Глава 43. Питер Холмс ТОРГОВЛЯ, КОНКУРЕНЦИЯ
advertisement
Глава 43. Питер Холмс ТОРГОВЛЯ, КОНКУРЕНЦИЯ И ВТО В настоящей главе рассматриваются вопросы торговли и конкуренции, которые являются предметами острых дискуссий в течение более 50 последних лет. Теоретические и эмпирические исследования показывают, что хотя необходимость в установлении определенных многосторонних правил в принципе очевидна, идут серьезные дискуссии о том, как наиболее эффективно использовать эти правила, какова должна быть институциональная диспозиция при любом усилии по созданию правил, и каким образом следует принуждать к надлежащему исполнению международных норм. Исходные предпосылки Тема «торговля и политика содействия конкуренции» была включена в повестку переговоров ВТО на Министерской конференции ВТО в Сингапуре в 1996 г. и было принято решение создать рабочую группу для координации работы по этому вопросу. Рабочая группа не является форумом для проведения переговоров, но ее работа повлияла на отношение членов ВТО к возможности проведения переговоров и ее отчеты предоставили ценную информацию о ходе дискуссии. 1 Проблемы торговли и конкуренции имеют большую историю. Еще Адам Смит в книге «Богатство наций» обвинил монопольную власть Компании Восточной Индии, которая, как было показано, нанесла ущерб как Индии, так и Великобритании. А.Смит пророчески обратил внимание на значение антиконкурентного поведения на международном уровне в секторе услуг и на символичную роль частных и государственных игроков на рынке.2 До Второй мировой войны международные картели имели огромный вес и после войны в 1947 г. Гаванская Хартия неудавшейся Международной Торговой Организации (ITO) включила в состав Статьи 46.1 требование о том, чтобы страны-члены предупреждали антиконкурентное поведение на международных рынках: Каждый Член обязан предпринимать соответствующие меры и сотрудничать с Организацией с целью предотвращения, со стороны частных или государственных коммерческих предприятий, практики деловых отношений и методов ведения бизнеса в области международной торговли, которые сдерживают конкуренцию, ограничивает доступ на рынки, или укрепляют контроль со стороны монополий, если эти методы ведения бизнеса имеют пагубные последствия на развитие производства или торговли и мешают достижению любых других целей, указанных в Статье 1.3 Гаванская Хартия не содержала всеобщего обязательства принять закон о содействии конкуренции. Если бы она содержала такие обязательства, то ITO в качестве организации должна была бы проводить расследования по любым жалобам, которые не были урегулированы путем проведения двусторонних консультаций, и выносить решения по соответствующим мерам воздействия. Гаванская Хартия предусматривала межправительственное сотрудничество и обеспечивала способы для урегулирования споров в секторе услуг. С тех пор дискуссии далеко ушли от Гаванской Хартии во многих аспектах, однако поразительно, что цели образца 1947 года выглядят довольно здравыми и сейчас (Mathis 2000): то есть предотвращать методы ведения бизнеса, сводящие к нулю выгоды от устранения международных торговых барьеров. До обсуждения вопроса о том, почему каждый мог бы возразить против любого соглашения, составленного в соответствии с принципами Гаванской Хартии, полезно дать краткий обзор некоторых причин, по которым антиконкурентные методы ведения бизнеса в пределах одного государства и политика в отношении этих методов могут оказать воздействие на мировую экономику. Эти причины превосходно описаны в отчете ВТО (1997с). Суть проблемы состоит в том, что антиконкурентное поведение может иметь международные последствия, но национальные органы по содействию конкуренции имеют в качестве целей своей политики только интересы своих собственных стран. Европейский Союз (ЕС) и США в своих решениях учитывают последствия действий, предпринимаемых в других странах, которые влияют на рынки их собственных стран, а не только действия, влияющие только на иностранные рынки. Какая-либо доминирующая фирма или картель может использовать свою рыночную власть на одном рынке для укрепления своих позиций на другом рынке – например, путем грабительских методов. В законах о содействии конкуренции не является чем-то необычным специально выносить за рамки этих законов сектора экономики, в которых иностранцы могут оказаться основными жертвами антиконкурентных методов. Ассоциации судовладельцев традиционно выносятся за рамки законов о содействии конкуренции, а многие страны явно или скрыто выносят за рамки этого закона и экспортные картели.4 Международные слияния породили проблемы, с которыми не были знакомы в 1947 г. Две фирмы могут объединиться на каком-либо рынке, где существует много конкурентов, но они могут также иметь дочерние предприятия на рынках, где новое объединенное предприятие может занять монопольное положение (см. Главу 44, написанную Саймоном Эвенеттом, в данной книге). Во всех этих случаях маловероятно, чтобы правительство в затронутой стране было бы в состоянии собрать доказательства, необходимые для преследования нарушителей закона, даже при наличии эффективных законов в данной стране. Возможности государственных органов по содействию конкуренции адекватно оценить все факторы в случаях транснациональных объединений фирм могут быть сильно ограничены, даже если нет проблемы с желанием этих органов сделать это. Рост числа случаев транснациональных объединений фирм и стратегических альянсов, когда органы власти вынуждены полагаться на информацию, которую дают им эти фирмы, очевидно ставит вопрос о необходимости усиления международного сотрудничества правительств в этой сфере. В целом, причины, по которым необходимо заключить в какой-либо форме международное соглашение о содействии конкуренции, можно разделить на три группы: борьба с международными монополиями, обеспокоенность возможностью доступа на рынки, и трансакционные издержки. Различия между борьбой с международными монополиями и обеспечением доступа на рынки не всегда очевидны, но они важны. В первые годы после организации Общего Европейского Рынка только Германия имела энергичную национальную политику по содействию конкуренции. Римская конвенция, учредившая Европейское Сообщество, создало некую форму надгосударственной политики содействия конкуренции, предоставив ЕС права прямого вмешательства и контроля за антиконкурентным поведением фирм, которое может пагубно повлиять на торговлю между странами-членами. Таким образом, эта конвенция направлена на решение проблемы, сформулированной в Гаванской Хартии, но она пошла дальше, чем эта хартия в том, что конвенция дала исполнительной власти право действовать, а не только писать отчеты и давать рекомендации. Однако, юрисдикция ЕС была строго ограничена только теми методами ведения бизнеса, которые влияют на международную торговлю между странами-членами ЕС. Европейское Сообщество не создало внутреннего режима конкуренции для своих членов. Движущей силой было обеспечение доступа на рынки и главной целью было устранение препятствий для торговли. Стремление обеспечить доступ на рынки привело к тому, что усилия были сосредоточены на интересах экспортеров, а не на интересах потребителей (хотя в рамках Европейского Союза это уже не так). Проблема борьбы с международными монополиями имеет несколько другой характер. Здесь основной аспект проблемы заключается в воздействии соглашений или действий доминирующих фирм на благосостояние потребителей, например, если фирмы устанавливают чрезмерно высокие цены на экспортную продукцию. Средства решения этих проблем скорее всего будут отличаться, поскольку международный эффект теперь происходит от неспособности одного государства действовать против антиконкурентного поведения, в том числе против слияний фирм и создания экспортных картелей. Третья причина необходимости заключения некоего соглашения состоит в том, что в условиях глобализации трансакционные издержки оставления каждой отдельной страны один на один с объединениями международных фирм ставятся невыносимыми как, например, в случаях Boeing-McDonnell Douglas и General Electric-Honeywell. В первом случае ЕС и США смогли избежать конфликта; во втором случае конфликта избежать не удалось. А во многих случаях, как отмечено выше, национальные или местные органы власти просто не имеют доступа к необходимой информации. Таким образом, у нас есть серьезные доводы в пользу необходимости заключения в какой-то форме международного соглашения о регулировании конкуренции в мировой экономике, и ВТО, по-видимому, является естественным органом для такого соглашения. В противоположность Гаванской Хартии, к настоящему времени никто не предлагает, чтобы ВТО играла активную роль в данном направлении. Скорее, споры идут о том, должны ли обязательства стран-членов ВТО включать содействие конкуренции на международном уровне. Учитывая очевидную необходимость решения этой проблемы, удивительно то, что существует серьезная оппозиция, выступающая против начала таких переговоров о торговле и содействии конкуренции. При ближайшем рассмотрении, оказывается, что скептики выдвигают доводы, на которые следует ответить, так как без этого невозможно будет заключить какое-либо соглашение. Для выявления доводов в пользу правил международной конкуренции в рамках ВТО полезно провести «тест на приоритетность вопроса» (Rollo и Winters 2000): • Действительно ли существуют на практике серьезные вопросы конкуренции через границу? • Если да, то адекватно ли эти вопросы решаются национальными и региональными (например, ЕС) режимами регулирования? • Если нет, то могли бы существующие или предусматриваемые в настоящее время соглашения о сотрудничестве вне рамок ВТО решить эти вопросы? • Если эти соглашения не в состоянии это сделать, то не является ли такое положение дел выражением политического предпочтения не заниматься решением вопросов содействия конкуренции на международном уровне? • Или здесь существует неуверенность в том, что проблема может быть решена путем заключения международного соглашения? • Если необходимо заключить соглашение для содействия международной конкуренции, то сможет ли какая-либо форма режима регулирования ВТО по этому вопросу обеспечить превышение выгод над издержками? • Если да, то в чем должен заключаться этот режим регулирования? Мы попробуем ответить на эти вопросы по очереди. Действительно ли существуют на практике серьезные вопросы конкуренции через границу? В 90-х годах Департамент юстиции США стал проявлять значительную активность в расследовании и наказании картелей в отраслях по производству витаминов, стали и кормов для животных. В процессе расследований вскрылись факты массовых нарушений. Картели по производству лимонной кислоты и лизина в конце 90- х годов охватывали мировые рынки в размере 2 млрд. долл. США. Эти обстоятельства побудили Департамент юстиции учредить Консультативный комитет по политике международной конкуренции (ICPAC), который проинформировал органы власти о том, что международные картели существовали в огромных масштабах (ICPAC 2000; см. также Главу 44, написанную Саймоном Эвенеттом, в данной книге). Таким образом, были собраны неопровержимые доказательства, что международные картели регулируются неадекватно. Могут ли существующие режимы регулирования решить эту проблему? Множество двусторонних соглашений между основными индустриально развитыми странами, такие как соглашение между ЕС и США, предусматривающее «взаимное признание законов и обычаев» и дающее возможность одной из сторон соглашения просить другую сторону предпринять соответствующие действия в рамках ее собственных законов. Отчет ICPAC и Janow (2000) показывают слабость такого подхода. Не предусмотрены обязательства обмениваться конфиденциальной информацией – фактически вообще не предусмотрены никакие обязательства вообще что-либо делать – кроме права одной стороны соглашения обратиться с просьбой к другой стороне. Сторона соглашения, к которой поступила такая просьба, может лишь действовать по тем аспектам, которые могут оказаться незаконными с точки зрения только ее собственного законодательства. США стремились заменить соглашение о сотрудничестве многосторонними соглашениями о юридической помощи, которые содержали бы намного более строгие обязательства, чем в соглашении между ЕС и США. Whish и Wood (1994) считают, что в случае слияний компаний, не смотря на существующее пересечение юрисдикции, издержки вполне выносимы, и, кроме того, различные цели разных регионов не так просто согласовывать с обязательными для всех процедурами. Janow (2000) пишет, что власти ЕС и США быстро согласовывают общие определения соответствующих рынков, когда они рассматривают одно и то же дело. Однако, многие конфликты не могут разрешиться, как в случае слияния General-Electric и Honeywell в 2001 г., когда ЕС заблокировал слияние, одобренное в США. Если существующие режимы регулирования не могут адекватно решать проблему, то могли бы ее решить предусматриваемые в настоящее время соглашения о сотрудничестве вне рамок ВТО? США в течение длительного времени поддерживали двусторонние соглашения в качестве способа решения проблемы. Чиновники США утверждают, что отсутствие международных правил может сделать любые правила ВТО неустойчивыми. Они признают потребность в более тесном сотрудничестве, но подчеркивают, что это должно быть на добровольной основе. Однако, не смотря на наличие соглашения о международной юридической поддержке между США и Канадой, Канада еще не изменила своего законодательства, чтобы позволить обмениваться с США конфиденциальной информацией. Закон США о принуждении к международному соблюдению антитрестовского регулирования дает основу для двустороннего сотрудничества, но до настоящего момента заключено только одно такое соглашение с Австралией. С развивающимися странами почти нет двусторонних соглашений по этому вопросу, и было бы немыслимым создать новую систему таких двусторонних соглашений. Мнение о том, что существующие соглашения о сотрудничестве адекватно решают эту проблему, менее чем убедительно. Если соглашения о сотрудничестве не в состоянии решить эту проблему, то не является ли такое положение дел выражением политического предпочтения не заниматься решением вопросов содействия конкуренции на международном уровне? Вероятно, существующая ситуация отражает фактические политические интересы и предпочтения. Промышленники ЕС решительно против всяких соглашений, по которым ЕС был бы обязан предоставлять конфиденциальную информацию властям США. Определенные представители бизнеса регулярно выражают опасения, что если информация, предоставляемая Европейской Комиссии, будет отсылаться в США, то это может привести к уголовным наказаниям бизнесменов и заключениям их в тюрьмы США. Недавно США предложили соглашение в рамках ОЭСР, которое предписывало бы бороться с картелями, которые уже незаконны по существующим законам, и которое не включало бы обязательство бороться со всеми экспортными картелями. Даже ЕС, стремящийся к более тесному сотрудничеству, испытывает некоторые проблемы с выполнением обязательства предотвращать антиконкурентное поведение своих фирм на экспортных рынках. Конечно, существуют правительства, которые на самом деле хотят, чтобы фирмы их стран были способны извлекать монопольно высокие прибыли. Само по себе мировое сообщество проявляло политическое молчание по вопросу о политике содействия международной конкуренции. Дискуссии в рамках ОЭСР показали, что эксперты по конкуренции не желают, чтобы сфера их бизнеса была захвачена государственными торговыми чиновниками. Дискуссия обычно концентрируется на вертикальных ограничениях; торговые чиновники иногда требуют, чтобы были разрешены монопольные системы торговли и чтобы параллельный импорт был запрещен, но против этого выступают чиновники органов врасти по содействию конкуренции, которые не учитывают аспект доступа на рынок (см. Вставку 43.1). Однако, как указывается ниже, акцент в дискуссии и в недавних предложениях о содействии конкуренции был перенесен с вопроса доступа на рынок на другие вопросы. Существует ли уверенность в том, что проблема может быть решена путем заключения международного соглашения? Даже при максимуме доброй воли, соблюдение международного соглашения в значительной степени имеет характер общественного блага. Любая страна, которая предлагает учитывать интересы других стран, без гарантии того, что эти другие страны будут также учитывать ее интерес, несет издержки. Но действительно ли дело обстоит таким образом, что каждая страна будет стремиться к соблюдению антитрестовского законодательства, если другие страны согласятся сделать то же самое? Как упоминалось выше, определенные круги выступают против более эффективного международного принуждения к соблюдению мер по содействию конкуренции. Тем не менее, почти все правительства считают желательным наличие конкурентных рынков. Существование различных мнений не означает, что согласие не возможно, но это помогает понять, почему такое соглашение пока не достигнуто. Можно ли разработать такой режим регулирования по этому вопросу в рамках ВТО, который бы обеспечил превышение выгод над издержками для всех членов? И если да, то в чем должен заключаться это режим? Из дискуссий ясно, что в ВТО пока даже не обсуждается идея о создании какого-либо международного агентства по анализу, а со временем, и по регулированию вопросов международной конкуренции. ЕС желал бы, чтобы все (или почти все) члены ВТО приняли свои собственные законы о содействии конкуренции и призывает к созданию более надежного режима для международного сотрудничества, а не к созданию всемирного эквивалента Администрации по конкуренции. В противоположность неудачной Международной Торговой Организации (ITO), Всемирная Торговая Организация имеет законодательные, но не имеет исполнительных полномочий. Подключение ВТО по сути означает подключение Органа ВТО по урегулированию споров (см. Главу 9, написанную Валентиной Делич, в данной книге). Вставка 43.1 ПОЧЕМУ ПОЛИТИКУ СОДЕЙСТВИЯ КОНКУРЕНЦИИ НЕ СЛЕДУЕТ РАССМАТРИВАТЬ СКВОЗЬ ПРИЗМУ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПА НА РЫНОК Процесс заключения сделок об уступках по доступу на рынки освящен веками и эти сделки являются высокоэффективными мерами для снижения пограничных барьеров на многосторонних торговых переговорах. Не удивительно, что когда появилась точка зрения о том, что неадекватное соблюдение законодательства о содействии конкуренции может подорвать ожидаемые выгоды торговых реформ по обеспечению доступа на рынок, то некоторые начали утверждать, что международные правила по содействию конкуренции необходимы для обеспечения доступа на рынки. Эта точка зрения – которая в течение некоторого времени имела существенный вес среди ведущих политиков США – возникла из-за разочарования со стороны экспортеров США в отношении неудачных попыток получить доступ на японский рынок. С середины 80-х годов многие эксперты по торговой политике США считали, что власти Японии благосклонно относятся к антиконкурентным методам ведения бизнеса со стороны японских фирм, в частности, путем вертикальной интеграции между производителями и дистрибьюторами. Росло число литературных источников по экономике на тему, являются ли японские рынки относительно более закрытыми, чем рынки других стран, или нет, но так и не удалось прийти к единому мнению (Evenett и Suslow 2000 дают обзор основной части этой дискуссии). В противоположность торговым реформам, при которых снижение пограничных торговых барьеров улучшает как доступ к внутренним рынкам, так и распределение ресурсов на этих рынках, существуют многочисленные примеры, в которых запрещение горизонтальных и вертикальных соглашений между фирмами могли бы улучшить доступ на рынок за счет снижения экономической эффективности. Например, какой-либо производитель может заключить долгосрочный эксклюзивный контракт с каким-либо поставщиком, который полностью исключает иностранных поставщиков из конкуренции. Производитель может отказаться от получения выгод от конкуренции между своими поставщиками для того, чтобы принуждать одного поставщика пойти на инвестиции, связанные с этим производителем (в виде покупки специальных машин или на издержек по поставке сырья и комплектующих данному производителю по специальным заказам). Без заключения какого-либо долгосрочного контракта поставщик будет не заинтересован взять на себя такие обязательства. Выгоды от таких специфических инвестиций для производителя не состоятся, если наложить запрет на заключение долгосрочных контрактов с поставщиками на основании необходимости защиты права иностранных поставщиков на доступ на рынок. Потенциально различные последствия определенных решений политики содействия конкуренции для доступа на рынок и экономической эффективности говорят о том, что политика содействия конкуренции не может быть ориентиром для политики обеспечения доступа на рынок – в противоположность большинству случаев переговоров о пограничных барьерах. Это объясняет мнение большинства государственных органов по содействию конкуренции о том, что любые многосторонние инициативы по содействию конкуренции следует оценивать только по критерию их влияния на экономическую эффективность, а не на доступ на рынок (Hoekman 1997). Могут существовать другие явные цели для содействия конкуренции (например, усиление прав и возможностей черного населения по законодательству Южной Африки), однако многие группы потребителей считают, что широкие положения о защите «публичных интересов», декларируемые в законах по содействию конкуренции, легко захватываются и искажаются в интересах производителей. Таким образом, национальные органы по соблюдению законов о содействии конкуренции не должны сосредотачивать свои усилия на обеспечении доступа на рынок. (Это не из-за того, что другие цели, такие как перераспределение, не важны, а из-за того, что политика содействия конкуренции вряд ли является наилучшим инструментом для их достижения). В течение 19972000 гг. в Рабочей Группе ВТО был достигнут консенсус о том, что национальные и международные меры по содействию конкуренции не должны оцениваться с точки зрения их воздействия на торговые потоки. Fox (1999) считает, что проблема содействия международной конкуренции должна быть разделена на несколько вопросов, так чтобы ВТО регулировало общие обязательства о том, что каждый член ВТО принял бы и исполнял свой закон о содействии конкуренции, обеспечивающий не ухудшение доступа на рынок, а остальные вопросы передать другим организациям. Многие эксперты считают, что существующие разногласия в подходах между странами настолько существенные (и между государственными чиновниками по торговле и чиновниками по содействию конкуренции), что любые значимые международные правила по содействию конкуренции будут брать на себя риск подталкивания к единому мнению в сфере, где мнения фактически разделены, и даже риск непосредственного подчинения вопросов доступа на рынок вопросам обеспечения эффективности рынка (Hoekman и Holmes 1999; Marsden 2000). Однако, с продолжением дискуссий в ВТО и ОЭСР появилась ясность о том, по каким вопросам достигнуто согласие, а по каким нет. Достигнут консенсус о том, что недискриминация и транспарентность являются ключевыми нормами, которые должен уважать каждый. Остается договориться о том, как реализовать эти принципы на практике. Не смотря на то, что в 1995 г. о ЕС можно было сказать, что он серьезно стремился к достижению сближения в ВТО как по существенным, так и по процедурным вопросам, цели ЕС в настоящее время намного более умеренны: уже немыслимо, чтобы ЕС предложил, чтобы каждый член ВТО принял единые правила содействия конкуренции, настолько специфичные, чтобы отменить любые существующие положения закона США. Развивающиеся страны Соглашение ВТО, которое бы обязывало членов принять какой-либо общий закон о содействии конкуренции, в первую очередь коснется развивающихся стран, у которых еще нет национального закона о содействии конкуренции, а также таких стран как Гонконг (Китай), которые считают, что их собственных торговых режимов вполне достаточно для гарантирования полностью конкурентных рынков.5 Как показано во Вставке 43.2, последний аргумент неубедителен. Зачем развивающимся странам международный закон о содействии конкуренции в рамках ВТО, если они в одностороннем порядке могли бы принять такие законы в своих странах? Подсчет стран, имеющих национальные законы о содействии конкуренции, показывает, что их количество с каждым годом растет. Принятие таких законов распространяется в странах Африки к югу от Сахары и растет осознание необходимости сильной политики содействия конкуренции для ускорения перехода к рыночной экономике в странах с преобладанием государственной собственности. Южная Африка была в авангарде сторонников использования политики содействия конкуренции как инструмента достижения экономических и социальных целей, чтобы сделать промышленность более конкурентоспособной на экспортных рынках и для деконцентрации власти. В развивающихся странах растет осознание опасности международных картелей и их антиконкурентных методов в торговле. Общество единства и взаимного доверия потребителей (CUTS) недавно исследовало интересный случай, в котором индийское дочернее предприятие компании Unilever было уличино в нарушении правил торговли в соседнем Бутане.6 В этих условиях власти Бутана могли предпринять эффективные меры, настояв на том, чтобы Unilever предоставил возможность второму дистрибьютору продавать товары этой компании. Хотя эмпирически не обнаружено сильной связи между уровнем конкуренции и экономическим ростом (Tybout 2000), необходимость технической помощи и добровольного принятия законов о содействии конкуренции не должно ставиться под сомнение. Существует интересный прецедент в отношении базовых услуг связи в Соглашении ВТО о торговле услугами (ГАТС), когда стороны в переговорах разработали справочное руководство, описывающее принципы регулирования и конкуренции, к которым страны-члены ВТО могут присоединяться постепенно по мере их созревания, но после подписания обязаны будут выполнять свои обязательства (см. Вставку 29.2, написанную Карстеном Финком, в данной книге). Подобный квазидобровольческий подход может использоваться и в сфере содействия конкуренции. Улучшение международного сотрудничества в сфере антитрестовского регулирования также сыграло бы положительную роль. На принципе «взаимного признания законов и обычаев разными странами» далеко не уедешь, однако реальные обязательства об обмене информацией, знаниями и опытом по раскрытию деятельности международных картелей в индустриально развитых странах, могли бы принести реальные выгоды, которые не сможет получить отдельная страна, принявшая национальный закон о содействии конкуренции. Одним из наиболее чувствительных вопросов в этой сфере является потенциальное нарушение прав на патенты. Соглашение ВТО о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) предоставляет странам-импортерам право контролировать случаи нарушения патентных прав путем закона о содействии конкуренции – слабо Вставка 43.2 СВОБОДНАЯ ТОРГОВЛЯ И ПОЛИТИКА СОДЕЙСТВИЯ КОНКУРЕНЦИИ Иногда утверждается, что если правительство не будет устанавливать барьеры в сферах торговли и инвестиций, то национальная политика содействия конкуренции окажется не в состоянии улучшить распределение ресурсов в какой-либо малой экономике. Более 30 лет назад Bhagwati (1968) продемонстрировал, что если бы какой-либо монопольный производитель в какой-либо малой открытой экономике был подвергнут свободной конкуренции из-за рубежа, то этому монополисту не удавалось бы устанавливать цены на свою продукцию выше мировых цен. Что еще более важно – монополисту придется увеличить выпуск продукции настолько, пока предельные издержки производства не сравняются с мировой ценой – то есть ситуация придет к состоянию, которая преобладает на любом конкурентном рынке. Таким образом, иностранная конкуренция может не только смягчить, но фактически устранить рыночную власть отдельных предприятий на национальном рынке. Если бы это теоретическое утверждение появилось бы на основе эмпирических исследований, то это поставило бы под вопрос обоснование национальных мер по содействию конкуренции. Например, не было бы никакой нужды опасаться того, что слияние какихто двух национальных фирм приведет к чрезмерной концентрации рыночной власти, поскольку любая попытка сделать это будет сведена на нет иностранными конкурентами, которые стремятся продавать ту же продукцию по мировой цене. Эмпирические исследования породили утверждение о том, что реформа торговли способствует снижению концентрации рыночной власти со стороны национальных фирм (Feenstra 1996; Tybout 2000). Однако, никем не было продемонстрировано, что устранение импортных тарифов способно устранить рыночную власть на внутреннем рынке. Даже если такие исследования появились, они относятся только к рынкам, на которых товары могут быть проданы на экспорт. Кто-то мог бы заявить, что открытые режимы прямых иностранных инвестиций могут внести конкурентное давление в секторах, производящих продукты и услуги, не продаваемые на экспорт, однако, опыт применения антитрестовского законодательства в ЕС и США показывает, что даже в странах с развитой конкуренцией некоторые рынки остаются уязвимыми для неконкурентных методов ведения бизнеса. Таким образом, эмпирические свидетельства говорят о том, что либерализация торговли не является совершенным заменителем активной политики содействия конкуренции, хотя либерализация торговли является важным и мощным инструментом создания предпосылок для содействия конкуренции. используемая норма, которая должна быть вновь подтверждена и усилена во всех соглашениях о содействии конкуренции. Позиции, занимаемые основными игроками В 90-х годах США утверждали, что закон Японии о содействии конкуренции действует против импорта продукции США. Однако, в 1996 г. США утратили интерес к этой теме и требование о том, чтобы вопрос о торговле и содействии конкуренции был поставлен в повестку переговоров в рамках ВТО после министерской конференции ВТО в Сингапуре, выдвигалось уже в основном от ЕС. ЕС потребовал внесения почти во все свои недавние льготные торговые соглашения со странами Центральной и Восточной Европы (CEECs) положений о содействии конкуренции, которые запрещают: «(i) все соглашения между предприятиями, решения ассоциаций предприятий и согласованные действия между предприятиями, которые ставят своей целью или имеют своим следствием предотвращение, ограничение или искажение конкуренции; и (ii) злоупотребление одним или большим числом предприятий своим доминирующим положением на территориях Сообщества или [стран-партнеров] в целом или в какой-либо существенной их части, если это может отразиться на торговле между двумя странамипартнерами».7 Соглашения устанавливают, что значения указанных терминов должно быть таким, какие используются в ЕС в Статьях 81 и 82 (раньше это были Статьи 85 и 86) договора о Европейском Сообществе. Полная формулировка этого и других подобных соглашений многими оценивалась как диктат со стороны ЕС и искусственное насаждение определенной формы политики содействия конкуренции в странах-партнерах. На сомом деле, формулировки в соглашениях формально дают странам-партнерам свободу достижения этих целей с помощью своими собственными средствами, но характер отношений между странами Центральной и Восточной Европы и Европейским Сообществом таков, что ЕС может выдвигать такие требования, в основном играя на желании стран-партнеров вступить в ЕС. Соглашение от 1999 г. между ЕС и Южной Африкой о свободной торговле содержит подобные положения, но не устанавливает подробные критерии и ориентиры проведения политики по содействию конкуренции.8 Соглашение между ЕС и Мексикой о свободной торговле (от 2000 г.) содержит такие же положения.9 Таким образом, ЕС создает сеть двусторонних соглашений, в том числе и с США – которые делают то же самое. Однако, ЕС утверждает, что неэффективно и нелогично иметь множество взаимопересекающихся и, возможно, непоследовательных соглашений. США утверждают, что такой подход неизбежен, учитывая различные интересы и возможности разных стран. Европейская Комиссия хотела бы получить некий обобщающий документ в рамках ВТО, содержащий положения, которые ЕС вставляет в свои торговые соглашения со странами-партнерами. Двусторонние соглашения вышеупомянутой формы реально выполнимы только в том случае, если страна-партнер уже имеет национальный закон о содействии конкуренции. ЕС нужно базовое соглашение о необходимости принятия всеми членами ВТО законов о содействии конкуренции, хотя это предложение допускает право членов ВТО не принимать участия в таком базовом соглашении (см. также Garcia Bercero и Amarasinha 2001). Мы предлагаем ввести в ВТО положения, которые требуют от членов ВТО принять определенные минимальные стандарты и базовые принципы, относящиеся к их национальным законам и регулирующим документам о содействии конкуренции, и соблюдать определенные требования международного сотрудничества между государственными органами по содействию конкуренции стран-членов. Проведение национальной политики содействия конкуренции и создание государственного органа по содействию конкуренции с достаточными полномочиями по принуждению к надлежащему исполнению законов в этой сфере должно составлять основу, при отсутствии которой какая-либо страна окажется не в состоянии решать проблему антиконкурентного поведения национальных или международных предприятий. Таким образом, наши намерения схожи с теми, которые мы преследовали в соглашении ТРИПС, а именно – установление определенного числа базовых принципов для их включения в национальное законодательство стран-членов (Mogens 2001). Таким образом, ЕС в некоторой степени требует от соглашения ВТО несколько большего, чем это требовала Гаванская Хартия, но при этом ЕС настаивает, что его требования являются умеренными: Более конкретно, мы считаем, что переговоры в рамках ВТО должны сконцентрироваться на трех ключевых вопросах: 1) соблюдение основных принципов в национальных законах и мерах по содействию конкуренции; 2) сотрудничество между государственными органами по содействию конкуренции стран-членов, в том числе как по специфическим, так и по общим вопросам сотрудничества и обмена информацией; и 3) техническая помощь и развитие внутренних возможностей для усиления органов по содействию конкуренции в развивающихся странах. Однако, в сообщении от 29 июня 2001 г. ЕС говорит о том, что «Отдельные развивающиеся страны могут … пожелать отложить вынесение своего решения о плюсах и минусах такого соглашения. В этой связи, следовало бы рассмотреть возможность для развивающихся стран по завершении переговоров принять решение о присоединении к соглашению о содействии конкуренции».10 Европейская Комиссия твердо стоит на том, что принятие общих базовых принципов, в том числе принципов недискриминации и транспарентности, не должно противоречить другим целям развития. Однако, комиссия также считает, что если страны действительно желают вынести какие-то сектора за рамки правил конкуренции или за рамки действия принципа предоставления иностранцам режима национального законодательства, то им должно быть позволено это делать, только при условии, что такие исключения должны быть транспарентными и, следовательно, предсказуемыми для экономических субъектов – модель, похожая на некоторые элементы соглашения ГАТС, упомянутые выше. ЕС делает сильный упор на выгоды от создания какой-либо общей для всех стран-членов ВТО структуры для сотрудничества, которая опиралась бы на определенное соглашение об общих принципах. Однако, ЕС подчеркивает, что обязательство участвовать в сотрудничестве в этой сфере должно быть «добровольным» в том смысле, что обязательство будет касаться рассмотрения просьб и обращений, а не выносить судебные решения по ним, хотя должно быть обязательство давать разъяснения о причинах возможного отклонения определенных просьб и обращений. Это обходит проблему обременительных процедурных обязательств, но оставляет открытым вопрос о том, что ЕС также может отклонять просьбы развивающихся стран о помощи, даже если ЕС говорит, что его целями являются «реагировать на наболевшие вопросы развивающихся стран о важности оказания помощи со стороны государственных органов зарубежных стран по содействию конкуренции в тех случаях, когда фирмы этих стран уличены в антиконкурентном поведении, оказывающем влияние на рынки развивающихся стран».11 Одно из решений состоит в том, что обязательство по сотрудничеству может быть асимметричным. Здесь мы также можем увидеть возможную параллель с соглашением ГАТС, когда страны могут отклонять просьбы об открытии каких-либо секторов, но обязаны это делать на основе принципа наиболее благоприятствуемой нации (НБ). Однако, администрация Клинтона в США выступала за более активное сотрудничество на двусторонней и добровольной основе за пределами ВТО. Отчет ICPAC за апрель 2000 подчеркнул глобальный характер антиконкурентного поведения фирм и показал слабости существующего государственного регулирования с этой сфере, однако твердо выступил против рассмотрения этого вопроса в рамках ВТО: В этой связи, большинство членов Консультативного комитета считает, что ВТО не подходит в качестве форума для контроля за поведением частных предприятий. Учитывая возможные риски и отсутствие международного консенсуса по вопросу о содержании или приемлемости правил или методов урегулирования споров в этой сфере, настоящий Консультативный комитет считает, что ВТО в рамках своих полномочий не должен разрабатывать новые правила о содействии конкуренции.12 Большинство экономистов, не испытывающих склонности к гармонизации законодательства в этой сфере, инстинктивно испытывают симпатию к такой позиции. Тем не менее, эта позиция содержит противоречие: отчет ICPAC показывает, что добровольный подход не позволяет достичь желаемого результата. Позиция США получила свое развитие при президенте Буше. В середине 2001 г. глава Торгового представительства США Robert Zoelick сказал: В сфере политики содействия конкуренции государственные органы США по торговле и антитрестовскому регулированию осознают значение вопроса. Таким образом, мы стремимся более четко понять, какие цели преследует ЕС, и проводим консультации с ЕС о том, каким образом ЕС может учесть озабоченность США и других стран.13 Однако, сомнения остаются: Нам не понятно, однако, каким образом оценивать выполнение обязательств о содействии конкуренции, базирующихся на основных принципах; например, вопросы о том, как лучше урегулировать споры или могут ли быть приемлемыми другие формы надзора за исполнением обязательств, такие как оценка экспертов из стран-членов.14 На эти вопросы ЕС отвечает, что предметом рассмотрения Органа ВТО по урегулированию споров должен быть только вопрос о соответствии законов договорным базовым принципам, а не рассмотрение самих исков и методов принуждения к надлежащему исполнению этих законов, и ЕС поддерживает метод оценки исполнения обязательств экспертами из стран-членов. ЕС есть что предложить США: более тесное сотрудничество в сфере соблюдения антитрестовского законодательства. ЕС мог бы подготовиться для обмена конфиденциальной информацией с США, хотя сначала нужно определить: является ли это приоритетным вопросом для более тесного сотрудничества в этой сфере, или нет. Мнения развивающихся стран по этим вопросам разделились. Южная Африка и некоторые страны Латинской Америки благосклонно относятся к такой постановке, но считают, что, признавая международный аспект политики содействия конкуренции и поддерживая работу UNCTAD в этом направлении, необходимо сначала решить базовые системные вопросы ВТО до включения новых вопросов в перечень повестки переговоров. Однако, существует и противоположная точка зрения Индии.15 Тем временем, в октябре 2001 г. ОЭСР провела свой первый Форум по вопросам глобальной конкуренции в соответствии с рекомендациями ICPAC. На форуме присутствовали представители из 30 стран-членов ОЭСР и 26 представителей других правительств (в том числе от Индии), а также представители различных деловых кругов и групп потребителей. Основной целью этого форума было установить диалог и обмен опытом о наилучших способах и режимах сотрудничества; не рассматривались вопросы, непосредственно относящиеся к торговле.16 Заключение Дохинская министерская декларация ВТО предусматривает проведение переговоров о содействии конкуренции, которые должны начаться на Пятой министерской конференции ВТО в 2003 г., при условии если будет достигнут консенсус по модальностям переговоров. В настоящее время ЕС вместе с растущим числом других стран становится более гибким и ЕС отошел от первоначальной позиции о приоритетности обеспечения доступа на рынки. ЕС уже готов обсуждать возможности не участия или постепенного ввода в действие соглашений для развивающихся стран, у которых пока отсутствует склонность или внутренние возможности принять национальные законы по содействию конкуренции. Однако, ЕС должен серьезно рассмотреть возможность двигаться дальше своего собственного предложения по экспортным картелям. И ЕС, вероятно, должен будет пойти на уступки по другим темам переговоров – например, по антидемпинговым мерам, которые в этом контексте должны рассматриваться в качестве мер, противоречащих конкуренции.17 Вероятно, существует возможность прийти к соглашению, в котором будут заинтересованы развивающиеся страны, по которому эти страны согласятся принять законы о содействии конкуренции при условии, если они получат существенные дополнительные права, прежде всего по вопросам сотрудничества и помощи. Это будет, скорее всего, предусматривать консультации, дискуссии и обмен информацией, чем попытки решить действительно чувствительные вопросы, такие как выработка международной точки зрения на слияния и объединения предприятий. Вряд ли страны пожелают передать свои права на вынесение своих судебных решений по урегулированию споров, однако существуют вопросы, которые лучше могут решаться даже на международном уровне – например, договориться о способах определения границ соответствующих рынков. Основной вызов для развивающихся стран заключается в обеспечении того, чтобы переговоры укрепили нормы конкуренции на мировых рынках и чтобы делались шаги в направлении удовлетворения их нужд и запросов и признания ограниченности внутренних возможностей развивающихся стран. Примечания Я благодарен своим друзьям и коллегам во Всемирном Банке, секретариате ВТО и в Европейской Комиссии за их пожелания и помощь при подготовке настоящей главы. Настоящая глава в значительной степени опирается на более ранние результаты сотрудничества с Bernard Hoekman и сильно выиграла после его редактирования. 1 О плюсах и минусах см. отчет Генерального Совета Рабочей Группы ВТО за 2001 г. по вопросу о взаимосвязи между торговлей и политикой содействия конкуренции (WT/WGTCP/5, October 8, 2001). 2 См. А.Smith (1976 г. изд.), том 2, глава 7, часть 2, стр.87-103. 3 Доступно в интернете на сайте <http://www.globefield.com/havana.htm#CHAPTERV>. 4 Некоторые эксперты США считают, что отмена нормативного документа США WebbPomerene, разрешающего создание экспортных картелей, не будет иметь никаких последствий, поскольку любые негативные последствия, затрагивающие только иностранцев, являются легальными в США во всех случаях – и, разумеется, и в других странах. 5 Эту позицию занимало правительство Гонконга, но она была оспорена Советом Потребителей Гонконга. 6 См. <http://cuts-india.org/7-update.htm>. Сайт в интернете CUTS, <http:/www.cuts.org>, содержит обширный материал по мерам содействия конкуренции в развивающихся странах. 7 Соглашение о сотрудничестве lex/en/lif/dat/1993/en_293A1231_18.html>. между ЕС и Польшей, <http:/158.169.50.70/eur- 8 Доступно в интернете на сайте <http://europa.eu.int/comm/trade/bilateral/saf.htm>. 9 Доступно в интернете на сайте <http://europa.eu.int/comm/trade/bilateral/mexico/fta.htm>; см. Статью 39 Приложения XV. 10 “Draft Communication from the EC and its Member States: A WTO Competition Agreement and Development,”, June 29, 2001. 11 Там же. 12 Доступно в интернете на сайте <http://www.usis.it/file2000_02/alia/a002280a.htm>. 13 В отчете от 17 июля 2001 г. после встречи с Pascal Lamy; см. <http://usinfo.state.gov/topical/econ/wto/pp0717a.htm>. 14 Там же. 15 См. “Let’s Be Proactive on Multilateral Competition Policy,” доступно в интернете на сайте <http://www.cuts-india.org/>, “Viewpoint.” 16 См. <http://www.oecd.org/daf/clp/global_forum.htm>. 17 Полное обсуждение того, почему антидемпинговые меры и меры содействия конкуренции различаются между собой, см. Lawrence (1998).