Региональные особенности структуры полиции Южного Урала в

Евгений СИЧИНСКИЙ
Региональные особенности структуры полиции
Южного Урала в конце XVIII – первой половине XIX века
Российское государство, в течение столетий активно расширявшее свои границы
на восток, уже к XIX в. обладало огромной территорией, на которой проживали
представители многочисленных народов и религий. Многонациональный и
поликонфессиональный состав страны потребовал создания гибкой системы управления,
где одновременно должны были сочетаться и жесткость вертикали власти с ее
унификаторскими началами, и региональная специфика удаленных окраин, что
позволило бы последним с минимальными потерями осуществить интеграцию в
российское имперское пространство.
Компромисс между этими двумя началами был найден в разделении российских
губерний на два вида. Для 44 из них, преимущественно находящихся в центральной
части России, создавались единые (общие) «Учреждения для управления губерний», а
для остальных территорий были приняты особые законодательные акты, в которых
регламентировалась региональная специфика порядка управления. Однако и это деление
было весьма условным, так как в ряде губерний, управляемых на общих основаниях,
учитывая их особенности, частными нормативными актами вносились изменения и
дополнения в структуру органов управления.
Среди ведущих органов местного управления в конце ХVIII – первой половине
XIX в., безусловно, выступали полицейские учреждения. Для данного периода времени
понятие «полиция» в узком смысле слова понималось как учреждение, а в широком
смысле – как вид деятельности по охране правопорядка и административному
управлению. Поэтому региональная специфика проявлялась в первую очередь в
отношении полицейских органов.
Управление Южным Уралом осуществлялось на общих основаниях. Однако
национальные, сословные и экономические особенности региона не могли не отразиться
на структуре местных полицейских органов.
Полицейские учреждения Южного Урала создавались на основе принципов,
сформулированных в «Учреждениях для управления губерний Всероссийской
империи»1, которые составили правовую основу для проведения губернской реформы. В
ходе ее осуществления впервые в масштабах страны на единой правовой основе
создавалась не только городская, но и уездная (земская) полиция. Последняя
организовывалась в виде нижнего земского суда, который формировался как выборное,
коллегиальное учреждение. Его «присутствие»2 состояло из земского исправника, или
капитана, и 2 – 3 заседателей, в зависимости от обширности уезда. При рассмотрении
дел «до их селений касающихся» в работе нижнего земского суда принимали участие
два заседателя из состава нижней расправы.
Формирование нижнего земского суда в подавляющем числе уездов империи
происходило путем избрания исправника и заседателей местным дворянством на три
года с последующим утверждением губернатором. В уездах, где дворянские имения
отсутствовали или были малочисленными, земский исправник назначался губернским
правлением из числа трех кандидатов, представляемых верхней расправой.
Незначительный количественный состав классных полицейских чиновников в
уезде компенсировался, с одной стороны, крепостным правом, при котором помещик
нес перед государством ответственность за управление крестьянами, а с другой –
возложением полицейской функции на крестьянскую общину. Сельский мир,
организованный по принципу круговой поруки, и его администрация несли
64
64
ответственность не только за поимку преступников, но и избирали из своей среды
сотских и десятских, на которых возлагались преимущественно полицейские
обязанности. В «Учреждениях…» эти должности не упоминаются, но на практике они
были подчинены вновь созданным нижним земским судам. Порядок их работы
регламентировался «Инструкцией сотскому с товарищи» от 19 декабря 1781 г., в
которой был обобщен накопившийся опыт несения населением полицейской
повинности.
Губернская реформа проводилась поэтапно. На Южном Урале она началась только
в начале 80-х гг. XVIII в. Именным указом от 23 декабря 1781 г. было образовано
Уфимское наместничество, а на следующий день – его штаты3. Однако уже через
несколько недель они были дополнены. Учитывая компактность расселения и
особенности «состояния» башкир и мещеряков, императрица предписала в январе
1782 г. включить в состав нижних земских судов третьего заседателя от башкирских и
мещерякских селений4. Чуть позднее, учитывая многонациональную специфику
региона, в структуру южноуральской полиции были введены должности переводчиков.
Работа земской полиции в регионе осложнялась как недостатком
квалифицированных полицейских кадров, так и постоянно возрастающей нагрузкой на
полицейские учреждения вследствие продолжающейся колонизации края. Поэтому в
уездах, где положение в делопроизводстве складывалось наиболее плачевно, по просьбе
оренбургского военного губернатора В.А. Перовского в 1834 г. МВД были учреждены
временные земские суды. Они создавались в Уфимском и Бузулукском уездах на три
года, в Орском, Белебеевском, Бирском и Троицком на два года для «окончания и
решения всех накопившихся там к 1834 г. дел, а также приведения в порядок архивов»5.
К 1837 г. большинство из перечисленных временных земских судов справилось со
своими задачами, и в течение года они были закрыты6.
Малочисленность чинов земской полиции компенсировалась привлечением к
исполнению полицейских обязанностей воинских команд, в первую очередь
комплектуемых из числа представителей военно-служилых сословий: казаков и башкир.
Земские исправники, используя предоставленное им право, не ограничивали себя в
количестве требуемой у воинского начальства помощи, в связи с чем в ноябре 1830 г.
генерал-губернатор П.П. Сухтелен издал специальный циркуляр, в котором
предусматривался порядок использования воинских команд. Земской полиции
запрещалось привлекать их произвольно. Только в экстренных случаях исправники
могли лично требовать наряд в количестве не более 40 человек, немедленно докладывая
об этом гражданскому губернатору. Через пять лет В.А. Перовский еще раз подтвердил
это правило, предупредив, что в случае безосновательного использования воинских
команд виновные подлежали ответственности и взысканию с них убытков и издержек,
которые понесли хозяйства казаков и башкир7.
Состояние земской полиции не только на Южном Урале, но и по всей стране
вызывало серьезную обеспокоенность в центральном государственном аппарате. В
начале 30-х гг. XIX в. в ежегодных отчетах III отделения Собственной Его
Императорского Величества канцелярии и Корпуса жандармов звучали тревожные
оценки ее деятельности, что заставило МВД инициировать вопрос о реформе сельской
полиции. В результате 3 июня 1837 г. именным высочайшим указом были утверждены
«Положение о земской полиции» и «Наказ чинам и служителям земской полиции».
Устройство земской полиции подверглось значительным преобразованиям.
Важнейшую часть реформы составляло деление уезда на станы и введение должности
участкового заседателя или станового пристава. С точки зрения МВД эта мера должна
была способствовать усилению полицейского надзора и приближению полицейской
власти к населению. Несмотря на введение единых штатов земской полиции, количество
станов по уездам было различным и зависело от размера территории, плотности
119
65
65
населения, особенностей его положения, количества земских сборов, за счет которых
содержалась полиция, и т.д. Всего по стране было создано 1208 станов8.
Согласно новой структуре сельской полиции все южноуральские уезды были
разделены на четыре стана, в отличие от европейской части страны, где создавалось
только по два. Несмотря на более низкую плотность населения, чем в центре, выделение
большего количества станов в регионе определялось его пространством и
особенностями национального состава. Особенности правовой культуры местного
населения нередко приводили к конфликтам с официальными нормами закона, что
требовало от полиции больше усилий при выполнении своих обязанностей.
С утверждением Екатериной II в апреле 1782 г. «Устава Благочиния или
полицейского» окончательно была определена и структура городской полиции.
Согласно этому уставу в городах создавался единый коллегиальный всесословный,
постоянно действующий полицейский орган, получивший название «Управа
благочиния». Ее компетенция распространялась только на город с его предместьями и
слободами. Таким образом, закреплялось организационное различие городской и
уездной полиции. В состав управы благочиния включались городничий, приставы
уголовных и гражданских дел и два ратмана, очевидно с целью гражданского
представительства.
Город в полицейском отношении делился на части, которые включали в себя от
200 до 700 дворов. Во главе части назначался частный пристав, на которого возлагались
основные полицейские обязанности. Он подчинялся управе благочиния и получал
указания непосредственно от городничего. Его компетенция была ограничена
полицейской частью города. В распоряжении частного пристава постоянно находилось
два сержанта для исполнения его приказов, полицейская команда. Также ему были
подчинены находящиеся в части заставы. На частного пристава возлагалась обязанность
определять место для размещения ночного караула.
Части подразделялись на кварталы, которые образовывались при наличии 50 – 100
домов. Возглавлял полицейскую службу в квартале квартальный надзиратель. В его
распоряжении находились квартальные поручики и ночные сторожа.
В соответствии с «Уставом благочиния» была проведена и реорганизация
южноуральской полиции. В частности, управы благочиния существовали в Оренбурге и
Челябинске. Однако судьба оренбургской управы оказалась недолговечной. Ее
чиновники комплектовались из числа личного состава местных гарнизонных
батальонов. Поэтому, когда в декабре 1784 г. с целью охраны границ Оренбургской
области из гарнизонных батальонов были сформированы полевые и один драгунский
полк, управа благочиния, по свидетельству оренбургского военного губернатора
О.А. Игельстрома, осталась без людей и прекратила существование9. В городе
сохранилась только должность городничего, которую в 1785 г. исполнял секунд-майор
фон Шмит10.
Специфику организации правоохранительной деятельности в ряде городов
Южного Урала определяло нахождение на его территории Оренбургской пограничной
линии. Несмотря на именной указ Сенату «О средствах к исправлению полиции в
городах» от 24 октября 1803 г., который лишал комендантов права руководства
городскими полицейскими органами, в дополнении к нему (декабрь 1804 г.) был
составлен список крепостей и портов, где полицейские функции сохранялись за
комендантами. На Оренбургской линии в этот список были включены крепости
Гурьевская, Калмыкова, Орская, Кизильская, Верхнеуральская, Троицкая. При этом
подчеркивалось, что в названных крепостях городничие там, где они имелись, должны
были оставаться в подчинении воинских чиновников, как это было в Верхнеуральске и
Троицке11. В 1807 г. с учреждением в крепостях Оренбургской линии должностей
комендантов в этот список было включено еще 13 крепостей и подчеркнуто, что среди
66
66
прочих обязанностей «главнейшая обязанность всех комендантов состоит… в
управлении по закону полициею»12.
Региональные особенности на Южном Урале проявлялись и в порядке
комплектования полицейских команд в уездных городах. Неэффективность полицейской
повинности, которая возлагалась на городское население, и близость Оренбургского
казачьего войска подталкивали местные власти возложить правоохранительную
функцию на представителей иррегулярных частей. В частности, после поездки по
губернии в 1831 г. и знакомства с положением дел на местах оренбургский губернатор
граф П.П. Сухтелен обратился в МВД с просьбой комплектовать полицейские команды
из казаков с их ежегодной заменой. По разнарядке на 1844 г. в уфимскую городскую
полицию отряжались на службу 1 урядник и 10 казаков, в городническое правление
Троицка – 3 урядника и 6 казаков, в Челябинское, Бузулукское, Бугурусланское,
Стерлитамакское, Бугульминское, Белебеевское, Верхнеуральское, Бирское и
Мензелинское – по 2 урядника и по 3 казака13.
Наряду с казачьими командами к охране правопорядка в первой половине ХIХ в.
на окраинах империи активно привлекалась и армия. Военные команды передавались в
ведение полицмейстеров, но, очевидно, командование крайне неохотно шло на
предоставление своих подчиненных для выполнения полицейских функций. Если
первоначально оренбургская полицейская команда состояла из двух штаб-, шести оберофицеров и 14 нижних чинов, то в 1852 г. из 13 человек полицейской команды семь
было рядовыми, а шесть – вольнонаемными. В 1853 г. из оставшихся 10 человек уже
двое служащих были рядовыми и восемь – вольнонаемными14. Сокращение полицейских
из числа солдат происходило по естественным причинам (смерть, отставка, «безвестное»
отсутствие), но освобождавшиеся должности военными не комплектовались, а
замещались по вольному найму.
Существенную специфику в процесс становления структуры южноуральской
полиции привносили региональные особенности края, на территории которого
располагалось Оренбургское казачье войско и Башкиро-Мещерякское инородческое
войско, а также сложился мощный комплекс горнозаводской промышленности,
основанный в первой половине ХIХ в. преимущественно на принудительных формах
организации труда.
В 30-х гг. ХIХ в. подчиненность казачества военному ведомству привела к
разграничению полицейских функций между казачьим начальством и земскими судами.
Во всех станицах и отрядах Оренбургского казачьего войска полицейские обязанности
были возложены на станичных начальников, назначавшихся из числа офицеров. Они
должны были обнародовать указы и постановления правительства, следить за охраной
общественного спокойствия и благочиния, ловить беглых, бродяг, беспаспортных,
осуществлять призрение бедных и т.д. При этом за свою полицейскую деятельность они
несли ответственность только перед военным начальством, которое в свою очередь
подчинялось Военному министерству.
Функции земской полиции на казачьей территории в полном объеме
распространялись только на разночинцев, проживавших в крепостях и отрядах
пограничной линии. По отношению к военному сословию обязанности исправников и
заседателей земских судов ограничивались розысками по фактам насильственной и
«нечаянной» смерти, а также по другим «следственным полицейским предметам», но не
иначе как при участии депутата от войскового сословия15.
Последующий курс правительства на превращение казачества в изолированное
сословие на грядущие десятилетия окончательно снял вопрос о взаимоотношениях
казаков и земской полиции. В 1840 г. в связи с принятием положения «Об Оренбургском
казачьем войске» в структуру земской полиции Южного Урала были внесены
существенные изменения. Войско получило статус самостоятельной административно-
119
67
67
территориальной единицы, управление им передавалось Войсковому Наказному атаману
и было разделено на военное и гражданское.
С этого времени функции полиции стали возлагаться на представителей войсковой
администрации. В частности, «Положение…» определяло, что предметом деятельности
исполнительной экспедиции Войскового правления является все то, что общими
законами по части полиции вменено в обязанность губернских правлений и может быть
применено к управлению Оренбургского казачьего войска.
В структуре полкового звена управления казачьим войском были созданы
специальные «столы». Полицейская часть возлагалась на чиновников 2-го стола. Они
вели предварительное следствие по всем преступлениям, совершенным на территории
полкового округа, осуществляли правосудие по гражданским и малозначительным
уголовным делам. Непосредственно в станицах полицейский надзор возлагался на
станичных начальников. Станичные атаманы, выступавшие в качестве полицейских
чинов, наделялись правом производства дознания. Их задача заключалась в том, чтобы
удостовериться в действительности происшествия и установить, имеет ли оно признаки
преступления или совершен проступок. Если имели место признаки преступления,
подозреваемый брался под «караул». В распоряжении станичных и поселковых атаманов
находились специальные команды из переводившихся на внутреннюю службу казаков.
Помимо осуществления функций земской полиции, казаки внутренней службы
использовались в качестве караульных и посыльных при полковых и станичных
правлениях, охраняли общественные здания, запасные хлебные магазины, цейхгаузы с
оружием и огневыми припасами, общественные табуны, сопровождали почту, охраняли
войсковые леса.
Таким образом, с 1841 г. земская полиция действовала только на гражданской
территории, а на войсковой ее обязанности передавались полковой и станичной
администрации. Исключение составляли города Верхнеуральск, Троицк и Челябинск
(территории городов в войсковую черту не входили), где полиция функционировала на
общих основаниях. Полицейское управление в крепостях пограничной линии вменялось
в обязанности комендантов и заведующих пограничными дистанциями16.
В отличие от Оренбургского казачьего войска, на территории Башкирии
полицейские функции были сосредоточены одновременно в руках полиции и начальства
Башкиро-Мещерякского войска.
Экономическое развитие Урала в ХVIII – первой половине ХIХ в. определяла
горнозаводская промышленность. Особенностью ее организации являлась исторически
сложившаяся система горнозаводских округов, которые управлялись своей
администрацией. На территории горнозаводского округа проживало зависимое от завода
население. Поэтому для охраны правопорядка в 1806 г. была создана ведомственная
горная полиция. При создании специальной полиции, прежде всего, учитывалось
существование частных и государственных (казенных) горных заводов. Поэтому горная
полиция делилась на полицию при казенных горных заводах и округах во главе с
полицмейстером и горным исправником, а также на полицию при частных заводах и
округах, руководимую заводским исправником.
Отличие горной полиции заключалось еще и в том, что она не была включена в
структуру МВД. Если еще в начале ХIХ в. главным чиновником, который руководил
горной полицией, был генерал-губернатор, то в дальнейшем законодатель в горных
уставах уделял этой должности незначительное внимание, сосредоточив основное
руководство ведомственной полицией в руках горного правления и горных начальников.
В свою очередь последние были подчинены горному департаменту, который
осуществлял руководство горным делом в России в составе Министерства финансов.
Чиновники горного департамента занимались не только организацией деятельности
68
68
ведомственной полиции на местах, но и проводили оперативную работу с целью
предотвращения хищения золота с приисков.
Начало добычи золота на Южном Урале привело к очередным изменениям в
структуре региональной полиции. В 1846 г. по просьбе золотопромышленников охрана
правопорядка на приисках была изъята из ведения общей полиции. Взамен горное
правление учредило три особые должности исправников на промыслах, которые должны
были содержаться за счет предпринимателей. В феврале 1851 г. оренбургские золотые
промыслы были разделены горным правлением на три округа и подчинены трем
исправникам с целью усиления надзора и преследования «хищников и переводителей
золота». Принятый в 1857 г. Горный устав обязал губернское начальство отряжать из
Оренбургского казачьего войска необходимое количество людей в распоряжение горной
местной полиции для охраны золотых промыслов от беспорядков, поимки беглых,
сопровождения перевозки золота и несения полицейской службы на промыслах.
Перечисленные изменения в деятельности и структуре горной полиции были закреплены
в Горных уставах 1842 и 1857 гг.
Подводя итог, следует еще раз подчеркнуть, что в Российской империи в первой
половине XIX в. проводилась достаточно гибкая политика в отношении окраин.
Оставаясь по сути самодержавной, власть, тем не менее, допускала возможность
вариации управленческих форм в соответствии с национальными, социальными и
экономическими особенностями регионов, что упрощало процесс их восприятия
населением и интеграции в общегосударственное пространство. В последующем, как
показывает опыт истории Южного Урала, по мере освоения окраин региональные
особенности в системе управления начинают нивелироваться и развиваться в сторону
унификации. Очевидно, это и предопределило (за исключением Кавказа и Польши)
отсутствие сколько-нибудь крупных в течение столетия конфликтов регионов с центром.
Примечания
1
См.: Российское законодательство Х – ХХ веков. Законодательство периода расцвета абсолютизма. М.,
1987. Т. 5. С. 167 – 321.
2
Присутствие …2. Исполнение служебных обязанностей в учреждении (устар.). П. начинается с 10 часов
утра. 3. То же, что присутственное место (устар.). Рекрутское п. (Ожегов С.И., Шведова Н.Ю.
Толковый словарь русского языка. 2-е изд., испр. и доп. М., 1994. С. 590).
3
См.: ПСЗ. Т. ХХI. № 15308.
4
См.: ПСЗ. Т. ХХI. № 15324.
5
Законы Российской империи о башкирах, мишарях, тептерях и бобылях. Уфа, 1999. С. 213 – 214.
ПСЗ – II. Т. IХ. Отд. 2. № 7650.
6
См.: Байгутлин Р.И. Организационно-правовые основы деятельности полиции Оренбургской губернии в
1775 – 1862 гг.: Дис... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 112.
7
ГАОО. Ф. 6. Оп. 5. Д. 11080. Л. 4, 7.
8
См.: Министерство внутренних дел. 1802 – 1902: Ист. очерк. Репр. изд. СПб., 1901. С. 62.
9
См.: ПСЗ. Т. ХХV. № 18478; Шадрин В.М. Оренбургское казачье войско в государственно-правовой
системе Российской империи (XVIII - начало ХХ в.): Дис... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 152.
10
ЦГИАРБ. Ф. И-384. Оп.1. Д. 5. Л. 38.
11
ГАОО. Ф. 6. Оп. 1. Д. 54. Л. 145.
12
См.: ПСЗ. Т. ХХIХ. № 22592; Законы Российской империи о башкирах, мишарях, тептерях и бобылях.
С. 205 – 206.
13
ГАОО. Ф. 6. Оп. 6. Д. 11870. Л. 15.
14
Там же. Оп. 6. Д. 12181. Л. 6; Д. 13076. Л.12; Д. 13204. Л. 24.
15
ЦГИА РБ. Ф. И-2. Оп. 1. Д. 4030. Л. 79об-81.
16
См.: Кобзов В.С., Шадрин В.М. Не ради славы: Оренбургское казачество в государственно-правовой
системе Российской империи. М., 2003. С. 107 – 108.
119
69
69