3.1. Фиаско, или провалы, рынка и необходимость

Лекция 3
РЫНОК И ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
____________________________________________________________
Государство является единственной
в своем роде организацией, занимающейся
упорядоченным насилием в
крупном масштабе.
Мюррей Ротбард7
Я всегда отстаивал сбалансированный
взгляд на роль государства, признавая
ограничения и провалы как рыночного
механизма, так и государства,
но всегда предполагая, что они действуют
совместно, на условиях партнерства.
Джозеф Стиглиц8
Основные вопросы:
3.1. Фиаско, или провалы, рынка и необходимость
государственного регулирования
3.2. Цели и инструменты государственного регулирования
3.1. Фиаско, или провалы, рынка и необходимость
государственного регулирования
Задумаемся над простым, на первый взгляд, вопросом: если
рынок эффективно размещает ресурсы, то зачем нужно государство?
Почему мы часто встречаемся с утверждениями о том, что
государство должно поддерживать отрасли, работающие на экспорт,
финансировать
фундаментальные
исследования,
выделять
значительные суммы из государственного бюджета на национальную
оборону, охрану окружающей среды, поддержку малоимущих и т.д.?
Современная экономическая теория связывает необходимость
государственного регулирования с фиаско, или провалами, рынка. Из
курса микроэкономики известно, что провалы рынка - это ситуация,
когда рыночный механизм не в состоянии эффективно разместить
ресурсы, или достичь Парето-оптимального распределения.
Распределение, эффективное по Парето9, означает, что нельзя
улучшить благосостояние одного члена общества, не ухудшив при
этом благосостояния другого члена общества. Принято выделять
несколько основных причин провалов рынка:
1. Внешние эффекты (экстерналии), т.е. выгоды или издержки,
получаемые экономическими субъектами, которые не находят
Мюррей Ротбард - видный представитель австрийской школы в экономической
теории (р. 1926).
8
Джозеф Стиглиц - американский экономист, лауреат Нобелевской премии по
экономике (р. 1943).
9
Вильфредо Парето (1848-1923) - итальянский экономист, социолог, его именем
назван «оптимум Парето», т.е. эффективное размещение ресурсов.
7
отражения в цене благ. Внешние эффекты могут быть как
положительными, так и отрицательными.
2. Невозможность предоставления рынком общественных благ.
3. Асимметричность информации и неполнота рынков.
Напомним, что первая из названных в пункте 3 категорий асимметричность информации - означает различия в информации,
которой обладают стороны при совершении рыночной сделки.
Например, продавец знает, что товар, который он пытается сбыть,
имеет скрытый дефект, а покупатель не осведомлен об этом.
Информация о качестве товара распределена асимметрично. В
результате произойдет неэффективное по Парето распределение покупатель
переплачивает
за
низкокачественный
товар.
Недостаточность информации не обязательно нарушает Паретоэффективное распределение, если для компенсации последствий
рисков существуют рынки страхования. Таким образом, вторая
категория, упомянутая в пункте 3, - неполнота рынков - определяется
следующим образом: система рынков называется неполной, если
инструменты страхования отсутствуют либо их число недостаточно
для охвата всех факторов неопределенности. Понятие неполных
рынков ввел в экономическую науку американский экономист,
лауреат Нобелевской премии К. Эрроу. Например, страхователь
уплачивает страховой взнос, и при наступлении страхового случая
получает от фирмы-страховщика возмещение ущерба. Но достаточно
часто рынки страхования для полного покрытия рисков вообще
отсутствуют. Это и есть одна из причин фиаско рынка. Особенно
наглядным примером неполноты рынков являются ситуации,
связанные с общественными рисками (войны, террористические акты,
гиперинфляция и т.д.). Вряд ли частная фирма возьмет на себя задачу
по страхованию населения от подобных рисков.
4. Монопольная власть на рынках.
5. Макроэкономическая нестабильность.
6. Неравенство в распределении доходов.
Перечисленные выше шесть пунктов представляют собой
экономическое обоснование государственного вмешательства в
хозяйственные процессы. Пункты 1-4 обычно рассматриваются в
стандартных курсах микроэкономики, а пункты 5 и 6 анализируются в
курсе макроэкономики. Соответственно названным причинам
провалов рынка можно назвать и основные задачи государственной
политики, связанные с корректировкой рыночного механизма.
1. Минимизация внешних эффектов.
В случае положительных внешних эффектов, например прививок
от гриппа10, ресурсов для вакцинации всего населения может
оказаться недостаточно. Частные медицинские учреждения,
деятельность которых приносит положительные внешние эффекты,
столкнутся с тем, что цена на их услуги не отражает указанных выше
экстерналий. Государство субсидирует организации, деятельность
которых приносит положительные внешние эффекты.
Общество сталкивается и с отрицательными внешними
эффектами (типичный пример - загрязнение окружающей среды
фабрикой по переработке кожевенного сырья, сбрасывающей отходы
своего производства в реку). Население, живущее вблизи такой
фабрики, несет издержки, пытаясь защитить себя от вредного
воздействия загрязнения воздуха и воды. Эти издержки не отражены в
цене продукции фабрики, и в такой ситуации мы сталкиваемся с
превышением
общественно
оптимального
количества
предоставляемого блага. Государство может воздействовать на
подобные предприятия-загрязнители несколькими методами.
Во-первых, принятие законов, запрещающих загрязнение
окружающей среды, может заставить предприятия приобретать
дополнительное оборудование, предотвращающее вредные выбросы.
Это
увеличивает
издержки
производства
и
уменьшает
конкурентоспособность подобных фирм, и в ряде случаев может
привести не только к уменьшению предложения продукции, но и
закрытию загрязняющих окружающую среду предприятий.
Во-вторых, государство может ввести налоги на вредные
выбросы (в расчете на единицу готовой продукции). Эта мера
уменьшает объем предложения продукции, приводящей к
загрязнению окружающей среды.
В-третьих, государство может организовать функционирование
рынка прав на загрязнение окружающей среды. Например, властями
определяется допустимый уровень (стандарт) загрязнения и
выпускаются сертификаты, позволяющие производить загрязнения, не
превышающие этот уровень. Сертификаты (разрешения) свободно
продаются и покупаются на аукционном рынке. В этом случае те
предприятия,
у
которых
снижение
уровня
загрязнения
сопровождается большими производственными издержками, будут
покупать эти сертификаты, а те предприятия, у которых снижение
уровня загрязнения связано с небольшими издержками, вместо
покупки разрешений будут действительно снижать уровень
загрязнения.
2. Предоставление государством общественных благ.
В данном случае выгоду получают и лица, которые не участвовали в этом
мероприятии (третьи лица), - у них снижается риск заболеть опасной болезнью.
Однако за этот положительный внешний эффект они ничего не заплатили.
10
Термин «общественные блага» (public goods) был введен в
экономическую
науку
американскими
экономистами
упоминавшимися ранее П. Самуэльсоном и Р. Масгрейвом - еще в
1950-х гг. Рыночный механизм, как нам известно из курса
микроэкономики, не может предоставить общественные блага в
оптимальных для общества количествах. Дело в том, что у частного
сектора нет стимулов производить эти блага, так как их потребляют
все, независимо от того, платят ли они за это или нет.
Общественные блага (национальная оборона, уличное освещение,
прогноз погоды и т.п.) - это неделимые блага коллективного
пользования. Они отличаются от частных благ тем, что обладают
двумя основными свойствами: неисключаемостъю при их
потреблении и несоперничеством в потреблении.
При производстве частных благ, например яблок, из потребления
исключаются те, кто не смог приобрести их за деньги на рынке. Но
если создана система противоракетной обороны, то ею пользуются все
граждане страны и исключить из пользования этой системой
отдельного гражданина технически и экономически невозможно.
Несоперничество в потреблении означает, что предельные
издержки предоставления общественного блага еще одному члену
общества остаются неименными. От того, что еще один человек
пользуется уличным освещением, света от ночных фонарей не
становится меньше для всех других людей и это не влечет за собой
дополнительных издержек для общества.
Национальная
оборона
является
примером
чистого
общественного блага, потому что оба свойства общественных благ
присущи ему в ярко выраженном виде. Но гораздо чаще мы
сталкиваемся с общественными благами, которым несоперничество и
неисключаемость в потреблении присущи в меньшей степени. Такие
блага называются смешанными общественными благами, например
здравоохранение, образование, национальные парки и др. Услуги
врачей могут предоставляться на частной основе, и здесь, на первый
взгляд, не возникает проблемы «безбилетника»11. Заплатил за услугу получил ее. Так же мы можем рассуждать относительно обучения в
институтах, колледжах, университетах. Но наличие образованных и
здоровых людей приносит положительные внешние эффекты, в том
числе и для тех, кто не обучался в высшей школе и не обращался в
платные клиники. Таким образом, проблема «безбилетника»
возникает при предоставлении услуг здравоохранения и образования
частным сектором. Поэтому в той или иной степени эти виды
общественных благ в различных странах финансируются
государством.
«Безбилетники» в экономической теории - это субъекты, получившие
экономическую выгоду, не заплатив за нее.
11
Несоперничество, так же как и неисключаемость, могут быть
присущи тому или иному благу коллективного пользования в большей
или меньшей степени. Например, если посетителей национального
парка станет слишком много по какой-либо причине (проведение
массовых гуляний, празднование общественно значимых событий и
т.п.), то теснота станет заметной при посещении парка
дополнительными посетителями и несоперничество в потреблении
значительно уменьшится.
Потребность в общественных благах трудно выявить тем же
путем, что и потребность в частных благах (например, яблоках), т.е.
путем «голосования рублем». Допустим, что вы лично готовы
заплатить за создание национальной обороны. Но природа этого блага
такова, что если оно будет создано на ваши средства (вы
«проголосовали» за него своими деньгами), то пользоваться
национальной обороной будут и все остальные, включая и тех, кто
ничего не платил (так называемые «безбилетники», или «зайцы»).
Может быть, выяснять потребность в общественных благах
путем референдума или опроса? Не говоря сейчас подробно об
особенностях поведения людей при таком опросе, сразу скажем, что
это - очень дорогой способ выявления общественных предпочтений.
Заметим только, что в тех случаях, когда потенциальные потребители
общественного
блага
сталкиваются
с
необходимостью
финансирования их производства, у них возникает искушение скрыть
свою истинную готовность заплатить за него. Такие субъекты
надеются, что получат общественное благо, оплаченное другими его
потребителями. Так, если проводится опрос населения с целью
выявить потребность в дополнительном ночном освещении улиц,
каждый может предположить, что общественное благо будет создано
и без его участия. «Все другие наверняка захотят оплатить установку
уличного освещения. А мое неучастие в финансировании останется
незамеченным!» - такова линия поведения «безбилетника». Если
каждый член сообщества будет рассуждать подобным образом, то
результат будет неутешительным: никто не внесет средства на
установку уличных фонарей, и общественное благо вообще не будет
создано. Следовательно, если нет дешевого способа отделения
«безбилетников» от плательщиков, эти блага целесообразно
производить государству. Но за счет каких средств? Ответ достаточно
прост - за счет налогообложения всего населения, без
предварительных опросов и референдумов. Это дешевле, чем
трансакционные издержки по выявлению «безбилетников». Заметим,
что с развитием НТР, когда появляются эффективные и достаточно
дешевые способы отделения плательщиков от «зайцев», многие
общественные блага могут стать частными. Например, появление
кабельного телевидения. Если раньше принять телевизионный сигнал
мог любой обладатель телевизора, то с развитием кабельных сетей
просмотреть определенную передачу или художественный фильм
может только тот, кто оплатил услуги кабельного телевидения
(приобрел «тарелку» НТВ+, декодер «Космос-ТВ», вносит
ежемесячную абонентскую плату).Общественными являются и такие блага, которые нельзя
непосредственно пощупать и увидеть в отличие от национального
парка или уличного освещения. Законность, общественный порядок,
государственное управление - это тоже примеры общественных благ.
От порядка выигрывают все граждане. И поэтому все участвуют в его
финансировании. Анархия же выступает как общественное антиблаго,
и добровольно его никто не желает.
3. Пресечение асимметричной информации и компенсация
неполноты рынков.
В тех ситуациях, когда на рынке складывается асимметричное
распределение информации между продавцом и покупателем,
государственное вмешательство является экономически оправданным.
Продавец фальсифицированного товара знает, что именно он
пытается «всучить» потребителю, который не имеет возможности
проверить надлежащим образом качество товара, или такая проверка
будет сопровождаться для него большими трансакционными
издержками. Во всех этих случаях государство устанавливает
определенные стандарты качества, следит за их соблюдением и
проводит другие административные мероприятия по пресечению и
наказанию недобросовестных экономических субъектов.
Неполнота рынков может быть компенсирована системой
государственного страхования банковских вкладов, предоставлением
государственными органами информации об инвестиционных рисках
и т.д.
4. Ограничение власти монополий на рынке, поддержка
конкуренции.
Рыночный механизм не обеспечивает функционирования
структуры совершенной конкуренции без попыток экономических
агентов
установить
монопольную
власть
и
ограничить
добросовестную конкуренцию. Монополизация рынка несет с собой
чистые потери для общества, связанные с производством количества
благ меньше оптимального объема и установления цен выше уровня
конкурентного равновесия. В этих случаях целесообразно и
экономически оправдано вмешательство органов антимонопольного
регулирования.
5. Поддержание макроэкономической стабильности.
Рынок не гарантирует устойчивого поступательного роста
экономики в национальном масштабе. Периодические колебания
деловой активности, связанные со спадами и высокой безработицей,
или, напротив, «перегревом» экономики и инфляцией, оборачиваются
для общества высокими социально-экономическими потерями. В
связи
с
этим
государство
проводит
стабилизационную
макроэкономическую политику, о чем подробнее будет сказано в
последующих лекциях.
6. Социальная политика, направленная на более справедливое
распределение доходов в обществе.
Сам по себе рыночный механизм асоциален, или социально
нейтрален. Рынок обеспечивает лишь такую справедливость в
распределении доходов, которая связана с колебаниями спроса и
предложения на услуги факторов производства. Например, если вы известный адвокат, то спрос на ваши услуги принесет вам высокие
доходы. А вот инвалид с детства вряд ли может рассчитывать на
высокую заработную плату, если он вообще окажется способен
работать. Государство, проводя политику перераспределения доходов
(взимая налоги по более высокой ставке с богатых и передавая часть
полученных доходов из государственного бюджета в виде социальных
пособий малообеспеченным), способствует социальной стабильности
и созданию более равных возможностей для достойного
существования всех граждан страны.
Итак, рассмотренные выше провалы рынка - это экономическая
основа для обоснования государственного вмешательства. Но следует
сказать еще об одной важной функции государства: оно обеспечивает
стабильность «правил игры», защиту права собственности. Рынки
вообще не могут развиваться без гарантии эффективного соблюдения
прав собственности. А такая гарантия возможна при соблюдении, по
крайней мере, трех условий:
• защита граждан от хищений, насилия и других форм
отчуждения собственности и недобровольного обмена;
• защита от произвола правительства (диапазон упомянутого
произвола в данном случае достаточно широк - от введения
подавляющих деловую активность налогов до коррупции);
• наличие более или менее справедливой и предсказуемой
судебной системы.
Перечисленные условия могут вызвать недоумение: от произвола
государственных чиновников граждан должно защищать государство?
Но не будем забывать об известном принципе разделения властей на
законодательную, исполнительную и судебную. Эта система «сдержек
и противовесов», в том случае, когда она создана и эффективно
функционирует, защищает граждан не только от обычных «частных»
грабителей и бандитов, но и грабителей всех мастей в
государственном секторе экономики.
Заметим, что рынок - это система добровольного обмена. Важно
обеспечить эту добровольность, создать правовые рамки,
ограждающие субъектов рынка от насилия (обман, кражи,
вымогательство). Защита от насилия - важнейшая функция
государства. Известный американский экономист, виднейший
представитель неоинституционализма, один из создателей теории
общественного выбора, лауреат Нобелевской премии Дж. Бьюкенен
использует термин «государство защищающее» в своей работе
«Границы свободы»12. Оно, как третейский судья, или некий
«внешний агент», следит за обеспечением соблюдения «правил игры».
Здесь важно подчеркнуть, что право принуждения принадлежит
только государству. Так, если ваш сосед по дому игнорирует закон,
запрещающий нарушать тишину с 23 часов вечера до 7 утра, вы
вправе подать на него в суд и добиваться наказания в той или иной
форме. Но если вы будете решать эту проблему, используя
рукоприкладство, то государство на законном основании может
наказать вас.
Экономические субъекты делегируют право контроля за
исполнением сделок (контрактов) третьей стороне - государству.
Отсюда и вытекает определение государства как института,
обладающего монополией на насилие. Это - законная монополия.
Государство использует принуждение, насилие, для того чтобы
защитить граждан от насилия по отношению друг к другу, не
допустить «войны всех против всех».
Таким образом, мы видим, что государство в идеале является
институтом, дополняющим и корректирующим рыночный механизм,
но вовсе не его антиподом. Однако государство представляют
определенные организации, конкретные политики и государственные
чиновники, или бюрократия. Действительно ли их деятельность
всегда и во всем подчинена служению общественным интересам? Не
злоупотребляет ли власть своим монопольным правом на законное
принуждение? На этот вопрос мы дадим ответ в следующей лекции
нашего курса.
Джеймс М. Бьюкенен. Сочинения. Пер. с англ. Серия «Нобелевские лауреаты по
экономике». М., Таурус Альфа. 1997. С. 298-299, 330-332.
12