НАДЗОР ЗА РЫНКОМ ЗАЩИТА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ЧЕСТНАЯ
advertisement
НАДЗОР ЗА РЫНКОМ ЗАЩИТА ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ЧЕСТНАЯ КОНКУРЕНЦИЯ ЭФФЕКТИВНАЯ ПОМОЩЬ 1 ПРЕДИСЛОВИЕ Меглена Кунева, комиссар ЕС по защите прав потребителей Эффективный и действенный надзор над рынком является краеугольным камнем успешной политики безопасности потребительского рынка Европейского Союза. Без усилий государств-членов ЕС, направленных на обнаружение и изъятие небезопасных продуктов с рынка, невозможно должным образом проводить в жизнь основную политику ЕС. Это делается не только в интересах европейских потребителей. Все солидные компании требуют равных условий для внедрения инноваций и процветания. Цепочки поставок продукции имеют более обширную географию. В этих условиях осуществление и координация надзора за рынком на межгосударственном уровне - не роскошь, а необходимость. Без международного сотрудничества имеющиеся ограниченные ресурсы тратятся впустую, а небезопасная продукция, которая не смогла попасть на рынок в одном месте, может легко найти лазейку в другом, в ущерб интересам наших граждан. Поэтому я рада, что органам надзора за рынком, принимающим участие в проекте EMARS, удалось собрать широкий спектр лучших практик в области надзора за рынком по всей Европе. Данный проект, реализованный при финансовой поддержке Европейской Комиссии, показал, что трансграничное сотрудничество между государствами-членами EC по этому направлению не только желательно, но также чрезвычайно необходимо. Я надеюсь, что данная публикация, описывающая передовой опыт по осуществлению надзора за рынком, послужит источником новых идей для всех, кто участвует в обеспечении безопасности потребительских товаров, будь то государственные надзорные органы или компании. Только путем укрепления сотрудничества и повышения взаимодействия мы можем гарантировать безопасность европейского рынка, осуществляя поставки безопасных товаров на европейский рынок на благо потребителей. 2 ПРЕДИСЛОВИЕ Гуннар Ворд Повышение и защита благосостояния европейских потребителей являлись краеугольным камнем стратегии Европейского Союза по защите прав потребителей в 2007-2013, как ясно следует из ее подзаголовка: "Расширение прав и возможностей потребителей, повышение их благосостояния и эффективная защита их интересов". Надзор за рынком является важным инструментом достижения целей этой стратегии. Защита прав потребителей является самым непосредственным результатом деятельности по надзору за рынком, когда опасные товары изымаются с потребительского рынка. Но надзор за рынком также играет важную роль в обеспечении честной и открытой конкуренции, что необходимо для хорошего функционирования внутреннего рынка. Надзор за рынком есть сфера ответственности государств-членов ЕС, которые осуществляют его эффективно и профессионально. Тем не менее, как показывает опыт, существует необходимость усиления надзора за рынком, а также разработки более унифицированного подхода к его осуществлению. Именно это стало целью многих инициатив Европейской Комиссии. Директива по общей безопасности товаров народного потребления и открытой конкуренции 2001/95/ЕС устанавливает обязательства государств-членов ЕС по осуществлению надзора за рынком. Недавний пересмотр Нового подхода опирается на и дополняет существующие рамочные требования для потребительских товаров и устанавливает общую систему требований к промышленной продукции. Необходимость трансграничного сотрудничества по данному направлению становится все более очевидной. Стратегия потребительской политики ЕС направлена на активизацию трансграничной торговли в Европе. В результате, на смену отдельным национальным рынкам постепенно придет общеевропейский рынок, самый большой розничный рынок в мире. Этот процесс требует укрепления и расширения сотрудничества между различными органами надзора за рынком ЕС. Кроме того, тот факт, что ресурсы, доступные для защиты прав потребителей ограничены, доказывает необходимость обмена опытом и передовой практикой с тем, чтобы гарантировать эффективное использование имеющихся ресурсов и высокий уровень защиты потребителей. Таким образом, представляется необходимым сосредоточить внимание на разработке процедур для практических действий по надзору за рынком, в том числе, в рамках трансграничного сотрудничества и сотрудничества со всеми заинтересованными сторонами. На национальном уровне, надзор за рынком будет способствовать достижению целей ЕС по увеличению свободного движения товаров. На уровне всего Европейского Союза это приведет к повышению эффективности законодательства ЕС и, следовательно, будет способствовать в большей степени достижению целей ЕС. В свете вышеупомянутых проблем, возникла идея разработки ряда рекомендаций для содействия и укрепления надзора за рынком в Европе. Впервые данная инициатива была озвучена на встрече PROSAFE в Вене в 2005 году, за которой 3 последовало обращение Воедселя ан Варена, председателя Рабочей группы 3 Генерального директората по здравоохранению и защите прав потребителей Европейской Комиссии (DG SANCO) году для получения финансирования проекта. В общем объеме проекта обобщение передового опыта станет одной из шести тем, описывающих различные аспекты мониторинга рынка и надзора за ним. Проект получил название EMARS (Повышение эффективности надзора за рынком посредством наилучшей практики). С осени 2005 года, рабочая группа, называемая "Рабочий пакет 3", осуществляла сбор и обобщение передового опыта в области надзора за рынком со стороны государств-членов ЕС. Результатом этой работы является публикация "Лучшие методы и практики в области надзора за рынком" (далее, Руководство). Несмотря на то, что главная цель данной публикации состоит в поддержке надзора и органов власти на рынке, она также будет интересна и доступна всем заинтересованным сторонам с целью обеспечения прозрачности и взаимопонимания между ними. Данная публикация содержит рекомендации по наилучшей практике для соответствующих органов в странах государств-членов ЕFTA/EEA, касающиеся потребительских товаров. Рекомендации отражают состояние систему надзора за рынком на момент написание Руководства. Программа финансирования в соответствии со Статьей 10 Директивы по общей безопасности (GPSD) способствовала всесторонней реализации проекта EMARS. Финансирование, получаемое из Генерального директората по здравоохранению и защите потребителей, позволило достичь цели - обеспечить доступ к передовому опыту в области надзора за рынком. Проект EMARS хотел бы поблагодарить Генеральный Директората по здравоохранению и защите потребителей за щедрое финансирование этого проекта, а также страны-участницы за их усилия по подготовке данного Руководства. От имени участников проекта EMARS позвольте высказать благодарность за замечания, полученные от заинтересованных сторон, представляющих бизнес, разработчиков стандартов и потребителей. Мы искренне надеемся, что эта книга будет направлять и вдохновлять вас в вашей будущей работе по надзору за рынком. 4 Оглавление КРАТКИЙ ОБЗОР......................................................................................................................................... 8 РАЗДЕЛ А. ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................................ 16 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА ЕС В ОБЛАСТИ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ .............................. 18 2.1 Рамочные условия для обеспечения безопасности непродовольственных товаров в ЕС .......................................................................................................................................... 18 2.2. Обеспечение безопасности продукции ........................................................................... 18 2.3 Органы по надзору за рынком и стандартизация........................................................ 20 2.4. Положения о надзоре за рынком ....................................................................................... 22 2.5. Юридические основы сотрудничества с органами таможенного контроля .... 23 2.6 Источники дальнейшей информации ................................................................................. 24 2.7. Принципы оценки соответствия и маркировки ........................................................... 24 3. НАДЗОР ЗА РЫНКОМ – ОРГАНИЗАЦИЯ И ИНФРАСТРУКТУРА .......................................... 27 3.1. Введение ........................................................................................................................................ 27 3.2 Инфраструктура для деятельности по надзору за рынком ..................................... 27 3.3 Стратегия надзора за рынком ............................................................................................... 32 3.4 Подходы к осуществлению надзора за рынком ............................................................ 35 3.5 Управление качеством .............................................................................................................. 38 3.6 Стандартные операционные процедуры .......................................................................... 41 3.7. Внешние отношения ................................................................................................................. 51 3.8. Политика целостности ............................................................................................................. 54 3.9. Операционные риски ............................................................................................................... 54 4. НАДЗОР ЗА РЫНКОМ – ЭТАП ПЛАНИРОВАНИЯ .................................................................... 56 4.1. Планирование.............................................................................................................................. 56 4.2. Определение приоритетов .................................................................................................... 60 4.3 Определение объектов надзора ........................................................................................... 63 4.4 Инструменты принятия решений при определении приоритетов ........................ 64 4.5 Итоговое планирование – объединение проектных планов ................................... 69 4.6 Осуществление на основании ключевых показателей.............................................. 70 4.7 Дискуссия с заинтересованными лицами ........................................................................ 73 5. РАЗРАБОТКА ПЛАНА ПРОЕКТА ..................................................................................................... 74 5.1 Аннотация проекта ..................................................................................................................... 74 5.2 Организация проекта ................................................................................................................ 75 5.3 Человеческие ресурсы.............................................................................................................. 76 5.4 Финансовые аспекты ................................................................................................................. 76 5.5 Принципы оценки риска .......................................................................................................... 77 5 5.6 Организация испытания изделия ........................................................................................ 77 5.7. Испытательные лаборатории ............................................................................................... 86 5.8. Коммуникационная стратегия .............................................................................................. 87 5.9. Взаимодействие с заинтересованными сторонами .................................................... 87 5.10. Внутренняя коммуникация ................................................................................................. 88 5.11. Утверждение плана проекта .............................................................................................. 89 6. РЕАКТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА РЫНКОМ ........................................................................................... 90 6.1. Реактивный vs. проактивный надзор за рынком ........................................................ 90 6.2. Управление рисками ................................................................................................................ 94 6.3. Идентификация риска ............................................................................................................. 94 6.4. Финансовые и человеческие ресурсы для реактивного надзора за рынком 95 6.5. Обеспечение сбора информации для отчетности....................................................... 96 7. ПРОЕКТЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ – СТАДИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ............................................. 97 7.1. Реализация плана проекта: проверки на месте и отбор образцов .................... 97 7.2. Лабораторные исследования и испытания .................................................................. 105 8. ПРОЕКТЫ ПО НАДЗОРУ ЗА РЫНКОМ – ПРИНИМАЕМЫЕ МЕРЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ .... 108 8.1. Принятие решения о последующих мерах воздействия ....................................... 108 8.2. Сотрудничество с производителями и импортерами .............................................. 113 8.3. Исполнение предписанных мер и правовые аспекты ............................................ 117 8.4. Последующий контроль за исполнением мер ............................................................ 118 8.5. Сотрудничество между надзорными органами государств-членов ЕС ........... 119 8.6. Обязательство экономического оператора уведомлять об опасной продукции ............................................................................................................................................. 120 8.7. Сбор информации в целях отчетности согласно плану проекта ....................... 121 9. ПРОЕКТЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ – ОТЧЕТНОСТЬ И АНАЛИЗ ....................................... 125 9.1. Финальный отчет по проекту ............................................................................................. 125 9.2. Оценка накопленного опыта .............................................................................................. 125 9.3. Публикация итогового отчета ............................................................................................ 127 10. ОЦЕНКА РИСКА ............................................................................................................................... 129 10.1. Введение ....................................................................................................................................... 129 10.2. Проведение процедуры оценки риска ........................................................................ 135 10.3. Проблемы и как их избежать........................................................................................... 154 10.5. Примеры оценок риска ....................................................................................................... 161 11. ТРАНСГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ ............... 163 11.1. Введение ................................................................................................................................... 163 11.2. Обмен информацией ............................................................................................................ 164 6 11.3. Совместные трансграничные действия ....................................................................... 165 12. РОЛЬ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В НАДЗОРЕ ЗА РЫНКОМ ............................................ 170 12.1. Правовые аспекты .................................................................................................................... 170 12.2. Сотрудничество между таможенными службами и надзорными органами на практике ................................................................................................................................................ 170 12.3. Дополнительная информация ..................................................................................... 173 7 КРАТКИЙ ОБЗОР В 2006 году Европейский форум по обеспечению безопасности продукции (PROSAFE) начал реализацию трехлетнего проекта, направленного на повышение базового уровня знаний и практического опыта в организации надзора за рынком в государствах-членах Европейского экономического пространства (ЕЭП). Проект, получивший название EMARS («Повышение эффективности надзора за рынком посредством наилучшей практики»), получил финансовую поддержку от Генерального директората по здравоохранению и защите потребителей, а также от Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) и ряда европейских стран. Пятнадцать государств-членов ЕС были вовлечены в проект в качестве полноправных участников, а несколько стан просто принимали активное участие в работе. Данное Руководство является одним из основных результатов проекта, в рамках которого был разработан ряд других инструментов, включая создание форума для обсуждения, обеспечивающего своевременную практическую помощь для работников надзорных органов и предоставляющий базы данных документов, связанных с осуществлением надзора за рынком. Цель данного Руководства заключается в представлении информации о передовой практике в области осуществления надзора за рынком, которая была собрана с помощью государств-членов ЕС, а также других стран. Основной целевой аудиторией Руководства являются надзорные органы в Европе, которые найдут описания различных процедур и передового опыта осуществления надзора за рынком с целью совершенствования своей деятельности. Другие заинтересованные стороны, включая разработчиков политик, представителей бизнеса и потребителей, найдут в данном Руководстве дополнительные сведения по практике надзора за рынком. Подход, принятый в этой публикации, сформирован на основе следующих принципов: 1. Использование превентивного подхода при реализации надзора за рынком, а также использования эффективных стратегий коммуникации для предоставления консультаций и защиты прав потребителей и бизнеса; 2. Сбор данных и анализ риска небезопасных товаров, услуг, также отбор методов и определение приоритетов в работе органов надзора; 3. Координированный подход к реализации программ и практики в странах ЕС по обеспечению большей эффективности надзора за рынком и последовательности его осуществления; 4. Своевременное и быстрое реагирование на выявленные проблемы с целью минимизации рисков от небезопасных товаров, услуг и практик; 5. Решение проблем по мере их возникновения и скоординировано, следуя стратегии выбранной государствами-членами ЕС или надзорным органом; 6. Обеспечение надлежавшего уровня профессиональной подготовки сотрудников органов по надзору за рынком, которые должны обладать знанием экономического контекста, применять в своей работе передовые методы и непрерывно поддерживать высокий уровень профессиональной подготовки; 8 7. Обеспечение высокого уровня информированности об актуальных стратегиях и проводимых политиках путем организации соответствующих консультаций. Представленный ниже обзор суммирует содержание Руководства для получения облегчения поиска необходимой справочной информации. Содержание глав Руководства представлено ниже для удобства читателя, позволяя сосредоточиться на тех частях публикации, которые представляют особый интерес. Раздел А Руководства описывает законодательную основу для осуществления надзора за рынком ЕС и требования к безопасности потребительских товаров, не относящихся к продуктам питания. В основе законодательной базы легли положения, изложенные в Директиве об общей безопасности продукции. Раздел B содержит описание принципов управления деятельностью по надзору за рынком. Управление осуществляется по принципу сверху-вниз, начиная с высшего уровня управления (Главы 3 и 4) и заканчивая оперативным (Главы 510). Глава 3 содержит перечень организационных вопросов, которые необходимо решать при организации надзора за рынком. Данная глава включает в себя описание инфраструктуры, подходы к надзору за рынком, компетенции, внешние связи (с заинтересованными сторонами, средствами массовой информации и др.), а также анализ операционных рисков. В данной главе также приводятся соображения по ряду существенных стандартных операционных процедур, например, обеспечение качества, политики вмешательства, обращений, уведомлений и жалоб потребителей, а также процедур проведения инспекций, отбора проб и проведения испытаний. Глава 4 описывает цикл планирования в области надзора за рынком, а также содержит описание того, как, стратегия, стратегическое видение рынка разбивается на долгосрочные программы, которые, в свою очередь, далее подразделяются на краткосрочные программы (или планы работы на год). Глава 4 также содержит приоритеты деятельности по надзору за рынком, в том числе описывает инструменты, которые могут быть использованы для этой цели, а также обозначает виды деятельности, дающие максимальный эффект. И наконец, Глава 4 включает в себя описание ключевых показателей эффективности, которые могут быть использованы руководством для мониторинга проводимых мероприятий. Глава 5 фокусирует внимание читателя на более практических вопросах. В данном разделе публикации приводится описание процесса разработки плана проекта, обозначается ряд вопросов, которые необходимо учитывать при планировании, например, проведение исследований/испытаний, использование контрольных списков, тестовых лабораторий, а также процедура оценка рисков, которые могут быть минимизированы в ходе реализации проекта, а также штатное расписание проекта и его финансовые аспекты. В этой главе также рассматривается внешние коммуникации проекта, включая сотрудничество с различными заинтересованными сторонами. Глава 6 описывает осуществление реактивного надзора за рынком. Реактивный надзор за рынком определяется как мероприятия по надзору, которые не могут 9 быть запланированы заранее, например, расследование несчастных случаев, рассылка уведомлений, рассмотрение жалоб потребителей и т.д. В данной главе описываются различия между реактивным надзором рынка и плановым (или активным) надзором, а также описываются различные причины, которые вызывают необходимость осуществления реактивного надзора и мер, которые могут принять надзорные органы при выработке приоритетов своей работы. Данный раздел Руководства также описывает организационную составляющую осуществления надзора за рынком – финансовые и человеческие ресурсы, необходимые для реактивного надзора. В Главе 7 приводится описание реализации плана мероприятий в рамках проекта по надзору за рынком. Глава 7 содержит примеры процедур и контрольных списков для инспекторов, а также перечень основного оборудования, используемого инспекторами по надзору, перечень тестовых испытаний для потребительских товаров, электрооборудования, игрушек и средств индивидуальной защиты на производстве. Приводится описание последовательности действий при работе с образцами, включая процедуру отбора образцов, их регистрацию и маркировку. Отдельное внимание уделяется сотрудничеству с тестовыми лабораториями, а при возникновении такой необходимости, и с компаниями. Глава также описывает мероприятия, реализуемые после проведения тестовых испытаний. Глава 8 описывает порядок отчетности, анализ и последующие действия после проведения мероприятий по надзору за рынком. В ней приводятся различные практические меры, включая уничтожение опасной продукции, а также меры по отслеживанию состояния рынка в целом и состоянию отдельного вида продукции в частности. Особое внимание уделяется обязанности государств-членов ЕС по обмену информацией. И, наконец, приводится описание информации, которая должна быть собрана в ходе реализации проекта и включена в отчеты и анализ результатов проведенных мероприятий. В Главе 9 содержится руководство по проведению оценки комплекса связанных мероприятий по надзору за рынком, составлению отчетности и анализу их эффективности. Данные раздел Руководства включает общий перечень пунктов, которые должны быть отражены в заключительном отчете. Значительная часть анализа содержит оценку эффекта реализации проекта, а также обосновывает необходимость принятия последующих мер. Подчеркивается важность обобщения опыта, накопленного в ходе реализации проекта, что особенно важно для органов надзора. В конце данной главы приводятся детали подготовки заключительного отчета по проекту. В Главе 10 основное внимание уделено оценке риска потребительской продукции. В этом смысле данный раздел тесно связан с новой редакцией RAPEX, а также в данном разделе описывается метод, предлагаемый в данном документе. Глава 10 содержит общие положения по оценке риска, разъяснение, как и почему данная процедура применяется в ходе надзора за рынком (рассматриваются отличия данной процедуры от контроля за производством). Также в данной главе приводится перечень необходимых данных с объяснением того, как их можно получить. Основная часть данного раздела Руководства посвящена описанию кейса по оценке риска опасного товара – молотка с дефектом рукоятки. Приводится описание проблемных моментов процедуры оценки риска, способов и 10 инструментов их устранения. Далее приводится пример отчета по оценке риска. В заключительной части главы описываются два часто используемых метода оценки риска - метод RAPEX и монографический метод. Раздел С Руководства посвящен трансграничному надзору за рынком, в частности роли органов таможенного контроля. Приводятся юридические рамки, а также примеры передовой практики, накопленной в рамках сотрудничества между органами таможенного контроля и надзорными органами, например, обмен информацией об опасной продукции, описание профиля рисков, проведение таможенного досмотра и уведомление о полученных партиях товара. Отдельное внимание уделено подделке товаров и важности ее недопущения в ходе надзора. Руководство содержит 10 приложений, в которых представлена разнообразная информация, которая может быть полезна читателю, но которая, по причине ее детального характера, не могла быть включена в основной текст Руководства1: •Приложение A содержит описание механизмов, которые использованы при осуществлении трансграничного надзора Приводится пример трех мероприятий, осуществленных совместно. могут быть за рынком. •Приложение B представляет собой описание различных алгоритмов оценки риска. •Приложение C содержит шесть примеров различных моделей оценки риска. •Приложение D описывает пути распространения информации об идентифицированных рисках, а также предлагает разнообразные инструменты и пути обмена информацией о небезопасных товарах. •Приложение E содержит теорию определения объектов, в отношении которых осуществляется надзор за рынком •Приложение F содержит пример того, как Северными странами были установлены предельные значения для электротоваров в “Классификаторе неисправностей”'. •Приложение G приводит список основных заинтересованных сторон в области надзора за рынком в Европе и мире. •Приложение H приводит информационных систем. детальное описание некоторых трансграничных •Приложение I включает ссылки на соответствующее регулятивные документы и список справочной литературы. •Приложение J содержит обзор существующих стандартов, применяемых в сфере управления качеством. 1 Текст перечисленных ниже приложений не переводился. 11 Раздел А - Введение Основа осуществления надзора за рынком Законодательная основа и рамочные условия ЕС по безопасности товаров, исключая продукты питания, в соответствии с Генеральной директивой ЕС Законодательная база ЕС по осуществления надзора за рынком …………………………………………………………………………….Глава 2 Раздел В – Управление деятельностью по надзору за рынком Выстраивание организации надзора за рынком Управление деятельностью по надзору за рынком. Орнганизация управления «сверху-вниз» от уровня топ-менеджмента (главы 3 и 4) до операционного уровня (главы 5-10). Управление деятельностью по надзору за рынком Надзор за рынком – стадия планирования – Глава 4 организация и инфраструктура – Глава 3 Организационные вопросы, возникающие при организации надзора за рынком: Инфраструктура Внешние Подходы к Компетенции отношения осуществлению Операционные надзора риски Вопросы, касающиеся основных операционных процедур: Контроль качества Обработка уведомлений и жалоб потребителей Вмешательство надзорных органов Процедуры проверок (инспекции), отбора образцов и тестовых испытаний Цикл планирования надзора за рынком: Определение приоритетов в деятельности по надзору за рынком, включая перечень применяемых инструментов, а также их применение там, где они дадут максимальный эффект Долгосрочные и краткосрочные программы (для составления ежегодных планов) Описание ключевых индикаторов эффективности для осуществления мониторинга деятельности по надзору Осуществление деятельности по надзору за рынком Проактивный подход (проекты) Реактивный подход 12 Структура плана проекта – ГЛАВА 5 Как разработать план проекта Организация расследования Использование лабораторий Контрольные списки Привлечение персонала, финансовые аспекты Определение категории рисков и их оценка Коммуникация, развитие сотрудничества, включая все заинтересованные стороны Примеры скрининг-тестов Работа с образцами (Забор, регистрация, упаковка и маркировка) Сотрудничество с испытательными лабораториями Привлечение к процессу расследования субъектов хозяйственной деятельности и последующие действия Реактивный надзор за рынком – ГЛАВА 6 Осуществление реактивного надзора Проведение расследования Определение разницы между реактивным и проактивным (планируемым) подходом к организации надзора Уведомления Риски, анализируемые в рамках проекта и их оценка Жалобы потребителей Причины, вызывающие необходимость реактивного надзора и приемы, позволяющие определить приоритеты в деятельности по надзору Организационное воздействие, т.е. финансовые и человеческие ресурсы, требующиеся для осуществления реактивного подхода к надзору за рынком Проекты по надзору за рынком – результаты и Оценка риска последующие действия Глава 8 Оценка риска – Глава 10 Как составляется отчетность, производится анализ и Оценка рисков для потребительских товаров: проводятся последующие мероприятия после проведения операций по надзору: Применимые меры и последующие действия для всего Введение в оценку рисков рынка в целом и для отдельного типа, категории товара Как и когда применять оценку риска при осуществлении Описание обязанностей государств-членов ЕС надзора за рынком (например, в противопоставлении обмениваться информацией, которая может быть контролю за производством) необходима для подачи запроса и анализа товара Данные и сбор данных Проекты по надзору за рынком – обзор стадии отчета и Примеры оценки рисков опасных товаров Полезные инструменты, позволяющие избежать ошибок анализа - Глава 9 Как готовить обзор, отчет и анализ проекта по надзору за Описание RAPEX и номографический метод оценки рисков Примеры отчетности по оценке риска рынком: 13 Общая таблица для составления отчета Вопросы, касающиеся публикации заключительного отчета Оценка эффективности проекта и необходимости принятия дополнительных мер Накопленный опыт и доведение полученных сведений по безопасности до производителя Приложения Теория надзора за рынком - Приложение Е Классификатор неисправностей (Failure Code List) Приложение F Стандарты, которые могут быть применены к осуществлению контроля качества продукции Приложение J Основания для осуществления реактивного надзора за рынком и меры по определению приоритетов Приложения Рамочные условия для осуществления оценки риска Приложение B Примеры оценки риска - Приложение C Сообщение о риске - Приложение D Часть С – Трансграничный и местный надзор за рынком Международные перспективы и трансграничное сотрудничество Трансграничный надзор за рынком: Роль таможенных органов, юридические основы, примеры передового опыта по развитию сотрудничества между таможенными и надзорными органами, борьба с подделками и ее значение для эффективности надзора Трансграничный надзор – Глава 11 Роль таможенных органов в осуществлении надзора – Преимущества трансграничного сотрудничества Глава 12 Роль таможенных органов в осуществлении надзора: Способ обмена информацией, выходящей за рамки обычных требований, как это обозначено в Европейском законодательстве Структурирование и координация деятельности по надзору за рынком Законодательные основы Примеры передового опыта и лучшей практики по развитию сотрудничества между таможенными и надзорными органами по противодействию контрафакции. Важность такого сотрудничества для осуществления надзора Приложения Примеры механизмов, которые могут быть использованы в проектах по трансграничному надзору – Приложение А Основные Европейские и международные заинтересованные стороны в осуществления надзора за рынком – 14 Приложение G Трансграничные информационные системы –Приложение H 15 РАЗДЕЛ А. ВВЕДЕНИЕ В 2006 году PROSAFE (Европейский форум по укреплению безопасности продукции) при финансовой поддержке Европейской комиссии инициировал проект EMARS “Повышение эффективности надзора за рынком посредством наилучшей практики” Цель проекта состояла в повышении уровня безопасности потребительских товаров, а также повышения эффективности надзора при минимизации бремени для добросовестного бизнеса. Это поможет повысить эффективность надзора и совместных мер по данному направлению, а также будет способствовать повышению уверенности компаний и потребителей в безопасности продукции на Европейском рынке. В данном Руководстве основное внимание сфокусировано на системах осуществления надзора за рынком в части непродовольственных товаров, которые подпадают под действе Директивы по безопасности продукции (GPSD1), Директивы по низковольтному оборудованию (LVD2), Директивы по средствам индивидуальной защиты (PPE3) and Директива по игрушкам, хотя в отдельных моментах присутствуют ссылки на другие директивы или виды продукции с целью получения более полной информации. 1 Директива 2001/95 / ЕС Европейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 года по общей безопасности продукции [5] OJ L 11, 15.1.2002, стр. 4. 2 Директива 2006/95 / ЕС Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2006 года о гармонизации законодательства государств-членов ЕС, относящихся к электрическому оборудованием, предназначенному для использования в определенных пределах напряжения [6] - OJ L 374, 27.12.2006 , стр. 10. 3 Директива 89/686 / ЕЕС о сближении законодательства государств-членов ЕС по индивидуальной защите [9] - OJ L 399, 21.12.1989, стр. 18. 4 Директива 88/378 / ЕЕС о сближении законодательства государств-членов ЕС по безопасности игрушек [7] - OJ L 187, 3.5.1988, стр. 1. В Руководство не вошли другие темы, например, охрана окружающей среды или безопасность на рабочем месте. Целью данной публикации является обобщение и распространение передовой практики и практических рекомендаций официальным лицам, отвечающим за осуществление надзора за рынком. Тем не менее, данное Руководство предназначено не только для практиков, но и для менеджеров более высокого уровня, работающих в надзорных органах стран ЕС, т.к. содержит описание необходимых элементов построения эффективной системы надзора, а также обобщает самый современный опыт по данному направлению. Руководство сыграет важную роль в соблюдении норм законодательства ЕС по осуществлению надзора за рынком. Таким образом, Руководство может быть использовано в качестве методических рекомендаций руководителями высшего звена в надзорных органах стран ЕС с целью дальнейшего укрепления и разработки собственных стратегий надзора за рынком. В то же время, Руководство может оказать существенную помощь практикам, инспекторам в качестве источника дополнительной информации по отдельным направлениям работы. 16 Руководство было подготовлено на основе обобщения практического опыта и знаний по всей Европе. Более того, оно будет постоянно дополняться, инкорпорируя самые современные и передовые наработки в области надзора за рынком. Авторы публикации обращаются с просьбой ко всем заинтересованным лицам предоставить свои комментарии и соображения для дополнения Руководства. Все поступившие комментарии будут рассмотрены и использованы надлежащим образом. И наконец, данное Руководство может быть использовано компаниями и потребителями для углубления понимания процесса осуществления надзора за рынком. На самом деле ни одна система надзора за рынком не может функционировать эффективно без активного сотрудничества и координации между государственными органами, бизнесом и потребителями. 17 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА ЕС В ОБЛАСТИ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ 2.1 Рамочные условия для обеспечения безопасности непродовольственных товаров в ЕС Законодательная база ЕС в области безопасности непродовольственных товаров в ЕС заложена Генеральной Директивой ЕС по общей безопасности продукции (GPSD). Директива описывает общие требования безопасности продукции и обязывает производителей продукции размещать на рынке только безопасные товары. Положения данной Директивы имеют общий характер, более детальное изложение отдельных моментов содержится в других законодательных актах ЕС, охватывающих те же аспекты и риски, или отдельные категории рисков. Данные специальные положения содержатся в особых директивах, таких как директивы по безопасности электроприборов, детских игрушек и косметики. Директива по безопасности описывает требования, обязательные для соблюдения всеми участниками цепочки поставок: •производители продукцию; товаров могут размещать на рынке только безопасную •все участники экономической деятельности несут ответственность безопасность своей продукции, которую они продвигают на рынок; за •все участники экономической деятельности обязаны информировать органы надзора о случаях размещения ими небезопасной продукции на рынке, а также обязаны содействовать надзорным органам в изъятии подобной продукции с рынка. 2.2. Обеспечение безопасности продукции Основная цель надзора за рынком – обеспечение безопасности продукции, размещаемой на рынке. Директива по общей безопасности задает генеральное направление процессу обеспечения соответствия общим требованиям безопасности продукции. При отсутствии специальных положений в законодательстве ЕС касательно безопасности продукции, товары считаются безопасными при условии соответствия нормам безопасности, содержащимся в законодательстве государств-членов ЕС, на чьей территории реализуется данный товар. Существует определенная презумпция безопасности, которая распространятся на риски или категории рисков, которые подпадают под соответствующие национальные стандарты. Национальные стандарты, в свою очередь, отражают положения гармонизированных европейских стандартов, ссылку на которые опубликовала Европейская комиссия в официальном журнале Европейских сообществ. В этих обстоятельствах при осуществлении проверки на соответствие необходимо учитывать следующее: (a)добровольно принятые национальные стандарты, соответствующие европейские стандарты, помимо указанных выше; отражающие 18 (b) стандарты, принятые в государстве-члене ЕС, в котором реализуется данная продукция; (c)рекомендации Европейской комиссии по оценке безопасности продукции; (d)кодексы безопасности и передовая практика по секторам производства; (e)современное состояния технологии; (f)обоснованные ожидания потребителей относительно безопасности. Производитель несет ответственность за соответствие производимой им продукции все положениям европейского законодательства и подтверждает соответствие посредством оценки соответствия (Conformity Assessment). Ответственность органов по надзору за рынком распространяется на осуществление контроля и надзора за продукцией, которая будет или уже размещена на рынке, в ходе проведения оценки соблюдения законодательства (Compliance Assessment). Cфера ответственности и роль различных участников хозяйственной деятельности и органов надзора за безопасностью продукции продемонстрирована ниже на схеме Схема 1: Ответственность и роль субъектов хозяйственной деятельности и надзорных органов до и после размещения продукции на рынке Необходимо обратить внимание, что компетентные органы государств-членов ЕС могут принять соответствующие меры при условии, что существуют доказательства опасности продукции, хотя продукт как таковой может соответствовать вышеупомянутым критериям. 19 Законодательство в отношении отдельных продуктов может содержать дополнительные положения, задавая направление процедуре оценки безопасности изделия. Директивы Нового подхода содержат основные требования безопасности. В соответствие с директивами Нового подходом, стандарты могут также служить основой презумпции безопасности изделия по отношению к риску или категории рисков, рассматриваемых в данном стандарте. В случае, если ссылка на некий европейский стандарт была опубликована в Официальном журнале, данный стандарт считается гармонизированным; соблюдение такого стандарта создает презумпцию соответствия правовым требованиями, изложенными в Директиве по общей безопасности (GPSD), а также в законодательстве, касающемся конкретного продукта. Национальные органы власти могут опровергнуть данную презумпцию в том случае, если изделия создают неприемлемый риск для потребителей, даже если они произведены в соответствии со стандартом. Таким образом, в основу деятельности по надзору за рынком в отношении многих изделий положены гармонизированные европейские стандарты. Европейская Комиссия имеет право предлагать мандаты на осуществление стандартизации соответствующим европейским организациям по стандартизации, а также пригласить их к разработке нового стандарта или к работе по совершенствованию уже существующих. В случае отсутствия надлежащего стандарта или в случае, когда безопасность изделия не может быть адекватно оценена в соответствии с положениями гармонизированных стандартов, оценка риска играет важную роль и применяется совместно с положениями, обозначенными в Директиве по общей безопасности изделий или с положениями по безопасности, вошедшими в Директиву Нового подхода. Оценка риска рассматривается более подробно в Главе 10. 2.3 Органы по надзору за рынком и стандартизация Участие органов по надзору за рынком государств-членов ЕС в работе групп по стандартизации, занимающихся вопросами безопасности изделий, совершенно необходимо. Надзорные органы играют важную роль в “цикле обеспечения безопасности изделия” (схема 2), т.к. они могут привнести свой опыт реализации существующих стандартов в работу по данному направлению. 20 Схема 2: Круговая схема обеспечения безопасности взаимовлияние надзора за рынком и стандартизации продукции, отображающая Органы по стандартизации занимаются разработкой стандартов, формулируя положения по безопасности изделий, основываясь на важных требованиях, заложенных в Европейском законодательстве. Производители товаров, в свою очередь, применяют данные положения законодательства и требования стандартов касательно безопасности изделий при разработке новых типов продукции. Потребители покупают и используют данную продукцию. Далее органы по надзору за рынком осуществляют анализ продукции на предмет соответствия требованиям и предоставляют отчет о соответствии, а также о зафиксированных несчастных случаях, дефектах, предотвращенных несчастных случаях, жалобах потребителей и т.д. Эта информация учитывается при разработке стандартов. Считается, что органы по надзору за рынком предоставляют объективное мнение, т.к. они не имеют своего экономического интереса в стандартах. Более того, органы надзора за рынком принимают активное участие в сборе информации о функционировании стандартов на рынке. Они имеют гораздо более широкое видение происходящего, чем другие заинтересованных стороны, т.к. надзор за рынком охватывает самые разные изделия; при этом опыт всех заинтересованных сторон должен быть обобщен и использован в работе по разработке и совершенствовании стандартов. В конечном итоге, вовлеченность надзорных органов в работе по стандартизации будет способствовать активизации и совершенствованию деятельности самих органов по надзору за рынком. Участие в работе по стандартизации углубляет знания органов надзора в области стандартов и их интерпретации, что является ценным опытом, имеющим применение в их повседневной работе по обеспечению безопасности продукции. Комитеты по стандартизации разрабатывают ценные документы и предоставляют 21 важную информацию по современным технологическим разработкам для того или иного продукта, риску или классу рисков, связанных с ним, а также по возможным несчастным случаям. Сотрудничество в области разработки стандартов способствует обмену важной информацией между всеми заинтересованными сторонами. 2.4. Положения о надзоре за рынком Положения Директивы по общей безопасности закладывают основу для обеспечения соблюдения Директивы в ходе осуществления надзора за рынком. Как отмечалось выше, данная Директива регулирует обращение всех непродовольственных потребительских товаров в условии отсутствия директив по конкретным группам изделий. Большинство директив не указывают, как конкретно должен осуществляться надзор за рынком. В результате для осуществления надзора в таких случаях применяются положения Директивы по общей безопасности изделий. Данная Директива обязывает Государства-члены ЕС: • создать или назначить компетентные органы, способные осуществлять контроль соответствия продукции общими требованиями безопасности; • наделить вышеупомянутые органы необходимыми полномочиями для принятия соответствующих мер, возложенными на них в соответствии с настоящей Директивой; • определить задачи, полномочия, организацию и механизмы сотрудничества между компетентными органами; • обеспечить возможность компетентных органов иметь полномочия для организации проверки и принятия конкретных мер в отношении продуктов, не соответствующих требованиям безопасности; • поощрять сотрудничество и обмен информацией между органами надзора за рынком в государствах-членах ЕС и между соответствующими органами внутри государств-членов ЕС. Статья 8(1)(а) Директивы об общей безопасности продукции устанавливает, что компетентные органы контроля в государствах-членах ЕС, обязаны принимать адекватные меры в зависимости от того, какова степень риска, связанная с тем или иным изделием при определенных условиях его использования или для определенной категории потребителей; надзорные органы обязаны принять соответствующие меры после того, как изделие признается потенциально представляющим опасность. В частности, органы надзора обязаны принять меры, перечисленные в разделах 1(b) – 1(f) Директивы по общей безопасности изделий в том случае, если изделие представляет серьезный риск. Для получения более детальной информации по оценке риска следует ознакомиться с Главой 8 Директивы (GPSD). Статья 9 требует разработки адекватных процедур и проведения мероприятий, направленных на создание системы периодического обновления программ надзора за рынком, их реализации и последующей оценки эффективности, а также проведения системного обновления научной и технической информации, 22 имеющей отношение к безопасности изделий, а также к оценке эффективности функционирования мер по надзору и контролю. В случае необходимости необходимо осуществить пересмотр применяемого подхода к осуществлению надзора за рынком. Органы надзора обязаны предоставить потребителям и всем заинтересованным сторонам возможность отправки рекламации или жалобы касательно безопасности использования того или иного изделия, а также отслеживать обработку обращений граждан. Для потребительских товаров, положения, содержащиеся в Директиве, предоставляют органам надзора минимальные ограничения в осуществлении их полномочий. 23 июня 2008 года Европейский парламент и Совет Европы принял новый пакет документов, регулирующий функционирование внутреннего рынка потребительских товаров ЕС; часть из этих документов была ориентирована на пересмотр так называемого Нового подхода к технической гармонизации потребительских товаров на рынке ЕС. Большая часть Европейского законодательства по отдельным изделиям подпадала под Новый подход. Новые документы закладывают общую законодательную основу будущих положений законодательства ЕС по гармонизации условий размещения и продвижения товаров, а также содержат ссылки на уже существующее законодательство. Новое Положение 765/2008, устанавливающие требования по аккредитации и осуществления надзора за рынком и товарами, поступающими на рынок ЕС, содержит отдельные положения по контролю и надзору за изделиями, поступающими на рынок ЕС. Положение официально вступило в силу 1 января 2010 года. И хотя в содержательном плане документы Нового Подхода и Директива по общему надзору не повторяют друг друга, новые положения по надзору за рынком полностью соответствуют направлению, заданному в Директиве по безопасности. 2.5. Юридические основы сотрудничества с органами таможенного контроля Положение Европейского Совета №339/931 регулирует проведение проверок изделий, импортируемых из третьих стран. Оно описывает процедуру задержания товаров при осуществлении таможенного контроля, а также последующие действие органов по контролю и надзору. Положение имеет целью предоставить органам таможенного контроля и органам надзора юридическое основание для осуществления задержания небезопасных товаров, а также описывает процедуру задержания небезопасных изделий и схему последующие действия надзорных органов. Новое положение предоставляет возможность органам таможенного контроля блокировать доступ товарам, которые не соответствуют требованиям безопасности ЕС, на внутренний рынок ЕС в течение трёх дней. В большинстве случаев эти три дня используются органами надзора для проведения исследования изделия и принятия решения о допуске/недопуске на рынок ЕС или же о продолжении расследования. Если изделия признаются небезопасными, то их ввоз на территорию ЕС запрещается. Органы таможенного контроля делают соответствующую отметку в коносаменте и сопровождающих документах, свидетельствующую о том, что ввоз данного товара на территорию ЕС запрещен. 23 Органы таможенного контроля уведомляют государств-членов ЕС о запрещении. органы таможенного контроля 1 Постановление Совета (ЕЕС) № 339/93 о проверке на соответствие с правилами по безопасности продукции для продукции, импортируемой из третьих стран [12] - OJ L040, 17.02.1993, стр. 1. С 1 января 2010 года, это Постановление будет заменен новым Положением 765/2008 Во время проведения крупной международной конференции по недопущению ввоза опасных изделий, которая проходила в Зальфельдене (Австрия), были предложены конкретные действия, направленные на совершенствование таможенного контроля и надзора за рынком, в особенности в части управления рисками. Среди прочего было предложено: укреплять сетевое взаимодействие между таможенными органами и органами надзора; совершенствовать процедуры контроля за небезопасными изделиями путем более интенсивного обмена информацией; осуществлять обмен опытом и передовой практикой в ходе сотрудничества и осуществления проверок. 2.6 Источники дальнейшей информации Дальнейшая информация по соотношению между положениями Генеральной Директивы и другими директивами ЕС представлена в “Руководящем документе по взаимосвязи между Директивой по безопасности продукции (GPSD) и некоторыми секторальными директивами, содержащими положения по безопасности продукции” (Guidance Document on the Relationship between the General Product Safety Directive (GPSD) and Certain Sector Directives with Provisions on Product Safety) Дополнительная информация также представлена в “Руководстве по реализации директив Нового и Глобального подхода” (Guide to the implementation of Directives based on the New Approach and the Global Approach). Этот документ содержит информацию касательно надзора за рынком и обязательств производителей товаров по соблюдению требований, предъявляемых к безопасности изделий. После принятия нового пакета мер по регулированию внутреннего рынка товаров ЕС (New Internal Market Goods Package) вышеупомянутые документы будут подвергнуты пересмотру. 2.7. Принципы оценки соответствия и маркировки Перед размещением изделия на европейском рынке, обязанностью производителя или импортера является удостовериться, что данное изделие полностью соответствует требованиям безопасности, описанным в законодательстве Европейского Союза. Данный процесс называется оценкой соответствия (conformity assessment). Процесс, по которому производится оценка соответствия, варьируется в зависимости от применяемой директивы, а иногда варьируется и для разных 24 категорий изделий, оцениваемых в соответствии с одной директивой. В целом, требования процедуры оценки соответствия по всем директивам зависят от вида и степени возможной опасности. При этом более строгие требования предъявляются к изделиям, представляющим большую опасность. Схема 3 дает общее описание процедуры оценки соответствия. Различные этапы, являющиеся составными частями соответствия, могут быть разделены на 8 модулей: Модуль Mодуль Mодуль Mодуль Mодуль Mодуль Mодуль Moдуль процедуры оценки A - Внутренний контроль производства B – Определение типа изделия по классификации ЕС C – Соответствие изделия типу D – Обеспечение качества продукции E – Оценка качества перед финальным тестовым испытанием F – Испытание изделия G – Поштучное техническое испытание H - Полный контроль качества Некоторые из этих модулей (А, G или H), как правило, применяется индивидуально, в то время как другие, такие как модуль B применяются в сочетании с модулями C, D, E или F. Развернутое описание содержания данных модулей не представляется возможным в рамках объема данного Руководства. Детальное описание всех этапов процедуры оценки соответствия представлено в так называемой "Голубой книге" (Blue Guide) и в конкретных руководствах по исполнению отдельных директив. Тем не менее, органам надзора важно понимать наличие существующих различий между модулями, необходимыми для процедуры 25 оценки соответствия конкретных продуктов, т.к. данные различия должны быть приняты во внимание при планировании надзора за рынком в отношении данных изделий. Модуль A - Внутренний "самодекларирование". контроль производства более известный как По сути, изготовитель или импортер обязан подтверждать соответствие изделия действующей директиве(-ам), как правило, с помощью оценки соответствия европейскому или иному стандарту, после чего составляется необходимая декларацию соответствия. Затем наносится СЕ-маркировка, и изделие может поставляться на рынок. Проведение дополнительной независимой проверки третьей стороной не требуется. Этот модуль применяется для электротоваров в соответствии с Директивой по низковольтному оборудованию, для многих приборов в рамках Директивы по машинному оборудованию, а также для большинства игрушек. Однако декларация соответствия может быть легко подделана, а CE-маркировка может быть нанесена незаконно. Именно поэтому нельзя полагаться исключительно на проверку документации с целью обеспечения безопасности при оценке продукта, для которого допустима такая самооценка. Необходимо проведение дальнейших исследований, в том числе отбор проб и образцов и проведение лабораторных испытания. Директива по общей безопасности признает эту необходимость, включая возможность проведения отбора образцов и их тестовых испытаний в ходе осуществления надзора за рынком. Если требуется привлечение третьей стороны для оценки соответствия уполномоченным органом, то в этом случае проверка документации является основным инструментом надзора за рынком. Например, в соответствие с Директивой по газовому оборудованию и Директивой по средствам индивидуальной защиты требуется наличие сертификата о соответствии типового образца требованиям технического регламента, который выдается уполномоченным органом. Только после этого может быть выдана декларация о соответствии и нанесена СЕ-маркировка. Данный сертификат обычно включает в себя проверку соответствия изделия соответствующему европейскому стандарту. Результаты проведенных испытаний и сертификат о соответствии типового образца направляются производителю и подшиваются к технической документации. Осуществление проверки документации гораздо легче и дешевле, чем проведение лабораторных испытаний. Достоверность документов может быть легко проверена в уполномоченном органе, выдавшем упомянутый сертификат соответствия. 26 РАЗДЕЛ B – УПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПО НАДЗОРУ ЗА РЫНКОМ 3. НАДЗОР ЗА РЫНКОМ – ОРГАНИЗАЦИЯ И ИНФРАСТРУКТУРА 3.1. Введение Организационная структура и используемое оборудование органов надзора за рынком должны быть таковы, чтобы позволить им выполнять возложенные на них обязательства и требования, описанные в Главе 2 данного Руководства. Тем не менее, правовая база ЕС не предписывает, как конкретно государствачлены ЕС должны реализовывать требования директивы, или как конкретно должно исполняться законодательство. То, как выполняются требования по надзору, отдается на усмотрение государств-членов ЕС, поскольку осуществление надзора за рынком является сферой ответственности государства и подпадает под принцип субсидиарности. Субсидиарность позволяет государствам-членам ЕС организовывать надзор за рынком таким образом, который соответствует их собственному культурному и политическому контексту, а также национальной правовой системе. Кроме того, в большинстве стран нынешняя организационная структура органов надзора также отражает особенности исторического развития системы надзорных организаций. Во многих государствах-членах ЕС организация надзора за рынком часто меняется в ходе адаптации к изменяющимся потребностям, среде или различным политическим условиям. В результате, нет ни одной организационной модели, которая подходила бы и учитывала бы все индивидуальные потребностей государств-членов ЕС. Следовательно, то, как осуществляется надзор за рынком, какова система его организации, значительно варьируется между государствами-членами ЕС. В некоторых из них надзор за рынком осуществляется централизованно, в то время как в других это децентрализованная система, функционирующая на региональном или местном уровне. Вертикальная организация надзора за рынком наблюдается там, где для каждой директивы (или группы) директив существуют надзорные органы, отвечающие за надзор по данному направлению. Такие организации, как правило, подчиняются министерствам, ответственным за реализацию данной конкретной директивы. Другие же государства-члены ЕС имеют один надзорный орган для всего объема законодательства о потребительских товарах (и часто других разделов законодательства). 3.2 Инфраструктура для деятельности по надзору за рынком Осуществление надзора за рынком требует выполнения специфических функций, знаний и возможностей для реагирования, которые в основном одинаковы для всех надзорных органов. Следующие вопросы должны быть учтены при создании организаций по надзору или когда целью является обеспечение и повышение эффективности и результативности органов надзора за рынком. 27 3.2.1 Законодательная инфраструктура Чтобы создать эффективную структуру по надзору за рынком в каждом государстве-члене ЕС требуется рассмотреть имеющуюся законодательную и правоприменительную систему, а также изучить экономические аспекты деятельности правоприменительных органов. Так как одной из основных целей надзора за рынком является обеспечение равных условий деятельности для всех хозяйствующих субъектов, чрезвычайно важно создать такую структуру системы надзора, при которой все правоприменительные органы, осуществляющие надзор за рынком, также находятся в равных условиях. Это означает предоставление одинакового объема юридических полномочий и достаточного финансирования для осуществления эффективного надзора за рынком в отношении всех типов продукции. Законодательство о формах надзора в каждом государстве-члене ЕС должно охватывать все органы по надзору за рынком и базироваться на законодательной основе, заложенной в соответствующих положениях законодательства ЕС. 3.2.2 Материальная инфраструктура Для выполнения задач, необходимых для эффективного и действенного надзора за рынком, надзорные органы должны иметь помещения и оборудование: • Информационные системы и приложения. Хотя, в принципе, учет может осуществляться и на бумажных носителях, информационные системы и приложения, являются обязательными с точки зрения достижения эффективности. Их использование позволяет максимально эффективно обрабатывать потоки данных и быстро и легко осуществлять поиск информации, необходимой для решения многих задач в процессе надзора. Роль информационных технологий в области надзора за рынком, можно резюмировать следующим образом: 1. Содействие осуществлению контроля за рынком Основа надзора за рынком представляет собой цепь взаимозависимых процессов, таких как проверки/инспекции, отбор проб, лабораторные исследования, получение и интерпретация результатов, принятие решений, вмешательство и последующее исполнение правовых мер, а в конечном итоге, возможно, наложения санкций или проведение другие мероприятий. Во всех этих процессах осуществляется сбор данных, которые потребуются на последующих или параллельных этапах. Сбор, обработка и распространение информации, необходимой надзорным органам, может быть эффективно осуществлена только при поддержке соответствующих ИТ-систем. ИТ-системы также используются для обеспечения качества и безопасности хранения полученных данных. Программное обеспечение, например, может потребовать ввода обязательных данных, записи метаданных (история, дата, время, оператор ссылки, создание/изменение информацию и т.д.), а также фиксации хода процесса мониторинга. 2. Обеспечение доступности необходимых данных Быстрый доступ к информации необходим на многих стадиях осуществления надзора. Это относится и к инспекторам, и к лабораториям и департаментам, 28 участвующим в юридическом сопровождении надзорных процедур. ИТ могут значительно ускорить процесс получения информации и упростить ее доступность для сотрудников. Это позволяет инспекторам на местах иметь доступ к файлам компаний, которые они инспектируют, чтобы быть в курсе истории исследования предыдущих образцов, а также получить информацию о результатах их исследования. Эта информация может быть извлечена из ИТ-системы до проведения инспекции, а еще лучше, если данная информация будет загружена в ноутбук инспектора, либо может загружаться непосредственно из системы или через Интернет. Ноутбуки для сотрудников на местах необходимы для обработки любых данных - от данных о проведении инспектирования до данных о пробах. Такая информация может быть доступна непосредственно в лабораториях и других ведомствам, участвующих в осуществлении надзора. 3.Инструменты управления Легкий доступ к информации, собранной в процессе осуществления процедур надзора, делает ИТ важным инструментом управления. При правильной организации, система может обеспечить практически мгновенный доступ к количественной информации о прохождении процедур надзора, а также о результатах всех текущих и прошлых мероприятий по надзору за рынком. 4. Обмен информацией ИТ-системы также имеют решающее значение для облегчения обмена информацией между различными приложениями, в том числе RAPEX, ICSMS, CIRCA и других. Есть несколько систем, которые требуют почти тех же данных, но в несколько различных форматах. Чтобы избежать повторного ввода одной и той же информации несколько раз для каждого приложения или базы данных, орган надзора должен стремиться к созданию и использованию совместимых ИТ-систем, которые могут работать с существующими компьютерными приложениями. • Возможности лаборатории Мониторинг рынка включает в себя отбор проб продукции и исследования этих образцов с целью определения их безопасности. Для этого, требуется соответствующие оснащение лаборатории. Лабораторная база может быть частью инфраструктуры самого органа надзора или работать по субподряду. • Тесты Для оценки свойств изделия и его безопасности, орган надзора должен иметь инструменты и перечень тестов, позволяющие ему осуществлять основные исследования на месте или же во время проведения исследований в лаборатории. Возможности лаборатории и тестирование образцов будут описаны более подробно в Главе 7. Кроме того, другие основные компоненты, такие как инфраструктура офиса (офисные помещения и оргтехника), инфраструктура связи (Интернет, электронная почта, телефоны) и соответствующие транспортные средства (автомобили, подходящие для перемещения оборудования и образцов) являются необходимым условием для выполнения тестов и проведения исследования. 3.2.3 Компетенции и навыки 29 Здания, лаборатории и компьютеры сами по себе не создают орган надзора. Более важным являются люди, которые работают в надзорном органе, их культура, знания, контакты, процедуры и организация управления их деятельностью. Основными процессами надзора за рынком являются мониторинг соблюдения законодательства и безопасности продукции на рынке и вмешательство в случае несоблюдения. Для выполнения задач, связанных с этими процессами, сотрудники органов надзора за рынком должны обладать особыми компетенциями и навыками. Они включают в себя не только конкретные правовые и технические знания, необходимые для выполнения фактических проверок, но и для всех органов контроля в целом, знание рынка и понимание степени опасности и анализа риска. Персонал, осуществляющий надзор за рынком, должен иметь соответствующую образовательную или профессиональную квалификацию и/или необходимый опыт для выполнения задач, поставленных перед органом надзора. В частности, сотрудники надзорных органов должны иметь необходимую квалификацию и опыт работы, должны быть образцом поведения, иметь хорошие административные навыки и уметь применить данные навыки в повседневной деятельности по надзору за рынком. 1. Юридические компетенции и навыки Сотрудники надзорных органов и сотрудники других организаций, участвующие в судебных процессах, должны обладать глубоким знанием действующего законодательства и нормативно-правовой базы, которой они пользуются. Применение действующего законодательства в странах ЕС значительно варьируется. Таким образом, характер знаний, необходимых сотрудникам, зависит от страны и особенностей ее законодательства. Однако в целом следующие аспекты требуют внимания: • знание национальной правовой системы, в том числе положений национального законодательства страны по товарам, знание уголовного и/или административного права; • знание правовых процедур и отношений с другими учреждениями, участвующими в юридических процедурах, например, прокуратура, суды; • глубокое знание юридических полномочий и условий, при которых они могут быть использованы; • знакомство с соответствующими директивами и основными требованиями этих директив; • знание соответствующих (европейских и национальных) стандартов и их интерпретации. 2. Технические компетенции и навыки Для эффективного и действенного надзора за рынком, сотрудники правоприменительных органов должны иметь глубокие знания о соответствующих рынках, характеристиках групп потребителей/пользователей, свойствах изделий и рисках, связанных с ними. 30 3. Административные полномочия и навыки Сотрудники надзорных органов также должны быть проинструктированы относительно роли и функций, которые они выполняют в органе надзора, а также должны пройти необходимое обучение и приобрести соответствующие административные навыки. Для сотрудников надзорных органов, например, необходимо знание внутренних процедур, используемых при выполнении поставленных задач, осознание роли других ведомств в осуществлении надзора, знание основ письменной коммуникации с внешними заинтересованными сторонами, а также навыки сбора и обработки необходимых данных. Сотрудники надзорных органов также должны освоить навыки составления юридических документов, необходимых для проведения последующих мероприятий по итогам проведенных проверок, таких как документы, направляемые в органы прокуратуры и т.д. 4.Личностные компетенции и навыки Сотрудники надзорных органов должны обладать рядом личностных качеств, таких как способность взаимодействовать, общаться с потребителями и представителями бизнеса профессионально и дипломатично при любых обстоятельствах. Кроме того, в современных условиях важным активом являются знание языков. 3.2.4 Обучение сотрудников Надзорные органы должны разработать программу обучения для сотрудников органов, охватывающую, среди прочих, правовые и технические вопросы, знание стандартов или других технических требований, методики оценки рисков. Программа обучения должна быть нацелена на формирование умений и навыков, касающихся информации, коммуникации и управления взаимоотношениями. Кроме того, важно обеспечить регулярные обучающие мероприятия по всем изменениям, вносимым в законодательные документы, стандарты, информировать о результатах научных исследований, технического прогресса, а также знакомить сотрудников с информацией об опасных изделиях, которая может поступать от коллег из других стран. Для этого сотрудники надзорных органов должны осознавать роль и важность межведомственного взаимодействия и функций RAPEX (См. Приложение H.1.1). В идеале, инспекторы-практики передают свои знания и опыт новым сотрудникам. Помимо включения опыта их практической работы при разработке учебных материалов курса, использование этих практических наработок важно для проведения дополнительного обучения на рабочем месте и организации наставничества. Обмен опытом и передовой практикой должен осуществляться активно и системно по итогам проектов, реализованных на национальном и на международном уровне. т.е. между надзорными органами в своей стране и с органами других стран. Обмен опытом по методологии и процедурам надзора чрезвычайно важен для продвижения и развития надзора за рынком в качестве как в качестве инструмента контроля, так для повышения интереса к нему как к профессиональной области. Инспекторы по надзору за рынком должны регулярно 31 встречаться с коллегами с целью обмена опытом - как на национальном, так и на международном уровне. 3.3 Стратегия надзора за рынком Способ осуществления надзора за рынком во многом определяется набором исходных представлений и концепций о значимости, роли и функции надзора в отдельном государстве-члене ЕС. Отчасти эти исходные представления и концепции не зависят от органа надзора: они определяются ЕС, национальной политикой государства-члена ЕС и различными ограничениями организационного порядка. Т.к. исходные представления оказывают существенного влияние на эффективность работы и статус самого органа надзора, их понимание очень важно, поскольку оно создает границы, в которых орган надзора сам определяет подход к осуществлению надзора за рынком. Надзор за рынком играет важную роль в реализации целей политики ЕС в отношении защиты потребителей и создании единого рынка. Несмотря на разделяемое всеми органами по надзору за рынком представление о том, что главной целью надзорной деятельности является безопасность потребителей, имеются различным взгляды на то, какую именно роль в достижении этой цели должны играть органы по надзору за рынком: от роли, которая ограничивается исключительно правоприменительной функцией, до более широкой трактовки, в соответствии с которой, надзор за рынком понимается как некий комплекс мероприятий, который, в конечном итоге, направлен на поддержание безопасности потребителей. В последнем случае, кроме правоприменительной учитываются и другие функции, например, помощь в обеспечении соблюдения положений законодательства и просвещение потребителей, которые также рассматриваются как часть деятельности по надзору. Стратегическое видение и цели, обозначенные надзорным органом, во многом определяют выбор стратегии, которой он будет руководствоваться для достижения результатов. Типичными альтернативами при выборе стратегий являются следующие: • Обеспечение соблюдения законодательства или содействие в достижении соответствия? - Обеспечение соблюдения законодательства: Роль надзорного органа состоит в основном в качественном исполнении существующего законодательства. Если обеспечение его соблюдения является отправной точкой, надзорный орган, вероятнее всего, сосредоточиться на отслеживании и эффективном пресечения нарушений и нарушителей. Это требует относительно ограниченных ресурсов для уведомления целевых групп об их юридических обязательствах и для оказания нарушителям помощи в достижении соответствия законодательству. При осуществлении планирования и контроля формулируются цели работы и показатели успеха, который оценивается с точки зрения количества выявленных нарушений и наложенных санкций. - Выполнение законодательных требований или содействие в их выполнении: 32 В соответствии с альтернативной точкой зрения, общее соблюдение компаниями норм безопасности может быть более эффективным, если к намеренным нарушителям применяются санкции. Компании, которые по некоторым причинам не обладают компетенциями для выполнения законодательных требований, но стремятся к этому, получают соответствующую помощь от надзорного органа (содействие в достижении соответствия). Очевидно, что подобный подход приводит к использованию других методов работы и управления, отличающихся от используемых при первом подходе. - Подход, ориентированный на продукт, компанию или риск? На практике большинство органов надзора будут использовать сочетание всех трех подходов. Надзор за рынком потребительских товаров традиционно сосредоточен на самих товарах. Именно по этой причине данный подход рассматривается наиболее детально в данном Руководстве. Следует понимать, что неосознанное до конца принятие такого подхода (“Мы так всегда делали") может увести от рассмотрения альтернативных подходов, ориентированных на компанию или на риск (подробное описание различных подходов к надзору за рынком представлено в разделе 3.5). Ряд государств-членов ЕС рассматривает возможность осуществления надзора за рынком через систему проверок на предприятиях. В настоящее время уже применяется системный аудит в области безопасности пищевых продуктов и в косметической промышленности. По крайней мере, один орган надзора за рынком осуществляет системные проверки импортеров по безопасности продукции. В случае, если нет возможности осуществить системный аудит на месте, например, когда производственные мощности располагаются за пределами Европейского Союза, внимание надзорного органа может быть смещено от компании-производителя к импортеру. При выполнении системного аудита импортеров, важно сравнить ввозимые ими изделия с теми, которые уже размещены на рынке и уже доступны потребителю. Следуя этой стратегии, все проводимые проверки будут касаться процедур импорта, имея целью обеспечить ввоз и размещение на рынке только безопасной продукции. Основным преимуществом системного аудита является тот факт, что аудит включает проверку оценку качества и безопасности импортируемой продукции. Любые выводы по результатам системного аудита в конечном итоге приводят к улучшению процедур компании-импортера, связанных с безопасностью продукции. • Проверка документации (документарная проверка), тестирование продукции, или и то, и другое? Проверка документации (документарная проверка) является экономически эффективным способом осуществлении надзора за рынком. Один инспектор может за день осуществить проверку многих изделий, а отчет о результатах такой проверки может быть направлен по электронной или по обычной почте. Кроме того, документарная проверка выявит недостатки в административных регламентах, которые могут привести и служить показателем нарушения требований безопасности. Хорошо известно, что большинство небезопасных продуктов имеют недостатки при прохождении административных процедур. 33 Проверка продукции предусматривает, что единственный способ проверить безопасность является проверка самого продукта. Такой подход является более дорогостоящим и трудоемким по сравнению с документарной проверкой, так как тестирование продукции часто связано с использованием испытательных лабораторий. В этом случае, инспектор сможет проверить несколько изделий в неделю (не считая последующих мероприятий). На практике эти два подхода почти всегда используются одновременно, дополняя друг друга. Большинство органов надзора включат некоторые достаточно простые методы тестирования продукции при отборе образцов. Это делается для того, чтобы удостовериться, что продукты, отправляемые на тестирование в лабораторию, скорее всего, будут признаны небезопасными. Многие органы надзора отправляют выборочные образцы продуктов для лабораторного тестирования, чтобы проверить оценку соответствия, проведенную самим производителем продукции. Если, с другой стороны, тестирование продукта показывает факты несоблюдения требований безопасности, то естественным первым шагом в диалоге с производителем будет запрос и изучение технической документации, имеющие целью определить, являются ли выявленные недостатки дефектами проектирования или дефекатами, допущенными в процессе производства. Ответ на этот вопрос будет иметь решающее значение для определения наиболее оптимального метода исправления выявленного дефекта. Таким образом, в целом, оба подхода должны применяться одновременно, т.к. документарная проверка должна осуществляться в рамках любого вида деятельности по надзору за рынком. Однако орган надзора должен принять решение, какому из выше обозначенных подходов отдать предпочтение. Выбор будет зависеть от вида продукции, подлежащей контролю. Требования к технической документации, например, будут более детальными для продуктов, подпадающих под действие директив Нового подхода (например, для электрических товаров и игрушек). Для продукции, подпадающей под действие Директивы по общей безопасности, они будут более общими. Другие аспекты, которые связаны с определением стратегического видения по осуществлению надзора за рынком включают: • лабораторные испытания: проводить ли их самим или отдавать на аутсорсинг; • отношение к внешнему давлению, направленному на уменьшение нагрузки на компании, производящие продукцию; • отношение к конфиденциальности полученной информации: должны ли результаты проверок и лабораторных испытаний быть доступны для широкой общественности, так как надзор за рынком финансируется из средств налогоплательщиков? Мнения по данному вопросу, а также положения национального законодательства стран ЕС сильно различаются. Некоторые государства-члены ЕС публикуют достаточно много информации по результатам проведенных проверок, в то время как другие практически ничего не обнародуют. • степень прозрачности, которую считает допустимой орган надзора. 34 Не все из выше перечисленного находятся в ведении самого органа надзора; некоторых из аспектов определены законодательством ЕС или национальным законодательством, в то время как другие ограничены национальной политикой или выбором самого органа надзора. Тем не менее, все вышеперечисленные аспекты влияют в большей или меньшей степени на то, каким образом орган надзора подходит к выполнению своих задач и, следовательно, заслуживают внимания. Стратегическое видение надзорного органа по данным вопросам заслуживает того, чтобы быть четко сформулированным в “стратегическом” документе, так как именно в соответствии с ним осуществляется планирование и определение приоритетов. "Стратегический документ" (стратегическое видение) считается изложением наилучшей практики. 3.4 Подходы к осуществлению надзора за рынком Основная цель осуществления надзора за рынком в области потребительских товаров состоит в снижение рисков, которые данная продукция представляет для потребителя. В настоящее время надзор за рынком непродовольственных потребительских товаров включает пять подходов. Они отличаются тем, как осуществляется мониторинг рынка, а также демонстрируют различия в осуществлении планирования и проведения мероприятии по надзору. 3.4.1 Реактивный надзор за рынком И Директива по общей безопасности, и Регламент ЕС 765/2008 требуют рассмотрения жалоб потребителей, по результатам которого принимаются определенные меры. Сообщения о потенциально опасных или несоответствующих требованиям изделиях могут поступить и из других источников, в том числе из жалоб конкурентов, уведомлений от других органов надзора за рынком, включая органы других государств-членов ЕС, или даже из средств массовой информации. Все эти уведомления требуют соответствующей реакций от надзорного органа: каждый конкретный случай должен быть рассмотрен, должны быть сделаны соответствующие выводы, а в случае необходимости предприняты соответствующие действия. Результаты проверки должны быть представлены в форме отчета. Поскольку такие расследования инициируются вне рамок “плановой проверки”, они не могут быть спланированы заранее. Надзорный орган, следовательно, должен иметь возможность импровизировать, и эта возможность должна быть учтена при организации его деятельности. Глава 6 по осуществлению реактивного надзора за рынком посвящена данному вопросу. 3.4.2 Надзор за рынком, ориентированный на продукт Традиционно надзор за рынком непродовольственных потребительских товаров, осуществляется в соответствие с подходом, ориентированным на сам продукт, т.к. этого требуют положения законодательства. Несоответствие требованиям 35 законодательства по безопасности продукции должно быть убедительно доказано в соответствие с положениями определенной директивы. Доказательство несоблюдения требований безопасности обычно требует проведения лабораторных испытаний, которые могут быть выполнены более эффективно, если тестируется серия продуктов. Таким образом, существует существенный стимул для специализации надзора по конкретным категориям продуктов. Этот подход является проактивным, так как можно выбрать наиболее важные проекты с точки зрения обеспечения безопасности потребителей категории изделий и можно осуществлять планирование мероприятий заранее, что позволит достичь максимальной эффективности работы. Вместе с осуществлением реактивного надзора за рынком, подход, ориентированный на продукт в настоящее время является одним из наиболее часто используемых в Европейском Союзе. Большая часть данного Руководства описывает передовой опыт и практики, которые используются в настоящее время для реализации данного подхода к осуществлению надзора за рынком. (См. также "Совместные действия по обеспечению безопасности зажигалок", описанные в разделе А2 в качестве примера данного подхода к организации надзора за рынком). 3.4.3. Риск-ориентированный подход Мероприятия по надзору за рынком могут осуществляться в соответствии с подходом, ориентированным на риск. Так как основная цель любого мероприятия по надзору – защита безопасности и здоровья потребителя, целью надзорного органа является определение приоритетов при осуществлении мероприятий, направленное на минимизацию рисков, связанных с использованием изделия. В тех случаях, когда имеется информация (например, статистика по несчастным случаям), которая указывает на существование значительного риска для потребителей, связанного с использованием продукта, необходимо уделить особое внимание снижению этих рисков. Примером использования данного подхода в отдельных государствах-членах ЕС являются мероприятия по снижению риска возникновения возгораний в частных домовладениях. Несмотря на то, что несчастные случаи при использовании потребительских товаров в Европе чрезвычайно редки, пожары в жилых домах приводят к несчастным случаям и наносят значительный экономическим ущерб, а также приводят к существенным повреждениям зданий. Имеющаяся статистика в государствах-членах ЕС свидетельствует о том, что отдельные потребительские товары (по данным отдельных источников) могут представлять потенциальную опасность возникновения очагов возгорания. Свечи, электрооборудование, особенно телевизоры, газовые приборы вошли в перечень упоминаемых потенциально опасных товаров. Надзорный орган может осуществлять мероприятия, направленные на снижение потенциальной опасности возгорания, уделяя особое внимание потребительским товарам, которые потенциально могут к нему привести. Данный подход безусловно связан с подходом, ориентированным на продукт, т.к. требует идентификации потребительских товаров, которые могут представлять 36 потенциальную опасность, например, опасность возгорания, а также требует последующего осуществления надзора за данной группой продуктов. 3.4.4 Подход, ориентированный на субъекта хозяйственной деятельности (экономического оператора) Инспекторы по надзору могут фокусировать свое внимание на компаниипроизводителе, особенно когда речь идет о производстве продуктов питания, т.к. компании, входящие в цепочку поставок “с поля на стол”, несомненно, оказывают влияние на степень безопасности продукции. Законодательство по продуктам питания ориентировано на систему, а осуществление надзора, помимо прочего, нацелено и на проверку операционных процессов, управления и эффективности контроля качества. Примером применения данного подхода может служить так называемая “Система управления безопасностью пищевых продуктов” (HACCP) (см. таблицу) HACCP представляет собой системный подход, имеющий целью осуществление превентивных мероприятий для обеспечения безопасности продуктов питания и медикаментов. В рамках данного подхода осуществляется контроль возникновения физических, химических и биологических рисков уже в фазе производства, что в конечном итоге приводит к снижению рисков при использовании готового продукта. Данный подход используется в пищевой промышленности для идентификации потенциальных рисков и состоит из перечня мероприятий и испытаний, известных в литературе как “Критические точки контроля”. Осуществление контроля в подобной форме способствует минимизации или устранению рисков. Проведение проверок и испытаний в рамках данного подхода является наилучшим примером системно-ориентированного надзора за рынком. Достижения последнего времени в данной области могут быть важными и для обеспечения безопасности непродовольственных товаров. Наиболее интересным в данном контексте является формирование теоретических положений, обобщающих причины, по которым компании соблюдают или не соблюдают требования безопасности. Эти данные в сочетании с выше обозначенными подходами могут помочь выработать стимулы для компаний, направленные на достижение соответствия и соблюдение требований. Это обеспечивает важные рычаги для осуществления надзора за рынком, состоящие в уделении большего внимания предприятиям “высокого риска”, которые наиболее вероятно, нарушают соответствующие требования безопасности продукции. Предприятия высокого риска в данном контексте определяется как известное в качестве такового на протяжении некоторого времени, например, из результатов предыдущих проверок или на основании имеющихся данных о потенциальном несоблюдении требований безопасности. Повышенное внимание и использование дополнительных ресурсов при осуществлении проверки предприятий, продукция которых, скорее всего, не соответствует требованиям безопасности, повышает эффективность надзора за 37 рынком. Данное разумное распределение внимания и усилий наблюдается в ряде государств-членов ЕС, где правительства пытаются снизить нагрузку на "надежные компании" и осуществлять прямой надзора за предприятияминарушителями. В Разделе 4.3 данного Руководства будут описаны проводимые мероприятия и изменения в применяемых подходах, а также будет показано, как органы надзора за рынком могут применить данные наработки на практике. Несколько государств-членов ЕС также изучают возможности применения системно-ориентированного подхода в области безопасности потребительских товаров. В настоящее время правовые возможности для осуществления, например, системных проверок в компаниях, производящих или импортирующих непродовольственные потребительские товары ограничены. Однако проверка документации и проверка обязательного технического файла, технической документации, лежащей в основе процедуры оценки соответствия, может быть выполнена, особенно в тех случаях, когда для этого есть законное основание В качестве примера можно привести работу норвежских надзорных органов, которые проводят аудит компаний-импортеров на основании “Национального положения о внутреннем контроле”, которое обязывает импортеров контролировать все аспекты безопасности импортируемой ими продукции. Для косметики, допускается проведение системного аудита, а несколько государствчленов ЕС, проводит системный аудит косметической продукции. 3.4.5 Скрининг-проекты - мониторинг рынка Скрининг - особая категория действий по надзору за рынком. Основной целью скрининга является мониторинг состояния конкретного сегмента рынка, например, категории изделий, категории предприятий или категории рисков. Даже если главная цель таких проектов не состоит в удалении всех опасных продуктов с рынка, при проведении скрининга надзорный орган, скорее всего, выявит несоответствующие требованиям безопасности продукты, которые не могут быть оставлены на рынке. Скрининг-проекты часто образуют первую часть действий по надзору за рынком, т.к. при проведении скрининга надзорный орган может собрать информацию о конкретной области производства и продукции, таким образом, повысить эффективность будущих действий. Скрининг также может быть полезным инструментом для проверки эффективности нового законодательства, нового стандарта или предыдущих мероприятий по надзору за рынком. 3.5 Управление качеством Идея системы управления качеством возникла в промышленности для обеспечения качества выпускаемой продукции. Польза таких систем управления качеством для повышения надежности и обоснования результатов клинических лабораторных испытаний была признана, и лаборатории клинической и аналитической химии приняли свои системы управления качеством. Эти системы разрабатывались в течение десятилетий, и были систематизированы, среди прочего, в стандартах ISO 9000 и ISO 17000 (см. Приложение J). 38 3.5.1 Система управления качеством По своей сути, система управления качеством представляет собой поддающуюся проверке организацию деятельности, при которой могут быть подтверждены обоснованность и качество процессов, используемых для достижения конечного результата. Это, среди прочего, означает что: • все ключевые процессы детально описаны в процедурах и зафиксированы документально; • определены показатели, позволяющие контролировать осуществление данных процессов; • в случае необходимости применяются корректирующие процедуры. Использование системы управления качеством требует назначения независимого менеджера по качеству, который при непосредственном контроле и поддержке высшего руководства отвечает за функционирование всей системы управления качеством, в том числе, отвечает за проведение внутреннего аудита, целью которого является определение насколько слаженно функционирует система управления качеством, принимаются ли решения о профилактических действиях на основании обратной связи и внутренних аудитов, анализа со стороны руководства или жалоб клиентов, а также как организуются ответные действия, предпринимаемые для исправления выявленных нарушений. Часть системы управления качеством требует указания (в документальной форме) компетенции персонала, участвующего в процессе производства, и их соответствия политике и процедурам компании. Как правило, центральной частью системы управления качеством является «Руководство по качеству», в котором описывается: •заявление компании о политике управления контролем качества и о поддержке стратегий по контролю качества со стороны руководства; •описание стандартных операционных процедур; •описание обязанностей персонала, участвующего в производстве продукции; •описание процедур, детализирующих производственные процессы; •механизмы осуществления вмешательства в случае обнаружения отклонений от процедур. Важной частью руководства по качеству является описание основных процессов в форме “стандартных операционных процедур”. Стандартные процедуры включают в себя следующее: •детальное описание этапов процесса производства; •описание выполнения всех этапов процесса производства, а также их документирование; •статистика и отчетность; •меры, предпринимаемые в случае отклонений от прописанных операционных процедур. . 39 3.5.2 Сертификация и аккредитация Организации, работающие на основе системы качества, которая соответствует стандарту ISO 9001, могут получить официальное подтверждение своего соответствия стандарту путем проведения сертификации органом по сертификации - ‘третьей стороной’. Орган по сертификации выполняет проверку, в ходе которой проверяется соответствие процедур, рабочих процессов и руководства по обеспечению качества выпускаемой продукции. В случае успешных результатов проверки, орган по сертификации выдает сертификат соответствия ISO 9001. Чтобы иметь право выдавать сертификаты соответствия орган по сертификации должны быть аккредитован органом по аккредитации. Органы по аккредитации являются независимыми органами, которые осуществляют аккредитацию по стандартам ISO 9001 и серии стандартов ISO 17000. В Европе практически все государства создали единый национальный орган по аккредитации, выполняющий данную задачу и действующий относительно независимо. В настоящее время европейские органы по аккредитации используют систему экспертной оценки для повышения качества своей работы. В соответствие с Новым Законодательной Основой, необходимо реализовать ряд правовых мер для обеспечения публичного характера деятельности органов по аккредитации, а также ряд других мероприятий, направленных на обеспечение независимости принятия решений и повышению ответственности. Кроме того, государства-члены ЕС обязаны осуществлять мониторинг функционирования национальных органов по аккредитации. 3.5.3 Управление качеством в органах по надзору за рынком Основные процессы осуществления надзора за рынком всегда похожи, независимо от органа, их выполняющего. Особенно в крупных организациях по надзору за рынком, которые работают по широкому спектру директив и категорий продукции, процессы надзора за рынком должны поддерживать в своей деятельности высокую степень единообразия и последовательности, чтобы обеспечить равенство перед законом для всех проверяемых предприятий. Так же должны быть приняты превентивные меры для сохранения пропорциональности и последовательности действий в случае необходимости вмешательства органа надзора, а также в случае наложения санкций при нарушениях. Для достижения данной цели особенно важное значение приобретает управление качеством. К нарушителям должны применяться соответствующие санкции на основании результатов проверок и лабораторных испытаний. Учитывая экономические последствия санкций, надзорный орган должен иметь возможность обосновать справедливость своих выводов. Многие предприятия сертифицируют свою продукцию, привлекая для этого уполномоченные организации. В свою очередь появляется все большее число таких организаций, которые могут обосновать правомерность выдачи сертификатов. В случае получения противоречивых данных, надзорный орган, использующий систему управления качеством, имеет более убедительные позиции в судебных разбирательствах. 40 Таким образом, использование системы управления качеством может быть необходимым условием для осуществления деятельности органов надзора. Органы надзора за рынком занимаются контролем соблюдения требований законодательства по продукции. Не существует некого конкретного стандарта по управлению качеством для надзорных органов. Однако общие принципы управления качеством, предусмотренные в ISO 9000, могут быть использованы при создании системы управления качеством в надзорных органах. Более того, процессы и процедуры, используемые в системе управления качеством, имеют самое непосредственное отношение к процессам и процедурам инспекций, проводимых в рамках ISO 17020. Как показывает передовая практика, для органов надзора, которые используют свои собственные методы и лаборатории тестирования, предпочтительней работать в рамках системы качества ISO 17025. Надзорным органам рекомендуется сертифицировать свою систему управления качеством. Все большее число органов надзора проходят процедуру аккредитации, что усиливает необходимость продемонстрировать обоснованность результатов своих тестов испытаний. В тех случаях, когда лабораторные испытания отданы на аутсорсинг, надзорный орган должен подтвердить, что испытательная лаборатория сертифицирована в соответствии с ISO 17025 для проведения подобных тестов. Стандарт ISO 17025 охватывает как требования к управлению (сопоставимые с ISO серии 9000), так и чисто технические требования. Данные технические требования среди прочего, описывают компетенции персонала, методики проведения тестовых испытаний/калибровки оборудования. Типичные требования включают в себя мониторинг методов проведения тестовых испытаний для обеспечения контроля, стандартных операционных процедур для отбора проб/образцов и их тестирования, проверки используемых методов, а также надлежащей калибровки контрольно-измерительных приборов. 3.6 Стандартные операционные процедуры Обычным способом обеспечения единообразия и согласованности рабочих процессов является принятие всей организацией стандартных операционных процедур (СОП). Стандартные операционные процедуры являются важной частью системы качества. Использование СОП будет гарантировать, что все предпринимаемые действия основаны на тех же стратегических принципах и планируются, осуществляются, анализируются и заносятся в отчетность в соответствии с одной и той же нормативно-правовой базой. Критически важные аспекты, которые должны быть учтены при разработке СОП, подробно описаны ниже. 3.6.1 Политика вмешательства Органы надзора имеют право вмешаться, если имеет место несоответствие требованиям. Такое вмешательство, как правило, включают: предоставление информации законодательства); (содействие выполнениям требований 41 вынесение официальных предупреждений и наложение штрафов; инициирование судебного разбирательства и наложение штрафов итогам; снятие с продажи; изъятие продукции; отзыв продукции у потребителя. по Для того, чтобы все предприятия находились в равных условиях при осуществлении оценки соответствия директивам и нормативам по категориям продукции, надзорные органы они должны придерживаться ряда принципов вмешательства в том числе: - принципа соразмерности: степень вмешательства соответствует степени несоответствия; для небольших нарушений применяются менее строгие меры воздействия, а для более серьезных - более строгие. - принципа последовательности: за аналогичные нарушения применяются одни и те же меры воздействия. Многие органы надзора осуществляют надзор за сектором рынка, который подчиняется действию нескольких директив, а, следовательно, надзорным органам приходится иметь дело с большим разнообразием изделий. Так как одна компания может размещать на рынке различные виды продукции, необычайно важно демонстрировать согласованность действий. Расхождения в мерах, используемых органом по надзору за рынком при сопоставимых нарушениях даже для различных категорий изделий, не допустимы. Такой разброс мер подрывает доверие к системе надзора за рынком. То же самое касается противоречивых мер вмешательства, принимаемых различными инспекторами по надзору или различий для разных регионов. Для обеспечения соразмерности и согласованности правовых мер по всему сектору рынка, надзорный орган должен определить для себя официальную политику вмешательства. Политика вмешательства должны быть официально принята и быть обязательной для соблюдения надзорным органом. Политика вмешательства лучше всего отражена в стандартных операционных процедурах. СОП могут включать в себя следующие элементы: 1.Пропорциональность между нарушением и санкцией; Там, где безопасность продукции является основным приоритетом, политика вмешательства, очевидно, должна быть основана на анализе риска. Это означает принятие более строгих мер при несоответствии, которое ставит под угрозу безопасность потребителей и принятие менее строгих мер при несоответствии, которое не создают серьезной опасности для потребителя. Статья 8 Директивы по общей безопасности (GPSD) четко поддерживает этот принцип: более опасный продукт требует более жесткого вмешательства. 2. Рецидив Это обычная практика почти всех областей права: неоднократные нарушения наказываются более строго, чем совершаемые впервые. Опять же, в интересах равенства перед законом, политика вмешательства должна решить проблему рецидива таким образом, что все повторные нарушения оцениваются одинаково. 42 3. Предельное значение На практике требования, изложенные в законодательстве и в гармонизированных стандартах, бывают либо качественного, либо количественного характера. Такие требования имеют предельные значения для выбранных параметров. Качественные требования несоответствия. оценивается с точки зрения соответствия или Количественные требования означают оценку соответствующих свойств товара. Результат оценки (измерения) представляет собой значение, которое либо превышает, либо соответствует предельно допустимому значению, указанному в требованиях законодательства. Интерпретация степени несоответствия необходимым требованиям представляет сложную задачу. Говоря в общем, одним из способов оценки степени несоответствия является процедура оценки риска в том виде, как она как описана в Главе 10 или же проведение сравнительного анализа с примерами значений из Классификатора кода неисправностей, как указано в Приложении F. Пример "качественного требования": Типичный пример качественного требования - тест наклона в Пункте 20.1 в EN 60335-1. Прибор устанавливают в нормальном положении использования на плоскости, которая наклонена под углом 10 градусов. Прибор при этом не должен опрокинуться. Пример "количественного предельного значения': EN 71-3 для максимальной миграции тяжелых металлов в игрушках требует, чтобы количество свинца было менее 90 мг/кг. Очевидно, что количество 90,2 мг / кг не соответствует данному требованию, но превышение предельного значения минимально. В самом деле, данное количество настолько мало, что риск отравления свинцом почти не увеличивается по сравнению с образцом, который был произведен в соответствии с требованием. Однако, если количество свинца будет 450 мг/кг, то риск отравления существенно возрастет. Аналогичные рассуждения имеют место для большинства количественных ограничений: небольшое превышение предельного значения соответствует незначительному увеличению риска, связанного с исследуемым изделием. Чем больше отклонение от предельного значения, тем выше риск. В интересах обеспечения согласованности и пропорциональности вмешательства, орган надзора за рынком должен обозначить общие направления, касающиеся степени превышения предельного значения и санкции в случае превышения. - При установлении предельного значения, необходимо принять во внимание вариабельность измерений. Не каждое физическое свойство может быть измерено с абсолютной точностью. Прежде, чем принимать меры в случае отклонений, необходимо проанализировать полученные результаты с точки зрения возможной погрешности измерений. 4. Классификация несоответствий стандартам и степень отклонений Некоторые органы надзора включили понятие предельного значения в систему оценки, привязывая отклонение от предельного порогового значения, 43 полученного в результате тестирования, к степени тяжести нарушения, описанного в “Классификаторе несоответствий”. Самому коду, в свою очередь, соответствует мера, которую должен принять орган надзора. Политика вмешательства должна предписывать, каким мерам вмешательства соответствуют коды. Коды и перечни мер вмешательства направляются в испытательные лаборатории, Одним из примеров такой организации работы служит так называемый "Классификатор несоответствий Северных стран" (см. Приложение F), описанный в Директиве по низковольтному оборудованию ЕС, которая была подготовлена группой по разработке данной директивы -The Low Voltage Directive Administrative Co-operation Group (LVD ADCO). (См. вставку ниже и Приложение F для более подробной информации о “Классификаторе неисправностей”). Пример из "Классификатора неисправностей": Для электротехнических изделий существует понятие расстояние утечки (d) кратчайшее расстояние по поверхности изоляционного материала между двумя токопроводящими частями. Для многих приборов существует требование d > 5 мм. "Классификатор" предусматривает следующую шкалу: Код 1 - d между 4,5 и 5,0 мм (отклонение 10% от требуемого значения) Код 2 - d между 2,5 и 4,5 мм (отклонение 10-50% от требуемого значения) Код 3 - d <2,5 мм (отклонение более чем на 50% от требуемого значения) (Код 1 является наименее серьезным, а код 3 наиболее существенным отклонением). 5. Принятие решения о санкциях после обнаружения несоответствия После установления несоответствия, надзорный орган обязан принять решение касательно необходимости наложения санкций и их характера. Налагаемые санкции должны отвечать требованиям соразмерности и согласованности. Также необходимо убедиться, что процедуры и процессы, предшествующие наложению санкции, соответствует всем требования, прописанным в политике вмешательства. Политика вмешательства должна содержать четкие указания, как конкретно принимаются решения о наложении санкции, а также кто конкретно из сотрудников имеет право принять окончательное решение о наложении санкций. Эффективная практика вмешательства заключается в привлечении к принятию решения оперативного сотрудника, который проводил экспертизу, приведшую к наложению санкций, а также сотрудников лаборатории, где проводились исследования. Как показывает передовой опыт, должно быть сформулировано предложение, предшествующее наложения санкций (например, предложение, сделанное руководителем лаборатории после консультаций с оперативным сотрудником органа надзора). При этом право окончательного решения принадлежит старшему по должности сотруднику органа надзора. По возможности необходимо привлекать сотрудников юридического отдела. Эта процедура повышает беспристрастность и обеспечивает равенство перед законом. 6. Последующие проверки 44 Если проверки и связанные с ними лабораторные исследования приводят к вмешательству надзорного органа или санкциям, то, как показывает передовой опыт, после наложения санкций требуется проведение последующей проверки. Так как вмешательство надзорного органа было вызвано несоблюдением требований, предъявляемых к продукту или компании-производителю, проверка должна быть осуществлена по прохождении определенного периода времени, чтобы дать возможность устранить несоответствия. Это требование распространяется даже на менее серьезные меры. Предупреждение, что продукция не соответствует необходимым требованиям, должно приниматься нарушителем со всей серьезностью. Он должен либо прекратить реализацию товара, или привести его в соответствие с существующими требованиями. Если до проведения новой инспекции несоответствие не было устранено, то необходимо наложить более строгую санкцию. Это логично: нарушителю было известно о существующем несоответствии, и, следовательно, он в большей степени виновен, т.к. допустил повторное отклонения и несоблюдение требований безопасности. 3.6.2 Уведомления и жалобы потребителей И Директива об общей безопасности (GPSD) и Новая Законодательная основа требуют рассмотрения жалоб потребителей. Жалобы потребителей привлекают внимание надзорного органа к проблеме безопасности потребительских товаров на рынке, особенно, если наблюдается значительное увеличение числа жалоб. Повторные жалобы потребителей об изделии также указывают на проблему, в частности, если жалобы касаются одного и того же изделия или имеющих место инцидентов одного типа. Указанное потребителем изделие следует самым тщательным образом исследовать и подвергнуть анализу риска. В данном случае лабораторные исследования и вмешательство надзорного органа просто необходимы. Данные, полученные в ходе разбора жалоб потребителей, учитываются органом надзора и вносят свой вклад в разработку приоритетных упреждающих мероприятий по надзору за рынком: жалобы указывают на категории продуктов, которые могут привести к угрозе безопасности и здоровью потребителей. Чем больше жалоб рассматривает надзорный орган, тем больше ценной информации он получает. Сигналы из других источников, например, жалобы трейдеров и производителей о конкурирующих продуктах, уведомления RAPEX и защитные оговорки рассматриваются аналогичным образом. Реакция надзорного органа на жалобы потребителей, на уведомления и другую информацию, полученную из внешних источников, называется "реактивным надзором за рынком". Глава 6 данного Руководства посвящена детальному описанию реактивного надзора. 1. Как реагировать на жалобы потребителей и информацию из других внешних источников? Орган надзора за рынком должен реагировать на жалобы потребителей последовательно и рассматривать их в одинаковом порядке. Методы, определенные для рассмотрения жалоб, должны быть изложены надзорным органом (в идеале) в форме стандартной операционной процедуры. Уведомления 45 RAPEX и информация защитных оговорок может быть рассмотрена в рамках отдельной стандартной операционной процедуры. Последнее возможно в случае, если уведомления RAPEX и защитные оговорки должны быть направлены через центральный пункт уведомлений ЕС. Процедура должна включать сбор жалоб (см. информацию ниже), действия, которые необходимо предпринять по жалобе, отчетность по ним и последующие действия. Другие вопросы, которые имеют непосредственное отношение к работе по жалобам потребителей представлены ниже: фильтрация (предварительное ознакомление) входящих заявлений и жалоб, конфиденциальность. a) Сбор и обработка жалоб потребителей и других сигналов Данная процедура описывает, каким образом осуществляется сбор и обработка жалоб потребителей для проведения дальнейшего расследования. В рамках данной процедуры необходимо уделить внимание следующим моментам: Независимо от того, каким образом потребитель направляет жалобу (т.е. по телефону, по почте, факсу или по электронной почте), орган надзора должен убедиться, что она жалоба перенаправлена к квалифицированному специалисту, который знаком с процедурами и процессами рассмотрения жалоб. Для начала рассмотрения жалобы необходимо собрать следующую информацию: ФИО и адрес потребителя (или контактная информация другого подателя жалобы), максимально подробные сведения об изделии, на которое подается жалоба, а также любая информация, имеющаяся о ритейлере/ дистрибьюторе/импортере товара. Порядок представления и рассмотрения жалоб и других сигналов для первоначальной оценки в целях принятия решения о последующих шагах приводится ниже (см. также б) ниже: фильтрация жалоб и уведомлений). Административные процедуры; т.е. какого рода информация хранится и как. Порядок пересылки досье для проведения дальнейшего расследования. б) Фильтрация (предварительное ознакомление) жалоб и уведомлений Потребители могут жаловаться на товар из-за недостатков в обеспечении безопасности или потому, что они подозревают наличие некоторых несоответствий требованиям. Часто жалобы вызваны разочарованием отдельными характеристиками продукта или отсутствие ожидаемого качества. Низкая производительность или отсутствие ожидаемого качества не обязательно означает проблему с безопасностью использования или несоответствия требованиям. Сигналы, поступившие из других источников, равно как и уведомления RAPEX, могут варьироваться по срочности, с которыми они должны быть обработаны. Обработка несущественных жалоб и сигналов ведет к некоторому растрачиванию ресурсов, которые могли бы быть использованы с большей отдачей. Именно поэтому органу надзора необходимо принять операционную процедуру, устанавливающую порядок фильтрации входящих жалоб и сигналов. Метод фильтрации позволяет отделить второстепенные по важности жалобы/сигналы и классифицировать их в соответствии с их актуальностью. 46 Принятие решения по данному вопросу является чрезвычайно ответственным шагом, т.к. неправильная классификация серьезной проблемы не только может привести к невозможности осуществления надлежайшего надзора за рынком, но и привести к не желаемой негативной огласке. Поэтому орган надзора должен гарантировать, что первоначальная классификация жалобы и последующие решения о действиях принимаются квалифицированным персоналом. Первоначальная оценка, как правило, включает оценку риска. Знакомство с техническими свойствами товара и действующим законодательством является неотъемлемым требованием. Если после первоначальной оценки остаются сомнения, то должна быть обеспечена возможность проведения консультации с экспертом. с) Последующие действия Последующие действия, очевидно, будут зависеть от первоначальной оценки жалобы или поступившего сигнала. Инциденты с товарами, которые представляют высокий риск для населения или которые потенциально могут привлечь внимание средств массовой информации, требуют незамедлительной реакции по сравнению с жалобами потребителей, которые не потребуют значительных правовых санкций. Для более критичных случаев целесообразно иметь план для непредвиденных обстоятельств, в котором указаны действия и обязанности персонала, задействованного в осуществлении проверки, а также должностные лица и организации, с которыми надо связаться в случае необходимости (прокуратура, министерства, СМИ и т.д.) при проведении расследования. Для обычных жалоб потребителей, которые первоначально не рассматриваются как имеющие решающее значение, последующие действия, как правило, включают беседу потребителя с оперативным сотрудником. Оперативный сотрудник также может взять образец продукции, на которую поступила жалоба. Необходимо обратить внимание, что потребитель должен быть проинформирован, что дальнейшее исследование изделия может привести к его повреждению. Поэтому необходимо получение официального согласия потребителя для использования его образца продукции для проведения исследования. Стандартная процедура также требует сравнения данного образца продукции со вторым образцом, приобретенным обычным путем через торговый канал. Необходимо помнить, что образец потребителя мог быть поврежден по неизвестным причинам или повреждение было подделано. В зависимости от результатов исследования, может быть сделан вывод о необходимости вмешательства. В принципе, последующие действия в этих случаях не должны отличаться от общих и конкретных стратегий вмешательства, определенных в пункте 3.6.1, даже если внешнее давление при проведении конкретных мероприятий может быть достаточном ощутимым в тех случаях, которые сопряжены с вниманием со стороны средств массовой информации. Последующие действия всегда должны включать отчет о результатах проверки, который в первую очередь должен быть доведен до сведения потребителя (или организации), подавшего жалобу. Степень информирования должна быть обсуждена заранее и может варьироваться в разных государствами-членах ЕС, в 47 зависимости от действующего законодательства, особенностей юридических процедур и требования конфиденциальности. принятых d) конфиденциальность Хотя государства-члены ЕС отличаются своими подходами к конфиденциальности при обработке жалоб потребителей конфиденциальность потребителя, подающего жалобу, возможно, нуждается в особой защите. е) организация Примеры организации: колл-центры, децентрализованная обработки, электронная почта Выбор наиболее оптимального способа организации обработки жалоб потребителей и сигналов, поступивших из других источников, зависит от надзорного органа. В децентрализованном надзоре рассмотрение жалоб может (и по юридическим причинам иногда необходимо) производиться на региональном уровне, при условии, что имеются необходимые знания и опыт. Есть вероятность, что региональные надзорные власти могут объединить надзор за безопасностью продукции с решением других задач, например, с такими, как обеспечение безопасности продуктов питания. Но вопрос состоит в том, есть ли все необходимые знания и компетенции на местах. Если нет, то надзорные органы должны полагаться на опыт коллег, которые обладают необходимыми знаниями и оборудование для расследования таких случаев. При централизованной организации надзора жалобы потребителей и сигналы из других источников тоже могут быть обработаны на региональном уровне, но при этом централизованный подход может иметь значительные преимущества. Соблюдение единообразия процедур при обработке жалоб легче поддерживать централизованно, это позволит повысит эффективность работы. Централизованная обработка жалоб потребителей позволяет также гораздо проще архивировать документы таким образом, который позволит легче анализировать их, что важно для планирования последующих действий. Пример централизованной обработки жалоб потребителей Централизованная обработка жалоб потребителей и других сигналов в одном из государств-членов ЕС организована на базе колл-центра, где потребители могут подавать жалобы, набрав бесплатный номер. Центр представляет собой небольшой отдел, который также обрабатывает сигналы от потребителей, поступающие по обычной или электронной почте. Жалобы, поступающие через колл-центр, включают жалобы на безопасность пищевых продуктов, безопасность изделий или ветеринарные уведомления. Центр укомплектован небольшим числом специально обученных сотрудников, обладающих знаниями в разных областях. Центр отвечает за первичную оценку поступающих сигналов от потребителей. Сотрудники центра отвечают на простые вопросы, а также направляют некритичные обычные жалобы в (региональные) органы надзора, которые рассматривают их в соответствии с процедурами, описанными в 3.6.2.a. 48 3.6.3 Проверки (инспекции), отбор образцов и тестирование Инспекции, отбор проб и тестирование являются частью основных рабочих процессов при осуществлении надзора за рынком. Тщательное выполнение этих шагов является решающим фактором для стабильности работы, а также для получения надежных и верных результатов. Надежные точные результаты необходимы для обеспечения справедливого обращения с хозяйствующими субъектами и, в конечном счете, являются определяющим условием для формирования репутации органа по надзору за рынком. Настоятельно рекомендуется использовать стандартные операционные процедуры при проведении проверок, отбора проб и тестирования в системе управления качеством. Необходимые стандарты, которые обеспечивают основу для разработки этих процедур и требований, и которым надзорные органы должны придерживаться следующие - ISO серии 17000. Для лабораторий ISO 17025 является особенно актуальным, в то время как ISO 17020 обеспечивает основные принципы проведения инспекций. 1. Инспекции Инспекции должны быть организованы и проведены надлежащим образом, чтобы не поставить под угрозу проведение необходимых правовых мероприятий. При проведении инспекций следует обратить внимание на следующие моменты: как заранее оформить предупреждение о проведении инспекции (что обязательно в отдельных нормативно-правовых системах); официальное назначение инспектора и представление его официальному представителю компании; соблюдение всех юридических требований при информировании компании; определение юридически ответственного лица-представителя компании; передача информационных материалов (информационных писем, листовок); сбора и фиксация информации, которая может потребоваться при проведении дальнейших мероприятий (кто, где, когда и т.д.); инструкции о том, в каких случаях и как налагаются незамедлительные санкции; административная организация инспекции; когда, что и как сообщить производителю после проведения инспекции; кого еще проинформировать о результатах (т.е. импортера, производителя и др.) 2. Отбор проб и образцов Надзор за рынком требует отбора проб продукции для проведения исследований. Процедура отбора проб и образцов должны быть отражена в стандартной операционной процедуре, определяющей следующее (где это применимо, и в зависимости от национального законодательства): количество проб/образцов, оплачивается ли получение образца или же образец заимствуется или предоставляется без оплаты, 49 перечень документов, которые должны быть запрошены вместе с образцами (например, декларация о соответствии, техническая документация и т.д.), отбор проб и образцов после предварительной проверки или скринингтеста или без них; информация, которая должна быть доведена до сведения производителя (например, счет, информация о последующих процедурах). Необходимо убедиться, что: образцы и пробы взяты и упакованы таким образом, который исключает фальсификацию результатов по пути следования в лабораторию; образцам дано однозначное определение; вся необходимая информация об образцах собрана и зафиксирована соответствующим образом; собственник компании может иметь образец для сравнения, который может быть отправлен в другую лабораторию или орган надзора для получения дополнительного мнения в тех случаях, когда это предписано законом или установленным органом надзора; соблюдаются надлежащей процедуры для пересылки образцов в лабораторию. Так как отбор образцов обычно осуществляется в ходе инспекций, то отбор может стать частью СОП для проведения инспекций. Кроме того, представляется предпочтительным зафиксировать в СОП только общие аспекты, действительные для всего органа надзора при проведении проверок, отбора проб и лабораторных испытаний. Аспекты, связанные исключительно с отдельными проектами или осуществлением отдельных мероприятий могут быть стандартизированы в конкретных СОП. 3. Тесты и лабораторные испытания Тесты и испытания, осуществляемые в целях надзора за рынком, либо выполняются в лабораториях органа надзора, либо отдаются на субподряд в частные или другие государственные лаборатории. В последнем случае орган надзора должен гарантировать, что лаборатория работает в соответствии с системой управления качества, и предпочтительно, чтобы она была аккредитована. В отдельных случаях положения системы управления качеством могут потребовать присутствие представителя надзорного органа при проведении испытаний и тестов. В Главе 5.7 представлена дополнительная информация о выборе лабораторий. Органы надзора, которые имеют собственные лаборатории, несут ответственность за управление качеством и также желательно, чтобы они были аккредитованы. В любом случае, исследование образцов и проб во время лабораторных испытаний должно стать предметом стандартной операционной процедуры, в которой указываются особенности отбора образцов, ведение записей исследования, прописываются обязанности персонала и т.д. Методы проведения испытаний также должны быть описаны и должны применяться в соответствии с существующим стандартом, если таковой имеется. Если нет стандартных методов тестирования, то необходимо разработать 50 стандартные операционные процедуры, охватывающие используемые процедуры тестирования. 3.7. Внешние отношения Органы надзора выполняют определенную функцию в рамках набора политик, направленных на создание единого рынка и содействия свободному обращению товаров, в то же время, обеспечивая высокий уровень безопасности продукции в Европейском Союзе. Данный перечень политик включает в себя нормативноправовую базу, распространение информации для заинтересованных сторон, повышение осведомленности потребителей и т.д. Органы надзора, таким образом, является частью более широкой социальной системы, в которой и другие субъекты играют важную роль. Для правильного функционирования в рамках данной системы необходимо поддерживать коммуникацию с другими заинтересованными сторонами. Надзорные органы должны поддерживать сторонами, перечисленными ниже: коммуникацию со следующими 3.7.1. Министерства Министерства, ответственные за реализации директив, являются важными партнерами надзорных органов. В зависимости от обязанностей надзорной власти, это может быть одно или несколько министерств. Министерства определяют способ исполнения законодательства, которой в свою очередь, предопределяет, насколько легко будет осуществлять контроль за его исполнением. Обмен информацией и обратная связь между надзорным органом и министерствами являются целесообразными. Именно министерства зачастую определяют некоторые из приоритетов и политик органов надзора или, по крайней мере имеют право голоса при выборе таковых. Рекомендуется развивать активное сотрудничество на национальном уровне между органами надзора и министерствами, а также создать сеть правоохранительных и правоприменительных органов. Такие группы органов власти в идеале должны иметь право устанавливать процедуры развития практического сотрудничества как на национальном, так и на европейском уровне. 3.7.2. Другие органы В большинстве государств-членов ЕС законодательство по продукции является сферой ответственности более чем одного органа надзора. В этом случае каждый орган надзора отвечает за одну директиву или более, или же могут покрывать потребительский или профессиональный рынок, реализуя определенные директивы. Часто это приводит к нечеткости в распределении обязанностей. Регулярная коммуникации между органами надзорной власти необходима для координации деятельности. Тем не менее, даже там, где не существует так называемых ‘серых зон’, необходима координация деятельности органов надзора за рынком. Многие компании зачастую сталкиваются с проверками, проводимыми сразу несколькими органами надзора. Проверки являются бременем для бизнеса, потому что они 51 приводят к дополнительным затратам. Политический консенсус по данному вопросу состоит в том, что подобного рода расходы должны быть сведены к минимуму. Снижение административной нагрузки требует скоординированного подхода, который может быть достигнуты только путем поддержания регулярной коммуникации и координации действий между органами надзорной власти. Органы, которые выполняют проверки на тех же предприятий, например, инспекции по труду и экологические инспекций, основная задача которых отлична от проверки соблюдения надзорного законодательства, также должны быть активно вовлечены в сотрудничество. В идеале развитие сотрудничества между органами власти сводит к минимуму количество проверок на предприятиях, например, путем заключения соглашения на выполнение задач контроля для другого органа или путем проведения совместных проверок. 3.7.3. Правоохранительные органы, прокуратура В зависимости от правовой системы и процедур, используемых в области надзора за рынком, может быть необходимым развитие тесного сотрудничества и координации деятельности с правоохранительными органами, прокуратурой и судами. В тех случаях, когда речь идет о необходимости введения санкций, прокурор играет важную роль, и политика вмешательства должны быть обсуждена с прокуратурой. Прокурор может согласиться с такой политикой. Вмешательство прокурора может потребоваться в том случае, когда партия продукции должны быть изъята или уничтожена. Весь этот объем работы должен координироваться со стороной обвинения для того, чтобы эти решен и действия были осуществлены в максимально короткий срок. 3.7.4. Организации по стандартизации Хотя директивы Нового Подхода обеспечивают правовую основу для некоторых потребительских товаров путем установления существенных требований безопасности, технические требования к продукции указаны в основном в европейских гармонизированных стандартах. Данные гармонизированные стандарты определяют в значительной степени не только фактический уровень безопасности произведенной продукции, но также и то, насколько легко или трудно обеспечить соблюдение данных требований. Органы надзора за рынком могут оказывать влияние на процесс стандартизации на европейском уровне через AdCO и Европейскую комиссию. Тем не менее, развивать взаимодействие с институтами стандартизации на национальном уровне рекомендуется лишь с целью отслеживания развития событий по наиболее важным стандартам. Можно также рассмотреть возможность участия в работе комитетов по стандартизации, ответственных за подготовку проектов стандартов, так как это будет способствовать эффективному и своевременному учету накопленного практического опыта осуществления надзора за рынком в процессе стандартизации. 3.7.5. Нотифицированные органы Органы надзора должны иметь конструктивные рабочие отношения с нотифицированными органами в своей стране. Желательно поддерживать регулярные контакты, чтобы устранить различия в интерпретации 52 законодательства и стандартов. Такие различия крайне нежелательны, потому что предприятия имеют право полагать, что их продукция сертифицирована нотифицированным органом и соответствует действующим требованиям. Важна обратная связь, а также обсуждение с нотифицированным органом информации об обнаруженных товарах, несоответствующих требованиям, даже если они были сертифицированы данными органами по соответствующему стандарту (NB: нотифицированные органы сертификации и испытательные лаборатории также часто выдают так называемые "знаки безопасности", для которых важно обеспечить обратную связь в отношении выявленных несоответствий). Обратите внимание, что эта потребность не всегда связана с ошибками нотифицированного органа, т.к. часто встречаются изменения в спецификации продукта после испытаний, равно как и явные фальсификации. Обратная связь позволяет нотифицированным органам сертификации исправить такую ситуацию, или аннулировать сертификаты. 3.7.6. Средства массовой информации Профессиональное взаимодействие со средствами массовой информации становится все более важным. СМИ являются средством информирования общественности о проблемах безопасности товаров и основным каналом для связей с общественностью. С другой стороны, средства массовой информации могут быть настроены очень критично по отношению к надзорным органам, особенно когда у СМИ есть общее ощущение, что органы надзора не обрабатывают жалобы должным образом. 3.7.7. Бизнес Исключительно важно, чтобы заинтересованные стороны, такие как компаниипроизводители и импортеры, выступали в качестве сторонников надзора за рынком. Компании несут ответственность за безопасность продукции. Построение хороших отношений между бизнесом и национальными органами облегчит работу органов надзора по обеспечению безопасности продукции. Тесные контакты с бизнесом осуществляемые на регулярной основе, несомненно, будут иметь положительный эффект на снижение случаев появления небезопасных продуктов в Европе. 3.7.8. Ассоциации потребителей Ассоциации потребителей обладают существенным опытом в нескольких областях производства. Следовательно, будет полезным установление сотрудничества по безопасности продукции с такими ассоциациями в масштабе страны. При этом сотрудничество должно осуществляться на регулярной основе. Темы для обсуждения могут включать информацию для потребителей, кампании по надзору за рынком, публикации в журналах и т.д. 3.7.9. Сотрудничество с заинтересованными сторонами В целях установления хороших отношений со всеми заинтересованными сторонами, рекомендуется организовывать регулярные встречи на национальном уровне. Необходимо предусмотреть организацию, по крайней мере, одного заседания в год, в котором примут участие различные заинтересованные стороны. Такие 53 встречи могут иметь форму совещаний, семинаров или любую другую, в зависимости от характера содержания встреч. Вопросы для регулярных встреч могут включать: новое в национальном и европейском законодательстве; отчет правоприменительных органов о безопасности продукции; сообщение заинтересованных сторон о деятельности по обеспечению безопасности продукции; обсуждение путей повышения безопасности, новых вызовов и проблем; Rapex Упредительные мероприятия, проводимые компаниями. 3.8. Политика целостности Ежедневная практика надзора за рынком регулярно приводит к вмешательству со значительными экономическими последствиями. Поэтому вполне возможно, что в некоторых случаях представителям надзорных органов могут предлагаться взятки для того, чтобы повлиять на принятие решений о вмешательстве. Органы надзора за рынком должны быть осознавать эти риски и проводить такую политику, чтобы минимизировать эти риски или, предпочтительно, избежать их полностью. Возможность мошеннических действий сотрудников должна быть принята во внимание. Мошеннические действия могут варьироваться от взятки до определенных преимуществ, которые могут быть предложены в обмен на благоприятное решение. В этом случае руководство органами надзора должно дать четко понять, что в отношении таких случаев будет проводиться расследование и будет принято решение. Чтобы подчеркнуть важность честности в работе с предприятиями торговли и промышленности разрабатывается “кодекс поведения” или “декларации этики", в котором четко прописано, что позволено и, особенно, что не позволено сотрудникам надзора. Чтобы свести к минимуму риск стать жертвой коррупционных действий, могут быть приняты несколько практических мер. Во-первых, решения по вмешательству не должно приниматься одним сотрудником, всегда требуется второе мнение, чтобы подтвердить решение, принятое первым сотрудником. Желательно также проводит регулярную ротацию инспекторов, работающих в округах во избежание развития чрезмерно тесных отношений между инспектором и предприятиями, подлежащими инспекции. 3.9. Операционные риски Органы надзора за рынком предпринимают меры по защите потребителя от рисков, связанных с продукцией, которая оказывается небезопасной. Эти меры основаны на несоответствиях, обнаруженных при испытаниях и оценке рисков, которые составляют часть правовой основы для принятия данных мер. Предпринятые меры могут привести к значительным финансовым убыткам и создать риск для репутации компаний. В особенности запрет на продажи и обязательное снятие товара с продажи могут повлечь за собой значительные расходы и потерю прибыли для пострадавших предприятий. Всякий раз, когда принимаются подобные меры, у надзорного органа есть риск того, что эти меры не будут поддержаны в суде. И если к моменту принятия 54 такого решения компания уже понесет убытки, то она вполне может требовать их компенсации. Орган надзора всегда должен стремиться свести к минимуму риск привлечения к ответственности за причиненный ущерб. Первой гарантией от этого является надлежащее выполнение работы, что означает оперирование достоверными фактами и тщательное соблюдение предписанных процедур. Проводимые тесты должны быть надежными, и они должны проводиться в аккредитованных лабораториях, когда это возможно. Если имеются какие-либо сомнения, результаты тестов необходимо перепроверить. Иногда желательно повторно выполнить оценку риска, которую проводит независимый орган. Оценка риска основывается на (субъективных) оценочных показателях степени тяжести ущерба и вероятности его возникновения. Новое мнение может подкрепить ранее сделанные выводы, что упрочит позиции в суде. Необходимо убедиться, что все официальные документы соответствуют юридическим требованиям, а имеющиеся ссылки на стандарты и законодательство являются верными. Полезной может оказаться повторная проверка, производимая другим экспертом. Юридический отдел или опытный юрист должны быть задействованы во всех предпринимаемых шагах и мероприятиях, особенно когда ставки высоки. Компания, участвующая в разбирательстве, вероятно, обратится к опытным юристам-экспертам, следовательно, орган по надзору за рынком должен быть готовым реагировать должным образом. Вышеуказанные меры предосторожности могут быть использованы всегда, но они особенно важны при запретах торговли и снятии товара с продажи, потому что в этих случаях убытки могут быть особенно велики. Несмотря на все меры предосторожности и процедуры, направленные на защиту от непредвиденных обстоятельств, органу надзора могут быть предъявлены ошибочные претензии. В некоторых случаях (если это предусмотрено законодательно) надзорный орган могут обязать выплатить компенсацию. Необходимо быть готовым к подобному повороту событий. Ход развития событий зависит от конкретной ситуации. Существует возможность страхования от убытков, что обязаны делать все уполномоченные органы. Правительство странычлена ЕС может также покрыть компенсационные обязательства надзорного органа. Если всё это не представляется возможным, надзорный орган может выделить часть своего бюджета на покрытие этих и прочих непредвиденных расходов. 55 4. НАДЗОР ЗА РЫНКОМ – ЭТАП ПЛАНИРОВАНИЯ Страны ЕС выделяют значительные средства на организацию и осуществление надзора за рынком. Эти средства должны использоваться эффективно. Соответственно, тщательное планирование, выделение приоритетов и контроль за проведением мероприятий становятся важным элементом деятельности надзорного органа. Ниже будут рассмотрены способы организации и планирования проектов по надзору за рынком. 4.1. Планирование Меры по надзору за рынком включают в себя ряд процессов, эффективность которых зависит от качества планирования. Среди таких процессов – инспектирование, забор образцов, проведение лабораторных исследований, оценка результатов, правовой контроль исполнения проекта и осуществление коммуникации. Они требуют тщательной подготовки, их содержание определяется свойствами конкретного предприятия или товара. Стоит рассмотреть лабораторную подготовку запуска тестовой программы для конкретного товара. Необходимо определить нужные испытания из предложенных в стандарте, подготовить измерительное оборудование и принять меры предосторожности. Эффективным представляется осуществить одновременную проверку всей серии товаров. Для всей серии подготовка проводится только один раз. Серийный надзор за сходными товарами и производствами обеспечивает структурированность проектов. Эффективность вмешательства увеличивается при сокращении периода между осмотром и вмешательством. Поэтому некоторые организации ограничивают сроки осуществления процессов. Для достижения этой цели подпроцессы должны быть согласованы, что возможно только при наличии четко сформулированного плана. Использование проектоориентированной методики позволяет усовершенствовать процесс планирования. Ниже будут рассмотрен системный подход к процессу планирования и проблемам планирования в организациях, занимающихся надзором за рынком. На рис. 4 обобщаются ключевые стадии процесса планирования, в т.ч.: - долгосрочное планирование, - подробное планирование мероприятий для ограниченного периода (годовые программы), - планирование проектов, - постоянная обратная связь, позволяющая контролировать ход запланированных мероприятий, а также принятие необходимых планов. Данные этапы различаются по длительности и содержанию, а также по уровню детализации. Элементом долгосрочного планирования является реакция и приспособление надзорной организации к меняющимся условиям. Краткосрочные программы, складывающиеся в долгосрочные, определяют приоритетные мероприятия в рамках непродолжительного периода (как правило, года). Также краткосрочные программы распределяю ресурсы по выделенным приоритетам. 56 Далее происходит детальная разработка краткосрочной программы. В целом, результатом процесса планирования является план мероприятий (плановые осмотры, анализ жалоб потребителей и т.д.), на основе которого разрабатываются конкретные мероприятия по надзору за рынком, проводимые в течение конкретного периода (обычно года). Такая программа характеризуется более высокой степенью детализации, чем краткосрочная. В ней разъясняется, что, как часто, где и когда должно быть осуществлено. Рис. 4. Схема цикла планирования 4.1.1 Долгосрочное планирование В условиях постоянно меняющейся среды организации, осуществляющей надзор за рынком, необходимо адаптироваться. Такие организации обычно хорошо приспособлены к решению текущих задач, их сотрудники имеют необходимую квалификацию, а оснащение лабораторий и систем информационных технологий соответствует текущим потребностям. Крайне затруднительно перестроить всю организацию в краткие сроки, так как сотрудникам может понадобиться повышение квалификации, а инфраструктуре – обновление. И то, и другое требует времени и денег. Следовательно, организациям, осуществляющим надзор за рынком, необходимо постоянно отслеживать внешние и внутренние изменения для того, чтобы заранее 57 запланировать адаптационные долгосрочную программу. меры. Обычно такие меры включены в В долгосрочной программе описывается прогнозируемое развитие организации на протяжении долгосрочного периода, а также выделяются направления развития и адаптации организации к новым обстоятельствам, условиям и приоритетам. Обычно такие программы довольно абстрактны, особое внимание в них уделяется ключевым изменениям в организации в т.ч. перераспределению ресурсов. Формулируются конкретные цели без описания способа их достижения. Продолжительность такого периода может варьироваться, составляя обычно от трех до пяти лет. Период менее трех лет может оказаться слишком коротким для адаптации организации, в то время как прогнозы на более чем пять лет не отличаются точностью. Обычно долгосрочные программы пересматриваются ежегодно в свете новой информации. Чаще всего аспектам: в долгосрочных программах внимание уделяется следующим • Изменения в политике Изменения в политических приоритетах обуславливают необходимость адаптации надзорных органов. Недавний пример – внедрение политики по снижению административной нагрузки на предприятия, а также затрат, связанных с проверками на соответствие и инспектированием различными надзорными органами. Другие инициативы стран ЕС основаны на принципах «помощи в обеспечении соответствия вместо взысканий» и переориентации надзора на несоответствующие требованиям организации. Такие изменения могут оказать значительное воздействие на методы, используемые органами надзора за рынком, ресурсы и требования к квалификации сотрудников. • Внутренние изменения Изменение подходов и задач организаций, осуществляющих надзор за рынком, также может стать причиной пересмотра долгосрочной программы. Примером может служить переход от ориентации на качество к ориентации на количество, или от ориентации на товар к ориентации на систему. Такие долгосрочные изменения обычно определяются общими представлениями о задаче организации (см. 3.3). Значительные изменения приоритетов также требуют долгосрочного планирования. В этом случае может потребоваться переобучение сотрудников, в частности, работающих в лабораториях. • Изменения среды Среда, в которой осуществляется надзор за рынком, постоянно меняется. Надзор за рынком, имеющий признаки предупреждающего планирования, адаптируется к данным изменения. Следующие тенденции требуют долгосрочных адаптивных мер: 58 - изменение структуры населения: старение населения западной Европы и иммиграция могут оказать воздействие на приоритеты надзора за рынком, при этом создавая новые возможности для формирования кадров; - глобальные тенденции: изменение климата и его воздействие на потребителей. • Новые проблемы безопасности Среди источников таких изменений можно назвать нанотехнологии (риски, связанные с их распространением, до сих пор не изучены), возможность управлять бытовыми приборами через сеть Интернет, а также продвижение на рынке так называемых «умных приборов». 4.1.2 Краткосрочная программа В рамках таких программ ресурсы обычно распределяются на относительно короткий период. По практическим административным причинам краткосрочные программы обычно рассчитаны на год, таким образом, они синхронизируются с бухгалтерским учетом на уровне министерств и государства. Основной целью краткосрочной (годовой) программы является распределение ресурсов между различными мероприятиями по надзору за рынком. Краткосрочная программа определяет приоритетные направления на данный период, а также категории товаров, подпадающие под надзорные действия. Краткосрочные программы нацелены на конкретные меры, на реализацию которых и направляются ресурсы. Планирование призвано оптимизировать результаты при сохранении ориентации на цели долгосрочной программы. При необходимости в краткосрочных программах затрагиваются организационные аспекты, такие как управление кадрами и информационными технологиями, формирование бюджета, обучение и т.д. Составление краткосрочной программы – управленческая задача. Обычно краткосрочная программа имеет форму документа, определяющего приоритеты и рассматривающего иные аспекты, а также распределяющего ресурсы между различными инициативами. Определению приоритетов посвящен раздел 4.2. Процесс определения приоритетов не всегда приводит к составлению полноценного проектного плана, порой требуется второй этап для превращения общих приоритетов краткосрочной программы в проекты, готовые к реализации. В проектном задании подробно описываются запланированные мероприятия, в том числе, указывается количество осмотров и лабораторных исследований, то, какие компании будут обследованы, какие лабораторные исследования будут проведены и т.п. К составлению проекта необходимо привлечь сотрудников, обладающих профессиональным знанием рынков, товаров и лабораторных исследований. Руководство определяет, соответствует ли данный проект целям краткосрочной программы. Конечным результатом является подробная программа мероприятий, проводимых надзорным органом в данный период. При этом может оказаться предпочтительным совместить краткосрочную программу с программой мероприятий, а не рассматривать их как отдельные этапы процесса планирования. 59 4.2. Определение приоритетов Надзорному органу предстоит принять решение о распределение ресурсов для достижения максимального результата. Определение приоритетов необходимо, так как доступные ресурсы всегда недостаточны. Следовательно, одной из задач процесса планирования является определение приоритетных направлений и выделение соответствующих ресурсов. В ЕС основными целями надзора за рынком являются защита потребителей и обеспечение справедливого и свободного передвижения товаров в рамках общего рынка. В свете этих двух задач и выделяются приоритеты. В ЕС для большинства органов, осуществляющих надзор за рынком, ключевой задачей является защита потребителей, в связи с чем и выделяются приоритеты. Для этого есть определенные причины. Все мероприятия, нацеленные на обеспечение безопасности товара посредством надзора за рынком, автоматически способствуют формированию «честных правил игры» и честной конкуренции. При этом честные правила игры и конкуренция являются краеугольным камнем внутреннего рынка и поэтому заслуживают особого внимания. В большинстве организаций, надзирающих за рынком, определение приоритетов проходит в два этапа. Первый этап – распределение ресурсов между различными категориями товаров, входящих в область ответственности организации (выделение категории, требующей повышенного внимания, – игрушки, электроприборы или зажигалки, соответствующее распределение ресурсов). После выделения категорий высшего уровня, похожие решения принимаются и для подкатегорий (определяется, будут ли задачи защиты потребителя решены эффективнее при исследовании мозаик, кукол или игрушечных пистолетов). На данный процесс оказывает влияние доступность человеческих ресурсов, технических мощностей и финансирования. В теории такой двухступенчатый процесс может быть сжат до одного этапа. Различные категории товаров могут быть проанализированы одновременно, а результаты анализа сравнены. На практике различные типы товаров, подлежащих надзору, требуют разных планов и/или программ исследований, следовательно, необходимо задействовать разные ресурсы. Таким образом, одноэтапное выделение приоритетов оказывается нецелесообразным. Конечным результатом определения приоритетов является составление программы надзора. Программа надзора может решать как задачи защиты потребителя, так и обеспечения безопасности товара и честной конкуренции. Не существует единой процедуры для получения оптимальной программы надзора за рынком. Во многих странах при определении приоритетов ЕС несколько источников информации анализируются с разных точек зрения. В следующем разделе рассматриваются источники информации, используемые при определении приоритетов. 4.2.1 Сообщения о несчастных случаях и статистика Сведения о неисправности товара, ставшей причиной травмы или иного несчастного случая, направляются надзорному органу либо пострадавшей стороной, либо производителем (последний обязан сообщать о подобных 60 случаях). Независимо от того, кто проинформировал надзорный орган, подобные сообщения являются важными источниками информации о неисправностях – товар может не соответствовать требованиям безопасности, или же такие требования могут оказаться недостаточными. При помощи статистики несчастных случаев можно выявить типы товаров, послуживших причиной происшествия, а также виды полученных травм и группы людей, наиболее часто подверженных таким травмам. В зависимости от детализации такие данные могут использоваться для анализа того, какие товары чаще всего становятся причиной несчастных случаев в определенных возрастных группах. Такие данные также полезны для выделения тех товаров или категорий товаров, которые реже всего становятся причиной происшествий и травм. Надзорные меры в отношении таких товаров не способствуют обеспечению безопасности. Таким образом, они не могут считаться приоритетными. С другой стороны, сам факт того, что некий товар часто становится причиной травм и происшествий, не означает, что повышенное внимание к нему обеспечит его безопасность. Несчастные случаи происходят даже с товарами, полностью соответствующими правовым и техническим нормам, здесь надзор не может сократить количество происшествий. Таким товаром, например, являются стремянки, с которыми связано большое количество происшествий, причины которых не имеют отношения к соответствию стандартам. Анализ отчетов о происшествиях позволяет лучше понять статистику происшествий. Отчеты показывают, какие товары становятся причиной несчастных случаев, а также в какой мере эти товары соответствуют установленным требованиям. Таким образом, можно получить информацию о том, насколько надзор за рынком может увеличить безопасность этих товаров. Также сообщения о несчастных случаях используются при определении нормативов и стандартов, подлежащих рассмотрению в рамках надзорных мероприятий. Кроме того, с осторожностью стоит походить к переносу статистики одного региона на другой. Частота несчастных случаев зависит, в том числе, от образа жизни, который в европейских странах определяется культурными и климатическими условиями и доходом на душу населения. Подобная статистика ведется Европейской Комиссии была https://webgate.cec.eu.int/idb). различными организациями. По создана База данных травм инициативе (IDB) (см. Дополнительными источниками статистики могут стать данные по возгораниям (в случае электроприборов, зажигалок и т.п.), а также травмам, полученным на рабочих местах (оборудование, садовая техника), которые собираются во многих странах. 4.2.2 Данные потребителей, потребительских союзов и СМИ Данные потребителей также могут помочь определить, в каких областях необходимо принятие надзорных мер. Чем больше данных проанализировано, тем больше полезной информации можно получить. Отдельная жалоба потребителя может указать на наличие проблемы, но не даст информации о ситуации на рынке. Тем не менее, такие данные все же необходимо рассматривать. В 61 результате может быть сделан вывод о необходимости принятия мер экстренного реагирования. На основе значительного количества жалоб потребителей можно выделить типы товаров, которые наиболее часто в них фигурируют, а также определить, касаются ли эти жалобы безопасности, и к каким группам населения принадлежат пострадавшие. Все эти данные используются при определении приоритетов надзора за рынком. Сообщения о несчастных случаях, исходящие от потребителей или опубликованные в СМИ, должны постоянно отслеживаться. Несчастный случай с летальным исходом или два происшествия, причиной которых послужил один и тот же товар, являются достаточным основанием для проведения расследования, которое включает в себя оценку риска, связанного с использованием товара. Также для оценки потенциальной угрозы во внимание принимается количество проданных товаров. Если делается вывод о высокой вероятности тяжелых травм, данная категория товаров становится приоритетной. В данном случае меры надзора должны быть незамедлительными (в отношении импортера и производителя в соответствии с национальным законодательством). Телевизионные программы, посвященные проблемам потребителей, также являются важным источником информации. В таких программах рассматриваются различные товары и даются рекомендации потребителям. Часто во внимание принимается и безопасность товара. Полученные результаты могут стать отправной точкой для надзорной организации. Еще один источник информации – отчеты союзов потребителей (например, испытание надежности балконных и бассейных ограждений Европейской ассоциации по координации участия потребителей в деятельности по стандартизации, публикации в журналах по проблемам потребителей). Потребители также сообщают о неисправностях товаров, которые почти что привели к несчастному случаю (задымившийся электроприбор был выключен из сети до возгорания). Заслуживают внимания и отчеты потребительских союзов и сообщения СМИ об аналогичных происшествиях. Публикации в СМИ предупреждают потребителей о возможных неисправностях, в этих случаях реакция надзорных органов должна быть незамедлительна. 4.2.3 Отчеты производителей, импортеров и розничных предприятий Производители, импортеры и розничные предприятия зачастую подают жалобы на товары, реализуемые конкурентами. Так как надзор за рынком имеет целью и обеспечение честной конкуренции, подобные жалобы должны рассматриваться для определения возможной угрозы безопасности потребителя. Так как податели жалоб знакомы с рынком и возможными рисками, такие жалобы могут указать на серьезные неисправности. Полученная информация может использоваться при составлении программ надзора за рынком. Но не стоит забывать и то, что податель жалобы может руководствоваться собственными экономическими интересами. 4.2.4 Информационные системы на основе баз данных Хотя основной задачей RAPEX (Система быстрого оповещения о товарах, представляющих серьезную угрозу) является информирование властей других стран ЕС о товарах, представляющих угрозу, анализ сообщений может 62 подсказать, товары каких категорий являются небезопасными. Кроме того, в них содержится ценная информация о конкретных неисправностях, которая может быть использована при составлении программы исследований. Кроме того, подобную информацию (подробнее см. приложение H) предоставляют следующие системы CIRCA (платформа для оповещений, используемая Рабочей группой по административному сотрудничеству), • процедуры, предусмотренные договоренностями о защитных мерах (часто используется система CIRCA), • • ICSMS (инструмент взаимодействия органов власти), • системы добровольного оповещения хозяйствующих субъектов, • база знаний EMARS. 4.2.5 Данные, полученные в ходе предыдущих мероприятий Со временем организации, осуществляющие надзор за рынком накапливают значительное количество данных об инспектируемых категориях товаров и предприятиях. Обычно такие данные содержатся в базах данных и доступны для анализа. Таким образом, можно определить процент несоответствий для конкретной категории товара и выделить проблемные области. Дальнейший анализ поможет определить виды неисправности, что необходимо для выбора методов исследования. Кроме того, можно получить информацию о предприятиях, нарушающих правовые нормы и придерживающихся их. 4.3 Определение объектов надзора В этой главе обсуждается определение категорий товаров, подлежащих надзору с целью обеспечения безопасности товара. Правильный выбор означает снижение затрат на мероприятия, лишь частично обеспечивающие безопасность товара. После того, как найден ответ на вопрос, что делать, встает вопрос, где следует проводить данные мероприятия. На практике надзор за рынком имеет дело с хозяйствующими субъектами, реализующими товары. Ограниченные ресурсы обычно не позволяют проверить все компании, действующие в рамках данного сегмента рынка. Надзорные органы должны принять решение о том, какие именно субъекты подлежат проверке. Этот выбор во многом определяет эффективность надзорных мер. Практика показывает, что некоторые субъекты соблюдают правила, в то время как другие имеют тенденцию их нарушать. Таким образом, надзорные меры, нацеленные на компании, склонные к нарушению правил, более эффективны, чем проверки случайных предприятий, что согласуется с политической ориентацией на оптимизацию управления в ЕС (см. http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/better_regulation/index_en.htm) и задачей уменьшения административной нагрузки на производство в Европе. Большинству организаций, осуществляющих надзор за рынком, известно это обстоятельство, и они учитывают предыдущий опыт при определении объектов надзора. Тем не менее, в большинстве случаев, выбор объекта обусловлен скорее текущей необходимостью, чем системным анализом. Проведение такого анализа 63 не только желательно, но и возможно, так как за долгие годы собирается достаточное количество информации для определения того, склонен ли определенный хозяйствующий субъект соблюдать установленные правила. Необходимо выделить и охарактеризовать переменные и параметры, определяющие уровень соответствия законодательству с точки зрения наук о поведении. Анализируемое в данном контексте законодательство отличается от налогового законодательства и регулирования дорожного движения, при этом правовые нормы в области безопасности довольно слабо разработаны. Результаты анализа оказываются довольно общими. Такое исследование не сводится к обеспечению исполнения закона, а скорее нацелено на анализ всего процесса от определения целей и разработки законодательства до публикации законодательства и обеспечения исполнения закона. Несмотря на то, что в строгом смысле обеспечение исполнения закона заключается в отслеживании нарушений и назначении наказаний, многие органы, надзирающие за рынком, выходят за эти рамки, выбирая альтернативные методы воздействия. Переменные и параметры, не имеющие прямого отношения к обеспечению исполнения закона, также представляют интерес, так как помогают определить наилучшее сочетание мер воздействия. Пример подобного исследования подробно описан в приложении E. Данные соображения согласуются с программами по уменьшению административной нагрузки, совершенствованию управлению в ЕС и оказанию помощи в соответствии стандартам. В данном случае стоит рассмотреть методы, описанные в приложении E. 4.4 Инструменты принятия решений при определении приоритетов Оценка имеющейся информации позволяет выделить приоритеты краткосрочной программы. После определения приоритетов распределяются ресурсы. В зависимости от функций организации происходит распределение ресурсов по направлениям ее деятельности и категориям товаров. На данном этапе важно принимать во внимание существующие ограничения: необходимость минимизировать использование ресурсов на одном направлении, а также ограничения, связанные с возможностями исследовательских лабораторий и наличием узких специалистов. 4.4.1 Инструменты принятия решений Тщательно выбранные приоритеты позволяют обоснованно распределить ресурсы. Тем не менее, процессы, определяющие такой выбор, могут подвергаться критике по причине их субъективности о ориентации на количественные показатели. В особенности, прозрачная процедура необходима при принятии решений о распределении ресурсов. Из-за недостаточных статистических данных о связи между несчастными случаями и неисправностями товаров трудно ожидать, что в ближайшем будущем будет разработан безотказный количественный метод определения приоритетов. Тем не менее, предпринимаются попытки создания более непредвзятых и прозрачных процедур. Ниже будут рассмотрены три таких подхода. 64 1) Системы поддержки групповых решений (СПГР) используются для компьютерной поддержки решений, принятых в группах. Такие системы различаются способом доступа к данным и структурой коммуникационных процессов, лежащих в основе решений. Модель, используемая в качестве эксперимента одной из стран ЕС для определения приоритетов надзора за рынком, основана на системе, позволяющей участникам группы выражать свою мнение с помощью функции удаленного доступа к компьютеру, который оценивает результаты работы группы по реакциям ее членов. Решение может быть принято при непосредственном контакте или через Интернет. Сначала группа знакомится с результатами надзорных мер, принятых в предыдущие годы, затем записываются идеи и предложения, которые затем структурируются. Группа может ознакомиться с этими идеями при помощи СПГР. Процедура повторяется несколько раз, и группа принимает решение. В принятии групповых решений участвуют не только специалисты и руководство организаций, надзирающих за рынком. Привлечение внешних экспертов и заинтересованных лиц (представителей министерств и специалистов других организаций) позволяет получить более полную картину. Преимущества СПГР: простота коммуникации, синергия (участники развивают идеи своих коллег), объективность в оценке идей, повышенный интерес к участию в обсуждении. У этой системы существуют и недостатки: наряду с переизбытком информации можно назвать и отсутствие реального участия, замедление обратной связи, неполноту использования информации. Чаще всего критике подвергается то, что в рамках данного метода предрассудки одного эксперта заменяются предрассудками группы. Вероятно, что результат будет зависеть от состава группы, и другая группа примет иное решение. Тем не менее, с управленческой точки зрения привлечение основных заинтересованных лиц позволяет говорить о широкой поддержке достигнутого решения. 2) Семинары Планирование на семинарах – еще один вариант применения подхода групповых решений. Планирование осуществляется группой людей с разными точками зрения на надзор за рынком. Семинар может проводиться в форме однодневной встречи в три этапа: формулирование идей, отбор лучших идей, разработка аннотации проекта на основе отобранных идей. a) «Мозговой штурм» Идеи формулируются в ходе мозгового штурма. В этой части семинара участвуют как можно больше людей с различными взглядами. В ней обязательно должны принимать участие специалисты надзорных организаций, обладающие необходимым знанием рынка. Полезным окажется и анализ статистики несчастных случаев. Представители заинтересованных лиц – лабораторий, хозяйственных объединений, союзов потребителей – могут поделиться знанием рыночных тенденций. Основная задача «мозгового штурма» – формулирование идей для областей производства, подлежащих надзору. b) Отбор лучших идей В ходе «мозгового штурма» формулируются сотни идей. Участники оценивают идеи по ряду критериев. После того, как все участники выставят оценки, 65 формируется список идей, получивших наибольшее количество баллов. Участники убеждаются, что ничего не было пропущено и все идеи соответствуют целям планирования надзора за рынком. Здесь также важно, чтобы участники имели разные точки зрения. c) Разработка аннотации проекта На этой стадии задействуются участники с опытом управления или работы в рамках мероприятий по надзору за рынком. Сначала группа должна достичь консенсуса по поводу основных пунктов аннотации проекта (см. главу 5). Далее группа по порядку рассматривает отобранные идеи, соотнося их с выделенными пунктами. Цель данного этапа – обращение к знаниям и опыту, которые могут быть использованы в конечном плане проекта. После семинара на основе аннотации проекта составляется план проекта. 2. Многокритериальный анализ Определение приоритетов подразумевает принятие во внимание множества ограничений и противоречащих друг другу интересов. Таким образом, данный процесс имеет все признаки решения, принимаемого в результате рассмотрения множества критериев. Для упрощения принятия таких решений были разработаны многочисленные многокритериальные методы, используемые в разных целях и в разных контекстах. При определении приоритетов надзора за рынком потребительских товаров целью многокритериального анализа становится ранжирование различных групп товаров. Вначале необходимо сформулировать критерии для определения порядка, в число которых обязательно должны войти риски. Могут использоваться и другие критерии, выделенные на основе документов, формулирующих основные цели надзора за рынком, или относящиеся к экономическим ограничениям. Цель последних – избежать крупных расходов на высокорисковые товары, положение которых не может быть улучшено мерам надзора за рынком. В одной из стран ЕС при многокритериальном анализе используются такие критерии как риск, допустимый риск и затраты. Каждый из них представляет собой кластер более конкретных критериев, которые становятся основанием для вынесения оценки по данному кластерному критерию. Для кластера «риск» используются следующие критерии: - оценка риска, связанного с данной группой товаров, - наиболее уязвимая группа потребителей (например, дети или пожилые люди), - статистика несчастных случаев: количество случаев оказания неотложной медицинской помощи в связи с травмами, полученными при использовании товара данной группы, - затраты на медицинскую помощь, - прогноз уровня риска на ближайшее будущее (в свете старения населения, упрощения проката тяжелой техники и т.п.) Кластер допустимого риска связан с оценкой принятия обществом рисков, связанных с данными товарами и включает в себя: - восприятие данной категории товаров в СМИ и в рамках действующих политик, 66 - восприятие данного товара обществом, - частоту подачи жалоб потребителями. Кластер «затраты» включает в себя: - наличие правовых и нормативных требований, - уровень соблюдения нормативов (архивные данные), - ресурсы, необходимые для предотвращения риска. После формулировки критериев различные риски, связанные с конкретными категориями товаров, оцениваются по критериям каждого кластера. Оценки выставляются различными способами – путем ранжирования, сравнительных оценок и составления таблиц. По возможности при выставлении баллов стоит руководствоваться количественными данными (статистикой несчастных случаев, архивными данными о соблюдении нормативов и т.п.). При недоступности количественных данных, оценка выставляется на основе экспертного суждения. Каждому критерию должна быть присвоена степень важности на уровне кластера. Для объективности рекомендуется групповое принятие решений (см. приведенное выше описание СПГР), в ходе которого высказываются мнения о возможных результатах придания критерию определенного «веса». Данные действия повторяются, пока не будут сформулированы удовлетворительные параметры для определения важности выделенных критериев. Кроме того, возможно проведение анализа восприимчивости окончательных значений критериев к изменениям параметров определения их «веса». На данном этапе также возможен расчет общих рисков и их ранжирование, которое станет основой для составления списка приоритетов. В таблице 1 приведен пример многокритериального анализа. В таблице даны оценки каждого кластера критериев и окончательное значение комплексного критерия для химических/токсикологических рисков и рисков, связанных с использованием оборудования в домашних условиях. Делается вывод о том, что данная процедура упрощает выделение приоритетных групп товаров. Оценки рисков использования бензопил, циркулярных пил и сосок оказались на ожидаемом уровне. 4.4.2 Отбор и определение приоритетов На данном этапе планирования происходит распределение ресурсов между различными направлениями и категориями товаров, на основании которого разрабатываются мероприятия. Таблица 1: Результаты многокритериального анализа двух категорий товаров (пример) Опасность риск восприятие затраты Уровень 1 2 Балл Соски - пластификаторы токсичность 4.18 Игрушки для пластификаторы 3.30 - ванны 0.50 0.25 0.25 4 4.3 4.4 3.4 3.9 2.4 67 токсичность 3 Консерванты для древесины 3.21 токсичность 3.6 2.8 3.1 4 Куклы и пластификаторы токсичность т.п. -3.02 - 2.9 3.9 2.4 4 Надувные игрушки пластификаторы токсичность -3.02 - 2.9 3.9 2.4 3.6 3 2 3 3 2.5 2.9 3 2.1 Шнуры для плетения скубиду оловоорганические соединения - токсичность 2.69 2.4 3.5 2.4 Шнуры для плетения скубиду пластификаторы токсичность 2.45 1.7 3.9 2.4 2.3 1.9 2.4 6 7 8 9 10 11 Фенол в игрушках купания - токсичность для Изофорон в игрушках купания - токсичность для 2.88 3.01 Кадмий в деревянных 2.71 игрушках - токсичность Брелоки - пластификаторы 2.22 токсичность Оборудование для использования в домашних условиях риск восприятие затраты Rank 0.50 0.30 0.30 4.3 3.1 3.8 4 3.1 4.4 – 3.43 3.6 2.1 4.4 Score 1 Циркулярная ампутация пила 2 Бензопила - ампутация 3 Шлифовальные травмы глаз 4 Плиткорезы - ампутация 3.18 3.3 2.3 3.8 5 Отпариватели обоев - ожоги 2.78 2.9 2.5 2.9 6 Пневматические молотки отбойные 2.73 2.8 2.1 3.2 7 Торцовочные пилы – порезы 2.56 2.2 2.5 3.2 8 Циркулярные пилы - порезы 2.49 2.6 2.8 2.1 машины 3.89 3.86 68 9 Скобозабиватель – травмы глаз – травмы пальцев 2.29 2 2.5 2.6 10 Противоударные светильники – травмы от электрического удара 2.29 1.4 1.9 4.4 1.9 2.1 3.2 11 Машины для изгородей - порезы стрижки 2.27 4.5 Итоговое планирование – объединение проектных планов После определения приоритетов на основании краткосрочной программы принимается решение о том, какие мероприятия и проекты будут осуществлены в течение данного периода. Составление подробного плана работ требует разработки конкретных проектов по надзору за рынком, распределению ресурсов между проектами, а также формированию коллектива исполнителей. Временные рамки проведения мероприятий играют ключевую роль. Превращение краткосрочной программы в подробную программу мероприятий – непростая задача, требующая знаний во всех затрагиваемых областях, а также управленческих навыков. На данном этапе необходимо составить общий перечень и описание мероприятий, запланированных на рассматриваемый период, проанализировать их взаимозависимость и усилия, которые потребуется предпринять надзорной организации для проведения всех запланированных мероприятий. Для этого потребуется составление и обобщение аннотаций проекта. Во многих организаций разбивка краткосрочной программы на конкретные мероприятия и проекты является часть краткосрочной программы наряду с проектными планами. Так как периодом планирования обычно является один год, краткосрочная программа обычно составляется на год. Составление аннотации проекта требует детализации довольно общих приоритетов краткосрочной программы до уровня конкретных мероприятий, которые могут быть заявлены в виде проектов (как это обычно и бывает), мер по обеспечению соблюдения нормативов, надзора за импортом в сотрудничестве с таможенными службами и иных мер, перечисленных в краткосрочной программе. Такие аннотации должны быть разработаны для всех мероприятий, включая меры экстренного реагирования, так как для их осуществления также необходимы ресурсы. Меры экстренного реагирования не могу быть подробно запланированы, но определенное представление о необходимых ресурсов может быть получено из архивных данных. В то время как в краткосрочных программах ресурсы распределяются по надзорным мерам, нацеленным на конкретные категории товаров (приоритеты), на данном этапе осуществляется разработка проектов. При этом нет необходимости составлять подробные проектные планы, достаточно лишь аннотации проекта при условии, что в ней содержится информация, необходимая для внесения изменений в сформулированные планы, а именно: - запланированное количество осмотров, 69 - приблизительное количество взятых образцов, - предварительная оценка необходимых исследований, - оценка количества сотрудников осуществления проекта; оценка затрат, и квалификаций, необходимых для - временные ограничение и сроки (при необходимости). Такие проектные аннотации должны составляться для всех мероприятий краткосрочной программы, в т.ч. мер экстренного реагирования. Проводится сравнение необходимых и доступных ресурсов, производится оценка соответствия распределения ресурсов изначальным целям. Далее вносятся более конкретные изменения в виду временных ограничений и особенностей текущего этапа (т.е. не все мероприятия могут быть проведены одновременно). Результатом планирования становится документ, объединяющий в себе краткосрочную программу и каталог проектных аннотаций и описаний мероприятий (прогнозы по мерам экстренного реагирования). Этот документ должен быть доступен всем сотрудникам, задействованным в выполнении программы, он также используется при составлении отчетности и обоснований, а также управлении мероприятиями. Подробнее см. главу 5. 4.6 Осуществление на основании ключевых показателей Зачастую при проведении запланированных мероприятий происходит отклонение от графика. В связи с этим руководству необходимо осуществлять мониторинг их реализации для принятия решений о необходимости внесения определенных изменения. Также необходимо контролировать расходы. Мониторинг проведения запланированных мероприятий является циклическим процессом (см. рис. 6) в рамках годовой программы. Информация о реализации мероприятий предоставляется руководству ежеквартально или ежемесячно. С этой целью регулярно собираются соответствующие данные, которые в дальнейшем обобщаются во избежание переизбытка информации. Предоставление информации о всех осмотрах, лабораторных исследованиях и судебных прецедентах путем пересылки документации не является эффективным. Необходимо разработать ряд параметров, которые будут служить показателями успешного развития. На основе собранных данных должны быть выделены ключевые показатели, по которым будет оцениваться деятельность организации. При обнаружении отклонений от плана, могут вноситься определенные корректирующие изменения: - переключение сотрудников и ресурсов на другую задачу, - адаптация к годовой программе или проектным планам. Показатели деятельности организации Среди показателей деятельности организации можно выделить количественные и качественные. Количественные показатели обобщают итоги деятельности организации и не имеют прямого отношения к ожидаемым результатам. Качественные показатели ориентированы на ожидаемый эффект деятельности организации. То, какие именно параметры станут ключевым в данном случае, зависит от самой организацией и целей ее краткосрочной программы. 70 a) Количественные показатели Обычно деятельность организации по надзору за рынком измеряется на основе количественных показателей, которые нетрудно рассчитать. Среди наиболее часто используемых количественных показателей (абсолютные значения и процентные соотношения): - количество осмотров, - количество исследованных товаров, - количество лабораторных исследований, - количество мер, предпринятых в отношении небезопасных товаров, - количество произвольных действий экономических субъектов, - количество назначенных наказаний, - общий размер партий товаров, подлежащих иному воздействию, - время обработки (от взятия образца до завершения процесса). Рис. 6. Цикл мониторинга при краткосрочном планировании Все эти показатели отражают количественные результаты деятельности надзорной организации. При сравнении с затраченными ресурсами эти параметры также дают представление об эффективности мероприятий. Такие параметры могут использоваться при составлении отчетности организации по надзору за рынком, а также использоваться в целях регулярного мониторинга. 71 Преимуществом использования количества осмотров и лабораторных исследований в качества показателей деятельности является то, что они обычно содержатся в базах данных и не требуют сложной обработки исходных данных. Их недостаток заключается в том, что они не имеют прямого отношения к эффективности мероприятий, так как не дают представления об эффективности воздействия на поведение хозяйствующих субъектов. Другая проблема использования таких показателей при мониторинге связана с тем, что они пренебрегают качеством измеряемых объектов. При опоре на данные показатели существует вероятность увеличения количества осмотров и испытаний за счет ухудшения качества, т.е. сотрудники будут «работать на цифры», а не исполнять свои обязанность по надзору за рынком. Считается, что количественные показатели отражают пользу, приносимую организацией обществу. Например, количество мер, принятых в отношении опасных товаров, является количественным показателем. Такие меры снижают вероятность контакта потребителя с такими товарами, а также риск несчастных случаев. Количественные показатели косвенно отражают и качественные результаты надзора за рынком. b) Качественные показатели. В последнее время страны ЕС все чаще используют качественные показатели. Они считаются более точными, так как отражают результаты деятельности компании, а не количество произведенных действий. Естественно, качественные параметры деятельности должны соотноситься с целями, сформулированными министерствами и органами власти. Так как для большинства надзорных органов основной задачей является обеспечение безопасности товаров, целесообразно ориентироваться на такой показатель как уменьшение количества травм, связанных с использованием товара, в результате деятельности организации. К сожалению, не существует статистики, отражающей связь между изменением количества травм и проведением конкретных мероприятий в сфере надзора за рынком. Более того, даже статистика происшествий, связанных с использование товара, не показывает доли травм, являющихся результатом несоответствия товара нормативам. Несмотря на то, что сбор информации о влиянии организации по надзору за рынком на общее состояние здоровья и безопасность потребителей не теряет своей важности, до сих пор не разработан показатель, отражающий такие результаты деятельности. Уровень соответствия нормативам Полезным качественным показателем является соотношение между товарами, соответствующими и несоответствующими нормативам (уровень соответствия нормативам). Данный показатель дает представление об эффективности мер по обеспечению соблюдения нормативов, характеризуя при этом результативность мероприятий, нацеленных на повышение уровня соответствия нормативам. Повышение осведомленности в промышленности и торговле и помощь в соблюдении нормативов также повышают эффективность подобных мер. Более того, уровень соответствия нормативам отражает ситуацию на рынке и при регулярном расчете может использоваться для управления мероприятиями и оценки их вклада в повышении безопасности продукции. 72 Хотя данный показатель целесообразно использовать для повышения эффективности надзора за рынком, у него есть свои недостатки, преимущественно связанные с высокой затратностью и сложностью оценки уровня соответствия нормативам. Такая оценка, проводимая в отношении определенной категории товаров, требует исследования значительного количества образцов, которое зависит от количества реализуемых товаров и их доли на рынке, а также самого уровня соответствия нормативам. В случае рынков, на которых представлено значительное количество товаров (детские игрушки), точная оценка может потребовать забора до 50 образцов. Каждый образец должен быть исследован. При уровне соответствия нормативам 96% (в 4% случаев нормативы не соблюдаются) подавляющее большинство образцов будет соответствовать стандарту. Таким образом, можно прийти к выводу, что такие действия не дают достаточных оснований для вмешательства и тем самым не способствует повышению эффективности надзора за рынком. Подробнее планирование и реализация проектов, а также мероприятия, проводимые по завершении проекта, рассматриваются в главах 5, 8 и 9. Пример: мероприятия, реализуемые в отношении зажигалок, разрабатываются при учете следующих показателей (см. приложение А): • доля зажигалок на европейском рынке, не соответствующих нормативам, • доля ввезенных в Европу зажигалок, не соответствующих нормативам, • доля произведенных в Европе зажигалок, не соответствующих нормативам, • доля магазинов, реализующих зажигалки новых моделей. В данном примере уровень соответствия нормативам используется в качестве показателя деятельности организации, проект нацелен на достижение уровня соответствия нормативам 98%. 4.7 Дискуссия с заинтересованными лицами Во многих организациях по надзору за рынком считается целесообразным обсудить предложенную программу с заинтересованными лицами, в число которых входят представители соответствующих министерств, промышленности и торговли, а также союзов потребителей. На таких встречах обсуждается возможность внесения изменений, после чего программа считается подготовленной. 73 5. РАЗРАБОТКА ПЛАНА ПРОЕКТА В этой главе рассматриваются практические аспекты планирования проектов в сфере надзора за рынком. Целесообразной считается разработка плана, описывающего практические шаги по достижению цели проекта. План проекта используется в целях: • управления реализацией проекта; мониторинга хода реализации проекта руководством. Целесообразно информировать руководство о достижении промежуточных результатов проекта; • • обеспечения качества управления проектом; обеспечения прозрачности для внешних наблюдателей. Проекты по надзором за рынком не являются секретной информацией. Своевременное осведомление заинтересованных лиц о ходе реализации и результатах проекта способно повысить эффективность мероприятий до, во время и после реализации проекта; • структурирования архивных данных. Проектные планы – источник информации. В проектах могут использоваться наработки старых проектных планов. • 5.1 Аннотация проекта Результаты планирования проекта отражаются в аннотации проекта. В первом параграфе дается общее описание проекта в т.ч. его предпосылок, соответствующих полномочий, объектов, технического задания и целей. В описание предпосылок входит обоснование проекта, т.е. оценка риска. Соображения, выходящие за рамки проектного планирования, изложены в разделах 5.2 – 5.11. В аннотации проекта должны быть рассмотрены следующие элементы (некоторые из них могут опущены в малых проектах, в которых задействовано ограниченное количество сотрудников): - описание проекта, - организация проекта, - человеческие ресурсы, - финансовое обеспечение, - принципы оценки риска, - организация испытания изделия, - лаборатории, - коммуникационная стратегия, - сотрудничество с заинтересованными лицами, 74 - коммуникация внутри организации, - процедура утверждения плана проекта. Эти аспекты подробно рассматриваются в разделах 5.2-5.11. 5.2 Организация проекта Задачи проекта и ответственность за их выполнение должны быть сформулированы до начала его реализации. В аннотации также должны быть определены сроки принятия решений и предоставления отчетности по реализации проекта, что особенно важно в случае масштабных проектов. В ходе планирования следует обратить внимание на следующее: - состав команды (количество сотрудников и необходимые квалификации), - задачи и области ответственности задействованных сотрудников, - сроки и промежуточные результаты, - процедуры предоставление отчетности, ее содержание и сроки. Иногда при обнаружении нарушений временной промежуток между первым осмотром и началом судопроизводства может быть довольно непродолжительным. Таким образом, установление сроков приобретает особое значение. При планировании важно учитывать то, что ресурсы (в том числе человеческие) и мощности должны быть доступны всегда, когда возникает такая необходимость. В целях соблюдения сроков в аннотации проекта перечисляются следующие этапы: - инспектирование хозяйствующих субъектов, - отправка товаров в лабораторию, - начало лабораторных исследований, - окончание исследований, - оценка риска, - публикация данных, - составление финального отчета, - отчетность, содержание и сроки. Вышеприведенное может рассматриваться в качестве примера. Стоит отметить, что в рамках управления проектом этапы выделяются в соответствии с масштабом проекта. Также стоит принимать во внимание возможные временные ограничения, связанные с функционированием рынка, что приобретает особое значение в случае сезонных товаров, например, реализуемых в преддверии рождества или летом. Важно понимать, что ввоз и производство сезонных товаров осуществляется заранее, поэтому осмотры также должны производиться до наступления соответствующего сезона. Данное обстоятельство важно учитывать при назначении сроков мероприятий. 75 5.3 Человеческие ресурсы Для успешной реализации проектов в сфере надзора за рынком важно определить необходимое количество сотрудников, а также требования к их знаниям и навыкам. Необходимые знания и навыки определяются параметрами проекта, типом товаров, кругом заинтересованных лиц и информационными потребностями. Данные требования должны быть сформулированы на первом этапе планирования. В крупных проектах участвуют специалисты с разными навыками у умениями. Целесообразно привлечь к проекту специалиста в области права для урегулирования формальных вопросов. Ресурсы, необходимые для реализации проекта, должны быть определены и распределены до запуска проекта. Важную роль играет и заинтересованность команды в реализации проекта, а также поддержка со стороны руководства. При планировании следует учитывать: - необходимое количество сотрудников, - необходимые знания, - необходимые навыки и умения, - доступность и надежность ресурсов, - особые требования к образованию участников проекта. Если реализация проекта требует особых знаний и навыков, например, для проведения нестандартных исследований важно учитывать и образование сотрудников. 5.4 Финансовые аспекты Частью планирование также является разбиение бюджета на человеко-дни и внешние затраты, представленное с максимальной подробностью. Бюджет проекта по надзору за рынком обычно включает в себя следующие статьи: - расходы на персонал, - расходы связанные с: -командировками, - закупкой товаров, - исследованиями, - получением информации, - сбором данных, - анализом полученных результатов. 76 5.5 Принципы оценки риска В аннотации проекта должно быть указано, на устранение каких рисков нацелен проект, а также то, каким образом оцениваются отдельные риски. В документе перечисляются основные методики оценки риска. Для многих товаров существуют согласованные стандарты, в особенности для предусмотренных Директивами нового подхода (Директивой по низкому напряжению или Директивой по безопасности игрушек). В этих случаях оценка риска тесно связана с соответствием товара стандарту. Таким образом обеспечивается должный уровень безопасности. Данный процесс нацелен на проверку соответствия товара требованиям и стандартам, применяемым надзорным органом. Соответствующая информация включается в план проекта. При отсутствии согласованных стандартов в проектном плане указываются искомые параметры, методики проведения исследования, требования к товару и риски, связанные с отклонением от стандарта. В том числе необходимо включить следующее: - описание основных рисков, - методологию оценки риска, - соответствие/несоответствие согласованным стандартам, - уведомления в рамках договоренностей о защитных мерах, уведомления RAPEX, уведомления предприятий, - данные о травмах, - возможное воздействие на потребителей, - архивные данные и сведения о предыдущих мероприятиях. 5.6 Организация испытания изделия При планировании испытания изделия необходимо учитывать, что, чем выше уровень детализации проекта, тем большие ресурсы понадобятся на его реализацию. Кроме того, требуется принять решение по каждому из перечисленных ниже вопросов. 5.6.1 Где осуществляется забор образцов территории импортера/производителя? – в магазинах или на Обычно надзорные мероприятия включают в себя осмотр и забор образцов на территории, где происходит продажа товаров. Необходимо определить, какие мощности будут проинспектированы в рамках мероприятия и какие образцы подлежат забору. Для достижения максимальной эффективности важно учитывать следующее: Законодательство ЕС в области безопасности продукции нацелено на поставщиков и импортеров, впервые выходящих на европейский рынок. Целесообразно проводить осмотры таких хозяйствующих субъектов, так как результаты данного мероприятия будут ощутимы далеко за пределом 77 национального рынка. Принятие мер в отношении небезопасной продукции компаний, работающих на европейском рынке, в интересах всех европейских потребителей. При реализации как национальных, так и трансграничных проектов целесообразно проводить осмотры на территории производителя, импортера или дистрибьютора. Другими словами, соблюдение стандартов должно обеспечиваться в самом начале пути товара. При обнаружении несоответствий легко предотвратить дальнейшее распространение товаров, а также получить информацию, необходимую для изъятия товаров из процесса реализации. В отличие от осмотра товаров на территории розничных предприятий, в этом случае не возникает необходимости поиска дистрибьютора. Если забор образцов происходит на территории импортера, сложившаяся ситуация сразу же обсуждается с данной организацией. При обнаружении дефектов меры принимаются незамедлительно. Более того, забора образцов происходит в самом начале цепи поставок, таким образом при необходимости несоответствующие товары могут быть изъяты с рынка. Тем не менее, при определенных условиях целесообразно осуществлять надзорные мероприятия на территории розничного предприятия, например, если рынок сильно фрагментирован и продукция ввозится малыми партиями малыми импортерами. В этом случае распространение товара осуществляется не одним, но многими субъектами. Такие импортеры представлены обычно малыми компаниями, завозящими малые партии и не всегда известными надзорным органам. В таких случаях преимущество осмотра товара в начале цепи поставок сводится на нет. Кроме того, крупные розничные предприятия сами могут выступать в качестве импортеров или же реализовывать продукцию своей собственной торговой марки. Также забор образцов на территории розничного предприятия менее затратен и может быть осуществлен в более короткий срок (например, если импортер расположен на значительно расстоянии от надзорного органа). Если существует риск недобросовестного поведения сотрудников розничного предприятия, оно может быть проинспектировано анонимно. Обычно в целях обеспечения прозрачности розничные предприятия инспектируются официально, при этом объявляются цели и задачи осмотра. Важно отметить, что лишь в некоторых странах ЕС анонимный забор образцов узаконен. Продвижение товаров обычно нацелено на конкретные группы потребителей – производители ориентируются либо на увеличение продаж, реализуя недорогую продукцию, либо на высокую прибыль, предлагая дорогие дизайнерские товары малым группам обеспеченных потребителей. Считается, что в отличие от дорогих товаров, дающих высокую прибыль, в случае дешевых товаров чаще происходит пренебрежение нормативами при разработке и производстве. Таким образом, целесообразно проводить мероприятия в отношение продукции и компаний, работающих в нижнем эшелоне рынка. При этом важно понимать, что дорогие товары также могут не соответствовать стандарту, вероятность чего зависит от конкретного рынка и товара. Другой важный фактор – доля рынка. Довольно обычна ситуация, когда на небольшое количество торговых марок, принадлежащих ограниченному количеству производителей, приходится большинство продаж в данной категории. Оставшаяся доля рынка поделена между малыми игроками. Надзорные меры в 78 отношении лидеров рынка тем самым затрагивают большинство реализуемых товаров, в то же время они нацелены на самых надежных производителей. Мероприятия, проводимые в отношении производителей, на долю которых приходится малая доля рынка, выявляют большее количество несоответствий. При этом они повышают безопасность лишь ограниченного числа потребителей. 5.6.2 Какие предприятия подлежат инспектированию? Для отбора компаний, подлежащих инспектированию, надзорному органу необходима информация о данном рынке. При этом стоит учитывать соображения, изложенные в разделе 4.3. Организации по надзору обычно располагают накопленной за время работы на рынке. достаточной информацией, Пример: в части 1 стандарта EN 60598 изложены общие требования к светильникам, в то время как в части 2 приведены требования к конкретным их видам. Часть 2 состоит из 25 разделов, каждый посвящен отдельному типу светильника, например, портативным светильникам общего назначения (IEC 60598-2-4), встраиваемым светильникам (IEC 605982-2) или же светильникам, используемым в больницах и учреждениях здравоохранения (IEC 60598-22:1996). Так как в каждом разделе дается определение рассматриваемого вида светильника, стандарт может использоваться при оценке масштаба проекта. Тем не менее, может оказаться целесообразным сократить масштаб, в случае если для разных типов продукции требуются разные исследования. Таким образом можно облегчить работу сотрудников лаборатории и сократить расходы на этапе исследований. Если информация, необходимая для отбора предприятий для инспектирования, недоступна, нужные данные собираются в рамках обследования рынка. Именно цель отбора предприятий обуславливает, какая именно информация и каким образом собирается в ходе обследований. Например, паровые утюги представлены на европейском рынке ограниченным количеством торговых марок, поэтому обследовать все реализуемые модели и торговые марки довольно несложно. Напротив, ассортимент игрушек-мозаик настолько велик, что полное обследование оказывается затруднительным. Целесообразным кажется подход, в рамках которого выделяются ключевые импортеры и производители или, наоборот, те из них, у которых были ранее замечены несоответствия. Источниками информации могут послужить рекламные материалы, поиск в Google, официальные сайты компаний, союзы потребителей и их публикации, почтовые рассылки и т.п. Работающие на месте специалисты играют ключевую роль в сборе информации, полученные ими сведения дополняют данные обследований. Другой важный источник информации – широко известные и надежные союзы производителей, чьей главной целью является защита и поддержка честной конкуренции посредством эффективного контроля за деятельностью независимых производителей. 5.6.3 Какие товары подлежат забору образцов? (описание товаров) 79 Четкое определение типа товара, подлежащего забору образцов, необходимо для избегания затруднений на этапах реализации и составления отчетности. Простая задача обеспечения соблюдения законодательства в случае определенных товаров может потребовать непредвиденно масштабных действий. Например, при инспектировании светильников производится забор образцов разных моделей – настенных, потолочных, напольных, использующих люминесцентные лампы, лампы накаливания, светодиоды и т.д. Широкий масштаб может быть сознательным намерением, тем не менее, большое количество товаров значительно усложняет проведение мероприятия. К разным подгруппам применяются разные стандарты, анализ риска необходимо проводить для всего ассортимента, также могут понадобится разные лабораторные исследования. Затрудняется также и интерпретация результатов. Сужение масштаба приводит к снижению затрат на каждый исследуемый товар и тем самым повышает эффективность. После установления видов товаров, подлежащих исследованию, для определения масштаба целесообразно обратиться к стандартам, применяемым к данным товарам. Многие европейские стандарты распространяются на широкий спектр аналогичных товаров. Общие требования излагаются в части 1, а относящиеся к конкретным видам товаров приводятся в отдельных подразделах. Данный подход применим не для всех стандартов. Горизонтальные стандарты, в которых приводятся требования к безопасности широкого спектра товаров, не содержат информации, необходимой для выделения различных их типов. Стандарт EN 71 «Безопасность игрушек» сочетает горизонтальные требования для широкого спектра игрушек с конкретными требованиями к отдельным подгруппам. Для проекта, нацеленного на строго определенный тип игрушек, в данном стандарте не приводятся достаточно точные определения. Тем не менее, целесообразно изучить стандарт, так как он дает представление о том, какие товары представлены на рынке, что может помочь сузить масштаб проекта. Подход, ориентированный на риск, является альтернативой обычным подходам, ориентированным на товар. Проекты по надзору за рынком, нацеленные на изучение конкретного риска, жизнеспособны и успешно реализуются в области обеспечения безопасности игрушек и других товаров для детей. Рассматриваются, например, риски удушения одеждой, игрушками и предметами интерьера. Данный подход позволяет увеличить безопасность товаров. При его применении полезными оказываются стандарты со структурой стандарта «Безопасность игрушек». Важно дать такое определение товара, чтобы у работающих на месте специалистов не возникало никаких сомнений. Руководства для инспекторов должны содержать конкретные примеры во избежание недоразумений. Такие руководства могут оказаться полезными и для сотрудников таможни, осуществляющих предварительный осмотр товаров (см. главу 11). 5.6.4. Должна ли продукция подвергаться испытаниям, или достаточно ограничиться проверкой соответствующей документации? Лучшим способом проверки безопасности продукции и ее соответствия предъявляемым требованиям является проведение испытаний. Однако испытания представляют собой дорогостоящий и трудоемкий процесс. 80 С этой точки зрения надзор за рынком, основанный исключительно на проверке документации на продукцию, является экономически обоснованным. Однако он оказывается действенным только в отношении тех товаров, недостатки которых могут быть выявлены на уровне технической документации. В силу вышеуказанных причин часто применяются оба подхода. Таким образом, на данном этапе принимается решение о том, какие технические документы подлежат проверке и какие физические свойства продукции – испытаниям. В последнее время некоторые государства-члены ЕС изменили механизм осуществления документарных проверок и стали оценивать процедуры контроля на производстве, которые внедрены производителем. Данная модель является эффективной с точки зрения затрат, и, возможно, она позволит выявлять большее количество недостатков изделий, но она также направлена на обнаружение лишь тех товаров, несоответствия которых могут быть выявлены путем проверки документации. Более подробная информации о стратегиях надзора за рынком представлена в Главе 3.3; более подробная информация о проведении документарных проверок представлена в Главе 7.1.3. 5.6.5. Проверка документации на продукцию – декларация соответствия и официальное утверждение типа В случае проведения документарной проверки необходимо определить, какая именно документация должна быть запрошена. Директивы Глобального подхода подразумевают обязательную проверку декларации о соответствии, но контролирующие органы могут также запросить и другие документы, например, протоколы испытаний, сертификаты утверждения типа или др., в зависимости от тех законодательных требований, соответствие которым оценивается. Доступ к подобным документам обеспечивается экономическим оператором, ответственным за размещение продукта на рынке ЕС. Ритейлеры и (национальные) дистрибьюторы юридически не обязаны иметь в наличии такие документы. Составляется перечень документов, подлежащих проверке. Если в документах замечены недостатки или товар не соответствует предоставленным документам, то контролирующие органы предписывают проведение испытаний. 5.6.6. Образцы отбираются методом случайной выборки или в результате первоначальной проверки на месте? Случайная выборка позволяет быстро получить представления о состоянии рынка. Схема проведения выборки разрабатывается с учетом таких параметров, как количество образцов, их ценовой диапазон, географический охват выборки, сезонные факторы и т.д. С другой стороны случайная выборка предполагает и тот факт, что органы надзора тратят много ресурсов на проверку безопасных продуктов. Другим способом исследования является проведение первоначальных проверок на месте представителями надзорных органов. В таком случае выбираются непосредственно опасные изделия, что способствует более эффективному использованию ресурсов. Однако необходимо учитывать то, что полученные 81 результаты не будут иметь статистической значимости, обеспечивая лишь ограниченную обратную связь о состоянии рынка. Результаты подобных предварительных проверок не могут использоваться для инициирования какихлибо юридических действий. 5.6.7. Продукты отвозятся в испытательную лабораторию? Орган надзора может направить образцы в испытательную лабораторию. Однако данный шаг не всегда является обязательным, поскольку он зависит от национального законодательства, компетенций сотрудников органа надзора, принятых в данной стране практик и т.д. Так, в одних государствах-членах ЕС официальное решение, выносимое органом надзора, должно быть обязательно подкреплено протоколом лабораторных испытаний, в то время как в других странах инспекторы по надзору за рынком наделены большими полномочиями по принятию решений и мер в случае серьезных и очевидных нарушений. Также в некоторых государствах-членах ЕС существует практика консультаций между органами надзора и экономическими операторами. В таких случаях скрининг-тест может считаться достаточной основой для их взаимодействия. 5.6.8. Органы надзора сами отбирают образцы продукции (без возмещения стоимости или путем закупки), или образцы запрашиваются у экономических операторов через письменную процедуру? Ответ на данный вопрос чаще всего определяется национальным законодательством и принятыми практиками. В некоторых государствах-членах ЕС органы надзора наделены полномочиями отбора и изъятия образцов без их оплаты, в то время как в других странах законодательство требует, чтобы стоимость образцов компенсировалась. Однако даже в первом случае предпочтительнее следовать практике возмездного получения образцов, особенно в случае недорогой продукции, затраты на закупку которой должны быть незначительными. Альтернативно непосредственному посещению производителя сотрудники надзорного органа могут направить ему письменную просьбу предоставить образцы для испытаний. Данное решение обычно базируется на основе уже имеющегося опыта работы с оператором, с целью экономии затрат на посещение в том числе. Недостатком подобного подхода может стать тот факт, что производитель отберет для отправки только соответствующие всем требованиям образцы (так называемые «золотые образцы»), в то время как инспектор по надзору за рынком сосредоточил бы свое внимание на несоответствующих требованиям товарах. 5.6.9. Рассмотрение жалоб со стороны производителей/импортеров и потребителей Любое действие органа надзора за рынком, скорее всего, вызовет определенную реакцию – либо со стороны производителей (например, в виде жалоб «Если мой товар опасен, то почему вы бездействуете в отношении моих конкурентов?"), либо со стороны потребителей, если вмешательство контролирующего органа вызвало общественный резонанс. 82 В этой связи рекомендуется заранее выработать политику органа надзора в отношении подобных ситуаций. (См. Главу 6, посвященную реактивному подходу в организации надзора за рынком). 5.6.10. Проведение испытаний и исследований на месте (компетенции сотрудников и технические приспособления) Описание проекта определяет, какие исследования должны быть проведены на месте. Зачастую с помощью простых тестов на месте инспектор надзора может отобрать те образцы продукции, которые скорее всего не пройдут лабораторных испытаний. Схемы испытаний, проводимых на месте, должны быть заранее разработаны, и проводящие их сотрудники должны обладать необходимыми компетенциями, что может потребовать специальной подготовки. Процедуры проведения исследований представлены в разделе 7.1.5. на месте будут более подробно Инспектор должен иметь при себе свидетельство свой профессиональной принадлежности органу по надзору за рынком и необходимые технические средства для отбора образцов. Так, при отборе образцов с целью контроля упаковки может понадобиться фотофиксация образцов этикеток, крышек и т.д. Для отдельных проектов могут понадобиться дополнительные технические средства, которые должны быть доступны в случае проведения исследований на месте. Например, испытательные щупы для проверки требований безопасности приборов или специальные цилиндры для тестирования безопасности мелких деталей в игрушках (см. также 7.1.5.3). При необходимости, средства измерения должны подвергаться калибровке в специальных лабораториях в целях обеспечения качества контроля. Также следует определить, нужны ли какие-либо средства индивидуальной защиты проводящим исследования на месте сотрудникам или лабораторному персоналу, и обеспечить их наличие в случае необходимости. 5.6.11. Изъятие образцов и проведение лабораторных испытаний Орган надзора за рынком должен принять решение о количестве образцов продукции и наборе испытаний и исследований, которым они будут подвергнуты. При определении программы испытаний необходимо понимать, что процедуры рыночного надзора не являются оценкой соответствия. Оценка соответствия подразумевает проверку того, отвечает ли товар всем требованиям применяемого стандарта. Если да, то товар считается соответствующим Директиве; он несет «презумпцию соответствия». Программа надзора за рынком, напротив, направлена на проверку безопасности продукции. При этом наиболее эффективное использование ресурсов подразумевает проверку именно тех требований безопасности, которые чаще всего не соблюдаются, т.е. не все требования должны проверяться. Таким образом достигается снижение как количества тестов на образец продукции, так и сумма связанных с ними расходов. Следовательно, большее количество образцов может быть исследовано и испытано за предназначенный проектом бюджет, что в 83 свою очередь приведет к увеличению эффективности работы органа надзора за рынком и усилению его воздействия на целевую группу. Однако необходимо понимать, что уменьшение числа тестов не является самоцелью. Программа испытаний должна быть разработана таким образом, чтобы она смогла максимально эффективно заставить экономических операторов соблюдать предъявляемые требования. Данный подход требует осознанного выбора между очень подробными исследованиями лишь нескольких образцов и более поверхностными исследованиями большого количества образцов. Поскольку безопасность потребителей является первоочередной задачей, необходимо выбрать требования и испытания, которые наиболее актуальны с точки зрения оценки безопасности товара. Безусловно, все установленные стандартом требования имеют значение для безопасности продукции, но в целом представляется возможным сконцентрироваться именно на тех требованиях, которые касаются наиболее важных аспектов безопасности. Отправной точкой в подобном выборе должна послужить оценка риска, связанного с продукцией. В ходе анализа риска определяются основные опасности и оценивается степень их проявления. На следующем этапе выявляются требования в стандарте продукции, которые направлены на обеспечения отсутствия этих опасностей. Также могут приниматься во внимание данные, накопленные в результате уже реализованных программ надзора за рынком, т.к. они демонстрируют наиболее типичные несоответствия нормативным требованиям, выявленные для той или иной категории товара. Дополнительными источниками информации могут послужить данные систем RAPEX и ICSMS, защитительные оговорки и т.д. Пример: Эксплуатация дисковых и торцовочных пил сопряжена с несколькими видами рисков, при этом основную опасность представляет травма пореза. Статистические данные указывают на многочисленные случаи травматизации, результатом которой становились порезы, приводящие даже к потере части конечностей. Гармонизированный стандарт EN 61029-1: 2000 (Безопасность переносных электромеханических электроинструментов) включает раздел, относящийся к циркулярным и торцовочным пилам, в котором содержится ряд особых требований по безопасности этих инструментов в связи с высоким риском порезов при их эксплуатации. Так, типичным требованием является наличие специальных защитных ограждений или устройств, предохраняющих пользователя от риска травмирующего контакта с режущей частью пилы. Также существуют определенные стандарты, непосредственно регулирующие эти защитные устройства, которые могут быть как подвижными, так и неподвижными. Очевидно, что соответствие этим требованиям обеспечивает безопасность данной категории товара, поэтому они в первую очередь должны включаться в схему испытаний. Разработка схемы испытаний должна вестись совместно с испытательной лабораторией, т.к. необходимо выяснить наличие лабораторных возможностей для проведения тех или иных видов исследований и определить связанные с ними временные и финансовые затраты. 84 Результатом данного этапа работы становится документ, определяющий все требования, соответствие которым должно быть проверено в ходе реализации проекта. 5.6.12. Определение корректирующих мер Разработанная программа испытаний позволяет предположить, несоответствие каким требованиям вероятнее всего будет выявлено. На основе этой информации, а также на базе результатов анализа риска можно заранее определить, какие меры по устранению несоответствий, т.е. так называемые схемы вмешательства, будут приняты. Данные меры должны соответствовать общим принципам вмешательства, определяющим функционирование органа надзора за рынком (см. 3.6.1), в контексте более широких принципов пропорциональности и согласованности. Необходимо понимать, что политика вмешательства формулирует уровни риска и соответствующие ответные действия в общем плане. Конкретные нарушения, выявленные в ходе проекта, требуют определения и применения таких же конкретных мер. На практике это сводится к принятию решения о том, какую степень риска представляет несоответствие конкретным требованиям стандарта и какое вмешательство оно оправдывает. 5.6.13. Контрольные списки Рекомендуется составлять так называемые контрольные списки с перечислением требований, соблюдение которых должно быть проверено сотрудниками надзорного органа. Результаты проверки должны подшиваться к «делу» (case file) каждого вида товара или программы. Контрольный список действий по проведению проверки конкретного вида товара обычно включает следующие пункты: • идентификация товара (название и его описание) идентификация проверяемой собственности, адрес и т.д.) • • компании • наименование, форма проверка наличия CE-маркировки проверка декларации соответствия: проверяемого вида товара (если применимо) • (полное ее наличия и характеристик наличие технического файла (если применимо) проверка требований к потребительской маркировке, спецификаций к проверяемым элементам (обязательная обязательное предупреждение об опасности и т.д.) • с указанием маркировка, проверка других требований, с указанием порядка их проверки (например, проведение измерений на месте) • • ФИО инспектора органа надзора за рынком 85 Порядок проведения проверки должен быть доведен до сведения всех участников проекта (персонала испытательной лаборатории, отдела по связи с общественностью, административно-правового отдела и т.д.). 5.6.14. Формы протоколов К описанию проекта должны прилагаться формы протоколов, которые будут заполняться после проведения исследований, испытаний и измерений. Наличие форм протоколов приобретает особую важность в случае отсутствия лабораторного тестирования продукции, т.к. сотрудникам органа надзора будет необходимо самим их заполнять. Помимо вышеуказанных протоколов представляется целесообразным разработать формы отчетности с целью документирования результатов выезда к производителю, скрининг-тестов и т.д. 5.7. Испытательные лаборатории Вопрос о привлечении к проекту конкретных испытательных решается на основании рассмотрения нескольких моментов. лабораторий Некоторые органы надзора за рынком имеют свое собственное оборудование для проведения лабораторных испытаний, в то время как другие органы пользуются услугами коммерческих испытательных лабораторий. Если орган надзора взаимодействует с одной или более лабораториями в течение длительного периода времени, то вопрос о выборе лаборатории решается достаточно просто. Некоторые надзорные органы практикуют взаимодействие с разными лабораториями. В таком случае необходимо обосновать выбор той или иной лаборатории и приемлемость предлагаемых коммерческих условий. В некоторых случаях (в частности, в крупных проектах) может оказаться уместным отобрать несколько испытательных лабораторий и затем заказать этим лабораториям проведение испытаний одних объектов по одним и тем же показателям. Результаты такого межлабораторного теста могут оказаться полезными при оценке компетентности лабораторий. Также важно заранее определиться, должна ли испытательная лаборатория иметь аккредитацию. Если лаборатория не имеет аккредитации, то орган надзора за рынком должен собрать информацию о лаборатории (процедуры, оборудование, компетенции сотрудников и т.д.) и задокументировать полученные результаты. Может оказаться выгодным сотрудничество нескольких (преимущественно, соседних) государств-членов ЕС при проведении исследований и испытаний. Данная практика обычно реализуется в совместных проектах – например, такой подход был неоднократно применен Северными странами в области реализации Директивы по низковольтному оборудованию (в рамках инициативы Nordisk Sikkerheds Samarbejde/the Nordic Safety Cooperation). Самое большое преимущество совместных исследований и испытаний – их экономическая составляющая: участие нескольких стран обеспечивает проведение большого количества тестов, что позволяет воспользоваться более выгодными тарифами. Орган надзора может (а иногда и обязан) объявить тендер с целью выбора лучшей испытательной лаборатории для проекта. В таком случае важно обеспечить открытость и прозрачность тендерной процедуры. Необходимо четко 86 обозначить критерии, которым должна соответствовать лаборатория, и критерии вынесения решения о победителе. испытательная Заключительный этап – подписание формального соглашения с выбранной испытательной лабораторией (или несколькими лабораториями) на коммерческих условиях, что представляется определенной вехой в реализации проекта. 5.8. Коммуникационная стратегия Описание проекта должно содержать раздел, посвященный схемам реализации коммуникационной стратегии во время и после завершения проекта. Они могут включать в себя, например, информирование или «предупреждение» проверяемой отрасли промышленности, взаимодействие с другими заинтересованными сторонами (потребительскими организациями, бизнесассоциациями, широкой общественностью), публикацию результатов и т.д. Могут быть задействованы различные каналы коммуникации: • информационные кампании • размещение информации в интернете • прямое взаимодействие с потребительскими ассоциациями • информирование через СМИ • встречи со стейкхолдерами • прямые почтовые рассылки На стадии планирования необходимо выбрать наиболее эффективные каналы коммуникации. 5.9. Взаимодействие с заинтересованными сторонами Все проекты по надзору за рынком вызывают интерес со стороны различных организаций и других заинтересованных сторон. В таком контексте важное значение для исхода проекта приобретает выявление заинтересованных сторон еще на этапе планирования. Описание проекта должно содержать информацию обо всех заинтересованных сторонах, каким образом и когда они будут вовлечены, как будет выстраиваться с ними взаимодействие и т.д. Типичные заинтересованные стороны – это бизнес-ассоциации, участие которых обеспечивает общую поддержку проекта. Заинтересованной стороной выступает и Европейская Комиссия, особенно в проектах общеевропейского измерения или проектах, затрагивающих какие-либо актуальные вопросы. Примеры взаимодействия с заинтересованными сторонами: • трансграничное сотрудничество с другими государствами-членами ЕС сотрудничество с другими национальными регулирующими органами и структурами • сотрудничество с заинтересованными сторонами и другими органами власти в сфере информирования о рисках • • сотрудничество с бизнес-ассоциациями и потребительскими ассоциациями 87 • сотрудничество с таможенными структурами Приведенные формы сотрудничества могут опираться на каналы коммуникации, представленные в предыдущем разделе. 5.10. Внутренняя коммуникация На финальном этапе разработки плана проекта целесообразно провести общую встречу, чтобы обсудить детали реализации проекта с участвующим в нем персоналом: инспекторами, менеджерами по связи с общественностью, сотрудниками испытательных лабораторий. Может оказаться полезным привлечение персонала юридического и административного отделов. На встрече необходимо детально представить структуру проекта. a) Вопросы для обсуждения с инспекторами • содержание проекта и соответствующие контрольные списки • политика вмешательства • техническое оснащение • процедуры отбора образцов При необходимости, сотрудников. обсуждаются потребности в дополнительном обучении b) Вопросы для обсуждения с лабораторными сотрудниками: • программы и процедуры лабораторных исследований и испытаний • информационные потребности Все участники должны иметь возможность ознакомиться с графиком реализации проекта, т.к. он должен быть обязательно согласован. Такие аспекты проекта как политика вмешательства, коммуникационный план, последующие действия также могут представлять интерес для всех участвующих в проекте сторон. Основные цели общей встречи по проекту – убедиться в том, что каждый участник проекта понимает свою роль; исключить недоразумения, связанные с неточным пониманием руководящих принципов, процедур и контрольных списков; договориться об этапах реализации проекта. По результатам обсуждения план реализации проекта корректируется и дорабатывается. Организацией проектов по надзору за рынком обычно занимаются высококомпетентные высшие должностные лица. Даже при условии тщательной подготовки плана реализации проекта требуется постоянное взаимодействие участников на всех уровнях, и любая обратная связь должна приниматься всерьез. Инспекторы, осуществляющие выездные проверки, знают, с какими проблемами они могут столкнуться; сотрудники лабораторий также хорошо представляют, что может создать трудности для выполнения их работы. Тщательный анализ высказываемых ими комментариев и предложений очень важен, поскольку он поможет обойти потенциальные сложности на любом этапе проекта и, таким образом, обеспечит его успешную реализацию. 88 5.11. Утверждение плана проекта План проекта должен быть официально утвержден. Формальное одобрение означает поддержку команды проекта со стороны руководства, что способствует его реализации. Зачастую проекты инициируются сотрудниками низшего звена – инспекторами, юристами или инженерами. Они предлагают свои идеи, затем менеджеры готовят планы проектов, и на последнем этапе они утверждаются руководством. Органы по надзору за рынком в отдельных государствах-членах ЕС имеют консультативные советы, которые рассматривают и утверждают проекты, превышающие определенные пороговые суммы по бюджету. Как правило, план проекта готовится соответствующими подразделениями надзора за рынком. Далее он представляется консультативному комитету по надзору за рынком. В соответствии с полученными от комитета комментариями и рекомендациями план дорабатывается, и затем он подается высшему руководству на окончательное утверждение. 89 6. РЕАКТИВНЫЙ НАДЗОР ЗА РЫНКОМ Деятельность органа по надзору за рынком бывает плановой и внеплановой. Внеплановая деятельность подразумевает реагирование на возникающие обстоятельства, например, несчастные случаи, жалобы потребителей и т.д. Подобные действия составляют «реактивный надзор за рынком». Реактивный надзор за рынком во многом сходен с проактивным, т.е. плановым, надзором. Однако между этими видами деятельности существуют и различия, которые рассматриваются в данной главе. 6.1. Реактивный vs. проактивный надзор за рынком На рис. 7 представлена разница между реактивным и проактивным надзором за рынком. Рис. 7. Реактивный и проактивный надзор за рынком Реактивный надзор, как правило, подразумевает реагирование на внешнее событие, например, происшествие. Орган надзора должен решить: дело будет принято к рассмотрению, или оно остается без внимания (выбор, который иногда необходимо сделать в контексте пристального внимания со стороны, например, СМИ). Если принято решение о рассмотрении дела, то далее проводится расследование. Затем производится оценка риска, за которой следует стадия информирования о риске. Выполнение функции реактивного надзора за рынком часто сопряжено с определенным давлением, в условиях которого оказываются сотрудники органа по надзору. Во-первых, ситуация может требовать срочного реагирования, 90 например, в отношении какой-либо продукции, представляющей опасность для здоровья потребителей. Во-вторых, дело может привлечь большой интерес со стороны общественности (если оно получило освещение в средствах массовой информации). В таких случаях надзорный орган может оказаться вынужденным принимать быстрое решение о мерах реагирования. В отличие от реактивного надзора за рынком, проактивный надзор представляет собой планируемую деятельность, отражающую долгосрочные и краткосрочные планы организации. Инспектор по надзору за рынком в плановом порядке готовит проект и устанавливает критерии, в соответствии с которыми будет произведен отбор образцов продукции для испытаний. Как правило, проводятся как лабораторное тестирование, так и документарная проверка. Затем полученные результаты анализируются с точки зрения оценки риска, и на основе результатов этого анализа принимается решение о необходимых адекватных и соразмерных мерах. Различия между проактивным и реактивным подходами рыночного надзора представлены в таблице 2. Раздел «Реактивный надзор за рынком» разделен на две колонки – «Критические случаи» и «Другие случаи». В данном контексте «критический случай» понимается как случай, основанный на полицейском расследовании или привлекший внимание СМИ. Критические случаи всегда требуют внимания со стороны органа по надзору, даже при отсутствия реагирования на него со стороны властей. Таблица 2. Сравнение реактивного и проактивного надзора за рынком. Реактивный надзор за рынком Проактивный надзор Другие случаи Критические случаи Орган надзора за Кто рынком (на инициирует основе запроса вмешательство со стороны СМИ, органа надзора производителей, за рынком? потребителей, полиции и т.д.) Что является причиной действий органа надзора за рынком? Происшествие (несчастный случай, приведший фатальному Орган надзора за Орган надзора за рынком в рынком (на основе соответствии с запроса со стороны критериями, СМИ, обозначенными в производителей, плане, независимо потребителей, от каких-либо полиции и т.д.) внешних обстоятельств Происшествие Жалоба к Долгосрочный или краткосрочный план Уведомление из другого 91 исходу) возможно, другом государствечлене ЕС – в государствачлена ЕС Обзор потребительского На что Решение потенциальной проблемы, рынка и решение направлены относящейся к конкретному виду проблем, действия? товара (группе товаров) связанных с безопасностью товаров Товары отбираются в соответствии с Как происходит Образцы предоставляются сразу после установленными отбор образцов того, как дело принято на проектом продукции? рассмотрение. критериями для дальнейших испытаний. Реализация проекта может быть запланирована за несколько лет. Конкретные действия по проекту могут планироваться за несколько месяцев до его начала. Временной диапазон действия Часы возможно) Общественное внимание (через СМИ) Орган надзора за рынком принимает решение о необходимости оглашения Высокий или Невысокий уровень результатов очень высокий внимания, или оно проекта или его уровень отсутствует. отсутствии. внимания Наличие времени на подготовку распространения результатов, если необходимо. Срок исполнения административ Недели, несколько Недели, несколько месяцев (на месяцев каждый проект) (если Несколько дней Дни - недели 92 ных процедур Последствия для экономическог о оператора Потенциально большие. Их значимость Зависят от Зависят от возрастает выявленных выявленных несоответствий. несоответствий. вследствие внимания со стороны СМИ. Работа со СМИ Коммуникация с другими заинтересованн ыми сторонами Важные аспекты Человеческие ресурсы Установление хороших отношений с производителем Определение вида риска Приоритизация жалоб Установление хороших отношений с производителем Планирование проекта Компетентность в административны х процедурах Компетентность в оценке риска и юридических процедурах Важно понимать, что надзорный орган всегда имеет возможность решить, принимать данное дело к рассмотрению или нет. Орган надзора не обязан реагировать на каждую жалобу или запрос. Тем не менее, представляется целесообразным использовать прозрачные критерии в принятии решения о вмешательстве органа надзора в то или иное дело. Соблюдение подобного подхода особенно важно при работе с потенциально критическими случаями. Они должны рассматриваться в индивидуальном порядке, и орган надзора за рынком должен подготовить обоснование в случае отказа рассмотрения. Необходимо иметь эффективные инструменты для выявления рисков и приоритезации жалоб и запросов, чтобы избежать перегрузки организации не относящимися к ее компетенции случаями. Даже если действия по реактивному надзору за рынком вызваны внешними событиями, возможно в некоторой степени их предсказать или спланировать. Орган надзор заранее может решить вопрос о том, будет ли он затрачивать максимальное количество ресурсов для реагирования на все возникающие обстоятельства, или же он определит то количество инцидентов, которое будет расследоваться каждый год. Кроме того, поток жалоб и протоколов о происшествиях может оказаться достаточно предсказуемым, что должно быть принято во внимании при планировании деятельности по реактивному контролю за рынком. 93 Фокус реактивного и проактивного надзора за рынком несколько отличается. Реактивная деятельность по надзору за рынком чаще всего концентрируется на одном конкретном виде товара, и ее цель состоит в разрешении ситуации, потенциально опасной для здоровья потребителя. Таким образом, проект, реализуемый органом надзора в этой связи, будет направлен на данный вид товара или данный вид риска. Его конкретная цель будет состоять в уточнении статуса данного вида товара с точки зрения его безопасности, а также разрешении тех проблем, которые были выявлены в ходе проведения проверки. Реактивный надзор за рынком также включает в себя реагирование на критические случаи, характерными чертами которых являются необходимость срочного реагирования и выяснения природы опасности, а также наличие пристального внимания со стороны СМИ, которые могут оказывать давление на работу организации. Критические случаи вызываются (серьезным) происшествием, которое выявляет тот факт, что продукция может представлять серьезную опасность для потребителя. Требуется быстрое вмешательство со стороны органа надзора для предотвращения подобных несчастных случаев в дальнейшем. С другой стороны орган надзора за рынком может быть заинтересован в тщательном рассмотрении данного дела, т.к. принимаемые меры могут оказать большое влияние на промышленность – последствие, которое, к тому же, опять находится под пристальным вниманием СМИ. Кроме того, орган надзора должен соблюдать все требования законодательства для избегания неприятностей с производителем. Такие противоречивые условия ставят перед органом надзора сложную задачу, поэтому требуется выстроить отношения и наладить коммуникацию со всеми задействованными сторонами – с общественностью, СМИ, производителями и т.д. 6.2. Управление рисками Деятельность в рамках реактивного надзора за рынком инициируется из разных источников: происшествий и пожаров; обращений потребителей, СМИ, производителей, импортеров или продавцов; уведомлений от других государствчленов ЕС (RAPEX и защитительные оговорки). Подробное описание источников и их использование см. в разделе 4.2. 6.3. Идентификация риска В контексте реактивного надзора за рынком приобретают особую важность два аспекта определения риска. Во-первых, критические случаи должны быть выявлены как таковые среди огромного количества жалоб, протоколов происшествий, запросов, уведомлений RAPEX т.д., получаемых органом надзора за рынком. Они должны быстро обрабатываться, чтобы потребители были обеспечены наиболее эффективной защитой. Во-вторых, должны быть в наличии эффективные механизмы для фильтрации остальной информации с тем, чтобы сосредоточить внимание органа надзора на продукции с проблемами безопасности или несоответствия. Незначительные случаи, которые сначала остались без внимания, могут снова попасть в поле внимания организации, если они оказались подхваченными СМИ или жалобы о 94 конкретном виде товара продолжают поступать. В любом случае будет важно собрать всю информацию о предыдущих обращениях, чтобы иметь как можно более полное представление о сложившейся ситуации. Таким образом, целесообразно регистрировать все обращения в орган надзора, даже если они не принимаются к рассмотрению. 6.4. Финансовые и человеческие ресурсы для реактивного надзора за рынком Наиболее важным аспектом при обсуждении ресурсов в контексте реактивного надзора за рынком является способность органа надзора найти достаточные ресурсы, чтобы быстро справиться с возникшей проблемой. Трудно заранее оценить объем ресурсов, необходимый для реактивной деятельности организации. Однако накопленный опыт показывает, что этот объем может оказаться весьма значительным – возможно, до половины всех ресурсов, которыми располагает орган надзора. В этой связи успешность работы в значительной степени зависит от способности органа надзора сосредоточиться на действительно важных, требующих вмешательства случаях. Нужно иметь в виду, что в течение года может возникнуть необходимость перебросить ресурсы, отведенные на запланированные проекты, на внеплановые мероприятия в рамках реактивного надзора за рынком. Реактивный надзор, как правило, требует много внимания, т.к. он предполагает быстрое реагирование на происшествие или несчастный случай. Другой фактор, который следует учитывать в данном контексте, – высокая степень интереса, проявляемого со стороны СМИ. Кроме того орган надзора должен быть готов к тому, что исследование, начатое в отношении одного конкретного изделия, может перерасти в полномасштабный проект по проверке большого количества изделий. Такая ситуация закономерна при обнаружении того, что выявленная проблема относится к целой категории товаров. Основные компетенции, необходимые для осуществления реактивного надзора за рынком, совпадают с компетенциями, требуемыми для проактивного надзора. Тем не менее, необходимо понимать особую значимость правильного ведения практики реактивного надзора, с соблюдением всех регулирующих норм, так как рассматриваемые дела с высокой вероятностью могут оказаться в суде или стать частью полицейского расследования. Помимо основных компетенций в сфере надзора за рынком сотрудники должны обладать рядом компетенций, непосредственно связанных с осуществлением реактивного надзора. • Необходимы навыки организации и осуществления коммуникации со СМИ, в частности, при работе с критическими случаями. • Дополнительные компетенции могут потребоваться инспекторам надзора в ходе проверок продукции, эксплуатация которой привела к пожару. В случае необходимости орган надзора может направить сотрудников на прохождение необходимого обучения. • Важное значение приобретают навыки интервьюирования потребителей, особенно при расследовании несчастных случаев, когда необходимо собрать полную информацию о произошедшем. 95 Скорее всего, организация не сможет найти одного сотрудника, обладающего всеми вышеперечисленными навыками, поэтому при ведении критических случаев важно прибегать к командному подходу организации деятельности. 6.5. Обеспечение сбора информации для отчетности В целях обеспечения ежегодной отчетности орган надзора за рынком должен наладить механизм сбора статистических данных, отражающих его деятельность по реактивному надзору. Статистические данные могут быть получены на основе информации, которая регистрируется для каждого исследуемого изделия (Глава 7). 96 7. ПРОЕКТЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ – СТАДИЯ РЕАЛИЗАЦИИ 7.1. Реализация плана проекта: проверки на месте и отбор образцов 7.1.1. Заключительные приготовления Может оказаться полезным организовать информационную кампанию, направленную на все заинтересованные стороны, например, бизнес-ассоциации и потребительские организации, еще до начала каких-либо проверок. Цель кампании должна заключаться в распространении общей информации о проекте. Также следует рассмотреть вопрос о предоставлении информации о проекте всем экономическим операторам, например, в форме письма-уведомления, в котором излагается основная суть проекта, включая его предпосылки и цели. В некоторых государствах-членах ЕС по закону требуется заранее уведомить экономического оператора о проведении каких-либо проверок или посещений. В таком случае представляется логичным включить информацию о проекте в уведомление о предстоящей проверке. Перед началом мероприятий рекомендуется провести небольшой тренинг для сотрудников, участвующих в проекте, с целью выработки единого подхода к его реализации. Тренинг может включать презентацию основных принципов проекта, основных задач, демонстрацию образцов для испытаний (если применимо) и краткий обзор контрольных списков и отчетных форм. Настоятельно рекомендуется использовать стандартизированные формы протоколов осуществления проверки, поскольку они способствуют выполнению инспекторами своих обязанностей и обеспечивают единообразие подходов. Протокол может иметь электронную или бумажную форму. Он должен включать следующие элементы: • Дата и место проведения. • Название и адрес экономического оператора (включая контактные данные ответственного лица). • ФИО инспектора, наименование органа надзора за рынком и контактные данные. • Перечень изделий, которые были проверены, с указанием видов проверки. • Перечень изделий, которые направляются на дальнейшие исследования и испытания (с их подробным описанием). • Ссылка на протоколы исследований и испытаний (если применимо). • Подписи обеих сторон. • Протокол также должен содержать информацию о дальнейших исследованиях и испытаниях, которым будут подвергнуты отобранные образцы, а также ссылки на соответствующее законодательство и перечисление прав экономического оператора. 7.1.2. Процедура проверки Выездную проверку, которая осуществляется на территории экономического оператора, рекомендуется начать с краткого представления проекта (его 97 предпосылок, целей, применяемого законодательства и т.д.). Такой подход будет способствовать лучшему пониманию целей проверки экономическим оператором и его более активному участию в тех действиях, которые от него требуются. Начальная стадия любой проверки отражена в представленной ниже диаграмме. Рисунок 8. Начальная стадия проверки. Она состоит из четырех задач: • Документарная проверка • Предварительная физическая проверка • Лабораторные испытания • Оценка риска Отметим, что две первые задачи могут осуществляться в любом порядке. Некоторые органы надзора предпочитают начинать с документарной проверки для того, чтобы сэкономить время на той продукции, которая может быть запрещена из-за неполной документации – в таком случае отпадает необходимость заниматься образцами. Другие органы надзора начинают с предварительной физической проверки, чтобы сосредоточить свою дальнейшую работу на товарах с серьезными несоответствиями. Считается хорошей практикой привлекать к участию импортера или производителя на как можно ранней стадии, чтобы иметь возможность получить 98 необходимую информацию и, если потребуется, обеспечить быстрое реагирование в случае опасных недостатков. 7.1.3. Документарная проверка Цель документарной проверки состоит в проверке правильности необходимой технической документации и ее наличия. Как правило, документы: техническая документация на изделие включает следующие • техническая документация, касающаяся конструкции изделия; • протоколы испытаний или иная документация, демонстрирующая соответствие изделия применяемым стандартам; • декларация о соответствии для изделий, которые подпадают под одну или несколько директив нового (или старого) подхода. Директива об общей безопасности продукции охватывает широкий спектр товаров – от детских колясок и работающих на батареях электронных устройств до деревянных ложек. Следовательно, набор сопроводительной документации будет существенно меняться в зависимости от вида товара и сложности его устройства. Для очень простых видов изделий (таких как ложки) производитель может оказаться не в состоянии предоставить какую-либо документацию. 7.1.4. Набор основных первичной проверки приборов и инструментов для проведения Зачастую инспекторы по надзору за рынком проводят первичные исследования или испытания продукции с целью предварительной оценки ее риска и принятия решения о том, должен ли товар быть направлен на дальнейшие исследования или какие именно свойства должны быть проверены в лаборатории. В этой связи полезно снабдить сотрудников органа надзора, направляющихся на выездную проверку, специальным набором приборов и инструментов. Содержание такого набора будет зависеть от вида товара и проверяемых показателей его безопасности. Базовое наполнение может выглядеть следующим образом: • Цифровая фотокамера (предпочтительно с возможностью съемки крупным планом на расстоянии 20 - 25 см от объекта) • Складная линейка или рулетка • Отвертки (различных размеров и типов наконечников) • Щипцы различных вариантов, кусачки • Пинцет • Цилиндры различного диаметра для мелких частей игрушек (как определено в Стандарте EN 71-1) Кроме того, приборов: можно рассмотреть приобретение следующих инструментов и 99 • Испытательный щуп для проверки защиты от доступа к опасным токоведущим и механическим частям (как определено в стандарте EN 61032) • Динамометр (для испытаний подвижных частей игрушек) • Испытательный шаблон для игрушек с шарообразными сторонами (как определено в стандарте EN 71-1) или округлыми • Голова и верхняя часть туловища манекена (как определено в EN 1176) для испытаний оборудования детских площадок, детских колясок и т.д. • Увеличительные стекла или лупы 5-кратного увеличения напечатанных мелким шрифтом инструкций и кодов партий) (для чтения • Микрометр (например, нужен для измерения толщины пленки) • Измерительный прибор для цепи / вольтметр (необходим для проверки защитных заземлений; использовать только после прохождения обучения по эксплуатации прибора) Для некоторых проектов требуется создавать дополнительное испытательное оборудование. Например, для испытания многих видов товара на устойчивость требуется поверхность, наклоненная под определенным углом к горизонту: изделие помещают на эту поверхность и оценивают его устойчивость в зависимости от того, опрокидывается оно или нет. Может возникнуть необходимость сооружать такую поверхность заново для каждого проекта, т.к. угол наклона или необходимая для проведения испытания площадь будет меняться. 7.1.5 Предварительная физическая проверка при основных испытательных приборов и инструментов помощи набора Как правило, проверка, проводимая сотрудниками органа надзора, сосредоточена на отборе образцов и испытаниях тех изделий, которые могут представлять потенциальную опасность для потребителя. Это означает, что инспектор должен провести некоторые испытания продукции, чтобы сделать предварительную оценку риска и решить, будет ли изделие отправлено на дальнейшее исследование. Кроме того, такие первичные испытания, проводимые во время выездной проверки, могут определить направленность лабораторных испытаний, сориентировав их на потенциальные недостатки изделия, что в целом подразумевает экономию средств. Невозможно составить перечень проводимых на месте первичных испытаний и исследований для каждого вида товара, поэтому представим такие схемы для укрупненных товарных групп. 7.1.5.1. Товары, подпадающие безопасности продукции под действие Директивы об общей Существуют различные классификации рисков для здоровья и безопасности потребителя. Общее представление можно получить из классификации, используемой в уведомлениях системы RAPEX (см. таблицу 3). Таблица 3. Виды рисков по системе RAPEX 100 № Вид риска Комментарии 1. Ожоги Ожог тактильный, тепловой и т.д. (но не в результате воспламенения) 2. Химическое поражение Включая аллергию, онкозаболевания, отравление Механическая блокировка поступления воздуха в дыхательные пути. Бывает частичной или в полной; длительная или полная блокировка вызывает асфиксию и может привести к летальному исходу. 3. Попадание инородного тела дыхательные пути 4. Порезы 5. Повреждение органов слуха 6. Повреждение органов зрения 7. Утопление 8. Воздействие электрическим током 9. Возгорание 10. Травмы, повреждения Внешние и внутренние 11. Биологическое воздействие Включая бактерии, вирусы, плесневые грибы 12. Удушение Результат перекрытия поступления воздуха путем закрытия дыхательных отверстий рта и носа каким-либо предметом или результат отсутствия кислорода 13. Риск здоровью другое / Директива об общей безопасности продукции охватывает большое количество видов и категорий товаров, поэтому сложно составить единый контрольный список требований, соответствие которым проверяется во время первичного осмотра продукции. Тем не менее, следующие вопросы относятся практически ко всем видам товаров: • Проверьте маркировку изделия. Указано название производителя? • Имеются инструкции по применению изделия? • Инструкции написаны на языке страны, в которой изделие продается? • Имеются у изделия доступные острые кромки/края? • Имеются у изделия заусенцы, расслоения (в частности, у деревянных изделий)? 101 • Является изделие легко воспламеняющимся? • Нагреваются какие-либо части изделия, которые могут оказаться доступными (намеренно или непреднамеренно)? Выделяются несколько дополнительных контрольных вопросов, относящихся к отдельным видам продукции. Товары по уходу за ребенком: • Содержит изделие мелкие детали? • Имеются части (завязки, шнуры и т.д.), которые представляют риск удушения ребенка? • Имеются отверстия, в которых могут застрять части тела ребенка? Изделия, которые не рассматриваются в качестве игрушек (с пометкой «Не является игрушкой» или «Коллекционное изделие»): • Соответствует маркировке область применения изделия и канал его продаж? Подсвечники и подобные вертикальные изделия: • Является изделие устойчивым, или существует риск его опрокидывания при наклоне на несколько градусов? 7.1.5.2. Электротовары (подпадающие низковольтному оборудованию) под действие Директивы по • Произведите визуальную оценку изделия. Изделие выполнено в хорошем качестве? • Проверьте маркировку изделия. Указано название производителя? • Имеется инструкция по применению изделия? • Инструкции написаны на языке страны, в которой изделие продается? • Указаны потребляемая мощность и напряжение? • Имеется СЕ-маркировка? • Существуют доступ к токоведущим частям изделия (после удаления частей, которые могут быть сняты без использования инструментов)? • Шнур питания и вилка выглядят надежными? Или шнур питания слишком тонкий? • Вставьте шнур питания в разъем на панели устройства и оцените, насколько надежно он зафиксирован. • Имеются острые края вокруг шнура питания или вокруг каких-либо других проводов? • Выглядит изделие привлекательным обеспечивается через трансформатор? для детей? Если да, его питание • Изделие легко опрокидывается при наклоне на несколько градусов? (В частности, применимо к портативным светильникам.) 102 7.1.5.3. Детские игрушки (подпадающие под действие Директивы по безопасности игрушек) • Проверьте маркировку продукта. Указано название производителя? • Имеется СЕ-маркировка? • Имеется предупреждение "Не подходит для детей в возрасте до 3 лет"? Оцените правильность наличия или отсутствия данного предупреждения. • Имеются мелкие детали (которые могут быть легко отсоединены)? • Имеются доступные острые кромки/края? • Имеются заусенцы, расслоения? (В частности, применимо к деревянным игрушкам.) • Имеются «мех», «одежда» легковоспламеняющимися? 7.1.5.4. Товары, подпадающие защитного оборудования или под «волосы», действие которые кажутся Директивы личного • Проверьте маркировку изделия. Указано название производителя? • Имеется предупреждение, если оно необходимо? • Имеется СЕ-маркировка и ссылка на применяемые стандарты? • Имеется документ о соответствии? • Имеется сертификат изделия (Европейский сертификат испытаний оборудования категории 2 и 3)? 7.1.5.5. Инструкции и предупредительные надписи • Имеются инструкции по применению изделия? • Инструкции написаны на языке страны, в которой изделие продается? • Инструкции полные и понятные? (В частности, должны быть проверены переводы инструкций.) 7.1.5.6. Контрольные списки и ссылки на стандарты Рекомендуется составлять подобные контрольные списки с наиболее важными вопросами для каждого конкретного проекта. Контрольные списки и схемы испытаний продукции должны разрабатываться на основе требований безопасности, изложенных в гармонизированных стандартах, когда это возможно. Если такие стандарты отсутствуют, рекомендуется использовать другие существующие требования, например, требования европейских негармонизированных стандартов или часто применяемые национальные стандарты. Важно напомнить, что первичные испытания только указывают на потенциальные недостатки продукции. Их результаты могут использоваться для инициирования обсуждения несоответствий с производителями, но маловероятно, что какие-либо меры или действия могут быть предприняты на основании индикативных испытаний (только если недостаток не является слишком очевидным). В некоторых странах, однако, законодательство обязывает 103 инспекторов принимать меры в случае выявления в ходе выездной проверки продукции, представляющей явную опасность. 7.1.6. Требования по отбору и регистрированию образцов Политика отбора образцов зависит от органа надзора. Некоторые органы берут три образца каждого вида товара. Первый образец направляется на лабораторные испытания. Второй образец хранится для проведения повторных испытаний, необходимых в случае обнаружения у первого образца опасных недостатков. Третий образец хранится в качестве референтного образца на случай судебного разбирательства. При отборе трех образцов важно убедиться, что они взяты из одной и той же партии. Это довольно просто сделать, если продукт четко промаркирован и имеет номер партии, например, косметическая продукция. Если изделия не имеют обозначения номера партии, то целесообразно взять три образца из одной (в идеале, ранее не открывавшейся) коробки. Иногда инспектору может показаться, что изделия выглядят одинаково, нет никаких оснований полагать, что они не являются частью одной и той же партии. Полезно владеть информацией о том, как были отобраны образцы (для самого исследования и для возможных переговоров с производителем). Многие органы надзора изымают только один образец каждого вида товара, что представляет собой более простой и дешевый подход для производителя. Если недостаток обнаружен, орган надзора связывается с производителем для разрешения ситуации. Подобный подход, однако, является более рискованным по сравнению с первым, т.к. производитель может начать утверждать, что проверенный образец, признанный не соответствующим требованиям безопасности, – «один на миллион». Органу надзора будет трудно оспорить такую позицию, если только не будет найдено еще одно не соответствующее нормам изделие. В действительности, такая проблема довольно редко возникает на практике, поскольку инспекторы или сотрудники испытательных лабораторий часто могут сразу определить, является ли выявленное несоответствие недостатком дизайна или единичной ошибкой на стадии производства. Для отдельных видов товара число необходимых образцов определяется соответствующей директивой или стандартом (например, для защищенных от детей зажигалок (EN 13869) и фейерверков (EN 14035)). Рекомендуется сохранять квитанцию в качестве продукция была приобретена органом надзора. доказательства того, что После отбора образцов они должны быть зарегистрированы, т.е. в системе управления документами заводится новая запись, и заносятся все необходимые данные. Регистрация должна также включать, по крайней мере, три (цифровые) фотографии (изделие, его маркировка и упаковка). 7.1.7. Упаковка и маркировка отобранных образцов После того как образцы отобраны и зарегистрированы, они должны быть направлены в лабораторию. На этом этапе очень важно четко промаркировать образцы специальными этикетками, чтобы в дальнейшем результаты теста были отнесены к правильному изделию. В целом необходимо обеспечивать надлежащую идентификацию и хранение отобранной продукции на всех стадиях 104 исследования. Рекомендуется использование стандартизированной, узнаваемой, уникальной для каждого образца этикетки. легко Этикетка может включать следующую информацию: • Инициалы инспектора • Дата покупки / изъятия • Инициалы экономического оператора • Номер образца в выборке • Номер дела Испытательная лаборатория может также использовать собственную систему учета поступающих образцов. После отбора образцы должны быть упакованы для дальнейшей транспортировки таким образом, чтобы была обеспечена их целостность и безопасность. Чаще всего возможно и предпочтительнее оставлять изделие в оригинальной упаковке производителя. Особое внимание надлежащей упаковке образцов уделяется в том случае, если изделия не являются новыми, т.е. они изымаются непосредственно из продажи в рамках расследования уголовного дела, несчастного случая или пожара. Выбор способа транспортировки испытательных образцов в лабораторию также обусловлен вопросами сохранения их целостности. В редких случаях может потребоваться транспортировка образцов в лабораторию лично инспектором. 7.1.8 Информация для экономических операторов На этом этапе исследования происходит информирование экономического оператора, предпочтительно – в письменной форме. Информация может быть достаточно краткой и общей: • Информация об открытии дела • Идентификация продукта • Причина открытия дела (например, в рамках планового проекта; в рамках расследования несчастного случая; другая причина проведения испытаний) • Информация о дальнейшем процессе • Ориентировочный временной график • Предварительная информация о мерах и действиях со стороны органа надзора по отношению к экономическому оператору, которые могут последовать. 7.2. Лабораторные исследования и испытания 7.2.1. Объем лабораторных испытаний Большинство действий по надзору за рынком включают проведение лабораторных испытаний, но важно понимать, что эти испытания отличаются от тестирования, которые лаборатория сделает для производителя с целью доказательства соответствия продукции. Орган надзора будет редко нуждаться в полномасштабных испытаниях на соответствие всем требованиям безопасности. Скорее всего, лабораторию попросят сосредоточиться на поиске опасных 105 недостатков, что и будет отражено в контракте между органом надзора и лабораторией. Как правило, на проведение испытаний отводится несколько часов, и они заключаются в проверке продукции на наличие опасных недостатков. Результаты оформляются в виде краткого протокола. 7.2.2. Протоколы испытаний Существует важное различие между протоколом испытаний и основанием для принятия мер или действий в отношении опасного продукта. Протокол лабораторных испытаний указывает на показатели безопасности, которым изделие соответствует или не соответствует. Однако протокол испытаний не оценивает, насколько выявленные несоответствия опасны. Например, доступ к токоведущим частям в электрическом приборе и отсутствие на нем указания страны происхождения представляют собой несоответствия требованиям. Тем не менее, доступ к токоведущим частям считается очень серьезным риском, в то время как отсутствующая маркировка не рассматривается как прямая угроза безопасности. Таким образом, эти два несоответствия послужат основанием для разных мер со стороны органа надзора. В консультациях с лабораторией и / или техническими экспертами орган надзора должен проанализировать факты несоответствий, выявленных в ходе испытаний, и оценить риск, связанный с каждым из них, а затем риск, связанный с использованием изделия в целом. Органу надзора за рынком необходимо провести оценку риска, описанную в Главе 10. Данный метод носит общий характер, и он может быть применен к любому виду товара и любому виду риска. Если изделие тестируется на соответствие гармонизированному стандарту, то наиболее распространенные недостатки и степень связанных с ними рисков может быть представлена в таблице (в качестве примера см. таблицу для электротехнических изделий в соответствии с Номенклатурой кодов отказов, используемой в Северных странах – Nordic Failure Code List (Приложение F)). Этот список используется органами надзора и лабораториями Северных стран с целью выработки единого подхода к тому, какие недостатки или дефекты признаются критическими, а какие – незначительными. Подобные списки могут быть разработаны для конкретных товарных групп или видов продукции. Их применение облегчает процедуру оценки рисков. Однако необходимо заметить, что основание для меры или действия, предпринимаемого органом надзора в отношении производителя, должно быть сформулировано таким образом, чтобы имелось объяснение риска, а не только указание кода недостатка или дефекта. Например: «Расстояние между электропроводкой и металлической поверхностью изделия настолько мало, что существует вероятность того, что в течение срока эксплуатации изделия провода могут сместиться вплотную к поверхности, что означает опасность получения пользователем смертельного удара электрическим током». 7.2.3. Проведение испытаний в присутствии сотрудников органа надзора Сотрудники органа надзора имеют возможность контролировать или даже участвовать в лабораторных испытаниях. Как правило, к мониторингу испытаний орган надзора прибегает в том случае, если он заинтересован в проверке 106 качества работы лаборатории. Участие же сотрудников органа надзора в проведении испытаний обычно обусловлено ситуацией неопределенности в отношении того, каким именно испытаниям должно быть подвергнуто изделие. Сотрудники органа надзора могут привлекаться к разработке нетрадиционных схем испытаний, например, когда проверяемый показатель безопасности не задан стандартом или когда существует необходимость имитирования несчастного случая, произошедшего при эксплуатации изделия. 107 8. ПРОЕКТЫ ПО НАДЗОРУ ЗА РЫНКОМ – ПРИНИМАЕМЫЕ МЕРЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ 8.1. Принятие решения о последующих мерах воздействия На основании выявленных недостатков изделия и проанализированных рисков должно быть принято решение о том, какие юридические действия последуют со стороны органа надзора. Решение выносится в соответствии с принципами эффективности, пропорциональности и согласованности. Предпринимаемые меры должны коррелировать со степенью риска, и грубые нарушения должны вести к пропорционально серьезным мерам (см. 3.6.1). Типы конкретных действий, которые могут быть предприняты органом надзора, зависят от законодательства конкретного государства-члена ЕС, с учетом Статьи 8 Директивы об общей безопасности продукции и дополнительных отраслевых директив, если таковые имеются. Ниже перечислены распространенные меры воздействия: • Официальное предупреждение экономического оператора • Информирование потребителей • Запрет на продажу продукции • Изъятие продукции из оборота • Отзыв продукции от потребителя • Утилизация продукции • Штрафы • Другие меры Данные меры применяются органами надзора за рынком в строгом соответствии с законодательством. 8.1.1. Официальное предупреждение экономического оператора Официальное предупреждение является наиболее легкой по своему воздействию мерой. Цель официального предупреждения состоит в официальном уведомлении компании о том, что она нарушает закон. Данная мера выбирается в качестве реакции на небольшие нарушения, связанные с незначительным риском, например, несоответствие определенным требованиям маркировки или несоответствие положениям стандарта, имеющим лишь небольшое отношение к безопасности. Компания должна исправить недостатки, прежде чем будут сделаны следующие поставки. Затем орган надзора проверяет, действительно ли были устранены недостатки. В противном случае принимаются более серьезные меры. Формальные предупреждения могут быть полезны или даже необходимы в тех случаях, когда законодательство государства-члена ЕС требует, чтобы компания была уведомлена о нарушении закона до введения более жестких санкций или принятия дополнительных мер. Официальное предупреждение в таком случае служит доказательством информирования компании со стороны властей. При правильном выстраивании коммуникации оно может оказаться эффективным 108 механизмом для того, чтобы убедить компанию выполнить все необходимые для корректировки ситуации действия. 8.1.2. Информирование потребителей Директива об общей безопасности продукции содержит положения, позволяющие национальным органам надзора обязать экономического оператора уведомить потребителей, например, через СМИ, о том, что продукция представляет потенциальный риск. Данная мера особенно полезна при следующих обстоятельствах: • когда продукция должна быть изъята из оборота, но только часть потребителей известна экономическому оператору (самая частная ситуация, как правило); • если потенциальная проблема безопасности изделия может быть решена путем информирования потребителей без модификации изделия; и • когда продукция отзывается от потребителя и предполагается, что в виду невысокой стоимости изделий потребители просто ее выбросят. Кроме того, орган надзора может принять решение опубликовать уведомления самостоятельно. Такой шаг может быть необходим, если: такие • ответственный экономический оператор не может быть идентифицирован (что часто случается, когда продукция реализуется на рынке большим количеством мелких розничных торговцев); • если опасность настолько серьезная, что потребители могут получить серьезные повреждения (даже с летальным исходом), если они не будут проинформированы в срочном порядке; или • если риск относится к целому классу товаров, а не одной конкретной подгруппе (например, после испытаний мячика-прыгуна с водой в форме йо-йо все мячикипрыгуны йо-йо были признаны опасными из-за риска того, что пользователь может быть задушен гибким шнуром). 8.1.3. Запрет на продажу продукции Согласно Директиве об общей безопасности продукции, органы надзора за рынком имеют право временно приостановить реализацию продукции, представляющей опасность, на период исследований и испытаний, необходимых для оценки риска. В случае необходимости, органы надзоры могут полностью запретить сбыт такой продукции. В отличие от других мер (например, таких как штрафы), данная мера позволяет органу надзора напрямую разрешать вопросы, связанные с (возможными) рисками для потребителей, приостанавливая распространение опасной продукции. В соответствии с Директивой об общей безопасности продукции только опасные продукты могут стать предметом запрета продаж. В этом случае анализ рисков должен продемонстрировать то, что продукция является опасной в силу несоответствия определению безопасного товара, которое дается в Статье 2 Директивы об общей безопасности продукции или директивах соответствующих секторов. Поскольку запрет на продажу наносит непосредственный урон экономическим интересам экономического оператора, качество оценки риска 109 должно быть высоким, а результаты должны быть приемлемы для представления их в суде в случае подачи апелляции экономическим оператором. Запреты на продажу, как правило, накладываются на производителя / импортера или дистрибьютора в государстве-члене ЕС. Мера приостанавливает поставку продукции в остальную часть цепочки продаж, но напрямую не затрагивает продукцию, уже находящуюся внутри этой цепочки (более мелкие дистрибьюторы, розничные торговцы и т.д.). Если риски, связанные с продукцией, велики, то применяется следующая мера – изъятие продукции из оборота. 8.1.4. Изъятие продукции из оборота Как оговаривается в Директиве об общей безопасности продукции, в отношении опасной продукции, уже выпущенной на рынок, компетентные надзорные органы могут применять меру изъятия такой продукции из оборота. Кроме того, органы надзора могут предпринять меры по оповещению потребителей. Мера изъятия подразумевает тот факт, что опасные свойства не рассматриваются настолько опасными, чтобы требовался отзыв продукции от потребителя. Орган надзора должен решить, какое изъятие является приемлемым. Так, продукция может быть изъята на уровне дистрибьюторов или же на уровне всей цепочки продаж. Решение принимается в зависимости от степени опасности продукта в контексте его использования, а также от количества проданных единиц. В случае вынесения органом надзора решения об изъятии опасной продукции с рынка у экономического оператора есть возможность расширить этот процесс и отозвать продукцию от потребителя, например, в целях защиты репутации бренда. В такой ситуации орган надзора должен содействовать этому процессу. Процесс вывода продукции с рынка может включать письмо, подготовленное изготовителем / импортером для розничных торговцев и инструктирующее их, что необходимо сделать с опасной продукцией. 8.1.5. Отзыв продукции от потребителя Согласно Директиве об общей безопасности продукции, в отношении любой опасной продукции, уже находящейся на рынке, надзорные органы могут потребовать, скоординировать или, при необходимости, организовать совместно с производителями и дистрибьюторами ее отзыв от потребителя. Данная мера позволяет защитить потребителей от опасной продукции, т.к. она отзывается от конечного пользователя и изымается из оборота по всей цепочке продаж. Кампания по отзыву продукции также способствует информированию потребителей о рисках, связанных с данным товаром. Директива об общей безопасности продукции также предоставляет надзорным органам право самостоятельно организовать отзыв продукции. Однако такая задача может оказаться затруднительной, если информация, необходимая для организации процесса, должна будет получена от экономического оператора, который не желает сотрудничать. Необходимо заметить, что экономический оператор в любом случае обязан сотрудничать с надзорными органами в случае осуществляемого ими отзыва 110 продукции, т.к. это положение закреплено в Директиве об общей безопасности продукции. Тем не менее, альтернативный подход, т.е. совместная с производителями и дистрибьюторами организация отзыва, является гораздо более привлекательным вариантом. В этом случае отзыв, фактически, подготавливается и осуществляется производителем / дистрибьютором, которые могут организовать процесс более эффективно, т.к. они обладают необходимой информацией о своих клиентах и могут распространять уведомления об отзыве через свои магазины, веб-сайты и СМИ. В свою очередь, надзорный орган будет следить за тем, чтобы процесс отзыва был проведен надлежащим образом. На практике это означает, что компания, отвечающая за маркетинг опасного товара, должна быть проинформирована об его опасности (-ях) и поставлена в известность о необходимости отзыва. Поскольку мера по отзыву продукции применяется только в случае действительно представляющего угрозу товара, процесс отзыва должен быть проведен в краткие сроки. Обращение в компанию может быть сделано по телефону или в ходе встречи инспектора надзора с ее руководством, но в большинстве юрисдикций также требуется направление письменного уведомления о предписании отзыва продукции (см. также 6.2). Охват программы по отзыву продукции зависит от степени опасности товара в контексте его использования, а также от количества проданных единиц. Правила осуществления отзыва продукции определяются в "Руководстве по корректирующим действиям, включая отзыв продукции», которое находится в открытом доступе по адресу: http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/action_guide_en.pdf. Руководство предназначено в первую очередь для бизнес-сообщества, но содержащаяся в нем информация также полезна для надзорных органов, контролирующих этот процесс. 8.1.6. Утилизация продукции с высокой степенью риска здоровью и безопасности Директива об общей безопасности продукции дает органам надзора за рынком право утилизировать продукцию, которая была отозвана от потребителя. При использовании данного полномочия надзорный орган должен принимать во внимание экономические последствия, которые данная мера воздействия несет для экономического оператора. Преимуществом такой меры является то, что она может быть представлена широкой общественности как пример «борьбы за безопасность потребителя» со стороны надзорных органов, если утилизация продукции предается огласке. Недостатком данной меры являются экономические последствия, которые она имеет для производителя или дистрибьютора. Экономический оператор может начать утверждать, что товар может быть модифицирован и улучшен с точки зрения его безопасности или что он может продаваться на законных основаниях в третьих странах. В обоих случаях надзорный орган должен найти убедительные аргументы в поддержку утилизации продукции. Если продукция подвергается утилизации несмотря на возражения экономического оператора, он может потребовать компенсацию по причине того, что надзорный орган уничтожил продукцию, которая имела экономическую ценность. 111 Следовательно, если надзорный орган все-таки решает, что продукция представляет такую опасность для здоровья и безопасности потребителей, что она должна быть в обязательном порядке утилизирована, то в такой ситуации особенно важно проконсультироваться с экономическим оператором на предмет исключения возможности модификации продукции или ее экспорта. Положение Директивы об общей безопасности продукции о предписании, координации или, при необходимости, организации совместно с производителями и дистрибьюторами утилизации опасной продукции разрешает, соответственно, надзорным органам помогать экономическим операторам с уничтожением представляющих высокий риск товаров. Например, в 2005 году, после инцидента с фейерверками в Колдинге, Министерство технологической безопасности Дании (Danish Safety Technology Authority) провело повторные испытания большого количества ранее одобренных единиц пиротехники, т.к. возникло подозрение о том, что при хранении большими партиями они представляли неприемлемый риск (взрыв очень большой мощности). В результате одобрение было отозвано. Датские надзорные власти также решили, что данная пиротехника должна быть утилизирована из-за риска попадания на нелегальный рынок. Таким образом, всем импортерам были разосланы предписания, согласно которым данная продукция подлежала отзыву с дальнейшей утилизацией (кроме тех случаев, когда импортер мог доказать то, что продукция будет использована по назначению с полной гарантией безопасности, например, профессионалами во время демонстрационных шоу). 8.1.7. Штрафы Штрафы – это санкции, которые могут быть применены для серьезных нарушений. Следует понимать, однако, что они наказывают нарушителя, но никак не защищают потребителя. Именно поэтому штрафы должны комбинироваться с адекватными дополнительными мерами в тех случаях, когда выявленные несоответствия создают серьезную опасность для здоровья и безопасности потребителя. Тем не менее, к штрафам можно прибегать в тех случаях, когда изъятие продукции из цепочки продаж или ее отзыв от потребителя, сопровождающийся информационной кампанией, представляются слишком серьезными мерами, непропорциональными рискам. В дополнение к штрафу часто издается предписание о прекращении дальнейших поставок в розничную сеть. Если же поставки не прекращаются, то размер штрафа может быть увеличен, т.к. подобные действия со стороны экономического оператора усугубляют серьезность нарушения. Обратите внимание, что в некоторых случаях штрафы могут быть наложены как следствие неуведомления надзорного органа со стороны экономического оператора или отсутствия сотрудничества с его стороны. Процедура наложения штрафа зависит от национального законодательства. Некоторые надзорные власти могут налагать штрафы напрямую. В других государствах-членах ЕС требуется участие прокурора, который должен урегулировать сумму штрафа (при сотрудничестве с экономическим оператором) или довести дело до суда для принятия окончательного решения. Если надзорный орган сам принимает решение о размере штрафа, то должны быть разработаны и 112 внедрены процедуры, обеспечивающие равное и справедливое отношение ко всем сторонам (см. также 3.6.1). 8.1.7. Другие меры В некоторых юрисдикциях законодательство разрешает примерять и другие меры. Например, в Нидерландах надзорные власти совместно с прокуратурой могут добиться закрытия компании. Первоначально подобная мера применялась к ресторанам, не соблюдавшим санитарно-гигиенические требования, но теперь она может использоваться и в других случаях. Эта радикальная мера, однако, практически никогда не используется. В целом, все меры воздействия должны основываться на принципах эффективности и пропорциональности. 8.2. Сотрудничество с производителями и импортерами Производители, импортеры и розничные торговцы должны сообщать надзорным органам о выявлении опасной продукции, как определено в «Руководстве по уведомлению компетентных органов государств-членов ЕС об опасных потребительских товарах производителями и дистрибьюторами в соответствии со статьей 5 (3) Директивы 2001/95/ЕС»[5]. Со своей стороны, надзорные власти должны следовать вышеупомянутому документу, а также руководствоваться национальным законодательством при выборе мер реагирования. Если орган надзора выявляет опасную продукцию и ситуация требует вмешательства, то не соблюдающая требования компания должна быть проинформирована о мерах и действиях, которые будут предприняты со стороны надзорных властей. На рис. 9 схематично представлен процесс, который инициируется в подобных случаях. 113 Рисунок 9. Действия в случае выявления опасной продукции. 114 Все процедуры должны быть соблюдены в соответствии с законодательством конкретного государства-члена ЕС. Поэтому на практике процесс разбирательства может варьироваться, но, как правило, он включают в себя письменное уведомление компании о выявленных несоответствиях и мерах, принимаемых по фактам нарушений. В случае серьезных дефектов, требующих немедленного вмешательства, компания может быть проинформирована по телефону или в ходе специального посещения, при этом письменное уведомление остается обязательным. Если нарушения были определены в изделиях, проверенных в розничной торговле, то надзорный орган направляет свои действия на производителя или импортера, подпадающего под соответствующую юрисдикцию. Для этого требуется отследить продвижение продукции по цепочке поставок в обратном направлении – от розничного продавца к ее источнику. Необходимо соблюдать все юридические формальности, чтобы доказательства могли быть предъявлены в суде, если понадобится. Когда товар импортируется в страну дистрибьютором из другой страны ЕС, то должны выполняться юридические обязательства, изложенные в Директиве об общей безопасности продукции или конкретных секторальных директивах. Меры, принятые надзорным органом, должны всегда основываться на законодательстве государства-члена ЕС, транспонирующего соответствующую директиву ЕС и ее требования для производителей и дистрибьюторов. Прежде чем предпринимать меры в отношении лиц, ответственных за нарушения, необходимо уточнить и выполнить требования национальных процедур (официальное уведомление, подтверждение ответственности и т.д.). Хотя содержание уведомления о нарушении может меняться в зависимости от требований законодательства в конкретном государстве-члене ЕС, следующая информация, как правило, требуется: 1. Описание и идентификация продукции, в отношении которой были выявлены несоответствия - Продукция должна быть однозначным образом идентифицирована, например, посредством указания торговой марки, типа, номера партии, а также ссылок на соответствующую маркировку и информацию о ее происхождении. - В некоторых случаях идентификация продукции может быть затруднена, поскольку отдельные товары поставляются на рынок без каких-либо опознавательных знаков. 2. Дата и место проведения проверки и отбора образцов - Необходимо сообщить информацию о проверке, в ходе которой были отобраны и/или исследованы образцы продукции, указав при этом точную дату и место проведения проверки. Если проверка проводилась не на территории производителя или импортера, то указывается название и адрес розничного торговца, а также информация о том, что образцы были направлены на испытания. 3. Результаты дефектов испытаний и характеристика выявленных недостатков или 115 - Результаты испытаний продукции должны наглядно демонстрировать, в чем именно она не соответствует нормативным требованиям и стандартам безопасности. Как правило, уведомление о несоответствии включает в себя следующие пункты: 1. Ссылка нарушены на законодательство и конкретные требования, которые были - Необходимо указать соответствующее законодательство государства-члена ЕС и стандарты безопасности, на основе которых проводилось испытание продукции. Также требуется точно определить нарушаемые нормы с указанием соответствующих разделов закона и объяснить, почему товар не соответствует этим требованиям. - Несоответствие чаще всего подразумевает невыполнение требований, установленных стандартами безопасности. Надзорные власти должны четко продемонстрировать, в чем продукция не соответствует стандарту безопасности, указав требования и предоставив результаты испытаний. Поскольку несоответствие стандарту само по себе не является нарушением основных требований директив, нарушение стандарта должно быть соотнесено с конкретным требованием в национальном законодательстве, реализующем требования безопасности соответствующей директивы. 2. Уведомление о мерах воздействия и правовых действиях - Необходимо довести до сведения ответственную за нарушения сторону о юридических процедурах и мерах воздействия, предпринятых надзорными властями. Поскольку действия надзорных органов зависят от законодательства государств-членов ЕС, то процедуры могут различаться. Некоторые органы надзоры имеют полномочия самостоятельно накладывать санкции, но чаще всего они выносятся судебным решением. Судебные процедуры, соответственно, также различаются между государствами-членами ЕС, т.к. они определяются национальными правовыми системами. - Кроме того, в уведомлении о нарушении должны быть указаны обязательства ответственной стороны. Если вводится запрет на дальнейшую продажу продукции, предписывается отзыв продукции или вводятся какие-либо другие меры, они должны быть обоснованы ссылкой на соответствующие положения национального законодательства. Как правило, применяемое национальное законодательство представляет собой реализацию Директивы об общей безопасности продукции. 3. Информация о возможностях обжалования - Ответственная сторона должна быть проинформирована о возможностях обжалования решений и действий надзорного органа. Порядок обжалования определяется национальным законодательством. Таким образом, сторона, ответственная за несоответствующую требованиям безопасности продукцию, должна быть проинформирована о нарушении, мерах, которые будут приняты по факту нарушения, их правовых последствиях и способах обжалования. Процедура уведомления ответственной стороны должна выполняться в соответствии с законодательством. Необходимо соблюдать 116 фактическую достоверность, указывать применяемые нормативные документы и стандарты безопасности, предоставлять любую другую информацию, которая определяется национальным законодательством для подобного рода процедур. Порядок исполнения мер, принятых по факту нарушения, может быть различным. Так, в некоторых государствах-членах ЕС надзорные органы дают ответственной стороне возможность отреагировать на предписанные меры в течение определенного периода времени до начала их фактического исполнения (данная реакция принимается во внимание в ходе дальнейших разбирательств). Иногда надзорные органы осуществляют предварительное уведомление ответственной стороны о мерах или правовых процедурах, которые последуют за фактом выявления нарушения (в письменной форме, по телефону или непосредственно в ходе посещения ответственной стороны инспектором или другим должностным лицом). 8.3. Исполнение предписанных мер и правовые аспекты Правовые меры, которые решает предпринять орган надзора, должны всегда основываться на национальном законодательстве, транспонирующем соответствующие директивы ЕС, а не просто на требованиях гармонизированных стандартов или технических регламентов. Процесс выглядит следующим образом: • Европейский парламент и Совет министров принимают директиву. Директива устанавливает основные требования безопасности для группы товаров. Эти требования, как правило, сформулированы в достаточно общем виде – как в примере из Директивы по низковольтному оборудованию: «Электротехнические изделия не должны вызывать возникновения пожара или приводить к поражению электрическим током». • Все государства-члены ЕС транспонируют требования директивы в национальное законодательство посредством принятия национальных законов, которые, как правило, повторяют требования директивы. • Более подробно и функционально требования представлены в стандартах безопасности. Так, основное требование того, что изделие не должно привести к поражению электрическим током, подкрепляется несколькими более конкретными требованиями гармонизированных европейских стандартов, основанных на Директиве по низковольтному оборудованию (например, путь утечки, т.е. расстояние по поверхности изолирующего материала между двумя проводящими деталями, должен составлять не менее 5 мм). Надзорные органы почти всегда оценивают безопасность продукции и ее соответствие или несоответствие в ходе проведения испытаний относительно требований, изложенных в соответствующем стандарте безопасности. Таким образом, испытания всего лишь выявляют несоответствие товара стандарту безопасности. Перед тем как предпринять правовые меры в отношении продукции, надзорный орган должен «перевести» это несоответствие стандарту в нарушение требований безопасности, определенных соответствующим национальным законодательством, которое в свою очередь реализует директиву ЕС. С этой целью надзорные органы обычно указывают то, что несоблюдение 117 основных требований безопасности было выявлено посредством применения метода из соответствующего гармонизированного европейского стандарта. Пример: измерение, произведенное в соответствии с гармонизированным европейским стандартом безопасности EN 605981, показало в проверяемом светильнике минимальный путь утечки в 2,4 мм. Согласно требованию, указанному в стандарте, длина пути утечки должна составлять не менее 5 мм. Надзорный орган направляет экономическому оператору письмо следующего содержания: «Минимальный путь утечки – 2,4 мм при измерении в соответствии с гармонизированным стандартом EN 60598-1. Требование в стандарте – 5 мм или более. Данная ситуация считается нарушением [национального законодательства], транспонирующего Директиву по низковольтному оборудованию (Статья 2, ссылающаяся на Приложение I, пункты 1d и 2a), т.к. длина пути утечки меньше, чем требуется по Стандарту EN 60598-1. По этой причине изделие представляет опасность поражения пользователя электрическим током во время всего срока эксплуатации». Обратите внимание на то, что сначала указывается ссылка на национальное законодательство, а не на директиву ЕС. 8.4. Последующий контроль за исполнением мер После оценки результатов испытаний надзорный проинформировать производителя в письменной форме. орган должен снова Во многих странах такая процедура требуется по закону (так называемое «слушание» производителя), поэтому существуют установленные требования к направляемому письму-уведомлению. В целом, уведомление должно содержать следующую информацию: • Информация о том, что исследования или испытания продукции завершены и результаты испытаний были оценены надзорным органом • Идентификация продукции • Краткая история вопроса • Описание результатов испытаний • Вывод по результатам оценки риска • Предлагаемые меры и действия • Приглашение производителя прокомментировать результаты испытаний • Сроки реализации мер Правовая процедура, которая следует за нарушением законодательства, как правило, приводит к санкциям, таким как штраф или запрет на продажу. Самой крайней мерой является отзыв опасной продукции от потребителей. Как правило, следующие случаи требуют последующих действий со стороны органа надзора за рынком. 118 • Изъятие продукции с рынка сбыта и отзыв от потребителя, организованные как по инициативе экономического оператора, так и предписанные органами надзора за рынком, должны быть тщательно проконтролированы. Необходимо проверить, является ли программа изъятия / отзыва продукции эффективной с точки зрения достижения желаемой цели, отследить контакты с торговыми посредниками в цепочке поставок и убедиться в том, что действия завершились изъятием изделий из розничной сети и / или отзывом у потребителей. Требуется проведение проверок в розничном секторе, поскольку необходимо подтвердить тот факт, что осуществленные действия привели к отсутствию продукции на прилавках. Если применимо, возможно оценить уровень успешности кампании по изъятию / отзыву продукции. Так, «Руководство по отзыву продукции» приводит данные о программе отзыва зонтов, которая завершилась с исключительно высоким уровнем возвращенной продукции – 40%. • В случае запрета на продажу продукции надзорные власти должны проверить, действительно ли продажа была прекращена – либо в ходе административных проверок исходящих и входящих товарных потоков в компании, либо путем отслеживания движения товаров из розничной торговли. • В случае возвращения продукции на рынок после приведения ее в соответствие со стандартом необходимо провести повторное расследование после короткого периода времени. Его цель заключается в том, чтобы подтвердить безопасность модифицированных изделий и отсутствие нарушений. В целом, надзорные органы должны контролировать исполнение мер и действий, предписанных экономическому оператору. С этой целью рекомендуется внедрить стандартную операционную процедуру, которая предписывала бы новую проверку с испытанием образцом после определенного периода времени для каждого товара, в отношении которого были ранее выявлены нарушения. Кроме того, органы надзора должны быть в курсе того, что опасная продукция может попасть на рынок в результате параллельного импорта. В случае обнаружения такой продукции в отношении нее должны приниматься те же меры. Если меры направлены на производителей или первых импортеров в ЕС, которые продвигают товар в других государствах-членах ЕС, то необходимо собрать дополнительную информацию о странах назначения, чтобы облегчить отслеживание продукции надзорными властями в этих странах. Информация включает данные о торговых посредниках и объемах продукции, поступившей на европейский рынок. Кроме того, если действие надзорного органа направлено на местного дистрибьютора, который импортировал товар из другого государствачлена ЕС, должен быть установлен источник продукции. Такая информация о цепочке поставок должна стать частью обмена информацией в рамках системы RAPEX и процедуры применения защитительной оговорки. 8.5. Сотрудничество между надзорными органами государств-членов ЕС Важной частью действий надзорного органа после вынесения решения о корректирующих мерах является обмен информацией по опасной продукции с надзорными органами других стран. Директива об общей безопасности продукции обязывает распространять информацию в том случае, если продукция представляет опасность для потребителей, а также призывает развивать сеть 119 органов государств-членов ЕС, компетентных в сфере безопасности продукции, в целом. Инструменты, существующие для обмена информацией (см. Приложение H с подробным описанием инструментов): RAPEX Меры, предписанные надзорными органами, или действия, предпринятые производителем или импортером в отношении продукции, которая представляет серьезную опасность, должны быть объявлены через систему RAPEX. Данная система информирует другие государства-члены ЕС для того, чтобы они смогли оперативно принять меры на своих национальных территориях по предотвращению рисков для здоровья и безопасности потребителей. Кроме того, меры, предписанные органами надзора в отношении продукции, представляющей умеренный риск, также должны становиться открытыми, если они не покрываются процедурой защитительной оговорки (см. Приложение H.1). Процедура защитительной оговорки Государства-члены должны обеспечить применение защитительной оговорки в случае, когда свободная циркуляция продукции остановлена по техническим причинам. Специальные процедуры устанавливают, является ли национальная мера ограничения свободного передвижения товара оправданной или нет (см. Приложение H.2). 8.6. Обязательство экономического оператора уведомлять об опасной продукции Один из вероятных исходов деятельности по надзору за рынком – решение экономического оператора инициировать добровольное действие в отношении собственной продукции. На самом деле, для всех экономических операторов существует обязательство, которое они должны выполнять. В Директиве об общей безопасности продукции говорится, что «если производители или торговые посредники на основании имеющейся у них информации и в качестве профессионалов знают или должны знать о том, что выпущенная ими на рынок продукция представляет для потребителей риски, не совместимые с общей обязанностью безопасности, то они незамедлительно информируют об этом компетентные органы государств-членов согласно условиям, закрепленным в приложении I; в частности, они информируют органы о действиях, предпринятых ими в целях предотвращения рисков для потребителей» (Статья 5). Исполнение данного положения со стороны производителей и торговых посредников очень важно, и органы надзора должны проинформировать их об этой обязанности, например, во время плановых проверок и семинаров, через веб-сайты и брошюры и т.д. Если национальный орган надзора получает такое уведомление от производителя, импортера или дистрибьютора, он обязан проинформировать Европейскую Комиссию о продукции и мерах, которые предпринимаются для снижения риска. Эта информация затем будет распространена между странами ЕЭП через систему RAPEX. 120 Необходимо заметить, что экономические операторы могут инициировать добровольные действия даже в случае невысокой степени риска, например, в целях защиты репутации бренда или по каким-либо другим причинам. Европейская Комиссия разработала руководства по уведомлению о добровольных мерах, которые адресованы производителям потребительских товаров и торговым посредникам, а также национальным компетентным органам. 8.7. Сбор информации в целях отчетности согласно плану проекта Одним из важных аспектов осуществления надзора за рынком является сбор данных. В ходе реализации проектов надзорные власти должны накапливать сведения, которые помогли бы им впоследствии ответить на вопросы, связанные как с конкретными проектами, так и с деятельностью организации в целом. Вопросы, относящиеся к конкретным разбирательствам: • Какое корректирующее действие было применено? • Уже имеется опыт работы с этой продукцией? С аналогичными товарами? • Уже имеется опыт работы с этим производителем или импортером? Вопросы, относящиеся к конкретным проектам: • Каковы статистические результаты проекта? • Какое влияние проект оказал на безопасность? Вопросы, связанные с годовым планом или стратегией организации: • Каковы достижения за прошедший год? • Можно ли продолжать корректировке? следовать стратегии, или она нуждается в Надзорные власти смогут с легкостью ответить на эти вопросы, если дополнительная информация регистрируется вместе с соответствующими документами. Общая структура сбора данных представлена на рис. 10. 121 Рис. 10. Порядок действий в случае выявления опасной продукции. Кроме того, деятельность в сфере реактивного надзора за рынком может проводиться в виде одного или нескольких проектов. В таком случае формирование конкретных дел в системе документооборота всегда привязывается к проектному файлу. Рекомендуется иметь отдельные проектные файлы для жалоб потребителей, происшествий и несчастных случаев, добровольных отзывов 122 продукции у потребителей и других видов деятельности. Такая система позволит надзорному органу быстро отследить, например, несчастные случаи, которые расследовались в течение года, и проанализировать собранные данные с целью выявления закономерностей. Подобная статистика, в свою очередь, может понадобиться при составлении плана деятельности на ближайшие годы. Как правило, надзорный орган осуществляет свою деятельность в соответствии с годовым планом работы, в котором устанавливаются цели и определяются соответствующие мероприятия. Таким образом, каждый год надзорный орган разрабатывает и готовит следующие документы: • Годовой план • Годовой отчет • Пресс-релиз, кратко представляющий достигнутые результаты Зачастую оказывается полезным завести отдельное дело в системе документооборота и собрать все документы, подготовленные в рамках ежегодного цикла планирования. В целом, деятельность организации за отчетный год подразумевает реализацию определенного количества проектов, каждый из которых направлен на конкретный вид товара, конкретный вид риска или реактивные действия (расследование жалоб, несчастных случаев и т.д.). Как правило, в рамках каждого проекта разрабатываются следующие документы: • План проекта • Обзор рынка для конкретного вида товара • Документ, определяющий применимые испытания и условия • Контракт с лабораторией, если необходимо • Заключительный отчет проекта Рекомендуется хранить все документы, связанные с конкретным проектом, в одной папке. Каждый проект включает в себя ряд дел, касающихся конкретного вида товара. Дело включает в себя следующие документы: • Запрос производителю / импортеру на передачу образца • Заявка для испытательной лаборатории • Протокол лабораторных испытаний • Оценка риска • Уведомление производителя / импортера о результатах оценки риска • Ответ от производителя / импортера, если применимо • Письмо с заключением надзорного органа Как правило, на каждый конкретный вид товара в системе документооборота открывается отдельное дело. 123 Кроме того, дело на определенный вид товара должно включать следующую информацию: • Торговая марка, название тип и модель товара • Категория товара • Проект • Имя и адрес импортера • Имя и адрес производителя • Имя и адрес дистрибьютора (в соответствующих случаях) • Результат дела (характер риска и предпринятые корректирующие меры) • Возможно, количество проданных единиц товара и возвращенных с помощью корректирующих действий Данные должны храниться таким образом, чтобы можно было легко найти товар с заданной характеристикой (например, количество изделий, которые были изъяты с рынка / отозваны от потребителя в проекте по портативным светильникам в 2007 г.). В настоящее время существует трансграничная информационная система, которая может использоваться для хранения информации о товарах, – так называемая система ICSMS (см. Приложение Н.2.3). 124 9. ПРОЕКТЫ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ – ОТЧЕТНОСТЬ И АНАЛИЗ 9.1. Финальный отчет по проекту Завершающая стадия проекта – составление отчета и анализ результатов. Отчетность обеспечивает систематизацию данных, которые могут понадобиться в будущем. Оценка результатов способствует накоплению опыта. Составление отчетности также подразумевает обсуждение итогов проекта с точки зрения их соответствия запланированным результатам и последствиям. В процессе анализа обобщается практика использования тех или иных методов работы, что может послужить основой для усовершенствования системы проектного менеджмента в организации. Данные выводы могут быть представлены в итоговом отчете. Обычно итоговый отчет имеет те же разделы, что и план проекта: • Общее описание проекта • Структура проекта • Масштаб проекта (информация о размахе проекта) • Организация проекта и его участники (информация о международном сотрудничестве, сотрудничестве с таможенными властями, вовлечении заинтересованных сторон, выборе испытательных лабораторий и т.д.) • Методы (методы отбора образцов, методы оценки риска, методы испытаний, применяемые стандарты) • Результаты (количество протестированных единиц, результаты испытаний и оценки риска, объем продукции, запрещенной к продаже (изъятой с рынка, исправленной и т.д.), а также выводы по эффективности и результативности предпринятых мер) • Выводы по срокам реализации и бюджету • Общая оценка проекта (выводы предложения по последующим шагам) • Информационное результатов) взаимодействие по результатам (предложения и по методам, а также распространению Структура итогового отчета и структура плана проекта достаточно похожи. В целом, названия вышеперечисленных разделов составляют стандартную схему проекта и могут использоваться в качестве «рабочего документа» на всех стадиях его реализации. Так, на ранних этапах производным от этого рабочего документа станет план проекта, а на завершающих – итоговый отчет, в то время как в процессе осуществления проекта данная схема удобна для промежуточной отчетности и сбора данных. 9.2. Оценка накопленного опыта Итоги проекта часто оцениваются с точки зрения непосредственных результатов («outputs») и результатов в форме эффекта от реализации проекта в целом («outcomes»). 125 • Под непосредственными результатами понимается, например, количество протестированных товаров, объем обнаруженной опасной продукции, объем продукции, отозванной от потребителей, и т.д. • Результаты от реализации проекта в целом – это последствия непосредственных результатов, т.е. влияние проекта на уровень безопасности продукции. Непосредственные результаты выводятся на основе данных, регистрируемых для каждого конкретного случая. В деле обычно хранятся все документы, отправленные или полученные от экономического оператора и наглядно демонстрирующие корректирующие действия со стороны органа надзора. Как правило, надзорные власти заинтересованы в создании и поддержке базы данных для дополнительной информации в системе управления документами. Результатом с точки зрения эффекта от проведения проекта должно стать повышение уровня безопасности продукции. Другими словами, проект должен привести к уменьшению числа несчастных случаев и травм, связанных с продукцией. Т.к. на практике такой результат бывает трудно отследить, оказывается легче измерить определенные показатели, которые позволяют надзорным властям оценить степень влияния, оказанного проектом на безопасность. Примеры показателей: • доля отозванных, изъятых или запрещенных изделий по сравнению с общим числом протестированных изделий; • количество изделий, которые были возвращены потребителями в случае отзыва (орган надзора часто просит импортера или производителя сообщить количество проданных единиц товара и количество возвращенных изделий в рамках программы по отзыву продукции); • изменение количества зарегистрированных инцидентов, соотносящихся с конкретным видом товаров или категорией продукции (возможно отследить такие изменения в том случае, если проект ориентирован на новую группу продуктов, эксплуатация которых привела к большому количеству инцидентов, например, наполненные водой мячики йо-йо или мини-мотоциклы). Надзорные власти должны проанализировать результаты проекта: Соответствуют ли полученные результаты изначально запланированным? Если нет, то почему? Каковы последствия реализации проекта? Если ситуация оказывается намного хуже, чем ожидалось, то надзорные органы могут продолжить свою работу в этой конкретной области. В зависимости от результатов проекта, подобный анализ может привести к последующей деятельности, которая принимает различные формы. Если выявленные недостатки и дефекты являются типичными для всего сектора рынка, то может оказаться полезным встретиться с соответствующими заинтересованными сторонами (компаниями-производителями, потребительскими организациями и торговыми ассоциациями) с целью обсуждения и принятия решения о путях улучшения ситуации. Образовательно-информационная кампания в сотрудничестве с промышленными и торговыми ассоциациями может также быть полезной для повышения информированности в вопросах безопасности потребительских товаров. 126 Анализ результатов может также привести к выводу о необходимости повторения проекта после определенного периода времени, что позволило бы заострить внимание производителей на конкретном виде продукции и тем самым повысить ее безопасность. Оценка проекта также помогает выявлять требования безопасности, которые наиболее часто нарушаются. Последующие проекты, таким образом, могут быть направлены конкретно на данные требования. Если ситуация оказывается гораздо лучше, чем ожидалось, надзорные власти могут сместить акцент на другие проблемные области. Оценка проекта включает выработку предложений в отношении последующих шагов. Наиболее очевидным шагом может показаться проведение дальнейших мероприятий в той же самой области. Однако такой подход может привести к ситуации, когда все ресурсы направляются на проекты, вытекающие из уже проведенных расследований. Следует рассматривать и другие возможные варианты: • Проведение информационной кампании, если проект продемонстрировал, что продукция является безопасной, но несчастные случаи связываются с неправильной эксплуатацией данной продукции. • Смещение фокуса на другие области, если ситуация оказалась лучше, чем ожидалось. Оценка проекта также направлена на то, чтобы обеспечить использование положительного опыта его реализации для усовершенствования системы управления проектами в органе надзора. Все сделанные выводы и заключения должны быть представлены в итоговом отчете. В этой связи отчеты по проектам могут содержать ценную информацию для надзорных властей других стран. Национальным органам надзора настоятельно рекомендуется загружать их в общую базу данных, доступную надзорным властям других государств-членов ЕС. 9.3. Публикация итогового отчета Публикация результатов проекта обеспечивает прозрачность работы надзорных органов, что, в свою очередь, повышает осведомленность потребителей и производителей в вопросах безопасности продукции. Опубликованный отчет может представлять собой отредактированную версию внутреннего итогового отчета, подготовленного органом надзора. Редактирование должно осуществляться с точки зрения целевой аудитории: отчет предназначен для профессиональных читателей (например, представителей бизнес-ассоциаций) или широкой общественности? Ответ на данный вопрос повлияет на стиль написания отчета и используемую в нем профессиональную терминологию. Следует уделить внимание основному посылу публикуемого отчета. Он будет интересен гораздо большей аудитории, если выводы сформулированы просто и понятно. В таком случае его можно использовать в качестве платформы для консультирования «обычного пользователя». Данный подход наиболее целесообразен в той ситуации, когда проблемы небезопасности продукции обусловлены ее неправильной эксплуатацией. 127 Отчеты, предназначенные для широкой публики, должны быть написаны в соответствии с общими правилами журналистики, такими как краткость, информативность, привлекательность заголовков и т.д. 128 10. ОЦЕНКА РИСКА 10.1. Введение 10.1.1. Содержание главы Данная глава посвящена оценке риска применительно к конкретным товарам в контексте осуществления рыночного надзора. В ней излагается метод оценки риска, основанный на обновленном Руководстве RAPEX. Данное руководство также объясняют, какие практические шаги должен предпринять надзорный орган для качественного выполнения процедуры оценки риска. В настоящей главе последовательно разбираются следующие вопросы: • Сбор исходных данных. Какая информация необходима для проведения оценки риска, основанной на фактических данных? Как получить к ним доступ? Сведения по использованию продукции, статистика по травмам, связанным с ее эксплуатацией, результаты испытаний и т.д. • Практические рекомендации по выполнению оценки риска; преимущества и недостатки различных методов. • Отчетность. 10.1.2. Что такое оценка риска? Оценка риска – это процесс анализа риска, который продукция с опасными свойствами представляет для людей, животных или имущества. Обратите внимание, что риск в контексте Директивы об общей безопасности продукции и Руководства RAPEX подразумевает риск для людей. Другие директивы, например, Директива по низковольтному оборудованию, оперируют более широким определением, которое включает «животных и имущество». Директивы, которые имеют дело с химическими рисками, часто также рассматривают риск для окружающей среды. В настоящем Руководстве термин «риск» употребляется в широком значении, чтобы сделать концепцию оценки риска применимой к различным контекстам. Процесс оценки риска включает в себя идентификацию потенциальной опасности, связанной, в частности, с несоответствием стандартам безопасности или законодательству, а также оценку вероятности того, что опасность приведет к нанесению вреда. Определение риска: Риск = Тяжесть х Вероятность Данное уравнение трудно применять на практике, т.к. тяжесть ущерба и вероятность нанесения ущерба оцениваются по-разному: • Тяжесть часто представляет собой описание причиненного опасным свойством изделия. вреда здоровью, • Вероятность оценивается по шкале, и инспектору по надзору за рынком бывает сложно принять решение о наиболее правильном порядке величины. 129 Оценка риска осуществляется для конкретного вида продукции (который проверяется органом надзора). Результатом становится оценка уровня риска, на основе которой принимаются дальнейшие решения по управлению риском и информировании о риске. На рис. 11 представлен процесс оценки риска для конкретного вида продукции. Рис. 11. Процесс оценки риска для конкретного вида продукции. 10.1.3. Определение важных терминов Чтобы обеспечить единое понимание подходов к оценке риска, применяемых различными организациями и государствами-членами ЕС, все стороны должны стремиться к использованию общей терминологии. Существует несколько различных методологий оценки риска, каждая со своими определениями основных понятий. Некоторые методики распространены в сфере машиностроения и предупреждения несчастных случаев, в частности, принципы оценки риска, принятые ISO для безопасности машин (стандарт ISO 12100); другие применяются в сфере пищевых продуктов и кормов, а также в химической промышленности. В данном Руководстве используются определения ISO, поскольку большинство уведомлений RAPEX имеют дело с механическими рисками. Различия между методологиями описаны в Приложении B - Различные методологии оценки риска. Риск: сочетание вероятности нанесения ущерба (Руководство ИСО/МЭК 51, определение 3.2). и тяжести этого ущерба 130 Ущерб: нанесение физического повреждения или другого вреда здоровью людей, или вреда имуществу или окружающей среде (Руководство ИСО/МЭК 51, определение 3.3). Вызывающее ущерб событие: событие, при котором опасная приводит к ущербу (Руководство ИСО/МЭК 51, определение 3.4). Опасность: потенциальный источник ИСО/МЭК 51, определение 3.5). возникновения ущерба ситуация (Руководство Примечание. Термин «опасность» может быть конкретизирован в части определения природы опасности или вида ожидаемого ущерба (например, опасность электрического шока, опасность разрушения, травматическая опасность, токсическая опасность, опасность пожара, опасность утопления). Опасная ситуация: обстоятельства, в которых люди, имущество окружающая среда подвергаются опасности (Руководство ИСО/МЭК определение 3.6). или 51, Примечание. Сочетание опасной ситуации и вызывающего ущерб события иногда называется сценарием (получения травмы). Рекомендуется включать слово «травма» (или любой эквивалент для немеханической опасности), чтобы отличать данный термин от выражений «сценарий экспозиции» и «анализ сценария». Допустимый риск: риск, который в данной ситуации считают приемлемым при существующих общественных ценностях (Руководство ИСО/МЭК 51, определение 3.7). 10.1.4. Почему необходимо проводить оценку риска? Оценка риска является основным инструментом надзора за рынком в целях обеспечения безопасности продукции. Во-первых, каждому органу надзора необходимо устанавливать приоритеты своей деятельности, т.к. количество товаров на рынке огромно, а ресурсы ограничены. В этой связи риск, связанный с определенной группой товаров, становится важным критерием при определении приоритетов. Установление приоритетов может происходить на стратегическом уровне (например, долгосрочный контроль за игрушками) и на тактическом уровне (например, проект по деревянным игрушкам-пазлам в конкретном году). Во-вторых, необходимо определять риск, связанный с ходе рутинного контроля. В частности, эффективная обмена информацией о продукции, представляющей требует от надзорных властей применения быстрого, последовательного метода оценки риска. конкретными товарами, в работа системы быстрого серьезный риск (RAPEX), основанного на фактах и Оценка риска представляет собой важный инструмент в обеспечении безопасности продукции не только для надзорных органов. Так, она должна использоваться дизайнерами, конструкторами и производителями как часть процесса оценки соответствия в целях обеспечения попадания на рынок только безопасной продукции. 10.1.5. Как использовать результаты оценки риска? 131 Выводы, полученные в ходе оценки риска, являются важным вкладом в общий процесс управления рисками. Помимо результатов оценки риска в нем учитываются такие факторы, как объем продукции на рынке, присущая товару выгода, усилия, необходимые для снижения риска, и т.д. Объем процедур управления рисками в разных секторах может варьироваться, но при этом необходимо понимать, что низкий уровень риска все же не подразумевает отсутствие каких-либо действий вообще. В целом, однако, технический прогресс способствовал достижению более высокого уровня безопасности в некоторых сферах, что находит свое отражение в гармонизированных стандартах. В конечном счете, уровень рисков, которые считаются обществом допустимыми, определяется национально-культурными особенностями восприятия риска и уровнем его технического развития. 10.1.6. Оценка риска, оценка соответствия законодательству (compliance assessment) или оценка соответствия (conformity assessment)? Процедуру оценки риска не следует путать с оценкой соответствия законодательству или оценкой соответствия (см. «Руководство по внедрению директив, основанных на Новом подходе и Глобальном подходе» (известное как «Голубая книга») и подробное описание процедур оценки соответствия в Главе 2.1). • Основой Нового подхода является положение о том, что только продукты, соответствующие законодательству или гармонизированным стандартам, могут быть размещены на рынке. Надзорные власти обязаны принять адекватные меры, если установлено несоответствие товара законодательству в сфере технического регулирования (после консультаций с производителем). Данный процесс представлен как «оценка соответствия законодательству» на рис. 12. • Другая процедура – оценка соответствия – представляет собой процесс, при котором производитель проверяет (или просит проверить третью сторону) соблюдение установленных норм до размещения товара на рынке. Этот процесс проверки осуществляется на стадии производства. Он предполагает проверку соответствия конкретного вида продукции всем основным требованиям (как правило, изложенным в Директиве и указанным в гармонизированных стандартах). Оценка соответствия включает в себя оценку риска: в соответствии с «Голубой книгой» производители должны проводить оценку риска для подтверждения выполнения заданного требования к продукту. • Оценка риска – это процедура, в которой оценивается риск, который представляет данный вид товара для потребителя, животных или имущества. Оценка риска также может осуществляться надзорным органом или производителем в случае выявления опасностей в продукции – данная процедура используется при определении адекватных и пропорциональных мер реагирования. Она может производиться как до, так и после размещения продукта на рынке. 132 Рис. 12. Процедуры оценки соответствия законодательству, оценки соответствия и оценки риска. Согласно Директиве об общей безопасности продукции, под «производителем» понимается изготовитель продукции, представитель изготовителя, импортер продукции в ЕС или другие профессионалы в цепочке сбыта в той мере, в какой их деятельность может влиять на характеристики безопасности продукции. Полное определение термина содержится в Директиве 2001/95/EC, Статья 2, пункт «е». Как видно на рис. 12, оценка риска является частью оценки соответствия, а также она применяется в случае выявления несоответствия. Оценка соответствия часто осуществляется с использованием гармонизированного стандарта. Под данный принцип подпадает большое количество товаров, на которые распространяются Директивы Нового подхода. Гармонизированный стандарт определяет требования безопасности, базирующиеся на основных требованиях, предусмотренных законодательством ЕС и транспонированных в национальные законодательства. Это означает, что пользователь может предположить, что продукт соответствует требованиям безопасности, если он соответствует стандарту. В этом случае, оценка риска определяется стандартом, т. е. требования стандарта задают уровень безопасности, который был оценен как допустимый уровень риска для потребителя. Преимущество стандартов заключается в том, что они представляют очень подробные определения требований, изложенных в директивах. Это облегчает оценку риска для производителя, ориентируя его на простую и конкретную проверку выполнения ряда требований. Тем не менее, во всех случаях необходимо проверить, не обладает ли товар характеристиками, которые не регулируются стандартом и которые могут потребовать проведения отдельной оценки рисков. Оценка соответствия осуществляется производителем перед размещением продукта на рынке, но она также остается частью производственного контроля, 133 который производитель также должен предпринимать после выхода продукции на рынок. Цель оценки соответствия как части производственного контроля – обеспечить соответствие требованиям всех партий продукции. Оценка риска на этом этапе будет в целом играть незначительную роль, если только производитель не обнаружит опасное несоответствие товара. В этом случае производитель будет использовать процедуру оценки риска, чтобы принять решение о необходимых (пропорциональных) добровольных мерах, которые должны быть предприняты. Далее, надзорные органы могут проверить, отвечает ли реализуемый на рынке товар всем требованиям, установленным в директиве. Помимо прочего, этот процесс включает в себя оценку ряда формальных требований, а также ряда требований, связанных с безопасностью. Оценка снова будет производиться с применением гармонизированного стандарта. Основное различие данной процедуры в сравнении с процедурой оценки соответствия, проводимой производителем, заключается в том, что если надзорный орган находит несоответствие, то он будет вынужден провести оценку риска для определения уровня риска, связанного с этим несоответствием. Если производитель обнаруживает несоответствие в ходе оценки соответствия, то он должен модифицировать изделие, чтобы привести его в соответствие. Если продукт уже размещен на рынке, то производителю, кроме того, будет необходимо сделать оценку риска, чтобы определиться со своими действиями в отношении продукции, уже находящейся на рынке. Тем не менее, несоответствие не обязательно подразумевает риск, как это показано в следующих примерах. Пример 1: надзорным органом была обнаружена игрушка, имеющая острые края. Острый край в игрушке представляет собой несоответствие, поскольку тем самым не выполняются требования, изложенные в Стандарте EN 71-1. Надзорному органу необходимо сделать оценку риска и решить, какая корректирующая мера является соразмерной риску. • В чем состоит потенциальная опасность? Скорее всего, она заключается в вероятности пореза пальцев, но опасность может оказаться и серьезнее – в зависимости от степени доступности острого края для ребенка, степени остроты и других характеристик изделия. • Какова вероятность того, что будет иметь место сценарий получения травмы? Ответ во многом будет зависеть от доступности края, а также от таких факторов, как характеристики контакта с игрушкой, количество изделий, средний возраст пользователей и т.д. • Является уровень риска высоким, или иная степень риска может быть определена? На основе результатов оценки риска и оценки других факторов, приведенных в разделе 10.1.5, надзорный орган принимает решение о том, какие меры должны быть предприняты в отношении изделий, находящихся на рынке: информирование потребителей, приостановка продаж, отзыв продукции от потребителей (или отсутствие 134 необходимости предписания корректирующей меры). Производитель, который обнаружил острый край в ходе программы контроля качества, должен провести такой же анализ, чтобы принять решение об адекватной добровольной мере (производитель, возможно, захочет предпринять даже более серьезные действия по сравнению с надзорными властями для того, чтобы избежать негативного воздействия на репутацию бренда). Пример 2: Высота CE-маркировки на игрушке составляет 3 мм, в то время Директива по безопасности игрушек требует минимальную высоту 5 мм. Очевидно, что товар не соответствует директиве и не должен размещаться на рынке. Если производитель обнаружит это несоответствие, когда игрушка уже будет находиться на рынке, он проведет анализ риска, в ходе которого будет установлено отсутствие непосредственной угрозы травмы, связанной с несоответствием. В этом случае производитель может решить только лишь увеличить знак СЕмаркировки на будущих изделиях и не предпринимать каких-либо иных действий. 10.2. Проведение процедуры оценки риска 10.2.1. Когда начинать процедуру оценки риска? Отправной точкой для начала процедуры оценки риска может послужить жалоба потребителей, отчет производителя о выявлении проблемы или появившийся в СМИ материал по данной тематике. Кроме того, надзорные органы должны систематически контролировать сферу торговли, собирать информацию об отдельных видах товаров на рынке и изымать образцы для тестирования. В ходе выполнения этой работы также может быть выявлена продукция, которая покажется опасной и в отношении которой возникнет потребность инициировать процедуру оценки риска. В любом случае дальнейшие действия могут состоять в следующем: найти более подробную информацию о продукции, запросить информацию у поставщика, провести испытания, при необходимости, и начать оценку риска. Необходимо обратить внимание на подход, применяемый в случае инцидента или жалобы: что-то уже произошло, и следующим шагом является анализ того, может ли это произойти снова. При этом оценка риска отличается от расследования происшествий или несчастных случаев, цель которого состоит в выяснении того, что конкретно произошло и каким образом. Кроме того, оно часто включает в себя оценку продукции в целом. Конкретная же цель оценки риска состоит в определении уровня риска, связанного с продукцией. В этом анализе используются данные о происшествиях/несчастных случаях с целью моделирования сценариев получения травмы и оценки их вероятности. 10.2.2. Процесс оценки риска Оценка риска всегда фокусируется на трех основных вопросах: 1) Что может произойти? 2) Если это произойдет, каковы последствия? 135 3) Какова вероятность, что это произойдет? При оценке риска потребительских товаров данные вопросы трансформируются в последовательность действий, в определении которых используется терминология из раздела 10.1.3: • идентификация опасностей, опасных ситуаций и вызывающих ущерб событий (результат: один или несколько сценариев получения травмы); • характеристика измерение вреда); опасности и ущерба (результат: тяжесть последствия, • оценка вероятности опасных ситуаций, вызывающих вред событий и различных видов ущерба (результат: вероятность; уровень воздействия; вероятность сценария получения травмы). Риск – это сочетание вероятности нанесения ущерба и тяжести этого ущерба. Рис. 13 представляет процесс оценки риска. Рис. 13. Процедура оценки риска. Пример: потребляемая мощность электрических бытовых приборов составляет 230 В. Один из сценариев получения травмы – пользователь касается токоведущих проводов и получает потенциально смертельный удар током (опасность и ущерб). Как правило, производитель предпринимает действия, чтобы такой сценарий был очень маловероятным: провода изолируются, а токоведущие части делаются недоступными (снижение вероятности сценария). Таким образом, вероятность получения повреждения и риск, связанный с электрооборудованием, являются очень низкими. 10.2.3. Общая процедура 136 Руководство RAPEX [23] определяет согласованную процедуру принятия решений по опасной продукции, основные шаги которой состоят в следующем: • идентификация продукции, в отношении которой проводится оценка риска; • выявление опасности(ей); • идентификации типа потребителя продукции; • определение того, каким образом наносится ущерб потребителю (как правило, результат – несколько сценариев получения травмы); • оценка тяжести полученных повреждений в каждом из сценариев путем определения типа травмы и поврежденной части тела (см. таблицу с примерами); • оценка вероятности осуществления каждого сценария путем разделения его на действия, которые могут привести к получению травмы; сбор данных по вероятности осуществления каждого из действия; • определение уровня риска по матрице путем соотнесения тяжести ущерба и его вероятности. Процедура показана на рис. 14. Рис. 14: Схема процедуры оценки риска. Результат процедуры оценки риска – установление уровня риска. Установленный уровень риска используется в дальнейшем процессе управления рисками для принятия решения о пропорциональных и адекватных мерах. 137 Пример: уведомление RAPEX №0125/06 касается молотка с поперечным бойком (см. рис. 15), имеющего металлическую рукоятку с надетым на нее черным пластмассовым корпусом. Молоток имеет три недостатка: 1) Головка молотка недостаточно прочно прикреплена к рукоятке. 2) Пластмассовый корпус рукоятки не выдерживает удара и ломается. 3) Пластмассовый корпус недостаточно прочно закреплен на рукоятке. Рис. 15. Молоток со сломанной рукояткой (уведомление RAPEX №0125/06). Этапы процедуры оценки риска для этого изделия выглядят следующим образом: 1. Идентификация продукции Молоток с поперечным бойком, с металлической рукояткой и надетым на нее черным пластмассовым корпусом. 2. Идентификация типа потребителя Изделие, как правило, используется взрослыми. Дети могут стоять рядом, чтобы наблюдать за работой взрослого. 3. Идентификация опасности(ей) Пластмассовый корпус рукоятки имеет недостаточную механическую прочность, т.е. она ломается при ударе обычной силы о твердую поверхность (только одна опасность рассматривается в данном примере). 4. Определение ущерба, наносимого потребителю Верхняя часть молотка отскакивает и ударяет руку пользователя, что приводит к ушибленной ране (синяку) (только один сценарий получения травмы разбирается в данном примере). Информация пунктов 3 и 4 представлена в первых трех столбцах таблицы оценки риска, как показано на рис. 16. Опасности изделия Определите опасности, Сценарии травмы получения Типы повреждений все Если выбирается тип Опишите травму, которые опасности из Перечня получаемую в результате 138 могут привести к нанесению ущерба здоровью потребителя. Рассмотрите все группы потребителей, включая наиболее уязвимые. опасностей (Hazard List), то в данном столбце приводится краткое описание сценария. Необходимо сформулировать достаточно конкретный сценарий, указав, по крайней мере, следующее: опасность или дефект изделия и вызванную ими опасную ситуацию; контакт потребителя с изделием во время намеренной и предсказуемой эксплуатации; механизм получения травмы. развертывания сценария. Если выбирается тип опасности из Перечня опасностей (Hazard List), то в данном столбце приводится описание типичного повреждения. Сформулируйте достаточно конкретное описание с указанием травмы и поврежденной части тела. Нажмите на ссылку для перехода на Шкалу повреждений. Низкая механическая Дефект: пластмассовый Ушибленная прочность корпус рукоятки (синяк) ломается из-за недостаточной длины рукоятки. Верхняя часть молотка отскакивает и ударяет руку пользователя. рана руки Рис. 16. Первые три столбца таблицы оценки риска. 5. Оценка тяжести полученных травм в каждом из сценариев Тяжесть травмы «Ушибленная рана руки (синяк)» определяется по отдельной таблице, представленной на рис. 17. Тип повреждений Тяжесть повреждения 1 Рваная порез рана, Поверхностная 2 3 Внешняя (глубокая) (>10 см в длину на теле; >5 см в длину на лице), требуется наложение швов. Сухожилие сустав Белочная Зрительный нерв Шейная артерия Трахея Внутренние и органы или 4 Бронхи Пищевод Аорта Позвоночник (нижняя часть) Глубокое повреждение внутренних 139 органов роговая оболочка глаза Тяжелое повреждение верхних отделов позвоночника Головной мозг Поверхностная Ушибленная рана (дефект ≤ 25 см2 ткани, кровоподтек) на лице ≤ 50 см Обширная Трахея (>25 см2 на теле; Внутренние (>50 см2 на теле) органы Сердце 2 Ствол головного мозга Спинной мозг (паралич) Головной мозг на теле Легкие (кровь, накопление избыточног о воздуха) Черепномозговая травма Кратковременная Длительная потеря сознания потеря (минуты) сознания Кома Рис. 17. Степени тяжести повреждений. Ушибленная рана руки, полученная при ударе отскочившей головкой молотка, соответствует критерию «≤ 50 см2 на теле» и классифицируется как повреждение 1 степени тяжести. Таким образом, в четвертом столбце таблицы оценки риска выбирается цифра «1» (см. рис. 18). Опасности изделия Сценарии получения травмы Типы повреждений Определите все опасности, которые могут привести к нанесению ущерба здоровью потребителя. Рассмотрите все группы потребителей , включая Если выбирается тип опасности из Перечня опасностей (Hazard List), то в данном столбце приводится краткое описание сценария. Необходимо сформулироват Опишите травму, получаемую в результате развертывания сценария. Если выбирается тип опасности из Перечня опасностей (Hazard List), то в данном столбце приводится Тяжесть повреждени я Выберите степень тяжести по шкале повреждений от 1 до 4. Нажмите на ячейку внизу. Вероятность факторов Для каждой опасности оцените вероятность каждого действия из сценария (событие, контакт, повреждение) , например, 1/10, 1/100, 140 наиболее уязвимые. ь достаточно конкретный сценарий, указав, по крайней мере, следующее: опасность или дефект изделия и вызванную ими опасную ситуацию; контакт потребителя с изделием во время намеренной и предсказуемой эксплуатации; механизм получения травмы. описание типичного повреждения. Сформулируйт е достаточно конкретное описание с указанием повреждения и поврежденной части тела. Нажмите на ссылку для перехода на Шкалу повреждений. Низкая механическая прочность Дефект: Ушибленная пластмассовый рана руки 1 (синяк) корпус рукоятки ломается из-за недостаточной длины рукоятки. Верхняя часть молотка отскакивает и ударяет руку пользователя. 1/8. Выбрать степень тяжести Пожалуйста, выберите степень тяжести по шкале 141 Рис. 18. Внесение степени тяжести повреждения в четвертый столбец. 6. Оценка вероятности осуществления каждого сценария путем разделения его на более мелкие действия, которые могут привести к повреждению; сбор данных по вероятности совершения каждого из действий Выбранный сценарий получения травмы молотком довольно прост, поскольку он распадается на два этапа: Шаг 1: Поломка рукоятки (с оценкой вероятности р = 0,5 (50% вероятности, 1 из 2)): согласно экспертной оценке, большая часть данных изделий будет сломана в процессе их эксплуатации. Если возможно, в поддержку экспертной оценки принимаются во внимание протоколы испытаний. Шаг 2: Верхняя часть молотка ударяется о руку (с оценкой вероятности р = 0,2 (20% вероятности, 1 из 5)): в случае разрушения рукоятки при ударе о твердую поверхность головка молотка соскакивает и отлетает в направлении человека, державшего в руках сломавшуюся рукоятку. Если удар молотком не был нанесен перпендикулярно поверхности, то головка молотка может пролететь мимо и не задеть руку. См. также комментарий к шагу 1. Шаги и их вероятность заносятся в пятый столбец таблицы оценки риска (рис. 19). Опасности изделия Сценарии получения травмы Типы повреждений Определите все опасности, которые могут привести к нанесению ущерба здоровью потребителя. Рассмотрите все группы потребителей, включая наиболее уязвимые. Если выбирается тип опасности из Перечня опасностей (Hazard List), то в данном столбце приводится краткое описание сценария. Необходимо сформулировать достаточно конкретный сценарий, указав, по крайней мере, следующее: опасность или дефект изделия и вызванную Опишите повреждение, получаемое в результате развертывания сценария. Если выбирается тип опасности из Перечня опасностей (Hazard List), то в данном столбце приводится описание типичного повреждения. Сформулируйте достаточно конкретное описание с указанием повреждения и Тяжесть Вероятность повреждения факторов Выберите степень тяжести по шкале повреждений от 1 до 4. Нажмите на ячейку внизу. Для каждой опасности оцените вероятность каждого действия из сценария (событие, контакт, повреждение), например, 1/10, 1/100, 1/8. 142 ими опасную ситуацию; контакт потребителя с изделием во время намеренной и предсказуемой эксплуатации; механизм получения повреждения. Низкая механическая прочность поврежденной части тела. Нажмите на ссылку для перехода на Шкалу повреждений. Дефект: Ушибленная пластмассовый рана руки 1 (синяк) корпус рукоятки ломается из-за недостаточной длины рукоятки. Верхняя часть молотка отскакивает и ударяет руку пользователя. Поломка рукоятки: 1/2 Удар по руке: 1/5 Рис. 19. Внесение значения вероятности сценария в пятый столбец. 7. Определение уровня риска по матрице путем соотнесения тяжести ущерба и его вероятности Вычисленные значения вероятности сравниваются со шкалой индикативных статистических значений (рис. 20). Индикативное статистическое Описание вероятности значение вероятности >50% Практически неизбежно >1/10 Практически вероятно >1/100 Нетипично, но вероятно >1/1,000 Маловероятно >1/10,000 Теоретически возможно, маловероятно но крайне 143 >1/100,000 Практически невозможно >1/1,000,000 Невозможно без вмешательства/посторонней помощи <1/1,000,000 Невозможно Рис. 20. Индикативные статистические значения. 144 Тяжесть и вероятность соотносятся для получения результирующего уровня риска по матрице из Руководства RAPEX (рис. 22). Опасности изделия Определите все опасности, которые могут привести к нанесению ущерба здоровью потребителя. Рассмотрите все группы потребителей, включая наиболее уязвимые. Низкая механическая прочность Сценарии получения травмы Если выбирается тип опасности из Перечня опасностей (Hazard List), то в данном столбце приводится краткое описание сценария. Необходимо сформулировать достаточно конкретный сценарий, указав, по крайней мере, следующее: опасность или дефект изделия и вызванную ими опасную ситуацию; контакт потребителя с изделием во время намеренной и предсказуемой эксплуатации; механизм получения повреждения. Дефект: пластмассовый корпус рукоятки ломается из-за недостаточной Типы повреждений Тяжесть повреждения Вероятность факторов Вероятность Значение вероятности Определение вероятности Риск Опишите повреждение, получаемое в результате развертывания сценария. Если выбирается тип опасности из Перечня опасностей (Hazard List), то в данном столбце приводится описание типичного повреждения. Сформулируйт е достаточно конкретное описание с указанием повреждения и поврежденной части тела. Нажмите на ссылку для перехода на Шкалу повреждений. Выберите степень тяжести по шкале повреждений от 1 до 4. Нажмите на ячейку внизу. Для каждой опасности оцените вероятность каждого действия из сценария (событие, контакт, повреждение) , например, 1/10, 1/100, 1/8. Подсчитанное значение вероятности факторов, например, 1/10 x 1/100 x 1/8 = 1/8000 . Выберите значение по шкале, соответствующ ее подсчитанном у значению, например, 1/8000 соответствует «>1/10000». Описание вероятности словами. Комбинирован ный результат из таблицы риска: серьезный – приемлемый. Ушибленная рана руки (синяк) 1 Поломка рукоятки: 1/2 Удар по руке: 1/5 1/10 >1/10 Достаточно возможно Значительный риск 145 длины рукоятки. Верхняя часть молотка отскакивает и ударяет руку пользователя. Рис. 22. Описание повреждения в формате таблицы Excel. 146 В рассматриваемом случае значения вероятности каждого шага в сценарии перемножаются, что дает р = 0,1 (1/10). Данное значение «>1/100». сопоставимо с индикативным статистическим значением Обратите внимание на выбор именно этой категории, хотя 1/10 ближе к категории «>1/10». Данный выбор должен быть отмечен в отчетности по результату, и он может быть основой для дальнейшего расследования в анализе чувствительности. Степень тяжести травмы – уровень 1 (этап 5). Сочетание «1/100» и уровня 1 дает «существенный риск» (см. таблицу на рис. 21). Совокупность тяжести и вероятности к уровню риска 4 Практически неизбежно >50% Практически вероятно >1/10 Нетипично, но вероятно >1/100 Маловероятно >1/1,000 Теоретически возможно, но крайне маловероятно >1/10,000 Практически невозможно >1/100,000 Невозможно без вмешательства/посторон ней помощи >1/1,000,000 Невозможно <1/1,000,000 3 2 1 Серьезный риск Серьезный риск Серьезны й риск Высокий риск Серьезный риск Серьезный риск Серьезны й риск Значител ьный риск Серьезный риск Серьезный риск Серьезны й риск Значител ьный риск Серьезный риск Серьезный риск Высокий риск Низкий риск Серьезный риск Высокий риск Значител ьный риск Низкий риск Высокий риск Значительн ый риск Низкий риск Низкий риск Значительный риск Низкий риск Низкий риск Низкий риск Низкий риск Низкий риск Низкий риск Низкий риск Рис. 21. Совокупность тяжести и вероятности к уровню риска. Эти данные отображаются в таблице Excel в последних четырех столбцах. Рассчитанное результирующее значение вероятности записывается в шестом столбце. Далее выбирается соответствующее «индикативное статистическое значение» в седьмом столбце, а затем лист Excel вычисляет значения в столбце восемь и девять (см. таблицу на рис. 22). Подробные указания RAPEX можно найти на веб-сайте ЕС (см. Приложение I). В 2008 была опубликована новая версия Руководства RAPEX. 10.2.4. Получение необходимой информации для оценки риска 147 Чтобы ответить на три вопроса, являющихся базовыми для оценки риска, необходима определенная информация. Ниже приводятся несколько советов по получению доступа к различным типам данных. Что может произойти? Первое впечатление об изделии и его использовании может быть получено из инструкции по его эксплуатации. Однако в инструкции описывается применение изделия с точки зрения замысла производителя. Чтобы получить более реалистичную картину, можно начать с таких вопросов, как: Будут ли дети или пожилые люди имеют доступ к этому изделию? Существует вероятность того, что они будут его использовать? Каким образом потребитель будет пользоваться изделием в контексте его функционального назначения и своих собственных целей? Если есть подробное описание какого-либо недавнего инцидента, связанного с изделием, то данная информация также должна быть принята к сведению. Кроме того, может оказаться целесообразным провести исследование о применении изделия или воспользоваться информацией о подобных исследованиях, доступной в научно-технической литературе. Также можно обратиться к специализированным базам данных, например, Европейской базе данных травм/повреждений (European Injury Database (IDB), https://webgate.ec. europa.eu/idbpa/). Полезный обзор вопросов, которые могут помочь в поиске возможных сценариев получения травмы, может быть найден на сайте EuroSafe: http://www.eurosafe.eu.com (выбрать Knowledge base, затем Risk assessment). Таким образом, ответом на вопрос "Что может произойти?" должен стать список сценариев получения травмы. Зачастую изделие может представлять несколько опасностей, каждая из которых должна быть проанализирована (за исключением опасностей, сопряженных с очевидно очень небольшим риском). Как правило, каждая опасность может привести к нескольким сценариям. Опять же, следует проанализировать все из возможных сценариев (за исключением сценариев, очевидно находящихся в зоне допустимого риска). Необходимо серьезно подходит к подобной работе, поскольку сложно предположить исход сценария без проведения всестороннего анализа. Если это произойдет, каковы последствия? Далее необходимо оценить исход каждого сценария, который был идентифицирован, для чего требуются качественные данные (например, тип травмы, которая может быть получена) и количественные данные (тяжесть, необходимое медицинское лечение и т.д.). Рекомендуется предоставить подробное описание механизма получения травмы. Пример: Молоток с поперечным бойком из предыдущего примера (уведомление RAPEX №0125/06). Анализ изделия и его недостатков приводит к составлению ряда возможных сценариев получения травмы, например: • Головка молотка раскалывается, когда пользователь ударяет молотком о твердую поверхность. Части головки отлетают и попадают в глаз пользователя. • Головка молотка раскалывается, когда пользователь ударяет молотком о твердую поверхность. Крупные части головки отлетают и 148 попадают в голову пользователя. • Головка молотка раскалывается, когда пользователь ударяет молотком о твердую поверхность. Части головки отлетают и попадают в руку, ногу или другую часть тела пользователя. • Пластмассовый корпус рукоятки молотка слетает в то время, когда пользователь замахивается молотком. Вылетевшая из корпуса верхняя часть молотка отлетает и попадает в голову рядом стоящего человека (возможно, ребенка). • Пластмассовый корпус рукоятки молотка слетает в то время, когда пользователь замахивается молотком. Вылетевшая из корпуса верхняя часть молота отлетает и попадает в одну из частей тела пользователя или рядом стоящего человека (возможно, ребенка). • Пластмассовый корпус рукоятки разламывается, когда пользователь ударяет молотком о твердую поверхность. Вылетевшая из корпуса верхняя часть молотка отлетает и попадает в руку пользователя. Следует отметить, что не является очевидным, какой из этих сценариев сопряжен с наибольшим риском. Если часть молотка попадает в глаз пользователя (первый сценарий), результатом может стать потеря зрения в этом глазу. Это, как правило, считается более серьезной травмой, чем получение шрама на лице, который может стать результатом второго сценария. Если, однако, вероятность повреждения глаза существенно ниже, чем вероятность повреждения лица, то второй сценарий считается связанным с более высоким уровнем риска. В результате каждый сценарий соотносится с одним из четырех уровней тяжести из Руководства RAPEX. Какова вероятность, что это произойдет? Зачастую очень трудно оценить, какова вероятность того, что рассматриваемая опасность приведет к травме. Если травма регистрируется, то доказательство появляется, но обязательно ли инцидент повторится? Некоторые государствачлены ЕС имеют систему сбора данных о происшествиях и связанных с ними травмах. В этом случае надзорные власти данных государств должны пользоваться этими данными. Следует учитывать, что имеющиеся данные будут редко соотноситься с конкретным типом, маркой и моделью изделия, являющегося объектом оценки риска, поскольку они, как правило, относятся к целому классу товаров. Тем не менее, данные по травматизму могут помочь в обосновании вывода о том, что конкретный сценарий вполне вероятен с рассматриваемым типом продукта. Согласно Руководству RAPEX, каждый сценарий разбивается на более мелкие шаги, которые имеют непосредственное отношение к травмированию. В этой связи следующие аспекты должны быть проанализированы: 1. Характеристики продукта Какова вероятность того, что опасность или недостаток проявятся во время срока службы изделия? (Пример: Какая сила требуется, чтобы разбить молоток, и как она соотносится с той силой, которая обычно прикладывается при использовании 149 молотка? Все изделия испытаний разнятся?) имеют одинаковые характеристики или результаты 2. Воздействие опасности Насколько вероятно, что потребитель на самом деле подвергнется опасности за время срока эксплуатации изделия? (Пример: Какова вероятность того, что отлетевший кусок расколовшейся головки молотка попадет в кого-то?) Риск подвергнуться опасности зависит от конкретного поведения, или достаточно просто находиться рядом с источником опасности? 3. Механизм травмы Какова вероятность получения травмы? (Пример: Какова вероятность того, что отлетевший кусок расколовшейся головки молотка, попавший в пользователя, приведет к травме?) В примере с расколовшейся головкой молотка вероятность того, что кусок головки, который попадет в глаз, на самом деле приведет к травме глаза, будет зависеть от кинетической энергии и формы осколка, и информация о подобной вероятности может быть доступна в медицинской литературе. На самом деле, информация, необходимая для оценки вероятности каждого шага, может быть взята из различных источников. Так, проведение различных испытаний изделия выявит его характеристики. Исследования условий эксплуатации и эргономические исследования предоставят информацию о характере использования, прикладываемой силе и т.д. При построении сценариев и оценке вероятности может оказаться полезным вспомнить основные принципы, показанные на рис. 23. 150 Рис. 23. «Дерево событий», показывает сумму всех возможных инцидентов, связанных с изделием (сумма вероятностей для каждого события/типа травмы (с правой стороны ответвления) равняется 1: p = 1 (100%)). Постройте «дерево событий». Каждый шаг в дереве означает возможный исход, так что полная схема представит все возможные последствия. В последнем столбце находится полный список всех возможных исходов, которые могут стать результатом размещения конкретного изделия (или группы изделий) на рынке. Каждый сценарий будет связан с вероятностью инцидента (pa). Вероятности показаны как р-значения, где р = 1 означает вероятность 100%, р = 0,1 означает вероятность 10%, или 1/10 (1 из 10) и т.д. В результате каждый сценарий получения травмы соотносится с одним из восьми уровней вероятности из Руководства RAPEX. 151 Весь процесс может показаться на первый взгляд довольно сложным, но он вполне реализуем. Оценка риска является более детальным анализом по сравнению с оценкой соответствия. Важно прийти к объективным и правильным выводам. В этой связи представляется необходимым тратить усилия на сбор исходных данных. Постепенно время, необходимое для осуществления оценки риска, будет уменьшаться, поскольку будет накапливаться опыт использования методологии и образцы стандартных процедур оценки риска. 10.2.5. Анализ чувствительности Оценка вероятности чаще всего основывается на предположениях, а не на точных цифрах. Обычно бывает трудным сделать более точную оценку, чем указание на порядок величины. По этой причине важно указать уровень неопределенности по каждому из факторов, представленных в разделе 10.2.2. Влияние неопределенности оценивается в анализе чувствительности. Кроме того в такой анализ должна включаться неопределенность в отношении тяжести травмы. Цель анализа чувствительности состоит в оценке влияния изменения значений вероятности и тяжести на конечный результат. Другими словами, анализ чувствительности выявляет, насколько чувствителен конечный результат к вариациям данных параметров. Практичным способом осуществления анализа чувствительности является расчет того, насколько выше или ниже должно быть значение вероятности, чтобы изменить уровень риска на порядок. Следующим шагом оценивается, является ли такое изменение вероятности реалистичным. Другой подход состоит в повторении оценки риска, как в 10.2.2, с использованием самых высоких значений вероятности для каждого из этапов (подход наихудшего сценария). В таком случае итоговый уровень риска будет самым высоким в конкретном случае. Если он совпадает с первоначально оцененным уровнем, то это значит, что неопределенность в отношении вероятности или тяжести не оказывает влияния на результат (что, конечно, будет идеальным случаем). Если максимально возможный уровень риска выше, чем первоначально рассчитанный уровень, то нужно вернуться к оценке риска и посмотреть, можно ли что-нибудь сделать, чтобы улучшить расчеты отдельных факторов. Если это невозможно, то необходимо, по крайней мере, обратить внимание на то, что один из сценариев получения травмы может иметь более серьезные последствия, чем предполагалось. Это должно быть принято во внимание при составлении заключения оценки рисков в целом. Если, например, анализ риска показал несколько сценариев получения травмы с умеренным уровнем риска, а анализа чувствительности показал, что большинство из этих сценариев могут привести к серьезному риску, когда учитывается неопределенность, то наиболее правильный вывод всей оценки может быть решение о том, что продукт несет серьезную опасность. 10.2.6. Отчетность по оценке риска 152 Отчетность по результатам оценки риска важна с точки зрения их регистрирования и дальнейшего использования в соответствующем контексте. Как правило, оценка рисков производится в рамках дела по надзору за рынком или даже расследования инцидента. Если отчет имеет подходящую форму, то инспектор органа надзора может использовать его с незначительными изменениями в коммуникации с производителем. С другой стороны, важно, чтобы отчет имел уровень качества, требуемый для представления в суде, если это понадобится. Для обеспечения надлежащей отчетности рекомендуется разработать форму отчета, которая была бы простой и легкой в использовании. Отчет об оценке риска должен включать как минимум следующие разделы: 1. Идентификация продукта и дела, описание контекста Как правило, приводится большая часть информации (или вся информация), если дается ссылка на атрибуты регистрации дела, примененной надзорным органом (например, номер дела). 2. Описание опасностей, характерных для изделия Список с описанием выявленных опасностей, связанных с изделием. Опасности иногда берутся из протокола испытаний с выявленными несоответствиями. 3. Описание сценариев получения травмы и анализа чувствительности Могут быть представлены в таблице со следующими заголовками: • Сценарий получения травмы • Тип травмы • Тяжесть травмы • Вероятность травмы • Результирующее значение вероятности • Уровень риска • Чувствительность • Влияние на уровень риска 4. Заключение Заключение должно представить общую оценку изделия, например, «серьезный риск» (требующий быстрых действий). Заключение должно быть сформулировано таким образом, чтобы продемонстрировать, как результирующий общий уровень риска выводится из рассчитанных уровней в таблице. Некоторые примеры приведены в разделе 10.5. 10.2.7. Обеспечение качества 153 Одним из недостатков метода оценки риска является то, что он основывается на большом количестве оценок и индивидуальных решений. С целью облегчения работы инспектора органа надзора разработаны различные справочные таблицы, позволяющие сделать оценки как можно более прозрачными. Тем не менее, остается неизбежный риск вынесения субъективных суждений. Лучший способ минимизировать данный недостаток – выполнять оценку риска в парах или группах. Общей рекомендацией является сначала индивидуальное выполнение оценки риска, а затем – совместное. Необходимо признать, что порой трудно достичь такой организации работы на практике. Чаще всего надзорные власти ищут пути, которые являются менее затратными по времени и ресурсам. Предлагаем две рекомендации, связанные с вопросами обеспечения качества: • Cамый низкий рекомендуемый уровень обеспечения качества – иметь одного сотрудника для выполнения оценки риска и другого – для проверки отчета. Второй человек должен также поставить свою подпись на отчете об оценке риска или приложить свои комментарии к докладу, если необходимо. • В проектах, в которых исследуется большое количество аналогичной продукции, оценка риска первого вида товара может быть произведена совместно. В дальнейшем эта схема оценки может использоваться в качестве шаблона. При этом снова рекомендуется назначить одного сотрудника для проверки всех окончательных отчетов по оценки риска. 10.3. Проблемы и как их избежать В этой главе рассматривается ряд практических проблем, которые были выявлены командой EMARS при выполнении анализа конкретных случаев, а также предлагаются решения, позволяющие их избежать. 10.3.1. Необходимо ли проводить оценку риска каждый раз? Часто риски настолько очевидны, что кажется излишним проводить оценку риска, используя метод, представленный в разделе 10.2. Если пользователь может коснуться токоведущих частей в электрическом приборе, то всем понятно, что это опасно – тогда зачем заниматься лишней бумажной работой? Тем не менее, рекомендуется всегда осуществлять оценку риска. Во-первых, наличие несоответствия гармонизированным стандартам не является достаточным основанием к предписанию каких-либо мер для органа надзора, если только изделие не признается опасным. Производитель не обязан следовать гармонизированному стандарту, и поэтому несоблюдение стандарта не обязательно означает несоответствие требованиям безопасности директив. Таким образом, юридическим аргументом в пользу предписания мер по поводу несоответствия должен стать связанный с изделием риск. Во-вторых, в настоящее время действия надзорных властей часто оспариваются в суде, т.к. производители или импортеры бывают не согласны с их решениями. В таких случаях, позиция органа надзора будет сильнее, если оценка риска была проведена и задокументирована, и решение о корректирующей мере принималось на ее основании, пропорционально установленному уровню риска. 154 Существует много видов недостатков, которые, как правило, признаются опасными (например, мелкие детали в игрушках, доступные токоведущие части в электрических приборах и т.д.), и многие инспекторы надзора будут ощущать необходимость проведения всей процедуры каждый раз при выявлении одного и того же типа недостатка. Альтернативой могла бы стать разработка «стандартных процедур оценки риска» для некоторых общих недостатков, чтобы к ним мог обратиться инспектор. Такая «стандартная процедура оценки риска» могла бы также включать стандартные формулировки, необходимые для составления письма-уведомления производителю. 10.3.2. Серьезная травма = серьезный риск? Можно предположить, что сценарий, приводящий к серьезной травме, всегда означает серьезный риск. Как показано в разделе 10.1.5, это не обязательно так, поскольку значение риска также зависит от вероятности реализации сценария. Если сценарий практически невозможен, то серьезные травмы могут попасть в категорию умеренного или даже низкого риска. 10.3.3. Риск из-за опасности изделия vs. риск из-за неправильного функционирования Особый случай представляет оценка риска изделий, которые должны выполнять защитную функцию, например, различное защитное оборудование, заглушки для розеток или огнетушители. Эти продукты необязательно имеют недостатки, которые опасны сами по себе (например, острые края); основной опасностью может оказаться не свойство изделия, а отказ его защитной функции. В данном случае подход к оценке риска принципиально не отличается, но в «дерево событий» необходимо включить сценарии, по которым изделие не обеспечивает необходимую защиту (например, огнетушитель не срабатывает), т.е. пользователь подвергается опасности, защиту от которой должно было обеспечить рассматриваемое изделие. 10.3.4. Маленькая вероятность, но большое количество изделий на рынке Некоторые продукты имеют недостатки, которые могут привести к серьезным травмам, но связанная с ними вероятность очень мала. Оценка риска покажет, что уровень риска является низким или приемлемым. Тем не менее ситуация может оказаться неприемлемой: если продукция продается в очень больших количествах, то серьезные инциденты могут происходить через регулярные промежутки времени. Кроме того, если легко сделать продукт более безопасным, то у органа надзора могут возникнуть проблемы и ему будет необходимо объяснять свое бездействие, основанное на результатах оценки риска. Подобные наблюдения должны быть включены в отчет и приняты во внимание на этапе управления рисками, когда надзорный орган принимает решение о корректирующих мерах. При этом оценка риска и результирующий уровень риска не должны быть изменены. Проблема заключается в восприятии обществом данного риска, которое может отличаться от объективного результата оценки риска (так, люди не могут принять фатальные исходы, связанные с потребительскими товарами, при этом они принимают большое количество смертельных транспортных происшествий, случающихся ежегодно). Одним из 155 решений является разделение категорий восприятия риска и оценки риска. Проблема восприятия риска должна решаться на этапе информирования о риске и управления рисками (т.е. при принятии решения об адекватных и пропорциональных мерах). Также может оказаться полезным оценить степень общего воздействия вероятных опасных факторов, связанных с продукцией, на население. Пример: Молоко продается в упаковке, закрывающейся крышкой. Размеры крышки малы, и она помещается в цилиндр для тестирования мелких деталей игрушек (Директива EN 71-1). Даже если уровень риска оценивается как очень низкий, производитель и надзорные власти принимают решение о нанесении соответствующей предупреждающей надписи на упаковку. 10.3.5. Как избежать составления огромного количества сценариев? Главный вопрос: что может произойти? В Руководстве RAPEX ответ на этот вопрос дается через составление сценариев, которые могут произойти с продуктом. Если сделать достаточное количество предположений, то в конечном итоге может получиться длинный список возможных сценариев. Например, при анализе риска цепной пилы можно предположить, что пользователь стоит на стремянке, далее, что он стоит на стремянке и одет в неподходящую обувь и т.д. Так где же нужно остановиться? Каждый дополнительный шаг, который вы добавляете в сценарий, ведет к новому элементу, вероятность которого меньше, чем 100%. Наиболее вероятными сценариями будут те, которые 1) приводят к травме, выбранной для сценария; 2) моделируют кратчайший путь получения травмы. Более сложные сценарии обычно игнорируются, если только они не ведут к новым видам травм. 10.3.6. Уязвимые группы В первой версии Руководства RAPEX (очень) уязвимым группам было уделено много внимания. Матрица, которая использовалась для определения уровня риска, имела отдельные столбцы для уязвимых и очень уязвимых групп потребителей (включающих детей, людей пожилого возраста, людей с ограниченными возможностями и т.д.). В результате такого подхода даже весьма низкие риски могли категоризироваться как неприемлемые в случае, например, попадания изделия в руки маленького ребенка. В действующем Руководстве RAPEX не отводится такое особое место уязвимым группам, но при этом желательно каждый раз их учитывать. • Во-первых, необходимо принимать во внимание (очень) уязвимые группы при составлении сценариев. • Во-вторых, необходимо проанализировать, не могут ли (очень) уязвимые потребители получить более серьезные травмы в этих сценариях и не будет ли вероятность шагов в сценариях зависеть от уязвимости. Данная информация должна использоваться для определения уровня риска. Пример: небольшая часть может быть отломана от свистка. Согласно одному из сценариев, пользователь отламывает эту часть в то время, когда он дует в свисток, и она попадает в рот пользователя. Возможны 156 два варианта развития событий: 1. Если пользователь взрослый, то он, скорее всего, выплюнет эту часть, и ничего не случится. 2. Если пользователь маленький ребенок (очень уязвимая группа), то более вероятно, что ребенок проглотит эту часть. Следовательно, существует риск того, что она попадет в легкие, что в целом считается серьезной травмой. В этом примере сценарий получения травмы резко ухудшается, т.к. происходит возрастание вероятности и тяжести травмы, что в конечном итоге должно сказаться на результирующем уровне риска. 10.3.7. Субъективность Если оценка выполняется только одним экспертом, то его личный опыт может повлиять на определение степени тяжести и уровня вероятности. Таблица уровней травмы предназначена для достижения более высокой согласованности и стандартизации данного процесса. Также для обеспечения объективности рекомендуется: • использовать количественные измерения и данные; • организовывать работу в команде (совместную работу с самого начала или проверку результата в конце). 10.3.8. Несоответствие стандарту означает риск? Частый недостаток уведомлений RAPEX – указание на несоответствие изделия гармонизированным стандартам, а не информация о результатах оценки риска. Инспектор надзора за рынком может посчитать недостатки такими очевидными, что ему покажется лишним предоставлять описание риска. Иногда оценка риска проводится с целью подтверждения уведомления или как реакция на него, но такая информация, как правило, не публикуется в открытом доступе. Как объясняется в разделе 10.1.3, факта того, что изделие не соответствует стандарту, не достаточно, чтобы принять решение об уровне риска. Уровень риска зависит от конкретного требования и, возможно, также от того, насколько измеренный параметр отклоняется от требования. Оценка риска необходима для определения уровня риска (который, в свою очередь, необходим для решения об уведомлении RAPEX). Оценка риска, однако, может быть довольно кратко сформулирована, если опасность и травма хорошо известны. Кроме того, существующие оценки риска таких известных опасностей могут повторно использоваться для быстрого решения о мерах (это основа для так называемой номенклатуры кодов отказов (failure code lists)). Пример: Электрические лампы должны соответствовать требованиям Директивы по низковольтному оборудованию. Подробные требования по безопасности определяются стандартами серии EN 60598. Одним из требований является недоступность для пользователя токоведущих частей. Оценка риса, связанного с лампой, до токоведущих частей которой может дотронуться пользователь, будет звучать следующим образом: «Вполне вероятно, что пользователь может прикоснуться к 157 токоведущим частям, рискуя таким образом получить смертельный удар электрическим током». 10.3.9. Изделия, представляющие риск нанесения ущерба имуществу Метод оценки риска, представленный в Руководстве RAPEX, основывается на предположении о том, что изделия могут представлять риск нанесения ущерба здоровью людей. Однако дело не всегда обстоит именно так. Если изделием является свеча, то наиболее вероятный сценарий следующий: свеча становится причиной пожара, в котором наносится вред имуществу. Один их подходов к решению этой проблемы – составление сценариев получения травмы человеком (например, получение ожогов, отравление дымом, летальный исход и т.д.). Пример такого сценария: «Свеча становится причиной возгорания шторы, и далее пламя распространяется по всей комнате. Человек спит и не просыпается. Человек умирает от отравления угарным газом». Вероятность такого рода сценария может быть проверена по данным статистики пожаров. Т.к. сценарии включают вероятность того, что кто-то погибает в случае пожара, эта вероятность может быть вычислена путем деления числа погибших на количество пожаров. При этом значение также учитывает вероятность своевременной эвакуации из зоны пожара. Другой подход – классификация пожара (в зависимости от степени и причиненного ущерба) по категориям, соответствующим шкале из обновленного Руководства RAPEX, например): Таблица 4. Пример применения шкалы уровней тяжести к инциденту, в который не были вовлечены люди. Уровень тяжести Описание пожара 4 Все здание или несколько комнат уничтожены огнем. 3 Одна комната уничтожена огнем; или нескольким комнатам нанесен ущерб, например, дымом. 2 Несколько предметов мебели или шторы уничтожены огнем; или одной комнате нанесен ущерб, например, дымом или есть следы обгорания. 1 Нескольким предметам мебели нанесен например, дымом или есть следы обгорания. ущерб, Похожие категоризации могут быть разработаны для ущербов других видов имущества или травм, причиненных животным. 10.4. Альтернативные методы Несколько практических инструментов были разработаны для выполнения оценки риска. Отчет, составленный от имени Европейской Комиссии, описывает шесть формальных методов, которые используются в Европе, но существуют, вероятно, и другие методы, которые не были официально опубликованы (в том числе, использование экспертных панелей). В отчете также проводится различие между 158 качественными, полуколичественными и количественными методами. Например, метод номограммы классифицируется как полуколичественный. Команда EMARS по оценке риска опробовала три метода на различных случаях, чтобы получить представление об их сильных и слабых сторонах: • метод RAPEX 2004, разработанный для Европейской Комиссии (см. 10.4.1); • номографический метод (см. 10.4.2); • (обновленная) процедура RAPEX (см. 10.4.3). 10.4.1. Метод RAPEX 2004 Метод RAPEX 2004 использует «красно-желто-зеленую» матрицу, с которой должны быть ознакомлены все сотрудники надзорного органа (см. рисунок 24): Рис. 24. Матрица из Руководства RAPEX 2004. Несколько проблем были выявлены с оригинальным методом [5]. Основная проблема состояла в том, что метод довольно часто выдавал результат «серьезный риск». Данный факт привел к модификации метода. Новый метод был разработан для того, чтобы обеспечить более высокую прозрачность результатов. Он также выдает более разнообразные (и реальные) результаты. И, наконец, однородность результатов при оценке одной и той же опасности, проводимой различными экспертами, увеличивается при использовании метода, описанного в разделе 10.2.3. 10.4.2 Номографический метод 159 Для первоначальной оценки риска (индивидуальной, или одного изделия) используются шкала потенциальных травм (6 уровней), шкала вероятности возникновения опасности (6 уровней) и шкала вероятности выявления опасности (5 уровней). Добавление шкалы доступности изделия (от редкого до широко распространенного) приводит к результирующей (коллективной или рыночной) оценке риска. Оценка риска осуществляется с помощью стандартизированного графика. Рис. 25. Номограмма, используемая при оценке риска. Номографический метод позволяет получить широкий диапазон результатов в каждом из случаев, а также большую разницу во мнениях между экспертами. В системе RAPEX вероятность возникновения и выявления опасности могут быть включены в сценарии получения травмы. Руководство RAPEX предоставляют больше дополнительных указаний по выбору уровня травматизма и вероятности факторов. 10.4.3. Текущая процедура RAPEX 160 В настоящее время процедура RAPEX является наиболее подходящим инструментом для принятия решений по опасной продукции. Ее основные особенности были описаны выше. Метод был разработан на основе Руководства RAPEX рабочей группой по улучшению оценки риска (WG IRAG – Working Group for the Improvement of the Risk Assessment Guidelines). Основным инструментом в данном методе также является матрица, но в метод были добавлены дополнительные рекомендации для облегчения выбора значений вероятности и тяжести травмы. Кроме того, предлагается другой подход к уязвимым группам пользователей: они должны учитываться на этапе разработки сценариев получения травмы. Метод также содержит указания о том, когда необходимо публиковать уведомления RAPEX, и он служит в качестве предпочтительного метода при обосновании случаев использования RAPEX. 10.4.4. Почему один общий метод? Оценка риска может быть произведена многими способами, но рекомендуется использовать метод из Руководства RAPEX, доработанный рабочей группой, в качестве стандартного метода для оценки риска в Европе. Преимущество применения одного согласованного и общепринятого метода состоит в том, что он предлагает общую терминологическую базу для описания явлений, связанных с оценкой риска, что позволяет специалистам более эффективно обсуждать и решать проблемы в данной сфере. Далее, единый подход повышает прозрачность, т.е. становится очевидно, почему оценка изделия была произведена тем или иным образом, или чем объясняются причины расхождения в оценке (например, различиями в климате, в котором изделие используется). Кроме того, способ из Руководства RAPEX способствует уменьшению доли субъективизма при осуществлении оценки риска, поскольку субъективные суждения в максимально возможной степени заменяются значениями, которые могут быть найдены в таблицах. Опыт применения этого метода постоянно накапливается, и все больше и больше факторов воздействия продукции оценивается и регистрируется. Данная статистика должна быть доступна для последующего использования в проведении новых оценок риска. Метод является согласованным, но не считается обязательным к применению. Другие методы также могут быть использованы, если они способны привести к более надежным результатам. Так, в отдельных секторах действительно существуют специальные (и зачастую более сложные) инструменты для оценки риска. В качестве примеров можно привести метод FMEA (аббревиатура от Failure Mode and Effects Analysis – анализ видов и последствий отказов), который используется для оценки рисков, связанных с техникой, и метод моделирования и расчета воздействия химических веществ, выбрасываемых потребительскими товарами. 10.5. Примеры оценок риска Шесть разработанных примеров оценки риска представлены в Приложении C Примеры оценки риска. Они охватывают следующий тип изделий: 161 • молотки в качестве примера оценки, которая была инициирована в качестве примера государством-членом ЕС; • резиновые багажные ремни в качестве примера оценки, инициированной инцидентом, связанным с данным видом товара; • заглушки для розеток в качестве примера оценки изделий с защитной функцией; • надувные матрасы в качестве примера оценки риска, связанного с химической опасностью; • игрушки с мелкими деталями в качестве примера оценки изделий, подпадающих под действие гармонизированного стандарта; • свечи в качестве примера оценки изделий, не подпадающих под действие гармонизированного стандарта. Все примеры представлены по форме протокола, приведенной в разделе 10.2.6. 162 11. ТРАНСГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ НАДЗОРА ЗА РЫНКОМ 11.1. Введение Трансграничное сотрудничество между надзорными органами приобретает все более важное значение в связи со значительными изменениями, которые произошли на рынках потребительских товаров за последнее десятилетие. Если раньше большинство товаров, реализуемых на европейском рынке, производились европейскими производителями, то в настоящее время большая часть из них поступает из третьих стран. Например, в Китае производится около 85% всех игрушек, продающихся в ЕС. Кроме того, увеличились размеры грузовых контейнеров с импортируемыми товарами, в то время как количество принимающих импорт портов снизилось. В результате, потребительские товары ввозятся в Европу через сравнительно небольшое число пунктов ввоза на внешних границах. Также наблюдается тенденция к сокращению количества и укрупнению импортеров, которые ввозят товары из стран, не входящих в ЕС. При этом сокращается количество местных импортеров, которые закупают свои товары у импортеров ЕС. Следует также отметить другую тенденцию, которая заключается в том, что большие розничные продавцы, как правило, работают в более чем одном государстве-члене ЕС, а иногда и во всех странах ЕС. В итоге, одни и те же товары продаются по всему европейскому рынку. В этой связи возникает ряд вопросов, ответы на которые следует искать сообща, посредством развития международного сотрудничества между национальными надзорными органами. • Так, существует риск двойного тестирования продукции, размещенной на рынках нескольких государств-членов ЕС, что означает трату ресурсов надзорных органов и ненужную нагрузку на экономических операторов. • Корректирующие меры в отношении опасной продукции были бы гораздо более эффективными, если бы европейский импортер и надзорный орган происходили из одного и того же государства-члена ЕС. • Если продукция продается во многих странах, то координация планов по отбору образцов позволила бы повысить эффективность данной деятельности. • Когда продукция запрещается или блокируется таможенными органами в одном государстве-члене ЕС, существует риск того, что она может быть повторно размещена на рынке в другом государстве-члене ЕС или ввезена через другой пункт ввоза. • Отсутствие координации приводит к рассогласованности национальных подходов к экономическим операторам, занимающимся сбытом продукции на нескольких рынках. Кроме того, многие заинтересованные стороны объединились в различные европейские ассоциации (см. Приложение G). В диалоге с ними также требуется координация действий национальных надзорных властей, чтобы у заинтересованных сторон не сложилось впечатление о фрагментированности сферы контроля и надзора за европейским рынком. 163 В Главе 3.4 обсуждались подходы к организации надзора за рынком, в том числе выбор между помощью в обеспечении соответствия или более жестким обеспечением исполнения требований. Меры содействия соответствию могут включать проверки производственных линий и систем управления производством. Вполне вероятно, что такие инспекции на производственные объекты в третьих странах будут осуществляться наиболее эффективно в случае сотрудничества национальных надзорных властей. Следует отметить, что сотрудничество не сводится только к координации действий национальных органов надзора. Выполнение некоторых из вышеупомянутых мероприятий подразумевает не столько взаимодействие на рынке, сколько совместную организацию работы на внешней границе. Не существует равномерного географического распределения ни пунктов ввоза товаров, ни европейских импортеров, поэтому возникает необходимость в координации и планировании ресурсов. 11.2. Обмен информацией Законодательство ЕС содержит положения, которые обязывают государствачлены обмениваться информацией в сфере надзора за рынком. В основном, эти обязательства касаются опасной продукции. • Процедура RAPEX в рамках Директивы об общей безопасности продукции обязывает государства-члены ЕС информировать Европейскую Комиссию о товарах, которые представляют серьезную опасность для потребителей. • Директивы Нового подхода описывают процедуры защитительной оговорки, которые обязывают государства-члены ЕС издавать уведомления в случае принятия мер в отношении опасной продукции. Обе процедуры предполагают, что данные об опасной продукции будут переданы другим государствам-членам ЕС после их получения и рассмотрения Европейской Комиссией. Более подробную информацию об этих процедурах см. в Приложении H. Указанные выше процедуры требуют надлежащей идентификации продукции, что может быть затруднено при отсутствии маркировки. В таком случае прибегают к фотографированию продукции. Необходимо сделать, как минимум, три фотографии: фотографию самого изделия, фотографию упаковки, в которой оно продается, и фотографию маркировки на изделии (если она имеется). Также существует ряд других каналов распространения информации об опасной продукции: • встречи групп административного сотрудничества ADCO (группы организованны в рамках большинства директив Нового подхода), на которых обсуждаются вопросы законодательства в сфере безопасности товаров, стандартизации и административных процедур, а также практические вопросы, связанные с конкретными директивами; • информационная и коммуникационная система для надзора за рынком ICSMS; • встречи представителей правоприменительных органов Европы (и из-за рубежа) в рамках Европейского форума по вопросам обеспечения соблюдения законодательства о безопасности продуктов – ProSafe, которые направлены на 164 обмен информацией в сфере рыночного надзора, рассмотрение конкретных случаев и т.д.; • инструменты, разработанные в рамках проекта EMARS, включая базу данных, предназначенную для обмена знаниями и опытом, полученными участниками проекта и другими сторонами, а также Rapid Advice Forum – форум, нацеленный на создание площадки для быстрого неофициального консультирования по вопросам, возникающим у сотрудников надзорных органов. Более подробная информация об этих и других инструментах информирования находится в Приложении H. Очевидно, что обмен информацией об опасной продукции представляет большую пользу для государств-членов ЕС. Приведем ряд примеров: • При контроле за исполнением отзыва опасной продукции у потребителя или других корректирующих мер надзорные власти должны обеспечить получение соответствующей информации со всего рынка ЕС, а не только со своей собственной территории. Они также должны обеспечить информирование соответствующих надзорных органов о наличии выявленной опасной продукции на подконтрольных им рынках (требование в соответствии с процедурой RAPEX). • Задокументированный опыт работы (отчеты о реализованных проектах, результаты исследований и т.д.) представляет ценность, поскольку он может выступать в качестве примера хороших или лучших практик, которые впоследствии могут использоваться другими государствами-членами ЕС. Кроме того, подобная информация может оказаться полезной для других государствчленов ЕС в ходе анализа их деятельности и планирования предстоящих мероприятий. 11.3. Совместные трансграничные действия Если сотрудничество между государствами-членами ЕС выходит за пределы простого обмена информацией, то оно принимает форму совместных трансграничных действий/проектов. Существуют различные виды организации совместной работы. На рис. 26 представлена общая модель (трансграничного) проекта по рыночному надзору и детали необходимой координационной деятельности. 165 Рис. 26. Схема совместного трансграничного проекта. Конкретные совместные действия могут включать различные элементы представленной выше схемы в соответствии с намерениями участников. из Таблица 5 демонстрирует ряд потенциальных уровней сотрудничества, начиная от обмена информацией и заканчивая полномасштабным совместным проектом. В таблице также представлены действия по координации совместной работы на 166 каждом из уровней. Нами приводятся типичные возможности, однако любые другие решения также возможны в зависимости от интересов участников. Таблица 5. Различные уровни трансграничных совместных проектов. Уровень Координационные действия Обмен информацией Обмен информацией об отобранных образцах о товаре и продукции, протестированной продукции и результатах испытаний. результатах испытаний Скоординированный Координация планов отбора образцов (отбор образцов отбор образцов и только у европейского импортера). Реализация последующих действий на европейском уровне. последующие действия Скоординированная информационная деятельность Разработка единого информационного материала (флайеров, рекламных объявлений, пресс-релизов и т.д.). Координирование действий с Европейской Комиссией. Скоординированное проведение испытаний Сбор и распространение информации об испытании продукции для предотвращения (непреднамеренного) параллельного проведения испытаний в двух государствах-членах ЕС. Обмен информацией об испытательных лабораториях в государствах-членах ЕС. Совместные испытания Организация проведения испытаний (включая проведение торгов и др. для обеспечения минимальных издержек). Совместный проект Реализация совместного проекта, включая составление по рыночному плана, организацию встреч по проекту, содействие надзору обсуждению разнообразных профессиональных тем, координацию отбора образцов и проведения испытаний, организацию и координацию последующей деятельности на европейском уровне, отчетность перед заинтересованными сторонами (например, Европейской Комиссией). Совместное действие в рамках Директивы об общей безопасности продукции, Статья 10 Уровень включает в себя вышеуказанные мероприятия, а также администрирование, связанное с финансированием ЕС (например, составление заявки, финансовое сопровождение и отчетность, администрирование платежей, организацию коммуникации с Европейской Комиссией). Степень участия государств-членов ЕС может варьироваться в зависимости от уровня сотрудничества. Очевидно, что должны быть участники, задействованные во всех мероприятиях, включая координацию, но в то же время отдельные 167 государства-члены ЕС могут быть вовлечены в реализацию совместного проекта лишь частично. Таблица 6 демонстрирует возможный вклад государств-членов ЕС на различных этапах совместной деятельности. Таблица 6. Потенциальный вклад государств-членов ЕС в совместный проект. Этапы совместного проекта Потенциальное участие государств-членов ЕС Разработка плана • Информация о ситуации на национальном рынке. проекта • Техническая информация о продукции. • Опыт о предыдущих (национальных) действиях. Выбор • Информация о национальных рынках из маркетинговых производителей и исследований. способа • Разработка критериев скрининга и процедур отбора. проведения отбора образцов • Опыт о предыдущих (национальных) действиях. Отбор образцов • Информация об образцах, изъятых на национальных рынках. • Информация, собранная на национальном уровне о продукции, находящейся на рынках других государствчленов ЕС. • Участие в скоординированном отборе образцов. • Информация о результатах испытаний из предыдущих действий. Проведение испытаний • Результаты и опыт национальном уровне. • Участие испытаниях. Оценка риска в испытаний, скоординированных проведенных или на совместных • Участие в оценке риска. • Обмен информацией по оценке конкретной продукции. Последующая • Последующие действия в отношении производителей и работа с других операторов на их территории. производителем • Предоставление информации об операторах на других рынках. Меры • Координация национальных мер и действий в других государствах-членах ЕС. • Обмен информацией о продукции и мерах. Коммуникация отчетность и • Координация коммуникации. • Участие в общей отчетности. 168 • Разработка единой коммуникационной стратегии. Преимущества участия в совместном проекте возрастают по мере увеличения обязательств. В принципе, выгодное участие подразумевает увеличение эффекта от реализации проекта при уменьшении объема усилий со стороны надзорного органа. Положительные результаты совместных действий: • Корректирующие меры направлены на европейского импортера или производителя (или, по крайней мере, параллельно во всех участвующих государствах-членах ЕС). • Повторное размещение товара на рынке менее вероятно, т.к. экспортер из третьей страны столкнется скорее с общеевропейскими действиями, чем с несогласованными действиями отдельных государств-членов ЕС. • Действия государств-членов ЕС будут более единообразны, т.к. разногласия могут проясняться в проектной группе. • Количество товаров, которые подвергнутся испытаниям, будет значительно выше по сравнению с тем количеством, которое было бы достигнуто одним государством-членом ЕС. • Потребность в ресурсах уменьшается, потому что: предотвращается повторное тестирование товаров; количество тестируемых уменьшается; совместные испытания подразумевают больший объем испытаний, тем самым обеспечивая более выгодные цены в испытательных лабораториях; договоры с лабораториями заключаются один раз (как часть скоординированной деятельности), вместо многократных заключений отдельно каждой страной; последующая работа с национальными импортерами будет проходить намного легче, если структуры ЕС уже вовлечены (другим государствомчленом ЕС). товаров на долю государства-члена ЕС Дополнительную информацию о трансграничном сотрудничестве можно найти в Приложении А, в котором рассматриваются механизмы сотрудничества (раздел А.1) и примеры совместных действий (разделы А.2, А.3 и А.4). 169 12. РОЛЬ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В НАДЗОРЕ ЗА РЫНКОМ Таможенные органы играют важную роль в защите здоровья и обеспечении безопасности европейского потребителя. Более того, их значение возрастает, поскольку все больше и больше потребительских товаров производятся в странах, располагающихся за пределами ЕС. Плодотворное сотрудничество таможенных служб и органов надзора может обеспечить надлежащую проверку товаров на границе, т.е. до того, как они поступят на внутренний рынок. Таможенный контроль является даже более эффективным способом проверки безопасности товаров по сравнению с традиционным рыночным надзором, в котором товары, как правило, проверяются только после их размещения на рынке. 12.1. Правовые аспекты Правовой основой для участия таможенных органов в надзоре за рынком является Регламент (ЕЭС) 339/93 о проверках на соответствие требованиям безопасности продукции, импортируемой из третьих стран (см. также 2.5). Впоследствии данный регламент был отменен вступившим в силу Регламентом (ЕС) 765/2008, который установил требования к аккредитации и надзору в отношении продукции, размещаемой на рынке ЕС (см. также 2.4). Согласно этим документам, таможенные органы имеют полномочия по проверке продукции на соответствие требованиям безопасности перед выпуском продукции в свободное обращение, а также на наложение временного запрета на ввоз продукции при наличии подозрения о серьезном риске или отсутствии необходимой документации (например, технического файла, декларации соответствия и т.д.). Если выпуск продукции приостанавливается, то таможенные органы должны немедленно уведомить национальный орган по надзору за рынком. В свою очередь надзорные органы должны отреагировать в течение трех рабочих дня со дня решения о приостановлении выпуска продукта. Если они не уведомляют таможенные службы о последующих действиях или мерах в течение этого срока, то решение о приостановлении выпуска товара должно снимается. 12.2. Сотрудничество между таможенными службами и надзорными органами на практике В целях обеспечения безопасности потребителей полезно вовлекать таможенные службы в программы по надзору за рынком. В этой главе описываются практические пути осуществления такого сотрудничества. 12.2.1. Обмен информацией Таможенные службы являются очень ценным источником информации об импортерах. Подробная информация, имеющаяся в их распоряжении, может стать отправной точкой для надзорных органов, когда они осуществляют первичный обзор рынка для того или иного вида продукции при запуске конкретной программы. По этой причине надзорным органам рекомендуется связываться с таможенными службами на первом этапе составления плана программы или проекта. 12.2.2. Создание профиля рисков 170 Количество товаров, заявленных к выпуску в свободное обращение на рынок ЕС, огромно, поэтому нереально ожидать от таможенных служб проверки каждого груза. Вместо этого, таможенные органы фокусируются на представляющих риск товарах с помощью применения так называемых «профилей риска». Профиль риска - это совокупность сведений и параметров, которые позволяют оценить необходимость дальнейшего обследования продукции. Параметры включают в себя таможенные коды продукции, наименование страны-экспортера, идентификационные данные экспортера и импортера. Профили риска применяются к таможенным декларациям, которые подаются в таможенные органы для принятия решения о выпуске продукции. Специализированная система автоматически использует профили для сканирования таможенных деклараций ввозимой продукции. Если информация о грузе соответствует критериям, заданным в профиле риска, то она сообщается сотруднику таможенной службы, который далее принимает решение, что делать с грузом. Считается, что лучшей практикой сотрудничества надзорных органов таможенных служб является совместное формирование профилей риска. и Таможенная служба также должна стать частью национальной сети RAPEX и получать копии уведомлений. Взаимодействие между органами рыночного надзора и таможенными органами может также включать в себя обмен информацией о категориях товаров, которые могут представлять риск, или обмен информацией о способах выявления потенциально опасной продукции. 12.2.3. Досмотр продукции Практический способами. досмотр продукции может быть осуществлен несколькими В тех случаях, когда досматривается только одна категория товара на соответствие определенным требованиям безопасности, представляется возможным, чтобы таможенные службы проводили первоначальную проверку, которая может состоять из проверки сопроводительных документов и соответствия простым требованиям безопасности. Цель первоначальной проверки заключается в том, чтобы решить, должны ли быть вовлечены службы рыночного надзора или же продукция может быть выпущена в свободное обращение без вмешательства надзорного органа. В этой связи надзорные органы должны обучить таможенных сотрудников выполнять данную проверку и снабдить их необходимыми документами, например, контрольными списками по обнаружению простых дефектов безопасности. Примеры эффективного сотрудничества можно найти в Дании, где представители таможенных органов имеют цифровые фотоаппараты и список контактных лиц в Министерстве технологической безопасности Дании (Danish Safety Technology Authority), что позволяет сотруднику таможенной службы сделать цифровую фотографию подозрительного изделия и отправить ее инспектору надзору для консультации. В тех случаях, когда требования к безопасности продукции являются более сложными, таможенная служба должна приостановить выпуск продукции, 171 отвечающей критериям профилей риска, и попросить надзорный орган провести дополнительные испытания и исследования. 12.2.4. Ограничение трех дней В соответствии с Регламентом (ЕЭС) 339/93, орган надзора за рынком должен уведомить таможенные службы о своем решении в отношении выпуска продукции в течение трех рабочих дней. На практике часто оказывается, что три рабочих дня - это слишком короткий срок для проведения процедур отбора образцов и лабораторных исследований, особенно, в случае большого расстояния между пунктом ввоза и испытательной лабораторией. Регламент предусматривают несколько вариантов работы надзорного органа в этой связи: • Если первоначальная проверка показывает, что продукция безопасной, она подлежит выпуску в свободное обращение. • Если очевидную продлении отношении т.д. является первоначальная проверка показывает, что продукция представляет опасность, то надзорный орган информирует таможенную службу о временного запрета на ввоз и начинает формальные процедуры в импортера, в том числе консультации по результатам расследования и • Если первоначальная проверка показывает, что продукция является опасной, но необходимы дальнейшие исследования, то надзорный орган информирует таможенную службу о том, что выпуск продукции должен быть приостановлен в качестве меры предосторожности. Импортер должен также быть уведомлен. • Если первоначальная проверка показывает, что продукция имеет недостатки, которые не представляют серьезную угрозу безопасности, то надзорный орган связывается с импортером и уведомляет его о том, что продукция может быть выпущена, но ее размещение на рынке возможно только после приведения в соответствие. 12.2.5. Уведомление о прибывающих грузах Согласно установленным процедурам, таможенные органы уведомляются импортером, когда продукция заявляется к выпуску в свободное обращение, т.е. таможенные органы заранее знают о том, что продукция прибывает в ЕС. Для органа надзора получение уведомления о прибытии груза от таможенной службы (особенно, в случае крупных партий) является очень полезным. Во-первых, данные сведения позволяют сотрудникам органа надзора приехать к импортеру, чтобы проверить содержимое контейнеров при их распаковке. На практике этот способ осуществления пограничного контроля является наиболее эффективным, т.к. инспекция проводится во время, когда импортер разгружает доставленные контейнеры. Таким образом импортер избегает распаковки контейнера только в целях проверки, что являлось бы довольно сложной задачей. Во-вторых, отдельная опасная продукция, например, фейерверки, должна осматриваться только в специальных зонах, которыми таможенные помещения могут быть не оборудованы. Поэтому часто является целесообразным проводить необходимую проверку на территории импортера. 172 12.2.6. Контрафактная продукция Контрафактная продукция представляет собой нарушение прав интеллектуальной собственности производителя. В большинстве государств-членов ЕС вопросами контрафакта занимаются подразделения таможенных органов, и такая продукция не находятся в компетенции органов надзора за рынком. Тем не менее, контрафактная продукция может представлять интерес для надзорных органов, т. к. ее качество часто бывает очень низким, чем могут быть обусловлены проблемы безопасности, и в этом случае органы надзора подключаются к делу. Тем не менее, иногда контрафактная продукция может иметь такой же (или даже более высокий) уровень безопасности, как и оригинальная продукция. Тогда у надзорных органов отсутствуют основания к предписанию каких-либо мер, и продукция остается только в компетенции таможенных органов как нарушение прав интеллектуальной собственности. 12.3. Дополнительная информация Подробная информация о таможенных процедурах – на веб-сайте Европейской Комиссии. (http://ec.europa.eu/taxation_customs/customs/procedural_aspects/imports/free_circ ulation/index_en.htm). 173