факта существования естественной монополии необходимо выявить соответствие условий экономического обмена ключевым характеристикам естественной монополии как особой структуры рынка. В свою очередь применение классификаторского подхода позволяет сэкономить на издержках ex ante. Вместе с тем издержки регулирования ex post могут оказаться значительнее, чем в первом случае. Вот почему на практике применяется комибинированный подход, что и реализовано в федеральном законе «О естественных монополиях». Следует отметить, что комбинированный подход не является единственной возможным. В частности, регулирование естественных монополий в ЕС не основано на определении естественной монополии, которое принято в экономической теории. 1.1. Аналитический подход к определению условий естественной монополии Рассмотрим сначала способы аналитического определения естественной монополии, отметив, что первый из них указывает на относительность различий между отмеченными выше подходами. Понятие «естественной» монополии впервые было применено к ситуации установления контроля за использованием природных (естественных) ресурсов (откуда и пошло название). Впервые данное явление исследовал Курно (1838) на примере собственника источника, способного контролировать потребление воды населением, живущим ниже по течению. Таким образом, специфика объекта исключительных прав была положена в основу понятия «естественной монополии». 6 Концепция естественной монополии получила новое развитие после Второй мировой войны, в связи с быстрым ростом отраслей инфраструктуры: электроснабжения, водоснабжения, телефонной сети, железнодорожных перевозок. Эти отрасли зависят от прокладки дорогостоящих сетей, что предполагает существование значительных необратимых издержек. Дублирование, способное привнести конкуренцию, требует чрезвычайно больших затрат и оказывается субоптимальным. Таким образом, на данном этапе произошло отделение термина «естественная монополия» от его первоначального содержания, которое сохраняется и по сей день. При использовании сетей возникает так называемый сетевой эффект: чем больше пользователей подключено к сети, тем больше выгод получает каждый из них, поскольку происходит экспоненциальный рост числа пользователей, с которыми он может сообщаться. В этих условиях несомненное преимущество получает предприниматель, который может построить сеть первым. Концепция естественной монополии, таким образом, начала применяться к отраслям, в которых технологические особенности и соответствующие необратимые инвестиции создают «де-факто» монополистическую структуру рынка. Поскольку во многих из этих отраслей предоставляются услуги, которые признаны жизненно необходимыми в странах с развитой рыночной экономикой, для ограничения возможности злоупотреблений рыночной властью была проведена либо национализация предприятий инфраструктуры, либо были созданы общественные коммунальные предприятия, подлежащие жесткому регулированию, суть которого состояла в том, что государство в одностороннем порядке определяло существенные характеристики соглашений между поставщиком и потребителем услуг в сфере естественной монополии1. В конце семидесятых – начале восьмидесятых годов прошлого века подход к проблеме «естественных» монополий претерпел большие изменения. Многие из них не выглядели уже такими «естественными». Развитие новых технологий в отрасли телекоммуникаций и, не так давно, в отрасли электроснабжения, сделало возможным развитие конкуренции. Более того, началась критика и в адрес коммунальных предприятий, которые использовали преимущества статуса «естественной» монополии для распространения своего контроля на многие смежные виды деятельности, в которых, в ином случае, было возможно развитие конкуренции. Несмотря на происходящие перемены вопрос остается открытым. Даже если многие сегменты «естественной» монополии могут быть выделены и реструктурированы с целью создания конкурентной среды, все еще остается ряд секторов, в которых основные виды деятельности не могут быть реализованы в условиях конкуренции. Совершенствование технологии может позволить конкурирующим предприятиям и их собственникам предоставлять клиентам альтернативные телефонные услуги; однако, в большом городе вряд ли возможна в настоящее время альтернатива единственной системе транспортировки и распределения воды для населения. Так или иначе, для экономистов по-прежнему актуальным остается вопрос: каким образом может быть определена «естественная» монополия. Актуальность его обусловлена тем, что решение данного вопроса дает возможность определить объект регулирования, а также возможные варианты регулирования (с учетом их сравнительных преимуществ), позволяющие обеспечить более приемлемый уровень суммарных трансформационных и трансакционных издержек, включая издержки регулирования. См. также [Шаститко, 2004. Williamson, 2000], в которых раскрыты основные свойства структурных альтернатив с различной ролью государства в поддержании в менханизмах управления трансакциями. 1 7 В зависимости от того, как определена естественная монополия, можно говорить и об ослаблении или отмене государственного регулирования, направленного на компенсацию асимметричного ex ante распределения переговорной силы между покупателями и продавцами, обладающими исключительными правами на ключевые мощности (см. раздел 5). Для выделения «услуг, предоставляемых в условиях естественной монополии», нам необходимо найти хорошо обоснованный ответ на этот вопрос, что же все-таки понимать под ситуацией, которая описывается термином «естественная монополия». К сожалению, не существует четкого ответа, который позволил бы бесспорно выделить подобные услуги. Даже традиционный подход, в основе которого лежит принцип убывания долгосрочных средних и предельных издержек, ставится под сомнение. Изложение различных теорий, разработанных по данному вопросу, не выходит в нашу задачу. Вместе с тем практически невозможно не упомянуть некоторые основные подходы, частично дополняющие, частично противоречащие друг другу. Первый подход основан на технологических характеристиках, определяющих производственную функцию. Использование некоторых технологий предусматривает экономию от масштаба или разнообразия. Если применяемая технология такова, что долгосрочные средние и предельные издержки снижаются с увеличением выпуска, то одна фирма может удовлетворить весь рыночный спрос с более высокой производственной эффективностью, нежели несколько более мелких продавцов. В центре внимания другого подхода, разработанного в начале восьмидесятых годов прошлого века и частично включающего в себя технологическую точку зрения, находится изучение условий, при которых можно свести к минимуму регулирование фирм, обладающих рыночной властью. Это теория состязательных рынков [Baumol W., Panzar J., Willig R., 1982], оказавшая значительное влияние на процесс дерегулирования различных отраслей, в частности, отрасли авиаперевозок. Упрощенная версия теории выглядит следующим образом. Существует ситуация, при которой субаддитивность функции издержек2 исключает равновесие с более чем одним продавцом на рынке. Субаддитивность может возникать под влиянием технологических факторов, а также, что и рассматривается в теории состязательных рынков, под влиянием организационных факторов. В условиях существования субаддитивности издержек функционирование единой фирмы является более эффективным. При этом сама по себе субаддитивность издержек не предполагает, что деятельность фирмы должна подлежать жесткому регулированию. Источником монопольной власти является не субаддитивность издержек, а достаточно высокие барьеры входа на рынок, придающие естественной монополии свойство устойчивости. Необходимым и достаточным условием поддержания фирмой низкого уровня издержек и установления низких цен является создание состязательного рынка. Если не существует барьеров входа и если рынки капитала конкурентны, то получение фирмой в течение длительного времени прибыли, превышающей нормальный уровень, привлечет в отрасль новичков, что приведет к снижению цен. Единственным ограничением применения данного подхода, в рамках исследуемой нами проблемы является ситуация, при которой состязательность невозможна, например, вход новых фирм в отрасль может быть ограничен или привлечение их в отрасль может повлечь за собой высокие социальные издержки. 2 В самом простом случае функция издержек является субаддитивной, если производство товара двумя продавцами 1 и 2 требует больших издержек, чем производство одним продавцом т.е.: С(у1 + у2) ≤ С(у1) + n С(у2). См также. [Шаститко А.Е., 2000, c.14-15], а в более общем виде C ( ∑ i =1 n yi ) ≤ ∑ C( y ) . i i =1 8 Третий подход был разработан в рамках теории трансакционных издержек [Коуз, 1993; Уильямсон, 1996]. При его применении анализ смещается от рассмотрения технологических факторов к организационным. В условиях рыночной экономики осуществляются трансакции в целях использования преимуществ, возникающих от разделения труда. Вместе с тем, существуют различные способы организации трансакций, каждый из которых влечет за собой определенные издержки в том числе механизм цен. Для выбора эффективного способа необходимо проведение сравнительного анализа структурных альтерантив. Для сравнения, исследователю необходимо решить, какой способ больше соответствует характеристикам осуществляемых трансакций. К основным характеристикам, которые необходимо учитывать, относятся частота, с которой осуществляются определенные трансакции, неопределенность и, наконец, уровень специфичности инвестиций, требуемых для осуществления трансакции3. Одним из основных постулатов теории трансакционных издержек является тезис о том, что чем выше уровень специфичности используемых активов, тем больше стимулов возникает у экономических агентов организовывать трансакции внутри единой организации («фирмы»), а не на рынке. В результате возникает экономия на издержках адаптации к изменяющимся обстоятельствам, что, в свою очередь соответствует более высокой эффективности использования ограниченных ресурсов. К вопросы о роли специфических ресурсов в объяснении вертикальной интеграции мы вернемся в связи со сравнительным анализом вариантов реформирования отраслей, в которых отправной точкой является государственная вертикально интегрированная компания с естественно монопольным компонентом. Эта теория широко используется для объяснения вертикальной интеграции4. В расширенном варианте данная теория также используется для объяснения условий, при которых возможно появление монопольной власти и условий, при которых возможно дробление так называемой «естественной» монополии на отдельные производства5.. 1.2. Классификаторский поход к определению условий естественных монополий Переходя к классификаторскому подходу, отметим, что его рассмотрение построено на сравнительном анализе законодательства стран, являющихся участником соглашения о Едином экономическом пространстве (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация и Украина). 3 Вслед за Уильямсоном [Уильямсон, 1985], мы определяем трансакции как перемещение товаров или услуг между технологически обособленными стадиями производства (т.е., не существует технологических ограничений для осуществления процесса перемещения).Частота трансакции считается высокой, если она повторяется в течение определенного промежутка времени (например, одного года). Уровень неопределенности считается значимым, если внешние события могут повлиять на характеристики трансакции. Мы говорим о специфичности активов, если для осуществления трансакции требуются специализированные инвестиции, которые не могут быть использованы другими агентами или другим способом без потери стоимости. Кроме того, во внимание иногда принимается сложность сделки, а также связь с другими трансакциями. 4 Частичный обзор содержится в [Joskow P., 1988; 1997a], [Klein P., Shelanski H., 1995]. 5 Применительно к российской экономике см. [Joskow P., Schmalensee R., 1997b], [Menard C., 1997]. 9 Поскольку во всех законах используется не только аналитический, но и классификаторский подход к определению естественной монополии, в каждом из законов даны перечни сфер естественной монополии (см. таблицу 1) Таблица №1 1 Транспортировка нефти и магистральным трубопроводам нефтепродуктов 2 Транспортировка газа по трубопроводам 3 Транспортировка транспортом 4 по Украина Республика Казахстан Сфера Республка Беларусь № Российская Федерация Сферы существования естественной монополии + + + +6 +7 +8 + +9 - - - + Услуги по передаче электрической энергии +10 +11 + +12 5 Услуги по передаче тепловой энергии + + + +13 6 Услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике - +14 + - 7 Железнодорожные перевозки +15 +16 + +17 8 Услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов +18 + + +19 других веществ трубопроводным 6 Без указания на тип трубопровода 7 С уточнением – по магистральным и распределительным. 8 С разделением на газ и газовый конденсат, включением хранения, транспортировки по распределительным трубопроводам, эксплуатации газораспределительных установок. 9 Включая распределение и уточнением, что речь идет о природном и нефтяном газе. 10 Не только передача, но и распределение. 11 Включая услуги по технической диспетчеризации отпуска в сеть и потребления электрической энергии. 12 Включая распределение электроэнергии. 13 Речь идет о централизованной поставке тепловой энергии. 14 Дословно звучит как «услуги оп технической диспетчеризации отпуска в сеть и потребления электрической энергии». 15 За исключением портов и уточнением, что речь идет об услугах, оказываемых коммуникациями железнодорожного транспорта, обеспечивающего движение транспорта общего пользования, управление движением поездов. 16 Содержится уточнение, что это услуги магистральных железнодорожных путей. Включая услуги подъездных путей 17 В редакции «пользование железнодорожными путями, диспетчерскими службами, вокзалами и другими объектами инфраструктуры, которые обеспечивают движение железнодорожного транспорта общего пользования». 18 За исключением портов 19 Только специализированные услуги, определяемые Кабинетом Министров Украины. 10 9 Услуги общедоступной электрической и почтовой связи + +20 + +21 10 Централизованное водоснабжение и водоотведение + +22 - + 11 Обслуживание и эксплуатация воздушных сообщения, управление воздушным движением + +23 - +24 трасс Следует подчеркнуть, что в таблице указаны лишь те сферы, в которых существуют условия естественной монополии, из чего не следует, что вся сфера считается естественно монопольной. Строго говоря, каждая из перечисленных сфер – это не только комплекс видов деятельности, но и комплекс видов услуг (или потенциальных услуг – в случае полной вертикальной интеграции). Соответственно, идентификация естественной монополии как структуры рынка требует вычленения соответствующих видов услуг, что построено на тезисе: отрасль естественной монополии – это сфера экономической деятельности, которая состоит из конкурентного (или потенциально конкурентного) и естественно-монопольного компонента, включающего один и более целевых рынков с такими условиями экономических обменов, которые соответствуют аналитическому походу к определению естественной монополии. Более конкретно данный вопрос можно рассмотреть на примере идентификации набора услуг, которые предоставляются в условиях естественной монополии на авиатранспорте. Для этого будет использовано содержание Положения «О реестре субъектов естественных монополий на транспорте, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль» (далее - Положение), которое было утверждено приказом от 9 июля 1999 года №215. Основанием для применения режима государственного регулирования в отношении того или иного хозяйствующего субъекта является внесение его в реестр субъектов естественных монополий. В соответствии со статьей 10 федерального закона «О естественных монополиях» органы регулирования естественных монополий формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль. Для включения хозяйствующего субъекта в реестр должны быть выполнены два условия, отраженные в п.2 раздела 1 указанного Положения. 1. Наличие вида деятельности, который в соответствии с законодательством Российской федерации отнесено к сфере естественной монополии. 2. Решение Правления МАП России (в настоящее время – Федеральной антимонопольной службы) о государственном регулировании и контроле. В соответствии с п.3 раздела 2 Положения в условиях естественной монополии предоставляются следующие услуги аэропортов: обеспечение взлета - посадки воздушных судов; обеспечение авиационной безопасности в зоне аэропорта; услуги аэровокзального комплекса по обслуживанию пассажиров; обслуживание пассажиров; обработка грузов и почты; обеспечение воздушных судов горюче - смазочными 20 С использованием сети местных линий в сфере телекоммуникаций. 21 Без разделения на электрическую и почтовую. 22 Без упоминания о централизованном характере водоснабжения и водоотведения (канализации). 23 В редакции «услуги аэронавигации». 24 Только управление воздушным движением. 11 материалами; наземное обслуживание воздушных судов; аэронавигационное обслуживание воздушных судов; метеорологическое обеспечение. Данный вопрос более подробно рассмотрен в [Шаститко А.Е. (ред), 2001]. 12 2. Развитие конкуренции в дерегулируемых отраслях: необходимость и логика Реформы в отраслях естественных монополий (отраслях с естественномонопольным компонентом – далее «отрасли ЕМ») являются одним из наиболее важных процессов в области реформы государственного регулирования экономики как в развитых, так и в развивающихся странах. За прошедшие десятилетия был накоплен не только практический опыт дерегулирования, но и его теоретическая оценка. Концептуальные подходы к проблемам дерегулирования и условиям его эффективности используются в качестве основы для выработки рекомендаций по дальнейшему развитию конкуренции. Аргументы в пользу тезиса о невозможности достигнуть экономической эффективности путем регулирования в отраслях ЕМ условно можно разделить на две группы. Первая группа аргументов связана с невозможностью достижения с помощью регулирования «первого лучшего». Ценовое регулирование ЕМ неспособно обеспечить столь же эффективное размещение ресурсов, как и функционирование рынка совершенной конкуренции, так как назначение цен на уровне предельных издержек невозможно без компенсации убытков с помощью налогообложения, неизбежно вызывающего сокращение общественного благосостояния, которое количественно соответствует величине «мертвых потерь» (deadweight losses). Вторая группа аргументов связана с неэффективностью в широком смысле самих процедур регулирования параметров производства в рамках ЕМ. Асимметрия информации создает возможность манипулирования использованием инструментов регулирования (например, искажение информации приводит к установлению регулируемой цены ЕМ на уровне, превышающем «социально справедливый»). Таким образом, не только «первое», но и «второе наилучшее» в рамках регулирования ЕМ оказывается недостижимым. Сформулированные теоретические выводы об ограничениях эффективности системы регулирования в условиях естественной монополии соответствуют практическим действиям в двух направлениях реформирования. Одним направлением является совершенствование методов государственного регулирования, другим – постепенное дерегулирование потенциально конкурентных видов деятельности. Как первое, так и второе направления ставят перед государственным регулированием новые задачи и требует новых организационных решений. Происходит не только отказ от прежней системы регулирования, но и разработка нового механизма регулирования, соответствующего новым задачам, решение которых позволит повысить эффективность договорных отношений в соответствующих отраслях. Рассматривая различные аспекты выработки и проведения конкурентной политики в дерегулируемых отраслях, необходимо иметь в виду известный принцип: «Один размер для всех не подходит». При выработке конкретных решений по поводу новой институциональной структуры в отраслях естественных монополий необходимо учитывать не только задачи реформы, но и институциональную среду данной экономической системы. Чем слабее поддержка добросовестного выполнения 13 контрактов в рамках действующей системы, чем ниже эффективность системы разрешения споров с достраиванием ex ante неполных контрактов до полных ex post,, тем в большей степени взаимодействие между участниками отрасли в период дерегулирования должно регламентироваться специальными нормами, в том числе отраслевого характера. Здесь возникает кажущийся парадокс: стремясь к развитию конкуренции в отраслях с естественно-монопольным компонентом – такой же конкуренции, как и на «обычном» рынке, - регулирование должно, тем не менее, применять подходы, специфичные для отраслей ЕМ. 14 3. Правила входа и заключения контрактов на дерегулируемом рынке Реформа в отраслях естественных монополий предполагает дерегулирование цен на рынке конечной продукции или услуг («конечных» в рамках данной отрасли). При этом допускается вход новых участников на те сегменты рынка, которые рассматриваются как «потенциально конкурентные». В целях более четкой постановки вопроса мы будет использовать понятия регулирование и дерегулирования со следующим содержанием: (1) регулирование – это применение юридических инструментов для достижения целей социальноэкономической политики, предполагающее принуждение государством частных лиц и организаций действовать предписанным образом под угрозой применения санкций [Hertog Den J, 2000], (2) дерегулирование экономики – процесс замещения в механизмах управления трансакциями (контрактных отношений) публичной административной формы их поддержки (компенсации контрактных рисков) структурными (институциональными) альтернативами [Шаститко, 2004, с.7]. Вместе с тем следует учитывать, что само по себе дерегулирование, понимаемое как отказ от использования государством тех или иных инструментов, не всегда автоматически ведет к развитию конкуренции. В этой связи большое значение имеют как правила входа новых субъектов на потенциально конкурентные рынки, так и определение видов контрактов, которые могут использоваться участниками рынка. Существенное воздействие на конкуренцию оказывают нормы, регулирующие торговлю между поставщиками «конечной» продукции и их клиентами. Немаловажное значение имеет определение круга продавцов конечной продукции и услуг. Могут ли, например, ими выступать только «производители», или как «производители», так и «посредники» или же, наконец, исключительно «посредники»? В конкретных институциональных условиях различия между этими альтернативами могут сильно повлиять на интенсивность и особенности конкуренции. Решение данного вопроса фактически во многом отвечает и на вопрос об условиях входа на соответствующие рынки. Доступ на рынок, а, следовательно, интенсивность конкуренции на дерегулируемых рынках, во многом определяется политикой в области лицензирования, включая перечень лицензий, требования к получению лицензий, процедуры лицензирования и возможности совмещения лицензий. Аналогичную роль выполняют нормы, регламентирующие сертификацию. По мнению ряда экспертов, в российской отрасли телекоммуникаций именно антиконкурентные нормы лицензирования и сертификации оборудования создают значительные препятствия для повышения эффективности использования ограниченных ресурсов. Немаловажное значение для конкуренции имеет перечень допустимых видов контрактов между участниками. Разрешает ли нормативная база в дерегулируемой отрасли долгосрочные двусторонние контракты или исключительно спотовые контракты или те и другие? Набор разрешенных контрактов может оказывать значительное влияние на распределение ожидаемых выигрышей между участниками рынка и, 15 соответственно, влияет на их поведение, что в конечном счете отразится и на результатах функционирования рынка в целом. Развитию конкуренции и одновременно повышению эффективности на дерегулируемых рынках может способствовать процесс «дополнения системы рынков». Конкуренция на «базовом» рынке дерегулируемой отрасли (рынке «физического» продукта или услуги) будет более эффективной, если нормативная база создает, помимо рынка продукции, рынок прав использования ключевых мощностей (возможность перепродажи прав доступа к инфраструктуре), а также если ограниченные ресурсы отрасли (например, радиочастотный спектр в телекоммуникациях) распределяются на основе действия рыночных механизмов, а не административных процедур. В этом контексте до сих пор процессы дерегулирования на российских рынках остаются слабыми. Ни в одной из отраслей пока нет вторичного рынка прав использования ключевых мощностей (вопрос о доступе к ключевым мощностям рассматривается более подробно в разделе 5). Права собственности на ограниченные ресурсы в отраслях остаются слабо специфицированными и распределяются на основе применения административных по преимуществу механизмов. Использование такого рода механизмов создает проблему непроизводительного использования ресурсов, связанного со значительной величиной такой разновидности трансакционных издержек как издержки влияния. 16 4. Проблема обособления естественно-монопольного и потенциально конкурентного компонента Как известно, существует дерегулируемых отраслях: три основных пути развития конкуренции в (1) конкуренция сетей; (2) конкуренция на одной сети; (3) конкуренция за сеть. Первый тип конкуренции означает, что развитие технологии сделало возможным появление конкурирующих сетей на месте одной, в этих условиях отрасль в значительной степени утрачивает признаки естественной монополии. Фактически это означает, что перестает выполняться одно из условий определения естественной монополии как особой структуры рынка, а именно – субаддитивность издержек. Конкуренция сетей существует в телекоммуникациях, в ограниченных масштабах возможна в отрасли железнодорожного транспорта (в случае развития так называемой “географической” конкуренции, которая возможна на территории с высокой плотностью железнодорожной сети) [Гуриев С., Питтман Р., Шевякова Е., 2003]. Второй из названных типов конкуренции предполагает, что существует единая сеть (иначе характеризуемая как “инфраструктура”), которая используется конкурирующими на рынке конечной продукции или услуг компаниями. Конкуренция в газовой отрасли или электроэнергетике возможна именно как конкуренция “на единой сети”. Аналогичная ситуации возникает и в сфере авиаперевозок, когда авиакомпании конкурируют за пассажиров и грузы, используя, используя одну и ту же инфраструктуру (аэропорты). Третий тип конкуренции существует в условиях, когда не только сеть может быть исключительно единой, но и когда она может использоваться только одним участником. В этом случае единственной формой конкуренции является конкуренция за право использования сетевой инфраструктуры (“конкуренция за рынок” вместо “конкуренции на рынке”) – например, конкуренция за концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также в сфере аэропортовых услуг. Безусловно, разграничение трех типов конкуренции является до известной степени условным. Как правило, в дерегулируемых отраслях естественных монополий возможны элементы всех трех способов развития конкуренции. Так, хотя в российских телекоммуникациях в соответствии с мировой тенденцией появление мобильной связи означало появление возможности “конкуренции сетей”, условием осуществления успешного бизнеса во многих сегментах рынка телекоммуникаций является возможность доступа (на «справедливых» и «недискриминационных» условиях) к сетям холдинга «Ростелеком». В то же время конкуренция хозяйствующих субъектов на рынке конечной продукции с использованием единой сети (инфраструктуры), вполне совместима с конкуренцией за сеть (как это имеет место, например, на авиатранспорте). 17 Однако важно, что три формы, а также три пути развития конкуренции ставят перед регулирующими органами, в том числе органами, ответственными за проведение конкурентной политики, задачи разного содержания и разной степени сложности. Так, второй тип конкуренции – конкуренции на единой сети, - требует создания в отрасли такой системы институтов, при которой независимые как друг от друга, так и от обслуживающего инфраструктурные мощности операторы могли использовать эти мощности на недискриминационных условиях. Третий тип конкуренции предполагает создание системы конкурсного отбора оператора инфраструктуры, которая не ограничивала бы доступ потенциальных операторов к участию в конкурсе, исключала бы сговор между потенциальными операторами и коррупцию в системе конкурсного отбора. Особенно остро проблемы выбора между альтернативными путями реформирования стоят в тех отраслях, где основной формой развития конкуренции является «конкуренция на одной сети». Центральный вопрос – выбор между двумя моделями организации: сохранение в отрасли вертикально интегрированной компании, на которую возлагается обязательство предоставлять доступ к естественномонопольному компоненту для независимых операторов на «справедливых и недискриминационных» условиях (иногда эту модель характеризуют как модель «неполного вертикального обособления»), либо вертикальное организационное обособление действующей компании, создание оператора сетевой инфраструктуры, с одной стороны, и компании, которой предстоит действовать в условиях конкуренции с остальными участниками рынка, – с другой. Существует множество критериев выбора между этими двумя институциональными альтернативами реформирования. Согласно одной из классификаций, основными критериями являются экономия от масштаба и экономия от ассортимента (выигрыш в издержках благодаря крупному производству и благодаря совместному оказанию инфраструктурных и конечных услуг), а также возможности дискриминации со стороны вертикально интегрированной компании в отношении новых участников рынка, и наконец, способность регулирующих органов предотвратить указанную дискриминацию [Питтман, 2003]. В том случае, когда действующая система регулирования не дает возможности предотвратить дискриминацию (антиконкурентные действия) со стороны вертикально интегрированной компании, повышаются сравнительные преимущества модели вертикального обособления, даже если последняя сопряжена с потерями производственной эффективности. Если же в этих условиях и модель вертикального обособления не может быть реализована в действующей институциональной среде, возникает угроза для результативности реформы как таковой. Таким образом, эффективная конкурентная политика является важнейшим условием результативной реформы в отраслях естественных монополий. Из сказанного не следует, что «конкуренция за сеть» не имеет существенного значения для повышения эффективности размещения ресурсов. Особенно актуальным данное направление конкурентной политики становится в случае реализации стратегии частно-государственного партнерства, в рамках которого развитие концессионных механизмов должно быть сопряжено с созданием адекватных стимулов для концессионеров, инвестирующих в специфические активы. 18 5. Ключевые мощности и политика определения порядка доступа к ключевым мощностям 5.1. Общие вопросы. Ключевыми называются такие мощности, использование которых является необходимым условием производства (оказания услуг) в данной отрасли и дублирование которых невозможно или нецелесообразно по техническим или экономическим причинам. Определение ключевых (иначе говоря, - «ограничивающих») мощностей соответствует представлению о мощностях и технологии, используемых в отраслях естественных монополий. Многие современные экономисты утверждают, что концепция ключевых мощностей является сугубо юридической и не несет в себе специфического экономического содержания. Однако нельзя не согласиться, по крайней мере, с тем, что понятие ключевых мощностей фиксирует острую проблему взаимодействия участников дерегулируемой отрасли. Поскольку оператор ключевых мощностей является в долгосрочном плане единственным участником (а точнее единственным поставщиком соответствующей услуги) «целевого рынка», условия использования ключевых мощностей продолжают оставаться объектом государственного регулирования. Регулируемая цена и другие регулируемые условия доступа к инфраструктурным мощностям предопределяют интенсивность конкуренции на потенциально конкурентных рынках. Чем дешевле и проще доступ независимых операторов к ключевым мощностям, тем ниже будут барьеры входа на потенциально конкурентный рынок, и при прочих равных условиях – интенсивнее конкуренция и ниже цены для конечных потребителей. Вместе с тем, при регулировании цены использования ключевых мощностей возникают по крайней мере две вида рисков. 1. Если цена устанавливается на слишком низком уровне, оператор инфраструктурных мощностей не получает достаточной компенсации износа этих мощностей. При этом возникает угроза долгосрочной эффективности в отрасли. Кроме того, установление тарифов присоединения на слишком низком уровне лишает независимых операторов стимулов к развитию «конкуренции сетей»: они получают стимулы исключительно к использованию существующих ключевых мощностей традиционного оператора, не инвестируя в создание собственных сетей. Строго говоря, данный риск корреспондирует с проблемами использования ограниченных ресурсов в режиме свободного доступа (сверхиспользование и исчерпание). 2. Если цена устанавливается на слишком высоком уровне, по сравнению с эффективным равновесием ограничивается вход и конкуренция на рынке. При этом в условиях асимметрии информации об издержках оператора инфраструктурных мощностей, перед регулирующими органами встают принципиально те же проблемы, что и в рамках определения тарифов на конечную продукцию на регулируемых рынках естественных монополий. 19 Регулирование цены и процедурных условий присоединения становится особенно сложной задачей в том случае, если вертикальное обособление участников рынка является неполным. Представим, что тарифы на использование инфраструктуры устанавливаются таким образом, чтобы обеспечить безубыточность. Тогда вертикально интегрированная компания получает всю прибыль на рынке конечной продукции (услуг), и предоставление доступа к сетевой инфраструктуре для независимых участников рынка (то есть вытеснение компании с рынка конечной продукции) означает сокращение ее прибыли. Очевидно, получая регулируемую цену, установленную на уровне средних издержек, вертикально интегрированный оператор будет прилагать все усилия, чтобы отказать независимым участникам рынка в доступе к ключевым мощностям. Какую цену должна получить вертикально интегрированная компания за использование ключевых мощностей, чтобы при этом ее положение по крайней мере не ухудшалось? Один из вариантов ответа на этот вопрос дает известное «правило Баумоля-Уиллига» или «правило составного эффективного ценообразования» (efficient component pricing rule), которое предписывает определение цены доступа как суммы явных издержек по предоставлению доступа и альтернативных издержек (в виде упущенной прибыли) предоставляющей доступ компании. Как нетрудно заметить, если усиление конкуренции должно приводить к снижению экономической прибыли в конкретном сегменте рынка, эффективная цена доступа превышает ту сумму, которую готов уплатить за доступ новый оператор, предоставляющий услуги с теми же издержками, что и оператор традиционный. В свою очередь, максимальная цена доступа, которую готов уплатить новый оператор, ниже эффективной платы за доступ, предотвращающей ограничение доступа со стороны компании, контролирующей естественно-монопольный компонент. Логика модели Баумоля-Уиллига убедительно показывает, что для обеспечения эффективного режима доступа к ключевым мощностям необходимы регулирование и контроль не только цен, но и процедур доступа. Даже если включить в цену доступа, помимо текущих затрат, амортизацию и компонент, необходимый для покрытия инвестиционных потребностей, в общем случае контролирующий доступ к ключевым мощностям участник рынка будет заинтересован в создании препятствий доступа. В свою очередь, тот уровень цены, который обеспечивает заинтересованность в предоставлении ключевых мощностей, делает вход на рынок и осуществление деятельности невыгодным для новых участников – если только последние не обладают по сравнению с традиционным оператором преимуществом в издержках или качестве продукции (услуг). Последний результат зачастую рассматривается в качестве дополнительного выигрыша от применения принципа составного эффективного ценообразования – его применение гарантирует, что на рынок входят только участники, обладающие преимуществами по сравнению с традиционным оператором. Иными словами, применение правила Баумоля-Уиллига обеспечивает производственную эффективность участников потенциально конкурентного рынка. Однако вспомним главную идею развития дерегулирования рынков естественных монополий: развитие конкуренции приносит дополнительные выигрыши даже при отсутствии у новых участников преимуществ в издержках. В этом контексте применение правила БаумоляУиллига предъявляет слишком сильные требования к новым участникам потенциально конкурентных рынков. Регламентация процедур предоставления доступа к ключевым мощностям должна включать по крайней мере: Процедуры определения тарифа на использование ключевых мощностей; 20 Процедуры бухгалтерского учета и раскрытия информации об издержках вертикально интегрированной компании (правило раздельного учета); Процедуры подписания и выполнения договора; Процедуры доступа к информации об условиях договора по поводу использования ключевых мощностей между различными участниками рынка; Процедуры разрешения конфликтов между участниками рынка по поводу использования ключевых мощностей. Мировой опыт государственного регулирования в сфере естественных монополий показывает, что разработка типового договора на использование ключевых мощностей – один из важнейших инструментов повышения эффективности контрактных отношений. Само присутствие в нормативно-правовой базе, равно как и содержание указанных норм способно оказывать существенное воздействие на перспективы развития конкуренции в отрасли. Каким же образом решаются вопросы определения условий использования ключевых мощностей в российском законодательстве? Как правило, в российском законодательстве, регулирующем условия доступа к ключевым мощностям, можно выделить три группы актуальных для решения вопросов об использовании ключевых мощностей норм: (1) нормы антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях, к которому участники сделки могут апеллировать при выработке условий доступа и в особенности – при разрешении конфликтов, связанных с условиями доступа; (2) нормы отраслевого законодательства о естественных монополиях, которые прямо регулируют условия доступа к ключевым мощностям (порядок ценообразования, процедуру выработки условий договора, разрешения разногласий в связи с условиями доступа и т.д.); (3) нормы отраслевого законодательства о естественных монополиях, которые определяют полномочия традиционного участника рынка (распоряжающегося ключевыми мощностями) и регулирующего органа в отношении остальных участников рынка. Формы злоупотребления доминирующим положением описываются в статье 5 закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Законом «Об изменениях и дополнениях к федеральному закону «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»» № 122-ФЗ от 9 октября 2002 г. характеристика форм злоупотребления доминированием была изменена. В прежней редакции закона в качестве формы злоупотребления доминирующим положением рассматривалось «создание препятствий доступу на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам». В новой редакции к формам злоупотребления доминирующим положением отнесено «создание условий доступа на товарный рынок, обмена, потребления, приобретения, производства, реализации товара, которые ставят один или несколько хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другим или другими хозяйствующими субъектами (дискриминационные условия)». 21 В действующем законе «О естественных монополиях» – который в принципе мало соответствует задачам развития конкуренции на соответствующих рынках, специальные нормы о регламентации условий использования ключевых мощностей отсутствуют. Рассмотрим, каким образом регламентируются условия использования ключевых мощностей в законодательстве различных отраслей естественных монополий (на примере отдельных норм законодательства о телекоммуникациях, о железнодорожном транспорте и о транспортировке газа). В российском законодательстве проблемы условий доступа к ключевым мощностям решаются по-разному для различных дерегулируемых отраслей и при этом, как правило, решаются в самом общем виде, что нельзя считать удовлетворительным, принимая во внимание тот уровень требований, который предъявляется к механизмам улаживания конфликтов в сферах с использованием ключевых мощностей. В дерегулируемых отраслях отсутствуют четкие и подробные методики раздельного учета по видам затрат, который позволял бы регулирующим органам идентифицировать те типы затрат, которые должны покрываться тарифами на присоединение. Отсутствуют и широко известные методики определения «экономически обоснованных затрат» (которые в мировой практике идентифицируются с показателями долгосрочных добавочных издержек – total long run incremental cost). За исключением телекоммуникаций, участники рынка не располагают типовыми договорами на присоединение. Отсутствует система оперативного разрешения конфликтов по поводу присоединения. Все это возлагает дополнительные издержки на новых независимых участников рынка, и при прочих равных условиях сдерживает развитие конкуренции. Рассмотрим проблемы использования ключевых мощностей и порядка доступа к ним в сфере транспортировки газа, телекоммуникациях и на железнодорожном транспорте более подробно. 5.2. Телекоммуникации Принятый в 2003 году закон РФ «О связи» (Закон Российской Федерации «О связи» № 126-ФЗ от 7 июля 2003 г.) содержит специальную главу, которая посвящена вопросам присоединения сетей (глава 4). Операторы обязываются предоставлять услуги присоединения в соответствии с Правилами, утверждаемыми Правительством РФ (ст.18). Закон указывает на те вопросы, решение которых должно быть регламентировано указанными Правилами. Специальных механизмов досудебного разрешения конфликтов по поводу условий присоединения не предполагается: конфликты должны разрешаться в судебном порядке. Договор о присоединении к сетям 25 оператора, занимающего существенное положение на сети электросвязи , определяется 25 Необходимо отметить, что закон дает достаточно механистичное определение такой категории оператора: «оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования – оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее чем 25% монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем 25% трафика». При таком определении возникает потенциальная опасность ошибок как первого, так и второго рода: можно вывести оператора, фактически распоряжающегося ключевыми мощностями, из-под действия соответствующих норм, и отнести к операторам, «занимающим существенное положение», участников рынка, неспособных 22 как публичный договор, который должен соответствовать требованию недискриминационности, понимаемой как равные условия присоединения сетей электросвязи и пропуска трафика для операторов связи, оказывающих аналогичные услуги (ст.19 п.1). В понятие недискриминационности включаются в том числе и обязательства по предоставлению информации. Правила присоединения к сетям доминирующего оператора также утверждаются Правительством РФ. В то же время это требование во многом девальвируется положением о том, что на основании вышеуказанных Правил занимающие существенное положение на сети связи операторы самостоятельно разрабатывают условия присоединения (ст.19 п.3). Отраслевой орган, обнаружив несоответствие разработанных условий нормативно-правовым актам и принципам недискриминационности, имеет право направить мотивированное предписание об устранении указанных несоответствий. Отметим, что подобная система не соответствует лучшей мировой практике, предоставляя (1) слишком большие полномочия самому оператору; (2) возлагая контроль соблюдения принципа недискриминационности на отраслевой орган (в отличие от антимонопольного или специального независимого органа власти). Занимающие существенное положение операторы обязуются публиковать условия присоединения и изменять их не чаще одного раза в год (ст.19 п.3). Законом устанавливается неэффективное, на наш взгляд, правило, в соответствии с которым занимающий существенное положение оператор в случае отказа может быть принужден к выполнению своих обязательств исключительно по суду (ст.19 п.4). Лучшая мировая практика предоставляет возможность принятия окончательного (в случае отказа от обжалования операторами) решения в рамках квазисудебной процедуры независимым регулирующим органом. Отличия очевидны: российский закон возлагает издержки по судебному иску на независимого оператора, а не на сторону, заинтересованную в отмене решения регулирующего органа (с высокой вероятностью этой стороной будет являться именно занимающий существенное положение оператор). Закон РФ определяет принцип государственного регулирования цен на услуги присоединения к сетям занимающего существенное положение оператора на уровне его долгосрочных издержек и обоснованной нормы прибыли (что может расцениваться как некоторый аналог применения «efficient component pricing rule», подвергаемый критике в современной экономической теории и почти не используемый на практике). Хотя по сравнению с ранее действовавшей нормативной базой (где вообще не ставилась проблема условий присоединения к сетям занимающего «существенное положение» участника), новый закон «О связи» делает существенный шаг вперед, тем не менее недостатки действующей нормативной базы заставляют усомниться, что вопросы о присоединении могут быть достаточно хорошо разрешены на основе законодательства. Фактором, препятствующим эффективному присоединению, может стать отсутствие независимого органа, на который было бы возложено разрешение конфликтов по поводу присоединения. Фактически в качестве независимого органа рассматривается Правительство РФ, к компетенции которого отнесена только выработка Правил – что, очевидно, не может заменять вынесения конкретных решений по поводу присоединения. ограничивать вход других участников. Нетрудно заметить, что вероятность ошибок первого и второго рода зависит от корректности определения географических границ релевантного рынка. Еще более важно то обстоятельство, что традиционный оператор получает возможность ограничения конкуренции не потому, что его доля на рынке высока, а потому, что он контролирует условия доступа к ключевой для телекоммуникационных операторов мощности. 23 5.3. Транспортировка газа В ряде случаев в законодательство прямо включены нормы, которые создают препятствия эффективному решению проблем доступа для независимых участников рынка. Одним из примеров может служить законодательство о транспортировке газа. В законе «О газоснабжении в Российской Федерации» № 69-ФЗ от 31 марта 1999 года в ст.27 указывается: «…Собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым организациям, осуществляющим деятельность на территории Российской Федерации, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Порядок доступа описывается «Положением об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром»», принятым Постановлением Правительства РФ № 858 от 14 июля 1997 г. и «Положением об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям», принятым постановлением № 1370 от 24 ноября 1998 г. В соответствии с первым из документов, условиями, на которых предоставляется доступ к магистральной сети «Газпрома», выступают: • наличие свободных мощностей от места подключения до места отбора газа, • соответствие качества и параметров поставляемого газа техническим требованиям, наличие подводящих газопроводов и газопроводов-отводов с пунктами учета и контроля качества газа, • наличие документов, подтверждающих права собственности на газ, • наличие у пользователя подтверждения от покупателя или потребителя газа о готовности к приему заявленного объема газа (пп. 5 и 9). Последнее из названных условий является потенциально опасным для развития конкуренции, существенно снижая стимулы независимых участников рынка заключать сделки о поставках. До заключения договора о транспортировке газа все затраты на его приобретение являются безвозвратными. Наличие безвозвратных издержек делает участников сделки – продавца и/или покупателя, - уязвимыми в переговорах с владельцем газотранспортных мощностей. В свою очередь, необходимость осуществлять безвозвратные расходы снижает заинтересованность в заключении сделки между участниками, независимыми от газотранспортной системы. Именно поэтому в мире широко распространена практика одновременного в буквальном смысле слова подписания договора о продаже газа между продавцом и покупателем, и договора о транспортировке не связанной с ними компанией. Конкретный формат договоров на транспортировку газа определяются ОАО «Газпром» самостоятельно (п.13), в то время как цены подлежат государственному регулированию. Обратим внимание, что свободная форма договора об использовании ключевых мощностей сама по себе противоречит принципам, на которых основана «лучшая мировая практика». Единая ставка тарифа используется только в договорах на транспортировку газотранспортных организаций ОАО «Газпром» с независимыми организациями. Для оплаты услуг газотранспортных организаций ОАО «Газпром» по транспортировке собственного газа используются внутренние расчетные тарифы. Таким образом, принцип недискриминационных цен ограничивается только группой независимых участников рынка, не распространяясь на контракты транспортировки 24 собственных подразделений вертикально интегрированных компаний. Для газовой отрасли в гораздо большей степени, чем для телекоммуникаций характерна такая слабость нормативной базы доступа к ключевым мощностям, как недостаточная детализация порядка взаимодействия сторон при выработке условий контракта (в частности, объема и сроков транспортировки, порядка оплаты и т.д.). Заключение договора на приобретение газа как обязательное условие договора о транспортировке снижает эффективность, как и любые издержки, безвозвратность которых создается искусственно. Упомянутые проблемы в значительной мере обусловлены спецификой трансакций в сфере транспортировки газа, а точнее так называемой временной специфичности, предполагающей синхронизацию нескольких действий. В этом случае возникают повышенные требования как к степени полноты договора, который заключается между независимыми организациями и газотранспортной компанией, так и к механизму разрешения споров, который предполагает соответствие таким требованиям как: (1) оперативность, (б) адекватность (то есть с учетом специфики взаимоотношений между участниками договора), (в) конструктивность (что связано с направленностью такого механизма не столько на наказание одной из сторон, сколько на поиск компромисса). 5.4. Железнодорожный транспорт Рассмотрим, как решается вопрос недискриминационного доступа в нормативной базе железнодорожного транспорта26. Закон РФ «О железнодорожном транспорте» указывает в качестве одной из основ функционирования отрасли: «Доступ к инфраструктуре предоставляется перевозчиком на недискриминационной основе, предусматривающей равные условия оказания услуг по использованию инфраструктуры перевозчиками независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности» (ст.14). Нормы предоставления доступа должны содержаться в специальных «Правилах недискриминационного доступа», утверждаемых Правительством РФ. Закон определяет только требования к содержанию правил недискриминационного доступа к инфраструктуре (принципы доступа к инфраструктуре, очередность доступа в условиях ограниченной пропускной способности, порядок предоставления информации об оказываемых услугах доступа к инфраструктуре, порядок рассмотрения жалоб и заявлений). В законе не определены границы организационного и финансового разделения внутри вертикально интегрированного оператора железнодорожного транспорта функций, связанных с обслуживанием инфраструктуры, с одной стороны, и обслуживанием подвижного состава, с другой. В свою очередь, Правила недискриминационного доступа, утвержденные Постановлением Правительства РФ № 710 от 25 ноября 2003 г. не содержат, на наш взгляд, существенного уточнения принципов недискриминационного доступа. Решение 26 В принципе реализуемость принципа недискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта сама по себе является спорным вопросом, равно как и сравнительные преимущества модели вертикального обособления в качестве модели развития конкуренции в отрасли железнодорожного транспорта. Однако именно вертикальное обособление закреплено в концепции реформы, а для реализации этой модели возможность доступа к ключевым мощностям транспорта необходима. 25 о доступе принимается оператором железнодорожного транспорта, основания для отказа в предоставлении доступа утверждаются отраслевым органом, разрешение конфликтов возлагается на антимонопольный орган (причем в соответствии с антимонопольным, а не отраслевым законодательством) либо на суды. Как уже указывалось, применение процедур антимонопольного законодательства (предназначенного для решения «традиционных» проблем антиконкурентного поведения), скорее всего, является недостаточно эффективным (к этому вопросу мы вернемся ниже). Возложение издержек судебной процедуры на независимых участников рынка может служить важным фактором, сдерживающим их участие в конкуренции. Чрезмерная лаконичность разработанного документа подразумевает, что все конкретные вопросы, связанные с предоставлением доступа, фактически остаются нерегламентированными и решаются практически по усмотрению оператора железнодорожного транспорта. 26 6. Изменение тарифного регулирования для развития конкуренции На перспективы конкуренции оказывают воздействие несколько аспектов тарифного регулирования в дерегулируемых отраслях. Во-первых, сфера тарифного регулирования должна перемещаться с регулирования тарифов на конечные услуги на регулирование тарифов на услуги инфраструктуры (ключевых мощностей). Сохранение регулирования конечных тарифов одновременно с тарифами на услуги инфраструктуры – как это характерно, например, для железнодорожного транспорта и электроэнергетики, - ограничивает масштабы конкуренции. Во-вторых, стабильность тарифного регулирования приобретает в дерегулируемых отраслях еще большее значение. Потенциально новые участники рынка должны принимать решения об инвестировании в отрасль, опираясь на обоснованные оценки затрат на использование ключевых мощностей. В этом контексте временной интервал тарифного регулирования в России - один год, - безусловно, является слишком непродолжительным. Кроме того, сама практика регулирования такова, что не дает оснований для прогнозов будущих решений регулирующих органов. В связи с определением временного интервала тарифного регулирования следует еще раз поднять вопрос о стимулирующем и затратном тарифообразовании. Если субъект естественной монополии окажется в ситуации, когда издержки доказательства обоснованности затрат, компенсируемых через цену (тариф), незначительны, то в конечном счете тарифы будут изменяться в зависимости от способности хозяйствующего субъекта доказать регулятору обоснованность затрат. В отличие от затратного, стимулирующее ценообразование предполагает, что механизм ценообразования настроен таким образом, что позволяет предсказуемым образом распределять выгоды от повышения производственной эффективности производства услуг субъектом естественной монополии между ним и потребителями с учетом изменений внешних обстоятельств (темпами инфляции) и при условии соблюдения требований к качеству услуг. Однако последовательное применение стимулирующего ценообразования не позволяет «страховать» производителей от рисков повышения цен ресурсов и, соответственно, издержек. С другой стороны, стимулирующее ценообразование не позволяет изымать у производителей ренту, созданную благодаря превышению установленного тарифа над издержками на единицу продукции. Напротив, затратное тарифообразование позволяет (если пренебречь асимметрией информации об издержках между производителем и регулирующим органом) как полностью изъять получаемую ренту, так и страховать производителей от изменения цен ресурсов. Таким образом, выбор между элементами затратного и стимулирующего ценообразования является компромиссным, и зависит в том числе от внешних рисков, воздействующих на цены ресурсов естественных монополий. В этом контексте необходимо отметить, что регулирование тарифов в России развивается в направлении «повышения обоснованности тарифов» (то есть увеличения затрат на контроль со стороны регулирующих органов) и практически не использует 27 элементы стимулирующего регулирования. В частности, поэтому субъекты естественных монополий не обладают достаточными стимулами к понижению затрат, а рост тарифов на их продукцию (услуги) является важным источником инфляции издержек. Среди проблем обоснованности тарифов важное место занимают цены на используемые ресурсы. При затратном тарифообразовании единственный (безальтернативный) поставщик сырья действует в условиях, аналогичных мягким бюджетным ограничениям, что естественно сопровождается удорожанием потребляемой продукции и ростом издержек. В России проблема усугубляется укоренившейся традицией «участия менеджеров в издержках» как способа получения доходов от использования прав собственности. Мировая практика свидетельствует, что контроль обоснованности не только тарифов, но и цен на используемые ресурсы является задачей, практически неразрешимой для регулирующего органа. Альтернативой повышения издержек регулирования является введение нормы об обязательности конкурсных закупок продукции субъектами естественных монополий. Например, в ЕС закупки естественных монополий регулируются тем же набором правил, что и закупки продукции и услуг для государственных нужд. Законодатель исходит из того, что конкуренция в торгах должна приводить к понижению цен закупаемой продукции, а наибольшими стимулами контроля за соблюдением правил конкурсных закупок обладают фактические и потенциальные поставщики, на которых фактически перекладывается часть затрат регулирующего органа. Отсутствие нормы об обязательности конкурсных закупок субъектов естественных монополий в России (а также набора правил, регулирующих эти закупки) неизбежно снижает производственную эффективность в отраслях естественных монополий. Еще одной важной проблемой тарифного регулирования является ликвидация перекрестного субсидирования. Перекрестное субсидирование само по себе наносит ущерб аллокативной эффективности, однако в дерегулируемых отраслях оно оказывает несопоставимо большее отрицательное воздействие на стимулы участников рынка27. Перекрестное субсидирование в регулируемой отрасли предполагает, что традиционный оператор взамен предоставления услуг или продукции по низким ценам «льготным категориям» имеет возможность получать прибыль (или по крайней мере компенсировать понесенные убытки) на рынке с более высокими тарифами. Дерегулирование цен на конечном рынке – или по крайней мере, на отдельных сегментах, - при сохранении обязанности обслуживать четко определенный круг потребителей по низким тарифам, создает для традиционного оператора возможность возникновения некомпенсированных убытков. В случае, если традиционный оператор в период дерегулирования остается вертикально интегрированной компанией, подобная коллизия создает необходимость ограничивать вход на сегменты рынка с высоким спросом (возможностью получения прибыли) для компенсации убытков. В связи с обслуживанием «льготных» категорий участников в дерегулируемых отраслях возникают те же проблемы, что и в связи с необходимостью организации предоставления так называемых «универсальных услуг». 27 Более того, в условиях единственной вертикально интегрированной регулируемой компании перекрестное субсидирование, рассматриваемое как разный уровень отклонения тарифов от предельных издержек, может оказывать даже положительное воздействие на конкуренцию. В частности, Ф.Хуберт показал, что перекрестное субсидирование в российской электроэнергетике оказывает не отрицательное, а положительное влияние на эффективность [Хуберт2002]. 28 7. Проблемы предоставления универсальных услуг в дерегулируемых отраслях Понятие «универсальной услуги» относится в первую очередь к отрасли телекоммуникаций. Однако и в других отраслях естественных монополий существуют подобные проблемы. Они ассоциируются в первую очередь с деятельностью по расширению сетей, с введением новых услуг, с выполнением обязательств по ранее заключенным контрактам и т.д. Во всех случаях речь идет о выполнении таких работ или оказании услуг, которые в новых условиях дерегулируемой отрасли сами по себе являются убыточными. Осуществление убыточной деятельности традиционными операторами в отраслях естественных монополий является основой взаимоотношений с регулирующими органами (или правительством) типа qui pro quo. В обмен на предоставление универсальных услуг или обслуживания по льготным тарифам, убыточным для традиционного оператора, регулирующий орган ограничивает вход на потенциально конкурентные рынки, где традиционный оператор компенсирует свои потери. В условиях дерегулируемой отрасли возникают различные институциональные альтернативы предоставления универсальной услуги. Первая группа альтернатив связана с созданием специального фонда на компенсацию затрат на предоставление универсальных услуг. Существуют различные пути как наполнения, так и распределения средств подобного фонда. Этот фонд может формироваться как часть государственного бюджета либо из взносов действующих на рынке операторов. Безусловно, с нормативной точки зрения первый из вариантов предпочтительнее, однако в условиях слабой бюджетной дисциплины второй может оказаться более реализуемым. Распределяться средства специального фонда могут как «традиционно» - в пользу вертикально интегрированной компании, на которую возлагаются обязательства по выполнению универсальной услуги, так и на конкурсной основе (мировая практика знает примеры успешного тендера между телекоммуникационными операторами на предоставление универсальной услуги). Альтернативным методом финансирования универсальной услуги является так называемое «обременение лицензий» действующих на рынке операторов. Суть такого рода обременений сводится к включению в условия лицензийобязательств о предоставлении определенного объема универсальные услуг. Соотношение эффективности указанных альтернатив оказывается нетривиальным. С одной стороны, специальный фонд финансирования универсальной услуги выглядит очевидно более предпочтительным, если он распределяется на конкурсной основе. С другой стороны, например, такой фонд, финансируемый за счет квазиналоговых сборов с операторов в пользу традиционной вертикально интегрированной компании, может оказаться даже менее эффективной альтернативой, нежели обременение лицензий. В случае обременения лицензий операторы по крайней мере сохраняют стимулы к достижению производственной эффективности, в то время как подобные стимулы у вертикально интегрированной компании, финансируемой на основе принципа «издержки плюс», оказываются гораздо более слабыми. 29 8. Полномочия регулирующих органов в дерегулируемых отраслях Какой орган способен наиболее эффективно решать указанные выше задачи, возникающие в дерегулируемой отрасли? Иначе говоря, как должны распределяться полномочия между «традиционным» отраслевым органом (существовавшим до начала реформы в отрасли), вновь созданным специальным независимым органом и антимонопольным органом. Обычно считается, что отраслевое министерство не способно разрешить все указанные выше проблемы в дерегулируемых отраслях. Причины кроются как в целевых установках отраслевого органа регулирования, так и в истории его взаимодействия с субъектом естественных монополий. В цели традиционного регулирующего органа (министерства) входит достижение высоких темпов развития отрасли. В том случае, если внедрение конкуренции хотя бы в краткосрочной перспективе угрожает росту количественных показателей (в первую очередь традиционного оператора), отраслевой орган может быть объективно не заинтересован в ее ускоренном развитии. Вместе с тем, не бывает правил без исключений: мировая практика знает примеры успешного осуществления конкурентной политики со стороны отраслевого регулирующего органа (лишь один из таких примеров – Федеральная комиссия по телекоммуникациям США и развитие конкуренции на этом рынке). Альтернативой отраслевому регулирующему органу является либо независимый орган, на который возлагаются полномочия по контролю за выполнению правил доступа к ключевым мощностям, по разрешению конфликтов между участниками рынка, по тарифному регулированию, либо антимонопольное ведомство. По характеру полномочий антимонопольный орган в меньшей степени подвержен конфликту между различными целями регулирования. Одновременно считается, что в отношении антимонопольного органа опасность появления симптомов «захвата регулятора» существенно ниже. В то же время антимонопольный орган может не располагать достаточными ресурсами для решения весьма специфичных для отрасли задач. Поэтому наиболее радикальное реформирование естественных монополий обычно сопровождается созданием специального регулирующего органа, полномочия которого соответствуют целям развития конкуренции и при этом не связаны с финансовым положением и экономическими результатами отрасли. Типичным примером служит Великобритания, где подобные регулирующие органы были созданы во всех отраслях естественных монополий – OFTEL (Office of Telecommunications), OFGAS (Office of Gas Supply), OFFER (Office for Electricity Regulation), ORR (Office of the Rail Regulator), OFWAT (Office of Water Services)28. Вместе с темсуществуют и примеры успешного выполнения функций подобного независимого агентства антимонопольным органом. Однако необходимо подчеркнуть, что ошибочна и опасна точка зрения о том, что антимонопольный орган может успешно 28 Позднее OFGAS и OFFER были объединены в один регулирующий орган - OFGEM (Office of Gas and Electricity Markets) 30 содействовать развитию конкуренции в дерегулируемых отраслях исключительно на основе применения антимонопольного законодательства. Антимонопольное регулирование как направление государственной экономической политики (рассматриваемое как государственное вмешательство в экономику ex post) обладает существенными отличиями от конкурентной политики в дерегулируемых отраслях (которая требует вмешательства для создания условий конкуренции ex ante). Мировой опыт реформирования телекоммуникаций предоставляет пример того, с какими проблемами сталкивается модель содействия развитию конкуренции на основе применения традиционного антимонопольного законодательства. В Новой Зеландии правовая основа регулирования отрасли в условиях внедрения конкуренции носила очень общий характер. Основным нормативным актом служил закон «О торговле» 1986 года, а регулирование сектора телекоммуникаций было возложено на Комиссию по торговле и суды. Было принято немного норм отраслевого характера, с весьма ограниченной сферой применения. Очень скоро стало очевидно, что существующих норм отраслевого характера недостаточно для эффективного разрешения конфликта. В частности, условие заключения с подразделениями договора как с независимыми операторами компанией Telecom так и не было выполнено. Для разрешения разногласий стороны часто обращались в суды. Ряд вопросов с помощью судов решался достаточно хорошо. Однако суды оказались не в состоянии предоставить решение вопросов, связанных с условиями присоединения. Иск потенциального конкурента – компании Clear – к компании Telecom рассматривался судами разной инстанции в течение пяти лет; суды выносили различные решения, и по истечении пяти лет участники конфликта не получили четкого предписания. Для российских дерегулируемых отраслей характерно несколько недостатков моделей распределения полномочий между различными регулирующими органами. Наиболее часто упоминаемый из них – отсутствие независимых регулирующих органов, полномочия которых соответствовали бы исключительно целям развития конкуренции, а также недостаточно высокая роль антимонопольных органов. В свою очередь, отраслевые органы регулирования обладают очень широкими полномочиями в определении правил взаимодействия участников рынка, доступа на рынок, размещения ограниченных ресурсов отрасли. Замена независимого органа (в соответствии со стандартами лучшей мировой практики) правилами, принимаемыми правительством (рассматриваемое в качестве независимого органа) не выглядит равноценной, поскольку правительство как таковое (в отличие от специализированного органа) с меньшей вероятностью располагает экспертными ресурсами для того, чтобы оценить экономические последствия конкретных норм и требований к участникам рынка. Однако существует и другая проблема – антимонопольному органу предписывается осуществлять конкурентную политику в дерегулируемых отраслях, опираясь исключительно на традиционное антимонопольное законодательство. Например, нормы о недискриминационном доступе к инфраструктуре железнодорожного транспорта (Постановление № 710 от 25 ноября 2003 г.) неадекватны лучшей мировой практике, вводя процедуру рассмотрения исков «в соответствии с правилами рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства» (п.17), что по крайней мере существенно повышает издержки разрешения конфликтов как для участников рынка, так и для регулирующих органов. С одной стороны, антимонопольное законодательство не содержит и не должно содержать норм, предназначенных для осуществления государственной политики в дерегулируемых отраслях. С другой стороны, даже в соответствии с упомянутым Постановлением, 31 антимонопольный орган, например, не обладает полномочиями в получении необходимой для разрешения конфликта информации, в отличие от федерального исполнительного органа в области железнодорожного транспорта. Последний, в свою очередь, в соответствии с указанным Постановлением обязан хранить коммерческую тайну, что автоматически делает получение информации по каналам взаимодействия исполнительных органов проблематичным. Выводы и рекомендации Завершая изложение комплекса вопросов, относящихся к развитию конкуренции в дерегулируемых отраслях с естественно монопольным компонентом, необходимо еще раз указать на то, что рассмотренные выше аспекты реформы отрасли естественных монополий не заменяют друг друга, а являются дополняющими. Отсутствие лишь одного из элементов эффективного регулирования может оказаться решающим фактором, определяющим неудачу реформирования. 1. Адекватное понимание природы «естественной монополии» как особых условий экономических обменов предполагает, с одной стороны, идентификацию специфики барьеров входа на «целевые рынки», которые сопряжены с такими явлениями как субаддитивность издержек при насыщении спроса и значительные масштабы безвозвратных расходов, связанных в том числе со специфичностью ресурсов. С другой стороны, развитие конкуренции требует работающих механизмов, позволяющих переключаться с одного режима регулирования на другой, а также в случае необходимость отказывать от прямого государственного регулирования. 2. Развитие конкуренции в отраслях с естественно монопольным компонентом предполагает не только идентификацию потенциально конкурентных сфер, но и разработку нового механизма регулирования, учитывающего специфику данных отраслей. Особое значение приобретает совершенствование нормативно-правовой базы, поскольку в переходный период значение норм и правил повышается и по сравнению с моделью государственного регулирования естественных монополий, и по сравнению с более зрелыми конкурентными рынками. 3. Конкурентная политика в дерегулируемых отраслях предполагает не просто отказ от использования части инструментов государственного вмешательства, а замещение одного набора инструментов другим – в меньшей степени искажающем стимулы участников рынка. В первую очередь речь идет об определении правил входа на рынок, а также набора контрактов, которые разрешено использовать участникам рынка. В этом направлении нормы, регулирующие поведение участников потенциально конкурентных рынков в России, как правило, требуют гораздо более полной спецификации. 4. Необходимо учитывать сравнительные преимущества и изъяны различных альтернатив развития конкуренции в дерегулируемых отраслях: конкуренцию между сетями, на сети и за сеть. Применительно к России это означает уточнение принципов реформирования железнодорожного транспорта (предусматривается ли вертикальное разделение компании «Российские железные дороги», и если да, то в течение какого периода), принципов развития конкуренции в телекоммуникациях (в каких сегментах целесообразно развитие «конкуренции сетей» и каким образом это должно отражаться в нормативных документах), а также перспектив развития других отраслей, в которых присутствует естественно монопольный компонент. 5. Механизм доступа к ключевым мощностям должен быть основан не только на процедурах определения тарифа на использование ключевых мощностей, но и на процедурах бухгалтерского учета и раскрытия информации об издержках вертикально интегрированной компании; на процедурах подписания и выполнения договора; 33 процедурах доступа к информации об условиях договора по поводу использования ключевых мощностей между различными участниками рынка; процедурах разрешения конфликтов между участниками рынка по поводу использования ключевых мощностей. На данный момент указанные принципы в процессе реформирования отраслей с естественно монопольным компонентом соблюдаются недостаточно полно. Регулирующие доступ к ключевым мощностям нормы требуют гораздо более подробной спецификации, конфликты по поводу соблюдения этих норм должны разрешаться в рамках менее затратной, по сравнению с судебным разбирательством, процедуры, и издержки такого разбирательства – по крайней мере на период начальной стадии развития конкуренции, - должны быть сняты с новых участников потенциально конкурентных рынков. 6. В числе основных направлений реформы тарифного регулирования следует отметить смещение объекта регулирования в сторону регулирования платы за услуги инфраструктуры (ключевые мощности), обеспечение стабильности регулирования (особенно интервалов между пересмотром уровня тарифов), минимизацию негативных эффектов, связанных с перекрестным субсидированием (отказ от перекрестного субсидирования там, где это возможно; упорядочение и повышение уровня прозрачности перекрестного субсидирования там, где отказаться от него нет достаточных оснований). Важным источником повышения «обоснованности» тарифов является внедрение обязательности закупок субъектами естественных монополий на конкурсной основе. В то же время необходимо отметить, что неизбежная ограниченность возможностей контроля тарифов со стороны регулирующих органов требует существенно большего использования в России инструментов стимулирующего регулирования. 7. Существует три альтернативы в ситуации выбора регулирующего органа в дерегулируемых отраслях: отраслевой орган регулирования, независимый регулятор, а также антимонопольный орган. Как правило, действенная система регулирования в дерегулируемы отраслях опирается либо на антимонопольный орган, либо на специализированного регулятора. В отечественной системе государственного регулирования органы, отвечающие за развитие конкуренции в соответствующих дерегулируемых отраслях естественных монополий, не предусмотрены. В этой связи выглядит необходимым увеличение полномочий (и соответствующих ресурсов) Федеральной антимонопольной службы. 34 Литература 1. Авдашева С.Б., Розанова Н.М., Калмычкова Е.Н. Политика поддержки конкуренции: антимонопольное регулирование и реструктуризация в отраслях естественных монополий. М., Новый учебник, 2004. 1. Авдашева С.Б., Тамбовцев В.Л., Шаститко А.Е. (ред.) Российские телекоммуникации: проблемы и перспективы развития конкуренции. М., ТЕИС, 2003 2. Гуриев С., Питтман Р., Шевякова Е. Конкуренция вместо регулирования: предложения по реструктуризации железнодорожного транспорта на третьем этапе структурной реформы. ЦЭФИР, 2003. http://www.cefir.org/Papers/comp_vs_reg.pdf 3. Королькова Е.И. Естественная монополия: регулирование и конкуренция (курс лекций). Экономический журнал ВШЭ, т.4, 2000 – т.5, 2001. 4. Коуз Р. Фирма, рынок и право. М.: Дело, 1993. 5. Обзор экономической политики в России за 1997 г, М., РОССПЭН, 1998; 6. Обзор экономической политики в России за 2002 г., М.: Теис, 2003. 7. Обзор экономической политики в России за 2003 г.», М.: Теис, 2004. 8. Питтман Р. Вертикальная реструктуризация инфраструктурных отраслей в странах с переходной экономикой. Экономическая школа: аналитическое приложение, выпуск 1, С-Пб, Экономическая школа, 2003. 9. Уильямсон О. Экономические институты капитализма. Спб.: Лениздат, 1996. 10. Хуберт Ф. Перекрестное субсидирование тарифов в электроэнергетической промышленности России не так плохо, как его репутация. Экономический журнал ВШЭ, 2002, том 6, № 3 11. Шаститко А.Е. Альтернативные формы экономической организации в условиях естественной монополии. Бюро экономического анализа. -М.: Теис, 2000. 12. Шаститко А.Е. (ред.). Проблемы регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий (на примере аэропортов федерального значения). Бюро экономического анализа. М.: Теис, 2001. 13. Шаститко А. Выбор механизмов управления контрактными отношениями в условиях реформы регулирования экономики. М.: Теис, 2004. 14. Baumol W., Panzar J., Willig R. Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1982 15. Hertog Den J. General Theories of Regulation. In: Bouckaert B., De Geest G. (eds). Encyclopedia of Law and Economics, Cheltenham, Edward Elgar, 2000 35 16. Joskow P. Asset Specificity and the Structure of Vertical Relationships. Journal of Law, Economics and Organization. 4 (1), 1988: 95-117. 17. Joskow P. Restructuring, Competition and Regulatory Reform in the US Electricity Sector. Journal of Economic Perspectives, 11 (3), 1997: 119-138. 18. Joskow P., Schmalensee R. Privatization in Russia: What Should be a Firm? in Ménard C., 1997 19. Klein P., Shelanski H. Empirical Research in Transaction Cost Economics : A Survey and Assesment. Journal of Law, Economcs and Organization, II (2) , 1995: 335-361 20. Lafont J., Tirole J. Competition in Telecommunications. MIT Press 1999. 21. Menard C. Transaction Cost Economics: Recent Developments. Chelsenham (UK): Edward Elgar, 1997. Valletti T.M.. Estache A. The Theory of Access Pricing: An Overview for Infrastructure Regulators. World Bank, 1998. 22. 23. Williamson O. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead // Journal of Economic Literature. Vol. 38, No. 3, September 2000