налогово- бюджетная политика и экономический рост

НАЛОГОВОБЮДЖЕТНАЯ
ПОЛИТИКА И
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ
РОСТ
Уроки для Восточной
Европы и Центральной
Азии
Под редакцией
Шерил Грей
Трейси Лейн
Аристомене Варудакиса
ВСЕМИРНЫЙ БАНК
©2007 The International Bank for Reconstruction and Development / The World
Bank
1818 H Street NW
Washington DC 20433
Telephone: 202-473-1000
Internet: www.worldbank.org
E-mail: feedback@worldbank.org
Все права защищены
1 2 3 4 5 10 09 08 07 06
Настоящее
издание
является
результатом
работы
сотрудников
Международного банка реконструкции и развития/Всемирного банка.
Заключения, интерпретации и выводы, выраженные в настоящем докладе, не
обязательно представляют взгляды Исполнительных директоров Всемирного
банка или правительств входящих в него стран.
Всемирный банк не гарантирует точности данных, включенных в настоящее
издание. Границы, цвета, наименования и иная информация, представленная
на какой-либо из карт в данном издании, не предполагает какого-либо мнения
со стороны Всемирного банка относительно правового статуса какой-либо
территории или одобрения или принятия этих границ.
Права и разрешения
Материал, помещенный в данном издании, охраняется авторским правом.
Копирование и/или передача частей или всего доклада без разрешения может
являться нарушением действующего законодательства. Международный банк
реконструкции и развития/Всемирный банк поощряет распространение этой
работы и обычно быстро дает разрешение на воспроизведение частей
настоящего издания.
Для получения разрешения на копирование или перепечатывание частей
настоящего издания необходимо направить запрос с предоставлением полной
информации в Copyright Clearance Center Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers,
MA 01923, USA; telephone: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet:
www.copyright.com.
Все остальные запросы на получение прав, лицензий, включая производных
издательских прав, необходимо направлять в офис издателя по адресу The
World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: pubrights@worldbank.org.
ISBN: 0-8213-7181-9
ISBN-13: 978-0-8213-7181-7
e-ISBN: 0-8213-7182-7
DOI:/10.1596/978-0-8213-7181-7
Подана заявка на включение в Каталог публикаций Библиотеки Конгресса.
Содержание
Выражение признательности........................................................... xvii
Aвторы и лица, которые внесли свой вклад в это исследование
................................................................................................................ xix
Сокращения .......................................................................................... xxi
Предисловие ...................................................................................... xxiii
1. Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор ...................................... 1
Влияет ли размер государственного сектора и дефицит бюджета на
темпы экономического роста?.......................................................................... 4
Как государство может повысить эффективность государственных
расходов? ........................................................................................................... 9
Как государство может уменьшить диспропорции в налоговой системе? 18
Выводы ............................................................................................................. 23
Примечания...................................................................................................... 24
ЧАСТЬ 1. Государственные финансы и экономический рост:
тенденции и взаимосвязи .............................................................. 25
2. Системы государственных финансов в странах переходного
периода .................................................................................................. 27
Налогово-бюджетная стабилизация и динамика долга .............................. 29
Модели фискальной стабилизации и государственных расходов............. 38
Размер государственного сектора................................................................. 42
Состав расходов сектора государственного управления ........................... 46
Структура доходов в ЕЦА ............................................................................... 51
Выводы ............................................................................................................. 64
Приложение 2A. Показатели сбора налогов: регрессионная модель ....... 66
Примечания...................................................................................................... 72
3. Имеют ли значение финансовые системы для экономического
роста? ..................................................................................................... 75
Успех налогово-бюджетной консолидации ................................................... 78
Дефицит бюджета............................................................................................ 82
v
vi
Содержание
Размер правительства ....................................................................................88
Состав расходов и структура налогов ...........................................................94
Создание фискального пространства............................................................99
Выводы............................................................................................................109
Приложение 3A. Детерминанты роста в экономике переходного периода,
1992–2004 годы; эконометрические данные...............................................111
Приложение 3B. Состав государственных расходов, структура налогов и
экономический рост в странах ЕЦА, 1995–2004 годы: эконометрические
данные.............................................................................................................114
Приложение 3C Расчет устойчивого первичного сальдо бюджета в
странах ЕЦА – примечание относительно методологии ...........................118
Примечания ....................................................................................................120
ЧАСТЬ 2. Некоторые вопросы в области государственных
расходов ..........................................................................................125
4. Инфраструктура .............................................................................. 127
Инфраструктура и темпы экономического роста........................................129
Наследие переходного периода и показатели последних лет .................133
Финансовая устойчивость: скрытые издержки и приоритеты структурных
реформ............................................................................................................138
К лучшему управлению государственными инвестициями в
инфраструктуру ..............................................................................................159
Установление партнерства с частным сектором........................................162
Выводы............................................................................................................167
Примечания ....................................................................................................169
5. Образование .................................................................................... 175
Образование и экономический рост ............................................................176
Расходы на государственное образование и результаты в области
образования....................................................................................................185
Повышение эффективности расходов на образование ............................189
Внутриотраслевое ассигнование государственных расходов ..................200
Роль частных расходов .................................................................................204
Управление .....................................................................................................206
Заключение.....................................................................................................210
Примечания ....................................................................................................211
6. Здравоохранение............................................................................ 213
Результаты деятельности по охране здоровья и экономический рост....214
Модели финансирования здравоохранения ...............................................216
Модели расходования средств на здравоохранение ................................222
Расходы на здравоохранение и результаты деятельности по охране
здоровья..........................................................................................................229
Реформы мер политики, направленных на повышение эффективности и
улучшение управления..................................................................................235
Выводы............................................................................................................253
Примечания ....................................................................................................254
7. Пенсии............................................................................................... 259
Содержание
Особенности пенсионных систем в странах ЕЦА ...................................... 260
Налогово-бюджетные последствия ............................................................. 264
Социальные последствия и последствия для уровня бедности.............. 273
Варианты реформ ......................................................................................... 276
Две стратегии реформ .................................................................................. 287
Выводы ........................................................................................................... 296
Примечания.................................................................................................... 297
ЧАСТЬ 3. Некоторые вопросы налогообложения .................. 299
8. Реформы по введению единой ставки налога на доходы ... 301
Единый налог с дохода ................................................................................. 302
Единая ставка налога на доходы в странах ЕЦА....................................... 304
Воздействие реформы введения единой ставки налога на налоговые
поступления.................................................................................................... 308
Изменения в структуре налогов ................................................................... 314
Простота и соблюдение налогового законодательства ............................ 315
Выводы ........................................................................................................... 323
Приложение 8A. Межстрановой анализ проведения реформ по введению
единой ставки налога на доходы ................................................................. 326
Примечания.................................................................................................... 333
9. Налогообложение труда ................................................................ 337
Налоги на труд в странах ЕЦА ..................................................................... 338
Взимание налога на рабочую силу, занятость и экономический рост:
теория и факты .............................................................................................. 349
Варианты мер политики................................................................................ 359
Приложение 9A. Налог на труд в странах ЕЦА, 2006 год ......................... 366
Приложение 9B. Результаты регрессионного анализа ............................. 367
Примечания.................................................................................................... 371
Библиография..................................................................................... 377
ВСТАВКИ
Вставка 1.1 Основа для анализа ................................................................... 3
Вставка 2.1 Источники и опубликование данных....................................... 33
Вставка 3.1 Дефицит бюджета, частные сбережения и экономический
рост ..................................................................................................... 86
Вставка 3.2 Размер правительства и экономический рост: эмпирический
анализ на сегодняшний день ........................................................... 91
Вставка 3.3 Почему надлежащее управление может смягчить
отрицательное воздействие большого размера правительства?
Некоторые простые методы анализа ............................................. 93
Вставка 3.4 Состав государственных расходов, структура налогов и
экономический рост: эмпирический анализ на сегодняшний день96
Вставка 4.1 Экономическое воздействие инфраструктуры в странах ЕЦА131
Вставка 4.2 Оценка экономического и налогового бремени вследствие
неудовлетворительного управления инфраструктурой.............. 140
vii
viii
Содержание
Вставка 4.3 Армения – долгий путь к достижению успеха в
реформировании электроэнергетического сектора.....................143
Вставка 4.4 Обеспечение мер социальной защиты для реформы
ценообразования в инфраструктуре .............................................149
Вставка 4.5 Опыт стран ЕЦА в области дорожных фондов....................163
Вставка 5.1 Польша: Первое десятилетие подушного финансирования в
образовании .....................................................................................195
Вставка 5.2 Чили и приватизация ..............................................................206
Вставка 5.3 Новое начало для приема в университеты в Грузии ..........208
Вставка 6.1 Албания: Социальное медицинское страхование...............220
Вставка 6.2 Грузия: высокие наличные расходы пациентов ..................227
Вставка 6.3 Внедрение системы оплаты на базе объединения больных в
группы на основе типологии заболеваний....................................240
Вставка 6.4 Чилия и Корея: улучшение управления................................245
Вставка 8.1 Вопросы эффективности и справедливости при введении
единой ставки налога на доходы ...................................................303
Вставка 8.2 Воздействие реформ по распределению налогов и
социальных выплат, проведенных в Словацкой Республике ....309
Вставка 8.3 Российская реформа по введению единой ставки налога .310
Вставка 8.4 Закрытие налоговых лазеек при уплате налога на доходы
физических и юридических лиц при проведении налоговой
реформы в Словацкой Республике ...............................................313
Вставка 9.1 Налоги на труд: общие понятия и определения ..................339
Вставка 9.2 Чили: реформа системы социального обеспечения и охват
налогом на фонд заработной платы .............................................355
Вставка 9.3 Проблемы оценки налоговой нагрузки и занятости ............358
Вставка 9.4 Сокращение налоговой нагрузки в странах ЕЦА.................364
РИСУНКИ
Рисунок 1.1 Первичное сальдо бюджета сектора государственного
управления, 1996–2005 годы .............................................................6
Рисунок 1.2 Совокупные расходы сектора государственного управления
в странах ЕЦА, 1995 и 2005 годы ......................................................6
Рисунок 1.3 Функциональная структура расходов сектора
государственного управления, 2004 год ...........................................7
Рисунок 1.4 Общая сумма скрытых издержек в энергетическом секторе,
2000–2005 годы..................................................................................12
Рисунок 1.5 Условно начисленный балл обучения и ВВП на душу
населения, 2000 год ..........................................................................13
Рисунок 1.6 Общая сумма расходов и расходы на душу населения в
здравоохранении, 2000 год ..............................................................15
Рисунок 1.7 Изменение сбора подоходного налога с физических лиц и
налога на доходы юридических лиц после введения единой
ставки налога .....................................................................................20
Рисунок 1.8 Налоговая нагрузка на фонд заработной платы: ЕЦА по
сравнению с отдельными странами, выбранными для
сопоставления, 2006 год...................................................................22
Содержание
Рисунок 2.1 Показатели роста в регионе ЕЦА, 1990–2005 годы.............. 28
Рисунок 2.2 Сальдо бюджета, общие доходы, общие расходы и
первичные расходы в ЕЦА, 1996–2005 годы ................................. 32
Рисунок 2.3 Валовая сумма государственного долга как доля ВВП и
налоговые поступления, 2005 год ................................................... 34
Рисунок 2.4 Первичное сальдо бюджета, 2005 год ................................... 35
Рисунок 2.5 Государственный долг, обслуживание долга и средний срок
погашения государственного долга в отдельных странах с
нарождающейся рыночной экономикой, 2006 ............................... 37
Рисунок 2.6 Сокращение первичных расходов и изначальный дисбаланс
бюджета.............................................................................................. 43
Рисунок 2.7 Первичные расходы, ЕЦА и другие регионы со средним
уровнем доходов, 1994–2005........................................................... 44
Рисунок 2.8 Общие государственные расходы по странам ЕЦА, 1995 и
2005 годы ........................................................................................... 44
Рисунок 2.9 Первичные государственные расходы и доходы на душу
населения в различных регионах, средние показатели за 2000–
2004 годы ........................................................................................... 45
Рисунок 2.10 Экономический состав первичных расходов в субрегионах
ЕЦА, 2004 год .................................................................................... 46
Рисунок 2.11 Функциональный состав первичных расходов в субрегионах
ЕЦА, 2004 год .................................................................................... 47
Рисунок 2.12 Процент населения в возрасте 65 лет и старше, 2000 и 2005
годы (оценочные данные) ................................................................ 48
Рисунок 2.13 Тенденции изменения фонда заработной платы в
государственном секторе в ЕЦА, 2000–2005 годы........................ 48
Рисунок 2.14 Тенденции в капитальных расходах в ЕЦА, 2000–2005 годы49
Рисунок 2.15 Фонд заработной платы в государственном секторе в
странах ЕЦА, 2004 год...................................................................... 50
Рисунок 2.16 Государственные расходы на образование в странах ЕЦА,
1995 и 2004 годы ............................................................................... 52
Рисунок 2.17 Государственные расходы на здравоохранение в странах
ЕЦА, 2004 год .................................................................................... 53
Рисунок 2.18 Общие доходы сектора государственного управления, 1994–
1999 и 2000–2004 годы..................................................................... 53
Рисунок 2.19 Региональные различия в доходах, 2005 год........................ 54
Рисунок 2.20 Корреляция доходов с доходом на душу населения, средние
показатели за 1995–2004 годы ........................................................ 55
Рисунок 2.21 Состав налоговых поступлений, 1995–2004 годы................. 56
Рисунок 2.22 Тенденции показателей мер по сбору налогов в Турции..... 59
Рисунок 2.23 Тенденции показателей мер по сбору налогов в Словацкой
Республике......................................................................................... 60
Рисунок 2.24 Продуктивность поступлений НДС, 2004 год......................... 61
Рисунок 2.25 Продуктивность поступлений налога на доходы
предприятий, 2004 год...................................................................... 61
Рисунок 2.26 Показатель мер по сбору налогов в зависимости от бюджета
сектора государственного управления, 2004 год .......................... 63
ix
x
Содержание
Рисунок 2.27 Показатель мер по сбору налогов в зависимости от уровня
долга, 2004 год...................................................................................63
Рисунок 3.1 Рост ВВП до, во время и после фискальной стабилизации в
ЕЦА, 1996-2004 годы........................................................................82
Рисунок 3.2 Сальдо бюджета и экономический рост в странах ЕЦА,
1989-2005 годы ..................................................................................84
Рисунок 3.3 Восприятие неопределенности управляющими и сальдо
бюджета в ЕЦА, 2005 год..................................................................85
Рисунок 3.4 Сальдо бюджета и экономический рост в странах ЕЦА, 19922004 годы............................................................................................87
Рисунок 3.5 Государственные расходы и сальдо бюджета в странах ЕЦА,
2002–2005 годы..................................................................................89
Рисунок 3.6 Экономический рост и размер государственного сектора в
соответствии с относительной эффективностью правительства в
странах ЕЦА, 1992–2004 годы .........................................................95
Рисунок 3.7 Расходы, потенциально содействующие экономическому
росту, и фискальное пространство в странах ЕЦА......................102
Рисунок 3.8 Распределение «продуктивных» в сравнении с
«непродуктивными» расходами в странах ЕЦА, средние
показатели, 2002-2004 годы ...........................................................103
Рисунок 3.9 Показатели в области охраны здоровья в сравнении с
государственными расходами на душу населения, средние, 19952004 годы..........................................................................................106
Рисунок 3.10 Результаты в области образования в сравнении с
государственными расходами на душу населения школьного
возраста, средние, 1995-2004 годы...............................................107
Рисунок 3.11 Недостаточная эффективность здравоохранения и
образования и качество управления.............................................108
Рисунок 4.1 Надежность инфраструктуры и услуг в области энергетики в
ЕЦА в начале 2000 годов................................................................136
Рисунок 4.2 Общие скрытые издержки в энергетическом секторе, 2000–
2005 годы..........................................................................................142
Рисунок 4.3 Водоснабжение без получения прибыли в странах ЕЦА, (%)
2002 год ............................................................................................146
Рисунок 5.1 Чистые показатели количества учащихся, зачисленных в
средние учебные заведения, и ВВП на душу населения, 2000 год181
Рисунок 5.2 Показатели количества учащихся, зачисленных в высшие
учебные заведения, и ВВП на душу населения, 2000 год ..........182
Рисунок 5.3 Среднее количество лет обучения и ВВП на душу
населения, 2000 год .......................................................................182
Рисунок 5.4 Корреляция между вмененным баллом обучения и ВВП на
душу населения, 2000 год ..............................................................184
Рисунок 5.5 Корреляция между чистым показателем количества
учащихся, зачисленных в средние учебные заведения, и
объемом государственных расходов на образование как процент
ВВП, 2000 год...................................................................................186
Рисунок 5.6 Корреляция между чистым показателем количества
студентов, зачисленных в высшие учебные заведения, и
Содержание
объемом государственных расходов на образование как процент
ВВП, 2000 год ................................................................................. 187
Рисунок 5.7 Корреляция между вмененным баллом обучения и объемом
государственных расходов на образование как процент ВВП,
2000 год ............................................................................................ 188
Рисунок 5.8 Рубеж эффективности баллов обучения, выборка
развивающихся стран и стран переходного периода ................. 190
Рисунок 5.9 Рубеж эффективности баллов обучения, выборка
развивающихся стран, стран переходного периода и развитых
стран ................................................................................................. 190
Рисунок 6.1 Процент общего объема государственных расходов на
здравоохранение, финансируемых из налогов и социального
медицинского страхования ............................................................ 217
Рисунок 6.2 Корреляция между ВВП на душу населения и общим
объемом расходов на здравоохранение на душу населения, 2004
год или последний год, за который имеются данные ................. 222
Рисунок 6.3 Частные выплаты пациентов как процент общих расходов на
здравоохранение............................................................................. 226
Рисунок 6.4 Младенческая смертность и государственные расходы на
здравоохранение в 2004 году ....................................................... 233
Рисунок 6.5 Показатель качества здравоохранения и государственные
расходы на здравоохранение, Страны ЕЦА и страныкомпараторы, 2003 год или последний год, за который имеются
данные.............................................................................................. 236
Рисунок 6.6 Баллы эффективности вводимых ресурсов для
продолжительности жизни при рождении .................................... 237
Рисунок 6.7 Баллы эффективности вводимых ресурсов для вакцинации
АКДС ................................................................................................. 237
Рисунок 6.8 Количество больниц на 100000 жителей, 1990 и 2004 годы
(или за последний год, за который имеются данные)................. 248
Рисунок 6.9 Количество коек скорой медицинской помощи на 100.000
жителей, 1990 и 2004 годы (или за последний год, за который
имеются данные)............................................................................. 248
Рисунок 7.1 Расходы на выплату пенсий в странах ЕЦА и странахкомпараторах, 2004 год или последний год, за который имеются
данные.............................................................................................. 260
Рисунок 7.2 Население пожилого возраста в странах ЕЦА и странахкомпараторах, 2004 год или последний год, за который имеются
данные.............................................................................................. 261
Рисунок 7.3 Зрелость пенсионных систем................................................ 262
Рисунок 7.4 Показатели охвата пожилого населения и населения
трудоспособного возраста ............................................................. 263
Рисунок 7.5 Ставки взносов в пенсионную систему в странах ЕЦА и
странах-компараторах .................................................................... 264
Рисунок 7.6 Уровень пенсионных пособий в Грузии в будущем ............ 267
Рисунок 7.7 Финансовый баланс пенсионной системы Грузии в будущем267
Рисунок 7.8 Уровень пенсионных пособий в Албании в городе и в
сельской местности в будущем ..................................................... 269
xi
xii
Содержание
Рисунок 7.9 Финансовый баланс пенсионной системы Албании в
будущем............................................................................................269
Рисунок 7.10 Финансовый баланс пенсионной системы Турции в будущем270
Рисунок 7.11 Финансовый баланс пенсионной системы Словацкой
Республики в будущем....................................................................271
Рисунок 7.12 Финансовый баланс пенсионной системы Румынии в
будущем............................................................................................272
Рисунок 7.13 Румыния: уровень пенсионных пособий в будущем ...........273
Рисунок 7.14 Сокращение численности пожилых людей, получающих
пенсии в Албании, в будущем........................................................275
Рисунок 7.15 Пенсионный возраст в странах ЕЦА и странах-компараторах277
Рисунок 7.16 Охват плательщиков взносов в пенсионную систему в
странах ЕЦА по сравнению со средними показателями в других
странах мира ....................................................................................284
Рисунок 8.1 Реформы по внедрению единой ставки налога в Европе и на
Кавказе..............................................................................................305
Рисунок 8.2 Изменения в собираемости доходов от подоходного налога и
налога на доходы юридических лиц..............................................311
Рисунок 8.3 Налоговые поступления в Украине, 2000–2005 годы .........314
Рисунок 8.4 Изменения в структуре налогообложения в Украине и
Словацкой Республике ...................................................................316
Рисунок 8.5 Эластичность поступлений от подоходного налога и налога
на доходы юридических лиц, 2002–2005 годы.............................319
Рисунок 8.6 Эластичность поступлений от подоходного налога по
зарплате в Украине .........................................................................320
Рисунок 8.7 Эластичность поступлений от налога на доходы
юридических лиц по ВВП в Украине, 2002–2005 годы ................322
Рисунок 9.1 Налоговая нагрузка на труд, 2006 год ..................................340
Рисунок 9.2 Налоговая нагрузка на труд: страны ЕЦА и некоторые
страны-компараторы, 2006 год ......................................................340
Рисунок 9.3 Налоговая нагрузка и ВВП на душу населения, 2005 год ..342
Рисунок 9.4 Высокие налоги на труд, обусловленные высокими
расходами правительства ..............................................................344
Рисунок 9.5 Зависимость от налогообложения труда в странах ЕС-8, ЕС15 и ОЭСР ........................................................................................345
Рисунок 9.6 Доля взносов на социальное обеспечение в налоговой
нагрузке в странах ЕЦА, 2006 год или последний год, за который
имеются данные ..............................................................................345
Рисунок 9.7 Фактическая ставка подоходного налога с физических лиц,
страны ЕЦА, 2006 год или последний год, за который имеются
данные ..............................................................................................347
Рисунок 9.8 Фактическая ставка подоходного налога с физических лиц,
страны ЕЦА и страны-компараторы, 2006 год или последний год,
за который имеются данные ..........................................................347
Рисунок 9.9 Доля работодателя и работника во взносах на социальное
обеспечение в ЕЦА, 2006 год или последний год, за который
имеются данные ..............................................................................348
Содержание
Рисунок 9.10 Взносы на социальное обеспечение, выплачиваемые
работодателем ................................................................................ 350
Рисунок 9.11 Взносы на социальное обеспечение, выплачиваемые
работодателем в странах ЕЦА и некоторых странахкомпараторах, 2006 год или последний год, за который имеются
данные.............................................................................................. 350
Рисунок 9.12 Структура взносов на социальное обеспечение, 2006 год 351
Рисунок 9.13 Доля рабочей силы по квартилям налоговой нагрузки, ЕЦА,
2004 год ............................................................................................ 357
ТАБЛИЦЫ
Таблица 2.1 Сальдо бюджета в странах ЕЦА, 1989–2005 годы ............... 31
Таблица 2.2 Основные характеристики фискальной стабилизации в ЕЦА,
1996–2004 годы, процент ВВП......................................................... 41
Таблица 2.3 Периоды устойчивого сокращения первичных расходов,
1994 –2004 годы ................................................................................ 42
Таблица 2.4 Улучшения налоговых поступлений в странах ЕЦА, 19942004 годы ........................................................................................... 57
Таблица 2.5 Тенденции показателей мер по сбору налогов в некоторых
странах ЕЦА, а также странах, не входящих в регион ЕЦА ......... 58
Таблица 2.6 Меры по сбору налогов и продуктивность налогов, средние
показатели ......................................................................................... 62
Таблица 2A.1 Обзор эмпирических результатов в исследованиях,
посвященных мерам по сбору налогов........................................... 68
Таблица 2A.2 Результаты панельной регрессии (оценка Прайс-Уинстена
(Price-Winsten), 1995-2004 годы....................................................... 69
Таблица 2A.3 Результаты поперечной регрессии, средние величины за
1995-2004 годы по 57 странам......................................................... 71
Таблица 3.1 Типология фискальных стабилизаций в ЕЦА, 1996-2004 годы80
Таблица 3.2 Основные черты успешных и безуспешных фискальных
стабилизаций в ЕЦА, 1996–2004 годы........................................... 81
Таблица 3.3 Неопределенность политики как основное препятствие
развития бизнеса в странах ЕЦА .................................................... 83
Таблица 3.4 Обобщение эмпирических результатов исследований
воздействия состава государственных расходов и структуры
налогов на экономический рост....................................................... 98
Таблица 3.5 Показатели результатов деятельности и вводимых ресурсов
по расходам на здравоохранение и образование ....................... 105
Таблица 3A.1 Детерминанты экономического роста, 1992-2004 годы ..... 111
Таблица 3A.2 Экономический рост и размер государственного сектора по
эффективности правительства, 1992-2004 годы. Показатель
управления, разработанный Всемирным банком для оценки
эффективности правительства...................................................... 112
Таблица 3A.3 Экономический рост и размер государственного сектора по
эффективности правительства, 1992-2004 годы. Индекс оценки
институтов и политики страны для государственного управления113
Таблица 3B.1 Классификация налогов и расходов..................................... 114
xiii
xiv
Содержание
Таблица 3B.2 Состав государственных расходов, структура налогов и рост
ВВП, 1995-2004 годы. Зависимая переменная: метод оценки
роста ВВП на душу населения: линейная регрессия,
откорректированные стандартные погрешности
гетероскедастичных панелей.........................................................116
Таблица 3B.3 Тест на прочность для выборки стран ЕЦА с тремя
обуславливающими переменными................................................117
Таблица 3B.4 Состав расходов, структура налогов и экономический рост в
EЦA, 1995-2004 годы. Оценки эффективности правительства
(Показатель качества управления, разработанный Всемирным
банком для оценки эффективности правительства) ...................119
Таблица 4.1 Процент домашних хозяйств, имеющих доступ к
электроснабжению. водоснабжению и канализации ...................134
Таблица 4.2 Процент проблем в области отчетности и хозяйственной
деятельности, 2002 и 2005 годы....................................................137
Таблица 4.3 Средние тарифы на воду в отдельных странах (доллары
США/ м3)............................................................................................147
Таблица 4.4 Доля общих скрытых затрат в водоснабжении в ВВП ........150
Таблица 4.5 Железнодорожный транспорт: тенденции в общей
деятельности, интенсивности перевозок и структуре
транспортного потока, 1999 и 2003 годы ......................................151
Таблица 4.6 Железнодорожный сектор: финансовые показатели и
правительственные субсидии в некоторых странах....................154
Таблица 4.7 Плотность автодорожных сетей ............................................156
Таблица 5.1 Показатели количества учащихся, зачисленных в учебные
заведения, 2004 год ........................................................................179
Таблица 5.2 Показатели количества учащихся, зачисленных в старшие
классы средних учебных заведений, процент валового
показателя, 2004 год .......................................................................180
Таблица 5.3 Общий объем государственных расходов на образование,
2003 год ............................................................................................185
Таблица 5.4 Доля местных органов власти в общем объеме
государственных расходов на образование.................................192
Таблица 5.5 Распределение общего объема ежегодных расходов на
государственные учебные заведения по функциональной
классификации (от дошкольных до высших учебных заведений),
2001 год ............................................................................................196
Таблица 5.6 Внутриотраслевой состав государственных расходов на
образование .....................................................................................201
Таблица 5.7 Польша: показатель количества учащихся, зачисленных в
учебные заведения, по возрастным группам и по квинтилям
потребления домашних хозяйств, 2003 год..................................203
Таблица 5.8 Государственные и частные расходы на образование, 2002
год 204
Таблица 6.1 Внедрение социального медицинского страхования в
регионе ЕЦА .....................................................................................219
Таблица 6.2 Расходы на здравоохранение в странах ЕЦА и странахкомпараторах, 2003 год...................................................................224
Содержание
Таблица 6.3 Модели финансирования здравоохранения и состояние
здоровья населения........................................................................ 231
Таблица 6.4 Преобладающие механизмы финансирования больниц в
выборке стран ЕЦА ......................................................................... 239
Таблица 6.5 Доплаты за услуги, покрываемые Национальным
медицинским страхованием в Республике Корея ....................... 246
Таблица 6.6 Ресурсы здравоохранения, 2004 год или последний год, за
который имеются данные............................................................... 249
Таблица 7.1 Индексация пенсий после выхода на пенсию в выборке
стран ЕЦА и стран-компараторов.................................................. 278
Таблица 7.2 Пенсионные пособия, предоставляемые пенсионными
программами в странах ЕЦА и странах-компараторах............... 280
Таблица 8.1 Ставки налогов на доходы физических и юридических лиц по
странам............................................................................................. 306
Таблица 8.2 Ставки и шкала ставок до и после реформы ...................... 307
Таблица 8.3 Необлагаемый минимум для подоходного налога и отсрочки
по уплате налога до и после реформы в Словацкой Республике,
2003 и 2004 годы ............................................................................. 308
Таблица 8.4 Налоговые поступления в Словацкой Республике, 1993–
2005 годы ......................................................................................... 312
Таблица 8.5 Увеличение количества деклараций по подоходному налогу
после реформы в Словацкой Республике.................................... 317
Таблица 8.6 Ставки подоходного налога и категории по уровню доходов в
Словацкой Республике до и после реформы, 2003 и 2004 годы317
Таблица 8A.1 Влияние реформы на поступления от подоходного налога329
Таблица 8A.2 Влияние реформы на поступления от доходов юридических
лиц 329
Таблица 8A.3 Влияние реформы на структуру доходов в зависимости от
соотношения прямых налогов к общей сумме налоговых
поступлений ..................................................................................... 330
Таблица 8A.4 Влияние реформы на структуру доходов, используя
соотношение косвенных налогов к общему сумме налоговых
поступлений ..................................................................................... 331
Таблица 8A.5 Влияние реформы на налоговую дисциплину..................... 332
Таблица 9.1 Налоги на труд и показатели занятости в исследуемых
странах, 2005 год или последний год, за который имеются
данные.............................................................................................. 341
Таблица 9A Налоги на труд в ЕЦА, 2006 год............................................ 366
Таблица 9B.1 Результаты панельной регрессии: при всех равных
условиях высокая налоговая нагрузка связана с худшими
показателями занятости в странах ЕЦА....................................... 369
Таблица 9B.2 Результаты панельных регрессий (фиксированные
воздействия): yалоговая нагрузка на труд замедляет рост
занятости в странах ЕС-8, 1996–-2003 годы ................................ 370
xv
Выражение признательности
Н
астоящее исследование проведено группой сотрудников,
специализирующихся в различных областях, а также
консультантов Всемирного банка по региону Европы и
Центральной Азии (ЕЦА). Редакционный коллектив хотел бы
поблагодарить Асада Алама, Лешека Бальцеровича, Арупа
Банержи, Гордона Бечермана, Армина Фидлера, Бернарда Фанка,
Санджеева Гупта, Фелипе Ярамильо, Томаса Лаурсена, Вили
Лайбфрица, Прадиипа Митра, Лежека Павела, Гилермо Пери,
Эмилию Скрок, Винайя Сварупа и Дану Вэйст за полезные
комментарии, представленные при подготовке проекта
документа. Данные в области государственных финансов по
странам ЕЦА и странам, с которыми проводится сравнение, на
основе которых осуществлялся анализ, были собраны Трейси
Лэйн, Ольгой Выборной и Юлией Макаровой при содействии
экономистов, специализирующихся на определенных странах
ЕЦА. Группа государственного сектора Сети по вопросам
сокращения бедности и управлению экономикой (ПРЕМ) оказала
неоценимую помощь в предоставлении налогово-бюджетных
данных по другим странам мира. В частности, редакционный
коллектив выражает особую признательность Ананду Раджараму,
Жиченгу Свифту и Наталье Билецкой за оказанную ими помощь,
а также хотел бы поблагодарить Маринетту Гевара и Габриэлу
Хаффман за прекрасную административную поддержку.
xvii
Aвторы и лица, которые внесли
свой вклад в это исследование
Департамент по вопросам человеческого развития,
Регион Европы и Центральной Азии (ЕЦА), Всемирный Банк
Дина Абу-Гайда, старший экономист
Даниэль Дулицки, старший экономист
Уфук Гувен, специалист по вопросам социальной защиты
Дзяоуй Ху, молодой специалист
Ян Рутковски, ведущий экономист
Анита Шварц, ведущий экономист
Матеуш Валевски, консультант (Центр социальноэкономических исследований, Польша)
Департамент по вопросам сокращения
управлению экономикой, регион ЕЦА
бедности
и
Шерил Грэй, руководитель управления
Лешек Казек, экономист
Трэйси Лэйн, старший экономист
Антон Марчинчин, экономист
Тарас Пушак, консультант
Андржей Ржонка, консультант (Национальный банк Польши)
xix
xx
Авторы и лица, которые внесли свой вклад в это исследование
Пабло Сааведра, экономист
Эмилия Скрок, экономист
Эрвин Тьонгсон, экономист
Юраж Валахи, консультант
Аристомен Варудакис, ведущий экономист
Ольга Выборная, исследователь-аналитик
Департамент по вопросам устойчивого развития, регион
ЕЦА
Кристин Кессидс, ведущий экономист
Шахина Хан, консультант
Сокращения
АПГ
БСП
ВАЭЧ-7
ВВП
ВНД
ВНП
ВОЗ
ГНО
ГНС
ГТЗ
ЕC
Евростат
ЕЦА
ИПЦ
кВт-ч
МВФ
МОТ
НДС
ОИК
ОЭСР
ПМП
ПМП
ППС
РСГФ
Анализ предельных границ
Базовый страховой пакет
Семь стран «восточно-азиатского экономического чуда»
Валовой внутренний продукт
Валовой национальный доход
Валовой национальный продукт
Всемирная организация здравоохранения
Государственный налоговый орган
Государственная налоговая служба
Группа по типологии заболеваний
Европейский Союз
Статистическое управление Европейских сообществ
Европа и Центральная Азия
Индекс потребительских цен
киловатт-час
Международный валютный фонд
Международная организация труда
Налог на добавленную стоимость
Оценка инвестиционного климата
Организация экономического сотрудничества и
развития
Показатели мирового развития
Программа медицинской помощи
Паритет покупательной способности
Руководство по статистике государственных финансов
xxi
xxii
Сокращения
СВ
СГФ
СМС
СНГ
ССО
СЭВ
ФВ
ФМС
ЦВЕ
ЮВЕ
BEEPS
CPIA
Случайное воздействие
Статистика государственных финансов
Социальное медицинское страхование
Содружество Независимых Государств
Система социального обеспечения
Совет Экономической Взаимопомощи
Фиксированное воздействие
Фонд медицинского страхования
Центральная и Восточная Европа
Юго-Восточная Европа
Исследование «Характеристика деловой и
предпринимательской среды»
Оценка институтов и политики страны
Предисловие
В
о всем мире правительства должны разрабатывать и
внедрять меры политики в области налогообложения и
государственных расходов. Эти меры политики могут
оказывать огромное влияние на экономический рост,
распределение доходов и уровень бедности, вследствие чего они,
как правило, находятся в центре экономических и политических
дебатов.
Настоящее исследование посвящено вопросам налоговобюджетной политики в странах Европейского и ЦентральноАзиатского региона (ЕЦА), находящихся в переходном периоде,
и ее возможного влияния на экономический рост. В исследовании
рассматриваются такие широкие вопросы, как влияние дефицита
бюджета,
размера
государственного
сектора,
качества
государственных расходов и структуры налогообложения на
экономический рост, а также некоторые ключевые вопросы в
области государственных расходов и налогообложения. Основное
внимание уделено преимущественно региону ЕЦА, в частности
подгруппе из 10 исследуемых стран. Помимо них представлен
опыт быстро развивающихся экономик в других регионах мира и
предпринята попытка извлечь из него полезные уроки и сделать
их достоянием стран ЕЦА при выработке в этих странах
налогово-бюджетной политики.
Исходя из того, что главное
внимание сосредоточено на вопросах экономического роста,
xxiii
xxiv
Предисловие
другим важным задачам государственной политики, таким,
например, как сокращение уровня бедности, распределение
доходов и занятость населения, уделено меньше внимания.
Однако и эти вопросы, правда, не столь подробно
рассматриваются в этом исследовании, либо если это возможно,
читатель отсылается к более детальным исследованиям по этой
тематике.
За последние 17 лет страны региона ЕЦА продвинулись
далеко вперед по пути преобразования своих экономических и
политических
систем.
После
экономического
спада,
отмечавшегося во время переходного периода в начале 1990-х
годов, в странах региона возобновился экономический рост.
Заметно расширилась международная торговля и интеграция,
существенно снизился уровень бедности. Однако странам ЕЦА
все еще предстоит решать сложнейшие проблемы в области
государственных
финансов,
поскольку
потребность
в
государственных расходах, необходимых для восстановления
разрушающейся инфраструктуры, укрепления государственных
услуг и защиты стареющего общества, входит в противоречие с
необходимостью снижения налогового бремени, улучшения
условий для ведения предпринимательской деятельности и
расширения возможностей трудоустройства. Мы надеемся, что
данное исследование окажет нашим странам-клиентам полезную
и практическую помощь в их решении этих важных задач в
области государстванной политики.
Шигео Кацу
Вице-президент
Регион Европы и Центральной Азии
Дэнни Ляйпцигер
Вице-президент
Сокращение бедности и ведение хозяйственной деятельности
ГЛАВА 1
1. Государственные финансы
и экономический рост
в странах Европы и Центральной
Азии: общий обзор
Шерил Грей
Н
ачиная с 1990 года, страны Центральной и Восточной
Европы (ЕЦА) прошли через два исторически важных
переходных периода: политический переход от
тоталитаризма к демократии и экономический переход от
социализма к системе свободного рынка. Эти изменения
повлекли за собой существенный пересмотр роли государства от контроля практически всей экономической инфраструктуры к
обеспечению общественных благ и оказанию содействия
экономике, основанной преимущественно на конкуренции и
частном капитале. Эти изменения в роли государства
потребовали серьезного сокращения и перераспределения
государственных расходов, а также полного пересмотра
налоговой политики и налогового администрирования.
В данной книге подробно анализируется политика в области
государственных финансов в странах ЕЦА 15 лет спустя после
начала переходного периода. Исследование охватывает 5
всеобъемлющих задач:
•
понять
тенденции
и
стратегии
государственного
финансирования, включая тенденции в общем размере
1
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
2
•
•
•
•
государственного
сектора
(сектора
государственного
управления), а также характерные модели налогообложения и
государственных расходов в странах ЕЦА;
изучить влияние данных стратегий и тенденций на темпы
экономического роста;
сопоставить
тенденции
и
политику
в
области
государственного финансирования в странах ЕЦА с
политикой
государственного
финансирования
в
развивающихся странах с высокими темпами экономического
роста в других регионах;
помочь странам ЕЦА определить, какой тип структурных
реформ необходим в тех областях, где проблемы
финансирования стоят особенно остро (например, пенсии и
здравоохранение), а также создать фискальное пространство в
других, важных для экономического роста областях (как,
например, образование и инфраструктура);
исследовать способы повышения эффективности систем
налогообложения в странах ЕЦА и обеспечения их
положительного влияния на занятость населения и
экономический рост.
Данный анализ состоит из трех частей. В Части 1
рассматриваются системы государственного финансирования в
странах ЕЦА с точки зрения их общего размера, структуры
расходов и доходов, а также типов фискальной стабилизации в
динамике времени. В первой части эти модели и тенденции в
странах ЕЦА сравниваются с закономерностями и тенденциями,
характерными для быстро растущих экономик в других регионах,
а также исследуются возможные связи между этими
переменными величинами государственного финансирования и
темпами экономического роста. В Части 2 проводится подробный
анализ мер политики в области государственных расходов в
четырех основных областях, а именно: инфраструктуре,
образовании, здравоохранении и пенсиях. В Части 3 внимание
уделено доходной части бюджета и подробно рассматриваются
два вопроса, имеющие в настоящее время особое значение при
обсуждении таких мер политики, как: влияние реформ по
введению единой ставки подоходного налога, а также уровень и
структура налога на трудовые ресурсы. Во Вставке 1.1
представлена основа этого анализа.
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
3
Вставка 1.1
Основа для анализа
Темы Частей 1, 2 и 3 – общая роль и размер государственного сектора, политика государственных
расходов и политика налогообложения – тесно взаимосвязаны. По существу модель системы
государственного финансирования связана с принятием решений по двум комплексам вопросов.
Первый комплекс связан с ролью государственного сектора, будь то в предоставлении услуг или в
вопросах финансирования, либо и в тех и в других. Отведена ли государственному сектору четкая
роль в определенных областях финансирования, обусловленная существованием общественных
благ (к примеру, оборона, закон и порядок, защита окружающей среды и общественная
инфраструктура) или внешними факторами (определенные области государственного
здравоохранения, образования и социальной защиты, например)? Если такая роль у государства
действительно существует, то должен ли государственный сектор заниматься предоставлением
данных общественных благ, либо с тем же или даже большим успехом эти блага могут быть
предоставлены частным сектором при некотором финансировании со стороны государства? Второй
комплекс вопросов возникает тогда, когда определен тип государственного вовлечения в экономику
и его обоснование, и заключается в определении того, как наилучшим образом получить доходы
для финансирования этих расходов. Должны ли использоваться общие доходы или целевые
источники финансирования? Целевое выделение средств может обеспечивать государственное
финансирование в некоторых ключевых областях, как, например, содержание дорог, но оно также
снижает конкуренцию в использовании государственных средств, что может негативно сказаться на
эффективности расходов. Целевое финансирование может также нанести ущерб экономическому
росту вследствие искажений в структуре налогов, как, например, в случае, когда налоги, взимаемые
с заработной платы, призванные финансировать социальную защиту, приводят к чрезмерному
налоговому бремени на работодателя. Если же вместо целевого финансирования используются
общие доходы, то какие типы и сочетания налогов являются предпочтительными в этом случае, с
учетом необходимости обеспечения экономического роста, распределения доходов и богатства, а
также административного потенциала?
В идеале общие государственные расходы должны быть на уровне, при котором предельная
экономическая выгода, получаемая от каждой дополнительной единицы затрат, будет равняться
предельным экономическим затратам дополнительной единицы налогообложения (либо другого
источника финансирования). Таким образом, очень важно учитывать как доходы, так и расходы,
потому что руководители, ответственные за экономическую политику, должны сохранять
равновесие между экономическими затратами разных форм налогообложения и экономической
выгодой расходов, которые могут финансироваться за счет этих налогов. Многие другие факторы,
включающие сложность измерений, проблемы перераспределения и политическую составляющую,
очевидным образом усложняют подобные расчеты в условиях любой реальной ситуации. История
также имеет значение, и действующие меры политики государственного финансирования в ЕЦА
находятся под серьезным влиянием социалистического прошлого с его централизованным
государством, ориентированностью на социальное обеспечение и огромными затратами на
инфраструктуру. Это обсуждается на протяжении всего исследования.
Хотя основной анализ в данном исследовании охватывает все
страны ЕЦА, особое внимание уделено подгруппе из следующих
10 стран ЕЦА: Албания, Армения, Грузия, Кыргызская
Республика, Польша, Румыния, Словацкая Республика, Турция,
Хорватия и Украина. Эти страны существенно различаются по
размеру, доходам на душу населения, географическому
положению и стоят перед необходимостью решения широкого
круга задач, характерных для этого региона в целом. В
4
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
исследовании также сравниваются субрегионы внутри ЕЦА,
признавая, таким образом, многообразие всего региона. К
субрегионам относятся новые члены Европейского Союза (ЕС) из
Центральной Европы (ЕС-5), включающие Венгрию, Польшу,
Словацкую Республику, Словению и Чешскую Республику;
страны Балтии, к которым относятся Латвия, Литва и Эстония;
все изначально новые страны ЕС, вместе взятые (они включают
ЕС-5 и страны Балтии); страны Юго-Восточной Европы (ЮВЕ),
включающие Албанию, Болгарию, Боснию и Герцеговину,
бывшую югославскую Республику Македонию, Румынию,
Сербию и Черногорию1, а также Хорватию; страны-члены СНГ с
низким уровнем доходов, включающие Армению, Азербайджан,
Грузию, Кыргызскую Республику, Молдову и Таджикистан;
страны-члены СНГ со средним уровнем доходов, как то
Белоруссия, Казахстан, Российская Федерация и Украина.
Значительная часть анализа посвящена семи странам, не
входящим в регион ЕЦА – Чили, Ирландии, Южной Кореи,
Испании, Таиланду, Уганде и Вьетнаму. В этих семи странах за
последнее десятилетие темпы экономического роста превышали
средние
показатели,
и
политика
государственного
финансирования в них может послужить полезным примером для
стран ЕЦА.
Влияет ли размер государственного сектора и дефицит
бюджета на темпы экономического роста?
После смуты и спадов, вызванных переходным периодом в
начале 1990-х годов, экономический рост восстановился в
большинстве стран ЕЦА уже в конце 1990-х годов, и эти страны
продолжают постоянно развиваться на протяжении последних
десяти лет или около того. Этот рост привел к существенному
сокращению уровня бедности. Так, после 1998 года около 58
миллионов человек вышли из состояния бедности. Этот
экономический успех сопровождался серьезными реформами в
области государственного финансирования. Государственные
расходы сократились в соответствии с изменением роли самого
государства, а налоговые доходы поднялись с низкого уровня, так
как налоговая политика была реструктурирована, а налоговое
администрирование усилено. В результате роста доходов и
контроля над расходами сократился дефицит бюджета (Рисунок
1.1.) и резко снизился уровень государственного долга. Дефицит
бюджета во многих странах ЕЦА сейчас ниже, чем в некоторых
странах Западной Европы, хотя в некоторых странах
Центральной и Восточной Европы темпы фискальной
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
стабилизации частично утратили эту положительную динамику.
Более того, многим странам ЕЦА придется увеличить усилия по
дальнейшей бюджетной консолидации, если они хотят избежать
увеличения государственного долга.
Несмотря на вышеупомянутые успехи в области фискальной
стабилизации, государственный сектор в странах ЕЦА все еще в
среднем относительно велик (Рисунок 1.2) по сравнению со
странами, не входящими в регион ЕЦА, с аналогичными
доходами на душу населения. Государственный сектор особенно
велик в Центральной и Юго-Восточной Европе, где на первичные
расходы государства (за вычетом платежей по процентам)
приходится около 40 процентов ВВП, а общие государственные
расходы в среднем равняются 45 процентам ВВП. Большая их
часть приходится на щедрые программы социальной защиты
(Рисунок 1.3), которые во многих странах Центральной и ЮгоВосточной Европы являются зеркальным отражением подобных
программ в европейских странах с высоким уровнем доходов,
вместо того чтобы ориентироваться на более скромные
программы в странах со средним уровнем доходов, не входящих
в регион ЕЦА.
Огромное количество литературы посвящено исследованию
взаимосвязи между политикой государственного финансирования
и темпами экономического роста. Можно найти доказательства
самых различных гипотез, иногда противоречащих друг другу.
Как обсуждается далее в Главе 3, наиболее популярной является
гипотеза о том, что государственные расходы в двух областях – в
образовании и в инфраструктуре – положительно взаимосвязаны
с экономическим ростом. Однако существуют противоречивые
данные относительно расходов на инфраструктуру в
развивающихся странах. Более того, в большей части
существующих сегодня исследований не рассматривается
воздействие
качества
управления
на
результаты
государственного финансирования. Объектом их изучения
являются,
прежде
всего,
страны-члены
Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в которых
государственные институты, включая институты, ответственные
за
налоговое
администрирование
и
управление
государственными расходами, более развиты, обладают
технологиями более высокого уровня, их персонал более
квалифицирован, они встроены в общую систему управления,
уровень подотчетности и прозрачности которой гораздо выше,
чем во многих развивающихся странах. Несмотря на то, что
сегодня существуют исследования опыта развивающихся стран,
они, как правило, относятся к странам, не входящим в ЕЦА
5
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
6
Рисунок 1.1
Первичное сальдо бюджета сектора государственного управления,
1996–2005 годы
12.0
10.0
8.0
Процент ВВП
6.0
4.0
2.0
0.0
-2.0
-4.0
-6.0
-8.0
-10.0
1996
1997
1998
1999
Все страны ЕЦА
ЮВЕ
Турция
Страны Балтии
2000
2001
2002
Страны СНГ с низким
уровнем доходов
ЕС5
2003
2004
2005
Страны СНГ со средним
уровнем доходов
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечание: Первичное сальдо бюджета определяется в данном случае как общая сумма доходов (включая
процентные доходы и доходы от приватизации) за минусом первичных (непроцентных) расходов.
Рисунок 1.2
Совокупные расходы сектора государственного управления в
странах ЕЦА, 1995 и 2005 годы
60
Процент ВВП
50
1995
2005
40
30
20
10
Ар
м
Ка ен
и
Аз зах я
е р ст
б а
Та ай н
дж д ж
ик ан
ис
та
Гр н
уз
Кы Ал ия
рг бан
ы
зс ия
ка
Ру я Р
мы .
ни
Ро я
сс
М
и
ак
ед Л я
он итв
ия а
,Б
Э ЮР
ст
он
и
Ла я
т
М вия
ол
С дов
С
ло
а
ер
ва
би
к
я Бол ия
и
г
Че ар
рн ия
ог
о
Ук рия
ра
и
П на
о
Че ль
ш ша
ск
ая
Ту Р.
С рц и
ло
я
ве
Бе н и
ла я
ру
Бо сь
Хо сни
рв я
ат
Ве ия
нг
ри
я
0
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечание: Согласованных данных за 1995 год по Казахстану и Турции не было вследствие
методологических проблем, а по Сербии и Черногории - вследствие конфликта. Данные за год по Боснии и
Герцеговине представляются с 1996 года.
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
7
Процент ВВП
Рисунок 1.3
Функциональная структура расходов сектора государственного
управления, 2004 год
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Другие
Экономические отношения
Государственные услуги
общего характера
Оборона и общественный порядок
Образование
Здравоохранение
ЕС-8
ЮВЕ
Турция
Страны СНГ со Страны СНГ с
средним
низким
уровнем
уровнем
доходов
доходов
Социальное обеспечение
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
(страны Латинской Америки, Африки и Азии), в которых
рыночная
экономика
существует
в
течение
более
продолжительного времени и в которых зачастую имеются более
полные и долгосрочные экономические данные. Ни в одном
исследовании эти вопросы по региону ЕЦА не изучены подробно.
Подробный анализ, проведенный в данном исследовании,
обнаруживает, что общий размер государственного сектора
влияет на темпы экономического роста в ЕЦА, но это влияние
зависит от качества государственного управления. Больший
размер государственного сектора может препятствовать
экономическому росту в странах с низким качеством
государственного управления, но это воздействие не линейно:
если размер государственного сектора примерно меньше одной
трети ВВП, то он не коррелируется с экономическим ростом, но
как только государственное финансирование превышает 35 или
более процентов ВВП, увеличение государственного сектора
может негативно воздействовать на экономический рост. Сильное
управление смягчает этот негативный эффект, что является
одним из объяснений того, почему большой государственный
сектор необязательно уменьшает экономический рост в
некоторых странах ОЭСР с более высоким уровнем доходов.
Существуют многочисленные объяснения того, почему
большой размер государственного сектора может препятствовать
экономическому росту в странах со слабым государственным
управлением. Во-первых, при большом размере государственного
сектора больше вероятности наличия дефицита бюджета в период
8
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
экономического спада, особенно когда государственные расходы
негибки из-за слабой бюджетной системы, зависимости от
целевого финансирования и высокого уровня занятости в
государственном секторе. Во-вторых, высокие ставки налогов,
которые
необходимы
для
финансирования
большого
государственного сектора, могут искажать деятельность частного
сектора, особенно если налоговые органы слабы и поэтому не
могут обеспечить широкой налогооблагаемой базы. В-третьих,
активное участие государства в отдельных секторах экономики
может сопровождаться противоконкурентным регулированием
участия частного сектора. И, наконец, государственные расходы
могут быть использованы нерационально по причине коррупции,
слабого недостаточного профессионализма, в результате чего
экономика лишается производительных ресурсов. В то время как
страны с высоким уровнем управления могут избежать многих из
перечисленных проблем благодаря жесткому планированию и
исполнению бюджета, а также эффективному налоговому
администрированию,
странам
со
слабым
управлением
рекомендовалось бы сохранять государственные расходы и
налогообложение на более скромном уровне, если они хотят
добиться быстрых темпов экономического роста.
Данное исследование также доказывает, что дефицит
бюджета имеет значение для темпов экономического роста и что
подход к фискальной стабилизации влияет на устойчивое
сокращение
дефицита.
В
частности,
за
фискальной
стабилизацией, которая сокращает дефицит бюджета, следует
более значительный экономический рост, а фискальная
стабилизация за счет сокращения расходов, вероятно, будет более
успешной и устойчивой, чем та, которая проводится за счет
увеличения налогов. Эти выводы по поводу бюджетного
дефицита и бюджетной консолидации совпадают со многими
исследованиями по данной проблематике. Они являются еще
одним обоснованием того, что страны ЕЦА должны
сосредоточить внимание не только на проблеме дефицита
бюджета, но также на общем уровне государственных расходов.
Хотя эти широкие модели подчеркивают важность
сдерживания налогово-бюджетной политики и низкого дефицита
бюджета в ЕЦА, нужно отметить, что в некоторых странах ЕЦА
уровень государственных расходов и бюджетный дефицит
достаточно низки для того, чтобы обеспечить фискальное
пространство для увеличения государственных расходов с целью
содействия экономическому росту. К примеру, Грузия и
Казахстан за последние годы испытали на себе положительный
эффект невысокого уровня общих расходов и сильной
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
бюджетной позиции. Их темпы экономического роста, таким
образом, могли бы приобрести дополнительную динамику за счет
повышения расходов на здравоохранение, образование и
государственные инвестиции.
Однако экономический рост не является единственной
задачей
налогово-бюджетной
политики.
Недавний
социологический опрос, проведенный в странах ЕЦА, показал,
что население
широко поддерживает
государственные
программы, направленные на перераспределение доходов и
помощь неимущим (ЕБРР, 2007), а также что некоторые
программы социальных субсидий, увеличивающие размер
государственных расходов, в то же время способствуют
сокращению
уровня
бедности.
Правительствам
нужно
уравновешивать эти задачи и добиваться такой эффективности
социальных платежей, при которой перспективы экономического
роста не будут поставлены под угрозу.
Как государство может повысить эффективность
государственных расходов?
Структура государственных расходов влияет на экономический
рост по меньшей мере двумя способами. Во-первых, обширные
ассигнования на различные функции правительства могут
повлиять на общие темпы экономического роста, потому что
некоторые категории деятельности, по-видимому, сильнее
воздействуют на рост экономики, чем другие. Во-вторых,
государственные ресурсы могут распределяться более или менее
эффективно внутри каждой широкой категории расходов.
Факты, приведенные в данном исследовании, подтверждают
выводы, сделанные в других исследованиях на эту тему, о том,
что высокий уровень расходов в «непродуктивных» областях
(особенно расходы на государственное потребление и
трансферты) может негативно сказаться на экономическом росте,
тогда как расходы, направленные в «продуктивные» области
(например,
инвестиции,
социальный
сектор),
могут
способствовать экономическому росту. Это исследование также
показывает, что, несмотря на это, подобные результаты, равно
как и другие, больше касающиеся размера государственного
сектора, зависят от качества управления. Странам с лучшим
управлением в целом лучше удается собирать налоги и более
эффективно и результативно расходовать государственные
средства. Таким образом, в странах с развитой системой
управления более высокий уровень расходов в продуктивных
секторах может привести к ускорению темпов экономического
9
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
10
роста, а более высокий уровень расходов в непродуктивных
областях необязательно окажет отрицательное влияние на
экономический рост. Напротив, в странах со слабым управлением
высокий уровень непродуктивных расходов и высокие налоги,
которые необходимы для финансирования, склонны замедлять
рост экономики. В то же время расходы в областях, традиционно
считающихся продуктивными, необязательно приносят большую
отдачу в этих странах.
Это широкое разделение расходов на «продуктивные» и
«непродуктивные» области является очень приблизительным, и,
вероятно, на практике будут иметь значение фактические модели
расходов в любой отдельной области. Расходы в таких
продуктивных областях, как, например, образование, могут
оставаться нерациональными, в то время как хорошо
адресованные расходы в менее продуктивных областях могут
дать положительные результаты. Страны ЕЦА должны не только
стараться, по возможности, направлять расходы в наиболее
продуктивные области, но и, что еще более важно, должны
повысить эффективность расходов в каждой области, как
показано далее.
Инфраструктура
Количество и качество инфраструктуры является ключевым
фактором для инвестиционного климата любой страны, и в
большинстве исследований делается вывод о том, что улучшение
системы инфраструктуры и ее качества оказывает положительное
влияние на перспективы экономического роста. Все страны ЕЦА
вступили в переходный период с хорошей инфраструктурой, но
крайне неэффективными системами управления ею. Однако
качество и надежность существующей инфраструктуры начинают
вызывать все большую обеспокоенность, потому что
инфраструктурные
комплексы,
унаследованные
от
социалистической
системы,
разрушаются
вследствие
недостаточного ремонта либо же устарели морально в условиях
реструктурированной рыночной экономики. Те страны, в
которых отмечается наиболее быстрый экономический подъем,
обновляют свои основные фонды за счет новых инвестиций,
особенно в энергетическом секторе, в то время как другие, менее
динамично
развивающиеся
страны
сталкиваются
с
необходимостью
значительной
замены
и
ремонта
инфраструктуры, вызванной недостаточностью обслуживания и
ремонта на протяжении многих лет, а также изначальным
техническим несовершенством. Дальнейшие инвестиции в этот
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
сектор и более серьезное внимание к ремонтным работам и
содержанию необходимы во многих странах. Также нужно
укрепить систему управления государственными инвестициями.
Например, для новых членов ЕС наличие структурных фондов и
фондов солидарности ЕС с их большими финансовыми
средствами
является
уникальной
возможностью
совершенствования инфраструктуры, если, безусловно, страны
будут следовать должным практикам при выборе проектов и
финансировании последующих работ по содержанию и
эксплуатации.
Тем не менее увеличение расходов на инфраструктуру вряд
ли активизирует экономический рост в условиях ненадлежащей
политики. С начала переходного периода основной акцент
делался на том, что реформы должны способствовать
эффективному использованию очень ограниченных ресурсов
путем изменений форм собственности, ценообразования, сборов
налогов и системы социальной защиты неимущих слоев
населения. На настоящий момент дальнейшее развитие будет
возможно только при условии, если основное внимание будет
уделяться реформам государственных институтов с целью
повышения эффективности управления и его укрепления.
Прогресс, достигнутый странами, сильно различается, и многим
странам ЕЦА (особенно в ЮВЕ и в странах СНГ) предстоит еще
очень много сделать. В некоторых странах все еще существуют
значительные скрытые издержки либо скрытые субсидии,
особенно в энергетическом секторе (Рис. 1.4) и в меньшей
степени - в секторе водоснабжения, что создает текущие или
последующие непредвиденные обязательства для правительства.
Например, подсчитано, что Албания могла бы сэкономить более
74 миллионов долларов США в год (что эквивалентно 0,9
процента ВВП в 2006 году), если бы она приняла адекватные
меры по решению проблем в секторе водоснабжения, таких как
низкая собираемость платежей, убыточное ценообразование,
неучтенные потери и раздутые штаты. Для значительной части
региона ЕЦА преодоление такого типа проблем должно стать
приоритетной задачей при проведении как отраслевых реформ,
так и реформ в области государственного финансирования.
Заглядывая в будущее, можно утверждать, что существуют
возможности для более значительного участия частного капитала
в инфраструктуре стран ЕЦА как через распродажу активов, так и
на основе договоров об управлении. Если не считать сектор
телекоммуникаций, энергетический сектор сегодня привлекает
11
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
12
Рисунок 1.4
Общая сумма скрытых издержек в энергетическом секторе,
2000–2005 годы
Процент ВВП
30
25
20
15
10
5
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Источник: Оценки персонала Всемирного банка.
львиную долю частного капитала, идущего в инфраструктуру,
что в целом привело к положительным результатам по
улучшению собираемости платежей и надежности поставок. В
любом случае роль правительства продолжает оставаться очень
важной. С одной стороны, успешное участие частного сектора
невозможно, если государство не будет гарантировать честной
конкуренции и финансовой эффективности. С другой стороны,
необходимо пристальное внимание со стороны государства за
тем, чтобы участие частного капитала способствовало
наилучшему
управлению
отраслью
и
не
создавало
непредвиденных финансовых обязательств для государства.
Финансовая роль государства также останется очень важной, так
как частный сектор не сможет обеспечить все финансирование,
необходимое для инфраструктуры.
Образование
Более образованное население очевидным образом связано с
более быстрыми темпами экономического роста, в то время как
более значительные государственные расходы на образование не
всегда приводят к лучшему уровню образования. Несмотря на то,
что существует положительная взаимозависимость между
доходами на душу населения и показателями образования, в
некоторых странах, таких как Корея, Польша или Румыния,
образовательные показатели оказываются выше, чем можно было
бы ожидать при их уровне доходов на душу населения, или, если
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
13
сформулировать это иначе, доходы на душу населения в этих
странах ниже, чем должны были бы быть при таком уровне
образования. (Рис. 1.5). Многие страны ЕЦА, а также страныкомпараторы с высоким уровнем доходом, не входящие в регион
ЕЦА, также демонстрируют высокие показатели количества
учащихся и учебных результатов, учитывая их долю
государственных расходов на образование в ВВП. Это указывает
на то, что во многих случаях государственные расходы
достигают довольно хороших результатов. Турция с ее
значительно более низкими показателями является явным
исключением из этого правила.
Несмотря
на
то,
что
помимо
государственного
финансирования на показатели образования влияют многие
другие факторы, включая семейное окружение и влияние
сверстников, уровень и эффективность государственного
финансирования также играют важную роль. Страны ЕЦА сильно
различаются по уровню эффективности финансирования,
некоторые из них добиваются значительных успехов, в то время
как результаты других значительно хуже, судя по показателям
сравнительной эффективности. К общим проблемам относятся
переизбыток преподавательского состава на фоне снижающегося
600
Рисунок 1.5
Условно начисленный балл обучения и ВВП на душу населения,
2000 год
500
Польша
Ирландия
Испания
Таиланд
Румыния
300
400
Албания
Турция
Чили
Уганда
200
Условно начисленный балл обучения
Корея
Словакия
4
6
8
10
12
Логарифм ВВП на душу населения, 2000
Источник: Показатели мирового развития; Кроуч и Фасих (Crouch and Fasih) 2004 г.
Примечание: Кроуч и Фасих (Crouch and Fasih) составили эти условно начисленные баллы обучения на
основе существующих оценочных баллов для обеспечения стандартного показателя в межстрановых
сравнениях.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
14
количества учащихся, негибкие правила приема на работу и
оплаты труда преподавателей (что приводит к низкому уровню
зарплат учителей), а также чрезмерный упор на относительно
дорогое профессиональное и техническое среднее образование.
Опыт стран, с которыми проводится сравнение, в частности Чили
и Кореи, показывает, что страны ЕЦА могут повысить
эффективность образования за счет тщательно разработанной
политики реформ, включающей переход на финансирование из
расчета на одного человека (подушное финансирование) для
содействия объединению недостаточно используемых мощностей
и лучшей интеграции технических и профессиональных учебных
заведений со средними школами общего образования. В
некоторых случаях децентрализация школьного финансирования
и управления и делегирование этих полномочий региональным
органам власти может повысить уровень подотчетности, хотя это
во многом зависит от качества руководства на разных уровнях
правительства
и
от
конкретных
путей
проведения
децентрализации.
Финансирование внутри сектора также имеет существенное
значение, так как большая опора на финансирование высшего
образования за счет частных средств поможет высвободить
финансы, необходимые для начального и среднего образования.
Например, в Корее достигаются высокие показатели
эффективности финансирования и уровня образования при одном
из самых низких в мире показателей соотношения
государственных расходов, выделяемых на высшее образование,
по сравнению с начальным образованием. Действительно, Корея
и Чили также выделяются на общем фоне как страны с большой
долей (более 40 процентов) частного финансирования на всех
уровнях образования. В Чили, однако, возросшее участие
частного капитала в образовании повысило его эффективность,
но при этом привело к большему неравенству в распределении
расходов и результатов учащихся в группах с разными уровнями
доходов.
Здравоохранение
Определение
правильной
политики
и
механизмов
государственного финансирования в области здравоохранения –
это сложнейшая задача, стоящая перед правительствами всех
стран. Как и в случае с образованием, более здоровая рабочая
сила способствует экономическому росту, но уровень и структура
государственного
финансирования
здравоохранения
не
обязательно связаны с результатами деятельности по охране
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
15
здоровья населения. Как правило, в более богатых странах эти
результаты выше, чем в более бедных. Это является результатом
не только большего финансирования – расходы на
здравоохранение на душу населения тесно взаимосвязаны с
доходом на душу населения (Рис. 1.6), но и лучшего управления
системой здравоохранения и влиянием важных дополняющих
факторов, таких как образование, жилищные условия и охрана
окружающей среды. В различных странах используется широкое
разнообразие систем предоставления медицинских услуг, а также
моделей финансирования здравоохранения, основанных в той
или иной степени на налогах на фонд заработной платы, на
общих доходах и наличных платежах пациентов, однако данные в
разных странах указывают на то, что показатели здоровья
населения в основном не зависят ни от метода финансирования,
ни от системы предоставления медицинских услуг.
Показатели здоровья населения в странах ЕЦА не отстают от
других регионов, если измерять их в абсолютных величинах, но
при этом для стран ЕЦА характерно расходование больших
средств, чем для других стран с сопоставимыми результатами, а
это является признаком неэффективности и плохого управления в
системе
здравоохранения.
Самые
низкие
показатели
эффективности у таких стран, как Хорватия и Словацкая
Республика, где результаты хорошие, но расходы высокие.
Действительно, размер государственных расходов и доля услуг,
Рисунок 1.6
Общая сумма расходов и расходы на душу населения в
здравоохранении, 2000 год
3000
Ирландия
Общие расходы на здравоохранение
2500
2000
Испания
1500
Корея
Хорватия
1000
Польша
Словакия
Чили
ТурцияРумыния
Сербия
Албания
Украина
Таиланд
Вьетнам
Грузия
Кыргызская Р .
500
0
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
ВВП на душу населения (скорректированные по ППС)
Источник: Данные ВОЗ.
35000
40000
16
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
финансируемых государством, оказываются отрицательно
связанными с показателями эффективности. В Корее, Чили и
Таиланде самые высокие показатели эффективности из выборки
стран, являющихся объектом данного исследования.
Первоочередное внимание в странах ЕЦА должно быть
уделено политике и институциональным реформам, с тем чтобы
повысить качество и эффективность расходов. Система
здравоохранения при социализме характеризовалась высоким
уровнем зависимости от больниц, а также малыми стимулами
экономить скудные ресурсы. Это наследие все еще ощущается во
многих странах ЕЦА. За прошедшие несколько лет правительства
стран ЕЦА активизировали реформы, направленные на повышение
эффективности, например, путем объединения больниц, перехода
на базовые страховые пакеты, внедрения мер по сдерживанию
роста цен на фармацевтические препараты, но этого пока
недостаточно. За последние годы страны-компараторы, не
входящие в регион ЕЦА, в которых отмечается самый высокий
уровень эффективности, начали ряд важных реформ с целью: а)
сокращения системной раздробленности покрытия рисков; б)
создания системы должных стимулов для пациентов,
страховщиков и лечебных учреждений; в) расширения доступа
населения к услугам государственного здравоохранения при
одновременном регулировании системы; г) повышения контроля и
подотчетности на всех уровнях системы здравоохранения.
Финансовые вопросы также очень важны для стран ЕЦА,
особенно, если учитывать, какое влияние оказывают взносы в
здравоохранение на стоимость труда в тех странах, где
финансирование медицинских услуг осуществляется за счет
налогов на фонд заработной платы. Переход на финансирование
за счет общих доходов, хотя и не обязательно повлияет на
показатели здоровья населения, может положительно сказаться
на темпах экономического роста в некоторых странах ЕЦА за
счет своего воздействия на спрос и предложение рабочей силы,
как это обсуждается далее. Более того, если совместные платежи
могут
помочь
повысить
эффективность
медицинского
обслуживания, то чрезмерное использование наличных платежей
пациентов
ограничивает
доступ
бедных
к
системе
здравоохранения и может замедлить как экономический рост, так
и сокращение уровня бедности в среднесрочном периоде. Целью
политики государственного финансирования в области
здравоохранения должно стать создание соответствующих
механизмов финансирования и разделения рисков при разумно
невысоком уровне совместных платежей, четко определенных в
законе и понятных для всех.
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
Пенсии
Пенсии представляют собой один из наиболее сложных и
трудноразрешимых вопросов политики государственного
финансирования в странах ЕЦА, отягощенной социалистическим
наследием и демографическими тенденциями. Социалистическая
система характеризовалась очень высоким уровнем занятости
населения и щедрым пенсионным покрытием при относительно
низком пенсионном возрасте, высокими ставками замещения
заработной платы и широким покрытием в случае
нетрудоспособности. Таким образом, пенсионные выплаты в
странах ЕЦА, как правило, намного выше, чем в других странах с
сопоставимым уровнем доходов и быстрыми темпами
экономического роста. И хотя эти выплаты помогают уменьшить
количество бедных, они также могут замедлять темпы
экономического роста. По мере того, как доля занятости
населения в официальном секторе экономики сократилась в
странах ЕЦА во время переходного периода, доля населения,
выплачивающего взносы в пенсионную систему, уменьшилась по
сравнению с долей населения, получающего пособия, что
привело к росту дефицита пенсионного фонда и, соответственно,
к дополнительному давлению на бюджет. Эта тенденция
усугубляется снижением уровня рождаемости и общим
старением населения. Одной реакцией правительств было
повышение ставки взносов, в результате чего налоги с заработной
платы в странах ЕЦА сейчас одни из самых высоких в мире. Но
эти высокие ставки налога, взимаемые с заработной платы лиц,
работающих в официальном секторе экономики, еще больше
ограничивают доходную базу для выплаты пенсий, так как они
повышают уровень безработицы и количество неофициальной
рабочей силы на рынке труда. Другой реакцией является
увеличение возраста выхода на пенсию, но он все еще остается
относительно невысоким (особенно для женщин) по сравнению с
пенсионным возрастом в других странах, не относящихся к ЕЦА.
Принимая во внимание социалистическое наследие,
неблагоприятные демографические тенденции и экономическую
стоимость высоких налогов на фонд заработной платы,
большинству
стран
ЕЦА
придется
еще
уменьшить
государственные пенсионные льготы, чтобы иметь возможность
решать проблемы дефицита бюджета и обеспечивать фискальное
пространство для осуществления расходов, способствующих
экономическому росту. Для стран со средним уровнем доходов,
вероятно, лучшим решением будет наладить государственную
17
18
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
пенсионную систему, основанную на взносах, и дополнить ее
социальной помощью, основанной на проверке степени
нуждаемости для тех, кто не охвачен пенсионной системой.
Государственные системы долевых взносов должны быть
полностью самофинансируемыми, для чего обычно требуется
сокращение взносов (либо за счет увеличения пенсионного
возраста, либо за счет снижения ставки замещения, либо за счет и
того и другого), чтобы иметь возможность уменьшить ставки
налога на заработную плату. Эти системы могут быть дополнены
частными системами долевых взносов, но ключевым
требованием с точки зрения государственных финансов во всех
этих случаях должно быть полное самофинансирование системы.
В странах с более низким уровнем доходов пенсионным
системам долевых взносов менее вероятно удастся достичь
широкого охвата, поэтому лучшим решением для них может
стать всеобщая система либо система, основанная на проверке
степени нуждаемости, обеспечивающая невысокие пенсии,
финансируемые из средств общих доходов бюджета. Грузия,
например, перешла на очень низкую единую пенсионную ставку
для предоставления источника средств к существованию для
самых бедных пенсионеров. Такие всеобщие системы или
системы, основанные на проверке степени нуждаемости, могут
быть дополнены пенсионными системами долевых взносов для
тех групп населения, которые могут их себе позволить
(например, государственные служащие), но в этом случае
правительству необходимо установить параметры этих систем
долевых взносов для обеспечения их самофинансирования,
поскольку использование общих доходов для финансирования
этих систем было бы шагом назад.
Как государство может уменьшить диспропорции в
налоговой системе?
Структура государственного финансирования также имеет
значение для экономического роста. Налоги, которые искажают
стимулы для продуктивных инвестиций или трудоустройства,
могут препятствовать экономическому росту, и в анализе,
представленном в данном исследовании, делается вывод о том, что
это воздействие может быть усугублено в случае слабого
государственного управления. Напротив, вероятность того, что
налоги, которые создают меньше экономических искажений, такие
как, например, налог на потребление, оказывают негативное
воздействие на экономический рост, ниже. Более высокие
косвенные налоги могут быть даже связаны с более быстрым
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
ростом, при условии, что выгода от повышения расходов
перевешивает влияние увеличения налогообложения, а это
наиболее вероятно в странах, где сильная система управления
ведет
к
государственным
расходам,
способствующим
экономическому росту. В целом повышение налогов, скорее всего,
замедлит рост экономики в тех случаях, когда (а) их система
приводит к искажениям и (б) в условиях слабого государственного
управления.
Реформы по введению единой ставки подоходного налога
Многие страны ЕЦА приняли единую ставку подоходного
налога, движимые, прежде всего, желанием упростить налоговую
систему и снизить ставку подоходного налога, для того чтобы
активизировать инвестиции и ускорить темпы экономического
роста. Единая ставка применяется, как правило, для налога на
доходы как юридических, так и физических лиц, хотя размер этой
ставки существенно различается в разных странах, и там, где эти
меры вводились позже, ставки обычно ниже.
Влияние реформ по введению единой ставки налога на
доходы было различным (Рисунок 1.7), что во многом отражает
цели их экономической политики и вытекающие из нее решения
по уровню ставки налога. В некоторых странах, как, например, в
Словацкой Республике, снижение ставки налога уравновесилось
расширением налогооблагаемой базы и лучшим соблюдением
законодательных требований. В других странах, например в
Украине, положительный эффект от упрощения налоговой
системы очевиден, но отсутствие реформ в других областях (к
примеру, в налогообложении трудовых ресурсов и налоговом
администрировании)
не
позволило
повысить
уровень
собираемости налога. Специфика конструкции налога с единой
ставкой очень важна для определения его собираемости и общего
влияния на экономику. К тому же опыт стран ЕЦА показывает,
что реформа по введению единой ставки налога менее вероятно
окажет отрицательное воздействие на собираемость доходов,
если она проведена в период активного экономического роста.
Влияние на уровень доходов также менее серьезно, если
налоговая реформа дополнена серьезными усилиями по
укреплению налогового администрирования.
Реформа по введению единой ставки налога оказала еще одно
воздействие, которое может положительно сказаться на
экономическом росте, а именно: она ведет к переходу от прямых
налогов, которые облагают налогом труд и капитал, к менее
19
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
20
Рисунок 1.7
Изменение сбора подоходного налога с физических лиц и налога на
доходы юридических лиц после введения единой ставки налога
а. Сбор доходов от подоходного налога с физических лиц
8
7
Процент ВВП
6
5
4
3
2
1
0
Литва
Российская Федерация
ранее
Словацкая Республика
1 год спустя
Украина
2года спустя
б. Сбор доходов от налога на доходы юридических лиц
7
6
Процент ВВП
5
4
3
2
1
0
Литва
Российская Федерация
ранее
1 год спустя
Словацкая Республика
2 года спустя
Источник: Всемирный банк; Расчеты персонала Всемирного банка.
Украина
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
искажающим косвенным налогам. Более того, она снизила высокие
предельные ставки и помогла уменьшению общего налогового
бремени, которое относительно велико в некоторых странах ЕЦА,
осуществивших эту реформу. Однако, несмотря на то, что во
многих странах ЕЦА ставка подоходного налога была значительно
снижена, налоги на фонд заработной платы (налогооблагаемая база
которых в ЕЦА, как правило, та же, что и для подоходного налога)
остаются высокими. Таким образом, налоговая нагрузка на фонд
заработной платы остается на уровне 30-50% и стимулы к
соблюдению требований законодательства остаются низкими, о чем
более подробно будет сказано далее далее.
Опыт показывает, что переход на единую ставку подоходного
налога не обязательно делает налоговую систему в целом мене
прогрессивной. Если эти налоговые системы предоставляют
щедрые налоговые льготы для работников с низкими доходами и
при этом стимулируют исполнение закона лицами с более
высокими
доходами,
они
могут
быть
даже
более
прогрессивными, чем традиционные системы прогрессивного
подоходного налога, на практике оставляющими слишком много
лазеек для налогоплательщиков. Более того, общее действие
налоговой системы может иметь чрезвычайно прогрессивный
эффект, если доходы, получаемые от единой ставки подоходного
налога и налога на потребление, будут потрачены на
государственные программы, способствующие росту во всех
сферах экономики и сокращению бедности.
Налоги на трудовые ресурсы
Налоги на трудовые ресурсы в странах ЕЦА выше, чем в
большинстве других регионов мира, и, безусловно, выше, чем в
развивающихся
странах
Азии
с
высокими
темпами
экономического роста (Рисунок 1.8). Высокие налоги
объясняются щедрыми пособиями социального обеспечения и
узкой налоговой базой (в результате более низкого уровня
занятости в официальном секторе экономики). Высокие налоги
на трудовые ресурсы негативно воздействуют на уровень
официальной занятости, а следовательно, и на доход на капитал,
и на экономический рост. При этом представляется, что не имеет
значения, облагается ли налогом работодатель (как это
характерно для ЕЦА в силу исторических причин) или работник.
В конечном итоге в любом случае результатом будет сокращение
и спроса, и предложения на рынке труда. Относительная
величина сокращения спроса и предложения рабочей силы будет
напрямую зависеть от гибкости каждой из них.
21
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
22
Рисунок 1.8
Налоговая нагрузка на фонд заработной платы: ЕЦА по сравнению
с отдельными странами, выбранными для сопоставления, 2006 год
50
45
40
Процент
35
30
25
20
15
10
Вьетнам
Корея
Ирландия
США
Великобритания
Испания
Нидерланды
Дания
ЕС-15
Страны СНГ с
низким уровнем
дохода
Страны СНГ со
средним уровнем
дохода
ЕЦА
Юго-Восточная
Европа
ЕС-11
0
Турция
5
Страныдля сопоставления
Источник: Данные Евростата, ОЭСР и Всемирного банка.
Лучшим способом уменьшить бремя налога на трудовые
ресурсы и его воздействие на занятость – это реформирование
системы социального обеспечения (в основном, пенсионной
системы и здравоохранения), как об этом говорилось выше.
Ранний
выход
на
пенсию,
программы
пенсий
по
нетрудоспособности и по болезни во многих странах зачастую
предоставляют широкие возможности для злоупотреблений, а
потому требуют ужесточения. Помимо этого, пенсионный
возраст должен быть увеличен и уравнен для обоих полов. В
некоторых случаях дополнительным решением проблемы могло
бы стать освобождение от налогов на заработную плату для тех,
кто больше всего страдает от высокой «эластичности» спроса на
рабочую силу, включая рабочих с низкой квалификацией и тех,
кто впервые ищет работу. Наконец, в некоторых странах
(например, Дании, Великобритании, Ирландии) часть выплат
социального обеспечения финансируется из средств общих
налоговых доходов, и страны ЕЦА могли бы последовать этому
примеру, заменив некоторые выплаты социального страхования,
финансируемые за счет взносов работодателя и работника, на
всеобщие пособия, финансируемые из общих налогов.
Работникам с более высокими доходами могут быть предложены
дополнительные пособия, выплачиваемые из государственных
Государственные финансы и экономический рост в странах
Европы и Центральной Азии: общий обзор
или частных самофинансируемых
долевых взносах их участников.
систем, основанных
23
на
Выводы
Данное исследование показывает, с какими сложными
проблемами неизбежно приходится сталкиваться руководителям
любой страны при выработке политики государственного
финансирования и какие компромиссные решения им
необходимо принимать. Каждый сектор и каждая тема
представляют собой широкий спектр крайне сложных задач,
затрагивающих широкие слои населения. Тем не менее, мировой
опыт предлагает возможные пути их решения, которыми страны
могут воспользоваться при формирования собственной политики
государственного финансирования, которая будет содействовать
экономическому росту и удовлетворению потребностей в
области основных общественных благ. Первым таким уроком
мирового опыта является важность макроэкономической
стабильности, так как большой дефицит бюджета замедляет
экономический
рост.
Второе:
умеренный
уровень
государственных расходов - около одной трети от ВВП или
меньше – предпочтительнее, чем высокий уровень в странах, где
система государственного управления и администрирования
оказывается недостаточно сильной. Поддержание такого уровня
расходов при одновременном снижении уровня бедности требует
эффективности государственных расходов, особенно в таких
ключевых областях, как инфраструктура, здравоохранение,
образование, социальная защита. Третий урок заключается в том,
что снижение налогов на фонд заработной платы и подоходных
налогов может стимулировать инвестиции и занятость. Страны
ЕЦА являются первопроходцами в принятии единой ставки
подоходного налога, и результатом не стало ни уменьшение их
доходов, ни снижение общей прогрессивности налоговой
системы. Тем не менее они намного отстают в решении вопросов
снижения высоких налогов на фонд заработной платы и
уменьшения их негативного влияния на занятость. Решение этой
проблемы заключается в повышении эффективности социальных
трансфертов (что в некоторых случаях потребует уменьшения
размера пособий) и переходе на финансирование некоторых
услуг в области здравоохранения и социальной помощи из общих
налоговых доходов.
Страны ЕЦА двигаются вперед по пути проведения
налоговых реформ, но они все еще сталкиваются со многими
препятствиями, связанными с улучшением эффективности
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
24
государственных расходов и формирования доходов. Некоторые
страны осуществили серьезную фискальную консолидацию и
нашли равновесие между необходимостью поддерживать
экономический рост и сокращать бедность и рациональным
уровнем государственных расходов, в то время как другим
требуются усиление финансовой дисциплины и более
решительные реформы в области расходов. Некоторые страны
провели смелые налоговые реформы, но многие все еще
испытывают серьезное давление вследствие высоких налогов на
трудовые ресурсы и слабого налогового администрирования.
Более того, достижение надлежащего уровня государственного
управления, финансовой транспарентности и подотчетности в
государственном секторе продолжает оставаться важной задачей
для большинства стран. Однако страны ЕЦА не единственные,
кто вынужден решать эти проблемы: страны с рыночной
экономикой во всем мире стремятся к повышению
эффективности государственного сектора для того, чтобы быть
конкурентоспособными в условиях мировой экономики.
Политическое давление может создавать временные препятствия
на
этом
пути,
но
необходимость
повышать
конкурентоспособность, увеличивать темпы экономического
роста и таким образом повышать уровень жизни населения
делают
продолжение
реформирования
государственных
финансов особенно важным.
Примечания
1.
Сербия и Черногория стали независимыми государствами в январе
2007 года; тем не менее в этом докладе мы говорим о “Сербии и
Черногории” как едином государстве, потому что данные по этим
странам относятся к периоду их существования в качестве единого
государства. Данные по Сербии и Черногории с 2000 по 2005 год
не включают Косово.
ЧАСТЬ 1
ЧАСТЬ 1. Государственные
финансы и экономический
рост: тенденции и взаимосвязи
25
ГЛАВА 2
2. Системы государственных
финансов в странах переходного
периода
Трейси Лейн
при сотрудничестве с
Андржеем Ржонкой, Эмилией Скрок и Ольгой Выборной
Р
егион Европы и Центральной Азии (ЕЦА) представляет
собой неоднородную группу стран, которые прошли через
значительные изменения с начала 1990-ых годов по мере
перехода от социализма к рыночной экономике. В начале 1990-х
годов регион претерпел значительный экономический спад, но за
последние 15 лет начал возрождаться (Рисунок 2.1): после
быстрых
структурных
реформ
экономический
рост
восстановился в Центральной Европе1 и странах Балтии2 —
странах, которые в 2004 году стали членами Европейского Союза
(ЕС-8). После окончания региональных военных действий в
середине 1990-х годов экономический рост восстановился в ЮгоВосточной Европе (ЮВЕ)3, а также в Содружестве Независимых
Государств (СНГ)4 после финансового кризиса в Российской
Федерации в конце 1990ых годов. Экономический подъем в
России, благоприятные условия торговли в мире, а также высокие
цены на сырьевые товары поддерживали высокие темпы
экономического роста в СНГ и странах Балтии, между тем как в
Центральной и Юго-Восточной Европе экономический рост
27
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
28
15
Страны СНГ с низким уровнем доходов
ЕС3 Страны Балтии
Юго-Восточная Европа
10
5
ЕС5 Страны Восточной Европы
0
-5
Страны СНГ со средним уровнем доходов
-10
-15
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
-25
1991
-20
1990
Годовой рост ВВП в реальном выражении, в %
Рисунок 2.1
Показатели роста в регионе ЕЦА, 1990–2005 годы
Источники: Оценки, представленные властями стран, МВФ и Всемирным банком.
оставался положительным, но не столь стремительным. В
среднем реальный рост ВВП в регионе ЕЦА составил 6,7
процента в 2004 году, что успешно выдерживает сравнение с
большинством других развивающихся регионов.
Существует ли какая-либо взаимосвязь между этими
моделями роста и политикой в области государственных
финансов в странах ЕЦА? В этой главе рассматриваются
налогово-бюджетные модели в регионе ЕЦА в период с 1995 по
2005 год. Вслед за этим анализом в Главе 3 приводятся
результаты эмпирического изучения взаимосвязи между
налогово-бюджетной политикой и экономическим ростом. Задача
налогово-бюджетной политики не заключается исключительно в
обеспечении экономического роста, у нее есть много и других
целей (как, например, улучшение социального положения,
перераспределение и вопросы обеспечения справедливости).
Интересно также изучить, насколько фискальная стабилизация,
размер и состав расходов, а также налоговая политика
изменились в течение этого динамичного периода в регионе, и
исследовать (в Главе 3), насколько эти изменения способствовали
последовавшему за ними экономическому росту.
Экономический спад в первые годы переходного периода
привел к значительным нарушениям в межрегиональных
бюджетных трансфертах, что способствовало появлению
значительного бюджетного дисбаланса, особенно в странах
бывшего Советского Союза и бывшей Югославии. С тех пор
правительства предприняли меры по макроэкономической и
Системы государственных финансов в странах переходного периода
налогово-бюджетной стабилизации, а бюджетный баланс был
восстановлен за счет сокращения государственных расходов и
увеличения доходов. Однако размер государственного сектора
(размер расходов сектора государственного управления по
сравнению с ВВП) и состав расходов в странах ЕЦА значительно
различались, сохранились также существенные различия в
бюджетных балансах и уровне государственного долга в разных
странах. В настоящее время размер и состав государственных
расходов в Центральной и Восточной Европе приближаются к
показателям в западноевропейских странах-членах ЕС (ЕС-155).
Однако в СНГ подъем экономики привел к повышению
государственных расходов, а размер государственного сектора
гораздо ближе к данному показателю в странах-компараторах
Азии с быстрыми темпами экономического роста.
За исключением стран СНГ с низким уровнем доходов6,
средний размер расходов государственного сектора в странах
ЕЦА значительно выше международных норм при аналогичных
уровнях доходов на душу населения. Под влиянием
предоставления в прошлом социальной помощи и социального
обеспечения со стороны государства в течение всего жизненного
цикла страны ЕЦА склонны расходовать больше средств на
социальную защиту, чем другие страны, и эти расходы
увеличились за последние пять лет. Государственные трансферты
являются важным компонентом доходов домашних хозяйств,
особенно для бедных слоев населения, и играют важную роль в
сокращении уровня бедности. В то же время высокий уровень
расходов может угрожать налогово-бюджетной устойчивости и
представлять серьезное налоговое бремя для частного сектора,
что, в свою очередь, оказывает отрицательное влияние на
экономический рост и сокращение уровня бедности. Более того, в
большинстве стран ЕЦА население стареет, политика
правительства должна будет сбалансировать спрос на
государственные расходы сегодня с учетом экономического роста
завтра. Сокращение уровня бедности редко происходит без
экономического роста, поэтому продолжение экономического
роста является чрезвычайно важным для финансирования
социальных расходов в будущем.
Налогово-бюджетная стабилизация и динамика долга
В данном разделе рассматривается опыт налогово-бюджетной
стабилизации и государственного долга в течение переходного
периода.
На
начальном
этапе
переходный
период
характеризовался серьезными потрясениями в государственных
29
30
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
финансах. Домашние хозяйства подвергались многочисленным
потрясениям, а объем производства и доходы резко сократились.
С исчезновением гарантий трудоустройства на государственных
предприятиях резко возросла открытая и скрытая безработица,
оказывающая давление на государство в необходимости
реагирования посредством денежных трансфертов или
предоставления социальной помощи. В то же время спад
производства и реформирование государственных предприятий
привели к сокращению государственных доходов. Суммарным
воздействием
явилось
ухудшение
налогово-бюджетных
показателей и увеличение государственного долга.
Отражая потрясения переходного периода, дефицит бюджета
в ЕЦА в среднем был выше, чем средний показатель в других
регионах, а также выше, чем средний показатель в семи странахкомпараторах с быстрыми темпами экономического роста —
Чили, Ирландии, Республике Корея, Испании, Таиланде, Уганде
и Вьетнаме. В этих странах отмечался экономический рост на
душу населения выше 4 процентов в течение последних 10 лет.
Примеры опыта стран этой группы представлены на протяжении
всего доклада (Таблица 2.1). Дефицит был настолько высок, что в
течение 1990-х годов достигал 20 процентов ВВП в некоторых
странах СНГ с низким уровнем доходов, многие из которых
ранее зависели от трансфертов из Советского Союза.
Прекращение этих трансфертов привело к значительному
сокращению доходов правительства в этих странах, а проблемы
усугублялись многочисленными военными конфликтами,
которые разразились в начале 1990-х годов. Самыми низкими
дефициты бюджета были в странах ЕС-8, которым удалось
избежать продолжительных бюджетных кризисов вследствие
лучшей диверсификации и более тесных торговых и
инвестиционных связей с Европейским Союзом (ЕС).
Макроэкономическая
стабилизация,
направленная
на
сдерживание инфляции, привела к значительным налоговобюджетным корректировкам и сокращению неустойчивого
высокого дефицита бюджета. Однако процесс стабилизации не
был гладким, и в большинстве субрегионов дефицит бюджета
стал устойчивым только в конце 1990-х годов после периода
бюджетного расслабления, вызванного финансовыми кризисами,
региональными военными конфликтами или политически
мотивированным ростом расходов (или сочетанием всех этих
факторов). На Рисунке 2.2 показана эволюция бюджетного
баланса, государственных расходов и доходов, выраженных как
доля ВВП в регионе ЕЦА в целом и в пяти субрегионах: странах
Системы государственных финансов в странах переходного периода
31
Таблица 2.1
Сальдо бюджета в странах ЕЦА, 1989–2005 годы
Страны
ЕС-8
Юго-Восточная Европа
Страны СНГ со средним уровнем доходов
Страны СНГ с низким уровнем доходов
Турция
ЕС-15
Страны с высоким уровнем доходов, не
являющиеся членами ЕС, ОЭСРа
Страны ОЭСР с высоким уровнем доходов,
находящиеся за пределами Европыб
Страны Азии с высокими темпами
экономического ростав
Латинская Америкаг
Страны с высокими темпами
экономического роста, с которыми
проводится сопоставлениед
Сальдо бюджета
Первичное сальдо бюджета
(% ВВП)
(% ВВП)
1989-2005 1989-1995 1996-2001 2002-2005 1989-2005 1989-1995 1996-2001 2002-2005
-2,7
-2,4
-2,8
-3,1
-0,8
-0,6
-0,5
-1,3
-4,3
-6,1
-4,4
-2,2
-0,8
-0,8
-1,1
-0,3
-3,7
-6,9
-3,0
1,0
-1,3
-6,2
-0,9
1,9
-5,5
-9,4
-4,3
-1,1
-3,0
-9,2
-2,7
-0,1
-15,2
-9,9
3,8
6,3
-2,4
-4,3
-0,8
-1,4
0,8
-0,6
2,6
0,7
-0,8
-2,5
0,6
0,2
1,1
-0,3
2,6
1,3
-1,9
-3,0
-0,8
-1,5
0,7
0,3
1,6
-0,1
0,1
-2,3
1,5
-1,7
-0,7
-2,7
-1,0
-2,6
2,2
1,3
3,7
1,7
1,7
0,7
1,0
1,6
-1,0
-1,5
-0,9
-0,3
0,9
0,9
1,2
0,7
Источник: МВФ; перспективы мировой экономики.
a. Австралия, Канада, Исландия, Япония, Новая Зеландия, Норвегия, Швейцария и Соединенные Штаты.
б. Австралия, Канада, Япония, Новая Зеландия и Соединенные Штаты.
в. Китай, Гонконг, Индонезия, Корея, Малайзия, Сингапур, Тайвань и Таиланд. В таблицу не включены данные по Корее. Данные по
первичному дефициту бюджета включают данные только по Китаю, Индонезии и Сингапуру.
г. Аргентина, Боливия, Бразилия, Чили, Мексика, Парагвай, Перу, Уругвай и Венесуэла.
д. Чили, Ирландия, Испания, Таиланд, Уганда и Вьетнам. Таблица не включает данных по Корее. В данные по первичному дефициту
бюджета не включены данные по Таиланду.
Балтии, ЕС-5, странах СНГ со средним уровнем доходов7,
странах СНГ с низким уровнем доходов, ЮВЕ, а также в Турции
(используя данные, представленные во Вставке 2.1). Безусловно,
история Турции отличается от других стран, поскольку ее
экономика давно уже была рыночной и не пережила подобного
перехода от социализма, как другие страны ЕЦА.
Упорядочение ситуации в налогово-бюджетной сфере
заметно наблюдалось в странах СНГ, большинстве стран ЮВЕ и
Турции. В странах СНГ со средним уровнем доходов налоговобюджетный баланс улучшился вследствие сокращения ряда
расходов (имевших место преимущественно до 2000 года) и
постепенного повышения доходов. В Азербайджане и в меньшей
степени в России повышение доходов поддерживалось высокими
ценами на сырьевые товары, что привело к улучшению налоговобюджетного баланса. В странах СНГ с низким уровнем доходов
также отмечалось восстановление доходов, им даже удалось
повысить государственные расходы относительно ВВП, сократив
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
32
Рисунок 2.2
Сальдо бюджета, общие доходы, общие расходы и первичные расходы в ЕЦА, 1996–
2005 годы
-6
45
-5
40
-4
35
-3
30
-2
25
-1
20
15
0
199 6
1 997
1998
19 99
200 1
2003
20 04
2005
30
25
20
15
50
-6
45
-5
40
-4
35
-1
20
15
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
50
-6
45
40
-4
35
-2
30
0
25
2
20
15
Процент ВВП
д. Страны СНГ с низким уровнем доходов
Процент ВВП
г. Страны СНГ со средним уровнем доходов
4
50
-6
45
-5
40
25
-2
20
-1
ж. Турция
55
-4
50
45
-3
-2
25
-1
20
15
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Доходы
Процент ВВП
60
-5
Процент ВВП
-6
45
30
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
50
35
-3
30
15
Первичные
40
-4
35
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Бюджетный баланс
-2
25
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20042005
е. ЮВЕ
-3
30
Процент ВВП
35
Процент ВВП
40
Процент ВВП
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
45
Процент ВВП
2 002
в. ЕС-5
50
Процент ВВП
2000
Процент ВВП
б. Страны Балтии
Процент ВВП
Процент ВВП
50
-20
-18
-16
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0
40
35
30
25
20
15
1999
Расходы
2000
2001
×
2002
2003
2004
Процент ВВП
Процент ВВП
а. Все страны ЕЦА
2005
Первичные расходы
Примечание: Последовательность начинается с 1997 года, поскольку данные за более ранний период в целом ненадежны, особенно по
России и Казахстану.
Примечание: Средние показатели за 1996 и 1997 годы не включают Боснию и Герцеговину (где нет достоверных данных за этот период)
и Болгарию (в которой была гиперинфляция в этот период).
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечание: Данные отражают невзвешенные средние значения.
Системы государственных финансов в странах переходного периода
33
Вставка 2.1
Источники и опубликование данных
В данном исследовании использовались данные, собранные в соответствии с Руководством по
статистике государственных финансов 1986 года (СГФ, 1986), консолидированные на уровне
сектора государственного управления Министерством финансов или МВФ, представленные
специалистами Всемирного банка, работающими по конкретным странам. Для стран, не входящих в
группу ЕЦА, данные были получены от групп специалистов Всемирного Банка, работающих по
данным странам, а также взяты из базы данных МВФ «Перспективы развития мировой экономики»
и публикаций ОЭСР (где это применимо). Данные, выраженные как процент ВВП, были рассчитаны
с использованием показателей ВВП в Индикаторах мирового развития.
Стандарт, предусмотренный в Руководстве по СГФ 1986 года, был выбран в качестве общего
знаменателя для всех стран ЕЦА с целью обеспечения согласованности и сопоставимости данных
по странам и по времени. Данные ЕВРОСТАТ (полученные в соответствии с системой отчетности
Европейской системы счетов 1995 года) и СГФ 2001 года использовались преимущественно в целях
осуществления перекрестных сравнений, поскольку только часть стран ЕЦА предоставляет отчеты
в соответствии с данными стандартами. В силу методологических причин существует ряд различий
между СГФ 1986 года, ЕСС 1995 года и СГФ 2001 года (см. ссылку, где представлены материалы, в
которых подробно обсуждаются данные различия). Некоторые отсутствующие данные за первые
годы переходного периода невозможно было представить вследствие ограничений национальных
систем отчетности или ненадежности налогово-бюджетных данных на раннем этапе переходного
периода, и/или вследствие этих двух причин.
Официальные показатели ВВП в некоторых странах (таких как Босния и Герцеговина, Турция и
Украина) считаются многими специалистами заниженными, поскольку эти показатели не учитывают
полностью неформальный сектор. Ряд стран ЕЦА уже скорректировали показатели ВВП в сторону
увеличения, прилагая усилия для учета неформального сектора, а другие планируют сделать это в
ближайшем будущем. Данное исследование основывается только на официальных данных,
представленных правительственными органами, без дополнительных корректировок. Необходимо
отметить, что дефлятор государственных расходов может иногда отличаться от дефлятора ВВП, и
необходимо быть осторожным при интерпретировании соотношения расходов к ВВП и оценке
размера налогово-бюджетных корректировок.
Примечание: «Руководство по статистике государственных финансов 2001 года. Сопроводительный материал: классификация
данных РСГФ 1986 года в соответствии с основой РСГФ 2001 года», опубликованный МВФ в 2002 году. «Руководство по статистике
государственных финансов 2001 года и его взаимосвязь с европейской системой счетов 1995 года», опубликованное МВФ в 2004 году.
огромный дефицит бюджета в среднем до менее 1 процента ВВП.
Станы ЮВЕ сократили свой дефицит бюджета благодаря
контролируемым государственным расходам и некоторому
увеличению доходов. Дефицит был значительным (более 4
процентов ВВП) в Албании и Хорватии, в то время как в
большинстве стран ЮВЕ отмечался профицит. В Турции была
начата решительная консолидация бюджета после кризиса 2001
года, когда с 2002 года первичный профицит сектора
государственного
управления
сохранялся
на
уровне,
превышающем 6 процентов ВВП, хотя общий дефицит оставался
значительным вследствие высоких процентных выплат по
государственному долгу.
В ЕС-8 маастрихтский критерий ограничил налоговобюджетную политику, и дефицит бюджета стабилизировался в
среднем на уровне 2 процентов ВВП, но налогово-бюджетные
результаты в различных странах были неоднородными. В
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
34
частности, налогово-бюджетная стабилизация ослабла в начале
2000-х годов в центрально-европейских странах, которые недавно
вступили в ЕС. Хотя этим странам удалось удержать контроль над
государственными расходами во время экономического спада на
начальном этапе переходного периода, они не воспользовались
всеми преимуществами восстановления быстрого экономического
роста для укрепления государственных финансов. После
российского кризиса серьезный налогово-бюджетный дисбаланс
появился вновь, и дефицит бюджета в Венгрии, Польше, Чешской
Республике и Словацкой Республике был в середине 2000-х годов в
среднем выше, чем в конце в 1990-х (Таблица 2.1).
В результате налогово-бюджетного дисбаланса показатель
соотношения государственного долга к ВВП в большинстве стран
ЕЦА увеличился в период с 1994 по 2001 год8. С тех пор в
результате улучшения налогово-бюджетного баланса показатели
государственного долга снизились до более устойчивого уровня.
Во всех странах ЕЦА, за исключением четырех, валовая сумма
государственного долга в 2005 году была ниже 50 процентов
ВВП (Рисунок 2.3). Среди стран Европы со средним уровнем
доходов коэффициент государственного долга наиболее высок в
Турции, Венгрии и ЮВЕ (особенно в Хорватии). В странах СНГ с
низким уровнем доходов долг относительно высок в Кыргызской
Республике и в меньшей степени в Молдове. Напротив,
государственный долг по отношению к ВВП низок в странах СНГ
со средним уровнем доходов, в странах Балтии и Азербайджане.
Государственный долг/ВВП (слева)
Государственный долг/Налоговые доходы
(справа)
Кы
рг
ыз
ск
Источники: ЕВРОСТАТ, Данные МВФ и Всемирного банка по странам ЕЦА.
Примечание: Налоговые поступления включают взносы социального обеспечения.
5
Процент налоговых поступлений
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
ая
Т у Р.
рц
Ве ия
нг
Ал рия
ба
П о ни я
Хо льш
Т а рв а
дж ат
ик ия
и
М ст ан
ол
до
Гр ва
С л узи
ов я
Бо аки
я
Че лг а
шс рия
к
Ру а я Р
мы .
ни
Ли я
Ро У тва
сс кра
ий и
с к на
ая
Ф
Ла .
Ка тв
за ия
хс
Э с т ан
Бе тони
ла я
ру
сь
Процент ВВП
Рисунок 2.3
Валовая сумма государственного долга как доля ВВП и налоговые
поступления, 2005 год
4
3
2
1
0
Системы государственных финансов в странах переходного периода
35
Несмотря на активную стабилизацию в регионе, в некоторых
странах
по-прежнему
сохраняются
налогово-бюджетный
дисбаланс и накопленный долг, что вызывает обеспокоенность по
поводу
налогово-бюджетной
устойчивости.
Налоговобюджетный дисбаланс серьезно препятствует экономическому
росту, когда он создает риск возникновения критической
ситуации, связанной с задолженностью — то есть когда
первичное сальдо бюджета не соответствует долгосрочной
устойчивости
государственного
долга
при
вероятных
обстоятельствах. Коэффициент государственного долга в этом
случае повышается, что ведет к риску пролонгации долга, более
высоким реальным процентным ставкам и снижению доверия
инвесторов, что в конечном итоге подвергает опасности
сохранение макроэкономической стабильности и позволяет
усомниться в перспективах долгосрочного экономического роста.
В некоторых странах ЕЦА достигнут значительный первичный
бюджетный профицит, который снижает риски устойчивости
долга и позволяет сократить долг (Рисунок 2.4). Однако почти в
половине стран ЕЦА первичное сальдо бюджета по-прежнему
остается дефицитным. Первичный дефицит бюджета был
значителен в последние годы в четырех странах Центральной
Европы (Венгрии, Польше, Словацкой Республике и Чешской
Республике), а также в Албании, Хорватии и Кыргызской
Республике. В этих странах при нормальных обстоятельствах
(когда реальные процентные ставки превышают темпы
долгосрочного
экономического
роста),
коэффициент
государственного
долга
имеет
тенденцию
к
росту,
Рисунок 2.4
Первичное сальдо бюджета, 2005 год
10.0
8.0
Процент ВВП
6.0
4.0
2.0
0.0
-2.0
Чешская Р.
Таджикистан
Кыргызская Р.
Грузия
Украина
Армения
Словацкая Р.
Хорватия
Латвия
Польша
Венгрия
Албания
Беларусь
Литва
Румыния
Словения
Босния
Македония, БЮР
Эстония
Сербия
Молдова
Азербайджан
Болгария
Казахстан
Турция
Российская Ф.
-4.0
Источники: Данные Всемирного банка по ЕЦА; Евростат.
Примечание: Первичное сальдо бюджета определяется здесь как общая сумма доходов (включая процентные доходы и доходы от
приватизации) за минусом первичных (непроцентных) расходов.
36
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
препятствуя переоценке долга вследствие укрепления обменного
курса или погашению долга за счет разовых доходов, таких как
поступления от приватизации. В странах, расположенных ниже
«пруденциальной зоны», это вовсе не означает, что они должны
осуществлять больше заимствований, необходимо учитывать
нефинансируемый государственный сектор и условные
обязательства, а также будущее давление на расходы.
Широкий набор критериев уместен для оценки уязвимости
стран к возникновению критической ситуации, связанной с
задолженностью. Коэффициент государственного долга, темпы
экономического роста, а также первичное сальдо бюджета важны,
как и состав долга. Короткие сроки погашения долга усугубляют
риски пролонгации (ликвидности долга). Например, хотя
коэффициент валового государственного долга в Венгрии и
Турции не намного выше маастрихстских лимитов в 60 ВВП,
обслуживание государственного долга (погашение и выплата
процентов) относительно высоко — примерно от 20 до 30
процентов ВВП вследствие коротких средних сроков погашения
долга примерно в два года и связанных с ними высоких
процентных премий за риск. Низкие средние сроки погашения
долга увеличивают риск пролонгации долга, где коэффициент
долга также высок (Рисунок 2.5). Более того, процентный риск и
валютный риск повышаются, когда значительная доля
государственного долга связана с различными процентными
инструментами или определена в иностранной валюте. Во многих
странах для снижения таких рисков потребуется сокращение
коэффициента государственного долга до намного более низкого
уровня, чем в ЕС, в результате постоянных усилий по налоговобюджетной консолидации в течение довольно долгого периода
времени. Повышение доверия к рынку в результате этого
позволит получить более продолжительные сроки погашения
долга, что, таким образом, еще больше снизит риск
возникновения
критической
ситуации,
связанной
с
задолженностью. Также риски будут выше при узкой
налогооблагаемой базе, поскольку будет более трудно собрать
бюджетные поступления, необходимые для обслуживания
государственного долга. Хотя соотношение долга к налоговым
поступлениям во многих странах ЕЦА остается в рамках или
ниже предела 1-1,5, обычно отмечаемого в ЕС, в некоторых
странах, таких как Албания, Кыргызская Республика и
Таджикистан, риски увеличиваются вследствие низких
налоговых поступлений и узкой налогооблагаемой базы.
Системы государственных финансов в странах переходного периода
37
Рисунок 2.5
Государственный долг, обслуживание долга и средний срок погашения
государственного долга в отдельных странах с нарождающейся рыночной
экономикой, 2006
20
80.0
18
70.0
16
60.0
14
12
10
40.0
Годы
Процент ВВП
50.0
8
30.0
6
20.0
4
10.0
2
Ук
ра
ин
а
Ко
ре
я
Ф
.
Чи
ли
Р.
Бо
лг
ар
ия
Ро
сс
ий
ск
ая
Общее обслуживание суверенного долга (% ВВП)
Общий валовый суверенный долг или государственный долг
Средний срок погашения задолженности (лет)
Сл
ов
ац
ка
я
Ин
до
не
зи
я
Та
ил
ан
д
М
ал
ай
зи
я
По
ль
ш
а
Ко
лу
мб
ия
Бр
аз
ил
ия
Ту
рц
ия
0
Ве
нг
ри
я
-
Источник: JP Morgan 2006 г., 2007 г.; «Показатели мирового развития», Всемирный банк.
Примечание: Государственный долг включает валовой внешний и внутренний долг, гарантированный государством. Обслуживание долга
включает погашение основной суммы долга и процентные выплаты. Средний официальный срок погашения долга является
соотношением официального долга к погашению основной суммы долга.
Устойчивость долговой ситуации также зависит от качества
управления долгом и налогово-бюджетных учреждений. Даже в
тех странах, где оцененный бюджетный дисбаланс или
коэффициенты государственного долга (или оба) представляются
низкими по сравнению с другими странами, бюджетные риски
могут возникнуть в результате плохо управляемых условных
обязательств государственного сектора, как, например,
необеспеченные
средствами
пенсионные
обязательства,
находящиеся в тяжелом финансовом состоянии государственные
предприятия коммунального хозяйства, недействующие активы
государственных банков или гарантии погашения долга,
предоставленные
различным
предприятиям
и
органам
государственного сектора (государственным предприятиям,
местным органам власти, торговым управлениям). Внебюджетная
деятельность также может увеличить государственный долг.
Условия финансирования были особенно благоприятными в
последние годы, поскольку многим странам ЕЦА удалось
получать займы по более низкой стоимости, чем рост
производства в этих странах. Благоприятные условия на мировых
финансовых рынках, отражающие более низкий уровень
инфляции и исключительно высокие сбережения и высокую
ликвидность, способствовали этим положительным результатам9.
38
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Однако эта ситуация может не сохраниться в будущем, если
ликвидность в мире будет более ограниченной. Неожиданный
поворот денежных потоков в обратную сторону может подорвать
рост вследствие более высоких процентных ставок и обменного
курса, и могут потребоваться более жесткие меры для сохранения
налогово-бюджетной устойчивости. Снижение таких рисков и
стабилизация государственного долга на существующем уровне
говорит в пользу более высокого первичного бюджетного
профицита, чем тот, который отмечался в последние годы в
нескольких странах ЕЦА.
В некоторых случаях страны с низким уровнем долга и
крепкими институтами могут посчитать дополнительное
заимствование привлекательным вариантом финансирования
программ расходов или проведения налоговых реформ,
способствующих экономическому росту. Такой долг мог бы
обслуживаться из средств увеличивающихся доходов в будущем,
если допустить, что расширенное бюджетное пространство
используется мудро для финансирования расходов в ключевых
областях, способствующих экономическому росту, как,
например, образование, инфраструктура и здравоохранение.
Пенсионные реформы, к примеру, связанные с бюджетными
затратами переходного периода, но обеспечивающие экономию
бюджетных средств в будущем, за счет перехода к пенсионной
системе, частично финансируемой из частных источников, могут
также финансироваться за счет дополнительного долга в этих
странах. Аналогично долг может быть использован для
финансирования налоговой реформы, которая способствует
инвестициям и созданию рабочих мест, но при этом сопряжена с
временными бюджетными затратами. Однако эти подходы
рискованны и должны использоваться только тогда, когда велика
вероятность того, что будет проводиться политика реформ или
будут осуществляться расходы, способствующие росту
производительности, при этом необходимо учесть потребности в
расходах в будущем.
Модели фискальной стабилизации и государственных
расходов
В данном разделе рассматриваются модели налогово-бюджетной
стабилизации, а успех стабилизации - в Главе 3. Фискальная
стабилизация была достигнута благодаря сочетанию сокращений
государственных расходов и увеличению государственных доходов.
Самое значительное повышение доходов с 1996 года было отмечено
в странах СНГ с низким уровнем доходов, где первичные расходы
Системы государственных финансов в странах переходного периода
стабилизировались примерно на уровне 25 процентов ВВП (Рисунок
2.2д). В странах СНГ со средним уровнем доходов сокращения
государственных расходов были более значительными, а первичные
расходы стабилизировались на более высоком уровне,
приблизительно равном 35 процентам ВВП (Рисунок 2.2г).
Фискальная консолидация в этих странах поддерживалась
растущими доходами, которые отчасти отражали высокие цены на
сырьевые товары. В странах ЮВЕ как расходы, так и доходы
выросли после 1997 года, а первичные расходы приблизились в
среднем к 40 процентам ВВП (Рисунок 2.2е). В центральноевропейских странах ЕС-5 государственные расходы как доля ВВП
оставались стабильными в течение лет, последовавших за
ужесточением на раннем этапе переходного периода, с тенденцией к
росту, отмечавшейся в начале 2000-х годов, что ухудшило
сбалансированность бюджета, но в последнее время ситуация
несколько улучшилась (Рисунок 2.2в). Напротив, в трех странах
Балтии, которые вступили в ЕС, первичные расходы сектора
государственного управления несколько ниже, примерно на уровне
35 процентов ВВП, а доходы остались стабильными, несмотря на
серьезную реформу по внедрению налогов с фиксированной ставкой
(см. обсуждения в Главе 9) (Рисунок 2.2б). Турция явилась заметным
исключением из общей модели налогово-бюджетной стабилизации в
регионе ЕЦА в целом. Амбициозная программа фискальной
консолидации в Турции опиралась преимущественно на меры по
повышению доходов, нежели на сокращение первичных расходов,
хотя недавно были предприняты шаги по улучшению определения
приоритетов государственных расходов (Рисунок 2.2ж).
В целях данного исследования эпизоды фискальной
консолидации определялись на основе пороговых величин
сокращения дефицита бюджета. Ситуация ужесточения налоговобюджетной политики определяется как период, в течение которого
первичный баланс сектора государственного управления
улучшился по крайней мере на 2 процентных пункта ВВП в
течение года или на 1,5 процентных пункта в течение двух лет
подряд (Пурфилд (Purfield), 2003)10. С 1991 года 32 эпизода
соответствуют этому определению: 5 – в ЕС-8, 10 – в ЮВЕ, 5 – в
странах СНГ со средним уровнем доходов, 11 – в странах СНГ с
низким уровнем доходов и 1 – в Турции. В двух других случаях
улучшения первичного баланса были близки к пороговым
величинам и, следовательно, были добавлены к набору данных.
Средний размер корректировок по этим эпизодам составлял 4,3
процентных пункта ВВП, а в 10 самых значительных
корректировках равнялся в среднем 6,6 процентным пунктам ВВП.
39
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
40
34 эпизода корректировок классифицируются на четыре
группы в соответствии с тем, осуществлялись ли они при помощи
(a) исключительно сокращения расходов; (б) преимущественно
сокращения расходов; (в) преимущественно увеличения
налоговых поступлений или (г) исключительно увеличения
налоговых поступлений11 (см. Таблицу 2.2):
•
•
•
•
Фискальные корректировки были вызваны исключительно
или преимущественно сокращением расходов в большинстве
(19 из 34) выявленных случаев.
Фискальные корректировки, основанные исключительно на
сокращении расходов, были в среднем более серьезными, чем
в других случаях.
Сокращения расходов были выше, когда изначальный
первичный дефицит бюджета был значительным и,
следовательно, общее ужесточение налогово-бюджетной
политики должно было быть более существенным. И наоборот,
увеличение налоговых поступлений было более распространено,
когда изначальный дисбаланс был умеренным.
Корректировки лишь на основе сокращения расходов были
более широко распространены в странах с высокими
государственными расходами, выраженными как доля ВВП (в
среднем 40,3 процента), и где предпринимались серьезные
мероприятия по мобилизации налоговых поступлений (см.
«Структуру доходов в ЕЦА» далее в этой главе, где
представлено определение и анализ мероприятий по
мобилизации
налоговых
поступлений).
Напротив,
корректировки на основе исключительно увеличения
налоговых поступлений превалировали в странах, где
налоговое бремя было изначально низким (в среднем 25,2
процента ВВП), мероприятия по мобилизации налоговых
поступлений были ограничены, а государственные расходы
были низкими как доля ВВП (в среднем 27,2 процента).
Значительные
и
последовательные
фискальные
корректировки обычно приводили к сокращению первичных
расходов в течение короткого периода времени. Например,
первичные расходы как доля ВВП сократились на 17,5
процентных пункта в Венгрии и на 15,8 процентных пункта в
бывшей югославской Республике Македония в период с 1993 по
1997 год, сокращение произошло на одну треть за четыре года. В
Молдове первичные расходы сократились более чем на 40
процентов (19,2 процентных пункта ВВП) в период с 1997 по 2001
год, а в России расходы сократились на одну треть (или 13,5
Системы государственных финансов в странах переходного периода
41
Таблица 2.2
Основные характеристики фискальной стабилизации в ЕЦА, 1996–2004 годы,
процент ВВП
Основа стабилизации
Только сокращение
расходов
В основном сокращение
расходов
В основном увеличение
налогов
Только увеличение
налогов
ГосударФискальная Первичное ственный Расходы до Доходы до
Коли- Изменения в Изменения в стабилизасальдо
долг до ста- стабилиза- стабилизабилизации
чество
расходах
доходах
ция
бюджета
ции
ции
Первоначальные
меры по
сбору
налогов
11
-8,3
-3,2
5,1
-5,9
38,1
40,3
34,4
1,16
8
-2,4
1,1
3,5
-3,7
24,8
30,9
27,2
0,91
6
-1,1
3,1
4,2
-2,9
43,0
39,3
36,5
1,20
9
0,6
4,7
4,1
-2,0
41,9
27,2
25,2
0,90
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
процентных пункта ВВП) в период с 1997 по 2000 год. В Таблице
2.3 представлены примеры устойчивого сокращения первичных
расходов, определенных как сокращение в течение трех и более
лет подряд.
Как было отмечено выше, масштабы сокращений первичных
расходов положительно коррелируются с изначальным
фискальным дисбалансом (Рисунок 2.6). В соответствии с
данными, приведенными в литературе, мы обнаруживаем, что
модель консолидации также определяется изначальными
условиями. Следовательно, модель корректировки связана с
исходными условиями в каждой стране, и самые значительные
сокращения, более вероятно, будут иметь место в тех
экономических и функциональных категориях, которые
изначально относительно высоки. Сравнивая эти результаты с
данными промышленных стран в течение периодов фискальных
корректировок в 1980-е и 1990-е годы, обнаруживаются
дополнительные свидетельства того, что более значительные
сокращения происходят тогда, когда изначальные уровни
расходов выше как доля ВВП, будь то заработная плата,
трансферты, здравоохранение или образование (Хауптмейер,
Хейпертц и Шукнехт (Hauptmeier, Heipertz, and Schuknecht),
2006). Капитальные расходы особенно подвержены подрыву в
течение периодов консолидации расходов. Учитывая их
незначительные изначальные суммы, капитальные расходы могут
не составлять большую часть сокращения расходов, но по
сравнению с первоначальным годом их часто сокращают более
чем на 50 процентов во время периода консолидации расходов12.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
42
Таблица 2.3
Периоды устойчивого сокращения первичных расходов, 1994 –2004 годы
Страна
Период
Сокращение в процентных
пунктах ВВП
Сокращения расходов на раннем этапе (начатые в 1995 году и ранее)
Венгрия
1993-1997
Беларусь
1993-1996
Македония
1993-1997
Албания
1992-1994
Румыния
1992-1994
Кыргызская Республика
1995-1997
Украина
1994-1996
Чешская Республика
1995-1998
Словения
1993-1996
Литва
1994-1996
Эстония
1995-1997
Сокращения в середине периода
Молдова
1997-2001
Босния
1999-2001
России
1997-2000
Украине
1997-1999
Хорватия
1999-2002
Грузия
1997-2000
Латвия
1999-2001
Эстония
1999-2001
Словацкая Республика
1997-1999
Казахстан
1997-2000
Азербайджан
1999-2001
Армения
1999-2002
Наиболее недавние сокращения расходов (2000 год и позже)
Беларусь
2000-2002
Македония
2002-2004
Венгрия
2002-2004
России
2002-2004
Словацкая Республика
2002-2004
Албания
2001-2003
Румыния
2000-2002
Босния
2002-2004
Сокращение по сравнению
с годом начала
(в процентах)
17,5
16,6
15,8
15,7
7,9
6,8
6,2
6,2
4,2
3,5
3,3
29,3
29,1
32,8
34,7
19,9
19,7
13,8
14,2
9,7
9,6
8,1
19,2
15,3
13,5
10,6
6,7
6,5
6,4
5,3
4,9
4,9
3,8
3,6
43,2
22,8
30,1
25,1
12,4
29,5
15,9
13,3
11,9
19,1
17,8
15,3
4,2
3,9
3,8
3,7
3,6
2,2
0,8
0,8
9,1
10,0
7,8
9,7
9,5
8,1
2,6
1,4
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Размер государственного сектора
Несмотря на опыт проведения фискальных корректировок и
консолидации расходов в ЕЦА, размер государственного сектора
в этом регионе в целом (расходы сектора государственного
управления как доля ВВП) по-прежнему велик по сравнению с
другими регионами с аналогичным уровнем доходов на душу
населения. Значительное количество сравнительных фискальных
анализов в литературе склонно сосредотачивать внимание на
экономиках Организации экономического сотрудничества и
развития (ОЭСР), учитывая, что по этим странам имеются более
всеобъемлющие данные. Хотя в среднем размер первичных
расходов государственного сектора ЕЦА ниже средних
Системы государственных финансов в странах переходного периода
43
Рисунок 2.6
Сокращение первичных расходов и изначальный дисбаланс бюджета
0
-14
-1 2
-10
-8
-6
-4
-2
0
-5
Процентные пункты
Первичные расходы
-1 6
-10
-15
ЕЦА
К ом па раторы
Л инейн ы й (Е Ц А )
-20
-25
И значаль ное сальд о бю джета
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
показателей по ОЭСР или ЕС-15, последние намного богаче, а
страны ЕС-15 особенно близки к государствам всеобщего
благосостояния, что приводит к высоким государственным
расходам как доли ВВП. Многие из стран ЕС-15 сейчас пытаются
реформировать свои государственные финансы для обеспечения
налогово-бюджетной устойчивости. При сравнении с другими
регионами со средним уровнем доходов, первичные расходы как
доля ВВП в ЕЦА намного выше средних показателей стран
Восточной Азии и Латинской Америки (Рисунок 2.7).
Размер государственных расходов значительно различается в
регионе ЕЦА и тесно связан с доходами на душу населения и
близостью к Европе. Общий объем государственных расходов в
2005 году варьировался от почти половины ВВП в Боснии и
Герцеговине, Хорватии и Венгрии до менее одной четверти ВВП
в Армении, Казахстане, Азербайджане и Таджикистане (Рисунок
2.8). При сравнении с другими странами примерно у половины
региона государственный сектор составляет «размер ЕС-15», где
первичные расходы по отношению к ВВП аналогичны этому
показателю в Бельгии (выше даже, чем такие страныкомпараторы, как Ирландия и Испания, а другая половина
приближается к средним показателям стран Восточной Азии и
Латинской Америки, где первичные расходы по отношению к
ВВП аналогичны этому показателю в Чили и Корее.
2
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
44
Рисунок 2.7
Первичные расходы, ЕЦА и другие регионы со средним уровнем доходов, 1994–2005
45
40
Процент ВВП
Восточная Азия и Тихоокеанский
регион
Мир
ЕЦА
Латинская Америка и страны
Карибского бассейна
35
30
25
20
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Рисунок 2.8
Общие государственные расходы по странам ЕЦА, 1995 и 2005 годы
60
1995
2005
Процент ВВП
50
40
30
20
Венгрия
Хорватия
Босния и
Герцеговина
Беларусь
Турция
Словения
Чешская Р.
Польша
Украина
Сербия и
Черногория
Болгария
Словацкая Р.
Латвия
Молдова
Эстония
Литва
Македония БЮР
Российская Ф.
Румыния
Кыргызская Р.
Грузия
Албания
Таджикистан
Казахстан
Азербайджан
0
Армения
10
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечание: Первый год, по которому представлены данные по Боснии и Герцеговине, - 1996, а по Российской Федерации - 1997.
Данные за 1995 год отсутствуют по Казахстану, Сербии и Черногории, а также Турции.
Системы государственных финансов в странах переходного периода
45
Первичные расходы как доля ВВП положительно
коррелируются с ВВП на душу населения (по паритету
покупательной способности [ППС]) в странах ЕЦА (Рисунок 2.9),
как это отмечается и во всем мире. Однако большинство
субрегионов ЕЦА (ЕС-8, ЮВЕ, а также страны СНГ со средним
уровнем доходов) находится над линией тренда в мире, и лишь
страны СНГ с низким уровнем доходов находятся под этой
линией. Очевидно, что страны в выборке ЕЦА очень отличаются
друг от друга, при этом особенно резко – Босния и Хорватия.
Страны-компараторы с высоким уровнем роста, вне зависимости
от уровня доходов на душу населения, все находятся ниже — а в
некоторых случаях намного ниже — международных норм
размера государственного сектора. Хорватия и Таиланд
представляют собой два наиболее крайних случая, где первичные
расходы в Хорватии почти в три раза выше (разница в 30
процентов ВВП), несмотря на то, что в двух странах аналогичный
доход на душу населения.
Рисунок 2.9
Первичные государственные расходы и доходы на душу населения в различных
регионах, средние показатели за 2000–2004 годы
60
Процент первичных расходов к ВВП
55
Босния
Страны ЕЦА
50
Хорватия
Страны-компараторы с высоким
уровнем экономического роста
45
Международная
корреляция
40
35
Корреляция
стран ЕЦА
30
Испания
Ирландия
25
Респ. Корея
Вьетнам
20
Чили
Уганда
15
Таиланд
10
6
7
8
9
10
11
Натуральный логарифм ВВП на душу населения, ППС
Источник: Показатели мирового развития, перспективы мировой экономики и налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечания: Линия регрессии (сплошная) представлена для выборки из 48 стран (не показанных) и не включает страны-компараторы с
высокими темпами экономического роста или страны ЕЦА (показаны) с показателем R2, равным 0,42. Пунктирная линия регрессии
представлена по странам ЕЦА только с показателем R2, равным 0,39, на основе средних показателей по 26 странам ЕЦА за период с
2000-2004 годы
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
46
Состав расходов сектора государственного управления
Статья расходов, которая особенно отличается в странах ЕЦА
при сравнении со странами, не входящими в регион ЕЦА,
являются трансферты (Рисунок 2.10). В отличие от странкомпараторов, которые находятся за пределами региона, страны
ЕЦА тратят значительные суммы на социальную защиту. Это,
вероятно, является одной из причин, почему в странах ЕЦА
высокий общий уровень расходов и, как показано в Части 3
данного исследования, одной из причин зависимости от
относительно
высокого
уровня
деформационного
налогообложения. В регионе отмечаются некоторые различия.
Трансферты, составлявшие в 2004 году 18 процентов ВВП,
намного выше в странах ЕС-8 и ЮВЕ. В СНГ трансферты
составляли в среднем примерно 10 процентов ВВП в 2004 году,
ниже среднего международного показателя в 13 процентов ВВП,
хотя и выше, чем в странах-компараторах с высокими темпами
роста и в странах-компараторах с низким уровнем доходов. С
точки зрения функциональной классификации, расходы на
социальное обеспечение и социальную помощь в странах ЕС-8
составили в среднем 15 процентов ВВП в 2004 году, почти в два
раза больше, чем в СНГ (Рисунок 2.11) Несмотря на
относительную незрелость государственных учреждений, страны
региона ЕЦА быстро внедрили государственные пенсии и
программы социальной помощи, поскольку государственные
предприятия сняли с себя роль по оказанию социальной помощи.
Напротив, опыт других стран с высокими темпами
экономического
роста
и
средним
Процент ВВП
Рисунок 2.10
Экономический состав первичных расходов в субрегионах ЕЦА, 2004 год
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Дру гие
Капитальные инвестиции
Дру гое госу дарственное
потребление
ЕС-8
ЮВЕ
Ту рция
Страны СНГ
Дру гие
со средним
страны СНГ
у ровнем
дох одов
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Заработная плата рабочих и
слу жащих
Су бсидии и трансферты
Системы государственных финансов в странах переходного периода
47
Процент ВВП
Рисунок 2.11
Функциональный состав первичных расходов в субрегионах ЕЦА, 2004 год
Другие
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Экономические отношения
Государственные услуги
общего характера
Оборона и общественный
порядок
Образование
ЕС8
ЮВЕ
Турция
Страны СНГ со
Страны СНГ с
средним
низким уровнем
уровнем
доходов
Здравоохранение
Социальное обеспечение
доходов
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
уровнем доходов заключался в сохранении государственных
трансфертов на более низком уровне, даже несмотря на рост
доходов на душу населения. В Корее, например, государственные
трансферты составляют менее 5 процентов ВВП или одну треть
среднего показателя в ЕС-8. Несмотря на то, что государственные
трансферты дополняются относительно щедрыми социальными
расходами, финансируемыми из частных источников, совместные
государственные и частные социальные расходы составляют в
Корее 8 процентов ВВП, что все еще ниже, чем средний
показатель в ЕЦА (ОЭСР, 2003b).
Большая часть региона ЕЦА схожа с демографической точки
зрения с ЕС-15 в том, что там отмечается высокое соотношение
пожилого населения к населению трудоспособного возраста а,
следовательно, расходы на здравоохранение и пенсии выше. Эта
демографическая тенденция, вероятно, будет продолжаться,
поскольку население старше 65 лет растет во всех странах
региона и превысит 20 процентов населения во многих странах
Центральной и Восточной Европы в течение последующих 20 лет
(Рисунок 2.12). Высокая доля трансфертов в сочетании со
стареющим населением, по всей видимости, повысит давление на
государственные расходы в будущем. Расходы на социальное
обеспечение
и
социальную
помощь
направляются
преимущественно на пенсию и проявляют сильную корреляцию с
долей населения старше 65 лет.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
48
Рисунок 2.12
Процент населения в возрасте 65 лет и старше, 2000 и 2005 годы (оценочные
данные)
25
2000
2025
Процент
20
15
10
Хорватия
Словения
Болгария
Чешская Р
Латвия
Венгрия
Украина
Босния и
Герцеговина
Польша
Литва
Эстония
Словацкая Р.
Румыния
Россия
Беларусь
Сербия и
Черногория
Грузия
Армения
Македония, БЮР
Албания
Молдова
Казахстан
Азербайджан
Турция
Турксенистан
Кыргызская Р.
0
Таджикистан
Узбекистан
5
Источник: Прогнозы Всемирного банка. Всемирный банк, 2007 г.
Рисунок 2.13
Тенденции изменения фонда заработной платы в государственном секторе в ЕЦА,
2000–2005 годы
11
10
Процент ВВП
9
Все страны ЕЦА
8
Средний по ЮВЕ
7
Средний по другим
странам СНГ
ЕС-8
6
Турция
5
4
3
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечание: Страны СНГ со средним уровнем налогов не показаны здесь, поскольку данные по расходам на выплату заработной платы
несистематичны и отсутствуют за различные годы по России и Украине.
Системы государственных финансов в странах переходного периода
49
Однако эти различия в социальной помощи еще не вся
история. Расходы на другие категории, такие как государственное
потребление также способствуют повышению среднего
показателя в регионе. В Турции и в ЕС-8 расходы на заработную
плату растут с 2000 года (Рисунок 2.13), отражая отчасти
необходимость повышения профессионального уровня в
государственном секторе. В странах СНГ капитальные расходы
возросли с 2000 года, отражая необходимость решения задач в
области инфраструктуры, которым не уделялось должного
внимания, а также более широких задач развития в регионе
(Рисунок 2.14).
Средний размер фонда заработной платы в государственном
секторе в ЕЦА сопоставим с международными средними
показателями и составляет примерно 7 процентов ВВП, но в этих
странах отмечаются значительные различия (Рисунок 2.15).
Кроме того, более высокая доля рабочей силы в ЕЦА работает в
государственном секторе при данном фонде заработной платы —
средние показатели по региону показывают, что занятость в
государственном секторе составляет 28 процентов общего
населения. В Корее, для сравнения, занятость в государственном
секторе низкая и составляет всего лишь 5 процентов от общего
Рисунок 2.14
Тенденции в капитальных расходах в ЕЦА, 2000–2005 годы
7
Процент ВВП
6
6
Средний по другим странам СНГ
5
Страны СНГ со средним уровнем
доходов
ЕС-8
5
Турция
4
ЮВЕ
4
Все странцы ЕЦА
3
3
2
2000
2001
2002
2003
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
2004
2005
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
50
Рисунок 2.15
Фонд заработной платы в государственном секторе в странах ЕЦА, 2004 год
16
Процент ВВП
14
12
10
8
6
4
2
0
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
количества занятых, а фонд заработной платы жестко
контролируется на уровне 6,7 процента ВВП. Испания и
Ирландия расходуют почти такую же долю ВВП на заработную
плату в государственном секторе, что и страны ЕЦА, но
занятость в государственном секторе по отношению к общей
занятости почти в два раза ниже, чем средний показатель в ЕЦА.
Средний размер капитальных расходов в регионе
соответствует международным нормам, составляя почти 5
процентов ВВП. Хотя в странах СНГ с низким уровнем доходов
капитальные расходы были намного ниже в начале периода, их
повышение с 2000 года вывело этот субрегион на уровень
средних международных показателей. В отличие от расходов на
заработную плату существует небольшое различие в капитальных
расходах по отношению к ВВП как между субрегионами, так и
внутри них. Однако, Хорватия и Таджикистан – страны, чьи
показатели наиболее резко отличаются от других, каждая
расходует более 8 процентов ВВП на государственные
инвестиции. Напротив, капитальные расходы в группе стран, с
которыми проводится сравнение, колеблются от 8 до 9 процентов
ВВП в странах с низким уровнем доходов, Уганде и Вьетнаме, до
лишь 3,5 процента ВВП - в Чили и Испании. Показатели Кореи и
Ирландии соответствуют средним международным показателям,
составляя соответственно 5,0 и 4,5 процента ВВП. Вопросы,
связанные с расходами на инфраструктуру, обсуждаются далее в
Главе 4.
Системы государственных финансов в странах переходного периода
Тенденции и уровни расходов на образование значительно
разнятся в странах ЕЦА как доля ВВП (от 3 процентов в Грузии
до 8 процентов в Словении), так и по масштабам и направлению
изменений в течение последнего десятилетия. Некоторые страны
с высокими уровнями расходов в середине 1990-х годов (Эстония
и Кыргызская Республика) сократили расходы на образование на
несколько процентных пунктов ВВП, в то время как страны с
более скромными расходами в середине 1990-х годов,
включающие Словению, Польшу и в меньшей степени Грузию и
Хорватию (Рисунок 2.16), значительно увеличили расходы на
образование. Демографические данные объясняют некоторые
различия в расходах на образование. Положительная связь между
долей расходов на образование и процентом населения младше
14 лет подтверждает, что страны с более молодым населением
выделяют более значительную долю государственных расходов
на образование. Показатели «более молодых» стран ЕЦА, где
более 25 процентов населения младше 14 лет, ниже
международных
норм,
что
указывает
на
возможное
недостаточное инвестирование средств в человеческий капитал.
Меры политики, оказывающие влияние на образование,
обсуждаются далее в Главе 5.
Во всем регионе ЕЦА наблюдаются значительные различия и
в объемах государственных расходов на здравоохранение
(Рисунок 2.17) от высоких расходов в Словацкой Республике
(более 9 процентов ВВП) до менее 1 процента ВВП в
Азербайджане. Как обсуждается в Главе 6, государственные
расходы на здравоохранение тесно связаны с уровнем доходов на
душу населения и являются более стабильными во времени, чем
расходы на образование.
Структура доходов в ЕЦА
Общие доходы, включающие гранты, колеблются примерно от 40
процентов ВВП в ЮВЕ и странах ЕС-8 до 24 процентов ВВП в
странах СНГ с низким уровнем доходов в 2004 году. Это
сопоставимо со средним показателем для стран ЕС-15,
составляющим 45 процентов ВВП (Рисунок 2.18). Доля
налоговых поступлений в большинстве субрегионов составляет
от 80 до 90 процентов от общей суммы доходов, что близко к
средним показателям группы стран из других регионов мира и
ЕС-15. Для сравнения отметим, что в странах СНГ с низким
уровнем доходов неналоговые поступления и гранты составляют
почти 35 процентов доходов, а в Турции почти 25 процентов.
51
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
52
Рисунок 2.16
Государственные расходы на образование в странах ЕЦА, 1995 и 2004 годы
С ловения
Босния и
Г е р ц е го в и н а
В е н гр и я
П ольш а
Б е л ар усь
Л атвия
Л итва
М олдова
У краина
Хорватия
Турция
Э стон ия
Б о л га р и я
Ч еш ская Р .
К ы р гы з с к а я Р .
С ловацкая Р .
С ербия и
Ч е р н о го р и я
А зербайдж ан
К а з а хс т ан
Албания
Румы ния
Грузия
Р о с с и йс к а я Ф .
Армения
Т ад ж икистан
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Процент В ВП
1995
2004
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечание: Первый год, по которому представлены данные по Словацкой Республике - 1996 год; последний год, по которому
представлены данные по Российской Федерации, - 2003. Данных за 1995 год нет по Боснии и Герцеговине, Сербии и Черногории, а
также Российской Федерации.
Отмечается некоторое сближение общего размера доходов по
мере того, как страны с низким уровнем доходов начали догонять
по этим показателям либо за счет расширения налогооблагаемой
базы или сбора поступлений на основе ресурсов, а также в
результате того, что несколько стран с резко отличающимися
0
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА; МВФ 2007 г.
Босния и
Герцеговина
Словацкая Р.
Сербия и
Черногория
Словения
Чешская Р.
Хорватия
Эстония
Турция
Венгрия
Болгария
Литва
Беларусь
Польша
Украина
Латвия
Румыния
Молдова
Албания
Казахстан
Российская Ф.
Кыргызская Р.
Армения
Грузия
Азербайджан
7
6
5
4
3
1 9 9 4 -9 9
2 0 0 0 -0 4
1 9 9 4 -9 9
с у б р е ги о н
ЕЦА
2 0 0 0 -0 4
с у б р е ги он
ЕЦА
Страны СНГ с низким
уровнем доходов
Страны с низким
уровнем доходов
40
Страны с уровнем
доходов ниже среднего
50
Страны с уровнем
доходов выше среднего
Фокус-группа со
странами, избранными
для сопоставления
Страны СНГ со средним
уровнем доходов
ЕС 8
Страны Юго-Восточной
Европы (за исключением
Турции)
Страны ОЭСР, не
являющиеся членами ЕС
Страны ОЭСР с высоким
уровнем доходов
Процент ВВП
2
1
0
ЕС 15
Процент ВВП
Системы государственных финансов в странах переходного периода
53
Рисунок 2.17
Государственные расходы на здравоохранение в странах ЕЦА, 2004 год
10
9
8
2000
2004
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечание:
a. Данные по Российской Федерации представлены за 2000 и 2003 годы.
Рисунок 2.18
Общие доходы сектора государственного управления, 1994–1999 и 2000–2004 годы
60
30
20
10
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
54
показателями в регионе ЮВЕ (особенно Босния и Герцеговина и
Хорватия) со временем сократили доходы как долю ВВП.
Существует значительное различие внутри субрегионов, за
исключением ЕС-8. Общие доходы как доля ВВП отличается в
два раза в стране с наиболее высоким показателем от страны с
наиболее низким показателем в рамках одного субрегиона. В
ЮВЕ этот показатель колеблются – от 49 процентов ВВП в
Боснии и Герцеговине до 25 процентов ВВП в Албании, в
странах СНГ со средним уровнем доходов – от 28 процентов ВВП
в Казахстане до 47 процентов ВВП в Беларуси, в странах СНГ с
низким уровнем доходов от 20 процентов ВВП в Армении до 39
процентов ВВП в Молдове (Рисунок 2.19).
Доля общих доходов положительно коррелируется с доходом
на душу населения (Рисунок 2.20). Как и в случае расходов,
исследуемые страны, не относящиеся к ЕЦА, находятся ниже
линии тренда, поскольку их государственный сектор меньше
среднего.
Источники налоговых поступлений варьируются в группе
стран ЕЦА. Состав налоговых поступлений относительно
стабилен в субрегионе ЕС-8 (Рисунок 2.21б). Однако в странах
СНГ с низким уровнем доходов рост налоговых поступлений
Рисунок 2.19
Региональные различия в доходах, 2005 год
50
45
40
Гранты
Неналоговые доходы
Налоговые доходы
Процент ВВП
35
30
25
20
15
10
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Чешская Р.
Польша
Украина
Российская Ф.
Болгария
Сербия и
Черногория
Турция
Словения
Венгрия
Хорватия
Беларусь
Босния и
Герцеговина
Латвия
Словацкая Р.
Эстония
Молдова
Грузия
Киргизия
Албания
Азербайджан
Казахстан
Румыния
Литва
Македония, БЮР
0
Армения
Таджикистан
5
Системы государственных финансов в странах переходного периода
55
Рисунок 2.20
Корреляция доходов с доходом на душу населения, средние показатели за 1995–2004
годы
а. Высокий доход на душу населения
б. Доход на душу населения выше низкого
50
Налоговые доходы как процент ВВП
50
Хорватия
40
40
Словацкая Р.
Испания
Ирландия
Респ. Корея
20
Украина
30
Польша
30
Румыния
Турция
20
Албания
Чили
Кыргызская Р.
Вьетнам Таиланд
Грузия
10
10
0
10000
20000
30000
0
10000
20000
ВВП на душу населения, ППС (константа за 2000 год в мире, доллары США
Налоги
Подобранные значения
Источник: Показатели мирового развития и налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
произошел в результате расширения косвенных налогов,
взимаемых с товаров и услуг, а также международной торговли
(Рисунок 2.21d), что связано отчасти с внедрением налога на
добавленную стоимость (НДС), основного источника косвенных
налоговых поступлений (Таблица 2.4). Взносы на социальное
обеспечение являются особенно важным источником налоговых
поступлений в ЕС-8, странах СНГ со средним уровнем доходов, а
также в странах ЮВЕ, где они эквиваленты или даже превышают
долю прямых налогов с дохода. Влияние налогов на труд на
экономический рост и связанные с ними варианты реформ
рассматриваются в Главе 9.
На показатели сбора налогов13 оказывает влияние несколько
факторов,
включая
налогово-бюджетную
политику,
экономические структуры и институты. Хотя уровень
30000
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
56
Рисунок 2.21
Состав налоговых поступлений, 1995–2004 годы
а. Все страны ЕЦА
б. ЕС-8
40
35
35
30
Процент ВВП
Процент ВВП
30
25
20
15
25
20
15
10
10
5
5
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
в. Страны СНГ со средним уровнем доходов
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
г. Страны СНГ с низким уровнем доходов
20
18
30
16
25
14
Процент ВВП
Процент ВВП
35
20
15
10
12
10
8
6
4
5
2
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
д. ЮВЕ
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
е. Турция
40
35
35
30
Процент ВВП
30
25
25
20
20
15
15
10
10
5
5
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
0
Взносы социального обеспечения
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечание: Данных по Турции до 1999 года нет.
1999
Другие прямые налоги
2000
2001
2002
Косвенные налоги
2003
2004
Системы государственных финансов в странах переходного периода
57
Таблица 2.4
Улучшения налоговых поступлений в странах ЕЦА, 1994-2004 годы
Страна
Армения
Грузия
Молдова
Кыргызская
Республика
Кыргызская
Республика
Период
1994-1999
1995-2001
2001-2004
Общее
увеличение
налоговых
поступлений
6,71
7,49
5,42
Компоненты увеличения налогов
Взносы
Налоги на
социального
торговлю
обеспечения
5,13
0,89
0,42
0,88
0,32
0,94
Налоги на
товары и услуги
1,27
4,15
2,10
2000-2004
3,28
2,94
0,06
0,16
0,13
1994-1995
1,52
1,33
0,45
0,14
-0,40
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
налогообложения различается по уровню дохода, некоторые
страны с высоким уровнем доходов, как, например, страны
Балтии, решили взимать несколько более низкие налоги. Кроме
того, важную роль играют и институты, поскольку
неэффективные налоговые службы и слабые местные правовые и
институциональные структуры могут создавать возможности для
коррупции и наносить ущерб усилиям по сбору налоговых
поступлений.
Более формальный анализ мер по сбору налогов в странах
ЕЦА представлен в Приложении 2A. Согласно ему, за период с
1995 по 2004 год доход на душу населения, доля сельского
хозяйства в ВВП и соотношение торговли с ВВП являются
наиболее подходящими объясняющими переменными для
соотношения налоговых поступлений с ВВП14. Сравнение
фактического сбора налогов с тем, что прогнозировалось
моделью, указывает на то, что в странах ЕЦА в целом
предпринимаются активные меры по сбору налогов при
показателе близком к 1.015. Меры по сбору налогов в регионе
ЕЦА в целом сильнее, чем в странах Латинской Америки и
Восточной Азии. Однако эти меры неодинаковы в ЕЦА - от
высоких усилий по сбору налогов в Беларуси, Боснии и
Герцеговине, Македонии, Молдове, Турции, Узбекистане и
Хорватии до низких в Армении, Грузии и Таджикистане
(коэффициент мер по сбору налогов ниже 0,8)16.
В странах ЕЦА наблюдается некоторое сближение усилий по
сбору налогов (см. Таблицу 2.5, где представлены данные по
исследуемым странам ЕЦА и странам, не входящим в регион
ЕЦА). Со временем в тех странах, в которых были высокие
показатели мер по сбору налогов в 1995 году, в целом отмечалась
Другие налоги
-0,58
2,46
2,06
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
58
Таблица 2.5
Тенденции показателей мер по сбору налогов в некоторых странах ЕЦА, а также
странах, не входящих в регион ЕЦА
Страны ЕЦА
Албания
Хорватия
Грузия
Кыргызская Республика
Польша
Румыния
Словацкая Республика
Турция
Украина
Страны, не входящие в
регион ЕЦА
Чили
Ирландия
Корея
Испания
Таиланд
Вьетнам
1995
0,8
1,6
0,3
1,3
1,2
1,1
1,2
0,9
1,2
1996
0,6
1,2
0,5
1,2
1,2
1,2
1,2
1,0
1,3
1997
0,6
1,6
0,6
1,1
1,1
1,0
1,1
1,1
1,3
1998
0,8
1,5
0,6
1,2
1,1
1,1
1,0
1,2
1,2
1999
0,8
1,6
0,6
1,0
1,0
1,2
1,0
1,2
1,1
2000
0,9
1,2
0,6
0,9
1,0
1,1
0,9
1,3
1,0
2001
0,9
1,5
0,6
0,9
0,9
1,0
0,8
1,4
1,0
2002
1,0
1,3
0,6
0,9
0,9
1,0
0,8
1,4
1,0
2003
1,0
1,3
0,6
1,1
1,0
0,9
0,9
1,2
1,1
2004
1,4
0,9
0,8
1,3
1,0
0,7
0,9
0,7
1,0
0,7
1,1
0,7
0,9
0,7
1,0
0,7
1,1
0,7
0,8
0,7
1,0
0,6
0,9
0,7
0,8
0,7
1,0
0,6
0,9
0,7
0,8
0,7
1,0
0,6
0,9
0,7
0,7
1,0
0,5
0,8
0,7
0,7
1,0
0,5
0,8
0,6
0,7
1,0
0,6
0,8
0,7
1,0
0,6
0,8
0,8
Источник: Расчеты персонала.
Примечание: - = Не применимо.
тенденция к снижению (за исключением Турции и Молдовы), в
то время как несколько стран, где изначально были низкие
показатели мер по сбору налогов, включая Таджикистан, Грузию,
Армению и Албанию, в последнее время повысили свои
показатели мер по сбору налогов. В исследуемых странах, не
входящих в регион ЕЦА, в целом отмечаются низкие, стабильные
или снижающиеся показатели мер по сбору налогов. Указанные
показатели мер по сбору налогов возросли, особенно в Турции,
вследствие повышения усилий по сбору косвенных налогов для
поддержки фискальной консолидации (Рисунок 2.22). В Албании
общие меры по сбору налогов в настоящее время близки к
потенциальным, но собираемость прямых налогов превысила
показатели по другим налогам. Напротив, в Словацкой
Республике, Ирландии и Польше отмечались тенденции к
снижению показателей мер по сбору налогов вследствие
значительного снижения показателей мер по сбору прямых
налогов (см. Рисунок 2.23 для Словацкой Республики). Там, где
эти показатели снизились, сокращение отмечалось больше в
сборе прямых налогов, нежели косвенных, за исключением лишь
Венгрии и Вьетнама. Там, где показатели увеличились,
улучшение было более сбалансированным, характеризующимся
ростом показателей мер по сбору косвенных налогов в Армении,
Грузии, Таджикистане и Турции, увеличением показателей мер
по сбору прямых налогов в Армении и Казахстане.
Системы государственных финансов в странах переходного периода
59
Рисунок 2.22
Тенденции показателей мер по сбору налогов в Турции
2
1 .8
1 .6
1 .4
Показатели
1 .2
1
0 .8
0 .6
О бщ ие
0 .4
К освен н ы е
П рямы е
0 .2
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Источник: Расчеты персонала.
Интерпретировать показатели мер по сбору налогов
необходимо с осторожностью. Низкий показатель мер по сбору
налогов может быть либо результатом неэффективного или
непродуктивного охвата потенциально налогооблагаемой базы
страны
(например,
вследствие
слабого
налогового
администрирования), либо результатом выбора политики
государственного сектора меньшего размера и, следовательно,
более низкого уровня налогообложения. В некоторых случаях это
может отражать намеренную политику привлечения прямых
иностранных инвестиций (как, например, в Словацкой
Республике). В таком случае требуется индивидуальный анализ
для того, чтобы сделать выводы с учетом мер политики. Высокий
показатель мер по сбору налогов в сочетании с крепкими
институтами (надлежащим управлением) обычно указывает на
высокое налоговое бремя для уровня развития страны и ее
экономической структуры, наиболее вероятно, отражая высокие
ставки налогов. Однако для определенных мер по сбору налогов
расширение налогооблагаемой базы может создать возможности
снижения предельных ставок налогообложения и, таким образом,
снизить вредное воздействие налогов на экономический рост.
Определение эффективности налогового администрирования
посредством сравнения законодательно установленных ставок
налогов с фактическим налоговым доходом (то есть используя
показатели «продуктивности»17) выявляет страны «с низким
показателем мер по сбору налогов», в которых отмечается как
относительно эффективное налоговое администрирование
(страны Балтии, Ирландия, Корея, Словацкая Республика,
Вьетнам), так и слабое налоговое администрирование (Армения,
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
60
Рисунок 2.23
Тенденции показателей мер по сбору налогов в Словацкой
Республике
1 .4
1 .2
Показатели
1
0 .8
0 .6
0 .4
О бщ ие
П рямы е
К о с в ен н ы е
0 .2
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Источник: Расчеты персонала.
Грузия, Таджикистан), как показано на Рисунках 2.24 и 2.25, а
также в Таблице 2.6. Для последней группы стран низкий
показатель мер по сбору налогов может серьезно помешать
усилиям выработки эффективной налогово-бюджетной политики.
Эти страны обладают потенциалом для повышения налоговых
поступлений
за
счет
лучшего
использования
своей
налогооблагаемой
базы
и
укрепления
налогового
администрирования. Они могли бы также рассмотреть
возможности расширения налогооблагаемой базы путем
обложения налогом дохода, а по возможности, снижения
предельных налоговых ставок, по которым ранее были
предоставлены налоговые льготы, или путем сокращения
кредитов и скидок для предотвращения уклонения от уплаты
налогов и сокрытия налогов.
Относительно низкий показатель мер по сбору налогов в
странах с хорошим налоговым администрированием18 может
быть результатом более низкого социального предпочтения
государственных товаров и услуг и, следовательно, решением
направлять меньше усилий по сбору налогов для
способствования экономическому росту, обеспеченного частным
сектором. Напротив, Беларусь, Болгария, Хорватия, Турция и
Молдова представляют собой страны с относительно высоким
показателем мер по сбору налогов и более сильным налоговым
администрированием. В некоторых из этих стран по-прежнему
существуют относительно большие, не облагаемые налогом
сектора и высокие ставки налогов для других секторов.
Системы государственных финансов в странах переходного периода
61
Рисунок 2.24
Продуктивность поступлений НДС, 2004 год
30
Продуктивность НДС
(левая y-ось)
0,7
Стандартная ставка НДС
(правая y-ось)
25
0,6
20
0,5
0,4
15
0,3
10
0,2
5
Хорватия
Молдова
Македония, БЮР
Вьетнам
Болгария
0,0
Ирландия
Венгрия
Чешская Р.
Литва
Кыргызская Р.
Испания
Румыния
Латвия
Албания
Словацкая Р.
Беларусь
Словения
Эстония
Турция
Корея
0,1
Таиланд
Армения
Украина
Российская Ф.
Таджикистан
Казахстан
Азербайджан
Польша
Грузия
Показатель продуктивности НДС
0,8
0
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Продуктивность НДС или налога на доходы предприятий определяется как доля поступлений НДС или налога на доходы
предприятий в ВВП, разделенная на стандартную максимальную ставку.
40
0,35
Продуктивность налога
на доходы предприятий
(левая у-ось)
0,30
Максимальная ставка
налога на доходы
предприятий (правая у-ось)
35
30
0,25
25
0,20
20
0,15
15
0,10
10
Казахстан
Ирландия
Российская Ф.
Венгрия
Беларусь
Чешская Р.
Вьетнам
Украина
0
Румыния
Азербайджан
Таиланд
Латвия
Молдова
Литва
Словацкая Р.
Хорватия
Болгария
Корея
0,00
Словения
Грузия
Армения
Албания
Турция
Испания
Польша
5
Таджикистан
Эстония
0,05
Кыргызская Р.
Македония, БЮР
Показатель продуктивности налога на
доходы предприятий
Рисунок 2.25
Продуктивность поступлений налога на доходы предприятий, 2004 год
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Продуктивность НДС или налога на доходы предприятий определяется как доля поступлений НДС или налога на доходы
предприятий в ВВП, разделенная на стандартную максимальную ставку.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
62
Таблица 2.6
Меры по сбору налогов и продуктивность налогов, средние показатели
Налог на доходы
предприятий
Высокий показатель
мер по сбору налогов,
более сильное
администрирование
Хорватия, БЮР
Македония, Молдова,
Турция, Болгария,
Беларусь
Беларусь, Болгария,
Хорватия, Молдова
Налог на доходы
физических лиц
Турция, Хорватия, БЮР
Македония
Вид налога
Налог на добавленную
стоимость
Высокий показатель
Низкий показатель мер
мер по сбору налогов,
по сбору налогов,
Более слабое
более сильное
администрирование
администрирование
Российская Федерация, Вьетнам, Республика
Казахстан
Корея, Эстония,
Словацкая Республика,
Ирландия
БЮР Македония,
Ирландия, Вьетнам,
Кыргызская Республика Республика Корея,
Словацкая Республика,
Литва
Венгрия, Словения
Таиланд, Республика
Корея, Азербайджан
Низкий показатель мер
по сбору налогов,
более слабое
администрирование
Таджикистан, Армения.
Таиланд
Таджикистан
Армения, Грузия,
Вьетнам, Таджикистан
Источник: Расчеты персонала.
Этим странам, возможно, необходимо подумать о снижении
налогов в целях повышения темпов экономического роста19. Для
Венгрии, Казахстана, Кыргызской Республики, России и
Словении решение проблем институциональной слабости
налогового и таможенного администрирования может быть
целесообразным вариантом повышения способности экономики
генерировать налоги. Венгрия, БЮР Македония и Словения
могли бы улучшить соблюдение налогоплательщиками
налоговых норм посредством сокращения как налоговых ставок,
так и прогрессивности ставок налогов на доходы предприятий и
доходы физических лиц.
Показатели мер по сбору налогов также помогают точно
определять необходимые меры политики для создания
фискального пространства. Если в стране имеется дефицит
бюджета, а при этом она уже максимально использует свой
налогооблагаемый
потенциал,
на
который
указывает
относительно высокий показатель мер по сбору налогов, то тогда
для восстановления сбалансированности бюджета (или
сокращения уровня задолженности), вероятно, потребуется
рационализация расходов и повышение эффективности, нежели
увеличение налогов. Некоторые страны ЕЦА, такие как Хорватия
и Турция, подпадают под эту категорию (см. Рисунки 2.26 и
2.27).
Состояние бюджета в странах-компараторах, не относящихся
к региону ЕЦА, в целом более благоприятное, несмотря на
относительно низкие показатели мер по сбору налогов.
Представляется, что низкий показатель мер по сбору налогов
Системы государственных финансов в странах переходного периода
63
Рисунок 2.26
Показатель мер по сбору налогов в зависимости от бюджета
сектора государственного управления, 2004 год
У зб е кистан
Меры по мобилизации налоговых поступлений
(процент ВВП)
2
1 .5
{Х ор вати я
Турция
М аке дон ия, Б Ю Р
Р оссий ска я Ф .
Б о л га рия
В е н г р и я К ы р гы з с к а я РС.л о в е н и я
Казахстан
Р у м ы н ия
У кра ин а
Ч еш ска я Р . И сп ан ия
А лбания
П ольш а
Э стония
Л итва
В ьетнам
Р есп. Корея
С л овац ка я Р . А р м е ния
Ч или
И рландия
А зербайдж ан
Таиланд
Грузия
1
.5
-1 0
-5
0
5
10
Б а л а н с с е к т о р а г о с у д а р с т в е н н о г о у п р а в л е н и я (п р о ц е н т В В П )
Источник: «Перспективы мировой экономики», расчеты персонала.
Рисунок 2.27
Показатель мер по сбору налогов в зависимости от уровня долга,
2004 год
Узбекистан
Меры по мобилизации налоговых поступлений
(процент ВВП)
2
1.5
Босния и Герцеговина
Хорватия
Молдова
Турция
Российская Ф.
Болгария
Венгрия
Казахстан Словения
Украина
Албания
Испания
Румыния
Чешская Р. Польша
Литва Словацкая Р.
Латвия
Вьетнам
Р. Корея
Таджикистан
Армения
Чили
1
Кыргызская Р.
Ирландия Таиланд
Азербайджан
Грузия
.5
0
50
100
Долг в 2004 году
Источник: «Перспективы мировой экономики», расчеты персонала.
150
200
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
64
больше отражает выбор мер политики, нежели трудности со
сбором налоговых поступлений, поскольку для большинства этих
стран характерны крепкие институциональные структуры и
относительно небольшой размер теневой экономики. Кроме того,
более сильные институты могут позволить странам поддерживать
относительно низкий показатель мер по сбору налогов
(Ирландия, Корея) и относительно высокий уровень
долгосрочного экономического роста (Таблица 2.6)
Выводы
Для перехода к рыночной экономике потребовался значительный
пересмотр финансовых систем в странах ЕЦА. Хотя в странах
ЕЦА отмечаются некоторые общие тенденции (особенно
сохраняющаяся необходимость в фискальной консолидации),
размер государственных расходов, показатели сбора налогов,
уровень долга, а также риски устойчивости налогово-бюджетной
сферы остаются довольно различными. Далее обобщаются
некоторые основные выводы данной главы.
Во-первых, ужесточение налогово-бюджетной политики в
ЕЦА было значительным, но необходимо по-прежнему проявлять
бдительность. Несмотря на огромные усилия во многих странах
ЕЦА, сохраняющийся бюджетный дисбаланс заслуживает
пристального внимания для обеспечения крепкой налоговобюджетной
основы,
способствующей
продолжительному
экономическому росту. Хотя уровень задолженности остается в
целом низким, в некоторых странах ЕЦА более значительная
налогово-бюджетная консолидация могла бы помочь укрепить
налогово-бюджетную устойчивость в целом и создать
фискальное пространство для расходов, способствующих
экономическому росту или снижению налогов, в частности
потому, что исключительно благоприятные финансовые условия
в мире могут продолжаться недолго.
Во-вторых, налогово-бюджетные корректировки в результате
сокращения государственных расходов были в целом более
устойчивыми, чем те, которые были осуществлены в результате
повышения доходов. Сокращения расходов были в среднем
выше, когда изначальный первичный бюджетный дефицит был
значительным и в результате общие бюджетные корректировки
должны были быть более серьезными. Напротив, повышение
налоговых поступлений было более распространено там, где
изначальный дисбаланс был умеренным.
В-третьих, государственные секторы в странах ЕЦА велики.
За исключением стран СНГ с низким уровнем доходов, средний
Системы государственных финансов в странах переходного периода
размер расходов государственного сектора в регионе ЕЦА выше
международных норм в странах с аналогичным уровнем доходов
на душу населения и намного выше, чем в странах-компараторах
с высокими темпами экономического роста, которые не входят в
этот регион.
В-четвертых, большой размер правительства отчасти
отражает наследие социалистической эпохи. Под влиянием
предоставления в прошлом социальной помощи и социального
обеспечения со стороны государства в течение всего жизненного
цикла страны ЕЦА склонны расходовать больше средств на
социальную защиту, чем другие страны-компараторы. Более того,
эти расходы увеличились за последние пять лет, а во многих
странах ЕЦА население стареет, что будет продолжать оказывать
давление на расходы по выплате пенсий и расходы на
здравоохранение. Но решения в области экономической политики
должны приниматься на основе компромисса между наличием
большого государственного сектора сегодня и экономическим
ростом завтра.
В-пятых, состав расходов в странах региона различается. В
ЕС-8 и Турции отмечается рост заработной платы в
государственном секторе, в то время как страны СНГ начали
увеличивать капитальные инвестиции во многих случаях с очень
низкого уровня. Другие продуктивные расходы, такие как
расходы на здравоохранение и образование, отражают вариации
как в самом регионе, так и в субрегионах. Эти вопросы
рассматриваются далее в Части 2.
И, наконец, уровень налогообложения отражает уровень
расходов и колеблется от 45 процентов ВВП в странах ЕС-8 до 24
процентов ВВП в странах СНГ с низким уровнем доходов.
Показатель мер по сбору налогов в странах ЕЦА близок к
прогнозируемому потенциалу и обычно выше, чем в Карибском,
Восточно-Азиатском и Тихоокеанском регионах. Однако в
некоторых странах ЕЦА показатели сбора налогов могут быть
чрезмерно высокими, указывая на то, что фискальное
пространство может быть создано лишь за счет рационализации
расходов. В регионе также имеется несколько стран с низким
показателем мер по сбору налогов с хорошими институтами, что
указывает в этом случае на возможное предпочтение иметь
меньший государственный сектор и осуществлять меры
политики, способствующие деятельности частного сектора.
65
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
66
Приложение 2A. Показатели сбора налогов:
регрессионная модель
К настоящему моменту были предприняты лишь очень
ограниченные усилия по разработке всеобъемлющих механизмов
для оценки показателей сбора налогов в странах. Обычно, для
оценки мер страны по сбору налогов используется два основных
подхода. В самом простом виде эти сравнения могут быть
основаны на различиях между эффективными налоговыми
ставками и стандартным налоговым доходом с использованием
методологии, разработанной Танзи (Tanzi) (1981) и Шафером и
Терли (Schaffer and Turley) (2001). Альтернативный подход
заключается в расчете показателя мер по сбору налогов как
отношение фактической налоговой доли к прогнозируемой (или
потенциальной) доле налога. Прогнозируемый уровень
налогообложения
определяется
посредством
регрессии,
связывающей долю налогов с различными объясняющими
переменными, которые служат в качестве показателей
налогооблагаемой базы или других факторов, которые могут
оказать влияние на возможность страны взимать налоги.
Базовая модель
В соответствии с последними данными литературы о мерах по
сбору налогов (Стоцки и ВольдеМариам (Stotsky and
WoldeMariam), 1997; Пьянкастелли (Piancastelli) 2001; Элтони и
Наги (Eltony and Nagy), 2002; Берд, Мартинз-Васкех и Торглер
(Bird, Martinez-Vazquez, and Torgler), 2004; а также Хадсон и
Теере (and Hudson and Teere), 2004), была использована
стохастическая модель для изучения налоговых поступлений в
отдельных странах ЕЦА и странах, не относящихся к региону
ЕЦА, где T/Y – это уровень налогообложения, а Xi (i = 1...n)
представляет различные независимые переменные, которые, как
ожидается, влияют на уровень налогообложения, а U –
остаточный член:
T/Y = f(Xi ... Xn, U).
Независимые переменные, которые были использованы в
базовой модели, аналогичны тем, которые были использованы в
литературе самых последних лет: валовой национальный продукт
на душу населения, соотношение торговли к ВВП (импорт плюс
экспорт в числителе, а ВВП в знаменателе), доля отрасли
Системы государственных финансов в странах переходного периода
промышленности и сельского хозяйства в ВВП, а также рост
населения. Обзор переменных, использованных в предыдущих
эмпирических исследованиях, представлен в Таблице 2A.1.
Другие переменные, такие как внешний долг, индекс
потребительских цен (ИПЦ), сельское население и им подобные
,использовались для проверки устойчивости базовых результатов.
Переменная времени была включена для выявления общей
тенденции в налогообложении.
При анализе использовались данные по 57 развитым и
развивающимся странам, включая 26 стран ЕЦА и 6 странкомпараторов, не относящихся к региону ЕЦА, за период с 1995
по 2004 год. Отбор выборки мотивировался необходимостью
получения набора данных, состоящего из стран с
характеристиками, схожими со странами ЕЦА и странамикомпараторами. Данные были получены из ежегодника
Всемирного
банка
«Показатели
мирового
развития»,
Региональных налогово-бюджетных данных МВФ, Главы IV
публикации МВФ «Ключевые характеристики страны», работы
Шнайдера (Schneider), 2005, а также статистики государственных
финансов, представленных министерствами. Был использован
набор из 57 стран, составляющих три группы: 10 в группе с
низким и средним уровнем доходов20, 16 в группе стран с
доходами выше средних и 31 в группе с высоким уровнем
доходов21, в соответствии с тем, как это определено в ежегоднике
«Показатели мирового развития» 2004 года.
Модель панельных данных оценивалась как при помощи
«фиксированного уровня факторов» (используя подход
среднеквадратических
несущественных
переменных)
и
«случайного уровня факторов» (применяя обобщенный метод
наименьших
квадратов).
Тест
Хаусмана
постоянно
выбраковывает модель случайного уровня факторов в пользу
модели фиксированного уровня факторов.
Однако на следующем этапе нормальное распределение
остаточного члена было отбраковано и диагностические тесты
выявили проблемы перекрестной корреляции. Для решения
проблемы перекрестной корреляции были использованы
эстиматоры Прайса-Уинстена22.
В целом модель была эффективна (Таблица 2A.2), а
полученные
коэффициенты
объясняющих
переменных
соответствовали предыдущим выводам в литературе. Более
высокий ВВП на душу населения связан с более высоким
уровнем налогообложения. Представляется, что структура
экономики также имеет значение. Уровень налогообложения
отрицательно связан с долей сельского хозяйства в ВВП и
67
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
68
Таблица 2A.1
Обзор эмпирических результатов в исследованиях, посвященных мерам по сбору
налогов
+
+/-
+
+
+/+
+
+/-
-
+
+
+
+
-
-
-
+
+/+
+
+
-
-
-
+
-
-
-
+
+
+
-
-
+/-
+
Модель фиксированного
воздействия
Модель фиксированного
воздействия,
Гетероскедастичные
совместимые
Модель фиксированного
воздействия
Фиксированные и
вероятностные модели
+/Модель фиксированного
воздействия
1. Экономическое развитие
ВВП на душу населения
Плотность населения
Рост населения
Городское население
2. Экономическая структура
Сельское хозяйство, добавленная стоимость как % ВВП
Промышленность, добавленная стоимость как % ВВП
Добыча полезных ископаемых, добавленная стоимость как
% ВВП
Услуги, добавленная стоимость как % ВВП
3. Открытость
Импорт, как % ВВП
Экспорт, как % ВВП
Торговля (экспорт + импорт как % ВВП)
4. Управляющие переменные
Внешний долг, как % ВВП
Индекс потребительских цен
Неравенство
Помощь как процент ВВП
Доля топлива в общем объеме экспорта
5. Институты
Теневая экономика как % ВВП
Показатель управления
Регулирование вхождения на рынок
Общее институциональное качество
Моральное отношение к налогам
Метод оценки
Обычных наименьших
квадратов
Переменная
Берд,
МартинезВаскез и
Торглер
(Bird,
Стоцкий и
MartinezВольдеХадсон и Элтону и
Vazquez,
Григориан
Мариам
Теера
Нэги
Пьянкастелли
and
(Grigorian)
(Stotsky and
(Hudson (Eltony and
(Piancastelli)
Torgler) WoldeMariam)
Хадсон и and Teerea)
Nagy)
(2001)
(2004)
(1997)
Теера (2005)
2004
(2002)
Источник: расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: + = положительный коэффициент (увеличение налоговых поступлений). - = отрицательный коэффициент (сокращение
налоговых поступлений). +/- = результат, не позволяющий сделать окончательные выводы; коэффициент оказывался положительным
или отрицательным.
Системы государственных финансов в странах переходного периода
69
Таблица 2A.2
Результаты панельной регрессии (оценка Прайс-Уинстена (Price-Winsten), 1995-2004
годы
Переменная
ВВП на душу населения
Торговля
Сельское хозяйство
промышленность
Рост населения
Фиктивная переменная
дохода ниже среднего
Фиктивная переменная
высокого дохода
Фиктивная переменная
нефти
Тренд
EQ1
EQ2
Базовая
,001*
(,000)
,059*
(,007)
-,137*
(,048)
,098
(,064)
-1,881*
(,320)
-3,368*
(1,232)
,438
(,432)
-5,437*
(1,285)
-,151
(,099)
,001*
(,000)
,056*
(,006)
-,113*
(,046)
-1,767*
(,309)
-3,135*
1,028)
1,028*
(,410)
-4,742*
(,927)
Сельское население
EQ3
EQ4
EQ5
EQ6
EQ7
Чувствительн Чувствитель- Чувствитель- Эндогенность Эндогенность
ость
ность
ность
,001*
,001*
,000*
,001*
,001*
(,000)
(,000)
(,000)
(,000)
(,000)
,056*
,051*
,046*
,056*
,025**
(,007)
(,007)
(,010)
(,009)
(,013)
-,112*
-,149*
-,185*
-,104*
-,224*
(,051)
(,062)
(,049)
(,039)
(,033)
,161*
,222*
(,082)
(,091)
-1,729*
-1,720*
-1,356*
-1,643*
-1,781*
(,329)
(,342)
(,373)
(,318)
(,306)
-1,324*
-,719*
-3,249*
0,734
(1,119)
(1,119)
(1,161)
(0,100)
1,618*
1,691*
1,467*
1,598*
(,248)
(,375)
(,539)
(,518)
-5,356*
-5,147*
-6,863*
-5,410*
-3,817*
(,966)
(,966)
(,928)
(1,320)
(1,312)
-,008*
(,001)
ИПЦ
-,008*
(,001)
-,039*
(,015)
Внешний долг
ВВП на душу населения
*Промыш.
ВВП на душу населения
*С-х.
ВВП на душу населения
*Торговля
Конст.
N
R2
-,010*
(,001)
-,031*
(,019)
-,046*
(,012)
-,00002*
(2,391)
324,,56
(198,52)
485
0,59
20,96*
(,867)
509
0,59
22,26*
(,867)
426
0,59
25,72*
(1,754)
426
0,60
29,59*
(2,271)
282
0,44
17,38*
(1,386)
485
0,60
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Переменная внешнего долга имеется только для развивающихся стран.
* значительна на уровне пяти процентов; ** значительна на уровне десяти процентов.
Стандартные погрешности указаны в скобках.
положительно связан с долей промышленности в ВВП, но
последняя
переменная
показала
себя
статистически
незначительной (уравнение 1). Маловажность промышленности
несколько удивительна, хотя она, вероятно, может быть
объяснена
отрицательной
корреляцией
с
долей
сельскохозяйственного сектора или тем фактом, что доля
промышленности различается в странах в соответствии с этапом
их развития. Итак, регрессия была вновь переоценена с точки
зрения взаимосвязи между промышленностью и ВВП на душу
населения (уравнение 6); и тогда промышленность стала
-,000*
(1,750)
,000*
(5,690)
2,740*
(4,150)
16,51*
(1,337)
485
0,63
70
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
значимой.
Значительное
отрицательное
взаимодействие
отношения промышленности к ВВП на душу населения может
указывать на то, что по мере развития стран значимость
промышленности как источника налоговых поступлений
сокращается. Кроме того, сельскохозяйственный сектор гораздо
труднее облагать налогами в менее развитых странах, как
показывает значительное положительное взаимодействие
коэффициента сельского хозяйства к ВВП на душу населения.
Более быстрый рост населения ведет к более низкому уровню
налогообложения, а открытость связана с более высоким уровнем
налогообложения. Включение несущественных переменных
контролирует различие в уровне развития в выборке и
показывает, что в странах с низким и средним уровнем доходов
отмечается статистически значимый более низкий уровень
налогообложения, чем в других странах выборки. Напротив,
отмечается, что в странах с высоким уровнем доходов более
высокий статистически значимый уровень налогообложения, чем
в других странах выборки.
Кроме того, для того, чтобы получить более реалистичную
картину налогооблагаемого потенциала страны по отношению к
ее базе природных ресурсов, была включена несущественная
переменная23 для стран со значительной добычей нефти.
Благодаря легкости налогообложения добычи природных
ресурсов, вероятно, эта деятельность обеспечивает больше
налоговых поступлений, чем виды деятельности, не связанные с
добычей нефти. Коэффициент нефтяной переменной имеет
предсказуемо отрицательную величину и статистически значим
во всех уравнениях. И, наконец, переменная тренда обычно
отрицательна, указывая на то, что при всех остальных равных
условиях уровень налогообложения снижается, вероятно, в
результате налоговой конкуренции в мире. Однако этот
показатель не является статистически значимым (уравнение 1).
Аналогичный эксперимент был проведен в отношении сбора
прямых и косвенных налогов в странах.
Модифицированная модель: роль институциональных переменных
Сейчас обсуждение переходит на оценки, основанные на
обработке данных по странам, которые позволили включить
институциональные переменные (спрос), такие как показатели
управления
(эффективность
правительства,
качество
регулирования, коррупция) и контроль размера теневой
экономики24. Они были включены в регрессию оценки панели,
поскольку не отражают значительных изменений по времени.
Системы государственных финансов в странах переходного периода
71
Объясняющие переменные соответствуют тем, которые были
использованы в панельной модели (основной регрессии,
соответствующей уравнению 2 в Таблице 2A.2), поскольку
регрессия прошла тест пропущенной переменной (что говорит о
том, что функциональная форма правильна).
Эмпирические результаты, представленные в Таблице 2A.3,
настоятельно указывают на то, что обычные факторы играют
значительную роль в определении уровня налогообложения, в то
время как институциональные факторы менее эффективны. Хотя
в некоторых случаях (теневая экономика, показатель коррупции)
институциональные коэффициенты принимают правильный знак,
они часто были незначительными. Отсутствие значимости
институциональных
переменных
может
быть
вызвано
потенциальной причинной связью между переменными уровня
развития, теневой экономики и управления. Например, в более
богатых странах качество институтов обычно выше, а теневая
экономика
меньше
(что
подтверждено
значительным
положительным взаимодействием коэффициента теневой
экономики с показателем ВВП на душу населения в уравнении 4).
Кроме того, причинно-следственная связь может исходить от
налогов
к
Таблица 2A.3
Результаты поперечной регрессии, средние величины за 1995-2004 годы по 57
странам
Переменная
ВВП на душу населения
Торговля
Сельское хозяйство
Рост населения
Теневая экономика
EQ1
базовая
,001*
(,000)
,072*
(,032)
-,118
(,014)
-2,281*
(1,163)
EQ2
EQ3
EQ4
EQ5
EQ6
EQ4
,001*
(,000)
,080*
(,032)
-,226**
(,016)
-1,966*
(1,152)
,001*
(,000)
,086*
(,034)
-,169
(,143)
-2,188*
(1,172)
-,069
(,095)
,001**
(,000)
,078*
(,034)
,016
(,163)
-1,863*
(1,176)
-,169**
(,103)
,001*
(,000)
,068*
(,033)
-,182
(,152)
-2,311*
(1,227)
,001
(,000)
,068*
(,033)
-,168
(,143)
-2,440*
(1,167)
,000
(,000)
,079*
(,035)
-,016
(,178)
-1,869*
(1,167)
-0,126
(,113)
2,740
(2,337)
1,706
(2,401)
,000
(,000)
,001*
(,000)
20,24*
(6,572)
56
0,56
Теневая экономика _1
Коррупция
ВВП на душу населения *С/х.
ВВП на душу населения
*Теневая
Конст.
N
R2
,001*
(,000)
20,39
(3,975)
57
0,54
16,21*
(4,525)
57
0,56
22,63*
(6,560)
56
0,54
,001*
(,000)
19,62*
(1,386)
56
0,67
Источник: расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: * значительна на уровне 10 процентов; ** значительна на уровне 5 процентов.
-,019
(0,226)
21,23*
(10,66)
57
0,54
22,85*
(1,386)
57
0,58
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
72
неформальному сектору (высокие налоги имеют тенденцию
поощрять переход в неформальную экономику). Хотя были
проведены эксперименты с методом инструментальной
переменной25, они не улучшили оценки (уравнение 5).
Это указывает на то, что необходимо быть очень
осторожными
при
расчете
влияния
воздействия
институциональных переменных на показатели сбора налогов, а
также необходимо провести дополнительную работу для более
надежного выявления их влияния.
Примечания
1. Центральная Европа в данном контексте определяется как Венгрия,
Польша, Словацкая Республика, Словения и Чешская Республика.
2. Эстония, Латвия и Литва.
3. Албания, Босния и Герцеговина, Болгария, бывшая югославская
Республика Македония, Румыния, Сербия и Черногория, а также
Хорватия.
4. Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызская
Республика, Молдова, Российская Федерация, Таджикистан,
Узбекистан и Украина.
5. Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания,
Испания,
Ирландия,
Италия,
Люксембург,
Нидерланды,
Португалия, Финляндия, Франция, Швеция.
6. Азербайджан, Армения, Грузия, Кыргызская Республика, Молдова
и Таджикистан.
7. Беларусь, Казахстан, Российская Федерация и Украина.
8. Макроэкономический дисбаланс в начале переходного периода в
некоторых странах привел к высокому уровню инфляции, которая
смыла реальную стоимость долга, унаследованного от
социалистического периода.
9. Страны ЕЦА оказались среди самых крупных бенефициариев
благоприятных финансовых условий в мире. Эти условия
позволили им сэкономить около 0,8–1,4 процента ВВП на
процентных выплатах в 2005 году. Более подробная информация
представлена в работе Хаунера и Кумара (Hauner and Kumar) (2005:
13, 15). Оценки включают 10 стран ЕЦА: Болгарию, Венгрию,
Польшу, Румынию, Россию, Словацкую Республику, Турцию,
Хорватию, Чешскую Республику и Украину.
10. Данные, скорректированные по циклам, имеющиеся по странам ЕС8, используются для проверки, установлены ли эти пороговые
величины на уровне, соответствующем для изоляции чрезмерно
дискреционных бюджетных сокращений. При процедуре проверки
использовались пороговые величины, принятые Алесиной и
Перотти (Alesina and Perotti) (1996), для проведения контроля
увеличился ли во время изолированных периодов значительного
улучшения первичного дефицита первичный структурный баланс
Системы государственных финансов в странах переходного периода
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
хотя бы на 1,5 процентных пункта ВВП в течение одного года или
на 1,25 процентных пункта в течение периода двух лет.
Считается, что фискальные корректировки основываются
«преимущественно
на
сокращении
расходов»
(или
«преимущественно на увеличении налоговых поступлений»), если
более 50 процентов, но менее 100 процентов улучшений
первичного баланса отражают сокращение первичных расходов
(или увеличение доходов сектора государственного управления).
Обычно эмпирическая литература выявляет четыре важных
фактора, оказывающих влияние на процессы консолидации, а
именно макроэкономические и налогово-бюджетные условия,
состав бюджетных корректировок и наличие фискальных правил.
См. Гуишар, Кеннеди, Вурзел и Андрел (Guichard, Kennedy, Wurzel
and Andrél) (2007).
Показатели сбора налогов – это способность правительства
собирать достаточно доходов для максимизации социального
обеспечения. Доходность налоговой системы является функцией
имеющейся налогооблагаемой базы (экономической структуры),
ставок, применяемых для этой базы и возможности эффективно
взимать налоги. Учитывая это, успех властей в использовании
налогового потенциала и достижения плановых показателей по
налогообложению зависят от необходимости и желания
правительства расходовать средства или готовности облагать
налогом.
В целом выводы устойчивы к включению дополнительных
переменных, которые были использованы в литературе для
моделирования уровня налогообложения (инфляции, внешнего
долга, сельского населения).
Меры по сбору налогов определяются посредством сравнения
фактического уровня налогообложения страны с тем, что
прогнозируется благодаря использованию панельной регрессии,
уравнение 2 в Таблице 2A.2. Показатель 1,0 означает, что меры по
сбору налогов в стране находятся на ожидаемом уровне с учетом
структурных факторов страны. Иными словами, страна использует
свой налоговый потенциал на уровне, соответствующем среднему
показателю других стран в выборке.
Используется следующая классификация: высокий показатель (≥
1,2), средний показатель (1,1 > x > 0,9) и низкий показатель (≤ 0,8).
Показатель продуктивности НДС или налога на доходы
предприятий представляет собой соотношение собираемости НДС
или налога на доходы предприятий к ВВП, разделенное на
номинальную ставку НДС, или налога на доходы предприятий.
Показатель продуктивности подоходного налога с физических лиц
представляет собой поступления от подоходного налога с
физических лиц как процент ВВП, разделенный на предельную
максимальную ставку подоходного налога с физических лиц и
умноженную на величину самого высокого разряда по
подоходному налогу. Измерение налоговой продуктивности
73
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
74
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
сопряжено
с
трудностями,
вызванными
несовершенной
аппроксимацией валовой налогооблагаемой базы (отсутствие
данных), а также видами налоговых льгот и кредитов, которые
различаются в разных странах. Таким образом, с этими
показателями надо обращаться осторожно.
Предлагается
следующая
классификация:
более
сильное
администрирование (продуктивность поступлений НДС/налога на
доходы предприятий/налога с физических лиц ≥ средней
продуктивности в выборке) и более слабое администрирование
(продуктивность
поступлений
НДС/налога
на
доходы
предприятий/налога с физических лиц < продуктивности в
выборке).
Эмпирические данные взаимосвязи между налогами и
экономическим ростом в различных странах мира не позволяют
сделать окончательные выводы, хотя некоторые результаты
представляются
относительно
устойчивыми.
Во
многих
исследованиях была выявлена значительная отрицательная
взаимосвязь между отношением совокупного налога к ВВП и
экономическим ростом, хотя степень этого влияния значительно
разнится (Энген и Скиннер (Engen and Skinner), 1996; Кашин
(Cashin), 1995; Фолстер и Хенрексон (Fölster and Henrekson), 2001;
Всемирный банк, 2006h).
Валовой национальный доход составляет 825 долларов США –
3 255 долларов США на душу населения.
ВНД на душу населения выше 10.065 долларов США (31 страна в
выборке).
Метод альтернативен возможному среднеквадратичному подходу
для включения линейных межсекторных временных моделей, когда
не предполагается, что резкие отклонения независимы и идентично
распределены, и для возможного среднеквадратичного подхода
предпочтительно, чтобы количество наблюдений и временных
интервалов было ограниченным.
Нефтяная переменная принимает значение 1, если доля нефти (и
связанной с ней продукции) в общем объеме экспорта товаров
составляет 40 процентов.
Теневая переменная отражает уклонение от уплаты налогов.
Согласно Давуди и Григориану (Davoodi and Grigorian) (2006), мы
предполагаем, что теневая экономика вызвана преимущественно
налоговым бременем, качеством институтов и ВВП на душу
населения.
ГЛАВА 3
3. Имеют ли значение
финансовые системы для
экономического роста?
Аристомен Варудакис
при сотрудничестве с
Лежеком Касеком, Тарасом Пушаком, Анджеем Ржонка,
Эмилией Скрок и Эрвином Тионгсоном
П
равительства активно используют меры налоговобюджетной политики, будь то государственные расходы
или
налогообложение,
для
решения
проблем
неэффективности рыночных механизмов и выполнения задач
перераспределения. Эти так называемые классические функции
правительства — корректировка внешних факторов и
обеспечение соответствующего предоставления государственных
товаров и услуг — имеют крепкие основы и способствуют более
высокому долгосрочному экономическому росту и социальной
интеграции. Однако на практике часто трудно определить,
достигнут ли оптимальный размер правительства. Хотя
предоставление государственных товаров и услуг может
содействовать экономическому росту, но как неэффективное
предоставление этих товаров, так и искажение распределения
ресурсов механизмами, обеспечивающими сбор поступлений,
могут препятствовать экономическому росту (см., например,
работу Гроссмана (Grossman), 1990).
75
76
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
На основе данных, полученных из стран региона Европы и
Центральной Азии (ЕЦА), эмпирический анализ, представленный
в этой главе, рассматривает четыре возможных связи между
мерами политики в области государственных финансов и
экономическим ростом: (a) влияние дефицита бюджета и
налогово-бюджетной консолидации на экономический рост; (б)
влияние размера правительства на экономический рост; (в) связи
между качеством управления и (г) влияние состава расходов и
налогов на экономический рост. В частности, взаимосвязь между
влиянием расходов и управлением не была систематически
исследована в предыдущих эмпирических исследованиях,
посвященных вопросам экономического роста, хотя косвенные
данные указывают на то, что качество государственных
учреждений оказывает воздействие на основные потенциальные
движущие силы экономического роста (см., например, работы
Бэрнсайда и Доллара (Burnside and Dollar), 2000, 2004).
Для достижения крепкого состояния бюджета требуются
последовательные усилия по налогово-бюджетной консолидации.
Как уже обсуждалось в Главе 2, значительная налоговобюджетная консолидация — иногда неоднократная — стала
определяющей чертой перехода к рынку. Такая консолидация
проводилась во всем регионе ЕЦА, но с разной степенью успеха.
Успешные налогово-бюджетные корректировки являются важной
предпосылкой экономического роста. Нерациональная налоговобюджетная консолидация контрпродуктивна и может подорвать
доверие инвесторов, поскольку она не приводит к прочной
основе
финансового
положения
правительства.
Последовательные налогово-бюджетные корректировки также
необходимы для создания долгосрочного фискального
пространства для расходов, способствующих экономическому
росту. В странах Организации экономического сотрудничества и
развития
(ОЭСР)
существует
множество
фактов,
подтверждающих,
что
состав
налогово-бюджетных
корректировок имеет значение для устойчивости: консолидации,
которые основывались преимущественно на повышении налогов
и сокращении государственных инвестиций, не были
устойчивыми, в то время как те, которые подкреплялись
структурными реформами программ государственных расходов,
имели более продолжительное воздействие, поскольку они
касались основных видов расходов, которые проявляют сильную
тенденцию к росту (Алесина и Ардагна (Alesina and Ardagna),
1998; Алесина и Перотти (Alesina and Perotti), 1997. Эти
результаты также подтвердились для развивающихся стран с
единственным отличием, что, когда налогово-бюджетная
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
консолидация поддерживается лучшей мобилизацией налоговых
поступлений (за счет расширения налогооблагаемой базы),
вероятность устойчивости возрастает (Гупта и др. (Gupta et al.)
2003).
Кроме дефицита бюджета, размер расходов правительства
может оказывать воздействие на экономический рост. Высокий
уровень государственных расходов может различными путями
отрицательно влиять на распределение ресурсов и на
экономический рост. Он может усугублять негибкость бюджета,
затрудняя удерживание сбалансированности бюджета под
контролем. Он также обычно приводит к высокому уровню
налогообложения, что может сокращать стимулы экономии
средств, инвестирования, внедрения инноваций и участия
рабочей силы. Программы значительных государственных
расходов обычно поддерживаются регулированием, чрезмерно
вмешивающимся в экономическую деятельность, что может
сдерживать участие частного бизнеса и инвестиций. Кроме того,
по мере увеличения государственных расходов программы
расходов могут стать контрпродуктивными, если они плохо
разработаны
вследствие
ограниченной
эффективности
правительства или если они создают больше возможностей для
коррупции и погони за рентой. Воздействие программ расходов
правительства на экономический рост может, таким образом,
быть особенно чувствительным для качества управления — той
связи, которая более систематически исследуется в данной главе.
Эмпирические данные указывают на то, что состав расходов
также имеет значение для экономического роста. Расходы
правительства, которые повышают эффективность и количество
факторов производства, считаются «продуктивными» в том
смысле, что они непосредственно способствуют увеличению
экономического роста. Аналогичным образом расходы, которые
помогают обеспечивать верховенство закона, защищать права
собственности и содействовать проведению экономических
операций, могут считаться продуктивными, хотя по вопросу о
том, что может быть разумным уровнем расходов по таким
важным функциям правительства, мнения расходятся. Напротив,
большие расходы на общие государственные услуги (что может
указывать на раздутую бюрократию и низкую эффективность
правительства), а также на оборону, вероятно, менее
способствуют экономическому росту и в этом смысле могут быть
определены как «непродуктивные». Точно также значительные
расходы на трансферты и услуги в области социального
обеспечения могут сдерживать участие рабочей силы, а субсидии
могут
искажать
распределение
ресурсов
в
пользу
77
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
78
низкопроизводительной деятельности. Данные относительно
распространенности этих влияний в экономиках переходного
периода еще неполные, и одной из задач данной главы является
расширить наши знания в этой области.
Данные также указывают на то, что структура налогов тоже
имеет значение для экономического роста. Прогрессивные ставки
налогов с доходов физических лиц и доходов предприятий
сокращают чистый доход на человеческий и физический капитал
и, следовательно, могут препятствовать экономическому росту.
Высокие налоги на труд имеют особо искажающее воздействие,
поскольку они сдерживают занятость в официальном секторе
экономики, способствуя при этом трудоустройству в
неформальном секторе, не облагаемом налогами, не давая
возможности,
таким
образом,
получать
правительству
значительные доходы, которые могли бы быть использованы для
финансирования продуктивных расходов1. Напротив, косвенные
налоги, повсеместно взимаемые с потребления (как, например,
налог на добавленную стоимость), могут оказывать менее
пагубное влияние на экономический рост, поскольку они
относительно нейтральны по отношению к принятию решений об
осуществлении сбережений или инвестиций и не искажают
стимулы работать.
Успех налогово-бюджетной консолидации
Все больше данных из стран переходного периода указывают
теперь на то, что налогово-бюджетные корректировки,
сопровождаемые сокращением расходов, были более успешными
и продолжительными, чем те, которые сопровождались мерами по
увеличению доходов (Пурфилд (Purfield), 2003; Афонсо, Никел и
Ротер (Afonso, Nickel, and Rother),2006). На основе списка
эпизодов налогово-бюджетных корректировок, проводимых в
странах ЕЦА в период с 1996 по 2004 год, представленного в Главе
2, характерные черты успешных консолидаций, которые
позволили государственным финансам встать на устойчивый путь,
будут проанализированы в данном разделе.
Успешные налогово-бюджетные корректировки были выявлены
на основе их продолжительности и эффективности в
восстановлении сбалансированности бюджета и сокращения
государственного долга2. Корректировки, определенные как
успешные, должны соответствовать трем критериям одновременно:
•
Продолжительность. В соответствии с критерием, принятым
в предыдущих исследованиях, корректировка считается
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
•
•
успешной, если средний первичный баланс через два года
после окончания корректировки все еще ниже, по крайней
мере на 2 процентных пункта ВВП по сравнению с уровнем
до проведения корректировок3.
Восстановление
сбалансированности
бюджета.
Корректировка считается успешной, если первичный баланс
бюджета в конце корректировки является положительным и
отрицательным по отношению к тому моменту, который бы
скомпрометировал условия для устойчивости долга. Хотя
первичный профицит бюджета, стабилизирующий долговую
ситуацию, зависит от нескольких факторов, характерных для
отдельной страны, значительный первичный дефицит
бюджета не соответствует долгосрочной устойчивости
долговой ситуации.
Фактическое сокращение коэффициента задолженности.
Корректировка считается успешной, если коэффициент
государственной задолженности сократился в течение двух
лет после завершения корректировки.
Большинство налогово-бюджетных корректировок в ЕЦА
были успешными. В соответствии с этими критериями, 18
случаев были успешными, а 10 неуспешными. Еще слишком рано
определять, являются ли 6 или 34 проанализированные
корректировки успешными (Таблица 3.1). Успешные фискальные
стабилизации были значительно более смелыми, составляя в
среднем 5 процентных пунктов ВВП по сравнению с 3,7
процентными пунктами, когда в результате стабилизации не
удалось достичь ожидаемых результатов (Таблица 3.2).
Насколько более смелое ужесточение указывает на более
сильную приверженность фискальной дисциплине, различие
размеров может объяснять лучшие результаты вследствие более
смелого ужесточения. Кроме того, успешные стабилизации
основывались на сокращении расходов, составляя около 85
процентов улучшения первичного бюджетного баланса.
Напротив, использование повышения налоговых поступлений
было выше, когда усилия по фискальной стабилизации оказались
безуспешными4.
Усилия по устойчивой фискальной стабилизации в
значительной степени были основаны на сокращении расходов.
Поскольку успешная стабилизация была достигнута в результате
сокращения расходов, то эти усилия по стабилизации
основывались на сокращении расходов по широкой группе
экономических
категорий
(Таблица
3.2).
Сокращения
79
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
80
Таблица 3.1
Типология фискальных стабилизаций в ЕЦА, 1996-2004 годы
Страна
Российская Федерация
Кыргызская Республика
Албания
Молдова
Литва
Турция
Македония, БЮР
Азербайджан
Македония, БЮР
Босния и Герцеговина
Босния и Герцеговина
Грузия
Эстония
Албания
Армения
Молдова
Грузия
Кыргызская Республика
Литва
Казахстан
Словацкая Республика
Румыния
Армения
Сербия и Черногория
Беларусь
Российская Федерация
Азербайджан
Российская Федерация
Чешская Республика
Азербайджан
Румыния
Хорватия
Латвия
Казахстан
В среднем
Начало
стабилизации
1999
1997
1998
1999
2001
2001
2000
2000
2003
2003
2001
2004
2001
2003
2002
2001
2000
2002
1997
2000
2002
1999
1997
2004
2004
2004
2004
2000
2004
1998
2001
2000
2000
2001
Оценка
Успешная
Безуспешная
Успешная
Успешная
Успешная
Успешная
Безуспешная
Успешная
Успешная
Успешная
Успешная
П/у
Успешная
Успешная
Успешная
Успешная
Успешная
Успешная
Безуспешная
Успешная
Безуспешная
Безуспешная
Безуспешная
П/у
П/у
П/у
П/у
Безуспешная
П/у
Безуспешная
Успешная
Безуспешная
Безуспешная
Успешная
Изменение
Сальдо за
Сальдо два
первичного % изменения
год до
года после
сальдо
первичных % изменения стабилизации стабилизации
бюджета (%)
расходов
доходов
(%)
(%)
9.1
-14.6
-5.5
-5.5
4.7
8.8
-10.3
-1.5
-16.1
-9.4
8.0
0.5
8.5
-8.5
-2.6
7.2
-15.3
-8.0
-7.8
1.8
5.8
-9.1
-3.4
-5.7
0.3
5.7
0.7
6.4
0.4
5.7
5.6
-1.4
4.3
-1.3
-4.1
5.5
-2.7
2.7
-5.3
-0.7
5.4
-1.6
3.8
-4.4
1.4
5.0
-1.1
3.9
-2.9
0.5
4.8
-15.3
-10.5
-7.7
0.1
4.7
1.3
5.9
-1.0
4.6
-5.6
-0.9
-3.8
2.1
4.3
-2.2
2.1
-4.7
-0.9
4.2
-2.5
1.7
-5.5
-0.9
4.1
-4.8
-0.7
-0.5
2.9
4.1
-4.3
-0.2
-4.9
0.0
3.9
0.3
4.3
-8.4
-3.5
3.7
-2.1
1.6
-3.9
-4.3
3.7
0.2
3.8
-0.9
4.0
3.5
-0.7
2.8
-4.7
-1.5
3.5
0.2
3.6
-3.1
-0.9
3.5
-4.4
-0.9
-3.2
-4.2
3.3
-0.9
2.4
-2.1
3.2
0.1
3.3
-2.7
2.8
-2.8
0.0
-0.1
2.7
-2.5
0.2
-3.1
2.6
0.5
3.1
3.7
1.2
2.5
-2.1
0.4
-5.2
2.3
-1.9
0.4
-2.0
-2.6
2.3
-0.9
1.4
-2.1
-0.2
2.1
-3.7
-1.6
-6.4
-3.4
1.8
-4.4
-2.6
-3.9
-1.9
1.7
1.4
3.0
2.7
3.7
4.3
-3.3
1.0
Источник: База данных «Перспективы мировой экономики», МВФ; налогово-бюджетная база данных Всемирного банка по странам ЕЦА.
Примечания: - = нет данных; П/у = подлежит уточнению. Первичное сальдо бюджета не включает поступления от приватизации. Данные
по первичному сальдо в Албании, Босния и Герцеговине и Македонии в 2005 году взяты из публикации «Перспективы мировой
экономики». Данные о процентных выплатах в Эстонии в 2003 году взяты из публикации «Перспективы мировой экономики».
Первичное сальдо бюджета в Армении в 2004 году рассчитано без исключения из доходов поступлений от приватизации.
капитальных расходов составили примерно одну треть усилия по
сокращению расходов. Хотя эти сокращения инвестиций были
значительными и могли оказать пагубное воздействие на
долгосрочный экономический рост, в целом хорошая
инфраструктура стран с переходной экономикой, возможно,
смягчила это отрицательное воздействие. Трансферты, в
частности, не подверглись серьезным сокращениям как при
успешных, так и в результате неуспешных усилий по фискальной
стабилизации.
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
81
Таблица 3.2
Основные черты успешных и безуспешных фискальных стабилизаций в ЕЦА,
1996–2004 годы
Состав стабилизации (в %ВВП)
Изменение
Среднее сальдо
первичных
Изменение
Сальдо за год до два года после
расходов
доходов
стабилизации
стабилизации
-4.3
0.7
-4.2
1.0
-2.8
0.9
-4.1
-3.1
Результаты
Успешная стабилизация
Безуспешная стабилизация
Изменение
первичного
сальдо бюджета
5.0
3.7
Результаты
Успешная стабилизация
Безуспешная стабилизация
Состав сокращения расходов (экономическая разбивка) (в % ВВП)
Расходы на
Изменение
Текущие
предоставле
первичных Капитальны первичные ние товаров Заработная
расходов е расходы
расходы
и услуг
плата
Субсидии Трансферты
-4.6
-1.3
-2.8
-2.1
-0.6
-0.5
0.1
-2.6
-0.7
-1.4
-0.9
-0.2
-0.3
-0.2
Источник: Всемирный банк, Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
После проведения фискальной стабилизации экономический
рост был в среднем выше, чем когда усилия по фискальной
стабилизации были последовательными. Как при успешной, так и
при
неуспешной
фискальной
стабилизации
темпы
экономического роста увеличились в процессе стабилизации по
сравнению с годом, непосредственно предшествующим началу
фискальной стабилизации (Рисунок 3.1). Это, вероятно,
объясняется тем, что большинство усилий по фискальной
стабилизации были начаты в «тяжелые времена» серьезных
бюджетных дисбалансов, критической ситуации, связанной с
задолженностью и медленным экономическим ростом. Темпы
экономического роста в период ужесточения бюджетноналоговой политики были в среднем несколько ниже в случаях
проведения успешных усилий, вероятно, отражая относительно
более смелые бюджетные ограничения, описанные ранее. Однако
наиболее заметная картина заключается в том, что успешная
фискальная стабилизация привела к повышению экономического
роста: в среднем темпы экономического роста через два года
после завершения фискальной стабилизации были значительно
выше в период, когда усилия по фискальной стабилизации были
успешными (7,6 процента в год), чем тогда, когда усилия по
фискальной стабилизации не увенчались успехом (4,4 процента).
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
82
Рисунок 3.1
Рост ВВП до, во время и после фискальной стабилизации в ЕЦА,
1996-2004 годы
8
Рост ВВП (процентов в год)
7
Успешные стабилизации
Неуспешные стабилизации
6
5
4
3
2
1
0
За год
Во время стабилизации
Более 2 лет после
стабилизации
Источник: Всемирный банк.
Дефицит бюджета
В странах ЕЦА более низкий дефицит бюджета был связан с
более высоким экономическим ростом (Рисунок 3.2a). Эта
взаимосвязь сохраняется даже после исключения Турции, где
значительный дефицит бюджета печально известен в связи с тем,
что он вызвал кризис и резкое сокращение темпов
экономического роста. Очевидно, нельзя исключать возможность
обратной причинно-следственной связи, когда более высокие
темпы экономического роста способствуют улучшению
направленности налогово-бюджетной политики в результате
независимых факторов, таких как положительные шоки в
условиях торговли. А когда экономический рост устойчив,
правительство может финансировать больше расходов, чем при
других обстоятельствах, даже без заимствований. Однако это
вряд ли является единственной причинно-следственной связью.
Расчеты охватывают средние показатели за пять лет, довольно
долгий период для дополнительных доходов, полученных в
результате
более
высоких,
чем
ожидалось,
темпов
экономического роста, устраняя, таким образом, обратную
причинную связь роста и сбалансированности бюджета.
Положительная связь также сохраняется, когда убирается
характерная для страны обратная причинная связь между
экономическим ростом и сбалансированностью баланса,
посредством объединения годовых данных во всех странах и
расположения темпов экономического роста по убыванию. Более
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
83
низкий дефицит бюджета по-прежнему значительно связан с
высокими темпами экономического роста (Рисунок 3.2б).
Отрицательное
воздействие
дефицита
бюджета
на
экономический рост было уже довольно подробно изучено в
теоретических и эмпирических исследованиях (Вставка 3.1).
Кроме влияния на национальные сбережения, дефицит бюджета
повышает неуверенность бизнеса, что может наносить ущерб
инвестиционному климату в то время, когда страны ЕЦА
подвержены сильному влиянию действия глобализации и им
необходимо продолжать привлекать значительные внутренние и
внешние инвестиции. Неопределенность политики в ЕЦА на
протяжении многих лет характеризовалась как самый серьезный
фактор, сдерживающий развитие бизнеса, хотя результаты
последних
обследований
условий
предпринимательской
деятельности указывают на некоторый прогресс (Таблица 3.3).
Тот факт, что налоги стоят на первом месте среди основных
препятствий для развития бизнеса в странах ЕЦА, говорит о том,
что большой размер правительства оказывает влияние на
экономический рост (как это обсуждается далее). Более сильные
налогово-бюджетные основы сыграли важную роль в этом
сокращении, что подтверждается отрицательной связью между
восприятием неопределенности и сбалансированностью бюджета
(Рисунок 3.3). Корреляция наиболее устойчива в EС-85, группе
стран, которые в настоящее время сталкиваются с самым
Таблица 3.3
Неопределенность политики как основное препятствие развития бизнеса в странах
ЕЦА
Страны
ЕС-8 a
ЮВЕ
Страны СНГ со средним
уровнем доходов
Страны СНГ с низким
уровнем доходов b
Турция
Процентов
опрошенных
управляющих,
определивших
неопределенность
политики как
основное
препятствие
развития бизнеса
24,4
44,7
Процентов
опрошенных
управляющих,
Отнесение
определивших
Отнесение
неопределенност неопределенность неопределенност
Ограничения
и политики к
политики как
и политики к
бизнеса более
основным
основное
основным
значительны, чем
препятствиям препятствие развития препятствиям
неопределенность
развития бизнеса
бизнеса
развития бизнеса
политики
2
20,8
2
налоговые ставки
1
31,8
1
-
39.0
2
22,5
2
налоговые ставки
27,7
53,8
2
1
20,3
31,5
2
2
налоговые ставки
налоговые ставки
Источник: Всемирный банк, Исследование «Характеристика деловой и предпринимательской среды», 2005 г.
Примечание:
а. Данные по ЕС-8 за 2002 год не включают Польшу.
б. Данные по странам СНГ с низким уровнем доходов за 2002 год включают только Армению, Азербайджан и Грузию.
Данные за 2005 год не включают Туркменистан.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
84
Рисунок 3.2
Сальдо бюджета и экономический рост в странах ЕЦА,
1989-2005 годы
а. Сальдо бюджета и экономический рост на основе средних показателей за 5 лет (Турция
не включена)
20
15
Экономический рост (процент)
10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
-8
-7
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
Сальдо бюджета (процент ВВП)
б. Сальдо бюджета и экономический рост (на основе средних показателей за 5 лет, данные
по годам объединены по странам и отсортированы по уменьшению роста ВВП)
30
Экономический рост (процент)
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50
-30
-25
-20
-15
-10
Сальдо бюджета (процент ВВП)
Источник: «Перспективы мировой экономики», МВФ.
-5
0
5
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
85
Рисунок 3.3
Восприятие неопределенности управляющими и сальдо бюджета в
ЕЦА, 2005 год
а. Взаимосвязь в выборке ЕЦА
70
Индекс неопределенности
60
50
40
30
20
10
0
-15
-10
-5
0
5
10
Сальдо бюджета (процент ВВП)
b. Взаимосвязь в странах ЕС-8
45
40
Индекс неопределенности
35
30
25
20
15
10
5
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
Сальдо бюджета (процент ВВП)
Источник: Исследование Всемирного банка «Характеристика деловой и предпринимательской среды» и
«Перспективы мировой экономики».
86
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Вставка 3.1
Дефицит бюджета, частные сбережения и экономический рост
Для финансирования дефицита бюджета правительство должно осуществлять заимствования у
частного сектора. Некоторые рационально мыслящие экономические агенты могут осознавать, что
более высокий уровень дефицита сегодня предполагает более высокое налогообложение в
будущем, и могут увеличивать свои сбережения сегодня для того, чтобы иметь средства для
оплаты этих более высоких налогов. Однако некоторые экономические агенты могут быть
подвержены иллюзиям по вопросам налогов или могут просто не беспокоиться о более высоких
налогах в будущем. Таким образом, повышение частных сбережений может быть недостаточным
для удовлетворения дополнительных потребностей правительства в заимствованиях, хотя
эмпирические исследования не позволяют сделать окончательные выводы по этому вопросу.
Краткий обзор данных исследований можно найти в работе Д.В. Элмендорфа и Г.Н. Манкив (D. W.
Elmendorf and G. N. Mankiw), (1998: 53–61).
В соответствии с неоклассическими моделями, даже если дефицит бюджета оказывает
отрицательное воздействие на национальные сбережения, он не сокращает рост производства в
течение продолжительного времени, поскольку в этих моделях долгосрочный экономический рост
вызван исключительно техническим прогрессом, который, как предполагается, является
экзогенным. Однако более низкий объем сбережений приведет к более низкому коэффициенту
фондообеспеченности, который — вследствие сокращающейся предельной производительности
капитала — приведет к более высокой реальной процентной ставке. Более низкий коэффициент
фондообеспеченности также приведет к более низкой производительности труда и, таким образом,
неизбежно к более низкой ставке заработной платы.
В отличие от этого взгляда, в новой теории роста Р. Барро и К. Сала-и-Мартин (R. Barro and X. Salai-Martin, 1995) технический прогресс является эндогенным. Эти модели основываются на более
широком определении капитала, включающем положительные внешние факторы накопления
капитала (например, обучение путем осуществления или технический прогресс, вызванный
технологиями, реализуемыми посредством нового капитала). В результате во многих моделях
эндогенного роста предположение о сокращающейся предельной производительности капитала
заменяется предположением о константной предельной производительности. Это позволяет
сохранять в течение длительного периода времени изменение темпов роста, вызванных
изменением объема национальных сбережений.
Отрицательное воздействие дефицита бюджета на долгосрочный рост был эмпирически
документально подтвержден в нескольких исследованиях, таких как в работах Фишера (Fischer),
(1993), Истерли и Ребело (Easterly and Rebelo) (1993), Истерли, Родригеса и Шмидт-Хеббеля,
(Easterly, Rodriguez, and Schmidt-Hebbel) (1994), Блини, Геммелля и Неллера (Bleaney, Gemmell, and
Kneller), (2001)
Источник: Авторы.
серьезным напряжением в налогово-бюджетной области. Самое
значительное сокращение степени неуверенности отмечалось в
Словацкой Республике, где дефицит бюджета был сокращен в
этот период, а также в Болгарии, где государственные финансы
поддерживались на более или менее сбалансированном уровне.
Налоговое бремя также серьезно сократилось в обеих странах6.
Напротив, неопределенность в отношении политики повысилась
в Чешской Республике и Венгрии, где очень напряженная
ситуация в области государственных финансов осталась в целом
неразрешенной.
Экономические данные убедительно подтверждают, что
более
низкий
бюджетный
дисбаланс
способствует
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
87
экономическому росту7. Результаты регрессии подчеркивают
многочисленные выводы предыдущих исследований, а именно:
первоначальные условия, макроэкономическая стабилизация,
либерализация и структурные реформы – все имеет значение для
экономического роста, и их влияние оказывается в ожидаемом
направлении.
Сбалансированность
бюджета
оказывается
устойчивым положительным детерминантом экономического
роста после осуществления контроля за другими независимыми
переменными (Приложение 3A и Рисунок 3.4). Улучшение сальдо
бюджета на 1 процентный пункт ВВП связано в среднем с
увеличением темпов роста ВВП на 0,4-0,5 процента, или
совокупным ростом примерно в 4,6 процентных пункта ВВП за
10 лет. Предыдущие исследования представили смешанные
данные о важности фискальной консолидации для роста.
Значительно более убедительные результаты, полученные здесь,
связаны с заметным прогрессом в фискальной консолидации,
представленной в предыдущем разделе, совместно со
значительным восстановлением роста, отмеченным в последние
годы в нескольких странах ЕЦА8.
Рисунок 3.4
Сальдо бюджета и экономический рост в странах ЕЦА, 1992-2004
годы
Экономический рост (процентов в год)
40
20
0
-2 0
-4 0
-3 0
-2 0
-1 0
0
10
С а л ь д о б ю д ж е та (п р о ц е н т В В П )
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Значения на оси у представляют экономический рост после контроля воздействия всех
независимых переменных, отличных от сальдо бюджета (в процентах ВВП). На основе регрессии (1),
Таблица 3A.1; Приложение 3A.
88
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Размер правительства
Значительная часть государственных расходов направлена на
обеспечение должного предоставления государственных товаров
и услуг, а также на содействие социальной интеграции, благодаря
защите уязвимых групп населения посредством социальных
трансфертов. Государственные товары и услуги в таких областях,
как базовое образование, здравоохранение и сельская
инфраструктура, обычно укрепляют человеческие и физические
активы, которые способствуют более высокому экономическому
росту, предоставляя при этом возможность преодолеть бедность
лицам с низким уровнем дохода и неимущим группам населения.
В то же время должным образом разработанные трансферты в
виде социальной помощи и пенсий защищают уязвимые слои
населения, и эти системы социальной защиты доказали свою
ценность в предотвращении еще более сильного увеличения
уровня бедности в течение переходного периода. Хотя эти
функции являются ценными, часто трудно определить, является
ли размер государственных расходов «правильным». Несмотря на
то, что предоставление государственных товаров и услуг, а также
социальных трансфертов может содействовать росту и
социальной интегрированности, неэффективная модель этих
программ расходов и механизмов увеличения доходов может
исказить
распределение
ресурсов
и
препятствовать
экономическому росту. Поскольку это может поставить под
угрозу усилия по сокращению уровня бедности, в следующем
разделе сосредоточено внимание на том, как государственные
расходы влияют на экономический рост в связи с качеством
управления государственным сектором.
Размер правительства, определенный здесь как доля
государственных расходов в ВВП, может повлиять на
экономический
рост
различным
образом.
Во-первых,
значительные государственные расходы могут оказать
воздействие на сбалансированность бюджета — доказано, что
дефицит бюджета труднее контролировать в странах с высоким
уровнем государственных расходов как доли ВВП. В начале
2000-х годов, например, размеры дефицита бюджета в среднем
доходили до 5–6 процентов ВВП там, где государственные
расходы превышали 40 процентов ВВП (Рисунок 3.5). Эта
отрицательная связь может отражать влияние на сальдо бюджета
более инфляционной экспансионистской налогово-бюджетной
политики, вызванной увеличением государственных расходов.
Однако она может отражать влияние автоматических фискальных
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
89
Рисунок 3.5
Государственные расходы и сальдо бюджета в странах ЕЦА,
2002–2005 годы
4
Российская Ф.
Казахстан
Сальдо бюджета (процент ВВП)
2
Азербайджан
Узбескистан
Туркменистан
Грузия
0
Армения
-2
Таджикистан
Эстония
Болгария
Молдова
Македония, БЮР
Латвия
Украина
Румыния
Литва
Беларусь
Словения
Босния и Герцеговина
Чешская Р.
-4
Кыргызская Р.
Албания
Словацкая Р.
Хорватия
Польша
-6
Венгрия
-8
Турция
-10
-12
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
Государственные расходы (процент ВВП)
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка на основе данных публикации «Перспективы мирового
развития» МВФ.
стабилизаторов, если бюджет является негибким из-за большой
части недискреционных расходов, таких как заработная плата,
процентные выплаты, социальные пособия и субсидии9. Когда
значительные недискреционные расходы мешают быстрым
ужесточениям бюджета на фоне сокращающихся бюджетных
поступлений, замедление роста, вероятно, выразится в более
высоком дефиците бюджета. Напряженная ситуация в области
государственных финансов наиболее очевидна в тяжелые
времена, особенно в странах, где расходы велики и негибки, а
недискреционные компоненты значительны.
Высокие государственные расходы также могут оказать
влияние на распределение ресурсов и экономический рост
посредством
других
разнообразных
путей.
Высокие
государственные расходы должны финансироваться за счет
высокого уровня налогообложения для того, чтобы сохранить
финансовую состоятельность правительства. Высокие ставки
налогов сокращают рентабельность сбережений и инвестиций и
могут также исказить стимулы работать или же создать стимулы
для миграции, особенно для высококвалифицированных рабочих.
Состав расходов также, возможно, имеет значение, поскольку
значительные расходы на трансферты и социальные услуги могут
создать антистимулы для участия рабочей силы, а субсидии
могут
исказить
распределение
ресурсов
в
сторону
низкопродуктивной
деятельности.
Высокие
расходы
правительства
в
определенных
секторах,
таких
как
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
90
инфраструктура, жилищное строительство или здравоохранение,
часто сопровождаются регулированием, вмешивающимся в
экономическую деятельность, что может сдерживать участие и
инвестиции частных структур. Кроме того, программы высоких
государственных расходов могут стать контрпродуктивными,
если они разработаны недолжным образом в результате
ограниченной эффективности правительства или если они
создают больше возможностей для коррупции и стремления
получить ренту. Примером могут быть слабая адресность
программ трансфертов, неэффективный выбор инвестиционных
проектов
вследствие
политического
вмешательства,
недостаточное выделение бюджета для осуществления
государственных инвестиций или утечка ресурсов вследствие
слабого обеспечения соблюдения норм осуществления закупок.
Данные на настоящее время не позволяют сделать окончательные
выводы относительно распространения таких влияний в странах с
экономикой переходного периода (Вставка 3.2).
Влияние размера правительства на экономический рост,
вероятно, является нелинейным по нескольким причинам.
•
В то время как правительства малого размера склонны
сосредотачивать расходы на предоставлении ключевых
общественных товаров (верховенство закона, оборона,
инфраструктура), услуг, повышающих эффективность
(образование, здравоохранение), крупные правительства
склонны расходовать больше средств на «непродуктивные»
основные функции правительства и субсидии, которые не
способствуют экономическому росту (см. обсуждение далее).
Крупные правительства также расходуют больше средств на
социальные трансферты, обычно как части «социального
договора» для предоставления ценных систем социальной
помощи, но во многих случаях схема этих программ делает их
неустойчивыми с фискальной точки зрения (см. Главу 6 о
пенсиях) или требует финансирования за счет высоких
налогов на фонд заработной платы, что сдерживает занятость
(см. Главу 8 о налогах на труд). В течение 2002–2004 годов
государственные расходы составляли в среднем 46 процентов
ВВП в странах ЕЦА с правительствами большого размера по
сравнению с 28,8 процента ВВП в странах, где
государственные размеры были ниже среднего показателя по
региону в целом. Как отмечается в Главе 9, государственные
расходы на социальное обеспечение и социальную помощь
были особенно завышены в странах с большим размером
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
91
Вставка 3.2
Размер правительства и экономический рост:
эмпирический анализ на сегодняшний день
В целом литература, в которой размер правительства увязывается с экономическим ростом, не
позволяет сделать окончательные выводы. Барро (Barro) (1991) выяснил, что больший размер
правительства оказывает отрицательное воздействие на рост. Однако, когда Левин и Рене (Levine
and Renelt) (1992) использовали анализ предельных границ для проверки чувствительности
стандартных эмпирических моделей роста, они не смогли обнаружить устойчивых и значимых
связей между расходами правительства (будь то общие расходы или только расходы на
потребление) и экономическим ростом, хотя они согласились, что взаимосвязь представляется в
целом отрицательной. Другие исследователи также утверждали, что, возможно, существуют
«пределы» во взаимосвязи между размером правительства и экономическим ростом (Чен и Ли,
2005) (Chen and Lee, 2005), а также что имеет значение состав расходов правительства (Девараян,
Сварууп и Зоу (Devarajan, Swaroop, and Zou), 1996; см. также Вставку 3.4).
К настоящему времени литература об экономиках переходного периода также в целом выявила
неоднозначную взаимосвязь между размером правительства и экономическим ростом. Чу и Шварц
(Chu and Schwartz), (1994) нашли мало доказательств, связывающих сокращение расходов со
снижением производства. Кампос и Коричелли (Campos and Coricelli) (2000) испытали модель роста
Барро (Barro) (1991), используя данные экономик переходного периода и выявили слабое
воздействие государственного потребления на рост. Напротив, Бек и Лэвен (Beck and Laeven)
(2005) выявили отрицательную, но незначительную связь между государственным потреблением и
средним ростом ВВП на душу населения в период с 1992 по 2002 год. Но представляется, что
ограниченная доступность данных по этому вопросу помешала эмпирической работе. Многие
регрессивные результаты, о которых сообщается, основаны на выборках малых размеров, таких,
как, например, анализ в работе Бека и Левена (Beck and Laeven), который основан на 24
наблюдениях.
В одной совсем недавней работе представлены более сильные доказательства в поддержку
значительной отрицательной взаимосвязи между государственными расходами и экономическим
ростом. Используя панельную выборку из 120 наблюдений, Аслунд и Жениш (Åslund and Jenish)
(2005) делают предположение о том, что сокращение расходов явилось основой экономического
роста в регионе, начиная с 1999 года и в дальнейшие годы, особенно в странах СНГ.
Источник: Авторы.
•
правительства — 15,3 процента ВВП по сравнению с 7,3
процента в странах с более малым размером правительства.
Основные функции правительства (общие общественные
услуги, оборона, государственный порядок и безопасность)
были также больше, представляя 7,9 процента ВВП в первой
группе стран по сравнению с 5,8 процента в последней группе
стран. Поскольку высокий уровень расходов связан с более
высоким дефицитом бюджета (см. Рисунок 3.5) и уровнем
государственного долга, процентные выплаты в странах с
крупным размером правительства были в два раза выше, чем в
странах с малым размером правительства — 2,9 процента
ВВП в первой группе по сравнению с 1,4 процента ВВП во
второй группе
Ограниченный административный потенциал может являться
еще одной причиной того, что существует определенный
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
92
•
предел во влиянии государственных расходов на
экономический
рост.
Административный
потенциал
улучшается очень медленно, отражая постепенное улучшение
в управлении государственным сектором и навыков
государственных служащих, тем не менее программы
расходов могут расти относительно быстро, приводя в
результате к административным трудностям, слабой
разработке программ и низкой эффективности расходов.
Для финансирования больших правительств требуется
высокий уровень налогообложения, который, вероятно,
исказит стимулы для осуществления сбережений, инвестиций
и участия в рынке труда выше определенного порогового
уровня. Общее эмпирическое правило заключается в том, что
чистая потеря налогов в результате повышения налогов
увеличивается пропорционально квадрату налогообложения.
В данном исследовании выявляется нелинейная взаимосвязь
между государственными расходами и экономическим ростом в
странах
ЕЦА
с
использованием
расходов
сектора
государственного управления как независимой переменной.
Результаты, представленные в приложении 3A (Таблица 3A.2,
регрессии 1–3), предоставляют доказательства того, что
государственные
расходы
отрицательно
влияют
на
экономический рост при уровне расходов в 35 процентов ВВП и
выше10.
За
этим
пределом
рост
расходов
сектора
государственного управления на 1 процентный пункт ВВП,
согласно расчетам сокращает экономический рост на 0,3–0,4
процента в год. На уровне ниже примерно 35 процентов размер
государственного сектора не оказывает какого-либо устойчивого
измеряемого воздействия на экономический рост11. Такая точка
перегиба кривой должна рассматриваться как приблизительный,
а не точный показатель, особенно потому, что воздействие
размера правительства на экономический рост, вероятно, зависит
от управления государственным сектором, как об этом говорится
далее (см. также Вставку 3.3).
В странах, где управление государственного сектора слабое,
нерациональное распределение государственных расходов и
слабый административный потенциал, вероятно, будут
усугубляться, делая нелинейное влияние больших программ
правительства еще более явно выраженным. Кроме того, налоги,
вероятно, будут носить еще более искажающий характер, когда
управление слабое, поскольку высокие затраты на обеспечение
выполнения
норм
законодательства
и
взяточничество
государственных служащих будут увеличивать воздействие
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
93
Вставка 3.3
Почему надлежащее управление может смягчить отрицательное воздействие
большого размера правительства? Некоторые простые методы анализа
Разумно ожидать, что предельная выгода государственных расходов будет снижаться по мере
увеличения размера программ расходов, предполагая, что имеется определенный набор
государственных учреждений и социальных предпочтений. Аналогично по мере повышения
налогового бремени можно ожидать рост предельных издержек налогообложения, поскольку
обычно высокие налоги искажают стимулы инвестирования и участия в трудовых ресурсах. Хотя
политические факторы, безусловно, могут усложнить последствия, с экономической точки зрения
государственные расходы должны увеличиваться до тех пор, пока их предельная выгода будет
соответствовать предельным издержкам налогообложения, необходимым для их финансирования
(см. рисунок ниже, точка A).
Более совершенное управление государственным сектором должно повлиять на оба детерминанта
размера правительства. Предельная выгода определенного уровня государственных расходов,
вероятно, возрастет, поскольку более совершенная разработка программы и лучшее управление
ресурсами приведут к улучшению результатов, например в здравоохранении или образовании.
Вместе с тем предельные издержки определенного уровня налогов снизятся, поскольку более
совершенное налоговое администрирование и более совершенная система налогов смогли бы
помочь поднять уровень доходов менее деформирующими способами. При лучшем, чем среднем
уровне управления (как, например, в странах ОЭСР с высоким уровнем доходов), «оптимальный»
размер правительства — измеряемый в соответствии с размером государственных расходов и
налогов — может, таким образом, увеличиться по сравнению с типичной страной (см. рисунок ниже,
точка A*). Больший размер правительства необязательно окажет отрицательное воздействие на
эффективность и экономический рост.
Предположим, однако, что государственные расходы и налоги должны были подняться в типичной
стране (со средним уровнем управления) до уровней, указанных E* и T*. Это вызвало бы разрыв
между более высокими предельными издержками налогов (точка C) и более низкой предельной
выгодой расходов (точка B). Несогласованность предельных издержек и выгод создаст потерю
эффективности (или «чистую потерю налога»), измеряемую при помощи известного «треугольника
Харбергера» ABC. Чем значительнее потеря эффективности, тем более отрицательное
воздействие размера правительства на экономический рост. Напротив, потери эффективности не
ощущались бы, если бы правительство не превысило «оптимальных размеров». Связь больших
государственных расходов с более низким экономическим ростом в странах со слабым
управлением – но только после определенного предельного размера расходов – подкрепляется
эмпирическими результатами данного исследования.
Предельные
выгоды расходов
(MbE)
Предельные
издержки
налогов (McT)
MbE*
Улучшенное управление
государственным сектором
McT
MbE
McT*
C
A
A
B
E, T
Источник: Авторы.
E*, T*
Государственные расходы в % ВВП
Налоговые поступления в % ВВП
94
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
высоких и искажающих налоговых ставок. Напротив, пороговое
влияние крупного правительства на экономический рост может
быть снижено наличием сильных государственных учреждений.
Гипотеза о том, что качество управления оказывает влияние
на
воздействие
большого
размера
правительства
на
экономический рост (см. Вставку 3.3), была проверена с
использованием двух показателей качества управления.
Результаты устойчивы к использованию альтернативных
показателей
управления:
(a)
рейтингам
управления
государственным сектором и учреждениями в Оценке институтов
и политики страны Всемирного банка, 1992–2004 и (б)
показателю эффективности правительства, разработанному
Всемирным банком12.
Анализ подтверждает, что сильное управление смягчает
отрицательное воздействие размера государственного сектора на
экономический рост. Выборка стран ЕЦА была разбита на две
большие группы, одна с относительно слабым качеством
управления
в
государственном
секторе
(или
слабой
эффективностью правительства), а другая с относительно
хорошим качеством управления в государственном секторе (или
высокой эффективностью правительства). Результаты в
Приложении 3A, Таблице 3A.2 указывают на то, что размер
государственного сектора — выше ориентировочного предела в
35 процентов ВВП — оказывает сильное отрицательное влияние
на экономический рост в странах с низкой эффективностью
правительства. Однако размер государственного сектора не имеет
значительного отрицательного влияния в странах с хорошей
эффективностью правительства. Результаты, использующие
показатель “Оценки институтов и политики страны»
(Приложение 3A, Таблица 3A.3), последовательно указывают на
сильное отрицательное воздействие «большого правительства» в
странах с относительно слабым государственным управлением и
слабыми институтами, но не выявляет такой закономерности для
тех стран, где государственное управление сильное. Различное
влияние размера правительства в двух группах стран отражено на
Рисунках 3.6a и 3.6б.
Состав расходов и структура налогов
В целях данного исследования воздействие на экономический
рост
«искажающих»
и
«неискажающих»
налогов
и
«продуктивных»
и
«непродуктивных»
расходов
было
проанализировано
с
учетом
бюджетных
ограничений
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
95
Рисунок 3.6
Экономический рост и размер государственного сектора в соответствии с
относительной эффективностью правительства в странах ЕЦА, 1992–2004 годы
а. Более Эффективные правительства
б. Менее эффективные правительства
50
Экономический рост
(процентов в год)
Экономический рост
(процентов в год)
50
25
0
-25
-50
25
0
-25
-50
0
20
40
60
Размер государственного сектора (процент ВВП)
80
0
20
40
60
80
Размер государственного сектора (процент ВВП)
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Величины на оси у представляют экономический рост после контроля воздействия всех независимых переменных, кроме
размера государственного сектора (как процент ВВП). На основе регрессий (4) и (7), Таблица 3A.2, Приложение 3A.
правительства. Конечно, имеются эмпирические доказательства
того, что продуктивные расходы способствуют экономическому
росту, особенно когда они финансируются за счет неискажающих
налогов (Вставка 3.4). Несколько отклоняясь от предыдущих
исследований (например, Кнеллера, Блини и Геммела (Kneller,
Bleaney, and Gemmell), 1999), государственные расходы на
образование, здравоохранение, жилищное строительство и
экономическую деятельность можно классифицировать как
продуктивные, а непродуктивные расходы будут включать
социальное обеспечение и социальную помощь, отдых, культуру
и религию, экономические услуги и государственные услуги
общего
характера.
Такая
классификация
не
должна
восприниматься как оценочное суждение, поскольку социальные
платежи трансферты обычно являются частью «социального
договора» по обеспечению ценной системы социальной защиты.
Однако если эти программы являются в своей основе
неустойчивыми с финансовой точки зрения или требуют
финансирования за счет высоких налогов на трудовые ресурсы,
которые препятствуют занятости, их нежелательные последствия
для экономического роста могут нейтрализовать планируемое
воздействие на перераспределение доходов. Искажающие налоги
включают в себя подоходный налог с физических лих, налог на
доходы юридических лиц, налоги, взимаемые с заработной
платы, взносы социального обеспечения и налоги на
96
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Вставка 3.4
Состав государственных расходов, структура налогов и экономический рост:
эмпирический анализ на сегодняшний день
С момента расцвета литературы по эмпирическому росту в конце 1980-х годов, в нескольких
исследованиях изучено воздействие ключевых компонентов расходов на экономический рост.
Ашхауэр (Aschauer) (1989) обнаружил, что расходование на основную инфраструктуру (улицы,
автострады, аэропорты, общественный транспорт и т.д.) имело положительное воздействие на
производительность частного сектора. Несколько других исследований установили положительное
воздействие государственных инвестиций на экономический рост (Нурзад и Вриезе, 1995; СанчезРоблес, 1998; Кампс, 2004) (Nourzad and Vrieze, 1995; Sanchez-Robles, 1998; Kamps, 2004), выявив
некоторые подтверждения закона убывающей доходности (Де ла Фуенте, 1997) (De la Fuente, 1997).
Кроме того, в нескольких исследованиях есть подтверждение того, что государственные инвестиции
могут быть продуктивными, если они создают инфраструктуру, которая является взносом в частные
инвестиции. (Девараян, Сваруп и Зоу, 1996) (Devarajan, Swaroop and Zou, 1996).
Литература убедительно подтверждает влияние расходов на человеческий капитал на повышение
экономического роста, если эти расходы хорошо адресованы (Гуеллек и ван Поттелсберг, 1999;
Диамонд, 1999; Де ла Фуенте и Доменек, 2000; Хейтгер, 2001) (Guellec and van Pottelsbergh, 1999;
Diamond, 1999; De la Fuente and Doménech, 2000; Heitger, 2001). Однако некоторые исследования
акцентируют внимание на том, что государственные расходы (в частности на научные
исследования и опытно-конструкторские разработки) должны дополнять, а не вытеснять расходы
частного сектора (Дэвид, Холл и Туле, 2000) (David, Hall and Toole, 2000). Было выявлено, что
расходы на потребление и социальное обечпечение обычно не оказывают никакого воздействия на
экономический рост или это воздействие отрицательное (Асхауэр, 1989, Барро 1990 и 1991; Гриер и
Туллок, 1989) (Aschauer, 1989; Barro, 1990 and 1991; Grier and Tullock, 1989), хотя некоторые
(Кашин, 1995) (Cashin, 1995) выявили положительное воздействие на экономический рост расходов
на социальное обеспечение. Для других категорий государственных расходов доказательства
являются еще менее убедительными.
Что касается структуры налогов, то, используя панель из 23 стран ОЭСР, Видмалм (Widmalm)
(2001) установил, что различные налоги оказывают различное воздействие на экономический рост,
а также что прогрессивность налогообложения отрицательна для экономического роста. Пагубное
воздействие прогрессивной структуры подоходного налога было отмечено Падовано и Галли
(Padovano and Galli) (2001, 2002), а также Ли и Гордоном (Lee and Gordon) (2005). Последние
выявили, что предельная ставка налога с доходов юридических лиц отрицательно коррелируется с
экономическим ростом в представительном подборе из 70 стран в 1970–1997 годы, в то время как
другие налоговые переменные, включая среднюю ставку налога на трудовой доход, не связаны
существенно с экономическим ростом. Кнеллер и Геммелл (Kneller and Gemmell) (1999) выявили,
что увеличение продуктивных расходов повышает экономический рост, если они финансируются за
счет неискаженного налогообложения, при условии, что общий размер государственного сектора
остается относительно ограниченным, в то время как повышение искажающих налогов значительно
сокращает экономический рост.
Источник: Авторы.
недвижимость. Налоги на отечественные товары и услуги
считаются неискажающими. Анализ охватывает 20 стран ЕЦА за
1995–2004 годы - относительно короткий период оценки из-за
ограниченности имеющихся данных о расходах сектора
государственного управления по функциям.
Эмпирические результаты (Приложение 3B) еще раз
подтверждают, что более высокий профицит бюджета
содействует экономическому росту (Таблица 3B.2, регрессии 5–
8). Кроме того, более высокий профицит (более низкий дефицит
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
бюджета), по-видимому, оказывает большее влияние на
экономический рост, когда он достигнут благодаря сокращению
непродуктивных расходов, и несколько меньшее влияние в
случае финансирования за счет увеличения неискажающих
налогов. Хотя различия невелики, влияние еще больше
уменьшается, когда увеличение профицита финансируется за
счет повышения искажающих налогов или сокращения
продуктивных расходов.
Значительные непродуктивные расходы приводят к
снижению экономического роста, особенно, когда они
финансируются за счет долга или более высоких налогов.
Отрицательное
влияние
непродуктивных
расходов
на
экономический рост устойчиво во всех эмпирических
спецификациях (Приложение 3B, Таблица 3B.2, регрессии 4–5 и
7–8). Это пагубное воздействие проявляется еще значительнее,
когда увеличение непродуктивных расходов финансируется за
счет долга (то есть, сопровождается увеличением дефицита
бюджета) или финансируется за счет увеличения искажающих
налогов. Финансирование за счет неискажающих налогов
представляется почти таким же вредным. Хотя, согласно
оценкам, различия опять незначительны, самое малое
отрицательное влияние отмечается, когда налоги (будь то
фактические или будущие, если выпущено больше долговых
обязательств) остаются неизменными и, таким образом, более
высокие непродуктивные расходы финансируются за счет
сокращения продуктивных расходов13.
Данные относительно влияния продуктивных расходов и
структуры налогов неоднозначны. Результаты указывают на то,
что продуктивные расходы всегда оказывают положительное
(хотя не всегда значительное) влияние на экономический рост в
отличие от вредного воздействия непродуктивных расходов.
Однако контринтуитивно, что влияние более высоких
продуктивных расходов не является значительным, когда оно
сопоставляется с более низкими непродуктивными расходами
(Приложение 3B, Таблица 3B.2, регрессия 6). Это может
отражать пороговый эффект общего объема расходов и качества
управления, который обсуждался ранее. Искажающие налоги
оказывают отрицательное, но обычно незначительное влияние на
экономический рост, если они не финансируются за счет
увеличения непродуктивных расходов (Таблица 3B.2, регрессия
6). И, наконец, влияние неискажающих налогов на
экономический рост не представляется существенным.
Отрицательное воздействие непродуктивных расходов на
экономический рост особенно сильно там, где управление слабое.
97
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
98
Это было проверено путем разделения группы стран ЕЦА опять на
две подгруппы в соответствии с качеством управления, используя
те же показатели, которые обсуждались в предыдущем разделе —
средний показатель «управления государственным сектором и
институтами» и «эффективность правительства» в соответствии с
показателем «Оценки институтов и политики страны».
Эмпирические данные подробно представлены в Приложении 3B
(Таблицах 3B.1 и 3B.2) и обобщаются в Таблице 3.4. Результаты
показывают, что непродуктивные расходы на самом деле вредны
для экономического роста, когда управление государственным
сектором или эффективность правительства (или оба) слабы, но их
воздействие смягчается, когда эффективность правительства
высока. Более того, продуктивные расходы способствуют
экономическому росту (когда они финансируются за счет налогов) в
странах, где управление надлежащее, но не оказывают
значительного воздействия, когда управление слабое. В странах, где
эффективность правительства низкая, выявление и сокращение
непродуктивных расходов значительно бы содействовало
экономическому росту и сокращению бедности в краткосрочной
перспективе. Это, действительно, должно быть приоритетной
краткосрочной мерой политики, поскольку для создания потенциала
для лучшего управления и более совершенных институтов
требуется время и приносит пользу для развития только в более
продолжительной перспективе.
Структура налогов, по-видимому, имеет значение для
экономического роста только при сильном управлении. Когда
управление
относительно
эффективное,
влияние
государственного сектора большого размера смягчается, но
структура финансирования продолжает иметь значение.
Искажающие налоги оказывают значительное отрицательное
воздействие на экономический рост, в то время как
неискажающие налоги, как представляется, оказывают
положительное влияние, вероятно, потому, что эффективное
использование доходов, полученных от этих налогов,
Таблица 3.4
Обобщение эмпирических результатов исследований воздействия состава
государственных расходов и структуры налогов на экономический рост
«Непродуктивные» расходы
«Продуктивные» расходы
Надлежащее управление
Нет измеряемого воздействия
Положительное воздействие
Слабое управление
Отрицательное воздействие
Нет измеряемого воздействия
«Искажающие» налоги
«Неискажающие» налоги
Отрицательное воздействие
Положительное воздействие
Нет измеряемого воздействия
Нет измеряемого воздействия
Источник: На основе Приложения 3B, Таблица 3B.1 и 3B.4.
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
перевешивает их издержки. Напротив, когда управление слабое,
представляется, что особую важность имеет общий размер
государственного сектора и обусловленное им общее налоговое
бремя, а не структура налогов. Более вероятно, что все виды
налогов сопряжены с высокими затратами по обеспечению
соблюдения налогового законодательства, которые перевешивают
любые выгоды от менее искажающей системы налогов.
Создание фискального пространства
Фискальное пространстов – это возможность правительства
увеличивать или сокращать налоги без нанесения ущерба
устойчивости его финансового положения (см. Геллер (Heller),
2005). Для этого требуется, чтобы первичный профицит бюджета
соответствовал стабильному коэффициенту государственного
долга в течение длительного периода времени (Приложение 3C).
В расходной части бюджета фискальное пространство может
быть создано посредством (a) перераспределения расходов с
малозначимых программ на программы, оказывающие большее
влияние на экономический рост, или (б) улучшения
эффективности государственных расходов для достижения
большей ценности определенных программ. В доходной части
фискальное пространство может быть создано посредством (a)
расширения налогооблагаемой базы, (б) повышения налоговых
ставок или (в) привлечения грантов. Кроме того, фискальное
пространство может быть создано путем ускорения сокращения
государственного долга или использования одноразовых доходов
(как, например, доходы от приватизации) для погашения
государственного долга, с целью сокращения первичного
профицита
бюджета,
необходимого
для
обеспечения
кредитоспособности.
Анализ,
представленный
далее,
сосредотачивает внимание на расходной части бюджета.
Распределение расходов и фискальное пространство
Различия между фактическим первичным сальдо бюджета в
странах ЕЦА в период с 2002 по 2005 год и первичным сальдо
бюджета,
необходимом
для
стабилизации
размера
государственного долга в долгосрочной перспективе, может
считаться
приблизительным
показателем
фискального
пространства. Положительная разница указывает на то, что
фискальное
пространство
потенциально
имеется
для
увеличенных расходов или для более низких налогов, в то время
как отрицательная разница свидетельствует о том, что прежде,
99
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
100
чем принимать какое-либо решение об увеличении расходов или
сокращении
налогов,
необходимо
создать
фискальное
пространство. Наглядные оценки первичного сальдо бюджета,
необходимого
для
стабилизации
размера
долга
на
продолжительный период времени, были проведены для стран
ЕЦА на основе методологии, описанной в Приложении 3C.
Необходимо сделать по крайней мере три оговорки: (a) более
консервативные допущения относительно будущих условий
финансирования предполагают гораздо более низкие оценки
фискального пространства; (б) смягчение сопровождающих
рисков (как, например, риск пролонгации долга вследствие
коротких сроков погашения, процентные или валютные риски)
потребует
во
многих
странах
сокращения
размера
государственного долга, что, в свою очередь, еще больше
ограничит фискальное пространство; (в) предельная величина
размера государственного долга, соответствующего низкому
риску
неплатежеспособности,
зависит
от
качества
государственного долга и учреждений, ответственных за
управление бюджетом, которое в разных странах неодинаково.
Наличие слабых институтов вызывает необходимость наличия
более высокого первичного профицита бюджета (который, таким
образом,
будет
эквивалентен
меньшему
фискальному
пространству)
для
достижения
сокращения
размера
государственного долга как процента ВВП.
Несмотря на значительную фискальную консолидацию,
представляется, что фискальное пространство по-прежнему
ограничено во многих странах ЕЦА. Можно выделить четыре
группы стран:
•
•
•
•
Страны, где, вероятно, имеется фискальное пространство, но
государственные расходы в отраслях, способствующих
экономическому росту, ниже среднего уровня, характерного
для группы.
Страны, где, вероятно, имеется фискальное пространство, но
государственные расходы в отраслях, способствующих
экономическому росту, несколько завышены по сравнению со
средним уровнем, характерным для группы.
Страны, где необходимо создать дополнительное фискальное
пространство для обеспечения платежеспособности в течение
продолжительного времени, а государственные расходы в
отраслях, способствующих экономическому росту, ниже
среднего уровня, характерного для группы.
Страны, где необходимо создать дополнительное фискальное
пространство для обеспечения платежеспособности в течение
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
продолжительного времени, а государственные расходы в
отраслях, способствующих экономическому росту, несколько
завышены.
Оценки фискального пространства и размера расходов на
государственные инвестиции и социальный сектор, которые
способствуют экономическому росту, представлены на Рисунках
3.7 и 3.8.
Приоритетные меры политики различаются в каждой группе
стран. Увеличение расходов можно было бы рассматривать в
странах, где имеется фискальное пространство, а расходы в
определенной категории представляются относительно низкими
(нижний правый квадрант на Рисунке 3.7), при условии
соблюдения оговорок, упомянутых выше, а также тщательного
выбора проектов. В странах, где имеется фискальное
пространство, а расходы представляются завышенными (верхний
правый квадрант), было бы более уместным попытаться
улучшить эффективность, нежели увеличивать расходы. В
странах, где государственные расходы ниже среднего уровня, но
фискальное пространство отсутствует (нижний левый квадрант),
необходимо сосредоточить внимание на перераспределении
расходов,
поскольку
это
является
единственными
целесообразным способом увеличения расходов, которые могут
содействовать экономическому росту, не нанося при этом ущерба
платежеспособности. И, наконец, страны, где необходимо создать
фискальное пространство, а государственные расходы слишком
велики по сравнению с компараторами (верхний левый квадрант),
в основном, страны ЕС-8 и страны Юго-Восточной Европы14,
необходимо предпринять меры по улучшению эффективности,
поскольку рост расходов подвергнет риску устойчивость
долговой ситуации.
Чрезмерно высокий размер расходов на основные функции
правительства, социальное обеспечение и социальную защиту
связан с относительно низким уровнем расходов, которые могли
бы содействовать экономическому росту. Как было представлено
ранее, значительный дисбаланс бюджета является основной
причиной отсутствия фискального пространства и связан с
высоким уровнем государственных расходов по отношению к
ВВП (Рисунок 3.5). В свою очередь, высокие государственные
расходы
часто
отражают
завышенные
расходы
на
финансирование
основных
функций
правительства
и
значительные выплаты на социальное обеспечение и социальную
защиту. Расходы на образование и инфраструктуру, обычно
101
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
102
Рисунок 3.7
Расходы, потенциально содействующие экономическому росту, и
фискальное пространство в странах ЕЦА
страны, расходующие
много
3
2
1
Босния и Герцеговина
Хорватия
Беларусь
Венгрия
Чешская Р.
Кыргызская Р.
Азербайджан
Албания
Казахстан
Словения
0
страны, расходующие
мало
Различие объема капитальных расходов со средним показателем в
выборке стран ЕЦА (процент ВВП)
а. Капитальные расходы
-1
-2
-6
Словацкая Р.
Турция
Армения
Болгария
Латвия Македония, БЮР
Литва
Румыния
Югославия
Польша
Молдова
Эстония
Украина
Российская Ф.
Грузия
неустойчивое первичное сальдо бюджета
-4
устойчивое первичное сальдо бюджета
-2
0
2
4
6
Различие между фактическим первичным сальдо бюджета в 2002-2005 годах и первичным сальдо бюджета,
необходимым для стабилизации коэффициента государственного долга в долгосрочной перспективе
(процент ВВП)
3
страны, расходующие
много
2
1
Словацкая Р.
-1
Словения
Босния и Герцеговина
Хорватия Венгрия
Чешская Р.
Польша
Беларусь
Литва
Югославия
Латвия
Македония, БЮР
0
страны, расходующие
мало
Различие объема расходов на образование и здравоохранение со
средним показателем в выборке стран ЕЦА (процент ВВП)
б. Расходы на образование и здравоохранение
Эстония
Турция
Болгария
Румыния
Кыргызская Р.
Российская Ф.
Казахстан
Албания
неустойчивое первичное сальдо бюджета
Армения
-4
-2
Азербайджан
устойчивое персичное сальдо бюджета
Грузия
-2
-6
Молдова
Украина
0
2
4
6
Различие между фактическим первичным сальдо бюджета в 2002-2005 годах и первичным сальдо бюджета,
необходимым для стабилизации коэффициента государственного долга в долгосрочной перспективе
(процент ВВП)
Источники: МВФ, Евростат и налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Примечание: Средние показатели за 2002-2004 годы. Различия в расходах как доля ВВП приведены к
среднему показателю в выборке.
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
считающиеся
содействующими
экономическому
росту,
поскольку они повышают эффективность факторов производства,
по-видимому, находятся на среднем уровнем в странах со
значительными расходами на основные функции правительства,
социальное обеспечение и социальную защиту (Рисунок 3.8). В
этих странах расходы на образование и капитальные расходы
ниже примерно на 1,5–2,5 процентных пункта общего объема
управления,
что
расходов
сектора
государственного
эквивалентно 0,7–1,1 процентным пунктам ВВП по каждой
категории расходов. Аналогично представляется, что более
высокие процентные выплаты по государственному долгу
вытесняют расходы на образование и капитальные расходы.
Таким образом, в тех случаях, когда фискальное
пространство отсутствует, основной задачей должно стать
сокращение потенциально непродуктивных расходов. Как было
расходы
отмечено
выше,
высокие
непродуктивные
осуществляются за счет потенциально продуктивных расходов,
особенно в образовании и инфраструктуре. Изменение состава
расходов на определенную общую сумму расходов позволит
улучшить перспективы долгосрочного экономического роста.
Кроме
того,
как
показывают
эмпирические
данные,
рассмотренные ранее, улучшение сальдо бюджета, по-видимому,
Рисунок 3.8
Распределение «продуктивных» в сравнении с
«непродуктивными» расходами в странах ЕЦА, средние показатели,
2002-2004 годы
14
Образование
Капитальные расходы
% общих расходов
12
10
8
6
4
2
0
Невысокие
Высокие
Оборона / Безопасность / Гос.
услуги общего характера
Невысокие
Высокие
Социальное обеспечение /
Материальные пособия
Источник: Налогово-бюджетная база данных по странам ЕЦА.
Невысокие
Высокие
Проценты
103
104
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
более выгодно для экономического роста, когда оно
финансируется за счет урезания непродуктивных расходов.
Следовательно,
создание
необходимого
фискального
пространства для обеспечения устойчивости долговой ситуации
посредством сокращения непродуктивных расходов также
усиливает воздействие на экономический рост.
Эффективность расходов и фискальное пространство
Более высокая эффективность расходов также увеличивает
имеющееся
фискальное
пространство.
Более
высокая
эффективность позволяет получать лучшие результаты от
использования определенного объема ресурсов, или, что
эквивалентно, позволяет экономить ресурсы, необходимые для
достижения целей политики. Образование, здравоохранение и
некоторые услуги в области инфраструктуры также частично
предоставляются за счет финансирования частного капитала.
Эффективность предоставления государственных услуг важна и
для дополнения частного финансирования в этих отраслях.
Эффективность расходов зависит как от непосредственно
отраслевых, так и от многосторонних факторов. В основном
эффективность зависит от институциональных механизмов,
действующих в конкретной отрасли, как это обсуждается в Части
2 данного исследования. Например, эффективность в
здравоохранении зависит от ответственного использования
препаратов
и
медицинских
услуг,
фармацевтических
функциональной автономии и подотчетности больниц, а также от
стимулов сдерживания затрат, созданных платежной системой
учреждения,
предоставляющего
медицинские
услуги.
Эффективность расходов может также зависеть от состава
расходов, например, от объема ресурсов, расходуемых на
профилактическую деятельность, или доли расходов на учебное
оборудование, такое как компьютеры и научные приборы.
Однако, как указывают эмпирические данные, обсуждавшиеся
ранее, эффективность расходов может также зависеть от более
широких факторов, которые влияют на качество управления
государственным сектором, таких, как стимулы (или
антистимулы) деятельности, ориентированной на результаты, и
качество систем осуществления государственных закупок.
Сопоставительный анализ эффективности может помочь
определить, следует ли сосредотачивать основное внимание
политики на перераспределении расходов среди различных
отраслей или на проведении реформ по повышению
эффективности определенных отраслей. В этом исследовании
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
105
делается
попытка
провести
сопоставительный
анализ
эффективности расходов на здравоохранение и образование в
странах ЕЦА и шести странах-компараторах с высокими темпами
экономического роста, по которым имеются данные: Чили,
Ирландия, Республика Корея, Испания, Таиланд и Вьетнам.
Расчеты охватывают период с 1995 по 2004 год. Показатели
результатов и вводимых ресурсов по конкретным отраслям
обобщены в Таблице 3.5, а общие результаты деятельности
рассчитываются как средняя величина показателя результатов по
каждому сектору15.
Результаты отрасли зависят как от объема использованных
ресурсов, определенных как расходы на одного учащегося в
образовании и расходы на душу населения в здравоохранении, а
также от эффективности этих расходов. Можно было бы ожидать,
что при всех прочих равных условиях более высокие уровни
расходов улучшают результаты благодаря, например, более
современному оборудованию или лучшему обучению персонала
(или благодаря тому и этому). Действительно, существует
положительная связь между результатами деятельности в отрасли
(измеренными показателем общих результатов) и уровнем
государственных расходов (Рисунки 3.9 и 3.10)16. Но также имеет
значение эффективность расходов, измеренная как разница
между фактическими результатами деятельности и средним
уровнем, предполагаемым в соответствии с уровнем
государственных расходов в отрасли.
Четыре группы стран можно выделить с точки зрения
относительной эффективности расходов:
Таблица 3.5
Показатели результатов деятельности и вводимых ресурсов по расходам на
здравоохранение и образование
Результаты
Здравоохранение
• Продолжительность жизни при рождении (лет)
• Коэффициент выживания младенцев (на 1000
рожденных)
• Коэффициент выживания матерей (на 100000
рожденных)
Вводимые ресурсы • Вакцинация, средние показатели по кори и АКДС
(% детей в возрасте 12-23 месяцев)
• Расходы на здравоохранение, государственные (в
долларах США на душу населения, ППС,
постоянные цены с 2000 года)
Образование
• Условно исчисленный балл обучения, рассчитанный
Кроушем м Фасихом (Crouch and Fasih), (2004)
• Коэффициент занятости молодежи (% общей рабочей
силы в возрасте 15-24 лет)
• Продолжительность обучения в школе (лет), всего
• Зачисление в учебные заведения, высшие (%
валовой)
• Процент грамотного населения, молодые женщины
(% женщин в возрасте 15-24 лет)
• Государственные расходы на образование (в
долларах США на душу населения, ППС, постоянные
цены с 2000 года), скорректированные на долю
населения школьного возраста
Источник: Персонал Всемирного банка.
Примечание: АКДС= коклюшно-дифтерийно-столбнячный анатоксин. ППС= паритет покупательной способности.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
106
Рисунок 3.9
Показатели в области охраны здоровья в сравнении с государственными расходами
на душу населения, средние, 1995-2004 годы
1.5
Стандартизированные результаты деятельности в области
охраны здоровья
Страны с низким уровнем расходов,
но имеющие хорошие результаты
Страны с высоким уровнем расходов
и имеющие хорошие результаты
1.0
Польша
Корея
Венгрия
Хорватия
Чили
Македония, БЮР
Литва
Недостаток эффективности
Албания
Эстония
BY Латвия
УкраинаRO Болгария
Босния и Герцеговина
АрменияТаиланд
Молдова
Узбекистан
Азербайджан
Российская Ф.
Избыток эффективности
Кыргызская Р.
0.5
0.0
-0.5
-1.0
Вьетнам
Грузия
Казахстан
Туркменистан
Испания
Чешская Р.
Словацкая Р.
Словения
Ирландия
Страны с высоким уровнем расходов,
но имеющие плохие результаты
Турция
-1.5
Таджикистан
Страны с низким уровнем расходов
и имеющие плохие результаты
-2.0
-2.5
-3.0
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
Стандартизированные государственные расходы на здравоохранение (постоянные на 2000
год в долларах США по ППС, на душу населения)
Источник: Персонал Всемирного банка.
•
•
•
•
Страны с низким уровнем расходов и показателями
результатов деятельности выше средних при их уровне
расходов (то есть те, которые находятся над линией
регрессии).
Страны с высоким уровнем расходов и показателями
результатов деятельности выше средних при их уровне
расходов (в основном страны с высоким уровнем
доходов).
Страны с низким уровнем расходов и показателями
результатов деятельности ниже прогнозируемого
среднего показателя (ниже линии регрессии).
Страны с высоким уровнем расходов и показателями
результатов деятельности ниже прогнозируемого
среднего показателя.
Расчеты подтверждают выводы о том, что лучшее управление
государственным сектором способствует более высокой
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
107
Рисунок 3.10
Результаты в области образования в сравнении с государственными расходами на
душу населения школьного возраста, средние, 1995-2004 годы
Стандартизированные результаты деятельности в образовании
1.6
1.2
Корея
Страны с низким уровнем расходов,
но имеющие хорошие результаты
Российская Ф.
Казахстан
Кыргызская Р.
Молдова
Грузия
-0.8 Таджикистан
Литва
Польша
Украина
Таиланд
Болгария
РумынияЧили
Хорватия
Страны с высоким уровнем расходов,
но имеющие плохие результаты
-2.4
-1.5
Турция
Македония, БЮР
-1.6
-2.0
Испания
Чешская Р.
Словацкая Р.
Недостаток эффективности
AM
Азербайджан
Вьетнам
Венгрия
Латвия
Беларусь
Албания
-1.2
Ирландия
Эстония
0.4
-0.4
Словения
Избыток эффективности
0.8
0.0
Страны с высоким уровнем расходов
и имеющие хорошие результаты
Страны, расходующие мало и
имеющие плохие результаты
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
Стандартизированные государственные расходы на образование (постоянные на 2000 год в
долларах США по ППС, на душу населения школьного возраста)
Источник: Персонал Всемирного банка.
эффективности расходов в здравоохранении и образовании.
Качество управления государственным сектором было измерено
в соответствии с показателем «Оценка институтов и политики
страны», определяющим качество управления государственного
сектора, — одним из ключевых показателей, использованных в
эконометрических оценках в предыдущем разделе17. Недостаток
эффективности (определенный посредством разницы между
фактическими и предполагаемыми результатами деятельности)
как в здравоохранении, так и образовании положительно
коррелируется с качеством управления в странах ЕЦА (Рисунок
3.11).
2.0
2.5
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
108
Рисунок 3.11
Недостаточная эффективность здравоохранения и образования и
качество управления
а. Здравоохранение
Недостаток эффективности в секторе
здравоохранения (страны ЕЦА)
1.5
y = 0.5748x - 2.0368
R2 = 0.46
1.0
0.5
0.0
-0.5
-1.0
-1.5
-2.0
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
4.5
5
5.5
Управление государственным сектором (индекс оценки институтов и
политики страны, средний показатель за 2001-2004 годы)
б. Образование
Недостаток эффективности в секторе
образования (страны ЕЦА)
1.5
y = 0.5081x - 1.8678
2
R = 0.3228
1.0
0.5
0.0
-0.5
-1.0
-1.5
-2.0
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
4.5
Управление государственным сектором (индекс оценки институтов и политики
страны, средний показатель за 2001-2004 годы)
5
5.5
Источник: Персонал Всемирного банка.
Примечание: Выборка включает только страны ЕЦА, используя недостаток эффективности, отраженный на
Рисунках 3.9 и 3.10.
Приоритетные задачи политики зависят от уровня
относительной эффективности. В странах с низким уровнем
расходов, которые достигли относительно слабых результатов в
определенном секторе, улучшение эффективности должно стать
предварительным условием повышения расходов в этом секторе.
Улучшение эффективности даже более важно в странах с
высоким уровнем расходов, результаты в которых относительно
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
слабые, поскольку повышение расходов является гораздо менее
возможной мерой политики. Напротив, страны с низким уровнем
расходов и с относительно хорошими результатами деятельности
в отрасли, возможно, могли бы еще больше улучшить результаты
благодаря перераспределению расходов, в результате которых
увеличивается объем ресурсов, расходуемых в этой отрасли, при
условии, что дополнительные ресурсы также расходуются
продуктивно. Во всех странах улучшения в секторе
государственного управления на основе широкого ряда мер могут
усилить положительное влияние на реформирование расходов
отрасли.
Выводы
Какие виды стабилизации были успешными? Большинство
фискальных стабилизаций в ЕЦА были успешны, то есть, они
сохранялись на протяжении периода времени, достаточного для
восстановления сальдо бюджета до уровня, соответствующего
платежеспособности и сокращению размера государственного
долга. Большинство успешных сокращений дефицита бюджета
были вызваны сокращением расходов по обширной группе
экономических категорий. После проведения фискальной
консолидации темпы экономического роста были выше, когда
меры по ужесточению были успешными, чем тогда, когда
фискальная стабилизация достигнута не была.
Имеет ли дефицит бюджета значение для экономического
роста? Представляется, что прочное положение бюджета является
ключевой предпосылкой более высокого экономического роста в
ЕЦА. Более низкий дефицит бюджета связан с большей
макроэкономической стабильностью, меньшей неопределенностью
для бизнеса и более благоприятным инвестиционным климатом.
Имеет ли размер государственного сектора значение для
роста? Размер государственного сектора оказывает нелинейное
влияние на экономический рост, и это влияние также зависит от
качества управления. При расходах на уровне примерно 35
процентов ВВП или выше государственные расходы оказывают
отрицательное влияние на экономический рост, в то время как
при уровне ниже этой пороговой величины размер
государственного сектора не оказывает устойчиво ощутимого
влияния на экономический рост. Качество управления смягчает
отрицательное воздействие размера государственного сектора на
экономический рост — размер государственного сектора
серьезно сдерживает экономический рост в странах с низкой
эффективностью
правительства,
но
нет
существенных
109
110
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
доказательств отрицательного воздействия, когда правительство
эффективно.
Зависит ли экономический рост от состава расходов и
структуры налогов? Большие объемы «непродуктивных»
расходов приводят к более низкому экономическому росту, когда
эффективность
правительства
слаба,
но
их
влияние
незначительно, когда управление относительно сильное.
Продуктивные расходы способствуют экономическому росту в
странах, где управление хорошее, но не имеют какого-либо
значительного влияния там, где управление слабое. Когда
управление эффективно, то структура финансирования также
имеет значение для экономического роста. Искажающие налоги
оказывают значительное отрицательное воздействие на
экономический рост, а неискажающие налоги, по-видимому,
оказывают положительное влияние, вероятно, потому, что
эффективное использование доходов перевешивает их затраты. И
напротив, когда управление слабое, именно общий размер
государственного сектора имеет особое значение, поскольку он
определяет общее налоговое бремя, а не структура налогов.
Ограничены ли продуктивные расходы непродуктивными
затратами?
Отсутствие
фискального
пространства
для
продуктивных затрат часто связано с большим размером
государственного сектора, который, в свою очередь, отражает
чрезмерно
большие
основные
функции
правительства
(государственные услуги общего характера, оборона и
безопасность), трансфертные платежи для услуг в области
социального обеспечения и социальной защиты, а также
процентные выплаты по государственному долгу. Расходы,
которые могут содействовать экономическому росту, особенно на
образование и государственные инвестиции, оказываются, таким
образом, вытесненными.
Какой компромисс существует между уровнем расходов и
эффективностью расходов? Повышение эффективности расходов
может принести пользу за счет очень низких затрат.
Эффективность
государственных
расходов
значительно
колеблется в странах ЕЦА, как это будет обсуждаться далее в
Главах 4–7. До того как рассматривать возможности увеличения
расходов, страны, в которых отмечается серьезный недостаток
эффективности,
должны
сосредоточить
внимание
на
институциональных
реформах
для
усиления
влияния
государственных расходов.
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
111
Приложение 3A. Детерминанты роста в экономике
переходного периода, 1992–2004 годы; эконометрические
данные
Базовая эмпирическая модель
Регрессионная модель позаимствована у Фишера и Сахая (Fischer
and Sahay), (2000). Базовая спецификация имеет следующую
общую форму:
Gri ,t = β 0 + β1WDi ,t + β 2 INFi ,t + β 3 FIS i ,t + β 6 IRPi ,t
где Gri,t – это темпы реального роста ВВП на душу населения;
WDi,t – фиктивная переменная войны или показатель
вооруженного конфликта; INFi,t – натуральный логарифм
инфляции; FISi,t – сальдо бюджета в процентах ВВП, если его
значение положительно, то это указывает на наличие профицита
бюджета и IRPit – общий показатель прогресса реформ, который
является невзвешенной суммой показателей приватизации малых
предприятий и либерализации цен, разработанных Европейским
банком реконструкции и развития, где более высокие величины
указывают на больший прогресс в осуществлении структурных
реформ; а i и t являются показателями страны и года
соответственно. Обычный метод наименьших квадратов (ОМНК)
используется для оценки уравнения (1). Для проверки
устойчивости базовых результатов и учета неоднородности стран
мы также используем другие эконометрические методы как
оценочные формулы с фиксированными уровнями факторов и со
случайными
уровнями
факторов.
Результаты
оценки
представлены в Таблицах 3A.1, 3A.2 и 3A.3.
Таблица 3A.1
Детерминанты экономического роста, 1992-2004 годы
Фиктивная переменная войны
Ln(инфляция) (МВФ)
Сальдо бюджета (%ВВП)
Общий индекс реформ
Константа
Наблюдения
R2
Количество стран
ОМНК
(1)
-5,70*
(1,90)
-2,09***
(7,32)
0,61***
(5,78)
-0,10
(0,91)
13,76***
(3,76)
295
0,53
Фиксированное воздействие Случайное воздействие
(2)
(3)
-5,86***
-5,83***
(3,15)
(3,30)
-1,73***
-1,91***
(4,92)
(6,44)
0,74***
0,70***
(8,37)
(8,56)
0,01
-0,07
(0,05)
(0,58)
10,55**
12,96***
(2,11)
(3,53)
295
295
0,57
25
25
Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка.
Примечание: ОМНК = обычный метод наименьших квадратов. *Значителен на уровне 10 процентов. **Значителен на уровне 5
процентов. ***Значителен на уровне 1 процента. Устойчивые t-статистические данные в скобках.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
112
Таблица 3A.2
Экономический рост и размер государственного сектора по эффективности
правительства, 1992-2004 годы.
Показатель управления, разработанный Всемирным банком для оценки
эффективности правительства
Переменные
ОМНК
(1)
Фиктивная
-5,45*
переменная войны
(1,86)
Ln(инфляция)
-1,91***
(МВФ)
(5,95)
Сальдо бюджета 0,51***
(%ВВП )
(4,75)
Общий индекс
-0,01
реформ
(0,08)
Расходы (процент -0,14
ВВП) (<35%)
(1,26)
Расходы (процент -0,13*
ВВП) (>=35%)
(1,68)
Фиктивная
-0,52
переменная
(Расходы>=35%)
(0,43)
Константа
16,10***
Наблюдения
R2
Количество стран
(3,42)
295
0,56
Все страны
Фиксированное
Случайное
воздействие
воздействие
(2)
(3)
Относительно более эффективные
правительства
Фиксированное
Случайное
ОМНК воздействие воздействие
(4)
(5)
(6)
Относительно менее эффективные
правительства
Фиксированное
Случайное
ОМНК
воздействие
воздействие
(7)
(8)
(9)
-5,92***
-5,67***
-3,16
-1,69
-2,66*
-5,74
-4,7
-5,34*
(3,18)
-1,83***
(3,27)
-1,85***
(1,55)
-0,88***
(0,89)
-1,06***
(1,66)
-1,00***
(1,25)
-2,97***
(1,48)
-2,38***
(1,81)
-2,72***
(5,32)
0,38***
(6,30)
0,49***
(3,37)
0,71***
(3,89)
0,73***
(4,18)
0,70***
(4,80)
0,47***
(3,43)
0,32
(4,48)
0,44***
(3,24)
-0,11
(5,22)
-0,05
(7,20)
0,34***
(6,31)
0,36***
(7,01)
0,34***
(3,38)
-0,59*
(1,64)
-0,52
(2,83)
-0,62**
(0,68)
-0,25
(0,40)
-0,17*
(3,94)
-0,08
(2,90)
-0,11
(3,49)
-0,12
(1,66)
0,00
(1,41)
-0,2
(1,99)
-0,08
(1,65)
-0,41***
(1,67)
-0,26***
(0,15)
0,13**
(0,27)
0,19*
(0,29)
0,14*
(0,00)
-0,48***
(0,85)
-0,67***
(0,45)
-0,55***
(3,85)
0,12
(2,87)
0,09
(2,16)
-1,18
(1,74)
-0,62
(1,84)
-0,81
(2,87)
0,08
(3,60)
-0,93
(3,36)
-0,45
(0,09)
22,29***
(0,08)
18,14***
(0,88)
0,8
(0,60)
0,96
(0,82)
2,13
(0,30)
31,18***
(0,15)
31,43***
(3,34)
295
0,6
25
(4,41)
295
(0,04)
160
0,61
(0,07)
160
0,61
13
(0,16)
160
(0,03)
28,71**
*
(2,66)
135
0,6
(2,71)
135
0,63
12
(3,41)
135
25
13
12
Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка.
Примечание: ОМНК = обычный метод наименьших квадратов. *Значителен на уровне 10 процентов. **Значителен на уровне 5
процентов. ***Значителен на уровне 1 процента.
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
113
Таблица 3A.3
Экономический рост и размер государственного сектора по эффективности
правительства, 1992-2004 годы.
Индекс оценки институтов и политики страны для государственного управления
Относительно более эффективные Относительно менее эффективные
Все страны
правительства
правительства
Фиксированное Случайное
Фиксированное Случайное
Фиксированное Случайное
ОМНК воздействие воздействие ОМНК воздействие воздействие ОМНК воздействие воздействие
Переменные
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
Фиктивная
-9,74***
-10,85***
переменная войны -5,45*
-5,92***
-5,67***
4,00
4,79*
4,22*
11,55***
(1,86)
(3,18)
(3,27)
(1,06)
(1,93)
(1,89)
(4,15)
(3,81)
(4,49)
Ln(инфляция)
-0,80*
-1,11***
-2,51***
-2,01***
-2,36***
(МВФ)
-1,91***
-1,83***
-1,85***
1,16***
(1,93)
(3,01)
(5,42)
(3,79)
(5,26)
(5,95)
(5,32)
(6,30)
(3,54)
Сальдо бюджета
(%ВВП )
0,51***
0,38***
0,49***
0,42**
0,72***
0,50***
0,44***
0,15
0,37***
(4,68)
(3,67)
(3,90)
(0,94)
(2,91)
(4,75)
(3,24)
(5,22)
(2,41)
Общий индекс
реформ
-0,01
-0,11
-0,05
0,18
0,41**
0,17
-0,38
-0,2
-0,33
(2,18)
(1,14)
(1,56)
(0,75)
(1,47)
(0,08)
(0,68)
(0,40)
(1,22)
Расходы (процент
-0,02
-0,47***
0,13
-0,24
-0,01
ВВП) (<35%)
-0,14
-0,25
-0,17*
0,51***
(0,09)
(3,84)
(1,17)
(1,22)
(0,08)
(1,26)
(1,65)
(1,67)
(2,80)
Расходы (процент
-0,57***
-0,38***
ВВП) (>=35%)
-0,13*
-0,41***
-0,26***
0,03
0,38**
0,13
-0,30**
(2,27)
(1,04)
(2,21)
(3,89)
(3,07)
(1,68)
(3,85)
(2,87)
(0,39)
Фиктивная
переменная
(Расходы>=35%)
-0,52
0,12
0,09
1,92
1,15
1,65
-2,49
-2,23
-2,09
(0,75)
(1,15)
(1,50)
(1,15)
(1,12)
(0,43)
(0,09)
(0,08)
(1,07)
-5,55
16,83*** 19,00***
24,41***
21,58***
Константа
16,10***
22,29***
18,14*** 17,90**
(0,61)
(3,54)
(3,19)
(2,64)
(3,05)
(3,42)
(3,34)
(4,41)
(2,13)
Наблюдения
295
295
295
152
152
152
143
143
143
R2
0,56
0,6
0,39
0,4
0,68
0,72
Количество стран
25
25
13
13
12
12
Источник: Расчеты сотрудников Всемирного банка.
Примечание: Примечание: Индекс оценки институтов и политики страны. *Значителен на уровне 10 процентов. **Значителен на уровне 5
процентов. ***Значителен на уровне 1 процента.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
114
Приложение 3B. Состав государственных расходов,
структура налогов и экономический рост в странах ЕЦА,
1995–2004 годы: эконометрические данные
Эмпирическая модель и данные
Налоги классифицируются как искажающие и неискажающие, а
расходы
классифицируются
как
продуктивные
и
непродуктивные, как это показано в Таблице 3B.1.
Эмпирическая
модель
заимствует
спецификации,
использованные в работе Барро и Сала-и-Мартин (Barro and Salai-Martin), (1992) и Барро), (Barro (1997) и аналогична
спецификации, предложенной Блини, Геммеллом и Кнеллером
(Bleaney, Gemmell, and Kneller, (2001) и Кнеллером, Блини и
Геммеллом
(Kneller,
Bleaney,
and
Gemmell),
(1999).
Рассчитывается следующее уравнение роста:
g it = α +
k
m
∑ β I + ∑γ M
i it
i=1
i
i=1
n
it
+ ∑ θi Zit + ε it
i=1
Таблица 3B.1
Классификация налогов и расходов
Классификация в целях оценки
Искажающие налоги
Функциональная классификация
Налогообложение доходов (Налог на доход физических лиц, налог на доход юридических
лиц)
Взносы социального обеспечения
Налогообложение заработной платы и рабочей силы
Налогообложение имущества
Неискажающие налоги
Налогообложение отечественных товаров и услуг
Другие доходы
Налогообложение международной торговли
Неналоговые поступления
Другие налоговые поступления
Продуктивные расходы
Расходы на образование
Расходы на здравоохранение
Расходы на жилищное строительство
Экономическая деятельность (эта категория включает транспорт)
Непродуктивные расходы
Расходы на социальное обеспечение и социальную помощь
Расходы на услуги в области организации отдыха, культуры и религии
Расходы на экономические услуги
Расходы на государственные услуги общего характера
Другие расходы
Другие расходы (негрифованные) Расходы на оборону
Общественный порядок и безопасность
Источник: Персонал Всемирного банка.
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
где git – реальный рост на душу населения в стране i во время t, а
Iit – вектор переменных, часто включаемых в регрессии роста,
исследуемых Левиным и Рене (Levine and Renelt), (1992):
изначальный уровень дохода и доля инвестиций. Mit – вектор
фискальных переменных, который включает доходы (rev),
расходы (exp) и профицит бюджета (surplus), то есть M = [rev,
exp, surplus]. Кроме того, модель учитывает ограничения
бюджета правительства, таким образом,
m
∑γ M
i
it
= 0.
i=1
Если сумма доходов, расходов и сальдо бюджета равна нулю,
один элемент должен быть исключен из оценки для исключения
идеальной коллинеарности. Предполагается, что отброшенная
переменная является элементом имплицитного финансирования.
И, наконец, Zit – вектор переменных, которые в прошлых
исследованиях определены как потенциально возможные
объясняющие переменные роста (например, показатели
открытости страны для внешней торговли, институциональные
переменные или инфляция). Фиктивный показатель переходного
периода (для периодов отрицательного роста ВВП, вызванных
переходным периодом) также включен. Панельная регрессия
оценена при помощи метода Прайса-Уинстена (Prais-Winsten).
Результаты оценки представлены в Таблице 3B.2.
Тесты устойчивости были проведены посредством анализа
предельных границ (АПК), как предлагается Левиным и Рене
(Levine and Renelt), (1992), следуя методологии, разработанной
Лимером (Leamer), (1985). В целом результаты в Таблице 3B.2
устойчивы к включению дополнительных переменных, которые в
литературе связаны с экономическим ростом (открытость,
прогресс в области приватизации и инфляция). Однако среди
фискальных переменных только профицит бюджета и
непродуктивные расходы имеют устойчивое воздействие на
экономический рост во всех спецификациях, как это требуется в
соответствии с жестким критерием АПГ. По-видимому,
увеличение
непродуктивных
расходов
правительства,
финансируемых за счет увеличения искажающих налогов или
дефицита, оказывает наиболее пагубное воздействие на
экономический рост. Более того, сокращение дефицита
правительства, финансируемое за счет расходов, оказывает более
значительное влияние, чем сокращение, финансируемое за счет
налогов. Результаты АПГ обобщены в Таблице 3B.3.
115
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
116
Результаты, полученные на основе групп стран, указывающие
зависимость от качества управления, представлены в Таблицах
3B.4 и 3B.5.
Результаты
исследования
следует
интерпретировать
осторожно, учитывая ряд проблем, с которыми обычно
сталкиваются в такого рода поперечной регрессии. Наиболее
серьезной из них может быть потенциально серьезная проблема
синхронности, возникающая в результате влияния цикличности и
закона Вагнера (тенденции расходов правительства быть выше
при более высоком уровне ВВП на душу населения). Также могут
быть опасения относительно качества данных и погрешностей
измерения. Хотя возможный эффект синхронности является
Таблица 3B.2
Состав государственных расходов, структура налогов и рост ВВП, 1995-2004 годы.
Зависимая переменная: метод оценки роста ВВП на душу населения: линейная
регрессия, откорректированные стандартные погрешности гетероскедастичных
панелей
Опускаемая фискальная
переменная
Объясняющая переменная
- eq(1)
Первоначальный уровень
дохода
Коэффициент инвестиций
Рост населения
Фиктивная переменная
экономического спада
Доходы
Расходы
Профицит
(1)
Расходы
(2)
Доходы
(3)
-0.000***
-0.001***
-1.59
0.059*
-1.84
-0.1
-1
-11.606***
-3.03
0.038
-1.47
-0.021
-0.23
-9.244***
-5.67
0.032
-1.13
0.037
-0.28
-8.684***
-11.57
-0.136**
-2.35
0.052
-0.71
-6.39
-0.101
-4.49
-6.25
0
Профицит бюджета
0.463***
-5.85
Искажающие налоги
0
-0.01
0.435***
-6.5
Продуктивные расходы
Неискажающие налоги
Непродуктивные расходы
Наблюдения
Число cty_id
181
21
171
20
171
20
Профицит
(4)
0
-0.8
0.054**
-2.05
-0.083
-0.87
-10.864***
-7.1
Неискажающее
Искажающее
налогообложе- Непродуктив- налогообло- Продуктивние
ные расходы
жение
ные расходы
(5)
(6)
(7)
(8)
0
0
-0.000**
0
-0.62
0.034
-1.24
-0.031
-0.36
-8.980***
-0.61
0.036
-1.41
-0.031
-0.33
-8.960***
-2.31
0.031
-1.14
-0.01
-0.11
-8.962***
-0.28
0.039*
-1.76
-0.039
-0.5
-9.101***
-4.69
-6.21
-4.78
-4.84
0.437***
-5.14
-0.101*
-1.95
0.150**
-2.28
0.484***
-6.22
-0.180***
-3.11
0.031
-0.51
-0.054
-1.02
0.407***
-5.26
0.406***
-4.97
-0.105***
-1.8
-0.016
-0.37
0.047
-0.85
0.055
-1.17
-0.339*** -0.284***
-8.22
-7.43
181
171
21
20
171
20
0.144**
-2.22
-0.026
-0.58
-0.310***
-8.89
171
20
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: *Значителен на уровне 10 процентов. **Значителен на уровне 5 процентов. ***Значителен на уровне 1 процента.
0.059
-1.2
-0.229***
-7.37
171
20
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
117
аргументом в пользу панельной регрессии с более короткими
отрезками времени (как в данном случае), он в то же время
ограничивает возможности включения потенциально важных
лагов объясняющих переменных. С помощью дополнительных
регрессий (не представленных здесь, но которые могут быть
представлены по просьбе) пытались решить потенциальную
проблему эндогенности тремя способами. Во-первых, регрессии
были построены при помощи (изменяющихся) средних
показателей данных за пять лет, которые устраняют некоторую
краткосрочную цикличную синхронность между экономическим
ростом и фискальными показателями. Во-вторых, эмпирическая
модель была заново обусловлена таким образом, чтобы
фискальные факторы оказывали влияние на экономический рост
с опозданием. Наконец, была определена динамическая панель с
использованием обобщенного метода моментов (ОММ) Ареллано
и Бонда (Arellano and Bond), (1991), который использует лаги
эндогенных переменных как инструменты. Альтернативная
спецификация не меняет коренным образом точечную оценку,
хотя
отмечается
заметное
сокращение
статистической
значимости и точности оценок, учитывая малый размер и
несбалансированный характер панели.
Таблица 3B.3
Тест на прочность для выборки стран ЕЦА с тремя обуславливающими
переменными
Финансируется
Коэффициент
Искажающий
Нижний предел АПГ
Верхний предел АПГ
Устойчивый
Продуктивные
расходы
Нижний предел АПГ
Верхний предел АПГ
Устойчивый
Непродуктивные
расходы
Нижний предел АПГ
Верхний предел АПГ
Устойчивый
Профицит
Нижний предел АПГ
Верхний предел АПГ
Устойчивый
Искажающе
Неискжающе
Продуктивными
расходами
Непродуктивными
расходами
За счет профицита
-
-0,13
-0,07
Нет
-0,19
-0,10
Нет
-0,26
-0,18
Да*
-0,07
-0,01
Нет
0,18
0,57
Нет
0,09
0,19
Нет
-
-0,09
0,04
Нет
-0,08
0,06
Нет
-0,35
-0,31
Да
-0,31
-0,23
Да*
-0,27
-0,22
Да
-
-0,37
-0,31
Да
0,40
0,48
Да
0,43
0,51
Да
0,41
0,52
Да
0,48
0,57
Да
-
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Результаты значимы на уровне 5%, три обуславливающие переменные.
* На уровне 10% процентов, три обуславливающие переменные, спецификация модели как в Таблице A2.5.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
118
Приложение 3C Расчет устойчивого первичного сальдо
бюджета в странах ЕЦА – примечание относительно
методологии
Устойчивое первичное сальдо бюджета может быть определено
как первичное сальдо бюджета, которое стабилизирует размер
государственного долга по отношению к ВВП. Оно может быть
рассчитано, начиная с ограничений бюджета сектора
государственного управления:
− b t + iD
t −1
= ΔD
(уравнение 3С.1)
где b – первичное сальдо бюджета, i – номинальная процентная
ставка по государственному долгу, D – государственный долг, а t
означает время.
Выражая изменение соотношения размера государственного
долга к ВВП как функцию темпов роста ВВП и применяя условие
постоянного коэффициента государственного долга:
⎛ D ⎞
Δ ⎜
⎟ =
⎝ Y ⎠
D t
D t −1
−
=
Yt
Y t −1
D t
−
Yt
⎛
Δ Y ⎞
⎜⎜ 1 + Y
⎟⎟
t −1 ⎠
⎝
=
⎛
Δ Y ⎞
⎟⎟
Y t − 1 ⎜⎜ 1 +
Y
t −1 ⎠
⎝
D
t −1
D
t
− D
t −1
− D
Yt
t −1
Δ Y
Y t −1
=
Δ D − D
Yt
t −1
g
(уравнение 3С.2)
⎛i − g
( i − g ) D t −1
Δ D − D t −1 g
− b t + iD t − 1 − D t − 1 g
− b t + ( i − g ) D t −1
− bt
b
= 0 ⇔
= ⎜⎜
=
=
=
+
Yt
Yt
Yt
Yt
Y t − 1 (1 + g )
Y
⎝1 + g
⎞ D
⎟⎟
⎠ Y
(уравнение 3С.3)
где Y – номинальный ВВП, g – темпы роста.
Это условие подразумевает, что пока процентная ставка
превышает экономический рост, правительству необходимо
иметь первичный профицит бюджета для того, чтобы сдерживать
рост государственного долга по отношению к объему
производства. Первичный дефицит может сохраняться только,
если процентная ставка постоянно ниже, чем темпы
экономического роста, что маловероятно в силу нескольких
причин.
Во-первых,
экономические
агенты
должны
быть
вознаграждены за отсрочку потребления; если «осуществляющие
затраты» могут потреблять больше, чем «те, кто производит
сбережения» как в течение настоящего периода, так и в будущем,
никто не захочет экономить. В этой ситуации образующаяся
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
119
Таблица 3B.4
Состав расходов, структура налогов и экономический рост в EЦA, 1995-2004 годы.
Оценки эффективности правительства (Показатель качества управления,
разработанный Всемирным банком для оценки эффективности правительства)
Первоначальный
уровень дохода
Высокая эффективность правительства
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
0.000*
0
0
-0.000*
0
-1,73
-1,07
-0,42
-1,75
-0,3
Низкая эффективность правительства
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
-0.001* -0.001*** -0.000** -0.001*** -0.001***
-1,84
-2,75
-1,97
-2,68
-2,89
Коэффициент
Инвестиций
0,025
-0,32
0,077
-0,92
0,122
-1,55
-0,079
-0,65
0,186***
-2,71
0,082**
-2,49
0,077***
-2,72
0,063**
-2,38
0,075**
-2,43
0,077***
-2,85
Рост населения
-0,275
-0,79
-0,205
-0,72
-0,088
-0,35
-0,207
-0,54
-0,129
-0,45
-0,043
-0,57
-0,025
-0,3
-0,024
-0,24
-0,046
-0,75
-0,031
-0,4
0
(,)
0
(,)
0
(,)
0
(,)
0
(,)
3,034
-0,6
4,304
-1,09
6,168**
-2,46
4,388
-1,05
4,202
-0,99
Продуктивные
Расходы
0,106*
-1,79
0,167***
-2,83
0,113
-1,32
0,229**
-2,57
-0,169
-1,29
0,023
-0,24
-0,200***
-3,12
-0,037
-0,29
Непродуктивные
Расходы
-0,14
-1,23
0,065
-0,8
0,085
-0,85
-0,346***
-2,79
-0,318***
-3,78
Искажающие налоги
-0,431***
-3,86
-0,464***
-4,45
-0,608***
-4,91
0,161
-1,33
0,105
-1,27
Неискажающие
налоги
0,165***
-3,25
0,156
-0,8
Фиктивная переменная
Экономического спада
Состояние бюджета
Наблюдение
Количество cty_id
92
10
-0,192*
-1,8
-0,566***
-4,94
0,181***
-3,06
-0,077
-1,21
0,214***
-4,63
0,743***
-6,22
0,752***
-7,12
0,610***
-3,82
0,765***
-6,81
82
9
82
9
82
9
82
9
89
11
-0,356***
-3,73
0,037
-0,28
-0,369***
-3,93
0,053
-0,46
-0,032
-0,24
0,172
-1,17
0,13
-0,87
0,283**
-2,48
0,264***
-2,59
0,295***
-2,7
0,292**
-2,51
89
11
89
11
89
11
89
11
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Индекс оценки институтов и политики страны. *Значителен на уровне 10 процентов. **Значителен на уровне 5 процентов.
***Значителен на уровне 1 процента.
нехватка сбережений приведет к увеличению процентной ставки
настолько, чтобы создать соответствующие условия для отсрочки
потребления со временем. Во-вторых, чрезмерные заимствования
и низкие процентные ставки в конечном итоге снизят темпы
экономического роста, учитывая сокращение предельной
производительности и возможную недостаточную эффективность
использования ресурсов.
Теоретически, правительство с высокой степенью доверия
может постоянно иметь первичный дефицит и при этом не
обанкротиться, если это правительство может брать займы по
более низкой процентной ставке, чем рост производства. Для
этого экономические агенты не должны быть чрезвычайно
расположены к риску (при значительном предпочтении
получения низких, но стабильных доходов от государственного
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
120
долга), а доходы от государственного долга должны быть
намного более определенными, чем экономический рост. Однако
даже при этих обстоятельствах чрезмерное использование
преимуществ наличия первичного дефицита и пролонгации
государственного долга может привести правительство в такую
ситуацию, когда замедление темпов экономического роста
вынудит его увеличивать налоги на производство, которое и так
страдает от более замедленных темпов экономического роста
(Болл, Элмендорф и Манкив (Ball, Elmendorf, and Mankiw), 1995).
Оценки первичного профицита бюджета, необходимого для
стабилизации размера долга в течение долгого времени,
основаны на допущении, что разница между реальными
процентными ставками и экономическим ростом в странах ЕЦА
будет равна среднему показателю, наблюдаемому в странахчленах евро зоны на протяжении последних двух десятилетий.
Очевидно, что это благоприятное допущение, если учитывать,
что страновой риск в ЕЦА в целом выше, что отражают премии
за риск по процентным ставкам по суверенным облигациям в
иностранной валюте. Кроме того, в некоторых странах плохо
управляемые условные обязательства государственного сектора
могут периодически добавляться к государственному долгу.
Самое важное - это то, что многие страны ЕЦА сталкиваются с
острой проблемой старения населения, что, как ожидается, через
несколько лет приведет к большему напряжению в системах
государственных финансов этих стран и возможно, увеличит
государственный долг.
Примечания
1. Обширные данные указывают на то, что высокие налоги на труд
обычно отрицательно воздействуют на результаты деятельности
рынка труда в странах ОЭСР. Данные по странам ЕЦА более
ограничены, но склонны подтверждать данные по странам ОЭСР
(см. Всемирный банк, 2005b и Главу 9 данного доклада).
2. Таким образом, в соответствии с используемыми здесь критериями,
определение успешности корректировки не будет зависеть от ее
воздействия в конечном итоге на возможности долгосрочного роста
экономики, а только на ее воздействие на налогово-бюджетную
устойчивость. Возможно, что хотя успешная налогово-бюджетная
консолидация может обеспечить фискальную устойчивость в
краткосрочной
перспективе,
она
может
препятствовать
долгосрочному экономическому росту, если основной удар
сокращений падет на программы государственных инвестиций или
будет требовать сокращения расходов на образование и
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
здравоохранение. Влияние состава государственных расходов на
рост исследуется как отдельный вопрос далее в этой главе.
Это определение подразумевает, что улучшение первичного
баланса остается устойчивым и после завершения корректировки,
поскольку первичный баланс не падает ниже того уровня, который
определяется как корректировка (см. Пурфилд (Purfield ), 2003).
Альтернативное, гораздо более жесткое определение успешной
корректировки, которое более подходит для изучения налоговобюджетных корректировок в развитых странах, было предложено
Алесиной и Перотти (Alesina and Perotti), (1997).
Малое число случаев фискальной стабилизации в ЕЦА и их
неоднородность с сточки зрения состава затрудняют оценку логитмодели на достаточно качественном уровне с целью объяснения
более количественным способом, какие факторы привели к тому,
что усилия по стабилизации оказались успешными или
неуспешными. Кроме того, влияние изменения доходов необходимо
скорректировать с изменениями в доходах от продажи
углеводородного топлива для корректировки колебания цен на
энергоносители. К сожалению, разделение доходов от продажи
нефти и доходов, не имеющих к ним отношения, не всегда
возможно при использовании международных налоговых данных
статистики государственных финансов.
Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словацкая Республика, Словения,
Чешская Республика и Эстония.
Индекс налогового бремени Фонда наследия учитывает верхние
предельные ставки подоходного налога лиц, верхние предельные
ставки налога на доход предприятий, а также изменение расходов
правительства как процент ВВП.
Использовалась консервативная экономическая модель (Фишер и
Сахай (Fischer and Sahay), 2000), где экономический рост
моделируется как функция стабилизации, структурных реформ и
экзогенных шоков, связанных с конфликтами. Данные
спецификации и результаты оценки представлены в Приложении
3A. Выборка состоит из годовой панели 24 стран ЕЦА за 1992–2004
годы. Макроэкономическая стабилизация измеряется годовым
уровнем инфляции и сальдо бюджета как процент ВВП. Также
используется показатель для учета потрясений, вызванных
вооруженными конфликтами. Структурная реформа измеряется по
общему
показателю
прогресса
реформ,
разработанному
Европейским банком реконструкции и развития. Этот показатель
соответствует данным в работе Сакса (Sachs) (1996).
Необходимо отметить, что результаты устойчивы к изменениям в
спецификации эмпирической модели. Они остаются верными в
более стандартной спецификации, использующей регрессии
эмпирического роста Барро и Сала-и-Мартин (Barro and Sala-iMartin), как это анализируется далее в Приложении 3B.
Однако в этих странах с высоким уровнем дефицита бюджета в
экономике обычно не отмечалось цикличного снижения в начале
121
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
122
10.
11.
12.
13.
14.
15.
2000-х годов (за исключением Польши), что можно было бы
ожидать, если бы автоматические фискальные стабилизаторы
функционировали.
Метод, предложенный Хансеном (Hansen) (1999, 2000) для
проверки наличия предела влияния во взаимосвязи между
экономическим ростом и общим объемом расходов, предоставляет
аналогичные результаты.
Базовые результаты относительно нелинейной взаимосвязи между
размером правительства и экономическим ростом, а также того, как
управление влияет на эту взаимосвязь, являются устойчивыми к
использованию данных за 1995–2004 годы. Использование этого
более короткого периода, фактически более недавнего периода
исключает ранний этап переходного периода, характеризующегося
очень большим размером правительства и глубоким экономическим
спадом в регионе. Эти дополнительные результаты имеются в
работе Пушака, Тионгснона и Варудакиса (Pushak, Tiongson, and
Varoudakis) (2007). Результаты также имеют силу вне зависимости
от того, контролирует ли регрессионная модель также и
воздействие сальдо бюджета. Результаты, исключающие сальдо
баланса, не представлены в Приложении 3A.
Данный показатель измеряет «компетентность государственных
чиновников и качество предоставления публичных услуг». См.
работу Кауфмана, Краайя и Маструззи (See Kaufmann, Kraay, and
Mastruzzi) (2006).
При перераспределении расходов отрицательное воздействие более
высоких непродуктивных расходов в этом случае не усугубляется
большим общим размером государственного сектора, который в
соответствии с результатами, представленными в предыдущем
разделе, является губительным для долгосрочного экономического
роста, особенно когда управление слабое. Необходимо отметить,
что отрицательное воздействие на экономический рост
непродуктивных расходов и более высокого дефицита бюджета
является устойчивым с учетом смещенности спецификации
вследствие возможного упущения из эмпирической модели других
детерминантов, имеющих отношение к росту. Это было
подтверждено «анализом предельных границ» (АПК), результаты
которого представлены в Приложении 3B, Таблице 3B.1. Напротив,
влияние искажающих и неискажающих налогов, а также
продуктивных расходов не выявлено как устойчивое при
проведении АПК.
Албания, Болгария, Босния и Герцеговина, бывшая югославская
республика Македония, Румыния, Сербия и Черногория, а также
Хорватия.
Величины показателей результатов и вводимых ресурсов были
стандартизированы путем вычитания средней величины по выборке
из показателей отдельной страны и разделения на величину
стандартного отклонения по всей выборке.
Имеют ли значение финансовые системы для экономического роста?
16. Эта взаимосвязь не отражает рубеж эффективности (передовую
международную практику) в отрасли, а только средний уровень
эффективности в странах ЕЦА и шести странах-компараторах после
контроля по расходам. Показатели эффективности расходов,
основанные на международном рубеже эффективности, можно
найти в работе Херрера и Панга (Herrera and Pang) (2005). Можно
было бы также утверждать, что взаимосвязь, включающая
снижающуюся отдачу от расходов правительства, может
представлять лучшую спецификацию, чем линейная взаимосвязь,
поскольку многие из рассматриваемых показателей результатов
деятельности являются ограниченными.
17. Средняя величина показателя за 2001–2004 годы была использована
для обеспечения согласованности в его определении.
123
ЧАСТЬ 2
ЧАСТЬ 2. Некоторые вопросы
в области государственных
расходов
125
ГЛАВА 4
4. Инфраструктура
Кристин Кессидес и Шахина Хан
В
данной главе рассматриваются тенденции развития и
проблемы
основных
отраслей
экономической
инфраструктуры, а именно: электроэнергетической,
водохозяйственной и транспортной (железная дорога и
автомобильные трассы)1, а также их влияние на перспективы
продолжительного экономического роста и налогово-бюджетной
устойчивости в странах Европы и Центральной Азии (ЕЦА). С
точки зрения государственных финансов на инфраструктуру
приходится значительная часть как государственных инвестиций,
так и текущих расходов, производимых из средств
государственного бюджета либо из фондов государственных
предприятий, которые в той или иной степени зависят от
государственного
финансирования.
Взаимосвязь
между
государственным финансированием и инфраструктурой по своей
природе различна для автодорог (которые являются
общественным благом)2 и для подсекторов коммунального
хозяйства (электроэнергетика и водное хозяйство), а также
железных дорог, услуги которых предоставляются на тарифной
основе. Для сектора коммунального хозяйства основной задачей
государственного финансирования является (а) компенсация тех
эксплуатационных расходов, которые не могут быть покрыты за
счет тарифов, а именно обязательства по предоставлению
общественных услуг и основных услуг пользователям, которые
действительно не могут их оплачивать, и (б) создание
фискального пространства для осуществления необходимых
127
128
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
инвестиций в тех областях, где их невозможно покрыть за счет
тарифов. Оптимальным вариантом было бы использование
средне- или долгосрочных займов, выплачиваемых за счет
доходов коммунальных предприятий или гарантий по кредитам.
Однако государство зачастую берет на себя большие финансовые
обязательства по инфраструктуре, чем следовало бы при данных
условиях, потому что предприятиям коммунальных служб не
удается достичь стандартов коммерческой жизнеспособности или
вследствие слабого управления (что включает политическое
давление и коррупцию) в соответствующих государственных
ведомствах и министерствах.
В начале переходного периода в странах ЕЦА (частично
исключая Турцию) все объекты инфраструктуры принадлежали
государству
и
эксплуатировались
им
без
особой
заинтересованности в получении коммерческой выгоды и при
наличии слабых стимулов возмещения затрат. В большинстве
стран за последние 15 лет эти системы прошли очень долгий путь
в направлении более рационального и эффективного
использования государственных финансов. В странах ЕЦА, как,
впрочем, и в большинстве регионов, данные о государственном
финансировании инфраструктуры (текущие расходы, расходы на
инвестиции, а также налоговые поступления) довольно
ненадежны. Для того, чтобы понять эти данные и определить,
насколько государственные расходы в этой области адекватны
существующим в ней спросу и предложению, а также
операционной и экономической эффективности, необходимо
знать результаты деятельности отраслей и понимать, на каком
этапе находятся проводимые там реформы. Таким образом, в
данном анализе основное внимание сосредоточено, прежде всего,
на условиях работы секторов инфраструктуры, результатах их
деятельности, на мерах политики, а также на институциональной
основе отраслей, так как именно эти факторы являются
определяющими для понимания того, какое значение это имеет
для налогово-бюджетной политики. Поскольку сравнения
государственных расходов в течение определенного промежутка
времени либо сравнения между странами являются в целом
ненадежными, данная глава опирается в основном на показатели
реального сектора, которые имеются в нашем распоряжении, а
также на более качественные данные и конкретные примеры3.
Особое внимание уделено 10 исследуемым странам ЕЦА4.
В этой главе доказывается, что если в начале переходного
периода сектор инфраструктуры не являлся серьезным
сдерживающим фактором экономического роста, то в будущем
он становится препятствием для экономического роста. Самой
Инфраструктура
главной проблемой становится необходимость восстановления и
повышения качества услуг, а также обеспечение достаточных
поставок в некоторых странах. Для решения этих задач
необходимо дальнейшее повышение качества управления
системами в целях повышения эффективности, а также
привлечения новых инвестиций. Несмотря на то, что многие
страны начали реформы, направленные на укрепление
финансовой жизнеспособности коммунальных предприятий,
сохраняются значительные условные обязательства, и если этот
вопрос не будет решаться, то в будущем он может поставить под
угрозу надежность предоставляемых услуг и налоговобюджетную стабильность.
Инфраструктура и темпы экономического роста
В течение последних десятилетий появилось огромное
количество разнообразной литературы, посвященной взаимосвязи
между развитием инфраструктуры и результатами экономической
деятельности (Эстак (Estache), 2006, МВФ, 2004б; Пут (Poot)
2000). В этих изданиях есть серьезные расхождения в методах
практической оценки явления (например, в разделении причин и
следствий), в выборе объекта исследования (как правило, это
телекоммуникации, электроэнергетика и транспорт), а также в
выборе независимых переменных (государственные инвестиции
или реальные фонды). Недостаток данных требует от
большинства исследований уделять больше внимания основным
фондам, а не оказываемым услугам, а показатели на основе
объема расходов дали менее убедительные результаты в
определении влияния на экономический рост, чем натуральные
показатели (Cервен (Serven), 2006). Однако в целом эти
исследования, проведенные по разным странам мира, особенно
те, основное внимание в которых уделяется развивающимся
странам, подтверждают, что развитие инфраструктуры
положительно влияет на объем производства, экономический
рост или производительность (или на все эти показатели вместе
взятые) (Брисено-Гармендия, Эстак и Шафик (Briceño-Garmendia,
Estache, and Shafik), 2004).
В работе Калдерона и Сервена (Calderon and Serven) (2004),
являющейся одним из наиболее глубоких и убедительных
исследований, используется широкий спектр международных
панельных данных за последние 40 лет, в которых учитываются
как качественные, так и количественные показатели, а также
потенциальная эндогенность инфраструктуры. Авторы этой
работы обнаружили, что основные фонды благотворно влияют на
129
130
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
экономический рост и что большие и лучше функционирующие
основные фонды также способствуют снижению неравенства в
доходах. Положительное воздействие развития инфраструктуры
лучше проявляется в странах и субрегионах с низким уровнем
доходов и с уровнем доходов ниже среднего, которые имеются в
ЕЦА, чем в странах с более развитой экономикой (Каннинг и
Беннатан (Canning and Bennathan), 2004). Однако тщательный
анализ инвестиций в инфраструктуру в Испании на раннем этапе
ее вступления в Европейский Союз (ЕС) показывает, что расходы
на инфраструктуру являлись очень важным фактором сближения
темпов экономического роста и производительности во всех
регионах страны (Де Ла Фуэнте (de la Fuente), 2002). Ирландия
также
осуществляла
стратегические
инвестиции
в
инфраструктуру, что оказало положительное влияние на рост
национальной экономики (Дэвис и Халлет (Davies and Hallet),
2002).
Относительно небольшое количество опубликованных
эмпирических исследований включает многие страны ЕЦА или
уделяет им особое внимание. Предварительные данные по
странам ЕЦА в исследовании, которое все еще проводится и
использует методологию Калдерона и Сервера (Calderon and
Serven) (2004 г.), приводят к выводам о том, что существует
устойчивая взаимосвязь между основными инфраструктурными
фондами и их качеством и ростом производительности (Вставка
4.1). Обзор народнохозяйственной эффективности проектов
Мирового банка, завершенных в период между 1960 и 2000
годами, показывает, что особенно высокими были коэффициенты
отдачи в сфере транспорта (25 процентов), телекоммуникаций (22
процента), энергетической и добывающей отраслях (18
процентов), а самые высокие показатели были отмечены в
Восточной Европе (Брисено-Гармендиа, Эстак и Шафик (BriceñoGarmendia, Estache, and Shafik), 2004). Коротко говоря, есть все
основания полагать, что имеющиеся результаты данного
исследования свидетельствуют о том, что инфраструктура имеет
большое значение для экономического роста в странах ЕЦА.
Тем не менее в большинстве существующих анализов
имеется несколько важных методологических недостатков.
Производимое
воздействие
зависит
от
эффективности
использования объектов инфраструктуры и качества и
надежности предоставляемых услуг, а данные по основным
фондам не определяют эти показатели. К тому же данные по
фондам за прошлые годы не отражают фактического спроса,
когда предложение неэластично, а ценообразование неадекватно
Инфраструктура
131
Вставка 4.1
Экономическое воздействие инфраструктуры в странах ЕЦА
Постоянное исследование изучает тенденции в доступе и качестве трех отраслей инфраструктуры
а
(телекоммуникация, электроэнергетика и дороги) в выборке из 18 стран ЕЦА в период с 1991по
2005 год для оценки воздействия на выработку на одного рабочего при помощи методологии,
разработанной Калдероном и Сервеном (Calderon and Serven) (2004), а полученные данные
сравниваются с мировыми показателями. В исследовании были разработаны комбинированные
б
показатели фондов и качества трех отраслей (рисунки представлены ниже) . Они показывают, что
в
страны ЕЦА были близки к семи странам «восточно-азиатского экономического чуда» (ВАЭЧ-7) по
показателям фондов в начале переходного периода и намного выше стран Латинской Америки,
хотя к 2005 году страны ЕЦА сдали позиции по сравнению со странами ВАЭЧ-7 преимущественно
из-за инвестиционного рывка Азии. Однако с точки зрения качества отправные позиции стран ЕЦА
были намного хуже стран ВАЭЧ и продолжают серьезно отставать, находясь ближе к среднему
показателю стран Латинской Америки и других развивающихся стран.
Составной показатель фондов и качества инфраструктуры
(составные показатели, полученные при использовании анализа основных компонентов)
a. Совокупные инфраструктурные фонды, 1991-2005 г.
2.5
1991-05
2001-05
Срединное значение (логарифмическое) logs)
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
-0.5
-1.0
Промышленные страны
Латинская Америка
Семь стран Юго-Восточной Азии
Восточная Европа
Другие развивающиеся страны
б. Качество инфраструктуры, 1991-2005 г.
2.0
1.5
1991-05
2001-05
Срединное значение
1.0
0.5
0.0
-0.5
-1.0
-1.5
Промышленные страны
Латинская Америка
Семь стран Юго-Восточной Азии
Восточная Европа
Другие развивающиеся страны
(см. продолжение)
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
132
Вставка 4.1 (продолжение)
Эконометрический анализ выявляет положительную и устойчивую взаимосвязь между совокупными
показателями фондов и качества инфраструктуры и качеством и ростом реальной выработки на
одного рабочего. Модель оценивает изменения темпов роста производительности вследствие
развития инфраструктуры в 2001-2005 годах по сравнению с периодом 1991-1995 годов для стран
ЕЦА, анализируя воздействие изменений в наращивании инфраструктурных фондов в сравнении с
изменениями в качестве. Хотя воздействия этих двух показателей являются неоднородными,
представляется очевидным, что в странах ЕС-8 как наращивание фондов, так и улучшение
качества способствовали росту производительности, в то время как ухудшение количества или
качества инфраструктуры в Кыргызской Республике и в Украине, по-видимому, объясняет снижение
г
роста производительности . В исследовании также рассчитывается потенциальная отдача от
улучшения инфраструктуры с точки зрения надбавки от роста производительности, которую можно
было бы получить, подняв результаты деятельности отрасли до определенного ориентировочного
уровня. Достижение уровня развития инфраструктуры, аналогичного, например, уровню в
д
лидирующей стране региона ЕЦА , повысило бы средние темпы роста производительности в
странах выборки ЕЦА на 1,8 процента в год. Преимущество было бы даже более значительным для
стран ЕЦА, которые в настоящее время отстают по этим показателям, в частности, Украина.
Потенциальная отдача от достижения странами ЕЦА уровня фондов и качества инфраструктуры,
характерного для лидера группы стран ВАЭЧ-7, составляла бы дополнительный рост
производительности на 1,3 процента в год.
Источник: Калдерон (Calderon) (2007) .
а. Выборка включает в себя страны ЕС-10 (Болгарию, Венгрию, Латвию, Литву, Польшу, Румынию, Словацкую Республику, Словению,
Чешскую республику, Эстонию); Хорватию, Сербию и Черногирию в ЮВЕ; четыре страны СНГ со средним уровнем доходов (Беларусь,
Казахстан, Российскую Федерацию, Украину), Кыргызскую Республику и Турцию (из исследуемых в данной работе стран ЕЦА не
включены Албания, Армения и Грузия). Показатели качества отражают качество доступа (время ожидания установки телефона, долю
заасфальтированных дорог), а также эффективность деятельности (потери при передаче и распределении электроэнергии), а не
качество обслуживания пользователей.
б. Для построения составных показателей инфраструктурных фондов и качества услуг, используется анализ основных компонентов
(Теил (Theil), 1970). При данном методе берется n количество конкретных показателей и вырабатываются новые показатели («основные
компоненты»), которые охватывают информацию из данных различных аспектов и которые являются взаимно некоррелируемыми.
в. Включая Гонконг (Китай), Индонезию, Республику Корея, Малайзию, Сингапур, Тайвань и Таиланд.
г. Наибольший вклад развития инфраструктуры в экономический рост связан с улучшением качества телекоммуникаций.
д. Чешская Республика занимает ведущее место среди стран ЕЦА по показателю инфраструктурных фондов, а Словения по качеству.
или практически отсутствует. Ограниченные потребительские
возможности означают возможное недопотребление услуг,
особенно бедными слоями населения. В странах ЕЦА в период
социализма и в ранний переходный период количество
предоставляемых услуг практически не было связано с их
стоимостью (особенно это касалось энергетического сектора), а
цены для потребителей занижались и искажались из-за
значительных государственных или внутренних перекрестных
субсидий. Несмотря на то, что в большинстве стран цены на
вводимые ресурсы и тарифы за последние несколько лет
приблизились к рыночному уровню, в них все еще существуют
повсеместные проблемы плохого управления и слабой
финансовой устойчивости. Это приводит к недостаточному или
снижающемуся качеству услуг и их недостаточной доступности
Инфраструктура
для населения, особенно в некоторых странах и небольших
городах.
Наследие переходного периода и показатели последних
лет
Даже несмотря на сокращение инвестиций в период
нестабильных 1990-х годов для стран ЕЦА были характерны
высокие коэффициенты доступности к большинству категорий
инфраструктурного сектора. В Таблице 4.1 сравнивается почти
повсеместная
доступность
услуг
электроэнергетических,
водохозяйственных и канализационных систем в странах ЕЦА с
этими показателями в других странах с сопоставимым или более
высоким средним уровнем доходов (особенно в странах
Латинской Америки и Карибского региона). Доступ в странах
ЕЦА к инфраструктуре в сельской местности остается
существенно выше, чем в странах, с которыми проводится
сравнение (за исключением Таиланда).
В начале переходного периода как в городских, так и
сельских регионах, всюду, где существовали магистральные
трубопроводы, были расширены сети газоснабжения. В
большинстве городов имелось районное теплоснабжение (что
возможно лишь в жилых пунктах с относительно высокой
плотностью населения). Телефонная связь была незначительной в
сельской местности, но присутствовала практически во всех
городских домах, особенно в столичных регионах. Сеть железных
дорог была обширной и предназначалась, прежде всего, для
перевозки сырья и тяжелых грузов на дальние расстояния,
особенно для выполнения межрегиональных торговых
соглашений Совета Экономической Взаимопомощи. Большая
часть населенных пунктов имела доступ к дорогам, пригодным
для движения в любую погоду, и около 89 процентов дорог были
заасфальтированы, несмотря на то, что они не предназначались
для перевозки большого количества тяжелых грузов (особенно в
Содружестве независимых государств).
Однако эти фонды, являющиеся наследием социализма,
создали немало проблем в переходный период и продолжают
вызывать немало беспокойств, особенно в странах СНГ.
Первоначальное снижение производительности и спроса вызвало
перепроизводство, затруднив содержание дорог и оплату
импортируемого топлива, что продолжает оставаться серьезной
проблемой в странах, страдающих от продолжительных
133
134
Таблица 4.1
Процент домашних хозяйств, имеющих доступ к электроснабжению. водоснабжению и канализации
Электричество
2000
99
2002
96
2000
81
2002
83
Улучшенное водоснабжение
Город
Село
1990
2004
1990
2004
97
92
61
69.8
100a
98
99
100
100
99
100
98
100
99
100
96
98
99
97a
52
79
99
100
98
100
100
100
94
100
98
61
83
97
98
90
97
99
99
100
91
98
100
100
92
99
93
98
96
97
98
99
99
99
99
100
96
98
100
91
100
98
99
96
100
96
94
59
85
94
100
67
66
99
74
90
60
49
79
71.0
100.0
80.0
80.4
94.0
80.0
100
67.0
66.0
16.0
99.0
93.0
91.0
73.2
58.0
80.7
95
58
94
99
96
100
99
75
100
96
98
81
91
87
98
92
93
99
96
100
96
75
89
100
96
98
86
95
92
74
30
72
100
94
51
98
70
92
36
52
52
99.0
50.0
71.1
84.0
61.0
100.0
91.0
51.0
98.0
72.0
93.0
49.2
62.0
57.9
68
51
69
52
30
8
33
8
89
82
94
80
65
36
81.3
42.5
50
52
63
53
6
24
26.6
28.1
86
85
51
52
80
92
87
93
40
64
56.0
71.0
54
72
54
77
41
34
41.0
45
Город
Село
Улучшенная канализационная система
Город
Село
1990
2004
1990
2004
65
72
15
36.1
Источник: Всемирный банк, Показатели мирового развития, 2006; Международное энергетическое агентство, Всемирное энергетическое обозрение, 2002 и 2004. показатели по странам ЕЦА в
докладе Всемирного банка «Люди и энергетика, реформы в отрасли электроэнергетики и проблемы бедности в Европе и Центральной Азии», ноябрь, 2006 год.
a. Всемирный банк, «Инфраструктура в Европе и Центральной Азии», июнь, 2006 г.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
ВВП на душу
Регион и исследуемые
населения (констант.
страны
2000, долл. США
Восточная Азия и
1,352
Тихоокеанский регион
Республика Корея
13,210
Таиланд
2,440
Вьетнам
539
Европа и Центральная Азия
2,604
Албания
1,535
Армения
1,128
Хорватия
5,138
Грузия
971
Кыргызская Республика
319
Польша
5,194
Румыния
2,259
Словацкая Республика
4,761
Турция
3,390
Украина
959
Латинская Америка
4,037
Чили
5,747
Ближний Восток и Северная
1,790
Африка
Южная Азия
562
Страны Африки к югу от
560
Сахары
Уганда
267
Развивающиеся страны и
страны переходного периода
Инфраструктура
экономических спадов, таких, например, как Украина. Системы
были чрезмерно велики по отношению к существующему спросу,
особенно это относилось к системам теплоснабжения и
электричества и в некоторой степени газоснабжения. Системы
водоснабжения были избыточного размера и нерационально
спроектированы,
а
очистные
сооружения
отличались
несоответствием современным экологическим стандартам.
Уровень центрального теплоснабжения, потребления газа и воды
на человека намного превосходил средние показатели других
стран с рыночной экономикой по причине того, что
распределительные системы не были оборудованы счетчиками и
количество утечек, как правило, было очень велико.
Дисбаланс переходного периода был особенно значительным
в транспортной системе, отражая потребность в регулировании ее
функционирования в соответствии с изменяющимся характером
спроса. Изменение производства в направлении сокращения
тяжелогрузных перевозок и изменение направления торговых
отношений
потребовали
реструктуризации
и
более
рационального использования железнодорожных сетей, в то
время как основные и местные автодороги должны были
принимать быстрорастущие потоки грузового и легкового
автотранспорта.
Теперь избыточные мощности перестали быть серьезной
проблемой в странах ЕЦА, которые претерпели значительные
структурные изменения в области производства и возобновили
темпы
экономического
роста.
Однако
невозможность
финансирования нормальной деятельности и распространенное
небрежение по отношению к ремонту и техническому
обслуживанию, характерные для первых лет переходного
периода, привели к тому, что большая часть фондов, уже
значительно морально и физически устаревших, пришла в
совершенно негодное состояние. В некоторых странах, особенно
странах СНГ с низким уровнем доходов5, и в некоторых
субрегионах Юго-Восточной Европы6 нехватка электричества
становится поводом для серьезного беспокойства, о чем
свидетельствуют частые отключения или сокращение периода
обслуживания даже в столицах этих стран (Рисунок 4.1)7. Из-за
того, что унаследованные фонды уже отработали свой срок или
сильно износились, приоритеты расходов включают ремонт и
модернизацию или усовершенствование, а в некоторых случаях
даже расширение мощностей (особенно в области выработки
электроэнергии и сетей газоснабжения). В странах СНГ районные
теплоцентрали
стали
практически
непригодными
для
использования либо требуют огромных инвестиций для
135
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
136
Рисунок 4.1
Надежность инфраструктуры и услуг в области энергетики в ЕЦА в
начале 2000 годов
Домашние хозяйства (%)
Столица
Другие города
Сельская местность
80
60
40
20
0
Питьевая вода 24 часа в сутки
Электричество 24 часа в сутки
Источник: Данные обследования домашних хозяйств (Всемирный банк, 2006b).
Примечание: Средний показатель среди восьми стран ЕЦА по питьевой воде и электричеству.
повышения их энергоэффективности. В Украине теплоснабжение
в 2002 году составляло 42 процента от уровня 1990 года, и даже в
Польше этот показатель составил лишь 47 процентов
(Международное энергетическое агентство, 2004).
В секторе водоснабжения появились проблемы доступа к его
услугам, наблюдались снижение надежности и перебои в
поставках, особенно за пределами столичных регионов. В 2000
году в Албании менее 40 процентов населения, а в Армении
менее 20 процентов населения городов получали воду
круглосуточно. В Армении и Грузии водоснабжение в столичных
городах прерывалось вдвое реже, чем в других городских
поселениях (Всемирный банк, 2006). Однако за последние годы в
обеих странах были достигнуты значительные успехи, и в 2005
году более 50 процентов населения получали воду без перебоев
В автодорожном секторе экономический спад привел к
недостаточному объему работ по ремонту и содержанию дорог
вследствие сокращения государственного финансирования, в то
время как увеличившийся поток грузового и легкового
автотранспорта повысил нагрузку на существующую дорожную
инфраструктуру.
Отсутствие
регулярного
технического
обслуживания привело к ускоренной деградации дорог и
снижению
безопасности
при
одновременном
росте
интенсивности дорожного движения.
С возвратом к экономическому росту и проведению
отраслевых реформ, позволивших повысить операционную
эффективность и мобилизовать доходы, о чем более подробно
говорится ниже, проблемы нерегулярного оказания и плохого
качества услуг уменьшились. Исследование 2005 года
«Характеристика деловой и предпринимательской среды»
позволило обнаружить улучшения, хотя и весьма скромные, в
Инфраструктура
137
услугах электроэнергетического сектора в большинстве стран и
субрегионов, при этом наихудший рейтинг оказался у Албании,
Грузии и Турции (Таблица 4.2). Транспортные услуги считаются
оставшимися без изменений или в некоторых случаях даже
ухудшившимися, особенно в Армении и Грузии, что, вероятно,
объясняется ухудшением качества дорог и их перегруженностью.
Однако в отчете «Характеристика деловой и предпринимательской
среды» отмечены серьезные улучшения в области определенности
регулирования и преобладания неофициальных платежей. В 2005
году сохранились значительные проблемы с частыми
отключениями электроэнергии или скачками напряжения в
Албании (194 дня за предыдущие 12 месяцев в среднем), Грузии
(57 дней) и Кыргызской Республике (14 дней), хотя только в
Албании этот показатель увеличился с 2002 года8. Проблемы
прерывающегося или недостаточного водоснабжения резко
сократились во всех странах, за исключением Албании.
Таблица 4.2
Процент проблем в области отчетности и хозяйственной деятельности, 2002 и 2005
годы
Субрегион / Страна
Страны Балтии
ЦВЕ
Польша
Словацкая Республика
Страны СНГ со средним
уровнем расходов
Украина
Страны СНГс низким
уровнем расходов
Армения
Грузия
Кургызская Республика
ЮВЕ
Албания
Хорватитя
Румыния
Турция
Средний по странам ЕЦА
Страны, не входящие в
группу ЕЦА (ICAs)
Уганда
Проблемы с услугами
по предоставлению
электричества
2002 (%) 2005 (%)
13
11
11
12
14
12
15
8
Проблемы с
транспортными
услугами
2002 (%)
2005 (%)
11
11
13
14
15
14
17
7
Неопределенность в
Неофициальные платежи за
области
электроэнергию и воду
регулирования
2002 (%)
2005 (%)
2002 (%)
2005 (%)
61
45
1
1
64
57
5
3
84
68
3
68
39
3
11
14
9
11
10
10
10
10
65
76
49
57
7
9
5
26
31
49
21
23
76
6
19
31
19
20
13
48
15
22
58
4
20
23
15
14
19
16
12
19
35
11
18
19
14
15
25
27
9
17
26
7
20
22
14
59
63
76
57
72
71
67
72
79
66
44
36
73
69
60
55
45
62
60
53
8
2
11
9
9
14
3
4
13
7
6
45
23
28
6
5
5
22
Источник: Данные исследования ЕБРР и Всемирного банка «Характеристика деловой и предпринимательской среды» для стран ЕЦА.
Обследование инвестиционного климата в Уганде, 2004 г.
Примечания: «Проблемы с электричеством», «Проблемы с транспортными услугами» и «Неопределенность в области регулирования»
показаны как сумма показателей «Умеренные» и «Серьезные проблемы». «Неофициальные платежи» – сумма показателей «Часто»,
«Обычно» и «Всегда». Для Уганды показатель «Неофициальные платежи» представлен только по электирчеству. Сопоставимой
информации по оценке инвестиционного климата для других стран, не входящих в регион ЕЦА», в базе данных Всемирного банка по
оценке инвестиционного климата отсутствует.
138
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
И в заключение необходимо сказать, что установленная
инфраструктура в начале переходного периода позволила
странам ЕЦА выстоять в первые годы экономического спада и
структурных преобразований без крупных новых инвестиций,
когда фактически многие объекты были законсервированы или
просто пришли в упадок. Не инфраструктура препятствовала
экономическому росту в этот ранний период перехода, хотя
быстрый развал услуг для домохозяйств, безусловно, усугублял
их личные трудности. Однако в связи с тем, что большинство
стран вернулось к более благоприятным тенденциям
производства, проблемы качества и надежности услуг становятся
все
более
очевидными
и
могут
стать
тормозом
конкурентоспособности. Страны – кандидаты в члены ЕС9 и
особенно страны Юго-Восточной Европы столкнулись в
настоящее время с проблемой, знакомой остальным
развивающимся странам мира: как найти финансовые средства,
чтобы расширить и модернизировать инфраструктуру для
поддержания устойчивого экономического роста. Эта задача
потребует постоянных усилий по реформированию руководства и
управления секторами, о чем будет сказано далее.
Финансовая устойчивость: скрытые издержки и
приоритеты структурных реформ
Финансовая эффективность коммунальных предприятий имеет
важные последствия для фискальной и макроэкономической
стабильности
страны.
Электроэнергетические
и
водохозяйственные системы в экономиках переходного периода
находились в большой зависимости от государственного бюджета
для поддержания их эксплуатации. Обычно у них была низкая
техническая эффективность, централизованный контроль уровней
тарифов и низкие уровни оплаты счетов, особенно со стороны
других государственных предприятий. Если в отрасли действуют
предприятия государственного сектора, коммерческая практика
возмещения затрат часто не используется, так как подобные
услуги считаются средствами продвижения политических
интересов. В социалистическом контексте услуги по заниженным
ценам являлись дополнением к низким заработным платам и
считались
социальными
компенсациями.
Нарушение
коммерческих и экономических принципов привело к
нежизнеспособным финансовым показателям, что напрямую
влияет на государственный бюджет в виде вывода из кризиса
коммунальных предприятий и накапливания задолженностей по
налогам. Это также негативно отразилось на устойчивости услуг и
Инфраструктура
привело к сокращению доступа к ним и к ухудшению качества
услуг.
В этом разделе обсуждаются три аспекта проблемы: степень
(a) неучтенных потерь (в превышение нормативных технических
потерь электроэнергии или воды, распределяемых через сети), (б)
низкой эффективности сбора оплаты по счетам, и (в) тарифов, не
покрывающих затраты. Все вместе эти проблемы составляют
скрытые издержки или неявные субсидии, ведущие к косвенным
или потенциальным требованиям к государственному бюджету, а
также к бремени для потребителей за счет сокращения или
ухудшения услуг (Вставка 4.2). Жесткие бюджетные
ограничения,
необходимые
для
макроэкономической
стабильности, заставили правительства в конце 1990-х годов
признать важность коммерциализации инфраструктурных
отраслей. В каждой стране реформы проводились по каждому из
этих аспектов, приводя в результате к общему улучшению
тенденций в вопросах скрытых издержек, но многим странам еще
предстоит немало сделать в этой области.
Электроэнергетика
Электроэнергетика была самым крупным получателем скрытых
субсидий среди инфраструктурных отраслей в странах ЕЦА, что
связано с самим ее размером и степенью расхождения между
ценой, покрывающей затраты, и средневзвешенным тарифом.
Энергоемкость экономического роста в регионе ЕЦА колеблется
от показателей в четыре раза выше (в ЦВЕ) до показателей в 13
раз выше (СНГ), чем средний показатель в странах Организации
по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР)10.
Электрические (также как водопроводные и газовые) сети в ЕЦА
в
первое
десятилетие
переходного
периода
обычно
характеризовались
высокими
системными
потерями
(генерированные, но не включенные в счета мощности),
вызванными
неудовлетворительной
конструкцией
и
недостаточным
техническим
обслуживанием
объектов,
хищениями или неофициальными подключениями, а также
отсутствием замеров. Общие скрытые издержки в секторе
электроэнергетики как доля ВВП достигали в некоторых странах
18 процентов в середине 1990-х годов.
В последние годы скрытые издержки снижались почти во
всех странах ЕЦА в результате корректировок тарифов и
повышения эффективности управления потерями, выписывания
счетов и сборов, а также в результате увеличения ВВП.
Технические потери были сокращены за счет улучшения
139
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
140
Вставка 4.2
Оценка экономического и налогового бремени вследствие неудовлетворительного
управления инфраструктурой
Высокие потери, неоплата счетов и тарифы, устанавливаемые ниже уровня возмещения затрат,
наносят вред финансовым показателям коммунального сектора, создавая прямые и косвенные –
или скрытые (неявные) – субсидии, которые в конечном итоге создают потребность в том, чтобы
правительство оказывало помощь в выводе отрасли из кризисаa. Обычно эти скрытые субсидии не
учитываются и не являются транспарентными, но их воздействие ощущается в виде более низких
объемов инвестиций, отсрочки необходимого технического обслуживания и ухудшения качества
услуг. Отсроченное техническое обслуживание приводит к дальнейшему снижению стоимости
активов, к увеличению затрат на единицу предоставляемых услуг и более высоким техническим
потерям в системе. Неэффективное предоставление услуг и высокие потери приводят к большему
потреблению электроэнергии и топлива, повышая необходимость импорта топлива и
соответственно увеличивая долговое бремя страны.
Партнеры по международному развитию – Международный Валютный Фонд (МВФ) и Всемирный
банк - разработали модель под названием «Вычислитель скрытых издержек». Под скрытыми
издержками имеется в виду разница между фактическими и потенциальными полученными
доходами, определяемая как сумма трех компонентов субсидий:
•
Чрезмерные потери в системе (разница между фактическими потерями в системе и
нормативными потерями, умноженная на экономически выгодную цену услуги);
•
Неэффективность сборов (разница между доходами по выписанным счетам и фактически
собранными доходами);
•
Неэффективность ценообразования (разница между ценой, покрывающей издержки, и
фактически взимаемой ценой или тарифом, умноженная на включенный в счета объем услуг).
Эти расчеты учитывают нормативные потери и уровни сборов, преобладающие в сопоставимых
хорошо организованных коммунальных системах. Экономически выгодная или покрывающая
издержки цена определяется на основе долговременных предельных издержек или на основе
международных цен, скорректированных с учетом стоимости доставки.
Модель «Вычислитель скрытых издержек» основана на данных, собранных персоналом Банка за
четырехлетний период - 2000 – 2003 годыб. Источники данных включают данные ENERDATA,
ERRANET, докладов и публикаций Всемирного банка, а также данные, полученные экспертами по
странам, персоналом Всемирного банка и МВФ. Модель применяется для сектора
электроэнергетики, водного хозяйства и газового сектора.
Источник: Эбингер (Ebinger), 2006; Всемирный банк, 2006b.
a. Общая сумма скрытых субсидий составляет часть квази-фискального дефицита. Этот термин означает, что в конечном итоге скрытые
издержки фактически каким-то образом покрываются из средств государственного бюджета, хотя большая их часть на самом деле
покрывается потребителями за счет сокращения или ухудшения предоставляемых услуг в течение неопределенного периода времени.
b. Более подробное объяснение представлено в публикации Всемирного банка, (2006b) и работе Эбингера (Ebinger), (2006). К середине
2007 года предусмотрена актуализация модели с учетом данных за 2004 и 2005 годы.
обслуживания, восстановления объектов и при необходимости за
счет их вывода из эксплуатации. Учет и бдительность в
отношении нелегальных подключений привели к сокращению
коммерческих потерь. Улучшение уровня сборов было
достигнуто за счет реформирования управления коммунальными
предприятиями и за счет правовых и административных
изменений, которые упростили преследование неплатежей и
Инфраструктура
отключение предоставляемых услуг. Также проводилась
реструктуризация тарифов, позволившая сократить перекрестное
субсидирование тарифов для бытовых потребителей за счет
промышленных пользователей. По состоянию на 2003 год
средневзвешенные тарифы для конечных пользователей11 в
Армении, Хорватии и Турции приблизились к уровню
среднесрочного возмещения затрат – не только покрывающих
затраты по эксплуатации и обслуживанию, но и способствующих
удовлетворению потребностей в инвестициях (по крайней мере
для реконструкции и установления счетчиков)12.
Поскольку в странах ЦВЕ и ЮВЕ спрос вновь быстро
набирает силу, целевой тариф, обеспечивающий покрытие затрат,
необходимо будет увеличить для того, чтобы дать возможность
осуществлять соответствующие инвестиции в восстановление и
создание новых генерирующих мощностей. В странах, где было
создано
необходимое
фискальное
пространство
путем
сокращения размера государственного долга и бюджетного
дефицита, инвестиции для удовлетворения растущего спроса
также могут частично финансироваться из заемных средств –
путем налогообложения будущих доходов. Ситуация в разных
странах СНГ отличается. Поскольку большинство из них все еще
располагает
избыточной
генерирующей
мощностью,
а
прогнозируемый спрос на последующие 5–10 лет скромный
(остается ниже уровня в этих странах в 1990-х годах), уровни
тарифов, обеспечивающие возмещение затрат, по оценкам
сегодняшнего дня, ниже, чем в более динамично развивающихся
экономиках. Однако в некоторых частях СНГ, а именно в
Кыргызской Республике, тарифы еще не достигли даже
краткосрочной финансовой жизнеспособности (покрытия затрат
на топливо, эксплуатацию и базовое обслуживание).
На рисунке 4.2 показаны все скрытые издержки в
электроэнергетическом секторе (то есть сумма неучтенных
потерь, недостаточный сбор средств по счетам и тарифы ниже
цены, покрывающей затраты) как процент ВВП в исследуемых
странах в течение 2000–2005 годов. В Армении, Турции, Польше
и Хорватии общие скрытые издержки были практически
устранены к 2003 году. Кыргызская Республика сохранила
наибольшую долю скрытых издержек в выборке, хотя ее
показатель в 9,4 процента ВВП в 2003–2005 годы все-таки был
намного ниже, чем в предыдущие годы. В период с 2000 по 2003
год Албания, Грузия и Украина также уменьшили долю скрытых
издержек более, чем в два раза. Армения выиграла за счет
141
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
142
Скрытые издержки в энергетическом
секторе (процент ВВП)
Рисунок 4.2
Общие скрытые издержки в энергетическом секторе, 2000–2005 годы
30
2000
2001
2002
2003
2004
2005
25
20
15
10
5
0
Албания
Армения
Хорватия
Гру зия
Кыргызская
Польша
Ру мыния
Ту рция
Украина
Р.
Источник: Всемирный банк, 2006f и актуализированные оценки персонала.
повышения эффективности сектора, чему способствовали
реформы в области электроэнергетики (Вставка 4.3). Это
сократило скрытые издержки или неявные субсидии до уровня
менее 0,5 процента ВВП в 2005 году.
Из трех компонентов на долю недостаточных тарифов
приходится подавляющая часть скрытых издержек, отмеченных в
Украине, Румынии и Польше. В 2003 году потенциальные потери
дохода только от тарифов ниже уровня возмещения затрат
составили 3 процента ВВП в Украине и Кыргызской Республике
(в 2005 году они снизились в Кыргызской Республике до 2
процентов). Неучтенные потери составляли наибольшую часть
скрытых издержек в Турции, Кыргызской Республике, Грузии,
Армении и Албании. Несмотря на то, что каждая страна добилась
значительных улучшений, неучтенные потери все еще составляли
более 3 процентов ВВП в Грузии в 2003 году и 2,4 процента в
Кыргызской Республике в 2005 году. Потери вследствие низкого
сбора платежей являлись наименьшим компонентом скрытых
субсидий, однако в 2003 году оставались на неприемлемом
уровне – 1,0–1,5 процента ВВП в Кыргызской Республике и
Грузии. Проблемы со сбором платежей преобладали только в
Хорватии.
Инфраструктура
143
Вставка 4.3
Армения – долгий путь к достижению успеха в реформировании
электроэнергетического сектора
Армения переживала серьезный спад в объемах производства, а также производства
электроэнергии в начале 1990-х годов, когда единственный источник нефти и газа для
национальной теплоэнергетической системы был отрезан в результате экономической блокады,
объявленной Азербайджаном и Турцией. Поставки газа по трубопроводу, построенному в 1993 году
и проходящему по территории соседней Грузии, постоянно прерывались вследствие саботажа.
Сильное землетрясение в 1988 году еще более ускорило закрытие Мецаморской АЭС. Зависимость
гидроэнергетики от озера Севан привела к его истощению, так как оно также обеспечивало водой
для орошения и питьевой водой. Несмотря на суровые зимы, поставки электричества были
сокращены – электроэнергия подавалась менее двух часов в сутки. Финансовые показатели
отрасли сокращались, поскольку уровень сборов платежей составлял менее 50 процентов, а
коммерческие потери – не менее 25 процентов. К 1995 году бюджетные и квази-фискальные
субсидии в энергетический сектор достигли приблизительно 11 процентов ВВП Армении.
Неблагоприятные условия повысили готовность правительства реформировать энергетический
сектор. К концу 1996 года было восстановлено круглосуточное электроснабжение благодаря
возобновлению деятельности Мецаморской АЭС, ослаблению саботажа газопровода и повышению
производства электроэнергии за счет улучшения гидрологии озера Севан. Правительство также
начало кампанию, направленную на установление связи между качеством услуг и платежной
дисциплиной, при этом постепенно корректируя тарифы для всех потребителей с целью устранения
перекрестного субсидирования между пользователями и достижения покрытия издержек. Была
внедрена адресная программа семейных пособий для обеспечения социальной защиты
необеспеченных семей посредством денежных трансфертов, которые заменили предыдущие
программы субсидий. Доноры также предоставили необходимую финансовую поддержку для
реализации программы реформ.
Разделение отрасли на предприятия по производству, передаче и распределению электроэнергии в
1995 году сопровождалось созданием независимого регулирующего органа – Комиссии по
регулированию энергетики Армении (КРЭА), ставшей поборником реформ. Так же, как часть
программы реформ, правительство начало приватизацию распределительной компании, хотя два
тендера, объявленные в 2001 году, оказались неудачными. После этого правительство изменило
план приватизации с тем, чтобы найти подрядчика на управление, а не частного собственника. В
конце 2002 года Мидлэнд Ресорс Холдинг (Midland Resources Holding) – небольшой стратегический
инвестор, взял на себя контроль над распределительной системой Армении.
Проблемы сбора платежей и проблемы хищений решались путем установления счетчиков,
защищенных от несанкционированного доступа. При помощи автоматизированной системы учета и
получения данных была получена информация о потребителях, которая помогла выявить
источники и степень неучтенных потерь, а также другие системные проблемы. Обеспечение
платежной дисциплины привело к достижению уровня сбора платежей, превышающего 96
процентов.
Электрическому коммунальному предприятию удалось превратить свой дефицит, составлявший 2,4
процента ВВП в 1995 году, в профицит, составляющий 3,3 процента ВВП в 2002 году. Финансовые
потоки начали двигаться от энергетического сектора к правительству, высвобождая фискальное
пространство для расходов на социальные нужды. В основе всех этих достижений лежит серьезная
приверженность правительства обеспечению финансово жизнеспособного сектора.
Источник: Саргсян, Балабанян и Ханкинсон (Sargsyan, Balabanyan and Hankinson), 2006 г.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
144
Более низкие скрытые издержки указывают на прогресс в
реформировании сектора, но необязательно означают, что вклад
инфраструктурных услуг в общий экономический рост достиг
максимума. Сокращение скрытых издержек означает, что тарифы
лучше сбалансированы с затратами в результате повышения
тарифов и экономии затрат, что означает повышение
эффективности в предоставлении услуг. Однако если затраты
останутся неконкурентными, более высокие тарифы могут
снизить конкурентоспособность и замедлить экономический
рост. Например, несмотря на достижения Турции в сокращении
скрытых издержек, цены на электроэнергию для промышленных
пользователей в этой стране выше, чем средние цены в странах
ОЭСР, что является потенциальным препятствием для
конкурентоспособности и более высоких темпов экономического
роста (Всемирный банк, 2006i).
Водоснабжение
Переходный период привел к значительным изменениям в
государственной политике и в области водоснабжения. В начале
переходного периода уровень потребления воды в регионе был в
три раза выше, чем в странах ОЭСР. Реформу необходимо было
начинать с продвижения образа водоснабжения в глазах
общественности как экономического товара, а не социальной
привилегии.
В первые годы переходного периода услуги водоснабжения
были децентрализованы, а активы переданы на муниципальный
уровень во всем регионе ЕЦА, за исключением Словацкой
Республики и Болгарии. Однако в последние годы большинство
стран
(кроме
Чешской
Республики)
изменили
или
модифицировали эту тенденцию. В результате последних
изменений, муниципальные услуги водоснабжения были
объединены,
что
значительно
сократило
количество
коммунальных
предприятий
и
создало
региональные
предприятия водоснабжения. Это было сделано с целью
упрощения тарифного регулирования, достижения эффекта
масштаба
и
облегчения
механизмов
осуществления
государственных инвестиций в отрасли (Всемирный Банк,
2006d).
Системы водоснабжения стран ЕЦА характеризуются
широкими региональными различиями. В Польше и Словацкой
Республике вода поставляется в основном коммунальными
предприятиями, работающими на коммерческой основе,
предлагающими высококачественные услуги в области
Инфраструктура
водоснабжения и канализации. У новых участников рынка
имеется высокий уровень институционального потенциала,
достаточный уровень тарифов для покрытия затрат по
эксплуатации и обслуживанию, а также достаточный масштаб
рынка для привлечения местного и внешнего капитала. Основная
институциональная задача будет состоять в соответствии
высоким стандартам ЕС, особенно в вопросах очистки сточных
вод, требующих значительных инвестиций. Для Румынии и
других стран, готовящихся к вступлению в ЕС, таких как
Хорватия и Турция, тарифы могут покрывать затраты по
эксплуатации и обслуживанию, но эффективность сектора пока
недостаточно высока для того, чтобы привлекать значительные
потоки внутреннего и иностранного капитала. Кроме того,
вопросы, связанные с очисткой сточных вод, становятся особенно
важными в контексте их приема в ЕС. Страны Юго-Восточной
Европы13 располагают компетентными кадрами в отрасли, но
нуждаются в институциональной реорганизации и современных
методах руководства. Армения, Грузия, Кыргызская Республика
и Украина стоят перед лицом серьезных проблем, связанных со
снижением уровня обслуживания, низким институциональным
потенциалом и весьма ограниченной способностью привлекать
дополнительные ресурсы, обращаясь к бюджету правительства.
Скрытые издержки были оценены для сектора водоснабжения
в зависимости от системных потерь, тарифов ниже возмещения
затрат и эффективности сборов14. Водоснабжение без получения
прибыли (ВБП) является хорошим суммарным показателем
неэффективности отрасли. Эта система определяет процент
предоставленной воды, на который фактически не выставлен
счет-фактура, и который является сочетанием технических
потерь (утечек) и административных потерь, возникающих в
результате незаконных подключений.
На Рисунке 4.3 представлен показатель ВБП в 2002 году для
выборки стран ЕЦА, включающей восемь исследуемых стран:
Албанию, Армению, Грузию, Кыргызскую Республику, Польшу,
Румынию, Украину и Хорватию. В шести из них, кроме Румынии
и Украины, показатель ВБП выше среднего показателя для ЕЦА в
38 процентов в 2002 году. Международный контрольный
показатель для неучтенных потерь составляет около 20
процентов, представляющих неизбежные (технические) потери в
распределительной системе.
Надлежащий уровень и структура тарифов представляют
собой основной инструмент политики для содействия
регулированию спроса и обеспечения финансовой устойчивости
коммунальных предприятий. Несмотря на насущную потребность
145
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
146
Рисунок 4.3
Водоснабжение без получения прибыли в странах ЕЦА, (%) 2002 год
100
90
Проценты
80
70
60
50
40
30
20
10
Ал
ба
н
Ар и я
Аз ме
ер ни
ьа я
йд
ж
Хо ан
рв
ат
и
М
ак Э с я
ед то
он ни
ия я
,Б
Ю
Р
Гр
уз
Ка и я
Кы зах
рг ст а
ыз
ск н
ая
Р.
Ла
тв
ия
Ли
тв
М
а
ол
до
в
По а
ль
Ру ш а
С е Рос мы
рб сий ния
ия
ск
а
и
Че я Ф
рн .
о
Т а гор
дж ия
ик
ис
т
Ук ан
ра
ин
а
0
Источник: Информация о водоснабжении в мире, 2005 г.
в корректировках, повышение уровня тарифов является одним из
самых противоречивых аспектов инфраструктурной реформы с
политической точки зрения, особенно в отрасли водоснабжения.
В большинстве стран СНГ за установление тарифов отвечают
муниципалитеты. Тарифы часто не покрывают операционные
затраты, не говоря уже о необходимом техническом
обслуживании и капитальных затратах. В результате инвестиции
могут быть в пять – десять раз меньше, чем уровень,
необходимый для поддержания и обновления существующей
инфраструктуры водоснабжения.
Таблица 4.3 представляет тарифы на воду в долларах США за
кубический метр в некоторых странах за последние годы, по
которым имеются данные15. За исключением Армении, в 2003
году средние тарифы для промышленных потребителей были
выше, чем средние тарифы для бытовых потребителей, что в
большинстве случаев указывает на продолжение перекрестного
субсидирования. Средние тарифы (данные за 2004 год) были
самыми высокими в Хорватии, за ней следовала Турция. Средний
тариф на водоснабжение в Турции составлял 0,70 доллара США
за кубический метр в крупных городах, но был значительно ниже
в более мелких муниципалитетах (с населением менее 100 000
человек), которые в меньшей степени могли полностью покрыть
свои затраты.
Инфраструктура
147
Таблица 4.3
Средние тарифы на воду в отдельных странах (доллары США/ м3)
Отдельные страны
Албания (2005)
Армения (2005)
Хорватия (2004)
Грузия (2005)
Кыргызская Р.(2003)
Польша (2003)
Румыния (2004)
Турция (2004)
Украина(2003)
Бытовые потребители
0,30
0,24
0,47
0,04
0,03
0,55
0,15
0,08
Промышленные
предприятияl
1,08
0,24
2,02
0,41
0,14
0,62
0,62
0,17
Взвешенные тарифы
0,44
0,24
0,87
0,08
0,08
0,56
0,39
0,70
0,11
Источник: База данных Всемирного банка по ЕЦА.
В Таблице 4.3 представлены расчетные оценки тарифов,
необходимых для возмещения затрат. Тариф, возмещающий
затраты, был определен как стоимость водоснабжения в течение
24 часов16, включая стоимость эксплуатации, технического
обслуживания17 и необходимые инвестиции. Покрывающий
затраты тариф служит контрольной отметкой для оценки
финансового разрыва, который необходимо покрыть либо за счет
дальнейшего повышения тарифов, либо за счет сокращения
стоимости снабжения. Если сократить эксплуатационную
неэффективность, что проявится в снижении ВБП, а также в
затратах на электроэнергию и оплату труда, давление с точки
зрения необходимости повышать тарифы могло бы уменьшиться,
по крайней мере в краткосрочной перспективе. Однако стандарты
ЕС требуют значительных инвестиций со стороны стран,
вступающих в ЕС, и могут привести к тому, что тариф,
покрывающий затраты, будет недоступен для большого сегмента
пользователей.
В отличие от Румынии и Польши, тарифы во многих других
странах не учитывают экологические выплаты. В последние годы
в большинстве стран тарифы выросли, но и производственные
затраты увеличивались такими же или даже более высокими
темпами. В 2004 году Украина ввела Закон о жилищнокоммунальных услугах, в соответствии с которым регулирующий
орган должен обеспечивать коммунальным предприятиям
компенсацию за тарифы, не покрывающие затраты. Эта политика
предоставила местным органам власти стимулы для
эффективного внедрения тарифов, покрывающих затраты.
Для стран, которые еще далеки от возмещения затрат,
тщательно спланированное поэтапное повышение тарифов
облегчит бремя для бедных домохозяйств. Несмотря на то, что
каждой стране необходимо самой определить этот компромисс,
оптимальным подходом было бы предоставление реальных мер
Тариф на уровне
возмещения затрат
0,65
0,35
0,65
0,12
0,08
0,68
0,65
0,70
0,13
148
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
социальной защиты, подкрепляющих относительно быструю
тарифную реформу. В течение переходного периода страны ЕЦА
ввели различные программы социальной защиты для замены ранее
существовавшей зависимости от общих субсидий, внутренних
перекрестных субсидий и слабого сбора платежей (Вставка 4.4).
Для возмещения затрат также необходимы платежная
дисциплина и учет показаний измерительных приборов.
Большинство стран ЕЦА в настоящее время подходят к
международному контрольному показателю среднего периода в
три месяца между выписыванием счета и получением платежа
(ОЭСР, 2005 г.). Раньше считалось, что замеры являются
нарушением основных прав, особенно в странах СНГ. Недавно
некоторые страны, такие как Грузия и Армения, достигли
высоких уровней замеров. В Армении тарифы значительно
увеличились в 2004 году, но с введением программы
реструктуризации задолженностей домохозяйств уровень сборов
улучшается. В 2002 году была введена правовая основа,
обеспечившая стимулы для сбора оплаты счетов. Потребителям
разрешали некоторое списание прошлых задолженностей, если
они соглашались на установку счетчика. К 2005 году
коэффициенты сборов улучшились, достигнув уровня 100
процентов. Домохозяйства готовы соглашаться на установление
счетчиков, так как благодаря этому снижаются суммы,
указываемые в счетах, что повышает доверие общественности к
выписываемым счетам. Улучшилась не только финансовая
жизнеспособность коммунальных предприятий Армении, но
также улучшиличь прозрачность и управление отраслью.
В Албании традиционно отмечался самый низкий уровень
сборов и самый низкий коэффициент операционных затрат среди
исследуемых стран, хотя уровень сборов улучшился и составил
74 процента18 в 2006 году (Всемирный банк, 2006a).
Коммунальные предприятия редко прибегают к отключению
незаконных подключений и потребителей - неплательщиков, хотя
действующая политика разрешает отключения. Несмотря на
очень низкие тарифы для бытовых потребителей в Албании,
бытовые потребители являются наихудшими плательщиками.
В Таблице 4.4 показано, что доля в ВВП всех скрытых субсидий
на воду уменьшилась в Грузии в период между 2000 и 2003 годами,
а в Украине и Армении увеличилась (снова улучшившись в
Армении в 2004 и 2005 годах). Однако этот показатель был намного
ниже, чем в электроэнергетическом секторе (Рисунок 4.2).
Субсидии на воду в Украине и Польше представляли менее 0,5
процента ВВП в период с 2000 по 2003 год.
Инфраструктура
149
Вставка 4.4
Обеспечение мер социальной защиты для реформы ценообразования в
инфраструктуре
Системы социальной защиты в странах ЕЦА различаются с точки зрения эффективности
адресности, бюджетных трансфертов и эффективности воздействия. Кыргызская Республика и
Украина по-прежнему полагаются на слабо адресованные бюджетные трансферты, дорогостоящие
для бюджета. В Украине субсидии предприятиям коммунального обслуживания составляют в
последнее время почти 0,8 процента ВВП, необъективно охватывают неимущие слои населения и
являются самым дорогим средством сокращения уровня бедности. Армения и Грузия внедрили
более совершенные адресные программы семейных пособий для неимущих слоев населения в
целях предоставления денежных трансфертов бедным домашним хозяйствам, хотя
административные требования являются весьма труднопреодолимыми. Польша внедрила систему
выплаты пособий по безработице и единовременных пособий на жилье из средств общего бюджета
вместо субсидирования цен на энергоносители, внедрив, таким образом, транспарентную практику
ассигнований из бюджета. В середине 2006 года Албания приняла решение о замене компенсаций
потребителям, которые не в состоянии оплачивать коммунальные счета, на прямые денежные
трансферты социально уязвимым семьям. Внедрение тарифа минимального потребления (низкий
тариф, применяемый для объема, необходимого для удовлетворения потребностей первой
необходимости) на электричество в Румынии обеспечило относительно эффективный способ
охвата неимущих слоев и поддержания эффективности использования энергии.
Меры политики в области социальной защиты были также чрезвычайно важны для сокращения
рабочей силы, особенно при реструктуризации железнодорожной отрасли. Польша добилась
значительных успехов в улучшении производительности труда в железнодорожной отрасли в
период с 1998 по 2005 год за счет сокращения числа занятых в отрасли на 58 процентов,
достигнутого без напряженности в трудовых коллективах, так как консенсус с основными
заинтересованными сторонами явился частью процесса реструктуризации занятости. Социальная
защита (выходное пособие, пособие по выходу на пенсию до достижения пенсионного возраста,
услуги по переводу на другую работу, включая обучение, посредничество при урегулировании
трудовых споров) и социальный мониторинг стали ключевыми элементами программы.
Производительность труда возросла на 19 процентов, несмотря на сокращение объемов перевозок
на 32 процента в этот период.
Источник: Краткая информация, собранная авторами из различных документов.
Недавний “Обзор системы государственных расходов и
государственной институциональной системы” в Албании
(Всемирный Банк, 2006a) определил потенциальные сбережения в
результате устранения ежегодных скрытых издержек в системе
водоснабжения. Если бы были решены проблемы с неплатежами,
низкими ценами, неучтенными потерями и другими факторами
неэффективности, такими, в частности, как избыточный персонал,
то Албания смогла бы экономить более 74 млн. долларов США в
год – или 0,9 процента ВВП в 2006 году. Только неучтенные потери
ежегодно составляют 51 млн. долларов США. Однако следует
отметить, что для улучшения ситуации с выписыванием счетов и
сбором платежей потребуются предварительные капитальные
вложения в измерение и учет, несмотря на то, что замеры обходятся
дорого и их нелегко оправдать в любой отрасли. Для того чтобы
сократить огромные потери в системах, связанные с утечками,
срочно требуются соответствующие инвестиции в восстановление.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
150
Таблица 4.4
Доля общих скрытых затрат в водоснабжении в ВВП
Общие скрытые затраты как % ВВП (2001, доллары США)
2001
2002
2003
0,88
1,55
1,59
1,35
1,62
1,28
1,06
0,15
0,15
0,17
0,16
0,11
0,28
0,34
0,32
2000
Армения
Грузия
Польша
Украина
2004
1,09
0,86
-
2005
0,69
0,57
-
Источник: Всемирный банк, 2006c.
Примечание: - = Данные отсутствуют.
Наземный транспорт
Учитывая географическое положение стран ЕЦА между крупными
рынками ЕС и быстро развивающейся Восточной Азией, услуги
наземного транспорта очень важны для экономического роста.
Эффективный и рентабельный транспорт является ключевым
требованием для углубления интеграции стран ЕЦА с
транснациональными производственными сетями и глобальными
рынками. Железнодорожный и автодорожный транспорт – это два
основных наземных способа транспортировки, в которых
результаты в большой мере взаимозависимы и отражают растущую
конкуренцию в использовании сетей.
Многие страны переходного периода сталкиваются с
проблемой поддержания железнодорожной системы с такой же
плотностью сетей, как в Западной Европе, несмотря на то, что
плотность движения в этих странах более чем в два раза ниже,
чем в Европе, показатель общей производительности труда
составляет лишь одну треть западноевропейского уровня, а
доходы на душу населения – лишь часть соответствующего
показателя в Западной Европе. Плотность железнодорожных
сетей (количество километров железнодорожного полотна на
тысячу квадратных километров) значительно различается среди
стран ЕЦА, от высокой (74) в Словацкой Республике до низкой
(2) в Кыргызской Республике. Экономическая значимость также
варьируется. За исключением стран СНГ – Армении, Грузии,
Кыргызской Республики и Украины, доля железных дорог в
сухопутном транспорте снизилась за переходный период,
особенно это заметно в Польше, Словацкой Республике и
Румынии. Темпы роста железнодорожных перевозок в 1999–2003
годы превысили рост ВВП только в Грузии и Украине. Обе
страны также сохранили значительно более высокую долю
грузовых перевозок (которая наиболее тесно связана с
Инфраструктура
151
хозяйственной деятельностью) во всех железнодорожных
перевозках. Ожидается, что при устойчивом восстановлении
экономики тенденция спада в транспорте прекратится.
В автодорожном секторе отмечается рост интенсивности
перевозок как пассажирских, так и грузовых. Увеличение числа
автомобилей, находящихся в частной собственности, в результате
роста доходов на душу населения и либерализации перевозок
грузовым автотранспортом (в ответ на растущий спрос на
своевременную перевозку дорогостоящих товаров на короткие
расстояния) стало основным фактором, лежащим в основе новой
автомобилизации. Изменение торговых отношений также создало
новые региональные возможности для транзитных перевозок, в
основном в направлении Запада. Смещение видов транспорта в
сторону автодорожного увеличивает потребность в достаточных
бюджетах, необходимых для того, чтобы обеспечить устойчивое
обслуживание существующих сетей.
Железные дороги. С целью осуществления наблюдения за
использованием пропускной способности железнодорожных
сетей в каждой стране и для оценки финансовых последствий
была определена интенсивность перевозок19 в некоторых
странах, которую сравнили со структурой транспортного
потока (долей пассажирского транспорта в общем объеме
транспортного потока). Вместе они служат важным показателем
доходности на единицу транспортной перевозки (Таблица 4.5).
Чем выше интенсивность перевозок, тем выше использование
сетей для покрытия операционных затрат по эксплуатации
железных дорог. Однако железные дороги с более высокой долей
Таблица 4.5
Железнодорожный транспорт: тенденции в общей деятельности, интенсивности
перевозок и структуре транспортного потока, 1999 и 2003 годы
Албания
Армения
Хорватия
Грузия
Кыргызская Республика
Польша
Румыния
Словацкая Республика
Турция
Украина
Общее число единиц
перевозок (пассажировкм+тонн-км -млн)
1999
2003
147
144
370
500
2,985
3,911
3,573
5,476
433a
612
81,647
67,056
28,231
25,100
12,830
13,065
14,592
14,545
203,936
243,685
Интенсивность перевозок (единиц
перевозок /путей-км -'000)
(A)
1999
2003
329
327
434
703
1095
1,435
2217
3,584
1038
1,050
4082
3,353
2470
2,282
3498
3,573
1695
1,678
9075
11,037
Структура транспортного
потока (% пассажиров)
(B)
1999
2003
82
85
13
10
38
30
10
7
10
32
29
44
34
23
21
42
40
23
21
Источник: Данные за 1999 год собраны из различных источников; Данные за 2003 год взяты из работы Амоса (Amos), (2005) и других
докладов Всемирного банка.
a.1995 г.
152
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
пассажирских перевозок в структуре транспортных перевозок
могут и не покрывать все свои операционные расходы, даже при
финансовой поддержке правительства дисконтированных
пассажирских перевозок, так как единицы пассажирских
перевозок требуют большего количества ресурсов, чем единицы
товарных перевозок.
Интенсивность перевозок в Украине остается самой высокой,
хотя в Грузии отмечались самые быстрые темпы роста в период с
1999 по 2003 год. Напротив, интенсивность перевозок в Польше и
Румынии снижалась в среднем на 2–5 процентов в год. Это
может, по крайней мере отчасти, являться результатом смещения
видов транспортировок в связи с реструктуризацией
промышленности в этот период. Несмотря на признаки
повышения интенсивности перевозок, ожидается, что, вероятно,
ни в одной из стран железные дороги не смогут восстановить
долю транспортных перевозок, которая у них была в 1980-е годы.
Железные дороги Грузии с относительно небольшой долей
пассажирских
перевозок
и
большей
интенсивностью
использования, чем в некоторых других странах, были менее
подвержены финансовым трудностям во время переходного
периода и не требовали правительственных субсидий20. В
странах, где интенсивность перевозок низкая, доля пассажирских
перевозок высокая, как в Турции, Хорватии и Румынии,
железные дороги столкнулись с финансовыми трудностями. В
Албании снижение общего числа транспортных перевозок и
необычно высокая и растущая доля пассажирских перевозок в
структуре транспортных перевозок (85 процентов в 2003 году)
привели к чрезвычайно низкой доходности на единицу
транспортной перевозки, создав опасное финансовое положение в
железнодорожной отрасли21. В Украине большая часть
транзитных перевозок осуществляется из Российской Федерации
к портам Черного моря и включает тяжелые товары (нефть и
железную руду).
Реформа железнодорожной отрасли влечет за собой
адаптацию физической инфраструктуры к ожидаемому спросу
посредством
продажи
устаревших
активов,
закрытия
железнодорожных единиц, передачи части деятельности на
внешний подряд и приватизации неосновных видов
деятельности, а также сокращение оставшихся операционных
затрат, особенно затрат на рабочую силу. Членство в ЕС требует
дальнейшей гармонизации с директивами acquis communautairе,
что подразумевает отделение железнодорожной инфраструктуры
от эксплуатации, введение платы за доступ к путям и внедрение
коммерчески выгодной деятельности с определенными
Инфраструктура
обязательствами
государства
в
отношении
социально
необходимых, но нерентабельных услуг. В качестве дальнейшего
направления реформы продвигаются межстрановые инициативы
по решению проблемы снижающейся интенсивности перевозок и
продолжающегося
ухудшения
состояния
национальных
железных дорог, а также сосредоточению ресурсов в тех
сегментах рынка, где у железных дорог имеется жизнеспособное
будущее. Были проведены исследования с целью установления
региональных «основных» сетей и приоритетов для инвестиций в
эти сети. Эти исследования, включающие Региональное
исследование транспортной инфраструктуры (Бергер (Berger),
2002) и Региональное исследование балканской инфраструктуры
(REBIS), были завершены в 2003 году (COWI, 2003).
В недавнем докладе страны региона классифицированы на
страны с высоким, средним и низким уровнем реформ по
состоянию на конец 2004 года (Амос (Amos), 2005). Среди
исследуемых стран Польша, Румыния и Словацкая Республика
были определены как страны с высоким уровнем реформ,
несмотря на то, что они не завершили все реформы в отрасли. В
список стран со средним уровнем реформ вошли такие страны,
как Армения, Хорватия и Грузия, которые достигли некоторой
коммерческой ориентации и провели определенные сокращения
рабочей силы. Албания, Кыргызская Республика и Украина были
классифицированы как страны с низким уровнем реформ.
В Таблице 4.6 представлены показатели результатов
финансовой деятельности и налогово-бюджетной политики в
некоторых странах за последние годы, по которым имеются
данные. Как уже отмечалось, растущая доля железнодорожных
грузовых перевозок в связи с оживленной торговлей товарами,
способствовала достижению хорошей финансовой ситуации в
железнодорожной отрасли Грузии и Армении и в некоторой
степени в Кыргызской Республике и Украине. В Грузии и
Армении
отмечалась
краткосрочная
финансовая
жизнеспособность, что отражено рабочим коэффициентом
меньше единицы22. Рабочий коэффициент в Албании, Хорватии и
Турции выше 2,0, что указывает на чрезвычайные финансовые
трудности. В Румынии рабочий коэффициент также больше
единицы.
Однако даже низкий показатель данного коэффициента не
означает, что эти системы работают эффективно и не требуют
существенных реформ23 или что они могут оплатить
необходимые
инвестиции.
Программы
технического
обслуживания могут задерживаться, что способствует потере
153
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
154
Таблица 4.6
Железнодорожный сектор: финансовые показатели и правительственные субсидии
в некоторых странах
Страна
Албания
Армения
Хорватитя
Грузия
Кургызская Р.
Польша
Румыния
Словацкая Р.
Турция
Субсидии
(% ВВП )
2002
0,10
нет
1,0
нет
0,1
0,6
0,68
0,2
2004
0,10
Нет
2,2a
Нет
нет
0,13
0,5a
0,4a
Субсидии
Долл. США (млн.)
2004
8
Нет
544
Нет
нет
304
501a
166b
1410a
Рабочий коэффициент, исключая субсидии
2000/’01/’02
1,35
1,87
0,62
0,99
1,16
0,92
3,85
2004/05
2,52
0,79
2,22
0,69
0,93
1,12a
3,20a
Источник: Данные, собранные из различных докладов Всемирного банка.
Примечание: - = Данные отсутствуют.
a. Данные за 2005 год.
b. Данные за 2011 год.
стоимости активов железнодорожных компаний в результате
устаревания и износа. Хотя усилия Армении и Грузии в области
реформ были достаточно скромны, в этих странах по-прежнему
(в 2007 году) нет необходимости в бюджетной поддержке со
стороны правительства. Информация о субсидиях является
неполной в Кыргызской Республике и Украине, которые
проводят реформы еще медленнее24.
Когда темпы реформ, направленных на рационализацию
размера, инфраструктуры и трудовых ресурсов, отстают от
темпов сокращения интенсивности перевозок, то возрастают
операционные затраты, а финансовая устойчивость железных
дорог ухудшается. Турция и Хорватия начали реструктуризацию
и модернизацию своих железных дорог. В Хорватии
интенсивность перевозок увеличилась при скромном росте
объемов грузовых перевозок. С резким скачком тарифов доля
доходов выросла с 0,7 процента ВВП в 2002 году до 1,1 процента
в 2005 году, хотя доля субсидий выросла более чем в два раза за
этот период, составив 2,2 процента ВВП — самый высокий
показатель среди исследуемых стран, по которым имеются
данные. В абсолютном выражении самые высокие субсидии в
Турции, но они составляют всего лишь около 0,4 процента ВВП.
Польша смогла сохранить долю субсидий в ВВП неизменной, а
рабочий коэффициент достаточно низким благодаря улучшениям
в результатах деятельности отрасли. Однако основные
сложности, стоящие перед железными дорогами Польши,
вследствие сокращающейся пропускной способности железной
дороги наряду с недостаточной компенсацией за предоставление
Инфраструктура
социально необходимых, но нерентабельных пассажирских услуг
и высокой платой за доступ включают кризис ликвидности и
необходимость финансировать инвестиции в железнодорожную
инфраструктуру, объекты и оборудование.
Когда субсидии сопоставляются с протяженностью сетей, то
самые высокие ассигнования оказываются в Хорватии - 200 000
долларов США на километр пути, далее следуют Турция с
показателем в 172 000 долларов США и Румыния с показателем в
46 000 долларов США. Уровень субсидий в этих странах также
отражает высокие потребности в заемных средствах и
соответственно значительные объемы для обслуживания долга в
целях реализации продолжающихся реформ.
Автомобильные дороги. Это исследование рассматривало
национальные или внутренние дороги (включая скоростные
автомагистрали и магистральные дороги), которые по
определению являются протяженными, по ним проходит
относительно высокий объем транспортных перевозок, и они
конкурируют
в
получении
государственных
ресурсов
центрального правительства25. В Таблице 4.7 представлена
плотность сетей (общая протяженность дорожных сетей на
территории в тысячу квадратных километров) в некоторых
странах по сравнению со средними значениями по региону.
Показатели охвата значительно различаются, что связано с
историческими и политическими причинами, а также с
месторасположением. В Польше, Словацкой Республике и
Румынии плотность выше, чем в других странах выборки,
лидирующее положение занимает Польша, где плотность
составляет 1,4 км на тысячу квадратных километров. Плотность
дорожных сетей в Румынии и Словацкой Республике (около 0,9)
выше, чем средний показатель по региону ЕЦА, хотя и не
достигает среднего значения для стран-компараторов с уровнем
доходов выше среднего. Плотность дорожных сетей в Турции
ниже среднего показателя по региону и других странкомпараторов с уровнем доходов выше среднего, в то время как в
Албании относительно высокая плотность (хотя качество дорог в
целом не обязательно лучше) по сравнению с соседней
Хорватией. Показатель в странах СНГ также ниже среднего
показателя по региону ЕЦА, но плотность дорог в этих странах
аналогична показателю в странах с уровнем доходов ниже
среднего в других регионах мира, а доступ к основным
городским центрам считается удовлетворительным. Самая низкая
плотность дорог среди исследуемых стран в Кыргызской
Республике.
155
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
156
Таблица 4.7
Плотность автодорожных сетей
Страна
Албания
Армения
Хорватитя
Грузия
Кургызская Р.
Плотность автодорожных сетей
(км/1000 кв. км)
0,66
0,27
0,51
0,29
0,10
Польша
1,38
Румыния
0,86
Словацкая Республика
0,89
Страна
Турция
Украина
Франция
Германия
Европа и Центральная Азия
Страны с уровнем доходов
выше среднего
Страны с уровнем доходов
ниже среднего
Страны ОЭСР с высоким
уровнем доходов
Плотность автодорожных сетей
(км/1000 кв. км)
0,46
0,29
1,50
2,00
0,60
1,10
0,30
1,30
Источник: Данные собраны из различных докладов Всемирного банка и Международной дорожной федерации (МДФ).
Доля асфальтированных дорог указывает на степень доступа
и мобильность, а также на общую эффективность дорожных
сетей. Польша и Словацкая Республика лидируют в исследуемой
выборке по показателю протяженности асфальтированных дорог
на 1000 человек, который составляет восемь и семь км/1000
жителей соответственно, в то время как Грузия и Турция
находятся в нижней части выборки (в каждой около 2 км/1000
человек). При соизмерении протяженности асфальтированных
дорог с объемами производства получается другая картина
соразмерности. Если мы используем этот критерий, то в странах
СНГ Армении, Грузии и Украине, где около 2 – 3 км приходится
на миллион долларов США ВВП, он превышает показатели стран
выборки, являющихся членами и кандидатами в члены ЕС, в то
время как в Кыргызской Республике этот показатель намного
опережает все страны – 8 км на миллион долларов США ВВП.
Эти более высокие показатели указывают на большее бремя
технического обслуживания относительно размера экономики.
Практически во всех странах ЕЦА отмечался рост общих
автодорожных перевозок (например, 10 процентов в год в
Албании). В Украине относительно низкое использование дорог,
и отмечался резкий спад грузовых автоперевозок в 1990-е годы.
Эта тенденция, отражающая медленный и сравнительно
затянувшийся переходный период, недавно изменилась. Однако
жестокая конкуренция с железнодорожной отраслью, которая попрежнему преобладает в Украине, а также в Грузии, скорее всего
сохранится.
Несмотря на увеличение объемов транспортных перевозок,
плотность автодорожных сетей в странах ЕЦА считается
удовлетворительной для обозримого будущего. В целом плохое
Инфраструктура
качество сетей, нежели их протяженность, является препятствием
для региона, так как плохое качество оказывает отрицательное
воздействие на конкурентоспособность и экономический рост.
Экономике необходимы единые увязанные автодорожные сети,
обслуживаемые должным образом, которые предоставляют
возможность прохождения транспорта как пассажирского, так и
грузового за более короткое время, с меньшими заторами и
большей безопасностью. Значительные объемы пассажирских
автомобилей и тяжелых грузовиков все больше увеличивают
нагрузку на действующие сетевые структуры, потребности
которых в техническом обслуживании и ремонте долгое время
игнорировались. Надлежащее техническое обслуживание и
ремонт дорог способствуют надежной транспортировке при
сниженных затратах, так как существует прямая связь между
состоянием дорог и операционными затратами транспортных
средств, которые ложатся на плечи пользователей. Согласно
исследованиям, проведенным в регионе, плохое или
ограниченное качество дорог может повысить транспортные
затраты на 28–56 процентов (Всемирный Банк, 2003c).
Согласованное и достаточное финансировние для ежегодного
и периодического ремонта и технического обслуживания будет
также
способствовать
эффективности
государственных
инвестиций благодаря защите государственных активов и
сокращению потребности в капитальном ремонте. Хегги и
Викерс (Heggie and Vickers) (1998) сообщают, что восстановление
асфальтированной дороги в три раза дороже, чем ее техническое
обслуживание, если оценивать в действующих условиях, и
примерно на 35 процентов дороже, если оценивать с точки зрения
чистой приведенной стоимости. Важность своевременности
технического обслуживания дорог была проиллюстрирована в
исследовании, проведенном в Турции на основании исторических
данных за 20 лет (на которое была сделана ссылка в публикации
Всемирного Банка [2003c]). Было выяснено, что если техническое
обслуживание и ремонт дорог не осуществлены к концу
двенадцатого года, то дорога начинает ухудшаться в восемь раз
быстрее, чем в первые несколько лет своего существования.
Многие страны начали рационализацию своих национальных
автодорожных сетей посредством изменения классификации и
передачи ответственности за техническое обслуживание
определенных отрезков дорог местным органам власти. Передача
ответственности за дороги местного значения местным органам
власти может способствовать уменьшению требований к
обслуживанию и повысить эффективность расходов на
обслуживание магистральных дорог26. Польша сократила свою
157
158
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
национальную дорожную сеть на 61 процент, сохранив для
технического обслуживания высокого уровня отрезки дорог с
наибольшим объемом движения, по которым осуществляются
международные транзитные перевозки и которые оказывают
самое
непосредственное
влияние
на
экономическую
деятельность. В Албании, Грузии и Кыргызской Республике
дорожные сети также перераспределяются между различными
уровнями правительства, хотя и неясно, насколько хорошо
муниципалитеты смогут покрыть необходимые затраты.
Определение приоритетных расходов остается серьезным
вопросом во многих странах, который имеет последствия для
качества дорог и финансирования государственного сектора. В
начале 1990-х годов большая часть инвестиций в дороги,
финансируемых внешними донорами, осуществлялась в форме
поддержки разрозненных проектов в качестве чрезвычайных мер
для восстановления наиболее поврежденной инфраструктуры.
Все в большей мере признается тот факт, что институциональные
реформы для хорошего управления дорожной инфраструктурой
являются ключевой задачей для государственного сектора.
Например, в соответствии с процессом стабилизации и
присоединения к ЕС вводится требование об укреплении
потенциала государственного сектора в области планирования и
определения бюджетных расходов на техническое обслуживание
и ремонт наряду с повышением безопасности дорог,
стимулированием участия частного сектора и использованием
современных технологий строительства и ремонта дорог.
Однако многие страны продолжают отдавать предпочтение
не техническому обслуживанию и ремонту, а новым
инвестициям. В Албании расширение соединения дорог Дуррес –
Кукес – Морин отвлекло средства от расходов на обслуживание,
в то время как доля дорог, классифицированных как дороги в
плохом состоянии, продолжает оставаться на уровне 67
процентов, а доля дорог в хорошем состоянии составляет только
16 процентов (Всемирный банк, 2006a). В Хорватии показатель
доли ВВП, расходуемой на дороги, один из самых высоких среди
исследуемых стран ЕЦА (3,4 процента в 2001–2004 годах), но 75
процентов
этой
суммы
выделяется
на
скоростные
автомагистрали, такие как автострада Загреб – Карловач – Риека,
которая является частью Трансевропейской сети автомобильных
дорог. Эта грандиозная программа была начата, несмотря на
результаты исследования 1999 года, показавшие, что
интенсивность перевозок на автомагистралях Хорватии
составляет всего лишь около одной трети среднего значения
этого показателя в Западной Европе, и что этого недостаточно
Инфраструктура
для
экономического
обоснования
строительства
четырехполосной автомагистрали. Несмотря на то, что
интенсивность транспортных перевозок возросла в последние
годы и превысила прогнозируемые значения, нынешнее
сосредоточение внимания на скоростных автомагистралях
привело к значительным объемам невыполненных работ по
техническому обслуживанию, к ухудшающемуся состоянию
дорог и к растущему бремени суверенного и субсуверенного
долга, гарантированного правительством.
К лучшему управлению государственными инвестициями
в инфраструктуру
Структура и управление программами государственных
инвестиций в инфраструктуру могут быть основным фактором,
определяющим воздействие государственных инвестиций на
результаты деятельности отрасли. Ключевые вопросы включают
следующее:
•
•
•
•
необходимость
реалистичного
плана
инвестиционной
программы в контексте среднесрочного планирования для
того, чтобы отделить инфраструктуру от сокращений
расходов,
вызванных
необходимостью
проведения
фискальной стабилизации;
достаточное
выделение
средств
в
бюджете
для
финансирования расходов на техническое обслуживание и
ремонт с течением времени;
выбор
проектов,
исходя
из
устойчивого
анализа
эффективности затрат и
обеспечение
соотношения
цены
и
качества
при
осуществлении государственных закупок.
Такие меры зависят не только от хорошего технического и
стратегического анализа, но и от хорошего управления, включая
прозрачность принятия решений о приоритетных задачах и
надзор за государственными инвестициями.
Из-за
необходимости
восстановления
бюджетной
устойчивости многие страны ЕЦА (особенно в СНГ) испытали
резкий спад в общем уровне государственных инвестиций, а
также столкнулись с остаточным подходом при выделении
средств на инвестиции в бюджете. Турция является примером
того, как государственные инвестиции являются явно
проциклическими вследствие слабого управления портфелем,
составления чрезмерно больших программ и отсутствия
реалистичной среднесрочной перспективы. Основной удар
159
160
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
ужесточения налогово-бюджетной политики в период с 2000 по
2004 год пал на инвестиции в инфраструктуру. Общий объем
государственных инвестиций (включая инвестиции местных
органов власти и государственных предприятий) был урезан до
4,2 процента ВНП в 2004 году по сравнению с 6,8 процента в
2000 году (Всемирный Банк, 2006i). За исключением местных
администраций, ежегодные ассигнования на инфраструктурные
инвестиции сократились с более чем 3 процентов ВНП в 2000
году до менее 2 процентов в 2004 году27. Общие расходы на
техническое обслуживание и ремонт также подверглись
серьезному удару и были сокращены с 0,5 процента ВНП в 2000
году до 0,3 процента в 2004 году. В результате успешной
фискальной
стабилизации
государственные
инвестиции
вернулись в 2005 году почти к 1 проценту ВНП. В Турции и
других странах ЕЦА резкие колебания объема ежегодных
ассигнований
на
инвестиции
затрудняют
реализацию
инвестиционных проектов и увеличивают общие затраты и
среднее время завершения проектов.
Обеспечение
устойчивости
среднесрочных
инфраструктурных инвестиций требует укрепления процесса
бюджетного и инвестиционного планирования. Предпосылкой
для достижения стабильных и предсказуемых ежегодных
инвестиционных ассигнований является макроэкономическая
стабильность и устойчивая налогово-бюджетная дисциплина.
Среднесрочные программы расходов могут помочь оградить
инфраструктурные инвестиции от процикличных колебаний.
Заменяя ежегодный процесс бюджетных ассигнований на
обновляемый среднесрочный (обычно трехлетний) процесс,
можно выровнять потоки денежных средств, выделяемых для
многолетних проектов. Тщательный анализ эффективности
затрат и составление реалистичных программ важны для
обеспечения выбора действительно экономически обоснованных
проектов, а также для того, чтобы после их включения в
программу государственных инвестиций они завершались
вовремя. Для новых стран-членов ЕС доступность большого
количества структурных фондов и фондов «выравнивания»
предоставляет
уникальную
возможность
улучшить
инфраструктуру, если страны действительно используют
надлежащую практику при выборе проектов и выделении в
бюджетах расходов для последующей работы и техническому
обслуживанию.
Наряду с общими улучшениями в инвестиционном
планировании и составлении бюджетов не меньшее значение
имеют надлежащая практика, используемая в отраслях при
Инфраструктура
определении приоритетности инвестиций, и обеспечение
достаточного финансирования эксплуатации и технического
обслуживания. В электроэнергетическом секторе, например,
инвестиционное планирование должно начинаться с выявления
наименее дорогостоящей программы расширения. В секторе
водоснабжения экологические вопросы начинают способствовать
выделению инвестиций и расходов на ремонт в результате
растущей обеспокоенности по поводу качества воды, особенно в
странах, вступающих или надеющихся вступить в ЕС. В
автодорожном секторе инвестиционная стратегия иногда
начинается с рационализации дорожных сетей, как в Польше.
Грузия разработала многолетнюю основу финансирования для
обслуживания местных дорог. В некоторых случаях
используются инструменты планирования для прогнозирования
объемов транспортных перевозок и оценки потребностей в
техническом обслуживании. В Боснии и Герцеговине, например,
имеется функционирующая и устоявшаяся система управления
активами в автодорожном секторе, которая определяет
приоритетность потребностей в расходах, используя при
принятии решений модель в области технического обслуживания
автомагистралей
«Проектирование
и
обслуживание
автомагистралей–4». Польша в последние несколько лет
постоянно увеличивает расходы бюджета на обслуживание дорог,
что приводит к соответствующим улучшениям автодорожных
сетей. Были также внедрены институциональные новшества с
целью повышения прозрачности за счет ежегодного
информирования общественности о расходах на техническое
обслуживание и о техническом качестве дорог.
Ориентация на acquis ЕС является направляющим и
мотивирующим фактором усилий стран-кандидатов в ЕС по
улучшению разработки инвестиционных программ и проведения
закупок. В рамках переговоров, предшествующих вступлению в
ЕС, для возможности использования структурных фондов эти
страны должны подготовить планы работы секторов (ПРС),
предусматривающие многолетние параметры финансирования
инвестиций. Эти усилия все еще продолжаются — в Румынии,
например, возможности составлять программы, определять
приоритеты и осуществлять инвестиции все еще находятся на
более низком уровне, чем контрольные показатели ЕС. Планы
расходов как для железнодорожного, так и для автодорожного
сектора должны быть рационализированы, в частности таким
образом, чтобы они отражали ограничения возможностей
реализации. Для сектора водоснабжения фонды ЕС требуют
совместного финансирования из национальных источников, в
161
162
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
настоящее время эти суммы не просматриваются в
среднесрочных планах расходов Румынии. По мере накопления
опыта подход с использованием планов работы секторов может
быть полезен для других стран ЕЦА, особенно тех, что
соседствуют с ЕС, и у которых также имеется определенный
доступ к связанному с этим финансированию.
В идеале затраты на обслуживание и восстановление дорог
должны покрываться за счет сочетания бюджетных ассигнований
и мер по возмещению затрат, позволяющих получать ресурсы от
пользователей сетей. Плата за пользование дорогами должна
быть привязана к затратам на обслуживание дорог и к
социальным затратам использования дорог. Другими словами,
принцип «пользователь платит» должен формировать основу
сборов, взимаемых с пользователей дорог, для покрытия затрат
по износу инфраструктуры и содействия конкуренции между
различными видами внутренних перевозок. Трудности часто
были связаны не столько с платой, взимаемой с пользователей,
сколько с управлением собранными доходами. Финансирование
за счет сборов, собранных с пользователей дорог, обычно
покрывает от 30 до 40 процентов расходов на обслуживание.
Албания и Хорватия, например, собрали значительные доходы за
счет платы пользователей, включая топливный сбор, но эти
средства не обеспечили достаточный поток расходов на
обслуживание. Несколько стран проводили эксперименты с
созданием дорожных фондов, но эти эксперименты часто не
решали основных проблем управления (Вставка 4.5).
Установление партнерства с частным сектором
В начале и середине 1990-х годов многие правительства в
регионе думали, что частный сектор захочет финансировать и
эксплуатировать
основные
компоненты
отраслей
инфраструктуры, и эти надежды мотивировали большую часть
изначальных усилий в области реформ. Участие частного сектора
может быть ценным не только как источник денежных средств,
технологий и опыта руководства, но и как способ трансформации
парадигмы предоставления услуг из социального права в
экономический товар. Однако сначала правительствам
необходимо определить меры политики для обеспечения
минимальной финансовой жизнеспособности и установления
доверия как со стороны инвесторов, так и потребителей.
Инфраструктура
163
Вставка 4.5
Опыт стран ЕЦА в области дорожных фондов
Начиная с 1990-х годов, в ряде стран ЕЦА, следуя опыту других регионов, были созданы дорожные
фонды в попытке отделения дорожных сборов и обеспечения их направления на необходимые
расходы по содержанию дорог без конкуренции с другими отраслями. Сторонники создания
дорожных фондов обычно высказывались в поддержку создания сильного механизма управления в
виде совета, состоящего из представителей пользователей дорог и других заинтересованных
кругов, хотя на практике данный механизм не был последовательно реализован. Критики дорожных
фондов, напротив, считали, что дополнительное целевое выделение средств для дорожных
фондов сократит возможность более гибкого принятия решений по бюджетным вопросам и
определению приоритетности расходов в соответствии с потребностями отраслей (Гвиллиам и
Шализи (Gwilliam and Shalizi, 1999).
Некоторые страны ЕЦА обнаружили, что дорожные фонды не позволили обойти трудные вопросы
ассигнования ресурсов и пали жертвой лежащих в их основе проблем управления. Начиная с 1999
года, поступления в Дорожный фонд Грузии постоянно сокращались после того, как стали
проявляться проблемы в области управления. Правительство предприняло попытку
переориентировать управление фондом на коммерческую основу, а также улучшить структуру
управления,
но
результат
был
неудовлетворительным
вследствие
недостаточной
целеустремленности в решении этой проблемы. В 2003 году новое правительство упразднило
Дорожный фонд и приняло решение о повышении финансирования на содержание дорог за счет
прямых трансфертов из бюджета. Взятое обязательство по реализации многолетней программы и
направлению прямых трансфертов из бюджета помогло повысить объемы доходов в три раза и
явилось в Грузии устойчивой альтернативой Дорожному фонду (Всемирный банк, 2004b).
Хорватия, Грузия и Румыния также больше не зависят от дорожных фондов как от инструмента
привлечения ресурсов для покрытия ежегодных расходов по техническому обслуживанию дорог.
Румыния упразднила Дорожный фонд и использует краткосрочные коммерческие займы для
технического обслуживания дорог и осуществления новых инвестиций. Повышение зависимости от
коммерческих займов и сокращение бюджетных ассигнований предполагает повышение уровня
обязательств по обслуживанию долга, и стало очевидно, что по-прежнему существует
необходимость выявления механизма повышения доходов от сборов с пользователей. Чтобы
повысить прозрачность финансового контроля в Главной дирекции дорог (ГДД), Албания
рассмотрела возможность создания своего рода коммерческого дорожного фонда для
обслуживания, который будет управляться независимым советом, в который войдут
государственные и частные заинтересованные лицаa.
Польша, приняв интересное решение, отличающееся от опыта региона последних лет, создала
новый Дорожный фонд, названный Национальным дорожным фондом (KFD), в январе 2004 году.
Задачей этого фонда является повышение прозрачности выделения ресурсов на обновление и
модернизацию дорожных сетей. Фонд подлежит ежегодной аудиторской проверке и как ожидается,
должен генерировать 250 млн. евро (330 миллионов долларов США) в год за счет специальной
топливной надбавки. Сбор доходов фонда доверен таможенному департаменту, а
администрирование и управление средствами грантов ЕС Центральному банку Польши на
условиях, определенных Министерством финансов. Доходы Фонда используются в качестве
обеспечения для облигаций с плавающей ставкой и привлечения займов из международных
финансовых институтов. Другие расходы, которые можно осуществить из средств этого фонда,
включают займы концессионерам, скрытую плату и затраты по администрированию дорожного
фонда. В будущем фонд также может финансировать мероприятия по обеспечению дорожной
безопасности. Каждый год Орган по управлению автомобильными дорогами готовит утвержденный
список финансируемых проектов и осуществляет выплаты напрямую подрядчикам и
концессионерам. Уделяя пристальное внимание управлению и прозрачности, Дорожный фонд
Польши имеет больше шансов на успех, чем фонды соседних стран.
Источник: Авторы, из различных источников.
a. Обзор государственных расходов и государственной институциональной системы Албании предостерегал против создания дорожного
фонда (Всемирный банк, 2006a).
164
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
С 1990 по 2004 год частное финансирование направлялось в
основном в телекоммуникации, энергетика привлекала около
одной четверти инвестиций, а транспорт и водоснабжение вместе
получали менее 10 процентов общего притока инвестиций в
регион. Большинство сделок носило форму разукрупнения, а на
втором месте были проекты «с нуля» (такие как «строительство –
владение – эксплуатация»). Концессии, аренды и контракты на
управление были более редкими (6 процентов от общего числа).
Половина частных инвестиций в инфраструктуру была
осуществлена в странах ЦВЕ.
Производство и распределение электроэнергии привлекли
большой объем частного капитала. Среди исследуемых стран
Армения, Польша и Грузия приватизировали значительные доли
своих генерирующих активов. Только Словацкая Республика
приватизировала
всю
свою
систему
распределения
электроэнергии, а Польша, Румыния и Украина приватизировали
часть
своих
распределительных
сетей.
В
Албании
государственное коммунальное предприятие работает по
контракту на управление, эта схема не предусматривает
привлечения частного венчурного капитала. Контракты на
управление также используются в Грузии как для распределения,
так и для передачи.
В целом участие частного сектора в электроэнергетике дало
положительные результаты, так как частные операторы смогли
улучшить ситуацию со сборами платежей и повысили
надежность снабжения. Разногласия, связанные с тарифами,
причиняли больше беспокойства в СНГ, а в двух случаях привели
к изъятию инвестиций. Решение регулирующего органа Грузии в
2002 году поднять тарифы в соответствии с контрактным
соглашением между частной распределительной компанией и
правительством было отменено конституционным судом,
который издал приказ о возврате тарифов на первоначальный
уровень. Это создало конфликтную ситуацию между компанией и
правительством и привело в результате (наряду с системными
проблемами неплатежей) к уходу частного инвестора.
Опыт участия частного капитала в электроэнергетике
позволяет извлечь несколько полезных уроков. Страны узнали,
что их упор на поиск стратегических (в основном западных)
инвесторов не обеспечит значительных изменений в работе при
отсутствии заслуживающих доверие реформ основных условий,
обеспечивающих финансовую устойчивость. Стало ясно, что
создание платежной дисциплины, приближение тарифов к
уровням покрытия затрат, по крайней мере в среднесрочной
перспективе, и введение заслуживающих доверие схем
Инфраструктура
регулирования являются предпосылками успеха и о них следует
позаботиться до разукрупнения, как в случае Армении (Вставка
4.3). Установление надлежащих условий для конкуренции также
имеет большое значение. Часто требуется разделение видов
деятельности, и вертикально интегрированные монополии
должны быть разделены до продажи. Конкуренция и
прозрачность в присуждении контрактов, таких как аренда и
концессия, важны для успеха, а также и для общественного
восприятия. Также необходима осторожность для смягчения
риска непредвиденных обязательств, проистекающих из плохого
структурирования концессий для частных операторов. В Турции
правительство предоставило гарантии частным операторам в
области производства электроэнергии, что впоследствии привело
к юридическим спорам, арбитражам и дополнительным
обязательствам для бюджета.
Сектор водоснабжения и канализации получил только 3
процента всех частных инвестиций в регионе. Среди
исследуемых стран системы водоснабжения, находящиеся в
частной
собственности
и
эксплуатируемые
частными
компаниями, имеются в настоящее время в некоторых городах в
Польше, Словацкой Республике и Румынии, хотя и они далеко не
так обширны, как подобные системы в Чешской Республике.
Концессия водоснабжения создается в одном городе в Албании.
Контракты на управление являются более распространенной
формой участия частного сектора и встречаются в Албании,
Армении, Турции и Украине. При контракте на управление
частный оператор получает плату, стимулирующую достижение
надлежащей эффективности, но он не финансирует инвестиции.
Опыт Армении (Ереван) был настолько удачен, что
правительство решило сделать последующее соглашение
арендой, подразумевая более широкую ответственность частного
партнера. Концессия предусматривает гораздо больший срок (по
крайней мере, 15 лет) и согласование объемов финансирования
подрядчиком инвестиций. Преимуществ может быть намного
больше, но увеличиваются и риски, если правительство (как
регулирующий орган) не выполняет обязательства, связанные с
утверждением тарифов или с обещанными инвестициями.
Результаты двух значительных концессий систем водоснабжения
и канализации – одной в Чешской Республике и другой в Софии,
(Болгария) – были весьма положительны. Однако участие
частного сектора в водоснабжении не очень широко
распространено в странах ЕЦА, отчасти из-за глобального
сокращения расходов со стороны основных инвесторов в
водоснабжение. Кредитоспособные муниципальные органы
165
166
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
власти начинают искать возможности для заимствования средств
непосредственно на внутренних или международных рынках
капиталов для своих необходимых инвестиций в водоснабжение
и канализацию, при условии, что основные показатели
деятельности коммунального сектора удовлетворительны.
На транспортный сектор пришлось только около 4 процентов
инвестиций, профинансированных частным сектором в регионе с
1990 года. Среди исследуемых стран крупнейшими объектами
инвестиций были платные дороги в Хорватии, Венгрии и
Польше. В Венгрии концессии платных дорог оказались
чрезмерно оптимистичными при прогнозировании рыночного
спроса и были пересмотрены, чтобы защитить операторов
платных дорог от риска, связанного с объемами грузоперевозок,
путем перенесения этого риска на государство. Это является
предупредительным сигналом для программы скоростных
автомагистралей Хорватии, о которой говорилось ранее, 60
процентов которой финансируется из средств суверенного и
субсуверенного гарантированного долга. Этот опыт участия
частного сектора в основных дорожных программах
подчеркивает чрезвычайную важность реалистичных прогнозов
спроса и механизмов разделения рисков между государственным
и частным секторами в целях обеспечения устойчивости
ожидаемых выгод для страны, не возлагая при этом излишнего
бремени на правительство. В дорожной отрасли участие частного
сектора более широкое, хотя и менее заметное. На основе
конкурсов частные компании получают контракты на
периодическое техническое обслуживание и ремонт. Переход от
зависимости от правительственных организаций по техническому
обслуживанию к заключению внешних подрядов с частным
сектором повысил эффективность, хотя, возможно, и в меньшей
степени, чем это можно было бы достичь, если бы правовые
основы и контракты были более прозрачными (Уиллоуби
(Willoughby) 2006).
Для большей части региона задачей для железных дорог
является коммерциализация в качестве основной предпосылки
более активного участия частного сектора. Польша и Словацкая
Республика разделили виды деятельности в железнодорожном
секторе, а Румыния преобразовала три основных вида
деятельности в юридически независимые компании (для
рельсовой инфраструктуры, грузовых и пассажирских перевозок)
и исследует возможность приватизации компании грузовых
перевозок. В ответ на влияние ЕС эти три страны также открыли
доступ к путям сторонним железнодорожным операторам с
целью введения конкуренции. В Грузии отмечается некоторая
Инфраструктура
частная конкуренция в отрасли железнодорожного снабжения
(Амос (Amos), 2005), а в Армении правительство недавно решило
найти частного концессионера для своих железных дорог.
Выводы
Надлежащая
инфраструктура
чрезвычайно
важна
для
экономического роста. Этот обзор состояния и прогресса реформ
в четырех инфраструктурных отраслях в странах ЕЦА позволяет
сделать некоторые выводы, имеющие последствия для политики
в области государственных финансов. Во-первых, страны
переходного
периода
в
ЕЦА
унаследовали
больше
инфраструктурных запасов, чем это типично для стран с
аналогичным уровнем доходов на душу населения. Таким
образом, они не испытывали давления необходимости
осуществления инвестиций в расширение и не страдали от
полного ограничения снабжения в 1990-х годах. Однако этот
запас — который в одних странах был намного больше, чем в
других — в большинстве экономик уже отсутствует. Страны, где
экономический рост восстановился и его темпы особенно высоки,
уже начинают вырастать из своей базы основных фондов,
особенно в электроэнергетике, в то время как менее динамично
развивающиеся страны сталкиваются с необходимостью
значительных расходов на замену и восстановление в результате
многих лет недостаточного обслуживания и влияния плохого
технического
проектирования
(что
способствовало
возникновению системных потерь). Качество и надежность
инфраструктуры вызывают постоянную обеспокоенность в
странах ЕЦА, а игнорирование воздействия на окружающую
среду в прошлом также создало задолженности по инвестициям в
таких областях, как, к примеру, очистка сточных вод.
Во-вторых, большинство стран ЕЦА приняло политику
реформ,
направленную
на
повышение
операционной
эффективности, финансовой устойчивости и коммерческой
ориентации. В выборке учет и результаты в общем лучше в
странах ЦВЕ, чем в ЮВЕ или странах СНГ с низким уровнем
доходов (за исключением Армении, которая на сегодняшний день
использовала некоторые особенно хорошие практики). Это
позволяет сделать вывод, что общие условия лучшего управления
и перспектив для вступления в ЕС также помогают в ускорении
реформ. Основное финансирование инвестиций, которое
становится доступным для потенциальных стран-членов ЕС,
может значительно улучшить их инфраструктуру, при условии,
что получатели используют опыт целесообразного выбора
167
168
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
проектов и устойчивого финансирования эксплуатации и
технического обслуживания.
В-третьих, в нескольких странах ЕЦА сохраняются
значительные скрытые издержки или неявные субсидии,
особенно в электроэнергетике и в меньшей степени в
водоснабжении и создают текущие или потенциальные
обязательства для государственного сектора. Решение проблем,
связанных с неучтенными потерями, низким уровнем сбора
платежей, а также тарифов, не покрывающих затраты, должно
стать приоритетны, как для отраслевых, так и для более широких
реформ в области государственных финансов.
В-четвертых, несмотря на то, что тарифы, установленные на
уровнях покрытия затрат, кажутся доступными в странах ЦВЕ28,
полная и быстрая адаптация к полному возмещению затрат может
быть менее доступна во многих странах ЮВЕ и СНГ, в
частности, для группы с самым низким уровнем доходов.
Большинству
стран
потребуются
дальнейшие
усовершенствования в системах социального обеспечения для
улучшения адресности и укрепления административной
эффективности,
чтобы
обеспечить
доступ
бедным
домохозяйствам к базовым инфраструктурным услугам. Такие
меры социального обеспечения, безусловно, имеют бюджетные
последствия, но они могут быть менее обременительными для
общего бюджета и более эффективными для защиты уязвимых
пользователей, чем традиционные тарифные субсидии, которые
сохраняются во многих странах.
В-пятых, правительства должны обеспечивать достаточное
финансирование не только необходимых инвестиций, но и
постоянного технического обслуживания. Несмотря на то, что на
сегодняшний день опыт работы специально выделенных
дорожных фондов был в основном неудачным, необходимы
институциональные механизмы для максимально возможного
продвижения финансирования пользователями и распределения
этого финансирования между техническим обслуживанием и
новыми инвестициями.
В-шестых,
большинство
стран
ЕЦА
передали
ответственность за управление определенными видами
инфраструктуры муниципальным органам власти. Однако неясно,
имеется ли у муниципалитетов потенциал для обеспечения
финансовой и операционной дисциплины, а также для
обеспечения надлежащих уровней бюджетной поддержки.
Стимулы для муниципальных инвестиций, а также возможности
и доверие к муниципальным органам власти становятся все более
важными вопросами в области государственных финансов.
Инфраструктура
И, наконец, имеются возможности для большего участия
частного сектора в инфраструктуре. Это участие расширялось
достаточно медленно в последние годы. Но участие частного
сектора и его успех маловероятны, если основы экономической
политики не будут обеспечивать финансовую жизнеспособность
и не будут содействовать добросовестной конкуренции. Более
того, некоторые сделки и контрактные соглашения, заключенные
к настоящему времени, указывают на необходимость
чрезвычайной бдительности для обеспечения того, чтобы участие
частного сектора способствовало улучшению управления. В
любом случае частный сектор вряд ли обеспечит основной объем
необходимого
финансирования,
и
предоставление
инфраструктурных услуг и далее будет требовать значительной
доли государственного бюджета.
Примечания
Авторы выражают свою признательность за вклад, сделанный Джейн
Эбингер, Мартином Хамфрис, Джонотаном Камквалалой, Генри
Керали, Мартой Лоуренс, Майклом Уебстером (Jane Ebinger, Martin
Humphreys, Jonathan Kamkwalala, Henry Kerali, Martha Lawrence,
Michael Webster) и другими сотрудниками Департамента устойчивого
развития. В данной главе также использованы материалы из двух
предыдущих докладов Департамента (Всемирный банк, 2006d, 2006f).
1. Телекоммуникация, порты и аэропорты, а также сети
газоснабжения являются экономической инфраструктурой, но не
обсуждаются здесь. Деятельность всех этих отраслей основана на
тарифах и может быть полностью переведена на коммерческую
основу или передана в частную собственность, следовательно,
вызывает меньшую обеспокоенность с точки зрения анализа
государственных финансов. В данной главе также кратко
упоминаются канализационные системы, системы центрального
отопления, утилизации твердых отходов и государственные
транспортные системы — виды деятельности, доходы которых
основаны на тарифах, но обычно не покрывают полностью затраты
даже при эффективной эксплуатации и создают внешние
социальные факторы. Многие услуги в области инфраструктуры,
предоставляемые бытовым потребителям (часто именуемые
«коммунальными услугами»), подпадают под юрисдикцию
муниципалитетов, которые несут ответственность за их
финансирование.
2. Платные дороги являются исключением, хотя в большинстве стран
их доля в общей автодорожной сети очень невелика.
3. Серии данных по государственным расходам, собранные для этого
исследования, имеют показатели по «Транспорту» или «Транспорту
и связи», а также «Топливу и энергетике». Кроме того, что эти
169
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
170
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
категории слишком неточные для того, чтобы проводить анализ
отрасли, сравнение между странами во времени, даже как доли
ВВП, вряд ли будет точным по нескольким причинам. Могут
иметься различия от того, включены или нет счета государственных
коммунальных предприятий в бюджет правительства. Если они
включены, то те затраты, которые покрываются пользователями
услуг, не должны считаться государственными расходами. Страны
также различаются по степени приватизации инфраструктуры или
ее децентрализации и передачи местным органам власти, что
затрудняет определение сопоставимых общих показателей расходов
в данных, представленных по государственному сектору. В странах
большинства регионов, включая ЕЦА, предприятия водоснабжения,
местные
автодороги
и
пригородные
пассажирские
железнодорожные перевозки были в основном переданы местным
органам власти. Однако информация о муниципальных бюджетах,
как правило, неполная или не включена в источники данных на
национальном уровне. Можно с уверенностью сказать, что в
течение социалистического периода в странах ЕЦА с переходной
экономикой практически вся инфраструктура была создана
благодаря централизованному государственному финансированию,
при этом покрытию издержек не уделялось значительного
внимания. Сейчас, как отмечено в данном исследовании, во всех
исследуемых странах ситуация меняется, но темпы этих изменений
различныe. Среди стран, не входящих в регион ЕЦА, только во
Вьетнаме и, возможно, Уганде история недавнего прошлого
аналогична.
Албания, Армения, Грузия, Кыргызская Республика, Польша,
Румыния, Словацкая Республика, Турция, Украина и Хорватия.
Кыргызская Республика, Молдова, Таджикистан и Узбекистан.
Албания, Босния и Герцеговина, бывшая югославская Республика
Македония, Сербия и Черногория и Хорватия.
Во всех исследуемых странах ЕЦА недостаточно ресурсов, поэтому
для удовлетворения спроса необходим импорт топлива или
электричества.
Снабжение электроэнергией в Албании показывает влияние
ограничений производства электроэнергии на ГЭС, связанных с
засухой, высокую стоимость импортного топлива и отсутствие
адекватных инвестиций в новые генерирующие мощности, чтобы
идти в ногу с экономическим ростом.
Страны переходного периода Центральной и Восточной Европы,
которые вступили в Европейский Союз на сегодняшний день,
включают Болгарию, Чешскую Республику, Эстонию, Венгрию,
Латвию, Литву, Польшу, Румынию, Словению и Словацкую
Республику.
ЕБРР Доклад о процессе перехода 2001 г., цитируемый Всемирным
банком в 2006d (стр. 36, таблица 43.2). Соотношение потребления в
год кВт-ч электроэнергии на душу населения с ВВП на душу
населения составляет около 0,8 в странах со средними доходами, и
Инфраструктура
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
1,4 в Армении, 1,6 в Грузии, 2,9 в Украине и 4,4 в Кыргызской
Республике.
Средневзвешенный тариф для конечных пользователей – это
фактически взимаемая средняя тарифная ставка, принимающая во
внимание различия в тарифных ставках для бытовых и небытовых
потребителей и соответствующие потребленные объемы.
Турции потребуются значительные инвестиции в энергетический
сектор (по оценкам Министерства энергетики 4 млрд. долларов
США ежегодно) для удовлетворения ее будущих потребностей в
электроэнергии. Стоимость покрывающего затраты тарифа 07,74
долларов США/кВт-ч, оцененная в 2003 году, фактически была
несколько ниже фактического средневзвешенного тарифа для
конечных пользователей в 2003 году.
Албания, Босния и Герцеговина, Хорватия, бывшая югославская
Республика Македония, а также Сербия и Черногория.
Имеющиеся данные, представленные для отдельных коммунальных
предприятий,
часто
представляют
неполное
количество
коммунальных предприятий в стране. Это затрудняет сравнение
данных во времени и по странам, так как выборки могут быть не
согласованы. Представленные иллюстрации основаны на данных,
характерных для коммунальных предприятий в выборке каждой
страны, и эти выборки могут быть нерепрезентативными в плане
условий в национальном секторе водоснабжения.
Цифры по Кыргызской Республике представляют только Бишкек и
Ош и их не следует толковать как отражающие эффективность
сектора в стране в целом. Замеряется только 10 процентов водных
услуг в стране.
Допуская, что экономия, получаемая за счет прерываемого
водоснабжения, равна одной четверти затрат поддержания
снабжения круглые сутки. Экономия отражает сокращение
потребности в краткосрочном обслуживании и потреблении
энергии. Сокращение в длительности водоснабжения не
обязательно означает сокращение потребления.
Для обеспечения стандартов услуг предполагается, что
необходимое обслуживание основывается на стоимости активов на
уровне 4 процентов в год, исходя из срока полезной службы
активов 25 лет. Это также согласуется и со стандартом советского
времени.
Средняя цифра 2006 года для 62 коммунальных предприятий на
основании результатов программы мониторинга и сравнительного
анализа в секторе водоснабжения и канализации в Албании.
Плотность дорожного движения измеряется соотношением всех
единиц дорожного движения (обмерные фрахтовые тонны - км +
пассажиро-км) к общей пропускной способности сетей.
Железные дороги Грузии не получают никаких правительственных
субсидий, несмотря на запрос о том, чтобы правительство
прекратило
перекрестное
субсидирование
пассажирского
обслуживания за счет грузовых перевозок и предоставляло
171
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
172
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
бюджетное субсидирование обязательств по публичным услугам
для обслуживания пассажиров. Грузинская железная дорога
рентабельна, объемы перевозок растут, так как перевозятся
большие объемы нефти и нефтепродуктов из Казахстана и
Туркменистана для дальнейшей отправки в Европу.
Всемирный банк 2006a, глава о Транспорте.
Рабочий коэффициент определяется как операционные расходы (за
исключением износа), разделенные на операционные доходы
(включая другие операционные и неденежные доходы, но исключая
правительственные субсидии и выручку от приватизации). Чем
выше рабочий коэффициент, тем выше степень финансовых
трудностей.
По крайней мере до недавних пор железные дороги Армении были
весьма плохим примером того, как железные дороги
предпринимают меры для уменьшения размеров предприятия и
сокращения затрат. Железная дорога может эксплуатировать резко
сокращенные сети (с 800 км до 350 км), но сохранять при этом
открытые объекты на всей сети, включая персонал для станций, на
которых нет движения. Несмотря на то, что железная дорога
умеренно рентабельная, потоки денежных средств от операционной
деятельности — 200 000–400 000 долларов США в год за последние
годы — смогли профинансировать только 3–6 млн. долларов США
из 400 млн. доллавро США инвестиций, необходимых для замены
или реабилитации серьезно поврежденных активов. Правительство
Армении недавно решило сдать в концессию железную дорогу
частному оператору, который сможет добиться другой
эффективности. Хорошим примером железной дороги в регионе
(хотя не включенной в настоящую выборку), которая успешно
урезала затраты и поставила работу на деловую основу, является
Косово.
Всемирный банк (2004e) указал в отчете, что в этот год
государственные средства на железные дороги не выделялись.
Региональные (провинциальные или вторичные дороги) и дороги
общего пользования часто наделены значительными социальными
функциями, сравнимыми с их экономическими функциями; они в
основном являются дорогами доступа в сельской или городской
местности, их протяженность относительно меньше, чем у крупных
дорог, на них меньшее движение автотранспорта. За
финансирование этих дорог обычно отвечают органы власти
провинции или местные органы власти.
Обслуживание вторичных дорог будет соответствовать более
низким стандартам и, следовательно, будет меньше затрат из-за
более низкой плотности движения.
Некоторые из этих сокращений инвестиций в инфраструктуру,
вероятно, опоздали и прошли в контексте рационализации
портфеля
государственных
инвестиций.
В
прошлом
инвестиционная
программа,
похоже,
была
перегружена
низкоприоритетными проектами. Нечеткие критерии и правила
Инфраструктура
обработки привели к «избыточному программированию»
программы государственных инвестиций. В результате запас
утвержденных, но незаконченных проектов вырос в среднем до
более чем 5000 за последнюю половину 1990-х годов, а среднее
время завершения увеличилось приблизительно до 10 лет. Многие
проекты получили «схематичные» ассигнования, то есть суммы,
даже близко не приближающиеся к тем, которых хватило бы на
реализацию проекта, а выделенные просто для того, чтобы они
остались
в
программе
государственных
инвестиций.
Рационализация инвестиционного портфеля, начатая в 2001 году,
была достаточно результативна, было устранено около 1 000
проектов в программе 2001 года (в основном транспортные,
энергетические и сельскохозяйственные проекты) и было
сокращено количество многолетних проектов. Общее количество
проектов далее уменьшилось с более чем 5000 в 2001 году до 2627 в
2005 году, в то время как средние сроки завершения (исходя из
фактических годовых расходов инвестиций) сократились до 5,5
года в 2006 году.
28. По крайней мере, до принятия во внимание требуемых ЕС
инвестиций в экологические меры (по очистке сточных вод,
например).
173
ГЛАВА 5
5. Образование
Дина Абу-Гаида (Dina Abu-Ghaida)
О
беспечение
населения
возможностью
получать
образование является чрезвычайно важной задачей всех
правительств,
а
также
непременным
условием
экономического роста. На самом деле образование является той
категорией расходов, которая, как подтверждают все
эмпирические исследования, положительно связана с темпами
роста. Однако увеличение расходов само по себе не является
решением — эффективность расходов также важна, как и сумма
расходов. Хотя исследования четко указывают на то, что более
образованное население приводит к быстрому экономическому
росту, более высокий уровень государственных расходов не всегда
связан с достижением лучших результатов в области образования.
Эффективность и результативность расходов на образование
сильно отличаются в различных странах. В некоторых странах
Европы и Центральной Азии (ЕЦА), а также в странах, не
входящих в регион ЕЦА, которые были взяты для сравнения в
этом исследовании, результаты в области образования (будь то
доля учащихся, среднее количество лет обучения в школе или
оценки) лучше, чем можно было ожидать, учитывая уровень
доходов на душу населения в этих странах или размеры
государственных расходов на образование, в то время как в других
странах результаты хуже, чем можно было бы ожидать.
Хотя многие другие факторы, кроме государственных
расходов, влияют на результаты в области образования, четко
выработанные меры политики также оказывают воздействие на
175
176
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
эффективность
государственных
расходов.
Как
будет
обсуждаться более подробно в данной главе, многим странам
ЕЦА приходится решать проблемы избытка учителей и классных
комнат, а также низкой тарифной сетки для учителей, что
приводит к перекосу государственных расходов в сторону
зарплат и отвлечению средств от дополнительных вложений,
например, в книги и учебные пособия, лишая при этом
мотивации учителей. Переход к подушному финансированию
может помочь активизировать консолидацию школ, но он должен
сопровождаться смягчением регламентирования в области
трудоустройства и оплаты труда с целью облегчения
необходимого реструктурирования расходов. Страны ЕЦА также
унаследовали от социализма дорогостоящее профессиональнотехническое среднее образование, в то время как в других
странах с высоким уровнем экономического роста отмечаются
тенденции более тесного интегрирования профессиональнотехнического образования в общеобразовательный поток. Более
того, страны ЕЦА пытаются содействовать повышению
эффективности посредством достижения еще большей
децентрализации, чем деконцентрации социалистической эпохи,
при этом больше полагаясь на предоставление услуг в области
образования
частными
структурами
и
на
частное
финансирование, особенно на уровне высшего образования.
Образование и экономический рост
Существует довольно много исследований взаимосвязи
между образованием и экономическим ростом. На уровне
отдельных лиц при исследовании ценности обучения особое
внимание уделяется экономической отдаче в результате
достижения различных уровней образования, следуя анализу
человеческого капитала Минсера (1970, 1974), в котором
рассматривается, как инвестирование в различные уровни
обучения влияет на личные доходы. За последние 30 лет в мире
были проведены сотни подобных исследований (Ханушек и
Восманн (Hanushek and Wöβmann), 2007), и они показали, что
более высокое образование связано с более высокими личными
доходами, и в разных странах уровень доходности составляет
примерно 10 процентов за дополнительный год образования
(Псакаропулос и Патринос (Psacharopoulos and Patrinos), 2004).
Эти базовые расчеты моделей заработков Минсера обычно
интерпретируются как частные доходы от обучения, при этом в
результате положительных внешних эффектов общественный
доход превышает личный, например, положительное влияние
Образование
образования на сокращение уровня преступности (Локнер и
Моретти (Lochner and Moretti), 2004), улучшение показателей в
области здравоохранения (Кюрри и Моретти (Currie and Moretti),
2003) и активизация участия граждан в жизни общества (Ди
(Dee), 2004).
Переходя
от
микроэкономических
данных,
свидетельствующих о воздействии образования на повышение
производительности, к макроэкономической
перспективе
долгосрочного экономического роста стран, можно отметить, по
крайней мере, три механизма, посредством которых образование
может оказывать воздействие на экономический рост (Ханушек и
Восманн, 2007) (Hanushek and Wöβmann 2007). Во-первых,
образование увеличивает человеческий капитал рабочей силы,
что повышает производительность труда и, следовательно,
переходный рост к более устойчивому уровню производства (как
в расширенных неоклассических теориях роста, например, в
работах Манкива, Ромера и Вейля (Mankiw, Romer, and Weil)
[1992]).
Во-вторых,
образование
может
повышать
инновационный потенциал экономики, а дополнительные знания
о новых технологиях, продуктах и процессах способствуют
экономическому росту (как в теориях эндогенного роста,
например, у Лукаса (Lucas) [1988]). В-третьих, образование
может способствовать распространению и передаче знаний,
необходимых для понимания и обработки новой информации,
успешного внедрения новых технологий, разработанных
другими, что опять-таки способствует экономическому росту
(например, Бенхабиб и Шпигель (Benhabib and Spiegel) [2005]).
Таким образом, большинство межстрановых эмпирических
исследований долговременного экономического роста теперь
включают какой-нибудь показатель человеческого капитала, а
они неизменно являются значительными. Стандартным методом
оценки воздействия образования на экономический рост является
определение
межстрановых
регрессий
роста,
когда
среднегодовой экономический рост страны, представленный как
ВВП на душу населения, в течение нескольких десятилетий
выражен как функция показателей обучения и набора других
переменных, признанных важными для экономического роста
(Ханушек и Восманн (Hanushek and Wöβmann), 2007). Вслед за
классическими работами Барро (Barro) (1991, 1997) в огромном
количестве ранних работ по межстрановым регрессиям роста
обнаруживаются
тенденции
выявления
значительных
положительных связей между количественными показателями
обучения и экономическим ростом (подробный анализ
представлен в работе Сианези и Ван Реенена (Sianesi and Van
177
178
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Reenen) [2003]). Действительно, обширный анализ устойчивости
67 независимых переменных в регрессиях роста в выборке из 88
стран, проведенный Сала-и-Мартином, Доппельхофером и
Миллером (2004), показал, что начальное образование является
наиболее устойчивым (после Восточно-Азиатской условной
переменной) фактором влияния на рост, выраженный как ВВП на
душу населения, в период с 1960 по 1996 год.
Тем не менее все еще остаются вопросы интерпретации данной
взаимосвязи. В экономической литературе возникло серьезное
разногласие относительно того, является ли уровень лет обучения
(как это можно было бы предположить в соответствии с
несколькими моделями эндогенного роста) или изменение
количества лет обучения (как это можно было бы предположить в
соответствии с основными неоклассическими моделями) наиболее
важным двигателем экономического роста (Ханушек и Уосманн
(Hanushek and Wöβmann), 2007). В то время как последние
исследования склонны к выявлению положительного воздействия
объема обучения на экономический рост, представляется, что
существующие данные не позволяют сделать обоснованные выводы
по поводу относительной важности различных механизмов
воздействия объема обучения на экономический рост. Тем не менее
в некоторых последних исследованиях делается предположение о
том, что образование важно для продвижения научных
исследований и разработок, а также для распространения
технологий, при этом начальные этапы образования более важны
для распространения знаний, а высшее образование более важно
для инноваций (Вандебуш и др.) (Vandenbussche et al. 2006). Но
обратная зависимость, направленная от более высоких темпов
экономического к дополнительному образованию, может быть, по
крайней мере, также важна, как причинно-следственное влияние
образования на рост при межстрановой взаимосвязи (Билз и Кленоу
(Bils and Klenow), 2000). Для экономического роста важно, чтобы и
другие факторы, в частности институциональная основа экономики,
были на должном уровне (Притчет (Pritchett), 2001, 2006).
При исследовании экономического роста использовались
различные характеристики формальных видов обучения в
качестве показателей соответствующего человеческого капитала.
Наиболее часто используются такие характеристики, как доля
учащихся в начальной или средней школе (Барро 1991; Манкив,
Ромер и Вейл, 1992; Левин и Рене, 1992) (Barro 1991; Mankiw,
Romer, and Weil 1992; Levine and Renelt 1992)1. См. Таблицу 5.1.
В общем, как в странах ЕЦА, так и в странах, не относящихся к
группе ЕЦА, показатель доли учащихся является почти
универсальным (только в Хорватии, Турции и Украине чистые
Образование
179
показатели доли учащихся в начальной школе ниже 90
процентов); показатели доли учащихся в средней школе
несколько ниже, но остаются высокими, а доля учащихся в
высшем образовании характеризуется большей степенью
разброса значений.
Сопоставление доли учащихся в среднем
академическом образовании с профессионально-техническим
образованием дает интересные результаты. Как видно из таблицы
5.2, в исследуемых странах ЕЦА только в Польше и Украине
доля учащихся в среднем образовании относительно равномерно
распределена между академическим и профессиональнотехническим образованием. В других странах, таких как
Албания, Армения, Грузия и Кыргызская Республика, отмечается
значительно большая доля учащихся в академическом
образовании, в то время как в Хорватии, Румынии и Словацкой
Республике ситуация противоположная. В двух европейских
странах, взятых для сопоставления, ситуация еще более
отличается: в Ирландии нет профессионально-технического
образования на верхнем уровне среднего образования, а в
Испании доля учащихся в академическом секторе составляет две
трети от общей доли учащихся на верхнем уровне среднего
образования.
Таблица 5.1
Показатели количества учащихся, зачисленных в учебные заведения, 2004 год
Страна
Исследуемые страны ЕЦА
Албанияa
Армения
Хорватитяa
Грузия
Кыргызская Республика
Польша
Румыния
Словацкая Республика
Турция
Украина
ЕЦА averageб
Страны, с которыми проводится сравнение
Чили
Ирландия
Корея
Испания
Таиланд
Уганда
Вьетнам
Начальное образование
Валовое
Нетто
Среднее образование
Валовое
Нетто
Высшее
образование
Валовое
104,2
100,9
94,4
95,1
98,0
98,9
106,5
99,1
93,3
94,8
103,6
95,6
93,7
87,3
92,8
90,1
97,3
91,9
89,3
82,1
90,4
77,8
91,4
88,2
82,3
88,0
96,7
85,1
94,2
79,2
92,9
90,5
73,9
88,7
85,0
80,7
90,0
80,8
83,5
-
16,4
26,2
38,7
41,5
39,7
61,0
40,2
36,1
29,0
65,5
49,8
103,7
106,5
105,1
107,7
98,5
125,4
98,0
96,4
99,6
99,4
-
89,1
111,6
90,9
119,1
77,3
18,6
73,5
86,5
88,3
96,7
15,1
-
43,0
58,5
88,5
65,7
41,0
3,4
10,2
Источник: Показатели мирового развития.
Примечание: - = Данные отсутствуют.
a. данные за 2003 год.
б. Включают все страны ЕЦА (не только являющиеся объектом данного исследования), по которым имеются данные за 2004 год.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
180
Таблица 5.2
Показатели количества учащихся, зачисленных в старшие классы средних учебных
заведений, процент валового показателя, 2004 год
Страна
Исследуемые страны ЕЦА
Албания
Армения
Хорватия
Грузия
Кыргызская Республика
Польша
Румыния
Словацкая Республика
Турция
Украина
Общее или Профессиональноакадемическое
техническое
образование
образование
Страна
Страны, с которыми
проводится сравнение
83,3
16,7
Чили
75,8
24,2
Ирландия – 2001/2
26,6
73,4
Корея
2,8
27,2
Испания – 2001/2
72,1
27,9
Таиланд
46,7
53,3
Уганда
34,5
65,5
Вьетнам
38,2
61,8
52,7
47,3
Общее или
Профессиональноакадемическое
техническое
образование
образование
100,0
62,0
-
0
38,0
-
Источник: База данных TransMONEE 2006, Информационно-исследовательский центр ЮНИСЕФ, Флоренция; Европейская комиссия,
2005 г.
Примечание: Валовой показатель количества учащихся, зачисленных в учебные заведения, для стран ЕЦА рассчитан на основе
численности населения в возрасте 15-18 лет, за исключением Словацкой Республики, где эти расчеты были основаны на численности
населения в возрасте 14-17 лет.
Принимая во внимания представленные выше данные
относительно взаимосвязи между образованием и экономическим
ростом, обычная диаграмма разброса чистой доли учащихся в
среднем образовании по отношению к ВВП на душу населения в
116 странах (Рисунок 5.1) показывает ожидаемую положительную
корреляцию. Все исследуемые страны ЕЦА и большинство стран,
с которыми проводится сопоставление (за исключением Ирландии
и Уганды), находятся над линией регрессии, то есть они
демонстрируют относительно высокие показатели чистой доли
учащихся в верхнем уровне среднего образования для
соответствующего уровня ВВП на душу населения. Однако
размышляя над причинной обусловленностью, направленной в
обратном направлении, то есть воздействие образования на
экономический рост, мы видим, что в странах, находящихся над
линией регрессии, довольно низкий показатель ВВП на душу
населения для их показателя доли учащихся в среднем
образовании. Иными словами, они слабо трансформируют свое
среднее образование в экономический рост. Кроме того, среди
исследуемых стран ЕЦА в Украине, Армении и Грузии, во всех
странах, где доля учащихся в среднем образовании преобладает в
академическом секторе, отмечается наибольший разрыв между
долей учащихся и ВВП на душу населения. Это может означать
более тесную связь между долей учащихся в профессиональнотехническом образовании и экономическим ростом, нежели долей
учащихся в академическом секторе. Аналогичная диаграмма
Образование
181
разброса для валового показателя доли учащихся в высшем
образовании относительно показателя ВВП на душу населения
(Рисунок 5.2) опять показывает положительную взаимосвязь
между ними, но теперь показатели исследуемых стран ЕЦА ближе
к линии регрессии. То есть исследуемые страны ЕЦА лучше
трансформируют высшее образование в своих странах в
экономический рост.
Несмотря на то, что регрессии роста имеют тенденцию
включения переменных потоков обучения, таких как чистые и
валовые показатели доли учащихся в качестве показателей
человеческого капитала, возможно, они не отражают точно
соответствующий фонд человеческого капитала. Для решения
этой проблемы Барро и Ли (Barro and Lee) (1993) впервые начали
разработку более совершенных переменных в области
образования посредством использования обследований и данных
переписи в отдельных странах. График, отражающий среднее
количество лет в образовании среди населения в возрасте 25 лет и
старше в отношении к ВВП на душу населения (Рисунок 5.3),
опять показывает уже знакомую положительную корреляцию.
Хотя данные имеются лишь по пяти из исследуемых стран ЕЦА,
Румыния и Турция находятся дальше всего от линии регрессии,
Чистые показатели количества учащихся,
зачисленных в средние учебные заведения
(процент)
Рисунок 5.1
Чистые показатели количества учащихся, зачисленных в средние
учебные заведения, и ВВП на душу населения, 2000 год
10
0
П ольш а
Укра ина
А рм ен ия
80
Гр узия
Коре я
И спани я
Хорватия
И рланд ия
Р ум ы ни я
А лбан ия
60
В ьетнам
40
20
У ганд а
0
4
6
8
10
Log В В П на душ у насе ления, 2000 год
12
Источник: Показатели мирового развития.
Примечание: Прямая соответствует показателю количества учащихся, зачисленных в учебные заведения,
прогнозируемого на основе взвешенной регрессии от логарфима ВВП на душу населения и константы, при
этом весовые коэффициенты даны по численности населения в стране. Размер выборки в регрессии
составляет 105 стран. Включены названия только исследуемых стран ЕЦА и стран-компараторов. Данные
представлены за 2000 год в целях обеспечения согласованности, поскольку последние данные по среднему
количеству лет обучения имеются в работе Барро и Ли (Barro and Lee) (2001), которые использованы в
Рисунке 5.2, представлены за 2000 год.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
182
Рисунок 5.2
Показатели количества учащихся, зачисленных в высшие учебные
заведения, и ВВП на душу населения, 2000 год
Показатели количества учащихся,
зачисленных в высшие учебные заведения
(процент)
80
Корея
60
Испания
Украина
40
Польша
Грузия
Кыргызская Р.
Таиланд
Армения
20
Ирландия
Чили
Хорватия
Словацкая Р.
Румыния
Турция
Албания
Вьетнам
Уганда
0
-20
4
6
8
Log ВВП на душу населения, 2000 год
10
12
Источник: Показатели мирового развития.
Примечание: Прямая соответствует показателю количества учащихся, зачисленных в учебные заведения,
прогнозируемого на основе взвешенной регрессии от логарфима ВВП на душу населения и константы, при
этом весовые коэффициенты даны по численности населения в стране. Размер выборки в регрессии
составляет 120 стран. Включены названия только исследуемых стран ЕЦА и стран-компараторов.
Рисунок 5.3
Среднее количество лет обучения и ВВП на душу населения,
2000 год
Среднее количество лет обучения населения в возрасте
25 лет и старше
15
10
Румыния
Корея
Польша
Словацкая Р.
Чили
Таиланд
5
Ирландия
Испания
Хорватия
Турция
Уганда
0
4
6
8
10
12
Log ВВП на душу населения, 2000 год
Источники: Показатели мирового развития; Барро и Ли (Barro and Lee), 2001 г.
Примечание: Прямая соответствует показателю количества учащихся, зачисленных в учебные заведения,
прогнозируемому на основе взвешенной регрессии от логарифма ВВП на душу населения и константы, при
этом весовые коэффициенты даны по численности населения в стране. Размер выборки в регрессии
составляет 106 стран. Включены названия только исследуемых стран ЕЦА и стран-компараторов.
Образование
при этом Румыния демонстрирует более низкий, чем ожидалось,
показатель ВВП на душу населения, а Турция – более высокий,
чем ожидалось, с учетом показателя среднего количества лет
обучения населения этих стран.
Однако серьезная проблема, которая проявилась в результате
альтернативного использования показателя среднего количества лет
образования, является результатом отсутствия корректировки по
качеству обучения. Представляется, что нет сомнений, что объем
знаний, полученный в течение одного года обучения, не является
независимым от качества системы образования, в которой эти
знания преподаются. Различие в росте навыков зависит от
эффективности системы образования, в которой ведется обучение,
от качества преподавания, от образовательной инфраструктуры, а
также учебных программ. Таким образом, вместо того, чтобы
считать, сколько времени учащийся провел в школе,
представляется, что показатель того, как много учащиеся узнают в
школе, определяет воздействие образования на экономический рост.
Действительно, при использовании данных международных тестов
качества знаний учащихся с 1991 года для создания показателя
качества обучения Ханушек и Кимко (Hanushek and Kimko), (2000)
выявили
значительное
статистически
и
экономически
положительное влияние качества образования на экономический
рост в период с 1960 по 1990 год, что снижает связь между
количеством лет обучения и экономическим ростом.
Круш и Фасих (Crouch and Fasih) (2004) решили проблему
недостатка общего показателя приобретения знаний (и,
следовательно, качества обучения) во многих развивающихся
странах
посредством
построения
оценочных
баллов
приобретения знаний, используя совмещение различных
международных оценок для присвоения вероятного значения тем
странам, которые участвовали лишь в одной оценке по шкале,
эквивалентной
применению
результатов
сравнительного
исследования качества математического и естественнонаучного
образования 1999 года. На Рисунке 5.4 показана положительная
корреляция между этим оценочным баллом и ВВП на душу
населения. Хотя охват исследуемых стран ЕЦА опять ограничен,
вероятно, что как страны исследования, так и страны, с которыми
проводится сопоставление, группируются вокруг линии
регрессии. В частности, Турция находится гораздо ближе к линии
регрессии, чем при рассмотрении лишь среднего количества лет
обучения,
так
что
корректировка
этой
переменной,
характеризующей количество лет, по качеству приводит к
меньшему разрыву между образованием и ожидаемым
показателем ВВП на душу населения.
183
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
184
Рисунок 5.4
Корреляция между вмененным баллом обучения и ВВП на душу
населения, 2000 год
600
Корея
Словацкая Р.
Вмененный балл обучения
500
Польша
Ирландия
Испания
Таиланд
Румыния
Турция
Чили
Албания
400
300
Уганда
200
4
6
8
Log ВВП на душу населения, 2000 год
10
12
Источники: Показатели мирового развития; Кроуч и Фасих (Crouch and Fasih), 2004 г.
Примечание: Прямая соответствует показателю количества учащихся, зачисленных в учебные заведения,
прогнозируемого на основе взвешенной регрессии от логарифма ВВП на душу населения и константы, при
этом весовые коэффициенты даны по численности населения в стране. Размер выборки в регрессии
составляет 86 стран. Включены названия только исследуемых стран ЕЦА и стран-компараторов.
Если мы обратимся к странам, с которыми проводится
сопоставление, показатель Республики Корея резко отличается от
других стран, где показатели образования гораздо выше, чем
можно было предположить на основе показателя ВВП на душу
населения, и наоборот, показатель ВВП на душу населения ниже,
чем можно было бы предположить на основе показателя
образования. Остальные страны находятся вблизи линии
регрессии, за исключением Ирландии и Чили, в которых
отмечается несколько более высокий показатель ВВП на душу
населения, чем на это указывают их показатели образования.
Действительно, ОЭСР (2000) сообщает о том, что представляется,
что улучшение показателей человеческого капитала является
общим фактором процесса экономического роста последних
десятилетий во всех странах Экономического сотрудничества и
развития (ОЭСР), но особенно характерно это для Италии,
Греции, Ирландии и Испании, где рост человеческого капитала
привел к экономическому росту на более половины процентных
пункта в 1990-х годах, по сравнению с предыдущим
десятилетием.
Образование
185
Расходы на государственное образование и результаты в
области образования
С учетом связи между результатами в области образования и
экономическим ростом, описанной выше, становятся важными
такие вопросы: как достичь лучших результатов в области
образования, а также какую роль в этом играют государственные
расходы на образование. Действительно, государственные
расходы на образование составляют значительную часть
расходов правительства, составляя в среднем 5,5 процента ВВП и
13,3 процента общего объема государственных расходов в
странах ОЭСР в 2003 году (ОЭСР, 2006a). Если мы обратимся к
исследуемым странам ЕЦА и странам, взятым для сопоставления,
то, за исключением Польши и Украины, процентная доля
расходов на образование в структуре ВВП ниже, чем средний
показатель в странах ОЭСР в 2003 году (Таблица 5.3). Доли
Армении и Грузии особенно малы, находясь на уровне
соответственно 2,1 и 2,9 процента. Однако доля государственных
расходов на образование в общем объеме государственных
расходов в некоторых исследуемых странах, а также в странах, с
которыми проводится сопоставление, включая Чили, Корею,
Таиланд, Уганду и Украину, выше, чем в странах ОЭСР.
В отличие от общих выводов о том, что образование
оказывает положительное воздействие на экономический рост,
многие исследования показывают, что взаимосвязь между
государственными расходами на образование и показателями
достижений в области образования слаба (Флуг, Спилимберго и
Вахтенхейм, 1998; Ландау, 1986; Мингат и Тан, 1992, 1998; Носс,
Таблица 5.3
Общий объем государственных расходов на образование, 2003 год
Страна
Исследуемые страны ЕЦА
Албания
Армения
Хорватия
Грузия a
Кыргызская Республика
Польша
Румыния
Словацкая Республика
Турция
Украина
Европа и Центральная Азия
ВВП
3,1
2,1
4,7
2,9
4,4
5,8
3,6
4,4
3,7
5,6
4,4
Общий объем
государственных
расходов
Страна
Страны, с которыми
проводится сравнение
Чили
Ирландия
Корея
13,1
Испания
Таиланд a
12,7
Уганда a
Вьетнам
11,0
19,8
-
Источники: Показатели мирового развития, Базы данных Евростата и TransMONEE.
Примечание: - = Данные отсутствуют.
ВВП
Общий объем
государственных
расходов
4,1
4,4
4,6
4,5
4,2
5,2
-
19,1
13,2
16,1
11,2
27,5
18,3
-
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
186
1991) (Flug, Spilimbergo, and Wachtenheim 1998; Landau 1986; Mingat
and Tan, 1992, 1998; Noss, 1991). Вместо этого были выявлены
другие переменные, важные для объяснения достижений в области
образования, включая доход на душу населения (Флуг,
Спилимберго и Вахтенхейм, 1998; Мингат и Тан, 1992,) (Flug,
Spilimbergo, and Wachtenheim 1998; Mingat and Tan 1992),
возрастная структура населения (Мингат и Тан, 1992,) (Mingat and
Tan 1992), а также семейное окружение или образование родителей
(Эпплтон и Макиннон, 1996) (Appleton and Mackinnon 1996). Как
показано на рисунках 5.5 и 5.6, корреляция между различными
результатами в области образования и долей государственных
расходов на образование в ВВП слаба (график разброса не отражает
явной системы). Это верно при рассмотрении чистого показателя
доли учащихся в среднем образовании или валового показателя
доли учащихся в высшем образовании. Тем не менее в той мере, в
какой можно комментировать показатели исследуемых стран ЕЦА и
стран, с которыми проводится сопоставление, по этим цифрам,
можно отметить, что, за исключением Уганды, они имеют
склонность к проявлению более хороших показателей доли
учащихся, чем это можно было бы ожидать с учетом уровня
расходов в этих странах.
Рисунок 5.5
Корреляция между чистым показателем количества учащихся,
зачисленных в средние учебные заведения, и объемом
государственных расходов на образование как процент ВВП,
2000 год
100
Чистый показатель количества учащихся,
зачисленных в средние учебные заведения
(процент)
Корея
И спан ия П ольш а
А рм ения И рланд ия
Г р уз и я
Р ум ы н и я
У кр а и н а
80
60
40
20
У га н д а
0
2
4
6
8
10
О б ъ е м го с у д а р с т в е н н ы х р а с х о д о в н а о б р а зо в а н и е к а к п р о ц е н т В В П , 2 0 0 0 го д
Источник: Показатели мирового развития.
Примечание: Прямая соответствует показателю количества учащихся, зачисленных в учебные заведения,
прогнозируемому на основе взвешенной регрессии от логарифма ВВП на душу населения и константы, при
этом весовые коэффициенты даны по численности населения в стране. Размер выборки в регрессии
составляет 76 стран. Включены названия только исследуемых стран ЕЦА и стран-компараторов.
Образование
187
Рисунок 5.6
Корреляция между чистым показателем количества студентов,
зачисленных в высшие учебные заведения, и объемом
государственных расходов на образование как процент ВВП,
2000 год
Чистый показатель количества студентов,
зачисленных в высшие учебные заведения
(процент)
80
Р . Корея
60
И спания
У кра ин а
П ольш а
И рланд ия
40
Гр уз и я
Ч или
К ы р гы з с к а я Р .
Р ум ы н и я
20
Т аиланд
С л ов ац ка я Р .
Армения
Т ур ц и я
У га н д а
0
0
2
4
6
8
10
О б ъ е м го с у д а р с т в е н н ы х р а с х о д о в н а о б р а зо в а н и е к а к
п р о ц е н т В В П , 2 0 0 0 го д
Источник: Показатели мирового развития.
Примечание: Прямая соответствует показателю количества учащихся, зачисленных в учебные заведения,
прогнозируемому на основе взвешенной регрессии от логарифма ВВП на душу населения и константы, при
этом весовые коэффициенты даны по численности населения в стране. Размер выборки в регрессии
составляет 90 стран. Включены названия только исследуемых стран ЕЦА и стран-компараторов.
Хотя Ханушек и Кимко (Hanushek and Kimko) (2000)
приходят к заключению, что качество рабочей силы тесно
взаимосвязано с экономическим ростом, они также делают вывод
о том, что различия в качестве не обязательно связаны с
ресурсами, выделяемыми страной на обучение. Действительно,
график разброса оценочного балла приобретения знаний (Круш и
Фасих (Crouch and Fasih), 2004) и государственных расходов на
образование как доли ВВП (Рисунок 5.7) не отражает какой-либо
взаимосвязи между ними. Тем не менее большинство
исследуемых стран ЕЦА и стран, с которыми проводится
сопоставление, за исключением Турции, Чили и Уганды,
находятся в верхней области графика.
В Соединенных Штатах докладу Коулмана (Коулман и др,
1966) (Coleman et al. 1966) приписывается начало взрыва
исследований, оценивающих взаимосвязь между результатами в
области образования и вкладываемыми в школьное образование
средствами, включая ресурсы. Общая цель заключалась в
отделении казуальных воздействий факторов образования (то
есть аспектов, на которые могут оказать потенциальное влияние
меры политики) от других влияний на достижения учащихся,
включая семейное окружение, влияние ровесников, социальное
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
188
Рисунок 5.7
Корреляция между вмененным баллом обучения и объемом
государственных расходов на образование как процент ВВП, 2000
год
600
Р . Корея
С л о в а ц ка я Р .
И рландия
П ольш а
И спания
Вмененный балл обучения
500
Таиланд
Р ум ы ния
Турция
400
Чили
300
У га н д а
200
0
2
4
6
8
О б ъ е м г о с у д а р с тв е н н ы х р а с х о д о в н а о б р а зо в а н и е к а к п р о ц е н т В В П , 2 0 0 0 го д
10
Источники: Показатели мирового развития; Кроуч и Фасих (Crouch and Fasih), 2004 г.
Примечание: Прямая соответствует показателю количества учащихся, зачисленных в учебные заведения,
прогнозируемому на основе взвешенной регрессии от логарифма ВВП на душу населения и константы, при
этом весовые коэффициенты даны по численности населения в стране. Размер выборки в регрессии
составляет 62 страны. Включены названия только исследуемых стран ЕЦА и стран-компараторов.
окружение и другие подобные факторы. Широкая интерпретация
доклада позволила выявить, что обучение в школе не имеет
значения, а семейное окружение и окружение сверстников
больше всего объясняет различия в результатах обучения. К
середине 1980-х годов Ханушек (Hanushek) (1986) включил 147
исследований в изучение литературы, в которой результаты в
области образования связывают с вводимыми в обучение
ресурсами. Десять лет спустя Ханушек (Hanushek) (1996) выявил
в два раза больше исследований для обзора. Оценки и анализ
Ханушека подкрепляют выводы доклада Коулмана. Как писал
Ханушек (Hanushek) (1997), «Политика, основанная лишь на
ресурсах, имеет мало шансов на улучшение результатов
учащихся».
Однако, используя более сложные мета-аналитические
методы, чем простой метод «подсчета голосов» Ханушека,
Хеджес и Гренвальд (Hedges and Greenwald) (1996) пришли к
заключению, что среди исследований, проанализированных в
работе Ханушека (Hanushek) (1989), расходы на одного ученика,
опыт учителей, а также соотношение количества учеников на
одного учителя имеют положительную связь с результатами
учащихся. Они также выявили, что степень влияния расходов на
Образование
одного ученика велика и важна с точки зрения образования.
Другие анализы взаимосвязи между государственными
расходами на образование и результатами образования выявляют
значимость одной или более из числа следующих характеристик
расходов на образование: (а) эффективность государственных
расходов, (б) внутриотраслевое ассигнование государственных
расходов, (в) частные расходы на образование и (г) управление.
Повышение эффективности расходов на образование
Правительства развивающихся стран, а также стран переходного
периода обычно расходуют на образование ресурсы,
эквивалентные от 15 до 40 процентов ВВП. Следовательно,
небольшие изменения в эффективности государственных
расходов могли бы иметь значительное влияние на ВВП и
достижение целей правительства. Первая задача, которая стоит
перед заинтересованными сторонами, заключается в измерении и
оценке эффективности. В исследовании Херреры и Панга (Herrera
and Pang) (2005) оценивается эффективность государственных
расходов на образование как расстояние между наблюдаемыми
комбинациями затрат-выпуска и рубежом эффективности
(определяемого как максимально достижимый результат для
данного уровня затрат). Как неэффективность затрат (чрезмерное
их потребление для достижения уровня выпуска), так и
неэффективность выпуска (недостаточность выпуска для данного
уровня затрат) оцениваются в выборке из 140 стран с
использованием данных с 1975 по 2002 год. В исследовании
используется девять показателей результатов образования:
численность учащихся в начальной школе (валовая и чистая),
численность учащихся в средней школе (валовая и чистая),
грамотность молодежи, среднее количество лет обучения в
школе, завершение первого уровня и завершение второго уровня
(как доля учащихся в возрасте 15 лет и старше), а также баллы за
приобретенные знания (набор данных в работе Круша и Фасиха
(Crouch and Fasih) [2004], которые обсуждались выше).
Когда проводился анализ баллов за приобретенные знания в
выборке только развивающихся стран и стран переходного
периода, несколько стран ЕЦА (Болгария, Чешская Республика,
Венгрия и Россия), а также страна, с которой проводится
сравнение, Чили, оказались на рубеже эффективности (см.
Рисунок 5.8). Однако, когда выборка включила в себя развитые
страны, как это показано на Рисунке 5.9, этого уже не было. И
хотя Чили представляется эффективной при баллах за
приобретенные знания в 400 пунктов, стране все еще необходимо
189
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
190
Рисунок 5.8
Рубеж эффективности баллов обучения, выборка развивающихся стран и стран
переходного периода
600
Российская Ф.
500
Болгария
Словацкая Р.
Венгрия
Чешская Р.
Малайзия
Польша
Латвия
Вмененный балл обучения
Литва
Таиланд
Румыния Мексика
Молдова
Тринидад и Тобаго
Македония, БЮР
Иордания
Иран
Турция Аргентина
Индонезия Бразилия
Парагвай Боливия
Чили
Колумбия Гондурас
Перу
400
Тунис
Кувейт
Вануату
Маврикий
300
Филиппины
Кения
Танзания Марокко Белиз
Камерун Мадагаскар
Свазиленд
Уганда
Мозамбик
Зимбабве
Ботсвана
Буркина-Фасо
Кот Д’ивуар
ЮАР
Мали
Замбия Сенегал
Малави
200
Намибия
Лесото
Нигер
0
100
200
300
Ортогонализированные государственные расходы на обучение
400
Источник: Херрера и Панг (Herrera and Pang), 2005 г.
Рисунок 5.9
Рубеж эффективности баллов обучения, выборка развивающихся стран, стран
переходного периода и развитых стран
600
Н идерланды
Венгрия
Канада
С ловацкая Р.
Ш вейцария Австрия
Финлянди
Российская Ф.
Австралия
Франция
Латвия М алайзия
Чеш ская Р. С Ш А
я
С Германия
оединенное Королество
П ольш а
Болгария
Исландия Н овая Зеландия
Испания
Греция
Италия
Литва
П ортугалия
Румы ния Таиланд
М ексика
М олдоваКипр
Тринидад и М акедония, БЮ Р
Тобаго
АргентинаИран ИорданияТунис
Турция Бразилия
Индонезия
Чили
П арагвай
Колумбия
Боливия
Кувейт
Д оминиканская Р.
П еру
Гондурас
Вануату
ФилиппиныКения
М аврикий ТанзанияБелиз
Камерун М арокко
Зимбабве
М адагаскарС вазиленд
М озамбикУганда
Вмененный балл обучения
500
400
300
Ш веция
Н орвегия
Израиль
Ботсвана
Буркина-Фасо
Кот Д ’ивуар .Ю АР
М али
Лесото Н амибия
Замбия
С енегал
М алави
200
Н игер
600
800
1000
1200
1400
О ртогонализированны е государственны е расходы на обучение
Источник: Херрера и Панг (Herrera and Pang), 2005 г.
1600
Дания
Образование
достичь более высоких баллов за приобретенные знания,
превышающих 500 пунктов, за счет дополнительных
государственных расходов, предполагая, что они переместятся
вдоль рубежа эффективности к более высокому целевому уровню
выпуска. Иными словами, тот факт, что Чили расходует средства
эффективно,
вовсе
не
значит,
что
она
достигает
высококачественного образования.
Децентрализация
В 1980 году военное правительство Чили (1973–1990) начало
широкую рыночную реформу в области образования (Деланной,
(Delannoy), 2000). Целью этой реформы являлось обеспечение
большей
эффективности
за
счет
административной
децентрализации, подушного финансирования, дерегулирования
трудовых отношений и открытой конкуренции между
государственными
и
частными
школами.
Ожидаемые
преимущества от децентрализации включали повышение
эффективности в предоставлении услуг, совершенствование
процесса принятия решений с учетом местной информации,
повышение подотчетности и лучшее соответствие местным
потребностям и условиям. Некоторые данные указывают на то,
что Чили, возможно, повысила эффективность государственного
сектора за счет внедрения политики децентрализации, поскольку
общий объем расходов сократился, в то время как результаты,
измеряемые в соответствии со средним баллом уровня
достижения знаний, не снизились (Пари (Parry), 1997; также см.
далее).
Субнациональные правительства составляют важную часть
государственного сектора в странах ЕЦА. Они предоставляют
основные государственные услуги как в социальном секторе
(образование, здравоохранение и социальная помощь), так и в
секторе инфраструктуры (водоснабжение, канализация и
транспорт). Например, на их долю приходится около четверти
государственных расходов в странах ЕС-82 (Диллинджер
(Dillinger), 2006). В соответствии с традиционной экономической
теорией главной задачей системы финансирования местных
органов власти является содействие эффективности ассигнования
распределения ресурсов. Теория утверждает, что если выгода от
определенных услуг в значительной степени ограничена местной
юрисдикцией, то повышение благосостояния может быть
достигнуто путем разрешения изменения уровня и набора таких
услуг в соответствии с местными предпочтениями.
191
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
192
В странах ЕЦА образование является самой крупной статьей
расходов местных органов власти. Например, на ее долю
приходится от четверти до половины всех расходов местных
органов власти в странах ЕС-8. К тому же местные органы власти
преобладают в предоставлении начального и среднего
образования. Как показано в Таблице 5.4, на долю местных
органов власти приходится приблизительно две трети общего
объема расходов на образование в исследуемых странах ЕЦА (где
имеются данные), за исключением Хорватии. Это не
распространяется на страны, с которыми проводится
сопоставление, по которым имеются данные, где доли в
Ирландии и Испании составляют соответственно 25 и 4 процента.
Однако, несмотря на значительную роль местных органов
власти в финансировании начального и среднего образования,
стимулы в период, предшествующий переходному периоду, были
таковыми, что при планировании определялись заработные
платы, субсидии и цены с использованием сложной системы
обязательных норм, устанавливаемых на центральном уровне,
которые во многих случаях были приняты в 1930-е годы
(Берриман (Berryman), 2000). Нормы по площадям приводили к
наличию бесполезных площадей, например, больших холлов,
высокоспециализированных
лабораторий
и
мастерских,
коэффициент использования которых оставался низким. Нормы
комплектования штатов способствовали неэффективности:
например, ресурсы выделялись в соответствии с количеством
классных комнат, и каждому классу полагался учитель и учебные
материалы. Следовательно, школы поощряли минимизацию
размеров классов для того, чтобы максимально увеличивать
число учителей и учебных пособий. В результате тот факт, что
местные органы власти были ответственны за большую часть
государственных расходов на начальное и среднее образование,
не привел к эффективности расходов.
Таблица 5.4
Доля местных органов власти в общем объеме государственных расходов на
образование
Страна
Исследуемые страны ЕЦА
Хорватия (2003)
Грузия (2005)
Польша (2005)
Румыния (2002)
Словацкая Республика (2005)
Турция
Украина(2005)
Доля местных органов власти в
общем объеме государственных
расходов на образование (%)
Страна
24
73
72
56
67
63
Страны, с которыми проводится
сравнение
Ирландия (2004)
Республика Корея
Испания (2004)
Источник: Ежегодник статистики государственных финансов, 2006 г.
Примечание: - = Данные отсутствуют.
Доля местных органов власти в
общем объеме государственных
расходов на образование (%)
25
4
Образование
Следовательно,
постсоциалистические
системы
финансирования образования отражают сильное стремление
повысить эффективность использования средств на образование
часто посредством усиления децентрализации по сравнению с
деконцентрацией социалистического периода. Например, все
страны ЕС-8 используют какой-либо метод для ограничения
потребностей в трансфертах со стороны центрального
правительства. Особое внимание уделяется расходам на школы,
недостаточно укомплектованные учащимися. В случае стран ЕС8, избыточный размер системы начального и среднего
образования является наследием советской эпохи. Школы
проектировались с расчетом роста населения, а также для
населения, которое в значительной степени продолжало жить в
сельской местности, но количество детей школьного возраста в
странах ЕС-8 резко сократилось, причем в сельской местности
более значительно, чем в городах. В результате этого
министерства образования столкнулись с избыточным наличием
классных комнат и учителей. Система финансирования
образования в большинстве стран ЕС-8 отражает теперь попытки
решения этой проблемы посредством бюджетных инструментов.
Подушное финансирование
Венгрия, Литва, Чешская Республика, а также страны,
исследуемые в данной работе, Польша и Словацкая Республика
используют теперь одну из форм подушного финансирования для
начального образования3. Распределение средств на образование
в расчете на одного учащегося (на подушной основе)
предоставляет местным органам власти значительную свободу
действий относительно того, как использовать эти средства.
Теоретически этот подход имеет несколько преимуществ. Он
обеспечивает
минимальный
уровень
финансирования
образования во всех юрисдикциях, позволяя при этом
центральному правительству нормировать уровень этих расходов
посредством контроля объема финансирования на одного
учащегося. Одновременно он позволяет местным органам власти
находить самые эффективные средства предоставления обучения
в рамках данного общего объема расходов. В частности, этот
метод заставляет использовать меры по повышению
эффективности в юрисдикциях, где есть школы, недостаточно
укомплектованные учащимися. В соответствии с подушной
формулой сокращение численности учащихся приводит к
сокращению финансирования школы, заставляя местные органы
193
194
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
власти закрывать школы, содержать которые они больше не в
состоянии.
Ни в одной из пяти стран не применяется единая,
универсальная для всей страны величина. Вместо этого
подушные нормы корректируются для того, чтобы отразить
якобы существующие различия в стоимости предоставления
образования. В Польше, например, сельские школы получают 33процентную надбавку на базовую величину подушного
финансирования. Города с населением менее 5000 человек
получают 18-процентную надбавку. В Венгрии также
предоставляются
надбавки
к
стандартному
объему
финансирования на одного учащегося для начального
образования в селах с населением в 3000–3500 человек, а также в
населенных пунктах с населением менее 3000 человек. В
Чешской Республике величина подушного финансирования
различается для разных уровней и видов образования, а также для
разных регионов. Региональные различия должны отражать
различия в стоимости рабочей силы и, следовательно, более
благоприятны, нежели дискриминационны по отношению к
Праге. Эти различия используются отчасти для сглаживания
воздействия при переходе на подушное финансирование в
сельских областях. Пришлось внедрять дополнительные
переходные
механизмы
для
сглаживания
процесса
корректировки. Например, в Польше первоначальные показатели
отражали характеристики учителей, с тем чтобы места с
необычно высоким уровнем заработной платы не подверглись
серьезным сокращениям (это положение было постепенно
упразднено).
Важный вопрос ставит под угрозу успех подушного
финансирования: неспособность местных органов власти
увольнять сотрудников. В то время как сокращение количества
учащихся вызывает сокращение финансирования, у местных
органов власти часто нет юридических полномочий или
политической воли осуществлять соответствующие сокращения
штатов. В Польше, например, директора школ имеют право сами
принимать решения относительно уровня укомплектованности
кадрами. Однако регламенты ограничивают сокращения: хотя
учителя могут уволить, когда школа полностью или частично
ликвидируется, муниципалитет должен предоставить выходное
пособие в размере шести месячных зарплат и при первой
возможности вновь принять учителя на работу (см. Вставку 5.1).
Аналогичные ограничения по сокращению существуют в Литве и
Венгрии. Политические ограничения представляются особенно
Образование
195
Вставка 5.1
Польша: Первое десятилетие подушного финансирования в образовании
В период между падением коммунизма в 1989 году и 2000 годом Польша передала полномочия по
управлению около 35000 дошкольных учреждений, начальных и средних школ демократически
избранным местным органам власти. Одновременно национальное правительство значительно
изменило структуру и содержание начального и среднего образования, а также реформировало
регулирование и финансирование сектора. Однако в результате передачи полномочий по
управлению и финансированию местным органам власти остались определенные неясности. Было
непонятно, кто ответствен за определение и финансирование заработной платы учителям
(национальное правительство или местные органы власти), а также за их прием на работу и
увольнение (местные органы власти или директора школ). Первоначально, в соответствии с
изменениями, внесенными в Хартию учителей, принятыми в 1990 году, обязательства
национального правительства по зарплате и пособиям учителям были переданы местным органам
власти. Единственным значительным правом, предоставленным местным органам власти в
отношении трудоустройства учителей, было право предоставлять учителям поощрительные
премии кроме тех, которые предусмотрены законом. Но в Хартии не предусматривались стандарты
приема учителей на работу, как, например, соотношение количества учеников на одного учителя
или размеры классов. Вместо этого такого рода нормы содержались в различных постановлениях и
выражались как педагогические минимумы, а не стандарты занятости. Это означало, что, хотя
можно было определять минимальное число учителей для преподавания на уровне определенного
класса, не было простого способа определения максимального числа учителей, которые должны
быть наняты на работу в отдельной школе или, в связи с этим, в какой-либо юрисдикции. В то же
время закон гарантировал, что национальное правительство будет предоставлять местным
органам власти финансовые ресурсы, необходимые для реализации их обязанностей в области
образования, включая оплату учителей, а также на ремонт и содержание школ. Без определения
норм занятости эта юридическая гарантия стала безоговорочным обещанием национального
правительства полностью финансировать практику приема на работу, осуществляемую
директорами школ и местными органами власти.
Это разделение труда достаточно хорошо срабатывало в первой половине 1990-х годов, поскольку
трансферты национального правительства местным органам власти в целом соответствовали
основным операционным расходам школ и фактически местные органы власти волновало
преимущественно улучшение инфраструктуры школ. Однако со временем разделение труда стало
становиться все более серьезной проблемой по трем причинам. Первой и самой важной причиной
явился демографический спад, который резко увеличил расходы на одного ученика в небольших
сельских школах, расходы, которые национальное правительство не хотело полностью
финансировать. Во-вторых, национальное правительство повысило заработную плату учителям без
соразмерного увеличения трансфертов, которые оно предоставляло местным органам власти. В
третьих, широко распространенное давление на местные органы власти по улучшению и
реструктурированию своих школьных систем не только вынудило их, в условиях сокращения
государственных трансфертов, выделять все более значительную долю своих общих доходов на
эту отрасль, но также начать беспокоиться по поводу того, что фактически покупалось за их
ресурсы с точки зрения качества обучения.
Источник: Левитас и Херчинский (Levitas and Herczynski), 2002 г.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
196
острыми в тех муниципалитетах, где сокращение предполагает
закрытие самой школы. Следовательно, это, вероятно, тот случай,
когда попытки использовать систему межправительственных
отношений для содействия большей эффективности в
предоставлении государственных услуг не были очень
успешными. Хотя большинство стран ЕС-8 в настоящее время
финансирует образование на подушной основе, это часто не
является достаточным для немедленного закрытия классов или
школ с недостаточной комплектацией учащимися.
Фонд заработной платы учителей
Возможность достижения правильного размера рабочей силы
учителей особенно важна с учетом вывода о том, что расходы
обычно более неэффективны в странах, где фонд заработной
платы представляет собой более высокую долю от общего объема
расходов (Херрера и Панг (Herrera and Pang), 2005). Мингат и Тан
(Mingat and Tan) (1998) также указывают на важность заработной
платы учителей на рост затрат на образование в странах с низким
уровнем доходов. Они определили, что 50 процентов разницы в
достижениях в области образования между странами с высоким
уровнем доходов и странами с низким уровнем доходов может
быть отнесено на более низкие зарплаты учителей в странах с
высоким уровнем доходов, что высвобождает ресурсы для затрат,
не относящихся к зарплате, как, например, затрат на учебники.
В Таблице 5.5 показано, что затраты на содержание
персонала составляют примерно 70 процентов от всех расходов
на образование в нескольких исследуемых странах ЕЦА, а также
в странах, с которыми проводится сравнение. Эта доля находится
на нижнем пределе по сравнению с фондом заработной платы
учителей в 47 странах шести регионов, включая ЕЦА (Брунс,
Мингат и Ракатомалала (Bruns, Mingat, and Rakatomalala), 2003).
Таблица 5.5
Распределение общего объема ежегодных расходов на государственные учебные
заведения по функциональной классификации (от дошкольных до высших учебных
заведений), 2001 год
Страна
Польша
Румыния
Словацкая Республика
Ирландия
Испания
Источник: Европейская комиссия, 2005 г.
Капитальные расходы
6,7
8,6
6,2
12,6
8,9
Текущие расходы
Персонал
68,6
66,0
68,1
68,0
77,7
Другие
24,7
25,4
25,7
19,4
13,4
Образование
В этом исследовании фонд заработной платы учителей составил
более 70 процентов периодических расходов в секторе
образования практически во всех странах, а в некоторых 95
процентов. Кроме того, в 47 странах были выявлены
значительные колебания размера среднегодовой зарплаты,
которые колебались от 0,6 до 9,6 кратной величины ВВП на душу
населения. В африканских странах Сахели, например, средняя
величина превышает показатель ВВП на душу населения более,
чем в шесть раз, в то время как в странах ЕЦА средняя величина
меньше показателя ВВП на душу населения. Отмеченный
средний показатель среди стран с самым высоким показателем
достижения всеобщего начального образования в выборке,
напротив, 3,3 кратен показателю ВВП на душу населения. Таким
образом, тот факт, что фонд заработной платы учителей
составляет примерно 70 процентов в странах ЕЦА, несмотря на
относительно низкую среднюю заработную плату учителя,
отражает излишне высокое число учителей.
Действительно, Брунс, Мингат и Ракаеомалала (Bruns,
Mingat, and Rakatomalala) (2003) документально доказывают, что
основные параметры предоставления услуг в Армении, Грузии и
Молдове (три страны ЕЦА с низким уровнем доходов, которые
не достигли всеобщего начального образования) резко
отклоняются от контрольных показателей в модели, общей для
стран ЕЦА: число нанятых учителей (по отношению к количеству
учащихся) намного выше, чем в других странах, а средняя
заработная плата учителя намного ниже. При имитационном
моделировании для определения дефицита финансирования
образования для всех, проведенного Брунсом, Мингатом и
Ракаеомлалой (Bruns, Mingat, and Rakatomalala), в котором
учитывается улучшение как качества, так и эффективности
предоставления услуг, средняя заработная плата учителя в
Армении значительно повысилась бы, от 0,6-кратной ВВП на
душу населения до 3,5-кратной величине, как показатель качества
при имитационном моделировании. Показатель соотношения
«ученик-учитель», равный 13:1, как соответствующий показатель
эффективности возрос бы до 40:1, что также является огромной
корректировкой. Учитывая прогнозируемый низкий рост
населения школьного возраста, явным заключением является
значительное сокращение числа нанятых учителей. Авторы
признают,
что
реальность
таких
серьезных
перемен
маловероятна, но они указывают на то, что «моделирование
помогает пролить свет на коренные причины ключевых вопросов
образования в Армении: чрезмерная укомплектованность штатов,
низкая мотивация учителей, неявка на работу и неофициальный
197
198
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
перенос затрат на семьи, связанный с недостаточной заработной
платой; а также высокие операционные расходы и расходы по
содержанию неэффективного количества школ и классов, что
отвлекает ресурсы от других необходимых мероприятий, таких
как модернизация учебных планов и учебных материалов,
переподготовка учителей и управление системой» (Брунс,
Мингат и Ракаеомалала, 2003: 79).
Переход к подушному финансирование также необязательно
привел к процессу повышения заработной платы учителей. Хотя
в системе финансирования образования в постсоциалистический
период
пытались
повысить
эффективность
расходов,
первоочередной задачей было обеспечить базовый уровень
финансирования образования во всех юрисдикциях, вне
зависимости от прочности местной налогооблагаемой базы. В
результате этого, к примеру, в странах, финансирующих самый
большой компонент расходов на образование — зарплаты
учителей — эта задача решалась посредством различных видов
межправительственных трансфертов. В то же время при
внедрении
подушного
финансирования
центральные
правительства проявляли нежелание или невозможность
повышать уровень трансфертов при подушном финансировании
для отражения повышенных расходов, установленных из центра.
Например, главный определитель затрат — уровень заработной
платы — в странах ЕС-8 в значительной степени определяется
центральным правительством. В Литве государственный закон о
гражданской службе определяет структуру тарифной сетки для
муниципальных работников на основе категории, трудового
стажа и — в случае учителей—размера класса и количества
часов. Структура оплаты выражается как множитель так
называемой базовой ставки. В результате изменения
правительством
размера
базовой
ставки
произошло
автоматическое повышение зарплаты. В Польше аналогичная
ситуация: зарплаты учителей определяются на основе Хартии
учителей
и
ежегодных
постановлений
министерства
относительно оплаты труда учителей (Физбейн (Fiszbein), 2001).
Однако уровень центрального финансирования определяется как
фиксированный процент от общего запланированного объема
государственных расходов.
Профессионально-техническое образование в сравнении
теоретическим средним специальным образованием
с
В Таблице 5.2 показано, что профессионально-техническое
образование играет различную, но важную роль в среднем
Образование
специальном образовании во всех исследуемых странах ЕЦА.
Ключевым вопросом эффективности предоставления среднего
образования является равновесие между теоретическим и
профессиональным образованием. Чем меньше технический
профиль, тем больший акцент делается на общих навыках, а
лучшая связь с высшим техническим образованием может
сделать профессиональное образование более эффективным с
точки зрения затрат (Ди Гропелло (Di Gropello), 2006). Анализ 24
исследований в 20 странах Африки, Азии, Латинской Америки и
в Соединенных Штатах показывает, что удельная стоимость
профессиональных и технических школ дороже в 1,14 - 7,20 раза,
чем в академических школах (Цанг (Tsang) 1997). Миддлтон,
Зидерман и Ван Эдамс (Middleton, Ziderman, and Van Adams)
(1993)
описывают,
почему
удельная
стоимость
в
профессионально-техническом образовании обычно выше, чем
удельная стоимость академического образования. Во-первых,
соотношение количества учащихся на одного учителя обычно
ниже в профессионально-технических училищах из-за более
сегментированного учебного курса и меньших классов в учебных
мастерских. Во-вторых, хотя в разных странах это отличается,
политика в области образования в большинстве стран требует
определенного уровня опыта или лицензированных навыков для
преподавания предметов в профессионально-технических
училищах,
таким
образом,
училища
конкурируют
с
промышленностью при найме на работу квалифицированных
преподавателей, что ведет к повышению заработной платы
преподавателей. В-третьих, для профессионально-технического
обучения необходимы специализированное оборудование и
оснащение, соответствующие уровню технологий, используемых
в
промышленности,
а
необходимость
модернизации
оборудования и мощностей постоянно повышает стоимость
профессионально-технического образования.
Однако существующие тенденции в профессиональнотехническом образовании могут потенциально снизить удельные
затраты и улучшить качество и актуальность образования. В
частности, более согласованная общая и техническая учебная
программа может привести к меньшему разделению между
профилями и школами и, следовательно, улучшить экономию
масштаба использования преподавателей и оборудования, а
также получать более высококачественное техническое
образование. Последнее сравнение показателей средней
производительности профессионально-технических училищ и
общеобразовательных школ в Корее, стране, с которой
проводится сравнение, показывает на отсутствие или
199
200
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
незначительное различие в уровне эффективности затрат (Ди
Гропелло
(Di
Gropello),
2006).
Хорошие
показатели
эффективности профессиональных училищ Кореи, по крайней
мере в отношении человеческих ресурсов, могут быть связаны с
успешной основой профессионального образования в стране. В
1991 году правительство начало продвигать новую политику,
направленную на повышение доли учащихся, посещающих
профессиональные училища, до половины числа учащихся в
среднем специальном образовании. Затем в стране были
предприняты значительные усилия по улучшению учебной
программы (с акцентом на общие навыки) и связи
профессиональных училищ с техническими колледжами, с тем
чтобы вместо предоставления диплома об окончании учебы,
профессиональные школы стали бы предварительным условием
для продолжения специализированного обучения.
Еще один пример эффективной и инновационной реформы
профессионального образования можно отметить в Чили, в
стране, с которой проводится сопоставление (Ди Гропелло (Di
Gropello), 2006). Реформа проводилась постепенно по уровням
образования (начиная с начального в 1992 году и до высшего
образования в 1998 году). В настоящее время уже полностью
сформирована
постоянно
продолжающаяся
перспектива
обучения, обеспечивающая тесную связь между средним и
высшим уровнем образования, а также связь этих уровней с
производственным сектором (посредством формального и
неформального обучения), что обеспечивает непрерывность и
гибкость в предоставлении технического образования. Чилийская
система профессионального образования является также
эффективной, в настоящее время она состоит лишь из 13
профессиональных категорий в сравнении с 400 учебными
специальностями, существовавшими до 1980-х годов.
Внутриотраслевое ассигнование государственных
расходов
Гупта, Верховен и Тионгсон (Gupta, Verhoeven, and Tiongson)
(2002),
используя
всеобъемлющий
набор
данных
о
государственных расходах и социальных показателях по 50
развивающимся странам и странам переходного периода, вновь
оценивают, имеет ли значение повышение государственных
расходов. Полученные ими результаты показывают, что в
образовании
имеют
значение
как
общий
уровень
государственных расходов, так и внутриотраслевое ассигнование.
В частности, смещение расходов в направлении начального и
Образование
201
среднего образования связано с улучшениями широко
используемых показателей достижений в обучении. Авторы
утверждают, что для того, чтобы расходы, выделяемые на
образование,
способствовали
экономическому
росту
и
повышению благосостояния бедных слоев населения, политикам
во многих развивающихся странах и странах с экономикой
переходного периода необходимо уделять больше внимания
ассигнованиям внутри отрасли. Балдаччи, Гуин-Сиу и де Мело
(Baldacci, Guin-Siu, and de Mello) (2003) выявили, что
соотношение величины государственных расходов на одного
учащегося в высшем образовании и величины государственных
расходов на одного учащегося в начальном образовании,
измеряющее внутриотраслевой состав расходов на образование,
отрицательно коррелируется с долей учащихся как в начальном,
так и в среднем образовании.
В Таблице 5.6 показаны расходы на одного студента в
высшем образовании как процентная доля расходов на одного
учащегося начальной школы, при этом расходы определены как
процент ВВП на душу населения. В странах, с которыми
проводится сравнение, коэффициенты близки или ниже среднего
показателя ОЭСР (за исключением Уганды), а в исследуемых
Таблица 5.6
Внутриотраслевой состав государственных расходов на образование
Страна
Республика Корея
Польша
Испания
Чили
2003 EU 19 average
Хорватия
2003 ОЭСР average
Таиланд
Ирландия
Словацкая Республика
Румыния
Кыргызская Республика
Украина
Турция
Албания
Армения
Уганда
Расходы на студента высшего учебного
заведения как % расходов на учащегося
начальной школы
(средний показатель за 1998-2004 г.)
42
80
118
128
129
144
148
189
247
275
281
320
364
393
470
639
1,675
Источники: Показатели мирового развития; ОЭСР, 2006 г.
Примечание: - = Данные отсутствуют.
Доля государственных источников в
расходах на высшее образование
(2003 г.)
23,2
69
76,9
84,3
76,4
83,8
86,2
95,2
-
202
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
странах ЕЦА коэффициенты выше среднего показателя ОЭСР (за
исключением Польши и Хорватии). В Корее отмечается один из
самых низких в мире показателей соотношения государственных
расходов на одного студента в высшем образовании к расходам на
одного ученика начальной школы. В большинстве стран Восточной
Азии избыточный спрос на среднее и высшее образование
(вызванный быстрым достижением всеобщего начального
образования) был удовлетворен преимущественно благодаря
расширению государственной системы среднего образования,
введению вступительных требований, основанных на заслугах и
достижениях абитуриента, а также внедрению самофинансируемой
частной системы (Всемирный банк, 1993). Это резко отличается от
ситуации в других странах с низким и средним уровнем доходов,
которые основные усилия направляют на предоставление
государственных субсидий для университетского образования.
Действительно, как показано далее в Таблице 5.6, существует
четкая корреляция между соотношением расходов на студента в
высшем образовании и расходами на учащегося начальной школы, а
также доли государственных средств в расходах на высшее
образование: чем ниже соотношение, тем ниже доля
государственных расходов. В двух исследуемых странах ЕЦА, по
которым имеются данные, в Польше и Словацкой Республике,
различие заключается в 69 процентах расходов на высшее
образование, финансируемых за счет государства в Польше против
86 процентов в Словацкой Республике.
Недавний
доклад
Всемирного
банка
о
реформах
финансирования высшего образования в странах Центральной и
Восточной Европы, а также в странах Балтии (Кэннинг, Годфри и
Холцер-Зелазевска (Canning, Godfrey, and Holzer-Zelazewska), 2006)
документально подтверждает, что доля участия в высшем
образовании начала немедленно расти после переходного периода,
вследствие очевидности того, что университетская степень дает
больше
возможностей
трудоустройства
в
условиях
неопределенности на рынке труда. Расширение доступа к высшему
образованию стало приоритетной задачей для правительств. На
всем протяжении 1990-х годов трудности центрального управления
растущей и все более диверсифицированной системы высшего
образования становились все более очевидными. Неизбежно
возрастающее участие начало вызывать вопросы относительно
устойчивости, справедливости и качества систем. В большинстве
стран частные услуги в предоставлении высшего образования
появились в ответ на необходимость расширения системы. К
середине 1990-х годов появились новые формы ассигнования
ресурсов университетам, как, например, блочные субсидии
Образование
203
(Чешская Республика), нормативное финансирование, основанное
на количестве студентов и нормах для исследований и содержания
(Венгрия), а также финансирование, основанное на результатах
деятельности (Эстония). Экономическая реальность необходимости
привлекать больше частных финансов в систему для
компенсирования ограниченных возможностей государственного
финансирования стала очевидной.
Кэннинг, Годфри и Холцер-Зелазевска (Canning, Godfrey, and
Holzer-Zelazewska) (2006) также сообщают о доле финансовой
помощи студентам в виде процента от общей суммы
государственных расходов на образование. Польша выделяется в
этом отношении, поскольку лишь 0,4–0,5 процента расходов на
образование в 2001 году было выделено на финансовую помощь
в начальном, среднем и высшем образовании. Эти показатели
можно сравнить со средним показателем в странах ЕС-8 в 5,8
процента для учащихся начального и среднего образования и 12,8
процента для студентов высших учебных заведений. В то же
время Польша выделяется из стран ЕС-8 по показателю доли
студентов университетов, обучающихся в частных учебных
заведениях (около 30 процентов). Хотя польская конституция
гарантирует бесплатное высшее образование для всех, кто
соответствует требованиям для поступления, фактически, более
50 процентов всех студентов осуществляет в какой-либо форме
оплату за обучение, как студенты, которые посещают частные
высшие учебные заведения, так и студенты заочники, студенты
вечерних отделений, с которых могут взимать плату за обучение.
В результате этого существует разница в 17 процентных пунктов
между долей студентов в возрасте от 19–24 лет из самой богатой
и самой бедной квинтилей потребления (Таблица 5.7), хотя
уровень последних все еще довольно высок. Таким образом, хотя
Таблица 5.7
Польша: показатель количества учащихся, зачисленных в учебные заведения, по
возрастным группам и по квинтилям потребления домашних хозяйств, 2003 год
Квинтиль
Квинтиль самых бедных
II
III
IV
Квинтиль самых богатых
Обший
3-6
4,6
3,8
4,2
2,0
3,3
4,1
7-10
94,7
95,0
95,2
94,1
96,4
94,9
Возрастная группа, лет
11-15
99,6
99,7
99,9
99,4
100,0
99,7
Источник: Кэннинг, Годфри и Холцер-Зелазевска (Canning, Godfrey, and Holzer-Zelazewska), 2006 г.
16-18
90,9
96,1
97,2
97,9
97,3
94,7
19-25
36,2
46,6
52,6
55,0
52,6
47,4
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
204
внутриотраслевое распределение ресурсов в системе образования
Польши может указывать на наибольшее воздействие на
экономический рост, существуют вопросы равенства, которые
также необходимо принимать в расчет.
Роль частных расходов
Херрера и Панг (Herrera and Pang) (2005) выявили, что в странах,
где государственное финансирование составляет более высокую
долю от общей суммы расходов на медицинское обслуживание,
отмечаются более низкие показатели эффективности. Однако
данных, которые имеются по сектору здравоохранения, нет для
сектора образования, поэтому они не обеспечивают
параллельный анализ сектора образования. Тем не менее в
Таблице 5.8 показано, что как в странах ЕЦА, так и в странах,
взятых для сравнения, где имеются данные, преобладающая доля
расходов на образование приходится на государственные
расходы, за исключением Кореи, где государственные и частные
расходы распределены более равномерно.
Большинство
развивающихся
стран
предоставляет
государственное образование своим гражданам бесплатно или за
минимальную плату (Глевве и Патринос (Glewwe and Patrinos),
1999). Однако бюджетные ограничения не позволяют многим
развивающимся странам полагаться исключительно на доходы
правительства при финансировании желаемого расширения
системы образования. Для решения этой проблемы многие
страны проводят политику (a) взимания платы за обучение для
возмещения части затрат, связанных с предоставлением
государственных услуг в области образования или (б) поощряют
развитие частных школ для обеспечения хотя бы частичного
расширения. Существует несколько потенциальных преимуществ
увеличения взимания платы с пользователей. В принципе
взимание платы может увеличить расходы на образование на
Таблица 5.8
Государственные и частные расходы на образование, 2002 год
Страна
Страны ЕЦА
Польша
Словацкая Республика
Турция
Источник: ОЭСР, 2006 г.
Государственные
Частные
89,2
95,3
88,8
10,8
4,7
11,2
Страна
Страны, с которыми
проводится сравнение
Ирландия
Корея
Испания
Государственные
Частные
93,5
59,2
88,9
6,5
40,8
11,1
Образование
одного зачисленного студента. Оно может улучшить равенство,
позволяя государственному сектору более эффективно
адресовать субсидии студентам из неимущих семей. Более того,
повышение уровня возмещения затрат может улучшить
подотчетность учебных заведений перед родителями. И, наконец,
выборочная плата за некоторые затраты на обучение может
повысить эффективность предоставления услуг. Например,
взимание платы за учебники повышает своевременное
предоставление учебных материалов.
В Азии чем больше затраты финансируются за счет платежей
студентов, тем выше общий охват (определяемый валовым
показателем доли учащихся) образовательной системы (Мингат и
Тан (Mingat and Tan) 1992). Иными словами, частные средства
могут повысить число зачисленных студентов независимо от того,
используются ли эти средства в частных или государственных
учебных заведениях. Если мы посмотрим, в частности, на Корею, с
которой проводится сопоставление, то Мингат и тан (Mingat and
Tan), (1992) выявили, что средний показатель в 3,4 процента ВНП
расходов на государственное образование в середине 1980-х годов
соответствовал среднему показателю по региону, как это было и в
предыдущие десятилетия. Что отличало Корею от других стран
Азии (за исключением Филиппин), так это объемы частных
расходов на образование: в 2,5 раза выше, чем средний показатель
по странам Азии, в соответствии с индексом Мингата и Тана
частного финансирования высшего образования. Таким образом, в
соответствии с данными, собранными корейским Институтом
развития образования, при включении частных расходов на
образование, общий показатель по стране составил 10 процентов
ВНП в 1990 году.
Чили - страна, с которой проводится сравнение, также
представляет особый интерес. Хотя данные по широкой системе
ваучеров, используемой в Чили, менее однородны, наиболее
тщательные исследования склонны предполагать, что она оказала
положительное влияние на результаты учащихся. Мизала,
Ромагуера и Фаррен (Mizala, Romaguera, and Farren), (2002)
приходят к заключению, что частные платные школы наиболее
эффективны с технической точки зрения в Чили, за ними следуют
частные субсидируемые школы и государственные школы.
Однако, как показано во Вставке 5.2, последствия приватизации
системы образования в Чили оказались отрицательными для
обеспечения равенства. Кроме того, не очевидно, что
приватизация приводит к образованию более высокого качества в
результате предполагаемой более высокой подотчетности
преподавателей перед родителями.
205
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
206
Вставка 5.2
Чили и приватизация
Чилийская система образования характеризуется высокой степенью участия частного сектора (см.
таблицу ниже). Из общего числа 10600 школ в 1998 году у родителей была возможность отправить
своих детей в (а) государственные школы, с 1980 года управляемые муниципалитетами (55,1
процента общего числа учеников, зачисленных в 1998 году); (б) частные школы, субсидируемые
правительством на основе коэффициента зачисления (34,1 процента); (в) полностью частные
школы (9,2 процента) и (г) частные профессионально-технические училища, руководимые частным
бизнесом или корпорациями (1,5 процента).
Расходы на образование в Чили (проценты)
Государственные
расходы на
образование /ВВП
Частные расходы на
образование /ВВП
Общие расходы на
образование /ВВП
1990
2,6
1991
2,7
1992
2,9
1993
3,0
1994
3,1
1995
3,1
1996
3,4
1997
3,5
1998
3,9
2,0
2,0
2,2
2,4
2,5
2,5
2,8
2,9
3,1
4,6
4,7
5,1
5,4
5,6
5,6
6,2
6,4
7,0
Источник: Таблица I, страница 2, Деланной, 2000 г.
Основным мотивом приватизации является улучшение соответствия предоставляемых услуг и
повышения качества результатов, заставляющее поставщиков услуг выживать на конкурентных
рынках. Кроме того, ожидается, что мотив прибыли в частном секторе повысит эффективность,
поскольку предприниматели изыскивают возможности снижения себестоимости. Частных школ
гораздо больше в городских районах, где проживают семьи с уровнем доходов выше среднего, и
гораздо меньше в сельских районах. У учащихся с низким уровнем доходов меньше возможностей
посещать частные школы, к тому же многие школы повысили барьеры для поступления. Частные
школы всегда склонны использовать вступительные экзамены или минимальные оценки для отбора
своих учащихся. Не устояли перед этой практикой и лучшие государственные школы. Более того,
хотя трудно делать надежные сравнения во времени, средние национальные оценки не выросли,
несмотря на то, что частные услуги в области образования значительно расширились, а
государственное образование сократилось. Как децентрализация, так и приватизация привели к
большей степени неравенства в расходах и в результатах учащихся из групп с различными
доходами.
Источники: Деланной, 2000 г.; Пэрри, 1997 г.
Управление
Учитывая, что доля национального бюджета, выделяемая на
образование, значительна как в развитых, так и в развивающихся
странах, чрезвычайно важно, чтобы государственные средства
направлялись эффективно и использовались на те цели, на
которые они выделяются. Раджкумар и Сварооп (Rajkumar and
Swaroop) (2002) приходят к заключению, что государственные
расходы на здравоохранение сокращают уровень детской
Образование
смертности в странах с надлежащим управлением и что по мере
улучшения странами управления, государственные расходы на
начальное образование становятся эффективными в повышении
показателя получения начального образования. Кроме того,
несколько исследований, проведенных в последнее десятилетие,
ясно подчеркнули отрицательное влияние коррупции на
экономическое, политическое и социальное развитие стран. Было
замечено, что коррупция повышает стоимость сделки, сокращает
эффективность и качество услуг, искажает процесс принятия
решений и подрывает социальные ценности. Последние
исследования влияния коррупции на предоставление социальных
услуг — включая образование — говорят о том, что незаконные
платежи за поступление в школу и другие скрытые затраты
помогают объяснить низкий коэффициент зачисления и выбытия
из школы в развивающихся странах, а также что взятки и
вознаграждения при приеме на работу и продвижении по службе
учителей приводят к снижению профессионального качества
учителей, работающих в государственных школах (Халлак и
Пуассон (Hallak and Poisson), 2005). С одной стороны,
продолжающиеся тенденции, такие как децентрализация и
приватизация в образовании, могут помочь сократить
коррупционную практику (Вставка 5.3). С другой стороны,
возрастающая сложность отрасли может создать новые
возможности для коррупции.
Переход к подушному финансированию в ЕЦА должен
помочь
улучшить
управление,
поскольку
формула
финансирования является согласованным правилом для
ассигнования ресурсов таким структурным единицам, как школы,
которое применяется единообразно для всех школ определенного
типа в рамках образовательной юрисдикции. В исследовании,
изучавшем формулы финансирования школ, используемые как
часть
децентрализованной
системы
финансирования
государственных школ, Левачик и Доунс (Levacic and Downes)
(2004) определили основные черты формулы финансирования,
которые должны сократить возможности для коррупции, а
именно:
•
•
Транспарентность, поскольку сумма, которую должна
получить каждая школа рассчитывается объективно, и ее
можно обнародовать и открыто опубликовать.
Стимулы на уровне школ по эффективному управлению
ресурсами, которые могут быть усилены благодаря тому,
какую школу выбирают родители.
207
208
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Вставка 5.3
Новое начало для приема в университеты в Грузии
Индекс восприятия коррупции организации Транспэренси Интернэшнл 2004 года включил Грузию в
список 60 стран, страдающих от серьезной коррупции. Правительство, которое пришло к власти
после Революции роз в ноябре 2003 года, объявило, что война с коррупцией является одной из его
центральных приоритетов. Сектор образования, где ранее коррупция была широко распространена,
стал одним из первых секторов, на которые была направлена реформа. Традиционно высшее
образование в Грузии было поражено коррупцией. До 2004 года студенты могли покупать не только
поступление в университет, но также за деьги сдавать экзамены и, в конечном итоге, получать
дипломы. Университеты сами проводили свои вступительные экзамены. Приемные комиссии,
состоящие из преподавателей университета, принимали устные экзамены и выставляли оценки за
письменные работы. Никаким независимым наблюдателям не разрешалось осуществлять
мониторинг этого процесса. Ранее существовало два способа получения места в университете.
Первый способ предполагал, что учащиеся выпускных классов средних школ берут частные уроки у
тех же преподавателей, которые являются членами приемной комиссии того университета, который
выбрал абитуриент. Второй способ предполагал, что перед вступительными экзаменами родители
абитуриента просто дают взятку приемной комиссии. В обоих случаях абитуриенту задавали
заранее согласованные вопросы на устном экзамене и предупреждали о тех темах, которые будут
включены в письменный экзамен.
Коррупция в системе образования Грузии обычно связана с советским и постсоветским стилем
управления и отчасти являлась результатом низких зарплат, которые выплачивались администраторам
и преподавателям. В настоящее время существует сильное желание вернуться к системе образования,
которая основана на уважении и поистине способствует возможностям трудоустройства в будущем.
Именно в этом контексте в 2004 году парламент принял новый Закон о высшем образовании. Закон
направлен на проведение конкретных реформ в системе высшего образования:
•
•
•
•
•
•
Улучшение в системе управления и руководства на всех уровнях (включая устранение
элементов коррупции, оставшихся от предыдущей системы).
Децентрализация с целью удовлетворения различных местных потребностей, а также
содействия бюджетной и административной подотчетности.
Повышение квалификации преподавателей и административных должностных лиц на курсах
без отрыва от работы для реформирования преподавания.
Образование родителей для содействия вовлечения местной общественности.
Постоянная оценка знаний студентов и анализ программ в целях обеспечения многоуровневой
подотчетности.
Стандартизация проверки знаний по окончании учебного года, завершении обучения в 11
классе и при поступлении в университет.
В 1999 году Министерство образования начало внедрение Программы реорганизации и укрепления
системы образования Грузии, частью которой явилось создание в июле 2002 года Национального
центра по оценке знаний и проведению экзаменов с целью разработки новых форм экзаменов для
поступления в университеты, гарантирующих объективность при отборе абитуриентов и
сокращение коррупции. В 2005 году впервые 31174 абитуриента сдавали новые экзамены для
поступления в университеты, которые состояли из трех обязательных и одного выборочного
экзамена. Для оценки транспарентности нового процесса в период с мая по август 2005 года
организация Транспэренси Интернэшенал Грузии осуществила мониторинг. Контролеры
организации присутствовали на экзаменах во всех 14 учреждениях, где проводились экзамены, в
течение первых двух дней экзаменационного процесса – 11 и 12 июля. Было сделано заключение о
том, что Национальный центр по оценке знаний и проведению экзаменов и Министерство
образования приложили значительные усилия по информированию абитуриентов университетов,
родителей, преподавателей и администраторов о новом экзаменационном процессе. Экзамены
были хорошо организованы и транспарентны, а процесс рассмотрения апелляций был тщательно
запланирован и объективен.
Источник: Каросаднизе и Кристинсен (Karosadnize and Christensen), 2005 г.
Образование
Однако формула финансирования позволяет создавать свои
собственные возможности для коррупции, если не будут приняты
меры по их минимизации. У школ есть стимулы завышения
данных, что приводит к повышению объемов финансирования в
рамках формулы, хотя это можно предотвратить посредством
внешних проверок и санкций, а также посредством отбора
показателей, на которые школа не может оказывать влияния.
Управление финансами на школьном уровне также предоставляет
большему количеству человек возможность использовать
недолжным образом небольшие суммы денег, по сравнению с
централизованной системой, где у меньшего количества
должностных лиц есть больше возможностей недолжным
образом
использовать
более
крупные
суммы
денег.
Следовательно, финансовое управление в школах должно
сопровождаться комплексными финансовыми регламентами,
исполнение которых строго отслеживается, а также внешним
аудитом финансовой документации школ.
Результаты
исследования
указывают
на
важность
юридических требований публикации финансовой информации, а
также обучения вопросам финансового управления сотрудников
школ для того, чтобы финансирование на основе формулы могло
полностью
реализовать
свой
потенциал
повышения
транспарентности. Более того, компромисс между более
сложными формулами, необходимыми для справедливого
ассигнования средств школам, и более простыми формулами,
обеспечивающими большее понимание и, следовательно,
большую степень транспарентности, не всегда легко достижим.
Это можно проиллюстрировать примером Польши, где при
простых формулах из расчета на одного учащегося, требуются
различные финансирования школ, не включенные в формулу для
покрытия различия затрат в различных школах, что не
способствует транспарентности. Однако такое финансирование
не требуется в штате Виктория в Австралии, но зато сама
формула очень сложна для понимания большинством
заинтересованных сторон в системе образования, и, таким
образом, транспарентность также не достигается полностью.
Пример Польши проливает дополнительный свет на сложное
взаимоотношение между формулой финансирования школ и
транспарентностью. Действительно, у транспарентности есть две
стороны: возможность доступа общественности к информации и
контроль финансового положения школ со стороны
общественности, а также простота и транспарентность самих
механизмов финансирования. Внедрение лишь формулы
финансирования недостаточно для обеспечения вовлечения в
209
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
210
бюджетный процесс представителей местной общественности,
заинтересованной в вопросах образования. Двум польским
городам, которые внедрили совершенно простую систему
ваучеров, не удалось полностью вовлечь учителей и родителей. В
одном из этих городов даже не осуществлялась регулярная
публикация школьных бюджетов. Хотя они гордо представляли
свои инновационные бюджетные процедуры на национальном
уровне, например, Ассоциации городов Польши, их идеи не были
доведены до сведения их собственного электората.
Заключение
В данной главе исследовалось взаимоотношение между
результатами образования, государственными расходами на
образование и экономическим ростом, а также как страны с
экономикой переходного периода могут усилить воздействие
государственных расходов на уровни образования и,
следовательно, на экономический рост. Было определено
несколько ключевых моментов. Во-первых, лучшее образование
населения явно ведет к более быстрому экономическому росту,
но большие объемы расходов на образование не обязательно
приводят к лучшим результатам в образовании. Данная связь
зависит от нескольких характеристик самих расходов.
Во-вторых,
страны
переходного
периода
успешно
выдерживают сравнение с развивающимися странами с точки
зрения результатов в области образования и показателей
эффективности, но им еще предстоит проделать определенную
работу для достижения уровней стран ОЭСР.
В-третьих, страны переходного периода предприняли ряд
реформ для повышения эффективности государственных
расходов на образование, включая децентрализацию, которая
глубже, чем деконцентрация социалистической эпохи, а также
для
внедрения
подушного
финансирования,
которое
обеспечивает стимулирование эффективного использования
мощностей. Однако в большинстве стран эти реформы еще не
осуществлены достаточно широко. В результате жестких правил
начисления заработной платы в большинстве систем попрежнему имеется слишком много учителей, зарплата которых
слишком низкая для мотивации хороших результатов
деятельности. Слишком высокая доля расходов обычно
выделяется на высшее, а не на начальное или среднее
образование, отражая отчасти недостаточную опору на частное
финансирование в высшем образовании. А профессиональное
образование, удельная стоимость которого намного выше, чем
Образование
академического,
недостаточно
интегрировано
в
общеобразовательную систему или систему высшего образования
и возможности продолжения обучения.
В результате необходимы дальнейшие реформы в области
образования и соответствующих схем государственных расходов
в области образования для улучшения результатов образования и
усиления постоянного экономического роста. Хотя ситуация в
разных странах отличается, общее направление необходимых
реформ схоже во всем регионе ЕЦА. Стремительно растущие
экономики в других регионах, особенно в Корее и Чили,
предлагают ценные уроки для стран региона ЕЦА.
Примечания
Автор выражает благодарность за помощь в проведении исследования,
предоставленную Куин Ву, Еленой Рыдраловой и Шветой Джайн (Qing
Wu, Elena Rydralova, and Shweta Jain).
1. Образовательные системы в странах ЕЦА обычно не
классифицируются на начальный и средний циклы, а, скорее, на
базовый и средний специальный циклы. Однако для того, чтобы
сделать сравнения со странами из других регионов, здесь
используются более широко распространенные термины «начальное» и «среднее» образование.
2. Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словацкая Республика, Словения,
Чешская Республика, Эстония.
3. Обсуждения в данном разделе в значительной степени основаны на
результатах исследования Диллинжера (Dillinger) (2006 г.).
211
ГЛАВА 6
6. Здравоохранение
Даниел Дулицкий и Ксиаоху Хоу
П
осле распада центрального планирования в большинстве
стран региона Европы и Центральной Азии (ЕЦА)
началось
внедрение
ряда
реформ
в
области
здравоохранения. Реформы представляли собой переход от
традиционной модели здравоохранения «Семашко», которая
была распространена в бывшем Советском Союзе и основана на
центральном
планировании,
стационарном
лечении
с
практически бесплатным всеобщим доступом к большинству
услуг и центральном финансировании из средств общих доходов
бюджета. Некоторые страны успешно внедрили систему
социального
медицинского
страхования
(СМС)
при
реформировании систем финансирования здравоохранения и
предоставлении медицинских услуг, в то время как другие
страны сохранили прежнюю формулу финансирования из средств
государственного бюджета. Однако к настоящему времени не все
реформы
полностью
успешны.
Некоторые
системы
здравоохранения стали финансово неустойчивыми, а другим не
удалось улучшить результаты деятельности по охране здоровья
или обеспечить более высокий доступ большинства населения
при доступных ценах.
В этой главе поставлены четыре цели: (а) рассмотреть
взаимосвязь между расходами на здравоохранение и
экономическим ростом; (б) описать существующие модели
финансирования и расходования средств на здравоохранение,
описать наиболее распространенные модели финансирования
213
214
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
здравоохранения, а также показать взаимосвязь этих переменных
с результатами деятельности по охране здоровья; (в) рассмотреть
влияние эффективности и управления на взаимосвязь между
государственными расходами и результатами в области охраны
здоровья, а также (г) выявить некоторые проблемы, с которыми
сталкиваются страны ЕЦА в области здравоохранения, и извлечь
уроки из международного опыта. В данной главе анализ
сосредоточен на выборке стран ЕЦА и стран-компараторов с
высокими темпами роста, выбранными для изучения во всем
исследовании.
В соответствии с данными литературы, анализ, проведенный
в этой главе, выявил, что не существует систематической связи
между
определенными
моделями
финансирования
здравоохранения и уровнем расходов на здравоохранение или
результатами деятельности в области охраны здоровья в
рассмотренной выборке стран. Уровень государственных
расходов на здравоохранение весьма слабо связан с результатами
деятельности в области охраны здоровья, а другие факторы,
такие как управление и эффективность, оказывают огромное
влияние на эту взаимосвязь. Исследуемые страны в других частях
света начали осуществлять различные реформы по улучшению
управления и эффективности, из которых страны ЕЦА могут
позаимствовать определенные уроки. Страны ЕЦА сталкиваются
и с другими проблемами, включая улучшение доступа к
здравоохранению, решение проблем старения населения, а также
обеспечение финансовой устойчивости в предоставлении услуг в
области здравоохранения; страны из различных частей мира, с
которыми проводится сопоставление, также могут представить
успешные примеры решения этих вопросов.
Результаты деятельности по охране здоровья и
экономический рост
В современной литературе по вопросам экономического роста
говорится о важности человеческого капитала в определении
темпов и характера экономического роста (Барро (Barro), 1991;
Бенхабиб и Шпигель (Benhabib and Speigel), 1994; Ван Зон и
Муйскен (Van Zon and Muysken), 2001). Однако обычно
человеческий капитал определяется довольно широко, и
большинство исследований сосредоточено на образовании. На
взаимосвязь между здравоохранением и экономическим ростом
недавно вновь обратили внимание как с теоретической, так и с
эмпирической точек зрения. Блум и Каннинг (Bloom and Canning)
(2000) предлагают модель, в которой экономический рост вызван
Здравоохранение
накоплением знаний и осуществлением трудовой деятельности
здоровыми людьми. Они утверждают, что доля здоровых людей
среди населения определяет, в какой степени потенциальная
трудовая деятельность населения может быть эффективно
использована и в какой степени количество часов, потраченное
здоровым человеком на приобретение знаний, ведет к
экономическому росту. Ховитт (Howitt) (2005) излагает
теоретическую
модель,
основанную
на
последней
шумпетерианской теории роста и выявляет различные пути,
посредством которых улучшение состояния здоровья населения
страны окажет воздействие на ее экономический рост в
долгосрочной перспективе. Улучшение здоровья повышает
производительность
труда,
продолжительность
жизни,
восприимчивость к обучению, творчество и способность
схватывать на лету – все это способствует повышению
производительности. Точнее говоря, в данном исследовании
подчеркивается благоприятное воздействие охраны здоровья
матери и ребенка на различные аспекты человеческого капитала,
такие как восприимчивость к обучению, творчество и
способность схватывать на лету. Безусловно, возможна также в
некоторой степени обратная причинная зависимость, поскольку
экономический рост предоставляет больше ресурсов для
расходования на здравоохранение и другие факторы, которые
влияют на состояние здоровья населения.
Гьимах-Бремпонга и Вилсон (Gyimah-Bremponga and Wilson)
(2004) исследуют воздействие здоровья человеческого капитала
на темпы роста доходов на душу населения в странах Африки,
расположенных к югу от Сахары, и в странах Организации
экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Они
выявили, что фонд человеческого капитала имеет положительное
и статистически значимое воздействие на рост доходов на душу
населения, соответственно 22 процента в странах Африки,
расположенных к югу от Сахары, и 30 процентов в странах
ОЭСР. Кроме того, это воздействие квадратично: улучшение
здоровья человеческого капитала повышает рост доходов на
душу населения по снижающейся ставке. Блум, Каннинг и
Севилла (Bloom, Canning, and Sevilla)
(2001) используют
панельные данные из 104 стран и приходят к выводу, что
хорошее здоровье оказывает положительное, значительное,
статистически важное воздействие на экономический рост,
утверждая, что улучшение показателя продолжительности жизни
населения на один год способствует росту производства на 4
процента. На микроуровне данные обследования домашних
хозяйств в Гане, Кот-д'Ивуаре и Бразилии указывают на то, что
215
216
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
здоровье человеческого капитала оказывает также значительное
влияние на заработную плату (Шульц (Schultz), 2005). Анализ
воздействия здоровья на экономический рост в странах ЕЦА
ограничен.
Модели финансирования здравоохранения
Системы здравоохранения исторически классифицируются по
большому числу различных характеристик. Куцин (Kutzin)
(2001), например, предоставляет основу для анализа типологии
систем здравоохранения, которые включают показатели того, как
средства собираются и объединяются в общий фонд, как
покупаются и предоставляются услуги, а также как
распределяются обязанности среди различных уровней
правительства и организаций здравоохранения. Одним из
аспектов этой типологии является превалирующая система
финансирования — модель Бисмарка или модель Бевериджа,
являющиеся чистыми, но противоположными друг другу
моделями. В системе Бисмарка основным источником
финансирования охраны здоровья являются взносы работника и
работодателя, рассчитанные как доля заработной платы, средства,
объединенные в один фонд, управляемые квази-государственным
агентством СМС. Системы СМС обычно предлагают
определенный пакет услуг для своих членов, которые имеют на
них право, поскольку они выплачивали взносы (Готтрет и
Шайбер (Gottret and Schieber), 2006). При чистой модели
Бевериджа здравоохранение финансируется из поступлений
общего бюджета при, по крайней мере, теоретическом всеобщем
охвате комплексным набором услуг.
Всего лишь несколько систем относятся к одной из двух
чистых моделей, поскольку в секторе здравоохранения обычно
существует несколько источников финансирования. В некоторых
случаях ни один из источников не является преобладающим из-за
слабого внедрения или управления, а наличные расходы
пациентов становятся основным источником финансирования
медицинских услуг. Объединение риска очень ограничено и
применяется лишь на уровне домашних хозяйств. По этой
причине в данном разделе используются выводы в работе
Прекера, Джакаба и Шнайдера (Preker, Jakab, and Schneider)
(2002) и страны делятся на три категории на основе
относительной эффективности данных различных методов
финансирования здравоохранения.
Кластеризация представлена на Рисунке 6.1. Первая группа,
объединенная в соответствии с моделью Бевериджа, когда
Здравоохранение
217
здравоохранение преимущественно финансируется из общих
налоговых поступлений, включает только Украину (из
исследуемых стран ЕЦА). Вторая группа переместилась в
направлении модели Бисмарка, при которой здравоохранение
финансируется преимущественно из налогов на фонд заработной
платы. Эта группа включает в себя Хорватию, Польшу, Румынию
и Словацкую Республику. В третьей группе наличные выплаты
пациентов являются преобладающим способом финансирования
здравоохранения, составляя 50–80 процентов всех поступлений в
области здравоохранения. Эта группа включает в себя Армению,
Грузию и Кыргызскую Республику.
Поскольку многие страны ЕЦА перешли к системе СМС,
среди исследуемых стран ЕЦА только Украина сохранила
финансирование здравоохранения из общих налоговых
поступлений. Бюджеты правительства остаются основным
официальным источником финансирования здравоохранения, при
этом 80 процентов средств поступает из местных бюджетов, а
оставшиеся 20 из государственного бюджета. Надзор за этими
средствами
Рисунок 6.1
Процент общего объема государственных расходов на здравоохранение,
финансируемых из налогов и социального медицинского страхования
90.0%
Процент общего объема расходов на здравоохранение,
финансируемых из налогов
80.0%
Ирландия
70.0% Украина
Испания
60.0%
50.0%
Таиланд
40.0%
30.0%
Кыргызская Р.
Чили
Уганда
Албания
20.0%
Вьетнам
Армения
Турция
Польша
10.0%
0.0%
0.0%
Грузия
Корея
Словацкая Р.
Румыния
Хорватия
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
80.0%
90.0%
Процент общего объема расходов на здравоохранение, финансируемых из социального страхования
Источник: Адаптировано из работы Прекера, Джакаба, Шнайдера (Preker, Jakab, Schneider) (2002), акутализировано с использованием
Европейской базы данных ВОЗ «Здоровье для всех» и Мировая статистика в области здравоохранения, 2006 г.
218
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
осуществляют соответственно региональные органы власти и
Министерство здравоохранения. Услуги были бесплатными до
1996 года, когда была внедрена официальная плата за их
предоставление. С тех пор государственная доля финансирования
здравоохранения сократилась с 80 процентов в 1996 году до
почти 66 процентов в 2004 году (Европейский обзор систем
здравоохранения, 2005 г.).
Большинство исследуемых стран ЕЦА относится к группе
стран, использующих СМС, поскольку эти страны внедрили этот
механизм
как дополнительный
или
основной
метод
финансирования здравоохранения. В таблице 6.1 показан год
внедрения системы СМС в некоторых странах ЕЦА, а также
соответствующие ставки взносов. Многим из этих реформ менее
10 лет, и ставки взносов сильно различаются: от 2 процентов в
Кыргызской Республике до 18 процентов в Хорватии. Во многих
странах ЕЦА было выдвинуто несколько причин перехода к
взиманию налога с фонда заработной платы для финансирования
здравоохранения. Во-первых, финансирование за счет налогов на
фонд заработной платы меньше зависит от переговоров по
бюджету на очередной год, чем финансирование из общих
поступлений в бюджет и, следовательно, считается более
стабильным источником доходов. Во-вторых, внедрение налогов
с заработной платы разрушает монополию правительства,
особенно Министерства финансов в вопросах сопричастности и
финансирования услуг в области здравоохранения. В-третьих,
система СМС налагает большую ответственность на людей за
финансирование собственной охраны здоровья посредством
участия в рынке труда (Прекера, Джакаба и Шнайдера (Preker,
Jakab, and Schneider), 2002; Сальтман (Saltman), 2004). Вчетвертых, система СМС может быть использована как
инструмент перераспределения доходов за счет перекрестных
субсидий от участников с высоким уровнем доходов к
участникам с низким уровнем доходов, а также от участников с
низким уровнем риска к участникам с высоким уровнем риска1.
И, наконец, многие страны ЕЦА перешли к системе СМС либо по
историческим причинам (для того, чтобы вернуться к тем
системам, которые были распространены в прошлом), либо по
политическим причинам (для того, чтобы привести свои системы
в соответствие с системами, существующими в соседних
странах).
Однако имеются некоторые оговорки в отношении
аргументов в поддержку системы СМС. Во-первых, внедрение
единого казначейского счета во многих странах ЕЦА сокращает
степень
изолированности
финансирования
социального
Здравоохранение
219
Таблица 6.1
Внедрение социального медицинского страхования в регионе ЕЦА
Страны
Албания
Хорватия
Грузия
Кыргызская Республика
Польша
Румыния
Словакия
Турция
Источник
Здравоохранение в
переходном периоде
(HIT)
Preker et.al
HIT2002
HIT
Dixon et al
Preker et al
Preker et al
ВБ (2006)
Год
внедрения
Ставка взносов для
работников, получающих
заработную плату (%)
Доля
работодателя
(%)
Доля работника
(%)
1995
3,40
1,70
1,70
1993
1995
1997
1999
1999
1994
1945
18,00
4,00
2,00
7,75
14,00
13,70
11,00
18,00
3,00
2,00
0,00
7,00
10,00
6,00
0,00
1,00
0,00
7,75
7,00
3,70
5,00
Источник: Составлено авторами.
медицинского страхования от общих бюджетных поступлений и,
таким образом, от обсуждений годового бюджета. Во-вторых,
общие субсидии дополняют поступления от налогов на фонд
заработной платы в качестве источника финансирования систем
СМС во многих странах региона. И, наконец, взносы,
выплачиваемые из заработной платы, могут иметь такую же
степень изменчивости, как и другие налоговые поступления, а
уклонение от уплаты взносов и переход в неформальный сектор
экономики могут обернуться серьезными проблемами.
Не каждой стране, включенной в выборку, удалось успешно
внедрить систему СМС, поскольку некоторые страны не смогли
достичь финансовой устойчивости, обеспечив при этом всеобщий
доступ к основным медицинским услугам. В Албании, Грузии и
Кыргызской Республике наличные выплаты пациентов попрежнему являются основным источником финансирования
спустя довольно продолжительное время после внедрения СМС.
Для администрирования системы СМС требуется регулятивный и
административный потенциал для повышения поступлений от
налогов с заработной платы, а для создания этого потенциала
может потребоваться время. Кроме того, существование
большого числа безработных, самостоятельно занятых
работников, а также работающих в неформальном секторе
экономики, усугубляет проблему, как это показано на примере
Албании (Вставка 6.1).
220
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Вставка 6.1
Албания: Социальное медицинское страхование
Социальное медицинское страхование было внедрено в Албании в 1995 году. Оно
предусматривало взнос в размере 3,4 процента от заработной платы, половину которого
оплачивает работодатель, а половину работник. Система развивалась очень медленно — в 2002
году активные плательщики взносов составляли лишь одну треть от общего числа активной
рабочей силы, а количество лиц, охватываемых государством, было неясным. В настоящее время
лишь 7 процентов расходов государственного сектора на здравоохранение покрывается за счет
небюджетных взносов медицинского страхования, а охват по-прежнему остается очень низким. В
период с 1995 по 2004 год финансирование за счет налогов с заработной платы увеличивалось
очень медленно, в то время как финансирование из доходов общего бюджета резко сократилось —
с 71 процента в 1995 году до 30 процентов в 2004 году, а наличные платежи пациентов
увеличились с 23 процентов в 1995 году до 59 процентов в 2004 году. Примерно две трети
государственного финансирования Агентства медицинского страхования поступает из общих
доходов (в виде взносов за иждивенцев). Система, основанная на деятельности Агентства
медицинского страхования, предоставляет несколько ограниченные услуги, и представляется, что
она не сокращает наличные расходы пациентов за амбулаторное лечение или оказывает какоелибо влияние на вероятность необходимости оплаты за лечение. Несмотря на то, что эта система
является обязательной, последнее обследование домашних хозяйств указывает на то, что только
40-45 процентов населения охвачено медицинским страхованием. Существуют также серьезные
региональные различия в охвате медицинским страхованием.
Различные причины помогают объяснить отсутствие прогресса во внедрении полной системы СМС.
Значительная часть активной рабочей силы работает в неофициальном секторе экономики и,
следовательно, не платит взносы. Наблюдения указывают на то, что значительная часть населения
имеет весьма ограниченное представление о пособиях по медицинскому страхованию.
Разграничение функций подотчетности и распределение обязанностей между Министерством
здравоохранения и Агентством медицинского страхования довольно размыто, а финансирование
здравоохранения раздроблено между Министерством здравоохранения, Агентством медицинского
страхования, местными органами власти и другими учреждениями, что вносит неясность
относительно уровней финансирования и создает возможности коррупции. И, наконец,
административные возможности обеспечения сбора взносов слабы, при этом существует мало
структур, ответственных за регулирование и надзор.
(см. продолжение)
Высокие наличные платежи пациентов не связаны с какойлибо определенной системой финансирования здравоохранения.
Армения сохранила финансирование из средств общих
налоговых поступлений, но также столкнулась с проблемой
успешного объединения рисков, связанных с потрясениями в
состоянии здоровья. В отличие от Албании и Кыргызской
Республики высокие наличные расходы пациентов в Армении
являются
преимущественно
результатом
серьезных
экономических проблем, которые последовали после обретения
страной
независимости.
Государственные
расходы
на
здравоохранение были ограничены до минимума, вынуждая
введение
системы
финансирования
здравоохранения
преимущественно за счет частных платежей пациентов
(Европейский обзор систем здравоохранения, 2002 г.).
Здравоохранение
221
ВСТАВКА 6.1 (продолжение)
Недавно в целях повышения доходов правительство Албании внесло предложение об увеличении
ставки взносов с заработной платы. Однако сохраняется обеспокоенность, что дальнейшее
повышение ставки налога с заработной платы вынудит некоторых работников перейти в
неформальный сектор, вследствие чего чистый выигрыш от повышения ставки взносов будет
минимальным. Консультанты рекомендовали правительству Албании перевести финансирование
государственного сектора здравоохранения с системы частичного финансирования за счет налогов
с заработной платы на полное финансирование из средств общих налоговых поступлений. Однако
объем ресурсов государственного сектора, ассигнуемых на здравоохранение, по-прежнему будет
ограничен в среднесрочной перспективе, а взносы пациентов будут неизбежно оставаться важным
дополнительным источником финансирования.
Случай Албании не является уникальным. Страны с уровнем доходов ниже среднего, которые
полагаются на финансирование здравоохранения за счет налогов на фонд заработной платы,
сталкиваются с тремя общими проблемами:
•
Большая степень неравенства доступа, нежели в системах, полагающихся на финансирование
из общих налогов, особенно, когда значительная часть рабочей силы работает в
неформальном секторе или не находится на окладе.
•
Большая степень неравенства бремени финансирования, поскольку бенефициарии пытаются
получать освобождения от уплаты взносов, например, регистрируясь в качестве безработных.
•
Более высокие затраты на оплату труда, снижение конкурентоспособности, а также больше
стимулов для рабочей силы переходить в неформальный сектор вследствие высокого бремени
налога с заработной платы (см. Главу 9)
Источник: Всемирный банк, 2006e.
В странах из различных регионов мира, с которыми
проводится сопоставление, также имеется большое разнообразие
финансовых моделей. Здравоохранение в Ирландии и Испании
финансируется преимущественно из средств общих налогов.
Здравоохранение в Республике Корее финансируется за счет
системы обязательного СМС и Программы медицинской
помощи,
программы
социальной
помощи
бедным,
финансируемой из средств общих налогов. Финансирование
здравоохранения в Таиланде основано на трех столпах —
программе всеобщего охвата, программе медицинских пособий
государственным служащим и программе социального
обеспечения. Первые две программы финансируются из средств
общего бюджета, а третья за счет обязательных взносов. Частное
медицинское страхование появилось в Чили и совместно с
государственным медицинским страхованием финансирует
здравоохранение. И, наконец, плата пациентов составляет
важный источник финансирования здравоохранения во Вьетнаме.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
222
Модели расходования средств на здравоохранение
В последнем разделе показано, что очень немногие страны
используют чистые системы Бисмарка или Бевериджа.
Большинство стран относится к смешанной категории, а многие
полагаются на частные наличные выплаты пациентов для
финансирования значительной части расходов в области
здравоохранения. На основе представленной выше типологии в
данном разделе рассматривается взаимосвязь между различными
моделями финансирования здравоохранения и расходованием
средств в здравоохранении.
Общие расходы
Основным двигателем всех расходов на здравоохранение в стране
является уровень ВВП. В соответствии с большинством оценок
эластичность затрат на здравоохранение по доходу в целом едина
(Гердхам и Джонсон (Gerdtham and Jonsson), 1991). Выборка
стран ЕЦА и стран-компараторов, используемая в данном
исследовании, подтверждает эту тенденцию. На Рисунке 6.2
показана взаимосвязь между ВВП на душу населения и общим
Рисунок 6.2
Корреляция между ВВП на душу населения и общим объемом
расходов на здравоохранение на душу населения, 2004 год или
последний год, за который имеются данные
В долларах, скорректирванных по ППС
Общий объем расходов на здравоохранение на душу населения
3000
2500
Ирландия
2000
Испания
1500
Р. Корея
1000
Турция
Хорватия
Словацкая Р.
Польша
Чили
Румыния
500
Армения Албания
Украина
Таиланд
Кыргызская Р.
Вьетнам
Грузия
Уганда
0
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
ВВП на душу населения
Источник: Европейская база данных ВОЗ «Здоровье для всех» и Мировая статистика в области
здравоохранения, 2006 г.
Здравоохранение
объемом расходов на здравоохранение в странах, входящих в
выборку. Отмечается большой разброс показателей общего
объема расходов на здравоохранение, и очевидно, что по мере
того, как страны становятся богаче, они тратят больше. В странах
ЕЦА и в странах-компараторах не наблюдается чрезмерного или
недостаточного расходования средств. Некоторые страны ЕЦА,
такие как Хорватия и Турция, расходуют немного больше на
здравоохранение по сравнению с уровнем доходов своих стран.
Это же относится и к некоторым странам, с которыми проводится
сопоставление, как, например, Испания. Однако Таиланд, Корея и
Чили тратят меньше, чем можно было бы ожидать в соответствии
с их показателем ВВП на душу населения.
Государственные расходы
В Таблице 6.2 показаны государственные расходы на
здравоохранение в странах ЕЦА и странах-компараторах,
используя кластеризацию, описанную в разделе, посвященном
моделям финансирования здравоохранения. Среди исследуемых
стран ЕЦА, в странах со средним уровнем доходов в
Центральной и Восточной Европе2 применяется система
Бисмарка, и там отмечается самый высокий процент расходов на
здравоохранение,
финансируемых
из
государственных
источников. В странах, с которыми проводится сопоставление, в
странах этой группы с более высоким уровнем доходов —
Ирландии и Испании — также отмечается самая высокая доля
государственных расходов в общем объеме расходов на
здравоохранение, но в этих странах используется система
Бевериджа, а не Бисмарка. Самый низкий уровень
государственных расходов характерен для стран с низким
уровнем доходов в обеих группах, где наличные платежи
пациентов являются основным способом финансирования. В
среднем страны ЕЦА и страны-компараторы тратят одинаковый
процент ВВП на здравоохранение (примерно 6,1 процента).
Анализ литературы, рассматривающей детерминанты
расходов на здравоохранение, показывает, что (а) доход
(представленный как ВВП на душу населения) представляется
наиболее значительной объясняющей переменной; (б) возрастная
структура населения является значительной переменной в
некоторых исследованиях (доля населения старше 65 лет), но не
во всех; (в) некоторые факторы риска в здравоохранении, в
частности курение табака, проявляются как значительные и (г)
институциональные характеристики также объясняют расходы на
223
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
224
Таблица 6.2
Расходы на здравоохранение в странах ЕЦА и странах-компараторах, 2003 год
Общие расходы на
здравоохранение
(процент ВВП)
Государственные
расходы на
здравоохранение
(% обших расходов на
здравоохранение)
Государственные
расходы на
здравоохранение
(процент ВВП)
Государственные
расходы на
здравоохранение
(% общих гос.
расходов)
5.7
65.9
3.8
10.2
Группа B
Хорватия
Польша
Румыния
Словацкая Республика
Турция
Средний показатель
7.8
6.5
6.1
5.9
7.6
6.8
83.6
69.9
62.9
88.3
71.6
75.3
6.5
4.5
3.8
5.2
5.4
5.1
13.8
9.8
10.9
13.2
13.9
12.3
Группа C
Албания
Армения
Грузия
Кыргызская Республика
Средний показатель
6.5
6.0
4.0
5.3
5.5
41.7
20.2
23.9
40.8
31.7
2.7
1.2
1.0
2.2
1.8
9.2
5.4
4.7
9.0
7.1
Страны-компараторы
Группа A
Ирландия
Испания
Средний показатель
7.3
7.7
7.5
78.9
71.3
75.1
5.8
5.5
5.6
17.2
13.7
15.5
Группа B
Таиланд
Чили
Республика Корея
Средний показатель
3.3
6.1
5.6
5.0
61.6
48.8
49.4
53.3
2.0
3.0
2.8
2.6
13.6
12.7
8.9
11.7
Группа C
Вьетнам
Уганда
Средний показатель
5.4
7.3
6.4
27.8
30.4
29.1
1.5
2.2
1.9
5.6
10.7
8.2
6.1
56.9
3.6
10.0
6.1
52.6
3.2
11.8
Страна
Страны ЕЦА
Группа A
Украина
Средний показатель по странам ЕЦА
Средний показатель по странамкомпараторам
Источник: Для неевропейских стран – характеристики стран, определяемые ВОЗ; для европейских стран – Европейская база данных
ВОЗ «Здоровье для всех».
здравоохранение, но не всегда являются значительными
(например, государственные услуги связаны с меньшими
расходами, а более высокий коэффициент расходов на
стационарное лечение связан с более высокими расходами)3.
Другие факторы, которые не были систематически исследованы в
литературе, относятся к культурным особенностям (например,
обращение за медицинской помощью как к социальной
деятельности) или политико-историческим (сильные традиции
Здравоохранение
использования
больничного
ухода
или,
например,
предоставление щедрых пособий). Многие страны с низким
уровнем государственных расходов на здравоохранение прошли
через реформы, которые ограничили страховой пакет (Корея)
либо повысили частное участие за счет дополнительного
страхования (Чили) или взносов пациентов (Вьетнам).
Страны, включенные в выборку, также выделяют различную
долю государственного бюджета на здравоохранение. Более
богатые страны в выборке выделяют значительную долю (в
среднем 15,5 процента), в то время как более бедные страны
обычно тратят меньшую часть государственных ресурсов на
здравоохранение (10,2 процента на Украине, 10,7 процента в
Уганде и 5,6 процента во Вьетнаме). Влияние моделей
финансирования здравоохранения на государственные расходы
на здравоохранение, выраженные как процент расходов
правительства, не является очевидным.
Частные наличные выплаты
Наличные выплаты пациентов включают различные платежи,
которые пациенты должны осуществлять при получении услуги,
включая совместные платежи, изначальные отчисления и оплату
за медицинские услуги, материалы и лекарства, не включенные в
страховое покрытие. Во многих странах взятки также являются
значительной долей наличных выплат пациентов, но их не так
легко отразить в статистических данных. На Рисунке 6.3 показана
оценочная доля наличных выплат пациентов в общем объеме
расходов в странах ЕЦА и странах-компараторах. В Грузии
самый высокий показатель среди исследуемых стран, где
наличные выплаты составляют 76 процентов общего размера
расходов на здравоохранение (см. Вставку 6.2). Наличные
расходы составляют 64 процента в Армении и 59 процентов в
Кыргызской Республике и Албании. Среди стран, с которыми
проводится сравнение, во Вьетнаме и Уганде отмечается самая
высокая доля наличных платежей пациентов, соответственно 53,6
и 52,8 процента. Наличные выплаты пациентов в Корее
составляют 41,9 процента и направлены преимущественно на
высокий уровень ухода (как стационарное лечение и лекарства),
поскольку в Корее существует всеобщее предоставление
первичного медицинского обслуживания.
Наличные выплаты пациентов часто требуются, как
непосредственная мера политики правительства, направленная на
сокращение излишнего спроса посредством увязывания платежей
225
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
226
Рисунок 6.3
Частные выплаты пациентов как процент общих расходов на здравоохранение
Частныевыплатыпациентов(%общихрасходовна здравоохранение)
80%
70%
60%
76%
Исследуемые страны ЕЦА
Страны-компараторы
64%
59%
59%
54%
53%
50%
42%
40%
30%
20%
36%
29%
26%
26%
24%
23%
20%
17%
14%
12%
10%
0%
Источник: Европейская база данных ВОЗ «Здоровье для всех» и Мировая статистика в области здравоохранения, 2006 г..
непосредственно с использованием услуг. В таких случаях
требуются совместные платежи за определенные услуги, особенно
за стационарное лечение и лекарственные препараты. Страны, в
которых действует система СМС, обычно исключают некоторые
группы из совместных платежей для повышения равенства и
оказания влияния на использование услуг. По этой причине во
многих странах существуют различные страховые политики по
охвату трех групп населения: безработных, пенсионеров и лиц с
низким уровнем доходов. Однако общая тенденция направлена в
сторону отхода от предоставления права на освобождение от
осуществления совместных платежей для определенных категорий
в сторону предоставления прав на основе более широкой базы,
увязанной с уровнем дохода и другими средствами. В
Великобритании, например, платежи за рецепты покрывают
примерно 40 процентов средней стоимости рецептов, но
фактическая плата взимается лишь с 12 процентов рецептов в
результате предоставления освобождений от уплаты пациентам с
хроническими заболеваниями, пациентам пожилого возраста и
лицам с очень низким уровнем доходов. В Соединенных Штатах
программа Medicare, которая распространяется на пожилых
людей, возмещает оплату лишь за некоторые лекарства, а
программа Medicaid, которая охватывает часть бедных групп
населения, возмещает стоимость только за те лекарства, которые
включены в список, одобренный в данном штате.
Здравоохранение
227
Вставка 6.2
Грузия: высокие наличные расходы пациентов
До внедрения реформ в секторе здравоохранения в 1995 году система здравоохранения Грузии
финансировалась преимущественно из центрального бюджета. Однако после экономического
кризиса 1991 года, будучи не в состоянии выполнять свою роль в качестве единственного
источника, финансирующего здравоохранение, в 1995 году правительство внедрило три
дополнительных источника финансирования: систему СМС, основанную на отчислениях из
заработной платы, муниципальное финансирование и официальные совместные платежи. В
течение последующего десятилетия, отчасти из-за последующих экономических кризисов,
правительству постоянно не удавалось достигать плановых показателей по доходам и расходам,
что привело к повсеместным сокращениям расходов в бюджетах 1998, 1999 и 2000 годов,
продолжающемуся накоплению значительных просроченных задолженностей в области
здравоохранения, а также просроченных задолженностей по пенсиям и зарплатам и все большей
зависимости финансирования сектора здравоохранения от частных выплат пациентов.
Обследование домашних хозяйств, проведенное в 1995 году, оценило частные расходы на
здравоохранение на уровне почти в 272,7 миллиона лари (221,7 миллиона долларов США в 1995
годуa). С тех пор было проведено несколько национальных обследований домашних хозяйств, и
размер частных расходов был определен на уровне между 65 и 87 процентов общих расходов на
здравоохранение. Например, исследование, проведенное Департаментом статистики Грузии
выявило, что частные платежи пациентов составляли примерно 28 долларов США на душу
населения или 73 процента от общих расходов на здравоохранение. В 2000 году, в соответствии с
обследованием домашних хозяйств Тбилиси, общий объем наличных расходов пациентов составил
132 миллиона лари (68 миллионов долларов США в 2000 годуб) или примерно 66 процентов от
общих расходов на здравоохранение.
Одной из причин значительного объема платежей пациентов является наличие неофициальных
платежей за медицинское обслуживание. После развала экономки в начале 1990-х годов
неофициальные платежи стали основным источником доходов многих медицинских работников. В
соответствии с реформами 1995 года, платежи за определенные медицинские услуги, не покрываемые
базовым страховым пакетом (БСП), которые были бесплатными, были легализованы, и ожидалось, что
официальные платежи сократят неофициальные выплаты в секторе здравоохранения. Отчасти
вследствие относительно низких зарплат, неофициальные платежи продолжали дополнять фактические
затраты на медицинское обслуживание в системе. Однако в некоторых выборочных медицинских
программах, по которым заключались контракты и управление которыми осуществлялось на хорошем
уровне, как гемодиализ, хирургия сердца и в некоторой степени охрана материнства, сообщается о
сокращении неформальных платежей, а в некоторых случаях они не требуются.
В соответствии с понятием БСП все услуги, включенные в список БСП, являются или бесплатными,
или частично субсидируемыми. Пациенты должны платить непосредственно больнице или врачу
(или посредством частного страхования, если это применимо) за те услуги, которые не включены в
БСП. Доплата остается у медицинского учреждения и используется для финансирования
регулярных расходов. Однако пациенты, обычно не очень хорошо информированы о своих правах и
лица, предоставляющие медицинские услуги, могут манипулировать стоимостью лечения,
поскольку кампаний по информированию общественности практически не проводилось.
Ограниченность государственного финансирования и проблемы, связанные с исполнением
бюджета, усугубляли проблему частных платежей пациентов. Обследования домашних хозяйств,
проведенные c 1995 года, показали, что стоимость медицинского обслуживания являлась
серьезным препятствием для обращения за предоставлением медицинской помощи. В
Обследовании также отмечалось, что высокий процент населения занимается самолечением, что
отчасти отражает реакцию домашних хозяйств на высокую стоимость медицинского обслуживания.
Большая часть наличных платежей пациентов направлена на покупку лекарств (45 процентов),
затем следует госпитализация (26 процентов) и амбулаторное обслуживание (17 процентов).
Источник: Всемирный банк, 2004c.
a. Расчеты основаны на обменном курсе, при котором 1 доллар США = 1,23 лари в 1996 году (Справочник ЦРУ по странам мира).
б. Расчеты основаны на обменном курсе, при котором 1 доллар США =1,98 лари в 2000 году (Справочник ЦРУ по странам мира).
Однако высокие наличные расходы пациентов в
здравоохранении указывают на неспособность объединения
рисков, поскольку риски объединяются только на уровне
домашних хозяйств. Одной из целей системы СМС является
защита домашних хозяйств от серьезных катастрофических
медицинских потрясений. Когда наличные расходы пациентов
становятся
важным
источником
доходов
в
системе
здравоохранения или представляют собой высокий процент
расходов домашних хозяйств на охрану здоровья, эта цель не
может быть достигнута. Высокие наличные расходы пациентов
могут оказать влияние на справедливость и доступ к
медицинскому обслуживанию, удерживая бедные домашние
хозяйства от обращения за медицинской помощью4.
Неофициальные платежи также являются важным элементом
частных расходов пациентов. Хотя законодательство Албании
предоставляет бесплатное больничное лечение всем, наличные
расходы пациентов в случае госпитализации весьма значительны,
а большая часть этих платежей является неофициальной оплатой
услуг. Системе неформальных платежей отчасти содействует
плохо
разработанная
политика
совместных
платежей,
соблюдение которой не обеспечивается должным образом
(Всемирный банк, 2006e). Действующая система совместных
платежей размывает различие между официальными и
неофициальными платежами. Например, если пациенту
необходимо определенное лечение, а соответствующих
материалов в данном лечебном учреждении нет, то пациенту
могут предложить купить свои собственные материалы или
возместить стоимость этих лечебных материалов лечащему врачу
или медицинской сестре. Некоторые могут воспринять это как
неформальный платеж.
Опыт
Кыргызской
Республики
показывает,
что
неформальные платежи можно сократить, если проблема
решается как часть общей реформы финансирования сектора
здравоохранения. Все государственные ресурсы, выделяемые на
здравоохранение — государственный бюджет, бюджет местного
органа власти и медицинское страховое финансирование, теперь
объединяются в Фонд медицинского страхования (ФМС),
который стал единственным закупщиком медицинских услуг.
Базовый страховой пакет, покрывающий первичное медицинское
обслуживание посредством семейных врачей, с которыми ФМС
заключил контракты, предоставляется бесплатно всему
населению. Те, кто платит взносы в ФМС, имеют право на более
низкие доплаты и покрытие расходов на лекарства для
амбулаторного лечения. Реформа также внедрила систему
228
Здравоохранение
совместных платежей при стационарном лечении. Поступления
собираются и остаются в больнице, которая затем может
использовать их в соответствии с определенными нормативами.
Кроме того, ФМС предоставляет освобождение от платежей или
сниженные размеры совместных платежей тем, кто охвачен
ФМС, включая уязвимые группы населения с низким уровнем
доходов. Благодаря предоставлению официального статуса этим
платежам доходы больницы из этого источника подлежат
нормативному регулированию, предусмотренному политикой
управления. Предварительный анализ влияния этих мер политики
показывает, что, несмотря на то, что общий объем платежей
пациентов не сократился, доля пациентов, которые знают, какая
сумма должна быть выплачена для использования больницами,
увеличилась втрое, наличные расходы пациентов на медицинские
препараты и материалы для больничного лечения сократились
более чем на 90 процентов, а неофициальные платежи персоналу
больниц сократились на 70 процентов (Всемирный банк, 2006e).
Расходы на здравоохранение и результаты деятельности
по охране здоровья
Одним из интересных вопросов для разработчиков политики в
области здравоохранения является вопрос о том, приводят ли
дополнительные расходы на здравоохранение к улучшению
результатов деятельности по охране здоровья. В разделе,
представленном ниже, описываются модели расходования
средств в здравоохранении, а также результаты деятельности по
охране здоровья в исследуемых странах ЕЦА и странах, с
которыми проводится сопоставление, с точки зрения как
механизмов финансирования, так и государственных расходов. В
данном разделе также анализируется литература и делаются
выводы относительно взаимосвязи между расходами на
здравоохранение и результатами деятельности по охране
здоровья.
Имеет ли значение метод финансирования?
В странах ЕЦА и странах-компараторах отмечаются удивительно
схожие средние результаты деятельности по охране здоровья.
Однако эти средние показатели скрывают значительные
межгрупповые различия. Детская смертность, например,
составляет 22,3 на 1000 живорожденных детей в странах ЕЦА и
19,7 в странах, с которыми проводится сравнение, но в странахкомпараторах этот показатель колеблется от 81 (в Уганде) до 4 (в
229
230
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Испании), а в странах ЕЦА от 58 (в Кыргызской Республике) до 6
(в Хорватии). Аналогичное явление наблюдается с другими
показателями результатов деятельности по охране здоровья.
Показатели продолжительности здоровой жизни близки для двух
групп (65,0 лет в странах ЕЦА и 65,2 года в странахкомпараторах для женщин), но в странах ЕЦА этот показатель
колеблется от 69,4 года (в Словацкой Республике и Хорватии) до
58,4 года (в Кыргызской Республике), в то время как в странах, с
которыми проводится сравнение, он достигает 75,3 года в
Испании и лишь 43,7 года в Уганде.
Страны, представленные в Таблице 6.3, были сгруппированы
в соответствии с теми финансовыми механизмами, которые
превалируют в их странах, как это было описано в разделе,
посвященном моделям финансирования здравоохранения.
Литература о взаимосвязи между результатами деятельности по
охране
здоровья
и
организационными
структурами
финансирования здравоохранения очень ограничена. Фигуэрас и
др. (Figueras et al.) (2004) сравнивают результаты деятельности
систем СМС в странах Западной Европы с результатами
деятельности систем, основанных на финансировании из
налоговых поступлений в том же регионе. Они анализируют три
показателя: результаты, равенство и удовлетворенность
пациентов соответствием системы здравоохранения их
требованиям. По результатам деятельности в области охраны
здоровья они не обнаружили какой-либо явной модели,
различающей систему СМС от системы, финансируемой из
налоговых поступлений. Например, средняя продолжительность
жизни в выборке стран с СМС составляет 78,6 года в сравнении с
78,1 года в системе, финансируемой из налоговых поступлений.
Различие в продолжительности здоровой жизни между этими
двумя группами также незначительно —70,4 года в системе СМС
против 69,9 года в системе, финансируемой из общих налогов.
Другие
показатели,
например
стандартизированные
коэффициенты смертности (СКС) «в условиях, подлежащих
лечению»5, дают схожие результаты. Но они приходят к выводу,
что системы СМС, хотя и несколько менее равноправные, но
лучше удовлетворяют потребности пациентов.
Баеза и Пакард (Baeza and Packard) (2006) рассматривают
страны Латинской Америки и обнаруживают некоторые различия
в результатах деятельности по охране здоровья в странах с
различными стратегиями финансирования здравоохранения, но
эти
различия
больше
связаны
с
внутренними
институциональными и функциональными характеристиками,
Здравоохранение
231
Таблица 6.3
Модели финансирования здравоохранения и состояние здоровья населения
Продолжительность Продолжительность
здоровой жизни,
здоровой жизни,
мужчины (лет)
женщины (лет)
Показатель
Три дозы
Стандартизированный
младенческой
АКДС (% детей показатель смерти от
смертности
в возрасте 1 рака шейки матки (на
(на 1000
года)
100 000 человек)
живорожденных)
Страна
Страны ЕЦА
Группа A
Украина
54.9
63.6
14.0
99.0
6.8
Группа B
Хорватия
Польша
Румыния
Словацкая Республика
Турция
Средний показатель
63.8
63.1
61.0
63.0
61.2
62.4
69.3
68.5
65.2
69.4
62.8
67.0
6.0
7.0
17.0
7.0
28.0
13.0
96.0
99.0
99.0
98.0
5.2
1.5
4.7
4.2
2.2
3.6
Группа C
Албания
Армения
Грузия
Кыргызская Республика
Средний показатель
59.5
59.4
62.2
52.2
58.3
63.3
62.6
66.6
58.4
62.7
16.0
29.0
41.0
58.0
36.0
97.0
91.0
78.0
99.0
91.3
1.2
3.5
1.5
2.4
2.2
Страны-компараторы
Группа A
Ирландия
Испания
Средний показатель
68.1
69.9
69.0
71.5
75.3
73.4
5.0
4.0
4.5
89.0
96.0
92.5
1.1
1.1
1.1
Группа B
Таиланд
Чили
Республика Корея
Средний показатель
57.7
64.9
64.8
62.5
62.4
69.7
70.8
67.6
18.0
8.0
5.0
10.3
98.0
94.0
88.0
93.3
13.2
3.1
7.1
7.8
Группа C
Вьетнам
Уганда
Средний показатель
59.8
41.7
50.8
62.9
43.7
53.3
17.0
81.0
49.0
96.0
96.0
-
6.7
3.9
5.3
60.0
65.0
22.3
94.8
3.3
61.0
65.2
19.7
93.5
5.2
Средний показатель по
странам ЕЦА
Средний показатель по
странам-компараторам
Источник: Данные ВОЗ.
Примечание: - = Данные отсутствуют.
нежели с тем, является ли система финансирования системой
Бисмарка или Бевериджа. Продолжительность здоровой жизни
для мужчин и женщин в кластере стран с системой Бисмарка в
странах ЕЦА выше, чем в других двух группах региона, но
обратная модель выявляется в странах группы, с которой
проводится сопоставление, где в странах, относящихся к кластеру
с системой Бевериджа, результаты лучше, чем в других группах.
232
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
В целом очевидно, что в более богатых странах результаты
лучше вне зависимости от тех механизмов финансирования
здравоохранения, которые они используют. Однако как в странах
ЕЦА, так и в странах-компараторах результаты деятельности по
охране здоровья значительно хуже там, где наличные выплаты
пациентов являются основным источником финансировани.
Необходимо учесть важные оговорки при обсуждении
результатов деятельности по охране здоровья и их взаимосвязи с
расходами
на
здравоохранение
или
финансированием
здравоохранения, включая выбор показателей результатов и
взаимосвязь между результатами и вводимыми ресурсами. Два
показателя — детская смертность и материнская смертность —
могут играть важную роль в сравнительных исследованиях
систем здравоохранения и являться базовыми показателями для
мониторинга и оценки изменений. Однако определения этих
переменных могут различаться. Некоторые страны ЕЦА попрежнему используют определение уровня детской смертности,
которое использовалось в бывшем Советском Союзе, в
соответствии с которым показатель гораздо ниже, чем при
использовании
определения
Всемирной
организации
здравоохранения (Андерсон и Сильвер (Anderson and Silver),
1986; Всемирный банк, 2004g). Более того, эти показатели
отражают влияние различных факторов, которые способствуют
хорошему здоровью, кроме непосредственно охраны здоровья,
включая чистую воду, хорошее питание и положительный образ
жизни. Следовательно, хороший результат нельзя объяснять
исключительно
результатами
деятельности
системы
здравоохранения6.
Имеет ли значение уровень государственных расходов?
На Рисунке 6.4 показана связь между государственными
расходами на здравоохранение (скорректированные по паритету
покупательной способности) и уровнем детской смертности. Как
говорится в большинстве существующей литературы, эта
корреляция является отрицательной, то есть увеличение расходов
связано с сокращением детской смертности. Большинство
исследуемых стран-компараторов — Вьетнам, Чили, Корея и
Испания — находятся ниже черты, что говорит о том, что
государственные расходы на здравоохранение могли бы быть
более эффективными в этих странах. Хотя во Вьетнаме,
Армении, Грузии и Кыргызской Республике аналогичные уровни
расходов, во Вьетнаме уровень детской смертности намного
ниже, чем в остальных трех странах. Взаимосвязь между
Здравоохранение
233
Рисунок 6.4
Младенческая смертность и государственные расходы на здравоохранение в
2004 году
Показатель младенческой смертности (кол-во смертей на 1000
живорожденных)
90
Уганда
80
70
60
Кыргызская Р.
50
Грузия
40
30
Армения
20
Турция
Таиланд Румыния
Вьетнам
Албания
Украина
10
Чили
Польша Хорватия
Респ. Корея Словацкая Р.
Ирландия
Испания
0
0
500
1000
1500
Государственные расходы на здравоохранение (ППС, долл. США)
2000
Источник: Европейская база данных ВОЗ «Здоровье для всех» и Мировая статистика в области здравоохранения, 2006 г.
государственными расходами на здравоохранение и другими
показателями результатов, такими как показатель ожидаемой
продолжительности жизни, скорректированный с учетом тех лет
жизни, которые человек прожил в состоянии полного здоровья,
отражают такой же характер.
Сильная взаимосвязь между расходами и результатами может
скрывать другие факторы, имеющие самое непосредственное
влияние на результаты. Фактически общее мнение по этому
вопросу состоит в том, что государственные расходы на
здравоохранение имеют очень ограниченное влияние на
результаты деятельности по охране здоровья после контроля за
другими факторами. Филмер и Притчет (Filmer and Pritchett)
(1999), например, используют группу из различных стран для
рассмотрения
влияния
государственных
расходов
в
здравоохранении на детскую смертность (детей младше 5 лет) и
младенческую смертность. Они установили, что влияние
государственных расходов на здравоохранение довольно
незначительно, в то время как другие факторы, такие как доход
на душу населения, неравенство в распределении доходов и
образование женщин, являются гораздо более важными
2500
234
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
детерминантами. Они указывают, по крайней мере, на три
переменные, которые влияют на эту взаимосвязь: (а)
институциональный потенциал; (б) взаимосвязь между
государственными и частными структурами, предоставляющими
услуги (поскольку при определенных условиях расширение
государственных услуг может вытеснять частные услуги, в
результате чего общий объем услуг остается неизменным), и (в)
изменения в спросе на медицинские услуги в результате
дополнительного финансирования сектора здравоохранения7.
Общее мнение состоит в том, что государственные расходы
на здравоохранение и результаты деятельности по охране
здоровья связаны слабо. Балдачи и др. (Baldacci et al.) (2004)
показывают, что рост расходов на здравоохранение на 1
процентный пункт ВВП связан с повышением уровня выживания
детей младше пяти лет на 0,2 процентных пункта. В то же время
вопросы управления оказывают непосредственное влияние на эту
взаимосвязь. Филмер, Хаммер и Притчет (Filmer, Hammer, and
Pritchett) (2000) утверждают, что, возможно, государственные
расходы оказывают незначительное влияние, поскольку
эффективность правительства, предоставляющего услуги, низка.
В Отчете о мировом развитии, 2004 (Всемирный банк, 2004g)
высказывается мнение о том, что эффективность (организация и
распределение расходов) и продуктивность (возможности и
управление) государственных расходов являются теми
вопросами,
которые
формируют
взаимосвязь
между
государственными расходами на здравоохранение и результатами
деятельности по охране здоровья.
Представленное выше обсуждение методов финансирования
сектора здравоохранения и уровня государственных расходов на
здравоохранение сосредоточено преимущественно на лечебных
услугах в системе здравоохранения. Однако общественное
здравоохранение также может играть роль в определении
результатов деятельности по охране здоровья. Масштабы
общественного
здравоохранения
очень
широки
от
общественных кампаний по борьбе с курением и алкоголизмом
до обеспечения выполнения требований закона об использовании
ремней безопасности, образования общественности по вопросам
профилактики ВИЧ-СПИДа и оказания услуг по иммунизации.
Хотя эффективность затрат профилактической деятельности в
общественном здравоохранении хорошо известна, было
проведено несколько исследований по изучению взаимосвязи или
казуальности между различными методами финансирования
здравоохранения и расходами правительства на общественное
здравоохранение, будь то уровень расходов на общественное
Здравоохранение
здравоохранение или результаты деятельности по охране
здоровья. Разработчики мер политики должны поощрять
проведение большего количества исследований и обсуждений
мер политики по этой теме.
Реформы мер политики, направленных на повышение
эффективности и улучшение управления
Поскольку суммы средств, расходуемых правительством на
здравоохранение, в лучшем случае также важны, как и то, каким
образом эти средства расходуются, «механизмы воздействия»
финансирования на результаты и предоставление услуг
чрезвычайно
важны
для
определения
эффективности
предоставления услуг. Организация предоставления услуг,
механизмы мониторинга и подотчетности играют очень важную
роль в определении качества ухода и доступности услуг.
Механизмы предоставления услуг не зависят от моделей
финансирования,
поскольку
надежные
механизмы
предоставления услуг в системах, финансируемых из общих
налогов, могут быть заимствованы из систем медицинского
страхования и наоборот. Кроме того, СМС не лучше и не хуже
систем, финансируемых из общих налогов, с точки зрения
результатов деятельности по охране здоровья.
Показатели эффективности
Многие страны ЕЦА провели структурные реформы в своих
системах здравоохранения с целью улучшения результатов и
достижения
финансовой
устойчивости.
Однако
после
десятилетия проведения реформ некоторые из них не достигли
своих целей, а многие реформы, направленные на повышение
эффективности, не привели к сдерживанию затрат. В некоторых
странах, как, например, в Хорватии, очень хорошие результаты
деятельности по охране здоровья, но государственные расходы на
здравоохранение выше средних, и некоторые утверждают, что
они нерациональны. Другие страны, как, например, Грузия,
расходуют очень мало средств на здравоохранение, и результаты
там хуже средних. Это ясно видно из Рисунка 6.5, где
нормированный показатель качества здравоохранения по странам
ЕЦА и странам-компараторам расположен в зависимости от
государственных расходов на здравоохранение. Показатель
качества является средним арифметическим пяти показателей
результатов: продолжительности здоровой жизни мужчин и
235
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
236
Рисунок 6.5
Показатель качества здравоохранения и государственные расходы
на здравоохранение,
Страны ЕЦА и страны-компараторы, 2003 год или последний год, за
который имеются данные
1.5
Испания
1.0
Показатель качества здравоохранения
Чили
0.5
Вьетнам
0.0
Албания
Таиланд
Румыния
Словацкя Р.
Польша Хорватия
Ирландия
Респ. Корея
Украина
Армения
Турция
-0.5
Грузия
Кыргызская Р.
-1.0
-1.5
-2.0
-2.5
Уганда
-3.0
-3.5
-1.5
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
Нормализованные государственные расходы на здравоохранение
Источники: Данные ВОЗ и Всемирного банка.
женщин, уровня детской смертности, нормы иммунизации от
дифтерии, коклюша и столбняка и СКС от рака шейки матки.
Страны разделены на четыре квадранта. Польша и Хорватия — в
верхнем правом квадранте — расходуют больше всего средств и
их показатели лучше; Армения, Грузия и Кыргызская Республика
— в нижнем левом квадранте — тратят меньше средств и их
показатели хуже; а страны в верхнем левом квадранте — как
Чили — тратят меньше средств, но их показатели лучше8.
На Рисунках 6.6 и 6.7 представлены баллы эффективности
вводимых ресурсов для продолжительности жизни при рождении
и иммунизации АКДС, рассчитанные с использованием большой
выборки стран9. Херрера и Панг (Herrera and Pang) (2005)
определяют эффективность как расстояние между наблюдаемыми
сочетаниями затрат-результатов и границей эффективности,
определяемой как максимально достижимый результат для
данного уровня затрат, и рассчитывается для нескольких
показателей
результатов
в
области
образования
и
здравоохранения с использованием двух различных методологий.
Три наиболее эффективные страны в выборке относятся к
странам-компараторам: Чили, Корея и Таиланд. У них более
Здравоохранение
237
Рисунок 6.6
Баллы эффективности вводимых ресурсов для продолжительности жизни при
рождении
1.00
Респ. Корея
0.92
Чили
0.79
Таиланд
0.70
Албания
Грузия
0.69
Армения
0.69
0.68
Вьетнам
0.65
Кыргызская Р.
Украина
0.65
Уганда
0.65
0.63
Турция
0.56
Румыния
Страны ЕЦА
0.55
Польша
Страны-компараторы
0.46
Словацкая Р.
0.38
Хорватия
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
Источник: Херрера и Панг (Herrera and Pang), 2005 г.
Рисунок 6.7
Баллы эффективности вводимых ресурсов для вакцинации АКДС
1.00
Респ. Корея
0.90
Таиланд
0.83
Чили
0.81
Албания
0.77
Украина
0.76
Кыргызская Р.
0.71
Вьетнам
0.69
Грузия
0.67
Армения
0.65
Румыния
0.65
Уганда
0.64
Польша
0.63
Турция
Страны ЕЦА
0.55
Словацкая Р.
Страны-компараторы
0.40
Хорватия
0.0
0.1
0.2
0.3
Источник: Херрера и Панг (Herrera and Pang), 2005 г.
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
238
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
высокие баллы эффективности при использовании различных
методов и показателей результатов. Из исследуемых стран ЕЦА
самые высокие баллы у Албании, Украины и Кыргызской
Республики. Это именно так, несмотря на отмеченные несколько
более низкие результаты деятельности по охране здоровья,
особенно в Кыргызской Республике. Высокий относительный
балл получен в значительной степени вследствие низкого уровня
расходов. Для этих стран чрезвычайно важно расширить расходы
по направлению к границе эффективности. Самые низкие баллы
эффективности отмечаются в таких странах, как Хорватия,
Словацкая Республика и Польша, где результаты хорошие, но
высокие расходы. Херрера и Панг (Herrera and Pang) (2005)
приходят к выводу о том, что размер государственных расходов и
доля услуг, финансируемых из государственных средств,
отрицательно связаны с баллами эффективности.
Для повышения до максимума отдачи и результатов при
имеющихся ресурсах требуются скоординированные меры
политики для управления спросом и предложением услуг в
области
здравоохранения,
улучшения
распределения
финансирования для здравоохранения, а также повышения
подотчетности учреждений, предоставляющих услуги, и
надзорных органов. Как будет отмечено далее в этой главе, как в
странах ЕЦА, так и в странах-компараторах существует большое
разнообразие видов и объемов вводимых ресурсов, используемых
для получения определенных результатов, а также разнообразных
форм ассигнования ресурсов для различных уровней
здравоохранения. В исследуемых странах из других частей света
был внедрен ряд реформ для решения этих вопросов, включая
сокращение системной раздробленности при объединении
рисков, создание необходимой системы стимулов для
страховщиков и учреждений, предоставляющих медицинские
услуги,
корректировка
предложения
услуг,
усиление
мониторинга и подотчетности, а также обеспечение всеобщего
доступа к базовой медицинской помощи.
Механизмы оплаты и стимулы для учреждений, предоставляющих
медицинские услуги
В соответствии с двумя распространенными реформами по
повышению эффективности предоставления медицинской
помощи вводятся врачи первичной медицинской помощи в
качестве «диспетчеров», а также меняются механизмы оплаты
органам, предоставляющим медицинские услуги. Больший уклон
в сторону больничного лечения по сравнению со стационарным
Здравоохранение
239
характерен для многих стран ЕЦА, что приводит к высоким
расходам. Согласно Лангенбруннеру и Уали (Langenbrunner and
Wiley) (2002), показатель направления на больничное лечение в
начале 1990-х годов составлял в бывшем Советском Союзе около
25–30 процентов по сравнению с 8,6 процента в Великобритании
и 5,2 процента в Соединенных Штатах. Показатели количества
пациентов, поступивших на больничное лечение, как процент
населения также были относительно велики. Изменение
механизмов оплаты как для врачей первичной медицинской
помощи, так и для больниц является одним из способов создания
стимулов для сокращения числа ненужных направлений в
больницы и перемещения ресурсов из больниц на первичную
медицинскую помощь. Оплата врачам первичной медицинской
помощи складывается из платежей в расчете на одного человека
(для контроля расходов) и платы за предоставленные услуги (для
стимулирования внедрения определенных процедур или
профилактической деятельности), а регулирующие органы
устанавливают максимальное число разрешенных направлений в
больницы и штрафы за необоснованные направления сверх
установленного числа. Успешность внедрения этих мер в ЕЦА
была различной отчасти в связи с тем, что изменения были
внедрены совсем недавно или не были внедрены полностью. В
Таблице 6.4 представлен список преобладающих механизмов
финансирования больниц в выборке стран ЕЦА.
Многие страны также внедрили изменения в механизмах
платежей больницам с целью повышения эффективности
расходов в больницах. Наиболее популярными моделями
платежей, направленных на минимизацию затрат, являются
системы классификации больных по группам на основе
Таблица 6.4
Преобладающие механизмы финансирования больниц в выборке стран ЕЦА
Страна
Албания
Армения
Хорватия
Грузия
Кыргызская
Республика
По отдельным
позициям
X
X
По дням
X
X
По случаю
заболевания
Страна
Польша
Разрабатывается Румыния
Разрабатывается Словацкая
Республика
X
Турция
X
Украина
По отдельным
позициям
По дням
X
X
По случаю
заболевания
X
Разрабатывается
X
X
X
Источник: Лангенбрюннер и Уайли (Langenbrunner and Wiley) (некоторые данные актуализированы).
Примечание: При финансировании больниц ни одна из стран выборки не использует чистый механизм финансирования из общего
бюджета или подушный механизм.
240
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
типологии заболеваний (ГТЗ) (примеры представлены во Вставке
6.3).
Оплата
основана
на
предоставленной
услуге,
скорректированной по виду заболевания, по которому было
проведено лечение. Этот механизм оплаты позволяет сократить
до минимума ненужные процедуры для лечения данного
заболевания и, следовательно, минимизирует затраты на лечение,
но, если мониторинг осуществляется недолжным образом, могут
появиться искажения, как, например, увеличение числа случаев
заболевания и изменений в кодировке в сторону более дорогих
случаев заболевания10. В таблице 6.4 показано, что платежи по
системе типологии заболеваний (или по каждому отдельному
случаю заболевания) уже внедрены или внедряются в
большинстве стран ЕЦА, включенных в выборку (что также
характерно для многих стран, с которыми проводится
сопоставление, см. Вставку 6.3).
Вставка 6.3
Внедрение системы оплаты на базе объединения больных в группы
на основе типологии заболеваний
Корея. До 1997 года медицинские учреждения Кореи оплачивались на основе системы оплаты за
предоставленные услуги. Это вызывало некоторые искажения, как, например, рост общего числа
процедур и объемов платежей пациентов, несмотря на дополнительное покрытие страхового
пакета, которые происходили в результате смещения предлагаемых процедур в направлении тех
процедур, которые не были покрыты страхованием и, следовательно, оплачивались выше
(например, Корея занимала третье место в мире по числу рентгеновских компьютерных
томографов, а число родов путем кесарева сечения возросло с 6 процентов в 1985 году до 43
процентов в 1999 отчасти вследствие того, как медицинским учреждениям платили за эти услуги).
Для сокращения искажений в предоставлении специализированных услуг в 2001 году была
внедрена ресурсная шкала относительных стоимостей, в соответствии с которой процедуры
оценивались в зависимости от их относительной сложности и стоимости, а оплата осуществлялась
в зависимости от ресурсов, необходимых для предоставления этих услуг. Задача состояла в том,
чтобы не поощрять чрезмерное предоставление определенных услуг некоторыми медицинскими
учреждениями определенной специализации. В 1997 году правительство начало пилотный проект
по внедрению системы ГТЗ в 54 медицинских учреждениях, расширив его на втором году до 132
учреждений, а в третьем до 798. Первоначальное введение ГТЗ поддерживалось общим ростом
платежей учреждениям, предоставляющим медицинские услуги, поскольку платеж в соответствии с
системой ГТЗ был в среднем примерно на 23,8 процента выше, чем сопоставимая регулируемая
плата за услугу. Пилотный проект охватывал девять категорий заболеваний и 25 кодов ГТЗ , в
зависимости от серьезности заболевания и возраста пациента, и на его долю приходилось 25
процентов случаев госпитализации. Первоначальная оценка системы показывает, что затраты на
медицинское обслуживание сократились в среднем на 8,3 процента, а средняя продолжительность
пребывания в стационаре сократилась на 3 процента. Внедрение системы ГТЗ также привело к 30процентному сокращению использования антибиотиков при стационарном лечении, среднему
количеству анализов и посещений амбулаторных больных. Общий опыт использования платежей в
соответствии с ГТЗ оказался положительным. Расходы на медицинское обслуживание для
определенной базы диагнозов сократились в среднем на 8,3 процента, а средняя
продолжительность пребывания в стационаре сократилась на 3 процента в тех учреждениях,
которые участвовали в данном проекте (Квон (Kwon), 2003 г.).
(см. продолжение)
Здравоохранение
241
Вставка 6.3 (продолжение)
Ирландия. Ирландия была одной из первых стран Европы, которая внедрила ГТЗ для оплаты за
стационарное обслуживание (в 1993 году). Больницы работают в рамках общих бюджетных
расходов, которые корректируются в соответствии с типологиями заболеваний. Часть бюджета
больницы основана на корректировках по группам типологий заболеваний. Дополнительные
средства, полученные в результате этого процесса, могут быть использованы по усмотрению
больниц. В больницах, из которых выписывается более 5000 пациентов в год, 20 процентов
бюджета на стационарное лечение определяется на основе типологии заболеваний, а 80 процентов
рассчитывается на основе исторических затрат. Больницы классифицируются в соответствии с
теми специалистами, которые в них работают, а также с уровнем преподавания. Запланировано,
что к 2007 году примерно 50 процентов бюджета больниц будет определяться на основе типологии
заболеваний. С 1980 года количество стационарных больничных коек сократилось на 21 процент,
число госпитализаций возросло примерно на 6 процентов, а средняя продолжительность
пребывания в стационаре сократилась примерно на одну треть. Тем временем амбулаторная
деятельность возросла на 40 процентов за тот же период. Количество койко-дней возросло с 284 в
1990 году до 721 в 2000-м, а количество пациентов, выписанных из больниц, в соответствии с
количеством дней лечения возросло со 124.769 в 1990 году до 324.504 в 2000-м. (Уайли (Wiley),
2005 г.).
Испания. Хотя каждый автономный регион Испании может определять свой подход, в целом
больницы финансируются на основе общего бюджета, определяемого на основе исторических
затрат, ежегодно корректирующегося по таким факторам, как инфляция и изменения в
предоставлении услуг. Корректировки по видам деятельности все более активно применяются в
бюджетном процессе. С 1997–1998 годов несколько региональных систем осуществляют
корректировки на основе типологии заболеваний. Например, 30 процентов бюджета на
стационарное лечение в Каталонии определяется на основе ГТЗ, в то время как в Валенсии
используется сочетание финансирования из расчета на одного человека и ГТЗ (Лангенбруннер и
Уали (Langenbrunner and Wiley), 2002 г.). Виды деятельности, которые являются особенно
сложными (например трансплантация), дорогими (например диализ), или которые считаются
приоритетными из-за длинных списков ожидания (например основные амбулаторные операции),
остаются за пределами системы, основанной на типологии, при составлении бюджета, и расходы
на эти виды деятельности рассчитываются отдельно. Стоимость лечения по этим категориям
добавляется к общей деятельности по типам заболеваний для получения общего будущего
бюджета для каждой больницы.
Источник: Авторы на основе работ Квона (Kwon) (2003), Уайли (Wiley) (2005) и Лангенбрюннера и Уайли (Langenbrunner and Wiley) (2002
г.).
Управление
Управление является широким понятием, которое включает
общую возможность правительства управлять услугами и
механизмами мониторинга и надзора за различными
учреждениями в целях обеспечения подотчетности. В различных
исследованиях
делались
попытки
увязать
переменные
управления
с
результатами
деятельности
сектора
здравоохранения, определенные в соответствии с результатами и
отдачей. Уагстафф и Клэсон (Wagstaff and Claeson) (2004)
используют индекс Оценки институтов и политики страны
(ОИПС) как показатель надлежащего управления и приходят к
выводу, что эластичность результатов деятельности по охране
здоровья по отношению к расходам зависит от индекса ОИПС в
242
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
данной стране. Разница заключается в том, что расходы
оказывают большее влияние на результаты деятельности по
охране здоровья в странах, где управление лучше: например, при
индексе ОИПС, равном 4 — при одном стандартном отклонении
выше среднего — 10-процентное увеличение доли ВВП на
государственные расходы в области здравоохранения приводит к
7,2-процентному сокращению уровня материнской смертности, а
при индексе ОИПС ниже 3 повышение расходов не оказывает
статистически значимого влияния на показатели охраны
здоровья. Аналогичным образом Раджкумар и Сваруп (Rajkumar
and Swaroop) (2002 г.) приходят к выводу о том, что
государственные расходы на здравоохранение сокращают
показатели как детской, так и младенческой смертности в странах
с надлежащим управлением, и становятся еще более
эффективными по мере сокращения уровня коррупции.
Слабое управление в системе здравоохранения в странах ЕЦА
очевидно по нескольким причинам. Во-первых, это преобладание
неофициальных платежей. Неофициальные платежи создают
стимулы для тех, кто предоставляет услуги, дискриминировать
пациентов в соответствии с их возможностью платить, что
подрывает качество и доступ к медицинской помощи тех, кто не
может заплатить ожидаемую взятку. Дополнительные транзакции
и отсутствие транспарентности также могут сократить общую
эффективность предоставления услуг.
Кроме того, во многих странах ЕЦА практика закупок и
выписывания
лекарств
и
медицинского
оборудования
несовершенна. Это чрезвычайно важный вопрос для
государственных
финансов,
поскольку
распространение
медицинских технологий и расходы на лекарственные препараты
могут быстро увеличить расходы на здравоохранение. При
смещении акцента со стационарного лечения на амбулаторное, а
также с лечения инфекционных заболеваний на лечение
хронических заболеваний спрос на фармацевтические препараты,
вероятно, будет с годами продолжать расти. Например, общий
объем расходов на лекарственные препараты в странах ОЭСР
увеличился в среднем на 32 процента в период с 1998 года по
2003 год, а его рост превысил рост общего объема расходов на
здравоохранение в этот период в большинстве стран ОЭСР11. В
Словацкой Республике расходы на лекарственные препараты
значительно возросли в период с 1995 года по 2002 год и
составили 32 процента от общего объема расходов на
здравоохранение в 2002 году. Доля расходов на лекарства в
Польше возросла с 13,7 процента в 1999 году до 19,6 процента в
2003 году. Эти высокие расходы на лекарственные препараты
Здравоохранение
явились результатом изменения как цен, так и объемов переменные, на которые влияют как показатели снабжения (как,
например, виды имеющихся в наличии лекарств, степень
конкуренции
и
транспарентности,
а
также
качество
регулирования), так и показатели спроса (старение населения,
асимметричность информации о ценах на лекарства и наличии
лекарств, а также неинформированность потребителей о
современных видах лечения). Разнообразные решения были
использованы для сдерживания темпов роста расходов на
лекарственные препараты, и по крайней мере три меры связаны с
улучшением управления: (a) более транспарентные системы
закупок лекарств; (б) правильные стимулы у тех, кто
предоставляет услуги, при определении медицинского диагноза и
назначении лекарств, а также (в) траспарентная система выдачи
рецептов.
Словацкая Республика провела успешную реформу своей
фармацевтической
политики,
которая
охватывала
вышеупомянутые вопросы. Среди прочих мер страна (а)
внедрила фиксированную плату за выписывание рецепта в целях
ограничения ненужного спроса; (б) установила фиксированный
коэффициент возмещения цены в случае снижения цены после
категоризации12; (в) предусмотрела требование к страховым
компаниям выплачивать возмещения пациентам на основе самой
низкой цены в каждой терапевтической категории (определенной
на основе требований дневной дозы и опубликованной в широко
распространяемом справочнике, при этом требуется, чтобы
аптеки объясняли возможность замены на другие имеющиеся
лекарства, а также различные доплаты, которые необходимо
делать пациентам в связи с этим); (г) открыли конкуренцию
среди компаний, предоставляющих лекарственные препараты
(проводимую в Интернете, с тем чтобы участники тендеров
имели полную информацию о ценах, предложенных их
конкурентами); (д) заменили персоналии Комиссии по
категоризации, которая определяла размер доплаты, необходимой
для получения процедур и лекарств, в пользу экономистов,
нежели врачей, и (е) повысили частоту категоризации лекарств от
одного до четырех раз в год (Шавла (Chawla), 2005 г.).
Последняя область, где можно было бы улучшить методы
руководства в области здравоохранения, это управление и
подотчетность
предоставления
медицинских
услуг.
Недостаточное руководство и мониторинг наблюдаются на
различных уровнях. Фонды медицинского страхования могут не
осуществлять мониторинг деятельности больниц или не
контролировать
затраты.
Больницы
могут
не
быть
243
244
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
непосредственно подотчетны за сохранение сбалансированного
бюджета. Часто не обращается внимания на качество
предоставляемых услуг. Кроме того, медицинские учреждения в
странах ЕЦА часто управляются врачами, у которых гораздо
меньше опыта в вопросах менеджмента, включая финансовые
вопросы, вопросы учета и хозяйственную деятельность.
Просроченные задолженности в секторе здравоохранения
продолжают расти в большинстве стран ЕЦА, при этом
исследуемые страны из других регионов мира успешно провели
реформы по улучшению транспарентности. Во Вставке 6.4
описываются реформы CENABAS в Чили и разделение между
назначением и отпуском лекарств по рецепту в Корее.
Доступ к здравоохранению
Одной из центральных задач хорошо функционирующей системы
здравоохранения является гарантирование доступа всего
населения как минимум к базовому пакету услуг. Многим
странам ЕЦА оказалось довольно трудно достичь этой цели. В
Албании, например, только 33 процента людей, которые, как
было выявлено, заболели и обратились за медицинской
помощью13. В Грузии 43 процента тех, кто, согласно данным,
заболел, обратился за медицинской помощью в 2001 году, а в
Армении - лишь 29,5 процента. Некоторые страны, с которыми
проводится сравнение, достигли полного охвата благодаря
различным мерам, но для достижения этой цели потребовалось
много времени.
В отличие от этого, все население Кореи в настоящее время
охвачено медицинским страхованием риска медицинского
заболевания, или системой Национального медицинского
страхования, программой СМС, финансируемой за счет
обязательных взносов, или Программой медицинской помощи
(ПМП), программой социальной помощи неимущим слоям
населения, финансируемой из средств общих налогов. Пособия в
обеих программах идентичны, и все пациенты, за исключением
бенефициариев ПМП, должны осуществлять довольно
значительные выплаты за свое лечение (Таблица 6.5)14.
Пример Таиланда также является показательным. Там в
течение определенного времени, начиная с 1975 года, было
осуществлено расширение охвата населения. До введения
всеобщего
охвата
медицинским
страхованием,
четыре
Здравоохранение
245
Вставка 6.4
Чилия и Корея: улучшение управления
Чили: Реформа ЦОСЧ
В период с 1995 по 1998 годы Центральный орган по вопросам снабжения Чили (ЦОСЧ) был
преобразован из правительственного органа по снабжению, финансируемого из бюджета, в
самофинансируемую закупочную организацию, являющуюся посредником между зонами медикосанитарного обслуживания (ЗМСО) и частными поставщиками. В ходе этой реформы ЦОСЧ
разработал компьютеризированный аукционный процесс предложения цен среди участников
аукциона с целью снижения закупочных цен. ЦОСЧ также создал консультативные службы для
ЗМСО и больниц в целях повышения их возможностей по осуществлению закупок, накопления
запасов и финансового управления. Кроме того, ЦОСЧ создал информационную и
коммуникационную сеть между ЗМСО и основными больницами. В результате этого ЦОСЧ смог на
50 процентов рационализировать свои складские запасы, на 11 процентов снизить транспортные
расходы, на 10 процентов рационализировать запасы и на 12 процентов сократить персонал. Время
реагирования сократилось вдвое, а транспарентность и подотчетность улучшились благодаря
компьютеризированному процессу представления предлагаемой цены. Перед ЦОСЧ стоят
проблемы определения объема закупаемых товаров и необходимого охвата учреждений первичной
медицинской помощи.
Корея: реформа по разделению
До июля 2000 года в Корее роль врача в назначении лекарств и роль фармацевта по отпуску
лекарств не были разделены. Врачи могли отпускать лекарства в клиниках, а аптеки могли
продавать некоторые лекарства без рецепта врача. Врачи и аптеки конкурировали друг с другом в
получении маржи прибыли от лекарств. Выписывание лекарств было одним из важных источников
дохода врачей, и у врачей были стимулы выписывать слишком много лекарств. Для сокращения
чрезмерного использования лекарственных препаратов и повышения подотчетности за
выписываемые рецепты Корея, начиная с 1999 года, начала проводить реформу по разделению
роли врача в выписывании лекарств и роли аптек по отпуску лекарств. Реформа вызвала несколько
забастовок врачей, поскольку их доходы сократились; эти проблемы были решены посредством
дополнительного повышения платы за медицинское обслуживание в качестве компенсации за
потерю дохода. Общий результат разделения оказался положительным, поскольку он
способствовал профессиональной специализации врачей и фармацевтов, позволил сократить
количество недолжных назначений лекарств и создать возможности для лучшего информирования
потребителей.
Источники: Всемирный Банк, 2000 г.; ОЭСР, 2003 г.
раздельные
программы
охватывали различные
группы
15
населения . Правительство, избранное в 2001 году, начало
проведение реформы финансирования здравоохранения и
внедрение всеобщего медицинского страхования. Программа
всеобщего страхования (ПВС) заменила государственные
программы материальной помощи и добровольные карты
медицинского страхования и объединила всех незастрахованных
лиц в рамках одной программы. ПВС финансируется
исключительно из средств поступлений от общих налогов.
Программа
медицинского
страхования
государственных
служащих и программы социального обеспечения существуют,
как и прежде. Остались три системы: обязательное медицинское
страхование для работников официального сектора экономики,
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
246
Таблица 6.5
Доплаты за услуги, покрываемые Национальным медицинским страхованием в
Республике Корея
Медицинские услуги и учреждения
Стационарные
Амбулаторные
Общие больницы
Больницы
Клиники
Доплаты
20 процентов общей стоимости лечения
Плата за консультацию во время одного визита + 55 % стоимости лечения
Плата за консультацию во время одного визита + 40 % стоимости лечения
30 % стоимости лечения
Источник: ОЭСР, 2003 г.
страхование государственных служащих и всеобщее страхование,
охватывающее остальную часть населения. Анализ влияния
программы на уровень бедности и частоту катастрофических
платежей за медицинское обслуживание показал, что программа
ПВС оказала значительное положительное влияние и является
намного более полезной для более бедных квинтилей, чем для
других групп населения16.
Расширение охвата на все население не устранило наличных
выплат пациентов в таких странах, как Корея и Таиланд, а в
некоторых случаях дополнительный охват был достигнут за счет
значительного ограничения страхового пакета. При всеобщей
страховой системе в Таиланде по-прежнему взимаются условные
оплаты в размере 0,70 доллара США за посещение врача для
ограничения излишнего спроса, в то время как в Корее
программа ограниченных пособий не включает некоторые
дорогостоящие услуги или требует высоких доплат.
Невключенные услуги и лечение распространяются на
транспортировку пациентов, очки и контактные линзы,
медицинскую помощь, считающуюся нежизненно важной для
насущных потребностей (как, например, пластическая хирургия),
а также на другие дорогостоящие услуги, которые, как
ожидается, будут покрываться в зависимости от доступности в
будущем, как, например, магнитно-резонансная томография и
ультразвуковая диагностика. Не существует фиксированного
максимального размера доплат, но в некоторых случаях высоких
затрат предоставляется некоторая компенсация.
По мере повышения охвата в Таиланде повысились и
расходы. Охват рос в течение 1980-х и 1990-х годов, и в это
время общий объем расходов на здравоохранение, выраженный
как процент ВВП, вырос с 3,7 (1980) до 5,2 (1990).
Государственная доля расходов также увеличилась с 26,5
процента в 1980 году до 40,3 процента в 1990 году (ОЭСР, 1999).
Здравоохранение
В течение последнего десятилетия расходы, выраженные как
процент ВВП, остались относительно стабильными.
Избыточные мощности в предоставлении медицинских услуг
Существующая избыточная больничная инфраструктура в
большинстве стран ЕЦА является наследием советского периода.
Несоразмерное число больничных коек вызвало утечку
государственных ресурсов в секторе здравоохранения и явилось
симптомом структурных проблем в предоставлении услуг в
области здравоохранения. Большие мощности одновременно с
продолжительной длительностью стационарного лечения и
низким коэффициентом заполнения больниц привели к
значительным постоянным затратам в системе. Чрезмерные
мощности также поддерживают систему, которая лечит многие
заболевания стационарно, когда современные технологии
позволяют проводить амбулаторное лечение при меньших
затратах.
Реформы, предусматривающие закрытие государственных
больниц или сокращение больничных коек, высвободили бы
значительные ресурсы, но они чрезвычайно непопулярны. Во
многих странах ЕЦА наблюдались тенденции сокращения числа
больничных коек (Рисунки 6.8 и 6.9), как и в большинстве стран
Западной Европы. Однако среднее количество больничных коек в
ЕЦА все еще гораздо выше, чем в странах из других регионов
мира, с которыми проводится сопоставление, как это показано в
Таблице 6.6. В исследуемых странах ЕЦА имеются 54
больничные койки на 10 000 жителей, в то время как в
исследуемых странах из других регионов этот показатель равен
38. На Украине самая высокая плотность больничных коек,
которая составляет 87 на 10 000 жителей, за ней следует
Словацкая Республика, где этот показатель равен 70 больничным
койкам на 10 000 человек.
Грузия добилась значительного прогресса в сокращении
своего больничного сектора. В 1970-х и 1980-х годах в Грузии
было построено много больниц и поликлиник, преимущественно
по военным причинам, вследствие стратегического расположения
страны. К 1990 году в Грузии было 384 больницы, примерно
1.400 поликлиник и амбулаторий, а также 53039 больничных
коек. Хотя здравоохранение было в значительной степени
сосредоточено на стационарном лечении, коэффициент
заполнения составлял примерно 50 процентов, а в некоторых
больницах он был настолько низок, что составлял лишь 10
процентов. Правительство Грузии начало ряд реформ,
247
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
248
Рисунок 6.8
Количество больниц на 100000 жителей, 1990 и 2004 годы (или за
последний год, за который имеются данные)
Украина
Турция
Испания
Словацкая Р.
Румыния
Польша
Кыргызская Р.
Ирландия
Грузия
Хорватия
Армения
1990 г.
2004 г.
Албания
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Количество больниц на 100 000 жителей
Источник: Европейская база данных «Здоровье для всех», Европейское региональное бюро ВОЗ, 2006 г.
Рисунок 6.9
Количество коек скорой медицинской помощи на 100.000 жителей,
1990 и 2004 годы (или за последний год, за который имеются
данные)
Украина
Турция
Испания
Словацкая Р.
Румыния
Польша
Кыргызская Р.
Ирландия
Грузия
Хорватия
Армения
1990 г.
2004 г.
Албания
0
200
400
600
800
1000
1200
Количество коек скорой медицинской помощи на 100 000 жителей
Источник: Европейская база данных «Здоровье для всех», Европейское региональное бюро ВОЗ, 2006 г.
Здравоохранение
249
Таблица 6.6
Ресурсы здравоохранения, 2004 год или последний год, за который имеются данные
Врачи (на 1 000 жителей)
1.31
3.59
2.44
4.09
2.51
2.47
1.9
3.18
1.35
2.95
Медсестры
(на 1 000 жителей)
3.62
4.35
5.05
3.47
6.14
4.9
3.89
6.77
1.7
7.62
Количество больничных коек
(на 10 000 жителей)
30
44
55
Средний показатель по ЕЦА
2.58
4.75
54.00
Чили
Ирландия
Республика Корея
Испания
Таиланд
Уганда
Вьетнам
1.09
2.79
1.57
3.3
0.37
0.08
0.53
0.63
15.2
1.75
7.68
2.82
0.61
0.56
25
35
88.7
37
22.3
Средний показатель по странамкомпараторам
1.39
4.18
38.47
Страна
Албания
Армения
Хорватия
Грузия
Кыргызская Республика
Польша
Румыния
Словацкая Республика
Турция
Украина
Источник: Базы данных ВОЗ и ОЭСР, 2005 г.
Примечание: - = Данные отсутствуют.
направленных на сокращение количества больниц до более
управляемого числа, а также на изменение структуры
собственности и финансовых механизмов. На первом этапе
реформы больничного сектора была изменена структура
собственности, и каждая больница стала ответственной за
финансирование текущих расходов за счет контрактов с
государственными закупщиками и платных услуг. Было
предусмотрено, что этот процесс заставит убыточные больницы
закрыться. Хотя было отмечено некоторое сокращение
мощностей в связи с закрытием некоторых больниц и
сокращением штатов, в результате реформ не удалось сократить
имеющиеся мощности в ожидаемых объемах. В 1999 году Грузия
разработала план рационализации больничного сектора. В данной
реформе было два ключевых элемента: (a) внедрение
выборочных контрактов с пациентами на предоставление
стационарных услуг и (б) создание Фонда реструктуризации
больниц для официального сокращения излишних больничных
мощностей
в
соответствии
с
генеральным
планом.
Реструктуризация больниц началась в 2000 году в соответствии с
генеральным планом, в котором было определено, какие
53
55
66
70
26
87
22.8
250
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
больницы должны остаться, а какие должны быть закрыты или
приватизированы17. С начала 1990-х годов число больниц в
Грузии сократилось на 109, но для достижения намеченного
показателя по закрытию больниц в соответствии с генеральным
планом в течение последующих двух этапов, которые должны
быть завершены к 2010 году, необходимо закрыть или
объединить еще 174 больницы (Всемирный банк, 2004c).
Адаптация к старению населения
Финансирование и предоставление услуг пожилому населению
является все более серьезной проблемой систем здравоохранения
во всем мире. Однако показатели точного влияния старения на
расходы на здравоохранение по-прежнему остаются темой
дискуссий. Некоторые исследователи приходят к выводу о том,
что старение населения оказывает давление на расходы в области
здравоохранения, в то время как другие придерживаются мнения
о том, что люди становятся здоровее по мере старения, по
крайней мере при высоком уровне доходов, что улучшает
влияние на расходы в области здравоохранения. Готтрет и
Шайбер (Gottret and Schieber) (2006) прогнозируют изменение со
временем общего объема расходов на здравоохранение в
результате изменения как числа людей, так и возрастного и
полового состава населения. Ожидается, что в период с 2005 по
2025 год общий объем расходов на здравоохранение в ЕЦА
возрастет на 14 процентов, при этом 1 процентный пункт будет
вызван ростом населения, а 13 процентных пунктов явятся
результатом изменения возрастной и половой структуры.
Учитывая, что половая структура довольно стабильна, изменение
будет вызвано преимущественно изменением возрастной
структуры, особенно ростом пожилого населения. Этот
показатель низок по сравнению с другими регионами; например,
ожидается, что изменения в показателях населения в Латинской
Америке приведут к росту расходов на здравоохранение на 47
процентов. В ближайшем докладе Всемирного банка проводится
оценка влияния старения в каждой стране ЕЦА и делается вывод,
что, вероятно, оно приведет к повышению расходов в
большинстве, но не во всех странах (ЕБРР, 2007). Если
сохранятся существующие уровни пособий, то ожидается, что
государственные расходы на здравоохранение возрастут лишь
незначительно в Польше и Румынии по сравнению с уровнем
2005 года и фактически сократятся в Армении.
Старение населения и растущее число пожилых людей,
вероятно,
изменят
эпидемиологические
характеристики
Здравоохранение
населения, увеличив бремя неинфекционных заболеваний и
оказывая давление на предоставление и использование
долгосрочных медицинских услуг пожилым людям. Однако
государственные расходы на формальную и неформальную
долгосрочную медицинскую помощь будут зависеть от мер
политики, которые определяют право получения медицинской
помощи и объемы этой помощи. Ключом к сдерживанию
расходов является разработка менее дорогих механизмов
предоставления
медицинской
помощи.
Повышение
профилактической медицинской помощи должно сократить
нагрузку в долгосрочной перспективе, поскольку значительная
доля условий для хронических заболеваний может быть
предотвращена благодаря продвижению здорового образа жизни,
скринингу и первичной и вторичной профилактической
деятельности. Представляется, что когда вопрос касается
долгосрочной медицинской помощи для пожилых людей, то ни в
модели СМС, ни в модели, финансируемой из общих налогов, нет
каких-либо явных преимуществ. Для мобилизации ресурсов в
целях предоставления долгосрочных медицинских услуг
используются различные механизмы: специальное долгосрочное
медицинское страхование (как это делается в Германии), общие
налоги (как в Австрии), сочетание страхования и общих налогов
(как в Японии) и специальные программы (как в Нидерландах).
Устойчивость СМС и его взаимосвязь с рынками труда
Одним из самых обсуждаемых вопросов, касающихся
механизмов
финансирования
здравоохранения,
является
деформационное воздействие взносов, выплачиваемых из
заработной платы, на финансирование систем СМС. Доходы для
СМС поступают преимущественно из взносов, выплачиваемых с
номинальной заработной платы, которыми облагаются
работодатели и работник, что повышает затраты на оплату труда
работодателей и снижает чистый доход работников.
Устойчивость СМС в значительной степени связана со ставкой
налога на фонд заработной платы и числом плательщиков
взносов. Ставка налога с заработной платы, которая
выплачивается на цели здравоохранения, в среднем довольно
высока в странах ЕЦА.
Вопросы влияния налогов с заработной платы на
конкурентоспособность и безработицу обсуждаются уже очень
давно и подробно анализируются в Главе 9. Большинство
наблюдателей соглашаются с тем, что налоги на фонд заработной
платы, вероятно, приводят к росту неофициальной экономики
251
252
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
(Уагстафф (Wagstaff), 2006), особенно в развивающихся странах,
и, следовательно, включение значительного числа работающих в
социальные системы объединения рисков может быть довольно
сложным. Баеза и Паккард (Baeza and Packard) (2006) выявили
несколько факторов, которые препятствуют работникам из
неформального сектора экономики или самостоятельно занятым
работникам присоединиться к системам СМС в странах
Латинской Америки; некоторые из этих факторов также
характерны и для стран ЕЦА. В некоторых случаях не существует
юридического механизма, позволяющего работникам из
неформального сектора экономики или самостоятельно занятым
работникам участвовать в программах СМС, поскольку СМС
Бисмарка применима лишь для работников, получающих
зарплату. А представление о большой разнице между размером
взносов и пособий — особенно там, где медицинские услуги
предоставляются не на должном уровне, — сокращает желание
работников присоединяться к официальному сектору для
получения доступа к покрытию рисков.
Учитывая эти барьеры, как можно распространить покрытие
рисков на основе выплаты взносов на неофициальный сектор
экономики или сектор самостоятельно занятых работников?
Баеза и Паккарда (Baeza and Packard) предлагают четыре
варианта:
(a)
содействовать
(путем
законодательного
регулирования) участию самостоятельно занятых работников в
медицинском страховании, основанном на выплате взносов (что
чрезвычайно трудно достичь, учитывая что их доход не
поддается наблюдению и участие является абсолютно
добровольным); (б) улучшить обеспечение исполнения
требований законодательства об обязательном участии; (в)
повысить проверку степени нуждаемости при предоставлении
доступа к медицинским услугам, субсидируемым за счет
государственных средств, а также (г) снизить разрыв между
размером взносов и пособий.
Испания, в которой издавна применяется система СМС
Бисмарка, перешла к модели финансирования Бевериджа. Закон
об общем медицинском обеспечении 1986 года кардинальным
образом изменил систему здравоохранения Испании. До
принятия этого закона в стране одновременно действовало
несколько сетей здравоохранения, а значительная часть
здравоохранения
финансировалась
посредством
системы
социального обеспечения, управляемой Министерством труда.
Начиная с конца 1980-х годов, Испания начала постепенно
переходить
от
системы
социального
обеспечения,
финансируемой из налогов на фонд заработной платы, на
Здравоохранение
национальную систему здравоохранения, финансируемую из
общих налогов. В 1989 году, через три года после принятия
закона, источники финансирования здравоохранения были
кардинально
изменены,
теперь
70
процентов
стало
финансироваться из общих налогов, а 30 процентов из взносов,
удерживаемых с заработной платы. В середине 1990-х годов было
принято решение о том, что все финансирование
здравоохранения должно поступать из общих налогов, а налог на
фонд заработной платы должен быть постепенно упразднен к
2000 году. В 1999 году, на один год ранее запланированного
срока, весь бюджет здравоохранения Испании начал
финансироваться из общих налогов. Регионы Испании получают
финансирование на цели здравоохранения от центрального
правительства на основе расчета расходов на одного человека,
скорректированные по другим факторам. Регионы обладают
различной степенью независимости в управлении ресурсами.
Охват практически всеобщий и гарантирует относительно
всеобъемлющий страховой пакет всем гражданам Испании вне
зависимости от их трудового статуса или личного дохода (Баеза и
Паккрад (Baeza and Packard), 2006 г.).
Выводы
В данной главе рассмотрены модели расходов на
здравоохранение, системы, финансирующие здравоохранение, и
их связь с результатами деятельности по охране здоровья в
исследуемых странах ЕЦА и странах-компараторах из других
регионов мира. Хотя более высокий показатель ВВП на душу
населения и, следовательно, более высокий абсолютный уровень
расходов на здравоохранение связаны с лучшими результатами
деятельности по охране здоровья, не выявлено какой-либо
взаимосвязи между методами финансирования и либо расходами
на здравоохранение, либо результатами деятельности в области
охраны здоровья. В среднем страны ЕЦА и страны-компараторы
тратят схожий процент ВВП на здравоохранение (примерно 6,1
процента), хотя существуют значительные различия между
странами внутри каждой группы. Среди исследуемых стран ЕЦА
в группе стран, использующих модель Басмарка (СМС), процент
расходов на здравоохранение, поступающих из государственных
источников, выше, в то время как в странах-компараторах
государственный сектор тратит больше по системам СМС,
финансируемым из общих налогов.
Задача создания хорошо функционирующей системы
здравоохранения, которая может предоставлять базовый пакет
253
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
254
услуг всему населению на финансово устойчивой основе, не
достигнута на сегодняшний день во многих странах, включенных
в выборку. Представляется, что ни уровень государственных
расходов, ни модель финансирования не играют решающей роли
в решении этой задачи или в достижении лучших результатов
деятельности по охране здоровья. Страны как с системами
финансирования из общих доходов, так и с системами СМС
внедрили механизмы предоставления услуг, которые работают
эффективно и охватывают значительную часть населения.
Основной задачей системы любого типа является предоставление
посредством платежных механизмов соответствующих стимулов
пациентам, страховщикам и тем, кто предоставляет услуги;
адресование базовых медицинских услуг уязвимым группам
населения; внедрение надлежащей практики осуществления
закупок; повышение подотчетности на всех уровнях, а также
уделение большего внимания мониторингу и обеспечению
качества. Государственные меры политики в области
здравоохранения, включая содействие более здоровому образу
жизни, безопасность пищевых продуктов, а также улучшение
санитарных условий, станут, вероятно, экономически выгодными
и устойчивыми способами содействия достижению лучших
результатов деятельности по охране здоровья. Безусловно, более
широкие меры государственной политики, выходящие за пределы
вопросов здравоохранения, включая лучшее образование и меры
политики, направленные на содействие экономическому росту и
надлежащему управлению в целом, также оказывают влияние на
результаты деятельности по охране здоровья.
Однако способы финансирования здравоохранения могут
оказывать влияние не только на здравоохранение, учитывая
различие
распределения
налогового
бремени
при
финансировании из общих доходов бюджета (будь то
посредством прямых или косвенных налогов) и при
финансировании за счет налогов на фонд заработной платы. Эти
вопросы налоговой политики рассматриваются далее в Главе 8 и
Главе 9.
Примечания
Авторы благодарны за помощь в проведении исследования, оказанную
Куниг Ву, Еленой Рыдраловой и Шуетой Джейн (Qing Wu, Elena
Rydralova, and Shweta Jain).
1. Индивидуальный риск для здоровья не оказывает влияния на
уровень взносов.
2. Хорватия, Польша, Румыния и Словацкая Республика.
Здравоохранение
3. Было проведено несколько исследований с использованием
микроданных для того, чтобы изучить детерминанты расходов на
здравоохранение. Эти исследования показали, что, по-видимому,
кроме дохода, цены на медицинское обслуживание также имеют
значение, но не существует общего мнения относительно того,
насколько значительно влияние цен. Оценочная эластичность
расходов на здравоохранение по цене незначительна, но
согласуется со значительными сокращениями расходов, особенно,
когда цена, оплачиваемая домашними хозяйствами, первоначально
близка нулю (Доктер и Оксли (Docteur and Oxley), 2003).
4. Влияние
наличных
расходов
пациентов
на
обеднение
документально подтверждено как в странах ЕЦА, так и в странахкомпараторах. Уагстафф, Ван Доорслер и Уатанабе (Wagstaff, van
Doorslaer, and Watanabe) (2002) проанализировали влияние на
бедность расходов домашних хозяйств на здравоохранение,
используя данные обследования уровня жизни во Вьетнаме за 1993
и 1998 годы. В 1993 году 38 процентов домашних хозяйств в
выборке указали на осуществление наличных выплат за
медицинские услуги, составляющих более 5 процентов, а 34
процента потратили более 15 процентов непродовольственного
потребления на наличные выплаты. Было выявлено, что наличные
выплаты пациентов увеличили показатель численности бедных на
4,4 процентных пункта в 1993 году и на 3,4 процентных пункта в
1998 году. Аналогичный анализ ситуации в Чили (Битран и др.
(Bitran et al.), 2004) показал, что примерно 90 процентов домашних
хозяйств в наиболее бедной квинтили потребления потратили более
15 процентов дохода на наличные выплаты, связанные с
медицинским обслуживанием. У тех, кто обслуживался частной
страховой системой, было больше вероятности попадания в
бедность из-за наличных выплат пациентов вследствие
ограничений частной системы по покрытию катастрофических
потрясений. Используя данные обзора уровня жизни за 2002 было
определено, что в Албании примерно 26 процентов жителей
сообщило о том что платежи за медицинское обслуживание
составляют более 10 процентов общего дохода, а примерно 9
процентов сообщило, что расходы на здравоохранение составляют
более 25 процентов их дохода. Процент лиц, находящихся ниже
черты бедности, увеличился с 25 до 34, а процент людей,
находящихся в крайней бедности, вырос вдвое с 5 до 10, когда были
учтены частные расходы пациентов на медицинское обслуживание
(Всемирный банк, 2006e).
5. «Условия, подлежащие лечению» получены из понятия смерти в
силу различных причин (как, например, беременность и роды,
туберкулез, сахарный диабет, пневмония и аппендицит), которая не
должна была бы иметь место в случае своевременной и
эффективной медицинской помощи.
6. В целях лучшего количественного определения влияния систем
здравоохранения на здоровье населения было разработано
255
256
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
несколько
подходов.
Интенсивность
вакцинации
и
стандартизованные показатели смертности от различных причин,
как, например, от рака шейки матки, сахарного диабета, сердечнососудистых заболеваний и туберкулеза, предоставляет данные об
охвате профилактической деятельности и то, насколько более
совершенные системы могут сократить излишние случаи смерти от
предотвращаемых заболеваний. Другим подходом является
рассмотрение индикаторных условий, то есть выбрать
определенное состояние здоровья, лечение которого отражает
определенные сложности, связанные с системой здравоохранения.
Нолте, Байн и МкКи (Nolte, Bain, and McKee) (2006) предлагают
рассмотреть заболевание диабетом в молодом возрасте как условие
для
определения
результатов
деятельности
систем
здравоохранения, утверждая, что для эффективного лечения
данного заболевания требуется координирование деятельности
различных
людей.
Диабет
хорошо
определен,
легко
диагностируется, распространен во всем мире и растет его
значимость как условия, оказывающего влияние на все большую
часть населения. Для успешного лечения диабета необходим
хороший скрининг заболевания, сокращение риска осложнений,
доступ к основным лекарствам, таким, как инсулин, хороший
мониторинг
и
надлежащая
профилактика.
Переменной,
используемой для определения результатов деятельности, является
стандартизированный показатель смертности от диабета в возрасте
от 0 до 39 лет к стандартизированной распространенности
заболевания для возрастной группы от 0 до 14 лет как показателя
общего выживания при данной болезни, что, следовательно,
указывает на качество лечения и ухода. В настоящем исследовании
использовались данные нескольких стран, участвующих в выборке,
и результаты исследования показывают серьезное различие в
результатах деятельности. Например, в Румынии показатель
составляет 0,13, а в Польше 0,08, в то время как самый низкий
показатель в выборке, включенной в это исследование, по которой
имеются данные, выявлен в Испании, показатель которой
составляет 0,02. Значительное различие показателей в странах
может
указывать
на
различные
возможности
систем
здравоохранения оказывать надлежащую помощь людям,
болеющим диабетом.
7. Другие исследования взаимосвязи между государственными
расходами и результатами подтверждают эти результаты (Бергер и
Мессер (Berger and Messer), 2002; Уагстафф и ван Доорслер
(Wagstaff and van Doorslaer), 2001; Бидани и Раваьон (Bidani and
Ravallion), 1997.
8. См. также обсуждение вопросов взаимосвязи этих результатов с
общим качеством управления в Главе 9.
9. Баллы эффективности результатов не представлены в данной главе,
поскольку в исследуемых странах ЕЦА и странах-компараторах
Здравоохранение
10.
11.
12.
13.
14.
15.
было отмечено меньшее различие в баллах эффективности
результатов.
Полное описание преимуществ и недостатков различных
механизмов оплаты представлено в работе Лангенбруннера и Уайли
(Langenbrunner and Wiley) (2002).
Только лекарства для амбулаторного лечения (ОЭСР, 2005b).
Если фармацевтическая компания сокращает цену на лекарство
после того, как опубликован положительный список, соотношение
между возмещением, выплачиваемым компанией медицинского
страхования, и доплатой, сделанной пациентом, остается таким же.
В соответствии с обследованием домашних хозяйств 2004 года.
Успешное достижение всеобщего охвата является, в основном,
результатом постепенного внедрения прогрессивных нововведений.
В 1977 году только 8,8 процента населения Кореи было охвачено
официальным социальным страхованием. В том году были созданы
две программы: ПМП для населения, чей уровень доходов ниже
определенного уровня, а также программа медицинского
страхования,
охватывающая
работников
предприятий
с
количеством работников, составляющих 500 и более человек, а
также для членов их семей. Два года спустя охват был расширен на
предприятия с 300 и более работниками, а также на
государственных служащих и учителей частных школ, а в 1981 году
охват был расширен на предприятия со 100 и более работниками. К
1988 году правительство расширило охват медицинского
страхования на сельские местности, что увеличило количество
людей, охваченных медицинским страхованием, почти до 7,5
миллиона человек. В 1989 году распространено медицинское
страхование на незастрахованное население, в основном на
самостоятельно занятых работников в городах. Таким образом, к
1989 году, через 12 лет после начала первой реформы, Корея
успешно достигла всеобщего охвата населения медицинским
страхованием. Более подробные данные представлены в ОЭСР
(2003).
Это были (a) Программа медицинского страхования для
государственных
служащих,
которая
охватывала
правительственных
служащих
и
их
иждивенцев,
не
предусматривающая взносов, полностью финансируемая из общих
налоговых поступлений; (б) государственная система социального
обеспечения, охватывающая домашние хозяйства с низким уровнем
доходов, пожилых людей и детей младше 12 лет, полностью
финансируемая из общих налоговых поступлений (в рамках двух
отдельных программ, программы медицинской помощи и
программы, освобождающей от оплаты за услуги); (в) программа
социального обеспечения и фонд компенсации работников,
охватывающие работников частных структур, финансируемые из
взносов, уплачиваемых в одинаковом размере правительством,
работодателем и работником, и (г) добровольная программа
медицинских карточек, охватывающая лиц, находящихся на грани
257
258
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
бедности, не имеющих права на государственную систему
социальной помощи, 50 процентов которой субсидируется из
средств общих налогов и фиксированных платежей домашних
хозяйств, выплачиваемых каждый год.
16. Например, общее число домашних хозяйств, столкнувшихся с
катастрофическими расходами в 2000 году, было довольно
равномерно распределено среди пяти квинтилей, 15 процентов в
первой квинтили, 25 процентов во второй и практически такое же
количество в 20 процентов в третьей, четвертой и пятой квинтилях.
После внедрения ПВС процентное распределение в первой и второй
квинтилях значительно сократилось, при этом возросло в четвертой
и пятой квинтилях. Общая бедность в результате наличных выплат
пациентов на медицинскую помощь сократилась с 4,4 процента до
внедрения ПВС в 2000 году до 1,8 процента в 2004 году. См. работу
Лимваттананона, Тангчароенсатиана и Праконгсая (Limwattananon,
Tangcharoensathian, and Prakongsai) (2005).
17. Генеральный план был завершен в 1998 году. Тбилиси, где было
более 50 больниц, был выбран для первоочередной
реструктуризации. Первый этап плана был завершен. Для этого в
значительной степени потребовалось объединение некоторых
учреждений в Тбилиси, Кутаиси, Поти и нескольких других
городах Грузии. Эти объединения означали, что на начальном этапе
несколько учреждений было объединено в одно юридическое лицо
с тем, чтобы количество учреждений сократилось хотя бы на
бумаге. Впоследствии некоторое излишнее имущество в этих
объединенных группах было продано.
ГЛАВА 7
7. Пенсии
Анита Шварц
при сотрудничестве с Уфук Гувеном
Г
осударственная
пенсионная
система
представляет
значительную долю государственных расходов в регионе
Европы и Центральной Азии (ЕЦА). Как отмечалось в
Главе 2, в сравнении со странами, с которыми проводится
сопоставление, уровни расходов на выплаты пенсий в странах
ЕЦА значительно выше (Рисунок 7.1). В значительной степени
это объясняется разницей демографического и исторического
развития — страны с более старым населением обычно тратят
больше. Однако в регионе ЕЦА некоторые страны с более
молодым населением, как, например, Турция, тратят больше, чем
некоторые страны с намного более старым населением, как
Армения и Грузия, что наводит на мысль о том, что пенсионная
политика также играет роль в определении уровня пенсионных
расходов. В странах ЕЦА отмечается тенденция наличия более
дорогостоящих систем с более щедрыми выплатами, чем в
странах с высоким уровнем экономического роста, не входящих в
регион ЕЦА, с которыми проводится сопоставление. Учитывая
выводы, представленные в Главе 3, о том, что высокий уровень
государственных трансфертов связан с более низким
экономическим ростом, странам ЕЦА необходимо обратить свой
взор на своих конкурентов в мировой экономике и решить,
позволят ли меры политики, которые они проводят, достичь
уровня долгосрочного экономического роста, к которому они
стремятся для улучшения жизни своего населения.
259
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
260
20
15
10
Исследуемые страны ЕЦА
Испания
Чили
Ирландия
Вьетнам
Корея
Уганда
Польша
Украина
Хорватия
Словакия
Румыния
Турция
Кыргызская Р.
Албания
0
Грузия
5
Армения
Расходы н а выплату
пенсий (процент ВВП)
Рисунок 7.1
Расходы на выплату пенсий в странах ЕЦА и странах-компараторах, 2004 год или
последний год, за который имеются данные
Страны-компараторы
Источник: База данных Всемирного банка в области социальной защиты.
Особенности пенсионных систем в странах ЕЦА
Регион ЕЦА является старым в сравнении с международными
компараторами (Рисунок 7.2). Более 10 процентов населения в
двух третях исследуемых стран ЕЦА старше 65 лет. В отличие от
этого только в двух из семи стран, не входящих в регион ЕЦА, с
которыми проводится сопоставление, имеется население, где 10 и
более процентов людей старше 65 лет.
Более того, пенсионные системы в ЕЦА существуют уже
много лет и, следовательно, являются «зрелыми». Когда
пенсионная система, финансируемая на основе выплаты пенсий
из текущих доходов, лишь начинает действовать, в ней только
собираются доходы. Граждане делают взносы, но в первые годы
практически ни у кого нет достаточных взносов для получения
пенсии. Вскоре после начала работы системы некоторые
плательщики взносов могут стать нетрудоспособными, но
обычно это оказывает незначительное воздействие. Таким
образом, в незрелых системах расходы меньше и обычно в них
отмечается профицит. По мере развития системы плательщики
взносов начинают достигать пенсионного возраста, что
увеличивает расходы пенсионной системы. И, наконец, когда
пенсионеры по старости провели всю свою трудовую жизнь как
плательщики пенсионной системы — процесс, который может
длиться от 50 до 60 лет — система считается зрелой. В зрелых
системах расходы намного выше, и остаются ли эти системы
финансово сбалансированными или имеют дефицит, зависит от
Пенсии
261
Процент населения в
возрасте 65 лет и старше
Рисунок 7.2
Население пожилого возраста в странах ЕЦА и странах-компараторах, 2004 год или
последний год, за который имеются данные
20
15
10
5
Исследуемые страны ЕЦА
Страны-компараторы
Источник: Статистика населения ООН.
относительной щедрости размеров пособий по отношению к
размеру взносов. В большинстве стран ЕЦА пенсионные системы
полностью зрелые и существуют уже по крайней мере 50 лет
(Рисунок 7.3). В странах, с которыми проводится сопоставление,
наоборот, пенсионные системы часто намного более молодые, за
исключением Чили, Ирландии и Испании. В самой молодой из
этих систем, в Таиланде, пенсионная система функционирует
лишь с 1999 года. В настоящее время некоторые инвалиды и
иждивенцы, потерявшие кормильца, получают пенсии, но никто
из плательщиков еще не осуществлял выплаты достаточно долго
для того, чтобы получать пенсии по старости.
По возрасту и зрелости системы пенсионные системы
Испании и Ирландии разумно сопоставимы с пенсионными
системами многих стран ЕЦА. Однако третья черта стран ЕЦА
отличает их даже от этих более старых стран с прочно
установившимися
пенсионными
системами,
а
именно:
несоответствием между пенсионным охватом и охватом
плательщиков. В различных странах мира показатели охвата
пенсионных систем отличаются, будь то охват по старости
(процент пожилого населения, получающего пенсии) или охват
плательщиков (процент населения трудоспособного возраста или
рабочей силы, делающей взносы в пенсионную систему). Обычно
в странах отмечается низкий охват как плательщиков взносов, так
и пенсионеров, или высокий охват по обоим показателям, хотя и
существуют некоторые исключения. В большинстве стран
Организации экономического развития и сотрудничества (ОЭСР)
Испания
Ирландия
Респ. Корея
Чили
Таиланд
Вьетнам
Уганда
Хорватия
Украина
Румыния
Грузия
Польша
Армения
Словацкая Р.
Албания
Кыргызская Р.
Турция
0
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
262
120
100
80
60
40
20
Исследуемые страны ЕЦА
Ирландия
Испания
Чили
Вьетнам
Уганда
Корея
Таиланд
Словакия
Румыния
Украина
Кыргызская Р.
Хорватия
Польша
Албания
Турция
Грузия
0
Армения
Количество лет с момента
внедрения пенсионной
системы
Рисунок 7.3
Зрелость пенсионных систем
Страны-компараторы
Источник: Расчеты автора.
отмечается высокий охват по обоим показателям, в то время как в
странах со средним уровнем доходов обычно отмечается средний
охват, а в странах с низким уровнем доходов – низкий охват.
Страны ЕЦА уникальны в том смысле, что участие рабочей силы
и охват плательщиков исторически был близок к 100 процентам
как для мужчин, так и для женщин. В результате большинство
пожилых людей имеет право на получение пенсий и получает их.
Однако для лиц, работающих в настоящее время, ситуация
сильно отличается. Участие рабочей силы значительно
сократилось, особенно среди женщин, учитывая потерю пособий
по уходу за детьми и других пособий, предоставляемых
государством, а уровень безработицы довольно высокий. Даже
среди
работающих
неформальный
сектор
привлекает
значительную часть рабочей силы, особенно в странах с низким
уровнем доходов. В результате страны ЕЦА сталкиваются с
необычно высокими расходами на выплату пенсий, вызванными
высокой долей получателей среди пожилых людей, но эти
расходы не подкрепляются высокими взносами, учитывая
сокращающуюся базу доходов.
На Рисунке 7.4 показан процент пожилых людей,
получающих пенсию, в сравнении с процентом населения
трудоспособного возраста, выплачивающего взносы в странах
ЕЦА и в странах, с которыми проводится сопоставление.
Пожилые люди определяются как лица в возрасте 65 лет и
старше, а население трудоспособного возраста определяется как
лица в возрасте от 15 до 64 лет включительно1. Если бы на этом
рисунке были представлены страны со всего мира, то
большинство из них располагалось бы относительно близко к
Пенсии
263
Рисунок 7.4
Показатели охвата пожилого населения и населения трудоспособного возраста
Процент трудоспособного населения,
выплачивающего взносы
140
120
100
Ирландия
80
Испания
60
Респ. Корея
Хорватия
40
Польша
Словацкая Р.
Румыния
Кыргызская Р.
Турция
Таиланд
20
Украина
Чили
Уганда
Грузия
Албания
Вьетнам
0
0
20
40
60
80
100
Процент пожилого населения, получающего пенсии
Источник: База данных Всемирного банка в обалсти социальной защиты.
прямой, образующей угол в 45 градусов, будь то страны с
высоким уровнем доходов, с высоким уровнем охвата как
пожилого населения, так и населения трудоспособного возраста,
или страны с низким уровнем доходов, с низким уровнем охвата
как пожилого населения, так и населения трудоспособного
возраста. Там, где пенсионная система является незрелой или где
охват растет, как это наблюдается во многих странах с
нарождающейся рыночной экономикой, как, например, в
Республике Корея и Таиланде, страны находятся над 45градусной прямой. Все страны ЕЦА находятся на 45-градусной
прямой, а многие из них значительно ниже, что говорит о том,
что расходы пенсионных систем в этих странах выше, чем
доходы, даже больше, чем это может быть лишь по чисто
демографическим причинам. Среди стран, с которыми
проводится сопоставление, только Вьетнам, для которого также
характерны некоторые черты переходного периода, что и в
странах ЕЦА, находится значительно ниже 45-градусной прямой.
Чили также находится под прямой, но отстоит от нее не столь
значительно. Турция, для которой не характерна та же история
переходного периода, как для других стран ЕЦА, также
находится на 45-градусной прямой, в значительной степени
вследствие чрезмерно низкого пенсионного возраста, который в
120
140
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
264
этой стране в настоящее время составляет 45 лет для женщин и
47 лет для мужчин. Низкий пенсионный возраст сокращает число
лиц трудоспособного возраста, которые являются активными
плательщиками взносов в пенсионную систему.
Налогово-бюджетные последствия
Данный дисбаланс между плательщиками взносов и
пенсионерами в ЕЦА имеет прямые бюджетные последствия,
характеризующиеся высоким уровнем расходов в пенсионной
системе и сравнительно низкими доходами для финансирования
этих расходов. Первоначальной реакцией стран ЕЦА на этот
дефицит бюджета явилось еще большее увеличение ставок
взносов для противодействия снижению доходов. Однако
исходные ставки взносов были уже велики, так как были
установлены в то время, когда работодатели не были подвержены
рыночным ограничениям и платили взносы в таких размерах,
какие устанавливало. Как обсуждается в Главе 9, эти высокие
ставки налогов, взимаемых с заработной платы, явились одним из
нескольких факторов, способствующих стремительному росту
неформальных рынков труда, при отмечающемся сокращении
доходов пенсионной системы. Несколько стран недавно снизило
ставки налогов с заработной платы, стремясь остановить рост
неформального сектора и потенциально повысить доходы. Тем не
менее ставки взносов по-прежнему остаются относительно
высокими по сравнению со странами, с которыми проводится
сравнение, как это показано на Рисунке 7.5. Среди странРисунок 7.5
Ставки взносов в пенсионную систему в странах ЕЦА и странах-компараторах
35
30
25
20
15
10
И сследуем ы е страны Е Ц А
Источник: Программы социального обеспечения в мире.
С т р а н ы -к о м п а р а т о р ы
Испания
Вьетнам
Уганда
Ирландия
Чили
Респ. Корея
Таиланд
Румыния
Украина
Кыргызская Р.
Польша
Словацкая Р.
Албания
Турция
Грузия
0
Хорватия
5
Армения
платы
Ставки взносов как % заработной
40
Пенсии
компараторов только в Испании размер ставок взносов
аналогичен этому показателю стран ЕЦА, а в половине стран
ЕЦА, включенных в выборку, ставки выше, чем в Испании. Более
того, снижение ставок взносов, взимаемых с заработной платы,
не обязательно является ответом на бюджетную проблему, по
крайней мере в краткосрочной перспективе. Опыт стран ЕЦА и
других стран к настоящему времени говорит о том, что занятость
в формальном секторе может несколько повыситься в результате
снижения ставок взносов, взимаемых с заработной платы, но
повышение занятости является недостаточным для фактического
повышения доходов, что приводит к еще большему разрыву
между расходами и доходами.
В более долгосрочной перспективе бюджетная проблема
может
исчезнуть,
если
она
вызвана
исключительно
несоответствием охвата. По мере того, как пенсионеры, чьи права
основаны на старой системе и чья трудовая деятельность
завершена, покидают систему и заменяются новыми
работающими с незавершенной трудовой деятельностью, число
пенсионеров в целом сокращается. Таким образом, расходы,
необходимые для поддержки данного меньшего числа
пенсионеров,
будут
больше
соответствовать
доходам,
получаемым от работающих лиц. Однако эта корректировка
будет иметь место в контексте стареющего населения, что,
естественно, приводит к увеличению числа пенсионеров по
отношению к числу плательщиков взносов. Более того, сами
пенсионные показатели по-прежнему остаются щедрыми в этих
странах, что наводит на мысль о том, что, возможно,
сбалансированности бюджета не будет, даже если страны будут
находиться в устойчивом демографическом положении.
Имеющиеся в настоящее время долгосрочные прогнозы не
позволяют сделать вывод о том, что проблема является лишь
краткосрочной и исчезнет, когда меньшее число сегодняшних
плательщиков взносов начнет выходить на пенсию. Подробные
долгосрочные прогнозы пенсионной системы имеются в
половине исследуемых стран ЕЦА: Албании, Грузии, Румынии,
Словацкой Республике и Турции. Некоторые из этих стран
внедрили параметры политики, которые ограничивают будущий
рост пенсионных выплат с тем, чтобы закрыть дефицит
финансирования. Однако в результате этого могут возникнуть
социальные проблемы. Во-первых, если люди будут видеть
чрезвычайно низкий уровень доходности своих пенсионных
взносов, то у них будет еще меньше стимулов платить взносы,
что может повысить уровень перехода в неформальный сектор
экономики. Во-вторых, в какой-то момент пенсии могут уже
265
266
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
больше не выполнять своей первоначальной роли оказания
помощи в решении проблем бедности среди пожилых людей, а
политическое давление по предоставлению более высоких
пенсий может вынудить повысить уровень пенсий сверх того, что
предусмотрено нынешним законодательством. Если уровень
пенсий будет значительно повышен, то пенсионные системы
начнут сталкиваться с таким же бюджетным давлением, как и
страны, которые не ограничивают свои системы.
Грузия, например, является одной из стран, которые
ограничили уровень пенсий. Пенсионное пособие является, в
сущности, фиксированным для большинства пенсионеров, за
исключением
нескольких
особых
категорий.
Уровень
пенсионных пособий также чрезвычайно низкий, он был поднят
до 17,5 процента средней заработной платы в 2005 году с еще
более низкого уровня и с тех пор остается неизменным в
номинальном выражении. Даже если пенсия индексируется по
отношению к инфляции, пенсионные пособия будут сокращаться,
а в пенсионной системе будет отмечаться профицит в будущие
годы (Рисунки 7.6 и 7.7). Стандарт Международной организации
труда (МОТ) предусматривает выплату пенсионной системой
пособий, эквивалентных 40 процентам заработной платы после
30 лет трудового стажа. Выплачиваемые 17,5 процента уже
намного ниже этого стандарта, и ожидается, что этот показатель
еще снизится с учетом существующих параметров пенсионной
системы. Если правительство попытается поднять уровень
пенсий до стандарта МОТ, расходы резко возрастут, что приведет
к значительному дефициту в системе.
Албания во многих отношениях схожа с Грузией.
Пенсионные пособия не такие низкие, как в Грузии, и здесь попрежнему сохраняется некоторая дифференциация в уровне
пенсий, хотя 57 процентов мужчин-пенсионеров в городах, 70
процентов женщин-пенсионеров в городах и 100 процентов
пенсионеров в сельской местности получают минимальные
пенсии. Однако, как и в Грузии, существующие параметры
пенсионной системы приводят к профициту в долгосрочной
перспективе и значительному сокращению пенсионных пособий.
Албанская система руководствуется максимальной пенсией,
которая имплицитно индексируется только по отношению к
инфляции. По мере роста реальной заработной платы пенсионные
пособия будут все более значительно ограничены размером
максимальной пенсии, которая останется постоянной в реальном
выражении, приводя к сокращению уровня пенсий относительно
заработной
платы.
Уровни
пенсионных
пособий
Пенсии
267
Рисунок 7.6
Уровень пенсионных пособий в Грузии в будущем
Уровень пенсионных пособий как % средней
заработной платы
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2004
2008
2012
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
2044
2048
2052
2056
2060
2064
2068
2072
Источник: Расчеты автора, полученные на основе модели PROST Всемирного банка для моделирования различных вариантов реформ.
Рисунок 7.7
Финансовый баланс пенсионной системы Грузии в будущем
2.5
Сальдо как % ВВП
2.0
1.5
1.0
0.5
0
-0.5
-1.0
2004 2008 2012 2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040 2044 2048 2052 2056 2060 2064 2068 2072
Источник: Расчеты автора, полученные на основе модели PROST Всемирного банка.
268
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
показаны на Рисунке 7.8 отдельно для городских и сельских
пенсионеров относительно соответствующих уровней их
заработной платы. Резкий изначальный подъем у сельских
пенсионеров вызван политическим решением уравнять к 2012
году минимальный размер пенсий для городских и сельских
пенсионеров. Затем оба пенсионных уровня снижаются. Взносы
собираются из текущей заработной платы, а поскольку
пенсионные пособия остаются фиксированными в реальном
выражении в то время как заработная плата растет, система
станет профицитной (Рисунок 7.9). Профицит будет больше, чем
в Грузии, поскольку ставка взносов выше, а более молодое
население Албании приведет к росту рабочей силы в течение
этого периода в отличие от сокращения рабочей силы в Грузии. В
Албании, как и в Грузии, существует вопрос, будет ли этот
чрезвычайно низкий уровень пенсий в будущем устойчивым с
социальной точки зрения.
Турция является более типичной страной, чем Грузия или
Албания, в том смысле, что здесь ожидается сохранение
дефицита в долгосрочной перспективе. Однако она явно
нетипична для региона ЕЦА, поскольку в настоящее время
значительное число пожилых людей в Турции не имеет права на
получение пенсий, так как они не платили взносы в систему.
Основная проблема в Турции вызвана отменой минимального
пенсионного возраста в 1991 году, когда 15-летний период
выплаты взносов остался основным условием, предоставляющим
право на получение пенсии, что позволило даже таким молодым
людям, которым исполнилось 35 лет, выходить на пенсию. В
законе 1999 года была сделана попытка решить эту проблему, но
правительство было несклонно устанавливать более высокий
пенсионный возраст непосредственно для тех, кто приближался к
пенсионному возрасту. Вместо этого правительство решило
применить чрезвычайно медленный постепенный переход к
обычным минимальным пенсионным возрастам, начиная с 38 лет
для женщин и 43 для мужчин для первой группы, которая должна
была выйти на пенсию после принятия закона 1999 года. Со
временем возраст должен был быть поднят до 58 и 60 лет, но это
возраст применяется только для новых членов системы, которые
вступили в нее после 1999 года. В соответствии с параметрами,
предусмотренными в законе 1999 года, в обозримом будущем
пенсионный фонд Турции будет оставаться дефицитным
(Рисунок 7.10). Дефицит перестанет расти в среднесрочной
перспективе, когда возрастающий пенсионный возраст
нейтрализует влияние старения населения. Однако как только
Пенсии
269
Рисунок 7.8
Уровень пенсионных пособий в Албании в городе и в сельской местности в
будущем
Уровень пенсионных пособий как % средней
заработной платы
60
50
40
30
20
10
0
2004 2008 2012 2016 2020 2024 2028 2032 2036 2040 2044 2048 2052 2056 2060 2064 2068 2072
Источник: Расчеты автора, полученные на основе модели PROST Всемирного банка.
Рисунок 7.9
Финансовый баланс пенсионной системы Албании в будущем
5
Сальдо как % ВВП
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
2004
2008
2012
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
2044
2048
2052
2056
2060
2064
2068
2072
1
Источник: Расчеты автора, полученные на основе модели PROST Всемирного банка.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
270
окончательный пенсионный возраст будет достигнут, дефицит
быстро увеличится и будет усугубляться в течение всего периода.
Средние уровни пенсионных пособий останутся достаточно
постоянными в течение всего периода, и поэтому они не
показаны отдельно. Законодательство, принятое парламентом
Турции в 2006 году, еще больше повысило пенсионный возраст до 65 лет, но в декабре 2006 года закон был объявлен
неконституционным. Поскольку сейчас не ясно, как будет
разрешена эта ситуация, имитационные модели, показанные на
Рисунке 7.10, не включают новые параметры2.
Словацкая Республика также является более типичной
страной ЕЦА. В 2004 году она реформировала свою
государственную пенсионную систему. Участники системы
получают баллы за каждый год выплаты взносов, при этом
количество баллов связано с заработной платой плательщика (по
сравнению со средней заработной платой). При выходе на
пенсию эти баллы переводятся в денежное выражение и
конвертируются в пенсию. В 2005 году правительство внедрило
управляемую частным образом систему с заранее определенными
пенсионными
взносами.
Плательщикам
взносов
был
предоставлен период в 18 месяцев, в течение которого они
должны были выбрать, хотят ли они разделять свои взносы так,
чтобы часть из них направлялась в накопительную систему, а
оставшаяся часть направлялась в государственную систему, или
остаться только в государственной системе. Новые лица,
пополняющие рабочую силу, начиная с 2005 года автоматически
включались в смешанную систему.
Рисунок 7.10
Финансовый баланс пенсионной системы Турции в будущем
0
-1
Сальдо как % ВВП
-2
-3
-4
-5
-6
-7
-8
2002
2006
2010
2014
2018
2022
2026
2030
2034
2038
2042
2046
Источник: Расчеты автора, полученные на основе модели PROST Всемирного банка.
2050
2054
2058
2062
2066
2070
2074
Пенсии
271
На Рисунке 7.11 показан финансовый баланс государственной
системы Словакии сам по себе и с дополнениями накопительной
системы. Внедрение накопительной системы ухудшило
финансовое состояние государственной пенсионной системы в
краткосрочной перспективе, поскольку плательщики взносов,
которые решили присоединиться к накопительной системе,
выплачивали меньше взносов из своих доходов в
государственную систему. Поскольку пожилые люди имели
права в старой системе, расходы государственной системы не
изменились в краткосрочной и среднесрочной перспективе, но
сокращаются в долгосрочной перспективе по мере того, как эти
люди навсегда покинут эту систему. Те, кто участвует в
смешанной системе, получают в конечном итоге более низкие
государственные
пенсии,
что
сокращает
расходы
государственной системы и улучшает ее баланс. Первоначально
улучшение
финансового
баланса
явилось
результатом
параметрических реформ государственной системы, внедренных
в 2004 году, включая повышение пенсионного возраста3.
Улучшение со временем отражает новую уравновешенность
между плательщиками взносов и получателями как в результате
повышения демографической стабильности, так и вследствие
улучшенной сбалансированности между охватом плательщиков и
получателей. Средние уровни пенсий остаются относительно
постоянными в течение периода имитационного моделирования
для смешанной системы и, следовательно, не показаны отдельно.
Рисунок 7.11
Финансовый баланс пенсионной системы Словацкой Республики в будущем
1
Сальдо как % ВВП
0
-1
-2
Государственная система
Смешанная государственная и частная системы
-3
-4
-5
-6
2005 2009 2013
2017 2021 2025 2029 2033 2037 2041 2045 2049 2053 2057 2061 2065 2069
Источник: Расчеты автора, полученные на основе модели PROST Всемирного банка.
2073
2077
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
272
Последняя страна, Румыния, представляет собой смесь
грузинской и албанской систем и системы Словацкой
Республики. В словацкой системе дефицит сохраняется на
неопределенно долгий срок, но уровень пенсий не сокращается
со временем. В Румынии пенсионная система приближается к
уравновешенности, но пенсионные пособия сокращаются, хотя и
не так резко, как в Грузии или Албании (Рисунки 7.12 и 7.13).
Румыны также перешли к системе баллов, но в их случае
величина баллов остается на усмотрение лиц, определяющих
политику. Средний размер пособия, выплачиваемого новому
пенсионеру, должен быть между 30 и 50 процентами средней
заработной платы после достижения требуемого трудового стажа,
который отодвигается со временем до 35 лет для мужчин и 30 лет
для женщин. Индексация пенсии, выплачиваемой после выхода
на пенсию, также дискреционна и зависит от финансового
положения системы. При балловом уровне 2 показан финансовый
баланс и показатель пособий, если пенсия, выплачиваемая после
выхода на пенсию, индексируется в соответствии с инфляцией.
При базовом уровне 1, который показывает более плохой
финансовый баланс, но более высокий уровень пенсионных
пособий, используется величина индексации примерно на 50
процентов выше, чем инфляция, что типично для увеличений в
последние годы. В обоих случаях размер пенсий сокращается
ниже стандарта МОТ в 40 процентов, а бюджетный баланс
улучшается в очень далекой перспективе по мере стабилизации
демографической ситуации и выравнивания показателей охвата
плательщиков и получателей.
Рисунок 7.12
Финансовый баланс пенсионной системы Румынии в будущем
Базовое 1
Сальдо как % ВВП
1.0
Базовое 2
0.5
0
-0.5
-1.5
-1.5
-2.0
-2.5
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Источник: Расчеты автора, полученные на основе модели PROST Всемирного банка.
2055
2060
2065
2070
2075
Пенсии
273
Уровень пенсионных пособий как %
средней заработной платы
Рисунок 7.13
Румыния: уровень пенсионных пособий в будущем
50
40
30
20
Базовый 1
10
Базовый 2
0
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
Источник: Расчеты автора, полученные на основе модели PROST Всемирного банка.
В целом, хотя ожидается, что восстановление баланса между
плательщиками взносов и получателями пенсий в долгосрочной
перспективе улучшит бюджетный баланс пенсионных систем в
странах ЕЦА, это будет недостаточно для устранения дефицита
при сохранении разумного уровня выплат в будущем. Те страны,
которые устранят дефицит, вероятно, достигнут этого за счет
очень низких пенсий, в то время как в тех странах, где
сохранится размер пенсий, вероятно, останется дефицит.
Социальные последствия и последствия для уровня
бедности
Хотя бюджетные проблемы, связанные с пенсионными
системами, очень реальны, важно признать, что пенсионные
системы стран ЕЦА оказали положительное воздействие на
сокращение уровня бедности. Пенсии не обязательно хорошо
адресованы в странах ЕЦА, но их охват довольно широк, а в
некоторых странах уровень пенсий был достаточно высок для
того, чтобы на одну пенсию могли прожить несколько человек
(Всемирный банк, 2005d). Однако в других странах пенсии
недостаточны для того, чтобы вывести самые старые семьи из
бедности. Например, в Армении средняя пенсия составляет лишь
65 процентов от черты крайней бедности. Но даже в Армении
около 6-12 процентов одной трети населения, проживающего в
семьях, состоящих из нескольких поколений, где пожилой
2070
2075
274
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
человек был бы бедным без пенсии, и еще 5-14 процентов
населения было бы крайне бедно без пенсии (Всемирный банк,
2003a). Из восьми стран, проанализированных в данном
исследовании4, везде, за исключением Хорватии, пенсия играла
значительную роль в сокращении бедности.
Ситуация
совершенно
различная
в
большинстве
развивающихся стран, где пожилые люди реже являются самыми
бедными членами общества (Каквани и Суббарао (Kakwani and
Subbarao), 2005). В развивающихся странах обычно меньше
пожилых людей, а поистине бедные часто не доживают до
пожилого возраста. При гораздо меньшем охвате те, кто охвачен
пенсиями, обычно являются людьми с более высоким уровнем
дохода среди других людей своей группы, особенно те, кто
работал в государственном или ином официальном секторе.
Более того, в большинстве развивающихся стран довольно высок
уровень совместного проживания, когда пожилые часто живут в
домашних хозяйствах с более молодыми членами семьи.
Разделение доходов осуществляется в обоих направлениях, и
разница в уровне бедности между пожилыми и молодыми
поколениями невелика. Напротив, в большинстве развитых стран
пожилые живут семейными парами или одни (Уайтхаус
(Whitehouse), 2002). Без пенсий большинство из этих пожилых
людей были бы бедными. Охват также относительно высок,
несмотря на более низкие показатели участия женщин в рабочей
силе в некоторых странах, поскольку часто женщины имеют
право на получение пенсий вдовы, даже если сами они не
работали.
Страны ЕЦА склонны к попаданию в середину этого
диапазона. Они характеризуются высоким пенсионным охватом
стран ОЭСР, но совместное проживание различных поколений
становится все более распространенным как средство разделения
доходов. Однако вероятно, что у намного меньшего числа
сегодняшних членов рабочей силы в ЕЦА будут пенсионные
права, когда они выйдут на пенсию. В результате этого, хотя
пенсионная система сокращает сегодня уровень бедности, менее
вероятно, что она будет играть эту роль в будущем. На Рисунке
7.14 показано возможное сокращение в будущем пожилых
получателей пенсий в Албании, выраженное как процент всего
пожилого населения. Хотя сокращение в Албании особенно
резкое, во всех странах ЕЦА, вероятно, будет отмечаться
довольно значительное сокращение процента пожилых людей,
имеющих право на получение пенсии в будущем.
Пенсии
275
Население младше пенсионного
возраста, получающее пенсии (%)
Рисунок 7.14
Сокращение численности пожилых людей, получающих пенсии в Албании, в
будущем
160
140
120
Город
100
Село
80
60
Всего
40
20
0
2004
2009
2014
2019
2024
2029
2034
2039
2044
2049
2054
2059
2064
2069
2074
Источник: Расчеты автора, полученные на основе модели PROST Всемирного банка.
Это сокращение охвата имеет два последствия для будущего.
Во-первых, поскольку у сегодняшних плательщиков взносов
доход обычно выше, чем у неплательщиков, трансферты для
покрытия дефицита пенсионной системы в будущем станут,
вероятно, все более и более регрессивными, поскольку будущие
расходы сфокусированы на тех, кому достаточно повезло
сохранить высокооплачиваемую работу в официальном секторе, в
то время как доходы поступают от более широких слоев
населения. Для того, чтобы избежать этой регрессивности,
пенсионные
системы
должны
стать
все
более
самофинансируемыми, поддерживаться преимущественно за счет
доходов, выплачиваемых плательщиками взносов и их
работодателями. Во-вторых, по мере сокращения процента
пожилых людей, получающих пенсии, правительствам,
возможно,
понадобится
предоставлять
дополнительную
социальную помощь неохваченным пожилым людям для того,
чтобы их положение не упало значительно ниже черты бедности.
Таким образом, прогнозы улучшения состояния бюджета
пенсионных
систем
могут
быть
обманчивыми
и
компенсироваться дополнительными расходами на социальную
помощь, необходимыми для снижения бедности в старости для
пожилых людей, не охваченных пенсионной системой.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
276
Варианты реформ
Какие возможности существуют для дальнейших параметрических
реформ в сегодняшних пенсионных системах? Параметры в
исследуемых странах ЕЦА и странах-компараторах с высокими
темпами экономического роста, не входящих в регион ЕЦА, могут в
среднем выглядеть схожими; следовательно, может оказаться не
столь очевидным, что у стран ЕЦА есть возможности осуществления
дальнейших реформ. Однако многие страны, с которыми проводится
сопоставление, находятся на совершенно иной стадии эволюции
своих пенсионных систем. Молодые страны с быстро растущими
трудовыми ресурсами могут позволить себе предоставлять щедрые
пособия, поскольку их пенсионные расходы довольно малы. И лишь
когда эти страны столкнутся с бюджетными ограничениями, они
должны будут ужесточить свои пенсионные параметры.
Пенсионный возраст
Важным параметром является пенсионный возраст, который попрежнему относительно низок в странах ЕЦА. Пенсионный
возраст, уже законодательно предусмотренный для будущих
пенсионеров, показан на Рисунке 7.15. Однако необходимо
отметить, что возраст, показанный для стран ЕЦА, не является
тем возрастом, который используется в настоящее время. Во всех
случаях, показанный возраст является тем пенсионным
возрастом, который будет в конечном случае использоваться,
когда все законы полностью вступят в силу. Существующий
пенсионный возраст значительно ниже. Более того, страны часто
предоставляют более ранний пенсионный возраст определенным
категориям пожилых работников, и большинство стран ЕЦА
щедро использует данные возможности. Поэтому не только
законодательно закрепленный пенсионный возраст, который в
странах ЕЦА ниже, чем в странах, с которыми проводится
сравнение с более старым населением, ниже, чем показано, но и
фактический пенсионный возраст часто значительно ниже, чем
законодательно предусмотренный пенсионный возраст.
На Рисунке 7.15 выделяются две тенденции. Во-первых, ни
одна из стран ЕЦА, включенная в выборку, за исключением
Словацкой Республики, не уравняла пенсионный возраст для
мужчин и женщин. Напротив, пять из семи стран, с которыми
проводится сравнение, применяют один и тот же возраст для
мужчин и женщин. Для сохранения различия между мужчинами
и женщинами мало обоснований. Женщины живут дольше, чем
мужчины — намного дольше в странах ЕЦА5, и сохранение более
Пенсии
277
Рисунок 7.15
Пенсионный возраст в странах ЕЦА и странах-компараторах
66
Мужчины
64
Женщины
62
Возраст
60
58
56
54
Исследуемые страны ЕЦА
Страны-компараторы
Источник: Базы данных Всемирного банка в области социальной защиты.
низкого пенсионного возраста для женщин приводит к почти
удвоению периода, в течение которого женщины получают пенсии
по сравнению с мужчинами. Во-вторых, в то время как в более
молодых странах, с которыми проводится сравнение, обычно
отмечается более низкий пенсионный возраст, более старые страныкомпараторы перенесли пенсионный возраст до 65 лет как для
мужчин, так и для женщин. Среди стран ЕЦА пенсионный возраст
лишь только медленно приближается к 65 годам для мужчин, и ни
одна из стран, включенных в выборку, еще не приняла возраст в 65
лет как пенсионный для женщин. Пенсионный возраст является
мощным параметром в пенсионной системе, и данный анализ
говорит о том, что все еще существуют возможности для
дальнейшего ужесточения официального пенсионного возраста, а
также для сокращения практики бесплатного предоставления
раннего выхода на пенсию.
Индексация
Индексация является еще одним параметром, который может
помочь сократить затраты на пенсионное обеспечение. Однако
данный вопрос весьма политизирован, учитывая тенденции в
области заработной платы в течение переходного периода. До 1991
года пенсии предоставлялись в экономике, не ограниченной
рыночными отношениями, и в целом были относительно высокими.
Вьетнам
Уганда
Таиланд
Испания
Респ. Корея
Ирландия
Чили
Украина
Турция
Словацкая Р.
Румыния
Польша
Кыргызская Р.
Грузия
Хорватия
Армения
50
Албания
52
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
278
С тех пор большинство стран, которые столкнулись с высокими
пенсионными расходами, провели реформы по сокращению уровня
пенсий. В это же время заработная плата имела тенденцию к
сокращению во время экономического спада переходного периода
1990-х годов, и пенсии, основанные на новых зарплатах, были ниже,
чем ранее. Теперь, когда экономики восстанавливаются и зарплаты
растут, оказывается политическое давление на увеличение пенсий
вместе с зарплатами. Учитывая численность пенсионеров и их
политическую силу, правительства склонны соглашаться. В
результате многие страны ЕЦА постоянно увеличивают зарплату на
более высокий уровень, чем инфляция.
В Таблице 7.1 показаны схемы индексации в исследуемых
странах ЕЦА, а также в странах, с которыми проводится
сопоставление. Из 10 стран ЕЦА только в трех имеется
законодательство, которое увязывает повышение пенсий лишь с
инфляцией, и только Польша следует индексации цен (и делает
это лишь с 2005 года). Большинство остальных стран регулярно
предоставляет более высокое повышение, чем это было бы
оправдано инфляцией, некоторые делают это в соответствии с
законом, а другие время от времени. Индексация в Армении и
Грузии осуществляется время от времени и постоянно ниже
Таблица 7.1
Индексация пенсий после выхода на пенсию в выборке стран ЕЦА и странкомпараторов
Страна
Албания
Армения
Хорватия
Грузия
Кыргызская
Республика
Польша
Румыния
Словацкая
Республика
Турция
Инфляция (%) Заработная плата (%) Другое
100
В соответствии с законом индексируется по инфляции, но на практике
всегда выше
Время от времени
50
50
Время от времени
Время от времени
100
50
50
100
-
Украина
80
20
Страны-компараторы
Чили
Ирландия
Корея
Испания
Таиланд
Уганда
Вьетнам
100
100
100
-
100
100
Время от времени, но обычно выше, чем инфляция
В соответствии с законом индексируется по инфляции для основных
пенсионных программ, но на практике всегда выше
Несколько ниже инфляции после увеличения размера минимальной
пенсии в 2005 году
Время от времени, но направлена на соответствие уровню инфляции
Единовременно выплачиваемая сумма
Растет одновременно с минимальной заработной платой
Источник: База данных Всемирного банка в области социальной защиты.
Примечание: - = Не применимо.
Пенсии
уровня инфляции, что объясняет низкий уровень их расходов на
пенсионное обеспечение. Украина законодательно предусмотрела,
что индексация должна состоять из 20 процентов роста заработной
платы и 80 процентов инфляции, если уровень инфляции не выше,
чем рост заработной платы (в этом случае 100 процентов
составляет инфляция). Однако перед последними выборами
предыдущее правительство резко повысило уровень минимальной
пенсии, повысив расходы почти на 50 процентов. Впоследствии
правительству пришлось занижать индексацию пенсий в целях
сокращения затрат. Среди стран, с которыми проводится
сопоставление, три страны осуществляют индексацию по
инфляции, а четвертая время от времени повышает пенсии для
того, чтобы они находились в соответствии с инфляцией. Только
Ирландия повышает пенсии в соответствии со средним размером
заработной платы. Вьетнам осуществляет индексацию пенсий в
соответствии с ростом минимальной заработной платы, что может
быть, а может и не быть связано со средним ростом заработной
платы в экономике.
Пенсионные пособия
Сравнивать уровень пенсионных пособий трудно из-за различных
способов расчета размера пособий, но в Таблице 7.2 сделана
попытка предоставления некоторого межстранового сравнения.
Коэффициент накоплений, то есть пособия, выплачиваемого за
год работы (если это применимо), охватывает широкий спектр
как в исследуемых странах ЕЦА, так и в странах, с которыми
проводится сравнение. Ситуация еще более усложняется
широким разнообразием схем расчета размера пособий. В
традиционной
системе
с
установленными
выплатами
коэффициент накоплений является основной характеристикой.
Лица получают, к примеру, 2 процента своей средней зарплаты,
засчитываемой для пенсии за каждый год, в течение которого они
выплачивали
взносы,
на
которые
распространяются
определенные максимальные и минимальные величины. И все
равно существуют сложности, поскольку различные страны
используют различные усредненные периоды — как вся жизнь,
три года, пять лет или наилучшие три года из последних десяти
— для расчета зарплаты, засчитываемой для пенсии. Более того,
заработная плата редко усредняется в номинальном выражении
для расчета зарплаты, засчитываемой для пенсии; обычно она
переоценивается в соответствии с инфляцией или средним
ростом заработков для получения разумной зарплаты,
засчитываемой для пенсии для лица, выходящего на пенсию.
279
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
280
Таблица 7.2
Пенсионные пособия, предоставляемые пенсионными программами в странах ЕЦА
и странах-компараторах
Страна
Ставка накопления
Выборка стран ЕЦА
Албания
2%
Армения
-
Хорватия
0,825%
Грузия
Кыргызская
Республика
-
Польша
Румыния
0,67%а
1.4% для мужчин /1.67% для
женжин
1,19%
Словацкая
Республика
Турция
Украина
Данные о формуле расчетов
Албания предоставляет базовую пенсию, равную минимальной пенсии или 38
процентам средней заработной платы за 35 лет трудового стажа плюс 1 процент
средней заработной платы за весь трудовой стаж, но размер пенсионного пособия
сильно ограничен рамками максимального размера пенсии
Базовая пенсия в 3000 драм плюс 140 драм за каждый год выплаты взносов,
умноженная на коэффициент
Данная формула охватывает только государственную пенисю, которая основана на
системе баллов; также существует обязательная часть, выплачиаваемая из частной
пенсионной системы
Фиксированная ставка в 28 лари в месяц
Базовая фиксироанная ставка в 222,6 сомов, но не менее 12 процентов средней
заработной платы после 25/20 лет трудового стажа плюс 1 процент за каждый год до
1998 года и условного счета после этого; минимальная пенсия составляет 100
процентов минимальной заработной платы
Система условных счетов, но с системой обязательного финансирования
Система баллов
Система баллов, но также имеется система обязательного финансирования
3.5% в течение первых 10 лет; 2% в течение последующих 15
лет;
1,5% после этого
1%
-
Страны-компараторы
Чили
Ирландия
-
Респ. Корея
1,5%
Испания
Таиланд
Уганда
Вьетнам
3%
1%
3% за первые 15 лет;
2% для мужчин и 3% для
женщин за каждый
дополнительный год
Система, управляемая частными пенсионными фондами
Фиксированный размер пособия, составляющий примерно 34 процента средней
заработной платы после 35 лет уплаты взносов
База, зачитываемая для пенсии, является средним уровнем заработков в течение всего
трудового стажа и средним уровнем заработков всех застрахованных лиц за последние
3 года
Страховой фонд, выплачивающий единовременную сумму
-
Источник: База данных Всемирного банка в области социальной защиты.
Примечание: - = Не применимо. Фактическая ставка – это пособие, заработанное за год уплаты взносов как процент предыдущей
заработной платы.
a. Определено Уатхаусом (Whitehouse) (2006 г.).
В этой группе стран существует, по крайней мере, четыре
других вида определения размера пенсий. Некоторые страны —
Армения, Грузия и Албания — осуществляют фиксированные
выплаты вне зависимости от заработков отдельного лица, а в
некоторых случаях вне зависимости от количества лет, в течение
которых осуществлялась выплата взносов. Это может быть
вместо или в дополнение к пенсии, связанной с заработками или
Пенсии
количеством лет, в течение которых выплачивались взносы.
Поскольку эти фиксированные выплаты обычно время от
времени индексируются, их трудно конвертировать в
сопоставимый коэффициент отчислений. Среди других стран, с
которыми проводится сравнение, в Ирландии пенсия
рассчитывается как фиксированный платеж, основанный на
количестве лет работы, а в Корее имеется компонент, который
является фиксированным.
Второй вид расчета размера пособий использует систему
баллов, когда человек получает баллы за каждый год выплаты
взносов пропорционально его заработной плате, из которой
выплачиваются взносы, в сравнении со средней заработной
платой. Эти баллы затем конвертируются в пенсию при выходе
на пенсию. Если величина баллов индексируется в соответствии с
ростом средней заработной платы, как в Словацкой Республике,
то эти системы почти идентичны обычным системам с
установленными выплатами, где величина баллов как процент
средней заработной платы служит в качестве коэффициента
накопления. Однако в других странах, как в Хорватии, величина
балла индексируется по отношению к сочетанию роста инфляции
и заработной платы, что предполагает, что балл как процент
средней заработной платы будет в целом со временем
сокращаться. В таких системах нет единого коэффициента
накопления. В других системах, где используются баллы, как в
Румынии, величина балла определяется время от времени в
рамках определенных границ, не предоставляя опять же единого
коэффициента накопления.
Третий вид расчета пенсии представляет собой расчет
теоретического счета, как это используется в Польше и
Кыргызской Республике. В этом случае взносы отдельного лица
накапливаются на счете, по которому выплачивается процентная
ставка, ставка связана с каким-либо показателем в экономике, как
рост заработной платы. При выходе на пенсию сумма,
накопленная на счете, конвертируется в ежегодную пенсию с
учетом ожидаемой продолжительности жизни при возрасте
выхода на пенсию. Поскольку переменная, к которой привязана
теоретическая процентная ставка колеблется, и ожидается, что
продолжительность жизни со временем растет, то коэффициент
накопления опять не будет единым.
И, наконец, последний способ расчета размера пособий
состоит в том, чтобы позволять взносам накапливаться на
инвестиционном счете, по которому выплачиваются проценты в
соответствии с инвестициями фонда. Размер пенсии определяется
при выходе на пенсию из остатка на счете и показателя
281
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
282
продолжительности жизни на настоящий момент. Польша,
Хорватия и Словацкая Республика включили этот вид системы в
свою общую пенсионную систему, а Чили и Уганда полагаются
на нее полностью. Но опять же коэффициент отчислений
определить трудно, поскольку он зависит от изменения
процентной ставки и показателя продолжительности жизни,
которые лежат в основе расчетов.
Учитывая эти сложности, на основе Таблицы 7.2. трудно
определить, является ли уровень пособий в странах ЕЦА выше
или ниже, чем в странах, с которыми проводится сопоставление.
Ставки пособий выше, чем 1,5 процента в год, обычно не
являются финансово устойчивыми в долгосрочной перспективе,
что говорит о том, что пособия в Турции, вероятно, слишком
велики. Албания также вызывает подозрения, хотя ее жесткие
пределы максимального размера пенсий привели к намного более
низким пенсиям, чем это могло бы показаться в случае анализа
лишь на основе только одной формулы.
Накопительные системы
Несколько стран ЕЦА перешло к сокращению своих
государственных пенсионных обязательств не только благодаря
параметрическим корректировкам, но также вследствие перехода
к управляемым частными структурами системам установленных
взносов. Хорватия, Польша и Словацкая Республика являются
одними из тех стран, которые внедрили такую накопительную
систему. В каждом из этих случаев часть общего размера взносов
направляется на счета, управляемые частными структурами,
взамен на сокращение государственной пенсии, которую данные
лица будут получать после выхода на пенсию. Внедрение такой
системы предполагает отказ от существующих поступлений от
взносов, что приводит к более высокому дефициту в
краткосрочной перспективе, но также к сокращению
государственных обязательств в будущем.
Является ли это той стратегией, которой должен следовать
весь остальной регион ЕЦА? Для того, чтобы эта стратегия
сработала, плательщики взносов должны ощущать, что их
сбережения находятся в надежном месте, для чего правительство
должно осуществлять серьезное регулирование и надзор за
деятельностью
частных
пенсионных
фондов.
Обычно
инвестиционные стратегии должны позволять производить
инвестиции части средств за рубежом. А переход от одной
пенсионной системы к другой должен быть доступным с
бюджетной точки зрения. Многие из тех, кто осуществлял
Пенсии
трансформации на раннем этапе, использовали поступления от
приватизации для компенсирования затрат переходного периода.
Если такие предварительные условия не существуют в остальных
странах ЕЦА, то меры политики вряд ли принесут
соответствующие доходы и могут привести к необходимости
дальнейшего вмешательства со стороны правительства.
Ставки взносов и охват
При переходе к фиксированным ставкам подоходного налога (см.
Главу 8) многие лица, определяющие политику в странах ЕЦА,
обратили внимание на высокие ставки взносов, взимаемых с
заработной платы, и предположили, что снижение ставок может
привести к росту поступления доходов. Другие по-прежнему
смотрят на значительный рост неформального сектора в этих
странах и пытаются снизить ставки взносов для прекращения
ухода в неформальный сектор рынка труда. Многие страны ЕЦА
уже снизили ставки пенсионных взносов или планируют сделать
это в надежде на повышение охвата и улучшение соблюдения
законодательства.
Хотя занятость в формальном секторе, возможно, несколько
увеличилась в результате снижения ставок налогов, взимаемых с
заработной платы, данные на международном уровне говорят о
том, что рост будет недостаточным для противодействия
сокращению доходов в результате внедрения более низкой ставки
налогов, намного меньше, чем фактический рост доходов, как это
описывается в Главе 9. После анализа различных данных на
международном уровне Хамермеш (Hamermesh) (1993) пришел к
заключению, что следует ожидать роста занятости примерно на
0,3 процента за каждый процентный пункт снижения ставки
налога, взимаемого с заработной платы6. Поскольку этот масштаб
недостаточен для сохранения доходов на нейтральном уровне, в
большинстве стран, которые сокращают налоги с заработной
платы, будет отмечаться немедленное сокращение доходов, что
угрожает профициту в Албании и Грузии и еще более усугубляет
дефицит в других странах. Кроме того, существует
основополагающая разница между пенсионными взносами и
другими видами налоговых поступлений. Каждый взнос в
пенсионную систему сопряжен с обязательствами выплаты
пособий в будущем. Допуская, что до этого пенсионные системы
были актуарно сбалансированными, снижение ставок взносов без
изменения пособий приводит их к дефициту с актуарной точки
зрения. Увеличение числа плательщиков взносов в системе,
которая является актуарно несбалансированной, повысит
283
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
284
дефицит в долгосрочной перспективе, сделав такую стратегию
обреченной на провал как в краткосрочной, так и в долгосрочной
перспективе. Поскольку большинство стран не осуществили
актуарное балансирование своих систем изначально, увеличение
числа плательщиков взносов лишь усугубляет существующий
дефицит в долгосрочной перспективе. Хотя рост перехода
работающих в официальный сектор может иметь другие
преимущества, эти возможные отрицательные бюджетные
последствия необходимо рассмотреть при внедрении мер
политики по увеличению количества работающих в официальном
секторе рынка труда.
На основе опыта различных стран представляется, что охват
плательщиков взносов связан с доходом на душу населения,
когда более высокий доход на душу населения приводит к более
высокому охвату плательщиков взносов, как это показано на
Рисунке 7.16. Некоторые виды экономической деятельности
более подвержены включению в официальный сектор, дающий
право на пенсию, чем другие. Обеспечить соблюдение
законодательства по уплате взносов в таких типичных видах
деятельности, которые широко распространены в странах с
низким уровнем доходов, как сельское хозяйство и очень малый
бизнес, очень трудно в каждой стране. Кроме того, в странах с
более высоким уровнем доходов обычно существуют более
совершенные
институциональные
и
административные
Рисунок 7.16
Охват плательщиков взносов в пенсионную систему в странах ЕЦА по сравнению со
средними показателями в других странах мира
Плательщики взносов
как процент рабочей силы
120
100
Польша
Украина
80
Армения
Албания
Кыргызская Р.
60
Словацкая Р.
Ту рция
Гру зия
40
20
0
0
5
10
15
20
Доход на душу населения (ППС, тыс. долларов США)
Источник: Паласиос и Палларес-Мираллес (Palacios and Pallares-Miralles), 2002 г.
Примечание: Данные по странам ЕЦА представлены за 2003 и 2004 годы; по другим странам за 1998 год.
25
30
Пенсии
возможности для обеспечения соблюдения законодательства. Но
даже в странах с высоким уровнем доходов коэффициент охвата
падает, а не растет. По мере того, как экономическая структура
меняется в пользу более мелких, более динамичных компаний, и
смена места работы становится все более распространенным
явлением вместо работы у одного крупного работодателя в
течение всей жизни, работники и их работодатели находят
способы, как уклоняться от уплаты налогов с заработной платы
даже в самых богатых странах. Таким образом, даже страны с
самым высоким уровнем доходов, возможно, уже достигли того
уровня охвата, после которого рост уже невозможен.
На Рисунке 7.16 показаны результаты регрессионного
анализа данных из 87 страны (Паласиос и Палларе-Мираллес
(Palacios and Pallarés-Miralles), 2002). Что очевидно из этого
анализа, так это то, что многие страны ЕЦА по-прежнему резко
отличаются даже сегодня. Албания, Армения, Грузия,
Кыргызская Республика, Польша и Украина – все находятся над
графиком охвата, полученным для стран из различных частей
света, что указывает на то, что в этих странах более высокий
охват по сравнению с другими странами с их уровнем доходов.
Вероятность дальнейшего повышения охвата в какой-либо из
этих стран вследствие мер политики или административных мер
невелика. Снижение ставок взносов однозначно приведет к
сокращению доходов. Хотя это может потенциально привести к
повышению занятости, это окажет дополнительное давление на
финансирование пенсий. Однако как у Словацкой Республики,
так и у Турции имеется больший потенциал повышения охвата.
Хорватия и Румыния не отмечены на данном рисунке, поскольку
обе страны находятся практически на регрессионной кривой.
Переход
к
более
низким
ставкам
взносов
без
компенсирующих сокращений размеров пособий вызывает
обеспокоенность по ряду других причин. По мере того, как
пенсионные программы зарабатывают меньше доходов, ресурсы
правительства, заработанные за счет других источников,
используются
в
качестве
дополнительного
источника
финансирования для покрытия появляющегося дефицита.
Поскольку пенсии, как правило, рассчитываются так, чтобы они
были увязаны со взносами, которые, в свою очередь связаны с
заработной платой, люди с более высоким уровнем доходов
обычно получают более высокие пенсии. В результате этого
налоговые поступления, база которых часто более широкая, чем у
налогов, взимаемых с заработной платы, используются для
поддержки пенсий для подгруппы населения, которая обычно
имеет более высокие доходы, чем население в целом, и таким
285
286
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
образом лица с самыми высокими доходами получают самые
высокие пенсии.
В контексте ЕЦА различие между охваченными сегментами
населения, вышедшего на пенсию, еще не так велико, но оно
будет увеличиваться в последующие 25 лет. Однако в
большинстве стран более высокие пенсии уже поступают к лицам
с более высокими доходами. Даже в таких странах, как Грузия,
где пенсии почти одинаковые, категории, получающие более
высокие пенсии и специальные льготы, полностью состоят из лиц
с более высокими доходами. С точки зрения равенства
субсидирование пенсионных систем из общих доходов является
чрезвычайно регрессивным использованием государственных
финансов. Хотя это может быть приемлемо в течение короткого
времени переходного периода проведения реформы, во многих
случаях, когда ставки взносов сокращались, дисбаланс являлся
постоянным и маловероятно, чтобы он значительно улучшился со
временем.
Политэкономия системы социального страхования также
меняется, когда
правительство
начинает
осуществлять
значительные взносы. Когда система финансируется лишь
работодателем и работником, лица, которые не платили взносы,
не получают пенсии, поскольку они не заработали право на
пенсию. Однако, когда система наполовину финансируется из
средств доходов правительства, то становится трудно отказывать
в предоставлении пенсии тем, кто вносил свой вклад в общие
доходы, но не делал непосредственно пенсионных взносов.
Компонент финансирования со стороны правительства
превращает пенсии больше в социальную политику, нежели в
приобретенное право, для получения которого необходимо
платить взносы, что затрудняет правительству отказ в
предоставлении таких же пособий лицам, которые являются
самыми бедными среди пожилого населения.
В общем правительству необходимо рассматривать широкое
разнообразие взаимовлияний при принятии решения о снижении
налогов, взимаемых с заработной платы, в качестве средства
повышения занятости и перехода в официальный сектор
экономики. Хотя переход в официальный сектор экономики на
самом деле происходит, могут иметь место значительные
бюджетные затраты, а так как растущий дефицит в пенсионной
системе должен финансироваться из средств общих доходов,
могут возникнуть серьезные вопросы, касающиеся равенства и
политической экономики. Если пенсионные пособия связаны с
заработками, а не заменяются повсеместно минимальными
выплатами социальной помощи, как в Грузии, важно, чтобы
Пенсии
ставки взносов были достаточными для того, чтобы они были
самофинансируемыми.
Две стратегии реформ
Принимая во внимание различие в уровнях доходов и
институциональных возможностей в регионе ЕЦА, мы бы
предложили две отдельные стратегии реформ, одна из которых
больше подходит для стран с более низким уровнем доходов, а
другая для стран со средним и более высоким уровнем доходов.
Кроме того, возможно, следует отделить вопрос модели
пенсионной системы для будущих пенсионеров от вопроса, как
финансировать расходы сегодняшнего большого числа
пенсионеров, хотя желание избежать резких изменений в
политике указывает на то, что необходим переходный период от
одной системы к другой.
Ситуация, характеризующаяся низким уровнем доходов
Для стран с более низким уровнем доходов вероятность
повышения охвата настолько, чтобы большинство пожилых
людей в будущем получало пенсии из пенсионной системы,
основанной на взносах, невелика. Учитывая, что основная часть
пожилых людей будет либо не получать никакой пенсии, либо же
получит лишь небольшую пенсию из-за неполного количества
лет выплаты взносов, этим странам необходимо рассмотреть
другие варианты предоставления помощи пожилым людям.
Наиболее вероятный способ заключается в предоставлении
единого размера пенсии всем лицам старше определенного
возраста или предоставления пенсии на основе проверки степени
нуждаемости всем лицам старше определенного возраста, чей
доход ниже определенного уровня. Любой из этих вариантов
будет финансироваться из средств общих доходов, но не будет
вызывать проблемы справедливости, которые возникают, когда
правительство
финансирует
пенсии,
основанные
на
уплачиваемых взносах, поскольку пенсии будут предоставляться
всем, а размер пособия будет или одинаков для всех, или будет
сокращаться по мере роста доходов.
Одно из преимуществ отделения пенсии от взносов состоит в
том, что в таком случае правительство может свободно
устанавливать уровень пенсий на основе того, что является
финансово возможным, нежели на основе того, что причитается
пенсионеру. Хотя система выплаты универсальных пенсий
является более дорогостоящей и менее адресованной, ее легче
287
288
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
администрировать, что приводит к снижению административных
расходов. Если пенсия достаточно низкая, то состоятельные люди
часто не утруждают себя регистрацией, что несколько улучшает
адресность. Также можно облагать пенсию налогом, когда доход
превышает определенный пороговый уровень, что опять же
улучшает общую адресность пенсий. Однако пенсии на основе
проверки степени нуждаемости могут быть лучшим решением в
странах, где уже существуют механизмы проверки степени
нуждаемости. Проверка степени нуждаемости может быть столь
элементарной, что может заключаться лишь в проверке, имеет ли
право данное лицо на получение какого-либо другого вида
пенсии, если таковая существует. Однако, когда существуют
другие системы, пенсия на основе проверки степени
нуждаемости может сократить стимулы выплаты взносов в
систему, основанную на взносах. Сохраняя размер социальной
пенсии на низком уровне или повышение возраста, при котором
можно получать пенсию на основе проверки степени
нуждаемости, можно ограничить отрицательный стимул,
возникающий при установлении такой пенсии.
В зависимости от существующих систем всеобщая пенсия
или пенсия на основе проверки степени нуждаемости может быть
дополнена самофинансируемой пенсией как для подгруппы
населения или на обязательной основе, например, для работников
государственного сектора или официального сектора экономики,
так и для всего населения на добровольной основе. Лица со
средним или более высоким уровнем доходов захотят
использовать какой-либо механизм, позволяющий уравнять или
приблизить тот уровень жизни, к которому они привыкли в то
время, когда работали. Поскольку такие механизмы не могут
появиться в экономике автоматически, правительству, возможно,
необходимо способствовать их появлению или даже
предоставить их самому. В идеальном варианте пенсии должны
предоставляться частными структурами на основе системы
установленных отчислений. Такая система обеспечивает
наилучшую отдачу от взносов в контексте стареющего населения
и ограничений обязательств правительства по отношению к
подгруппе лиц, которые либо сами сформировали свою группу
или были выбраны правительством как лица, которые должны
быть охвачены системой. В любом случае эти лица скорее будут
иметь более высокий уровень доходов и не должны создавать
обязательств для правительства. Однако для того, чтобы такая
система была успешной, должны существовать и хорошо
функционировать финансовые рынки и институты, хотя бы на
самом базовом уровне, а правительство должно обеспечивать
Пенсии
соответствующий надзор и регулирование системы. Если
механизм предоставляется на добровольной основе, можно
позволить финансовым рынкам развиваться по мере роста самой
пенсионной системы. Если механизм предоставляется на
обязательной основе, финансовые рынки должны уже находиться
на определенном уровне развития для того, чтобы обезопасить и
обязательные пенсионные взносы, и сделать их целесообразными
(Рока и Рудольф (Rocha and Rudolph), 2007). Однако независимо
от более высокой государственной ответственности при
внедрении обязательной системы различие между обязательной и
добровольной системами становится размытым в условиях, когда
обеспечение выполнения законодательства и соблюдение норм
законодательства ограничено.
Если соответствующие условия финансовых рынков
отсутствуют, стране необходимо подумать о внедрении
небольшой, самофинансируемой, управляемой государством
системы выплаты пенсий из текущих доходов, являющейся
актуарно сбалансированной в долгосрочной перспективе для тех,
кто может и желает платить в нее взносы. Важным моментом
является то, что эта система должна быть самофинансируемой и
не полагаться на субсидии правительства как в краткосрочной,
так и в долгосрочной перспективе. Поскольку она не
обслуживает все население, она не должна формировать чистые
обязательства со стороны правительства.
Как стране перейти от существующей системы, основанной
на взносах, взимаемых с заработной платы, к системе всеобщих
пенсий, финансируемых из общих доходов? В Грузии требуется
незначительный переход. В настоящее время в Грузии
существует всеобщая пенсия для всех практических целей. Все
пожилые люди с пятилетним стажем работы получают
фиксированную
ежемесячную сумму, за
исключением
нескольких особых категорий. Практически все могут
предоставить подтверждение пятилетнего стажа работы,
поскольку при социализме участие рабочей силы было
обязательным. Практически что угодно является достаточным
подтверждением, поскольку у властей нет своего собственного
учета, по которому они могли бы проверить трудовой стаж. В
Грузии властям необходимо было бы лишь объявить, что
действующая пенсия предоставляется всем, и определить,
является ли действующий 20-процентный социальный налог с
заработной платы, по крайней мере, искаженным механизмом
финансирования этой пенсии. Армения находится в такой же
ситуации, что и Албания, хотя в меньшей степени, как и
несколько других стран ЕЦА с низким уровнем доходов. В
289
290
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Албании значительно больше половины существующих
бенефициариев получает минимальную пенсию. По отношению к
тем, кто уже получает больше или ожидает получать больше на
основе взносов, сделанных в прошлом, правительство понесет
затраты переходного периода по оплате более высоких пенсий,
которые эти работники или пенсионеры уже накопили на основе
взносов, при этом доходы от взносов исчезнут. Однако
существуют способы более совершенного управления этими
расходами, такие как отмена налога с заработной платы только
для тех, кто младше определенного возраста, или же увеличение
законодательного и реального пенсионного возраста и
осуществление других корректировок предоставляемых пособий.
Ситуация, характеризующаяся средним уровнем доходов
Для стран со средним уровнем доходов была бы выгодна какоголибо рода пенсия, основанная на выплате взносов. Пенсионные
системы служат двум целям: (a) снижение бедности среди
пожилого населения и (б) предоставление возможности
пенсионерам достигать такого же уровня потребления во время
выхода на пенсию, который они имели в те годы, когда работали.
Для первой цели социальная или всеобщая пенсия является
подходящим инструментом, но поскольку она направлена на
снижение бедности, то она вряд ли предоставит достаточный
доход, чтобы заменить предыдущий доход лиц со средним или
высоким уровнем доходов. Поскольку ни одно общество не хочет
ухудшать положение пожилых людей, основное внимание
должно быть сосредоточено на первой цели в тех случаях, когда
ресурсы или институциональный потенциал ограничены. Однако
страны, в которых имеется больше ресурсов и больший
институциональный потенциал, могут несколько продвинуться
вперед по пути достижения второй цели.
Страны со средним уровнем доходов могут рассматривать
пенсионную систему, основанную на взносах, как основную базу
поддержки пожилых людей, ожидая при этом, что по крайней
мере половина рабочей силы или больше будет активно платить
взносы в пенсионную систему. Но эту систему, основанную на
взносах, необходимо будет дополнять каким-либо видом
социальной помощи тем пожилым людям, которые или не
платили взносы или по какой-то причине не могли платить.
Поскольку более половины пожилых людей будет иметь в
старости пенсионный доход, основанный на взносах, социальная
помощь должна быть в идеальном варианте основана на проверке
степени нуждаемости для того, чтобы она была направлена
Пенсии
только тем, кто не имеет дохода на основе взносов. Во всем мире
имеются примеры стран с более высоким уровнем доходов,
которые предпочли предоставлять всем пожилым людям
определенную базовую пенсию, наиболее заметной из которых
является Канада. Эта социальная пенсия может быть
предоставлена только тем, у кого нет пенсии, выплачиваемой за
счет взносов, или может быть предоставлена тем, кто получает
пенсию, выплачиваемую за счет взносов, но размер ее так мал,
что они должны получать какую-то прибавку от государства. В
этих случаях социальная пенсия является альтернативой
минимальной пенсии в системе, основанной на выплате взносов.
С точки зрения взносов пенсия может иметь различные
формы. Это может быть пенсия, исключительно основанная на
заранее определенных пенсионных взносах, когда лица и их
работодатели делают взносы на индивидуальные пенсионные
сберегательные счета, которые инвестируются в различные
инструменты финансового рынка, что позволяет получать
процентный доход для работников. При выходе на пенсию эти
счета обычно конвертируются в ежегодные выплаты или другие
виды периодических выплат, образуя доход пожилых людей. В
этом случае правительство ответственно за осуществление
надзора и регулирование этих пенсионных сберегательных
счетов, но не имеет дополнительных обязательств. Могут быть
небольшие обязательства, если правительство предоставляет
гарантию по выплате минимальной пенсии, размер которой
зависит от величины минимальной пенсии и условий, при
которых она предоставляется. Чили, например, перевела свою
пенсионную систему на систему с установленными взносами.
Другим экстремальным примером является Ирландия, в которой
существует государственная система, основанная на взносах, но
при которой предоставляются лишь фиксированные выплаты,
зависящие от продолжительности трудового стажа, но не
связанные с предыдущим уровнем доходов или величиной
взносов застрахованного лица. Между ними находятся такие
страны, как Испания, которая предоставляет государственные
пенсии, связанные как с уровнем взносов, так и с
продолжительностью трудового стажа.
При рассмотрении будущих систем, основанных на выплате
взносов, странам необходимо быть осторожными при разработке
структуры, которая является самофинансируемой как в
краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Безусловно,
существует связь между уровнем пособий, которые необходимо
финансировать, и ставкой взносов, взимаемых с заработной
платы, которые будут стабильно финансировать это пособие.
291
292
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Несмотря на исторически высокий уровень пособий в регионе
ЕЦА, в настоящее время странам приходится рассматривать
более скромные уровни пособий, по меньшей мере по трем
явным причинам. Во-первых, высокий налог на труд,
необходимый для финансирования высокого уровня пособий,
явно деформирует рынок труда, как препятствуя инвестициям в
бизнес, так и сокращая занятость в официальном секторе
экономики. Увязывание взносов с пособиями таким образом, что
эти налоги на труд рассматриваются скорее как доходы будущих
периодов, нежели как деформирующие налоги, является
улучшением, но не снижает искажения в той степени, в какой это
ожидалось (см. Главу 9).
Во-вторых,
у
людей
имеются
различные
пути
предпочтительного расходования своих средств. Некоторые
предпочитают экономить в начале жизни, с тем чтобы потреблять
в более поздний период жизни. Другие, с более высокими
учетными ставками, предпочитают потреблять, когда они
молоды, а в пожилом возрасте жить более экономно. Люди
чувствуют себя наиболее счастливыми, когда им позволяют жить
так, как они того желают. Однако правительства заинтересованы
в предотвращении бедности в старости и обычно не желают
допускать ухудшения экономического положения пожилых
людей, даже несмотря на то, что это является личным выбором
конкретного человека. Кроме того, люди могут быть
недальновидны и принимать неправильные решения на раннем
этапе своей жизни. Хотя именно это является аргументом
правительств, которые обязывают выплачивать пенсионные
взносы, но это не аргументирует высокий уровень обязательных
выплат или высокие налоги, взимаемые с заработной платы,
необходимые
для
финансирования
высоких
пособий.
Правительствам следует думать о скромных системах,
основанных на выплате взносов, а не о щедрых системах
прошлого.
И, наконец, пенсионерам, как правило, требуется гораздо
более низкий доход, чем людям трудоспособного возраста.
Размер домашнего хозяйства пенсионера обычно меньше, что
сокращает количество человек, нуждающихся в поддержке. Более
того, потребности в пище сокращаются с возрастом, пожилые
люди редко платят налоги с заработной платы и также часто
платят меньше других налогов, кроме того, пожилые люди могут
заниматься гораздо менее дорогими видами деятельности, чем
люди трудоспособного возраста, чье время более ограничено.
Одна категория расходов, которая значительно возрастает у
пожилых людей, это расходы на здравоохранение, особенно на
Пенсии
лекарства.
Каждой
стране
необходимо
оценивать
соответствующие
потребности
пенсионера,
исходя
из
возможностей собственной системы здравоохранения, а также
предусмотреть, на что пенсионеру необходимо потратить часть
своей пенсии для удовлетворения потребностей в области
здравоохранения. Хотя исторические пенсионные системы в ЕЦА
предоставляли 60–100 процентов заработной платы, получаемой
человеком, когда он работал, обязательные пенсионные системы
должны обычно предоставлять лишь около 40 процентов средней
заработной платы за счет примерно 15–20 процентов зарплаты,
выплачиваемых в качестве взносов. Людей можно поощрять
делать сбережения сверх этого уровня посредством других
систем.
В каком виде должна предоставляться пенсия? В идеальном
мире люди должны сберегать средства, как того требует
правительство, а затем финансировать пенсию их этих ресурсов,
когда они уже не могут работать. Такая система устраняет
обязательства по выплате со стороны правительства, устраняет
произвольные трансферты между различными поколениями и в
результате создает наименее искаженные стимулы для людей.
Однако когда государственные пенсионные системы впервые
создавались в Европе и в других местах, не существовало
достаточно безопасных финансовых институтов, которые могли
бы служить посредниками между поколениями. Таким образом,
этими посредниками стали правительства, беря взносы у одного
поколения и используя их для выплаты пособий более старому
поколению с обещанием, что взносы следующего поколения
будут использованы для выплаты пособий тому поколению,
которое выплачивает взносы сейчас. Когда эти системы впервые
начали действовать, было мало пожилых людей и много
работающих, и была возможность платить щедрые пособия
небольшому числу пожилых людей при минимальных взносах от
каждого из большого числа работающих. Затем системы стали
политизироваться, и дополнительные, еще более щедрые пособия
добавлялись в ответ на политическое давление. Демографические
изменения также начали уравнивать численность населения,
получающего
пособия,
с
численностью
населения,
выплачивающего взносы, что требовало увеличения ставок
взносов, в то время как изменению размера пособий или права на
получение пособий оказывалось серьезное сопротивление, что
привело в настоящее время к бюджетным проблемам в
большинстве европейских пенсионных систем, а также других
пенсионных систем ОЭСР.
293
294
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Страны ЕЦА не должны повторять исторический путь более
развитых стран, а находить подход, который соответствует тому
положению, в котором они находятся в настоящее время и
который
соответствует
их
демографической
и
институциональной ситуации. Хотя внутренние финансовые
рынки многих стран ЕЦА не очень отличаются от того, с чем
сталкивалась Западная Европа, когда она делала выбор в пользу
пенсионных
систем,
обеспечиваемых
государством,
демографическая ситуация намного менее благоприятна, так как
во многих странах ЕЦА общество стремительно стареет.
Учитывая эти демографические условия, пенсионные системы,
основанные на выплате пенсий из текущих доходов, когда
поколения, делающие взносы, платят за пособия для пожилых
людей, будут довольно дорогими, так как население, которое
выплачивает взносы, сокращается по сравнению с населением,
которое получает пособия. Кроме того, эти системы трудно
демонтировать, что говорит о том, что даже более молодые
страны хотят быть осторожными при внедрении таких систем.
Однако существуют международные финансовые институты,
которые могут работать со сбережениями людей, хотя вопросы
обменного курса могут ограничить то, в какой степени страны
пожелают инвестировать свои пенсионные сбережения за
рубежом. Более того, сберегательные системы налагают риск
финансовых рынков на людей, у которых могут быть
ограниченные возможности выдерживать такие риски. По этим
причинам такие страны, как Польша и Словацкая Республика,
решили использовать смешанную модель, при которой часть
пенсии по-прежнему предоставляется через государственную
систему (которая, в конечном итоге, может предлагать более
низкие ставки доходов, но, может быть, менее изменчивые), а
остальная часть инвестируется в частные пенсионные фонды
(которые, как ожидается, предлагают более высокие ставки
дохода). Хотя идеальное определение долей двух частей
пенсионной системы зависит от многих факторов (включая
предпочтение государственной пенсии вместо частной), а
структура государственной части может быть многообразна (от
условных счетов в Польше до системы баллов в Словацкой
Республике и традиционной системы с заранее определенными
пенсионными выплатами в Турции), большинство стран ЕЦА со
средним уровнем доходов, получили бы наилучшие услуги, если
бы их скромные пенсионные системы, основанные на выплате
пособий, включали бы элементы как сберегательной системы, так
и чисто государственной системы. Как было отмечено ранее, эти
системы необходимо дополнять механизмами обеспечения тех,
Пенсии
кто по какой-либо причине не мог делать взносы. Принимая во
внимание скромный размер пособий, они также должны быть
дополнены возможностями для людей делать больше сбережений
и накапливать более щедрые пенсии, если они этого хотят.
Только что описанная система была бы идеальной системой,
если бы разработчики политики начинали с ситуации отсутствия
какой-либо пенсионной системы. Но во всех странах региона
ЕЦА уже существуют пенсионные системы, и эти изначальные
условия в значительной степени будут определять, насколько
быстро эти системы могут быть приняты и могут ли они быть
приняты вообще. При переходе к смешанной системе,
основанной на выплате взносов, возникают два основных
препятствия. Во-первых, когда люди делают вклады на свои
собственные сберегательные счета, эта часть их взносов уже не
может быть использована для финансирования пособия
сегодняшних пожилых людей, что требует дополнительного
государственного финансирования для покрытия этих пособий. В
зависимости от числа пожилых людей, уровня их пособий и доли
взносов, направляемой на индивидуальные счета, эти расходы
могут быть довольно значительными. Во-вторых, внутренние
финансовые рынки могут не обеспечивать достаточных и
надежных активов, в которые можно было бы инвестировать эти
сбережения. В то время как такие страны, как Польша, Словацкая
Республика, Хорватия и Румыния, которые являются членами
Европейского Союза, сталкиваются с меньшими проблемами
инвестирования за рубежом, такие страны, как Казахстан
(который также принял подход на основе индивидуальных
сберегательных счетов), могут столкнуться с большими
проблемами. Валютные риски и внутренняя оппозиция по
отношению к зарубежным инвестициям скудного внутреннего
капитала могут ограничить возможности инвестирования за
рубежом, при этом внутренние возможности весьма невелики.
Вне зависимости от того, является ли накопительная схема
осуществимой, государственные системы выплаты пенсий из
текущих расходов могут быть реформированы посредством
повышения пенсионного возраста, сокращения раннего выхода на
пенсию, увязывания увеличения пенсий лишь с инфляцией, по
необходимости внесения корректировок в размер пособий и
улучшения администрирования и управления. Одновременно
страны должны попытаться расширить свои внутренние
финансовые рынки, что улучшит результаты экономической
деятельности и уровень благосостояния вне зависимости от
пенсионной системы. Когда затраты, связанные с переходом на
накопительную систему не столь значительны, а внутренние
295
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
296
финансовые системы довольно широки, страна может подумать о
переходе на накопительную систему, если она этого желает.
Выводы
В данной главе были рассмотрены проблемы воздействия на
бюджет пенсионных систем в ЕЦА и предложены пути
реформирования для уравновешивания бюджетных потребностей
с задачами социальной защиты и сокращения бедности среди
пожилого населения. ЕЦА сталкивается с уникальным
сочетанием, не встречающимся в странах-компараторах с
высокими темпами экономического роста: (a) исторического
наследия высокого пенсионного охвата и щедрых пенсионных
пособий; (б) стремительного сокращения в последние годы
участия рабочей силы и, следовательно, числа плательщиков
пенсионных взносов, а также (в) быстрого старения населения.
Такое сочетание факторов создает серьезное давление на бюджет,
и ни одна из обследованных систем не достигнет бюджетного
баланса ни в ближайшем будущем, ни в отдаленной перспективе
при существующих прогнозах, предоставляя при этом разумные
пособия плательщикам взносов. Понадобится осуществлять
дальнейшие корректировки параметров — повышать пенсионный
возраст, сокращать уровень пособий, а также ограничивать
индексацию, если страны намерены сократить давление на
бюджет и высвободить государственные ресурсы на расходы,
стимулирующие экономический рост.
В данной главе предлагаются раздельные стратегии для стран
с низким и средним уровнем доходов. В качестве базовой
системы странам с низким уровнем доходов следует выбрать
предоставление простых низких пособий для всех пожилых
людей (или адресованных бедным пожилым людям), которые
финансируются из общих доходов правительства (как это
принято, например, в Грузии). Это может дополняться системой,
основанной на взносах для определенных подгрупп работающих,
но эта система должна быть полностью самофинансируемой для
того, чтобы можно было избежать регрессивных бюджетных
трансфертов. У стран со средним уровнем доходов есть
административный потенциал и финансовые системы для
поддержки систем, основанных на выплате взносов, для более
широкой группы работников, и они могут заимствовать
различные модели, которые проявили себя успешно в других
странах. Опять же в идеальном варианте параметры должны быть
определены
таким
образом,
чтобы
обеспечивать
Пенсии
самофинансирование, для которого потребуется снижение
размера пособий в большинстве стран ЕЦА.
Реформы
неизбежно
натолкнутся
на
политическое
сопротивление, и потребуется сильное руководство в течение
долгого периода времени. Однако нельзя недооценивать
важность этих реформ — они чрезвычайно важны для
устойчивого экономического роста.
Примечания
1. Для стран ЕЦВ в большинстве случаев данные о пенсионерах и
плательщиках взносов были сопоставлены с возрастными данными
населения. Однако данные соответствуют конкретным годам, по
которым имелись данные, нежели одному году для всех стран. Для
стран, с которыми проводилось сопоставление, данные о
пенсионерах и плательщиках взносов не являются повозрастными;
все пенсионеры были отнесены к пожилому населению, а все
плательщики взносов были отнесены к населению трудоспособного
возраста. Если бы такая же методология использовалась для стран
ЕЦА, они оказались бы еще дальше справа, чем это показано на
Рисунке 7.4, принимая во внимание распространенность раннего
выхода на пенсию в странах ЕЦА. Хотя представленные данные не
являются строго сопоставимыми, они все же служат для отражения
фундаментального различия между странами ЕЦА и странами, не
относящимися к этому региону.
2. Закон 2006 года предусмотрел дальнейшее повышение пенсионного
возраста до 65 лет для мужчин и женщин, постепенное внедрение
которого будет осуществляться в период с 2036 по 2048 год, а
также внес изменения в другие пенсионные параметры.
3. Пакет словацких реформ включил в себя немного более высокую
ставку взносов, подняв ее с 28,00 процента до 28,75 процента; более
низкий коэффициент накопления в 1,19 процента в год, который
был снижен с 2,00 процентов за первые 25 лет и 1,00 процента в
дальнейшем за максимум в 67 процентов; включение заработной
платы, получаемой в течение всей жизни, в расчет пенсии, вместо 5
лет получения самой высокой зарплаты из 10 последних лет; более
низкую индексацию, 50 процентов по отношению к инфляции и 50
процентов по отношению к росту номинальной заработной платы, в
сравнении с предыдущими 100 процентами по отношению к росту
номинальной заработной платы; более высокий пенсионный
возраст в 62 года как для мужчин, так и для женщин, постепенно
увеличиваемый с предыдущего возраста в 60 лет для мужчин и 53–
57 лет для женщин, в зависимости от количества у нее детей; а
также увязывание взносов на выплату пособий с системой баллов,
устанавливая предельную верхнюю величину на взносы точно так
же, как на максимальную величину заработной платы, с которой
рассчитывается пенсия.
297
298
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
4. Албания, Армения, Хорватия, Грузия, Кыргызская Республика,
Польша, Турция и Украина.
5. Хотя продолжительность жизни мужчин в странах ЕЦА
значительно ниже, чем у мужчин в Западной Европе, различие в
продолжительности жизни женщин в странах Западной Европы
гораздо ниже, что приводит к еще большему различию между
продолжительностью жизни мужчин и женщин в странах ЕЦА.
6. Хамермеш (Hamermesh) (1993) проводит комплексный анализ
эмпирических исследований спроса на рабочую силу в различных
странах и рассчитывает этот согласованный показатель.
ЧАСТЬ 3
ЧАСТЬ 3.
Некоторые вопросы
налогообложения
299
ГЛАВА 8
8. Реформы по введению
единой ставки
налога на доходы
Пабло Сааведра
при содействии
Антона Марчинчина и Юража Валахи
Н
ачиная с середины 1990-х годов, некоторые страны
Европы и Центральной Азии (ЕЦА) осуществили
реформы по введению так называемой единой ставки
налога на доходы. Эстония явилась инициатором этих реформ в
1994 году1. В разных странах эти реформы сильно отличаются, и
ни одна из них не представляет собой введение фактически
единой ставки для всех видов доходов. Некоторые страны ввели
единую ставку налога только на доходы физических лиц, другие
дополнили ее изменением ставки и налоговых льгот для налога
на доходы юридических лиц, но на другом уровне ставки налога,
а некоторые страны ввели единую (или пропорциональную)
ставку для налога на доходы физических и юридических лиц.
Широкая популярность этих реформ привела к появлению
аналогичных предложений и их обсуждению в других странах
ЕЦА, включая Польшу, Словению, Чешскую Республику и
Венгрию. В данной главе рассматривается опыт стран ЕЦА в
области введения единой ставки налогов на доходы и влияние
этих реформ в трех областях: (а) собираемость налогов, (б)
301
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
302
структура налогов и (в) налоговая дисциплина (соблюдение
налогового законодательства).
Единый налог с дохода
Единый налог с дохода может быть определен как налог,
взимаемый по единой ставке (т.е. на пропорциональной основе),
со всех видов доходов как физических, так и юридических лиц,
при этом двойное налогообложение не допускается. Для налога
на доходы физических лиц в данной реформе предусматривается
шкала ставок, альтернативная обычной прогрессивной шкале,
при которой группа с более высоким уровнем доходов облагается
налогами по более высоким ставкам, а в целях сокращения
налоговых обязательств вводятся разнообразные освобождения
от налогов и вычеты. В случае налога на доходы юридических
лиц реформа по введению единой ставки налога преследует цель
ограничения существующих налоговых лазеек и освобождений,
которые обычно образуются со временем, и введения единой
пропорциональной ставки для всех видов деятельности2. Обычно
такие реформы затрагивают многие стороны экономики, включая
собираемость
доходов,
налоговую
дисциплину,
административные расходы, экономическую эффективность,
динамику и производительность инвестиций, трудовые ресурсы и
распределение доходов.
Обычно сторонники этих реформ выдвигают несколько
аргументов в пользу введения единой ставки налога на доходы,
утверждая, что она:
•
•
•
•
•
упрощает систему налогообложения и, следовательно,
сокращает административные расходы;
благодаря низким и простым ставкам и ясным правилам
содействует предоставлению реальной отчетности о доходах
и, следовательно, более высокой налоговой дисциплине;
уменьшает предельное налоговое бремя, стимулируя
инвестиции и сбережения;
сокращает неэффективность экономики путем избежания
двойного налогообложения и сокращения налоговых
диспропорций инвестиций (см. Вставку 8.1) и
способствует вовлечению рабочей силы, включая лиц с
высоким уровнем доходов, которые, возможно, обладают
более высокими профессиональными навыками.
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
303
Вставка 8.1
Вопросы эффективности и справедливости при введении единой ставки налога на
доходы
Вопросы, которые в первую очередь волнуют лиц, ответственных за разработку политики, касаются
экономической эффективности и воздействия на распределение доходов. Кроме того, аргументы в
пользу вопросов справедливости и эффективности могут быть предметом компромисса при
разработке налоговой политики. Что касается эффективности, налоги на доходы считаются
чрезвычайно важными при принятии физическими или юридическими лицами решений об
инвестициях, сбережениях и привлечении рабочей силы. Чем меньше налог воздействует на
экономическое поведение, тем лучше для эффективности. Теоретически единая ставка налога на
все виды доходов должна меньше влиять на принятие экономическими агентами решений по
инвестициям и сбережениям, чем налог со значительно дифференцированными ставками на
различные виды доходов. Кроме того, считается, что единая ставка налога на практике должна
привести к минимуму арбитражности налогов суды – к смещению налоговых обязательств от
категории лиц с более высоким уровнем налогообложения доходов к категории лиц с более низким
уровнем налогообложения доходов. Единая ставка налога на доходы может быть разработана так,
чтобы позволить избежать двойного налогообложения доходов, например, сначала на
корпоративном уровне, а затем во второй раз при получении акционерами дивидендов, что не
только увеличивает общее налоговое бремя, но может также деформировать решения компаний по
финансированию инвестиций. Что касается трудовых ресурсов и их качества, низкие налоговые
ставки и менее прогрессивная структура налогообложения, как правило, способствуют
привлечению высококвалифицированной рабочей силы, особенно если обеспечение рабочей силы
является
высокоэластичным.
Однако
пропорциональные
ставки
могут
отрицательно
воздействовать на привлечение рабочей силы из низкодоходных групп, если не работают
механизмы хотя бы частичного освобождения таких групп от налогов.
Источник: Автор.
Однако на каждый аргумент всегда есть контраргумент.
Некоторые, например, утверждают, что налоговые льготы и
отсрочки от уплаты налогов компрометируют простоту таких
реформ и усложняют их администрирование, сводя на нет
положительный эффект от применения единых ставок. Кроме
того, становится ясно, что инвестиции и сбережения могут
зависеть от экономических факторов, которые показывают себя
эффективными и без проведения этих ограниченных реформ. К
тому же очень сложно оценить влияние этого налога на рынок
труда, особенно если учитывать высокий уровень уклонения от
уплаты налогов и низкое качество имеющихся данных. Кроме
того, противники реформ указывают, в частности, на
отрицательное влияние, оказываемое реформами по введению
единой ставки налога на доходы на справедливость, хотя данный
аргумент также часто оспаривается (см. Вставки 8.1 и 8.3).
304
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Единая ставка налога на доходы в странах ЕЦА
Во время переходного периода в начале 1990-х годов основное
внимание политики реформ уделялось, прежде всего,
макроэкономической стабильности и основным структурным
реформам, таким как приватизации. Подробные вопросы
структуры налоговой системы обычно были не в центре
внимания, однако они вновь начали привлекать к себе внимание в
середине 1990-х годов, когда страны Балтии, по инициативе
Эстонии в 1994 году, а затем Литвы (1994) и Латвии (1995),
начали применять единую ставку налога на доходы. В период
российского и азиатского финансовых кризисов в конце 1990-х
годов внимание к этим вопросам опять ослабло, а затем вновь
усилилось во всем мире, когда в 2001 году Российская Федерация
начала применять единую ставку подоходного налога. За Россией
последовали другие страны ЕЦА, сначала Словацкая Республика
и Украина в 2004 году, а потом Грузия и Румыния в 2005 году.
Реформа по введению единой ставки налога привлекала все более
пристальное внимание во всем мире как со стороны
специалистов, так и со стороны лиц, ответственных за разработку
политики, поскольку страны Восточной Европы и кавказского
региона начали реализовывать различные варианты этой
реформы (Рисунок 8.1).
Однако ни один из вариантов реформы, проведенной в
странах ЕЦА, не обрел чистой теоретической формы «единой
ставки». Реформы, проведенные в странах ЕЦА, сосредоточили
основное внимание на единой (или пропорциональной) ставке
налога на доходы физических и юридических лиц, хотя в
некоторых странах (например, в Украине и в России) ставки
налога на доходы физических и юридических лиц не были
установлены на одном и том же уровне. Другие же страны
сосредоточили свои усилия только на подоходном налоге
физических лиц, а не на налоге на доходы юридических лиц.
Кроме того, реформы зачастую предусматривали введение
минимумов, не облагаемых налогом, или же специальных
вычетов для отдельных категорий граждан.
В странах, которые приступили к проведению таких реформ,
единые ставки налога на доходы физических и юридических лиц
значительно отличаются. Самая низкая ставка подоходного
налога в 12 процентов принята в Грузии, затем идет Украина – 13
процентов3. С другой стороны находятся страны Балтии: Литва
ввела ставку в 33 процента, Латвия – 25 процентов, а Эстония –
26 процентов. В России самая высокая ставка налога на доходы
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
юридических лиц, которая суммарно составляет почти 35
процентов4. К другим странам с высокой ставкой налога на
доходы юридических лиц относится Украина и опять же страны
Балтии (см. Таблицу 8.1). Четыре из девяти стран, внедривших в
каком-либо виде эти реформы, Эстония, Румыния, Сербия и
Черногория и Словацкая Республика, имеют единую ставку
налога на доходы как физических, так и юридических лиц.
Остальные пять стран – Грузия, Латвия, Литва, Россия и
Украина – установили различные ставки для этих двух налогов5.
Существенная разница в ставках в различных странах может
частично объясняться временем проведения реформ. Страны
Балтии осуществили эти реформы в период очень жестких
бюджетных ограничений в середине 1990-х годов, когда
опасность неконтролируемого сокращения доходов подталкивала
правительства к введению более высоких ставок налогов. Другие
Рисунок 8.1
Реформы по внедрению единой ставки налога в Европе и на Кавказе
Источник: Персонал Всемирного банка; карта представлена Подразделением по составлению карт Всемирного банка.
305
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
306
страны, особенно те, которые осуществили эти реформы позднее,
начиная с 2004 года, воспользовались оживленным темпом роста
экономики в своих странах и лучшим сальдо бюджета во время
проведения реформ.
Различия в ставках, установленных при проведении реформ,
также отражают дореформенную шкалу ставок, доходы,
собираемые с каждой группы населения, и общие реальные
налоговые ставки. Сопоставление ставок, установленных в
каждой стране, с прежней прогрессивной шкалой поможет понять
намеченные цели, которые ставили перед собой разработчики
мер политики. Кроме того, исследуя прежнюю шкалу ставок,
можно отчетливо увидеть потенциальные выгоды от простоты
введения единой ставки налога, в частности налога на доходы
физических лиц (см. Таблицу 8.2), о чем и пойдет речь дальше.
Однако при выборе ставок разработчики мер политики, как
правило, не принимали во внимание действующие налоги на
Таблица 8.1
Ставки налогов на доходы физических и юридических лиц по странам
Ставка
подоходного
налога
23
Год введения
реформы
подоходного
налога
1994
Литва
27
1994
Латвия
25
1995
Российская
Федерация
13
2001
Сербия
14
2003
Украина
15
2004
Словацкая
Республика
Грузия
Румыния
19
2004
12
16
2005
2005
Страна
Эстония
Действующая
ставка налога
на доходы
юридических
Планы изменения ставок налогов в будущем
лиц (%)
23 (26)
Правительство планирует снизить ставки налогов на доходы
физических и юридических лиц до 20% к 2009 году. Ставка
налога на доходы юридических лиц была недавно сокращена с
26% до ныне действующей ставки в 23%.
15
Ставка подоходного налога была сокращена с 33% до 27% в
2006 году и ожидается дальнейшее ее сокращение до 24% в
2008 году.
15
В 2003 году ставка налога на доходы юридических лиц была
сокращена с 19% до ныне действующей ставки в 15%.
30 (35)
Ставка после реформы не была абсолютно единой. Некоторые
виды дохода облагались как подоходным налогом, так и единым
социальным налогом.
14
Обсуждается возможность дальнейшего сокращения этой ставки
налога.
25
В 2007 году Украина повысила ставку подоходного налога с 13%
до 15%. Планируется постепенно сократить ставку налога на
доходы юридических лиц в 2009 году.
19
-
20
16
Источники: Доклады Всемирного банка по отдельным странам; Доклады персонала МВФ.
Примечание: - = Не применимо.
-
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
307
фонд заработной платы, база налогообложения которых в
значительной степени совпадала с базой налогообложения
подоходного налога физических лиц. Такая разобщенность в
проведении политики в области налогообложения и проблемы,
возникающие в связи с этим, будут обсуждаться ниже (см. также
Главу 9).
Основной особенностью проведения реформ по введению
единой ставки налогов на доходы в странах ЕЦА является
существование необлагаемых налогом минимумов и вычетов,
представляющих собой отклонение от единой ставки налога на
доход в чистом виде. Самый простой путь установления
необлагаемого минимума – это обозначить пороговое значение,
ниже которого доход освобождается от налогообложения,
независимо от категории налогоплательщика. Однако, как и при
установлении ставок, необлагаемые минимумы и вычеты
значительно разнятся в различных странах ЕЦА, где эти реформы
были проведены.
Таблица 8.2
Ставки и шкала ставок до и после реформы
Страна
Грузия
Российская
Федерация
Словацкая
Республика
Эстония
Латвия
Украина
Румыния
Единая ставка
подоходного налога
в следующем после
реформы году
Шкала ставок (по группам доходов) до реформы или самая высокая ставка
12
До 200 лари =12 %
От 201 до 350 лари = 24 лари+15% суммы, превышающей 200 лари
От 351 до 600 лари = 46.5 лари +17% суммы, превышающей 350 лари
Свыше 600 лари = 89 лари +20% суммы, превышающей 600 лари
Презумптивный налог колеблется от 10 лари до 150 лари в месяц в зависимости от вида
деятельности и численности населения того населенного пункта, где расположено
предприятие.
13
Ниже 3168 рублей: 0%
3168 до 50000 рублей: 12%
50000 до 150000: 20%
Свыше 150000: 30%
19
Диапазон дохода, ставка на ставку + фиксированная сумма
0 крон - 90 000 крон 10% + 0 крон
90 крон - 180 000 крон 20% + 9000 крон
180 000 крон - 396 000 крон 28% + 27000 крон
396 000 крон - 564 000 крон 35% + 87480 крон
564 000 крон и бвыше 38% + 146280 крон
26
Самая высокая ставка подоходного налога в 1993: 33%
25
Регрессивная ставка начинается с 25%
Самая высокая стака 40% (см. Раздел Г)
13
16
Прогрессивный налог с 18 до самой высокой ставки в 40%
Источники: Различные доклады Всемирного банка по странам; Иванова, Киин и Клемм (Ivanova, Keen, and Klemm), (2005) для России;
Доклады персонала МВФ; Налоговая база данных Всемирного банка.
Примечание: 1,78 грузинских лари = 1 долл. США; 129,69 словацких крон = 1 долл. США; средний обменный курс в 2006 году.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
308
Уровень необлагаемых минимумов увеличился в большинстве
стран в процессе перехода к структуре единой ставки налога,
однако степень увеличения различна. В Словацкой Республике,
например, уровень необлагаемых минимумов удвоился в
реальном выражении, а для совершенствования прогрессивности
были введены новые отсрочки уплаты налога (см. Таблицу 8.3 и
Вставку 8.2). Украина также значительно повысила уровень
необлагаемого минимума, но сузила его базу. Раньше
необлагаемый минимум предоставлялся вне зависимости от
индивидуальных характеристик6, но после проведения реформы,
такой минимум может предоставляться только на образование
детей, находящихся на иждивении. В целом страны, которые
установили более высокие пропорциональные ставки налога на
доходы физических лиц, тоже попытались ввести более щедрые
необлагаемые минимумы. С другой стороны, Грузия вовсе
отменила
такие
необлагаемые
минимумы,
установив
одновременно самую низкую ставку подоходного налога в 12
процентов.
Воздействие реформы введения единой ставки налога на
налоговые поступления
Несмотря на то, что изменения налоговых поступлений после
проведения реформ различны в разных странах, в среднем сами
по себе реформы, по-видимому, не оказали ни положительного,
ни отрицательного существенного воздействия на доходы
Таблица 8.3
Необлагаемый минимум для подоходного налога и отсрочки по уплате налога до и
после реформы в Словацкой Республике, 2003 и 2004 годы
Необлагаемые минимумы
и отсрочки
Необлагаемый минимум
Налогоплательщик
Супруг(а)
Пенсионеры по
возрасту
2003 (до реформы)
38 760 крон (48 000 крон, если инвалид)
12 000 крон, если нет дохода
0 крон (8 400 крон, если частично
нетрудоспособен; 16 800 крон, если
нетрудоспособен)
Ребенок на иждивении 16 800 крон (22 800 крон, если нетрудоспособен)
Налоговые отсрочки
Ребенок на иждивении 0 крон
Источник: Министерство финансов Словацкой Республики.
Примечание: 29,69 крон = 1 долл. США (средний обменный курс в 2006 году).
2004 (после реформы)
80 832 крон
80 832 крон минус доход супруга(и)
0 крон
0 крон
4 800 крон, если валовой доход родителей в 6 раз
превышает минимальную заработную плату
(минимальная заработная плата составляет 36 480
крон)
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
309
Вставка 8.2
Воздействие реформ по распределению налогов и социальных выплат,
проведенных в Словацкой Республике
Начиная с 2002 года, Словацкая Республика предприняла целую серию социальных и структурных
реформ, направленных на увеличение занятости и повышение конкурентоспособности. До начала
проведения реформ в Словацкой Республике существовала эффективная, но неустойчивая в
финансовом отношении система социальной защиты с высокой налоговой нагрузкой, создающей
препятствия для создания рабочих мест и мешающей лицам с потенциалом низких заработков
активно искать работу. Для решения этих проблем в 2004 году правительство одновременно
реформировало и систему налогообложения, и систему трансфертов, введя единую ставку
подоходного налога в 19 процентов (сниженную с предыдущих 10-38 процентов) и снизив средние
трансферты на 16 процентов. Снижение ставки подоходного налога для физических лиц
сопровождалось значительным увеличением вычетов и налоговых льгот, предоставляемых для
снижения налогового бремени домашним хозяйствам с более низким уровнем доходов и семей с
большим количеством детей, находящихся на иждивении.
В недавнем докладе Всемирного банка были рассмотрены вопросы суммарного воздействия
реформ налогообложения и социальных выплат на распределение доходов и сокращение уровня
бедности. В исследовании было выявлено, что суммарное воздействие реформ налогообложения и
социальных выплат заключалось в увеличении дохода после уплаты налогов большинства семей,
имеющих право на получение пособий. Единственно, кто пострадал от сокращения дохода после
уплаты налога, были семьи с тремя и более детьми, в которых все взрослые были безработными и,
следовательно, до проведения реформы имели право на получение более высоких пособий, но
даже в этом случае максимальные потери были ограничены.
Тот факт, что суммарное воздействие на снижение бедности было положительным, несмотря на 16процентное снижение трансфертов, означает, что воздействие реформы налога на доходы
физических лиц само по себе было весьма положительным. Несомненно, без сокращения выплат
налоговая реформа снизила бы бедность до 17 процентов. Словацкая налоговая система стала
более прогрессивной после 2004 года, и самые бедные слои населения смогли максимально
воспользоваться результатами налоговой реформы. Это показывает, что существует возможность
увеличения прогрессивности налоговой системы путем введения единой ставки налога с
одновременным изменением структуры вычетов и налоговых льгот.
Источник: Всемирный банк, 2005c.
(см. Приложение 8А, где представлен эмпирический анализ этих
реформ по странам). И это соответствует результатам,
полученным для других стран, где реформа сама по себе имела
мало общего с показателями собираемости доходов (см. Вставку
8.3, где представлена оценка проведения в России реформы по
введению единой ставки налога, осуществленная Ивановой и др.
[2005]). Кроме других переменных в экономике страны, целый
ряд конструктивных переменных влияет на результаты
поступления доходов, включая установленные ставки и
необлагаемые минимумы. На Рисунке 8.2 показано, как
собирались налоги на доходы физических и юридических лиц в
течение первых двух лет после проведения реформ в некоторых
странах.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
310
Вставка 8.3
Российская реформа по введению единой ставки налога
В 2001 году Россия унифицировала предельные ставки прогрессивного подоходного налога с
существующих 12, 20 и 30 процентов в единую ставку в 13 процентов. На следующий год
поступления от подоходного налога увеличились на 46 процентов (около 26 процентов в реальном
выражении) и на одну пятую по отношению к ВВП. Такой успех собираемости доходов привлек
большое внимание и послужил примером для проведения реформ в Восточной Европе. В 2005 году
Иванова, Кин и Клемм (Ivanova, Keen and Klemm) использовали панельные данные по отдельным
лицам и хозяйствам из Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения,
где рассматривается влияние российской налоговой реформы на налоговые поступления и
налоговую дисциплину.
В этом исследовании обращалось внимание не некоторые важные уроки, которые могли бы
извлечь для себя другие страны при проведении аналогичных реформ. Авторы выявили, что
реформа сама по себе не стимулировала рост налоговых поступлений от налога на доходы
физических лиц. На самом деле выплаты налога на доходы физических лиц, а также сочетание
налога на доходы физических лиц и социальные выплаты коснулись всех групп, кроме тех, которые
изначально платили по низким ставкам и фактически не ощутили результатов реформы. Точнее,
они выявили, что более низкие налоговые ставки повысили налоговую дисциплину и улучшили
отчетность по доходам. Налоговая дисциплина граждан, для которых эта реформа была наиболее
выгодной (налогоплательщики с более высоким уровнем доходов), увеличилась на 18 процентных
пунктов (с 52 до 70 процентов), тогда как она осталась неизменной для основной группы
налогоплательщиков, которые не почувствовали изменений от введения единой налоговой ставки
(группа налогоплательщиков с низким уровнем доходов, которые до реформы платили налоги по
ставке ниже единой ставки, введенной в ходе реформы).
Данное исследование позволяет прийти к выводу о том, что российская налоговая реформа «не
окупилась», поскольку налоговые платежи большинства различных групп доходов сократились.
Авторы приписывают послереформенное увеличение сбора налога на доходы физических лиц
улучшению налоговой дисциплины и заключают, что, хотя улучшение налоговой дисциплины и
произошло за счет введения единой ставки налога, оно также может отражать воздействие
одновременно предпринятого укрепления налогового администрирования. Кроме того,
значительную роль сыграли другие, не относящиеся к налоговой реформе факторы, как то:
реальный рост заработной платы, значительное повышение цен на энергоносители и широкие
структурные реформы.
Источник: Иванова, Кен, Клемм (Ivanova, Keen, Klemm), 2005 г.
Изменения в собираемости доходов отражают отчасти цели,
преследуемые разработчиками политики при проведении
реформы. В большинстве случаев они не хотели, чтобы сбор
поступлений резко сократился, поэтому ставки и необлагаемые
вычеты были установлены в некоторых странах таким образом,
чтобы воздействие на поступление доходов было нейтральным, а
в других странах, чтобы позволить контролируемое сокращение
поступлений в качестве инструмента снижения общего и
предельного налогового бремени. В 1994 году Литва ввела
пропорциональную ставку налога в 33 процента, самую высокую
предельную ставку налога на доходы физических лиц в шкале
ставок, существовавших до реформы, – в результате
собираемость увеличилась (Кин, Ким и Варсано (Keen, Kim, and
Varsano), 2006). Россия также ввела единую ставку налога на
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
311
Рисунок 8.2
Изменения в собираемости доходов от подоходного налога и
налога на доходы юридических лиц
a. Поступления подоходного налога.
8
7
6
Процент ВВП
5
4
3
2
1
0
Литва
Российская Федерация
Словацкая Республика
Украина
б. Поступления от налога на доходы юридических лиц
7.00
6.00
Процент ВВП
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
Литва
Российская Федерация
Ранее
1 год спустя
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Словацкая Республика
2 года спустя
Украина
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
312
доходы для того, чтобы избежать потерь в краткосрочном периоде.
Около 90 процентов российских налогоплательщиков относились к
категории лиц, выплачивающих налоги по ставкам ниже единой
ставки, установленной реформой 2001 года, и около 60 процентов
сборов налога на доходы физических лиц составляли сборы от
группы, выплачивающей налоги по ставке в 12 процентов7.
Одна из задач реформы в Словацкой Республике заключалась
в снижении общего налогового бремени и высоких предельных
ставок подоходного налога, но очень осторожного с налоговобюджетной точки зрения. В первый год проведения реформы
поступления от налога на доходы физических лиц сократились на
0,8 процента ВВП (Таблица 8.4). Однако общее количество
налоговых деклараций увеличилось, включая поступление
деклараций от индивидуальных предпринимателей, что привело к
небольшому увеличению доходов от налога на доходы физических
лиц в 2005 году.
Поступления доходов от налогов на доходы юридических лиц
составили 2,5 процента ВВП. Сборы доходов от налогов на
доходы юридических лиц сократились до 2,3 процента ВВП в
2004 году, в первый год проведения реформы, но превысили
дореформенный уровень в 2005 году. Такое радикальное
улучшение произошло, несмотря на сокращение ставки налогов
на доходы юридических лиц с 25 до 19 процентов, налога на
доход от прироста капитала с 36,3 до 19,0 процента и
упразднение налога на дивиденды (облагаемые раньше 15процентным налогом). Основной причиной увеличения доходов
стало
расширение
налогооблагаемой
базы,
явившееся
результатом упразднения освобождений от налогов. Словацкая
Республика пошла дальше, чем большинство других стран, в
закрытии возможностей уклонения от налогов (Вставка 8.4) при
сокращении налоговых ставок.
Таблица 8.4
Налоговые поступления в Словацкой Республике, 1993–2005 годы
Показатель
Общая сумма поступлений от подоходного
налога
(млн. крон)
% ВВП
% бюджета сектора гос. управления
Общая сумма поступлений от налога на
доходы юридических лиц
(млн. Крон)
% ВВП
1993-99
2000
2001
2002
2003
2004
2005
3,7
16,4
31 839
3,4
16,9
34 623
3,4
19,2
37 115
3,3
18
39 594
3,3
18,2
33 379
2,5
14,6
39 805
2,7
14,6
26 351
4,6
21 728
2,8
29 760
2,1
30 639
2,7
31 265
2,5
41 463
2,3
2,8
Источник: Закон о подоходном налоге №. 595/2003 и 366/1999.
Примечание: 26,69 крон = 1 долл. США (средний обменный курс в 2006 году).
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
313
Вставка 8.4
Закрытие налоговых лазеек при уплате налога на доходы физических и
юридических лиц при проведении налоговой реформы в Словацкой Республике
Были ликвидированы следующие специальные налоговые режимы, применявшиеся при
налогообложении как физических, так и юридических лиц:
•
•
•
•
Доходы налогоплательщиков в сельском хозяйстве, лесной отрасли и водном хозяйстве
Доходы по процентам государственных облигаций и ценных бумаг в иностранной валюте, а
также по процентам долговых обязательств, обеспеченных закладной на недвижимость
Международные гранты
Доходы от использования малогабаритных электростанций и экологически чистого
оборудования
В системе налогообложения доходов юридических лиц были отменены некоторые виды
освобождения от налогов и налоговые льготы:
•
•
•
Освобождение от налогов на доходы от деятельности колледжей, гимназий, начальных школ и
учебных заведений
Налоговые льготы на отдельные виды исследовательских и опытно-конструкторских работ
Налоговые льготы на создание рабочих мест для частично нетрудоспособных людей (10 000
словацких крон на каждого) и лиц с серьезной потерей трудоспособности (24 000 словацких
крон на каждого) в случае, если предприятие не платило налог на доходы юридического лица
по уменьшенной ставке
В системе налогообложения доходов физических лиц были устранены следующие виды
освобождений:
•
•
•
•
•
•
•
Дополнительное пенсионное страхование, оплачиваемое работодателем
Некоторые выплаты (общее число выплат сокращено с 6 до 3)
10-процентная ставка налога для социального фонда
Доходы от продажи ценных бумаг (ранее освобождаемые при 3-летнем периоде между
покупкой и продажей ценных бумаг или если годовые доходы не превышали 50 000 крон)
Доходы участников военных операций, работающих за границей, выплачиваемые в
иностранной валюте
Доходы, выплачиваемые лечебными учреждениями донорам крови и биологического
материала
Полученные проценты от депозитов в строительных сберегательных обществах и от
государственных субсидий
Источник: Министерство финансов Словацкой Республики.
Примечание: Средний обменный курс в 2006 году составлял 1 доллар США = 29,69 словацких крон.
Украина также хотела сократить высокие предельные ставки
налогов, понимая, что в краткосрочной перспективе поступление
доходов может снизиться. Налоговые органы ожидали, что
поступления от налога на доходы физических лиц сократятся
примерно на 0,5 процента ВВП в течение первого года
проведения реформы (2004 год), но полностью восстановятся в
2005 году. В настоящее время поступления от налогов на доходы
физических лиц сократились до 4,1 процента ВВП, но остались
ниже на 1 процентный пункт ВВП по сравнению с
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
314
дореформенным уровнем (см. Рисунок 8.3). Поступления от
налога на доходы юридических лиц остались примерно на том же
уровне в течение первого года и немного выросли в 2005 году,
несмотря на сокращение ставки с 30 до 25 процентов в 2004 году.
Как и в Словацкой Республике, снижение ставки налога на
доходы юридических лиц явилось результатом закрытия лазеек.
Общие налоговые поступления сократились с 30,6 до 29,2
процента ВВП, а затем поднялись до 35 процентов ВВП в 2005
году. Такой подъем был вызван активным сбором налога на
добавленную стоимость (НДС) (что и объясняет 66-процентное
увеличение), восстановлением поступлений от налога на доходы
физических и юридических лиц и увеличением налога на
трудовые ресурсы (первоначально явившимся результатом роста
реальной заработной платы).
Изменения в структуре налогов
Как в Украине, так и Словацкой Республике, реформа введения
единой ставки налога привела к смещению в сторону большей
зависимости от косвенных налогов. Однако причины, по которым
это происходило, были различными в этих двух странах. В
Украине баланс между прямыми и косвенными налогами
изменился лишь незначительно в течение первого года реформы,
Рисунок 8.3
Налоговые поступления в Украине, 2000–2005 годы
6
5
Процент ВВП
4
3
2
1
0
Реформы подохоного
налога и налога на
доходы юридических лиц
2000
2001
Подоходный налог
2002
2003
2004
Налог на доходы юридических лиц
Источники: Министерство финансов Украины; Расчеты персонала Всемирного банка.
2005
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
поскольку снижение поступлений от налогов на доходы
физических и юридических лиц было частично компенсировано
за счет небольшого увеличения налога на фонд заработной
платы. Изменения в структуре налогов были более существенны
в 2005 году за счет увеличения поступлений от НДС. В
Словацкой Республике значительное смещение от прямого
налогообложения в сторону косвенного было отмечено в первый
год проведения реформы и еще усилилось в 2005 году (см.
Рисунок 8.4). Общее налоговое бремя уменьшилось, но бремя от
прямого налогообложения пропорционально увеличилось. Такое
смещение структуры налогообложения было четко выраженной
целью проводимой политики, и словаки увеличили ставки
косвенных налогов – НДС и акцизных налогов – с тем, чтобы
остановить сокращение поступлений в результате перехода на
единую ставку налога на доход. Регрессионные результаты в
различных странах также подтверждают, что реформы ведут к
изменению структуры налогообложения вследствие сдвига от
прямых налогов к косвенным (Приложение 8А)
Простота и соблюдение налогового законодательства
Повышение простоты и улучшение дисциплины – вот два
основных довода, подтверждающих целесообразность введения
единой ставки налога на доходы. Результаты межстранового
анализа показывают, что реформы оказали положительное
влияние на соблюдение налоговой дисциплины, когда
налогообложение доходов физических и юридических лиц
осуществляется по единой ставке (Приложение 8А). Насколько
единые ставки упрощают систему налогообложения, зависит
частично от других элементов реформы, включая изменения
налогооблагаемых минимумов и вычетов. В Словацкой
Республике было значительно упрощено определение как
налогооблагаемой базы, так и структуры ставок налогов как для
физических, так и юридических лиц, и значительное упрощение
было признано очень положительным фактором как местными
налогоплательщиками, так и иностранными инвесторами. Тот
факт, что количество налоговых деклараций от индивидуальных
предпринимателей увеличились на 14,6 процента за первый год
реформы,
является
еще
одним
доказательством
усовершенствованной простоты и повышения налоговой
дисциплины (Таблица 8.5).
315
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
316
Рисунок 8.4
Изменения в структуре налогообложения в Украине и Словацкой
Республике
a. Украина
100%
90%
Год
проведения
реформы
Структура налогобложения (процент)
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
б. Словацкая Республика
100%
90%
Структура налогобложения (процент)
80%
Год
проведения
реформы
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000
2001
2002
■ Прямые налоги
2003
2004
2005
■ Косвенные налоги
Источник: Министерство финансов Украины; Министерство финансов Словацкой Республики; расчеты
персонала Всемирного банка.
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
317
Таблица 8.5
Увеличение количества деклараций по подоходному налогу после реформы в
Словацкой Республике
Количество налоговых деклараций,
лица, занимающиеся индивидуальной
трудовой деятельностью
Изменение по сравнению с
предыдущим годом, процент
2000
375 235
2001
383 788
2002
375 399
2003
389 453
2004
446 206
-
2,3
-2,2
3,7
14,6
Источник: Министерство финансов Словацкой Республики, Налоговое управление Словацкой Республикик, расчеты персонала
Всемирного банка.
Таблица 8.6
Ставки подоходного налога и категории по уровню доходов в Словацкой Республике
до и после реформы, 2003 и 2004 годы
Налоговая ставка до реформы (2003)
Диапазон доходов
0 крон –90 000 крон
90 крон –180 000 крон
180 000 крон –396 000 крон
396 000 крон – 564 000 крон
564 000 крон и выше
Налоговая ставка после реформы (2004)
19 %
Ставка налогов + фиксированная сумма
10 % + 0 крон
20 % + 9 000 крон
28 % + 27 000 крон
35 % + 87 480 крон
38 % + 146 280 крон
Примечание: 26,69 крон = 1 долл. США (средний обменный курс в 2006 году).
До проведения реформы в Украине существовала
прогрессивная шкала налогообложения (см. Таблицу 8.6).
Категории
налогоплательщиков
время
от
времени
корректировались в зависимости от инфляции один раз в год при
принятии ежегодного бюджета, и даже ставки, применяемые для
каждой категории налогоплательщиков, претерпевали изменения.
Это создавало неустойчивую среду для налогоплательщиков.
Достижение большей простоты и уверенности явились двумя
показателями успешности реформы в Украине. Несмотря на
некоторую дополнительную сложность процесса проверки
заявляемых скидок8, реформа привела к сокращению издержек,
связанных с соблюдением норм по оплате подоходного налога
как для налогоплательщиков, так и для их работодателей. До
реформы налогоплательщик должен был заполнять декларацию о
доходах, полученных на каждой работе, и по каждому
дополнительному источнику дохода он должен был суммировать
все доходы на отдельном бланке и посылать все заполненные
формы в налоговую службу, чтобы определить свои налоговые
обязательства. Ставка налогообложения, назначенная для
318
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
каждого налогоплательщика, ежегодно корректировалась на всех
местах работы для определения размера удержания налога. После
проведения реформы, достаточно заполнить только одну форму
для того, чтобы определить свои налоговые обязательства, а сами
налоги на доходы взимаются у источника по единой ставке. Вряд
ли можно переоценить преимущества повышения простоты,
особенно для Украины с учетом ее скромного места в рейтинге
соблюдения налоговой дисциплины (Всемирный банк, 2006с).
Быстрый анализ показывает, что рост поступлений от налога
на доходы физических и юридических лиц в Словацкой
Республике в 2005 году (на втором году проведения реформы)
был вызван факторами, не относящимися к росту заработной
платы и ВВП. На Рисунке 8.5. показаны изменения в
номинальных сборах налога на доходы физических лиц с учетом
изменений номинальной заработной платы в экономике и
изменений номинальных сборов налога на доходы юридических
лиц с учетом номинального роста ВВП (в ценах на факторы
производства). Значения эластичности9 рассчитаны для 2004
года, предшествующего реформе (первый год реформы) и для
2005 года. Эластичность ( ε t ) больше единицы указывает на то,
что поступления от налога на доходы физических лиц (или
налога на доходы юридических лиц) растут быстрее, чем база
налогообложения за период t, тогда как эластичность ε t меньше
единицы свидетельствует об обратном. Значения эластичности
выше единицы, даже незначительно, свидетельствуют о
некотором улучшении соблюдения налогового законодательства
при отсутствии изменений в политике (то есть изменений базы
налогообложения или ставок, или обоих факторов). Поскольку
изменения в политике произошли при проведении реформы в
2004 году, значения эластичности не обнаруживают особых
признаков улучшения налоговой дисциплины. Однако значения
эластичности для 2005 года (второго года проведения реформы)
являются хорошим показателем, так как никаких особых
изменений ставок или налоговой базы в этом году не отмечалось.
Фактически эластичность как налога на доходы физических, так
и юридических лиц в 2005 году была значительно выше единицы,
что свидетельствует о том, что увеличивающиеся в этом году
сборы были вызваны факторами, не зависящими от повышения
заработной платы в экономике (для налога на доходы физических
лиц) и роста ВВП (для налога на доходы юридических лиц), а
скорее всего вызваны улучшением налоговой дисциплины.
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
319
Рисунок 8.5
Эластичность поступлений от подоходного налога и налога на
доходы юридических лиц, 2002–2005 годы
a. Эластичность поступлений от подоходного налога по заработной плате
2.5
2.0
1.5
Эластичность
1.0
0.5
Реформа
0.0
-0.5
-1.0
-1.5
-2.0
2001
2002
2003
2004
2005
б. Эластичность поступлений от налога на доходы юридических лиц
4.0
3.5
3.0
Эластичность
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
2003
2004
2005
Источник: Министерство финансов Словацкой Республики, расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Эластичность поступлений от подоходного налога по заработной плате рассчитывается как
[
]
ε t = (% ΔPITcollection ) /(% ΔTaxBase ( wages ) )
Примечание: Эластичность поступлений от налога на доход юридических лиц по доходу рассчитывается как
[
]
ε t = (% ΔCITcollection ) /(% ΔTaxBase ( GDPfp )
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
320
Улучшения в соблюдении налоговой дисциплины не столь
очевидны в Украине. Реформы в области налога на доходы
физических лиц были предприняты частично в надежде на то, что
налогоплательщики и их работодатели получат соответствующий
стимул представлять более точные данные о доходах, что, таким
образом, улучшит соблюдение налогового законодательства и
собираемость доходов. Даже хотя правительство предвидело
сокращение поступлений в 2004 году, ожидалось, что в 2005 году
уровень собираемости достигнет дореформенного уровня и
продолжит свой рост в среднесрочной перспективе. Однако через
два года после начала реформы уровень поступлений от налога
на доходы физических лиц был близок к дореформенному
уровню. На Рисунке 8.6. показаны изменения номинальных
сборов налога на доходы физических лиц в Украине с учетом
изменений номинальной заработной платы в экономике. Более
низкие ставки в 2004 году привели к сокращению сборов
поступлений налога на доходы физических лиц, что и объясняет
нисходящую линию 2004 года. Поступления восстановились в
2005 и 2006 (прогноз) годах, но значения эластичности по этим
двум годам все еще остаются на уровне ниже единицы, что
указывает, что повышение доходов вызвано скорее увеличением
заработной платы, нежели улучшением налоговой дисциплины10.
Рисунок 8.6
Эластичность поступлений от подоходного налога по зарплате в
Украине
1.20
1.00
Эластичность
0.80
Реформа
подоходного
налога
0.60
0.40
0.20
0.00
-0.20
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Источник: Министерство финансов Украины, расчеты персонала Всемирного банка. Данные за 2006
годявляются оценками персонала банка на основе показателей за январь-сентябрь.
Примечание: Эластичность поступлений от подоходного налога по зарплате рассчитывается как
[
]
ε t = (% ΔPITcollection ) /(% ΔTaxBase ( wages ) )
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
Некоторые факторы сдерживали увеличение собираемости
налогов на доходы физических лиц как в Словацкой Республике,
так и в Украине. Прежде всего, высокие консолидированные
ставки на фонд заработной платы (см. Главу 9)11 не способствуют
отчетности по налогам на доходы физических лиц, поскольку оба
вида налога используют практически одну и ту же базу
налогообложения (в Украине и в Словацкой Республике). Связь
между налогом на фонд заработной платы (взносами) и пенсиями
слабая, почти отсутствует в Украине, что также уменьшает
стимулы по предоставлению точной отчетности о доходах.
Работники и работодатели могут войти в сговор о получении
работником «чистого заработка», который будет состоять из
суммы, внесенной в ведомость для определения налогового
обязательства, и части, выплачиваемой наличными и не
показываемой в ведомости. Такая практика особенно
распространена в странах СНГ, и основной причиной таких
договоренностей являются высокие налоги на фонд заработной
платы (см. Глава 9). Более того, налоговые обязательства по
упрощенной системе налогообложения12, действующей в
Украине, значительно ниже, чем ставки налогов на доходы
физических лиц (или налоги на доходы юридических лиц) или
ставки налога на фонд заработной платы. Таким образом,
налогоплательщики переходят в эту систему, применяя схемы
уклонения от налогов, подрывая таким образом основы всех
основных налогов, включая налоги на доходы физических и
юридических лиц.
Однако на Украине налог на доходы юридических лиц
показал хорошие результаты, что может быть отнесено на счет
улучшения налоговой дисциплины. На Рисунке 8.7 показаны
значения эластичности при сборе налога на доходы юридических
лиц относительно ВВП (в ценах на факторы производства) в
дореформенный и постреформенный периоды. После сокращения
эластичности в 2004 году (вследствие изменения ставок)
эластичность на втором году проведения реформы (2005 год)
поднялась гораздо выше дореформенного уровня. Такое
поведение эластичности указывает на то, что собираемость
поступлений вызвана другими факторами, нежели ростом
налогов,
–
предположительно
улучшением
налоговой
дисциплины. Однако на этот результат может оказать влияние
также постоянный рост прямых иностранных инвестиций,
которые появились еще до начала проведения реформы.
321
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
322
Рисунок 8.7
Эластичность поступлений от налога на доходы юридических лиц
по ВВП в Украине, 2002–2005 годы
3.0
2.5
Эластичность
2.0
Реформа
1.5
1.0
0.5
0.0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Источник: Министерство финансов Украины, расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Эластичность поступлений от налога на доходы юридических лиц по доходу рассчитывается как
[
]
ε t = (% ΔCITcollection ) /(% ΔTaxBase ( GDPfp )
Представляется, что налоговые органы не внесли
значительного вклада в улучшение налоговой дисциплины ни в
Украине, ни в Словацкой Республике. В Украине налоговые
органы (как Государственная налоговая служба – ГНС, так и
четыре фонда социального страхования) осуществляют свою
модернизацию очень медленными темпами. Несмотря на
увеличение доходов в течение двух лет после начала реформы,
ГНС продолжает обязывать нести высокие издержки при
соблюдении налогового законодательства и весьма слабо
проявляет себя в таких основных областях, как регистрация
налогоплательщиков, контроль за налоговой дисциплиной и
аудит. Кроме того, собираемость поступлений как от
подоходного налога, так и от налогов на фонд заработной платы
ГНС и четырьмя фондами социального страхования очень плохо
координируется. В Словацкой Республике ГНС возлагает
высокие издержки соблюдения налогового законодательства на
налогоплательщиков по сравнению с международной практикой.
В недавнем Обследовании ведения предпринимательской
деятельности, проведенном Всемирным банком (Всемирный
банк, 2006с) Украина и Словацкая Республика занимают почти
самую нижнюю ступеньку по этому показателю – ниже, чем
любая другая страна ЕС-8, за исключением Венгрии.
Одновременно с проведением налоговой реформы было
предложено
консолидировать
и
укрепить
налоговое
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
администрирование, однако политическое сопротивление было
сильным, и консолидация так и не произошла.
Положительным моментом при проведении реформы в
Словацкой Республике было проведение рекламной кампании.
Эта кампания ставила целью противостоять политической
оппозиции и снять обеспокоенность населения, что также,
возможно,
способствовало
стимулированию
налоговой
дисциплины. С самого раннего этапа правительственная команда,
отвечающая за проведение реформы, привлекала различные
заинтересованные стороны, включая представителей частного
сектора, неправительственных организаций и научных
работников к обсуждениям с целью достижения консенсуса
относительно целей и позднее характерных черт реформы.
Правительство было весьма транспарентным и позволило
нескольким аналитическим центрам принять участие в оценке
налогово-бюджетного воздействия реформы и представить
результаты своих исследований на совместно проводимых
конференциях и семинарах. Журналисты и представители
общественности имели прямой доступ к соответствующей
информации благодаря специально разработанному сайту в
Интернете. Постоянно предоставлялась информация в средствах
массовой информации, что помогало заручаться поддержкой
общественности и делового сообщества.
Выводы
Проведение реформ по введению единой ставки налога широко
распространено в странах ЕЦА и в целом, по-видимому, имеет
положительное воздействие на простоту налоговой системы и
налоговую дисциплину. Как правило, эти реформы не привели ни
к обвалу сбора доходов, ни к резкому увеличению доходов.
Скорее всего, влияние на увеличение поступлений зависело в
основном от целей реформы и предусмотренных показателей
налогов, как, например, выбранные ставки налогов. Если в
первый год реформы поступления сокращались больше, чем
ожидалось,
то,
как
правило,
они
впоследствии
восстанавливались, отражая либо рост базы налогообложения,
либо улучшение налоговой дисциплины (либо оба фактора).
Некоторые страны с высоким налоговым бременем на экономику
нацеливали свои реформы на сокращение бремени прямых
налогов (а также общего налогового бремени), и в таких случаях
контролируемые сокращения реальных поступлений могли иметь
даже положительные последствия для конкурентоспособности и
роста экономики. Смещение в сторону косвенных налогов было
323
324
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
заметным в большинстве анализируемых случаев. В некоторых
странах, как, например, в Словацкой Республике, это было
осознанной мерой политики и, по-видимому, оказало
положительное влияние на темпы экономического роста (как
обсуждалось в Главе 3).
Опыт проведения реформ по введению единого налога на
доходы в странах ЕЦА указывает на некоторые уроки, которые
следует извлечь. Во-первых, основные цели реформы должны
быть четко изложены до принятия решений относительно
конкретных мер. Торопясь реализовать реформы, которые были
явно успешными в других странах, правительства могут упустить
из виду главные цели. А они различны в такого рода реформах,
например, улучшение соблюдения налоговой дисциплины,
расширение базы налогообложения, упрощение системы, сбор
более высоких или более низких доходов, сокращение налогового
бремени в стране и смещение налогового бремени от прямого
налогообложения к косвенному. Некоторые из этих целей
противоречат друг другу. Четкие цели должны определять
характерные особенности реформы, например, ставки,
необлагаемые минимумы, налоговые льготы и подобное, а также
другие необходимые параллельные реформы.
Во-вторых, если одной из целей реформы является
нейтральность воздействия на объем доходов, возможно,
необходимо ужесточить налоговую политику в других областях
как защитную меру против сокращения поступлений от налога на
доходы физических и юридических лиц. Если же одновременно
другой целью является смещение налогового бремени от прямых
налогов в сторону косвенных, то необходимо укрепление
налоговой политики и администрирования НДС и акцизных
налогов до начала или одновременно с проведением налоговой
реформы по внедрению единой ставки налога на доходы.
В-третьих, значительное ограничение налоговых лазеек и
различных
освобождений
является
существенным
для
расширения базы налогообложения
и предотвращения
неоправданных потерь поступлений при проведении налоговой
реформы по внедрению единой ставки налога на доходы. Страны,
которые закрыли налоговые лазейки и сократили освобождения,
достигли больших успехов в упрощении налоговой системы,
укреплении налоговой дисциплины и увеличении сбора доходов.
В-четвертых, успешное расширение базы налогообложения
доходов физических лиц и укрепление налоговой дисциплины
при уплате налога на доходы физических лиц также зависит от
дополнительных реформ в области социального страхования и
отчислений. Налог на фонд заработной платы имеет почти ту же
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
самую базу налогообложения, что и налог на доходы физических
лиц в большинстве стран ЕЦА, а высокие предельные ставки
налогов на фонд заработной платы (взносы социального
страхования) могут оказаться основным препятствием для
укрепления налоговой дисциплины по уплате налога на доходы
физических лиц после проведения реформ.
В-пятых, модернизация налогового администрирования
является
основной
дополнительной
институциональной
реформой. Одновременно проводимые реформы в области
налогового администрирования дополнят изменения в политике,
способствуя достижению целей реформы (каковы бы они ни
были) при меньших бюджетных рисках.
В-шестых, необлагаемые минимумы являются чрезвычайно
важными для достижения целей справедливости. Они проявили
себя как важный фактор защиты налогоплательщиков с низким
уровнем доходов и способствовали улучшению справедливости
при проведении налоговой реформы по внедрению единой ставки
налога на доходы. Важно очень тщательно оценить компромиссы
и установить необлагаемые минимумы на соответствующем
пороговом уровне. Однако необлагаемые минимумы должны
быть просты с целью избежания административных сложностей.
В-седьмых, важно время проведения реформ. Правительствам
удалось избежать неконтролируемых потерь доходов благодаря
проведению реформ в период устойчивого экономического роста
и устойчивой налогово-бюджетной ситуации.
И, наконец, информирование о проведении реформы, ее
целях
и
особенностях,
достижение
консенсуса
всех
заинтересованных сторон является важным фактором успеха
реформы. Информирование общественности чрезвычайно важно
при проведении реформы налогообложения доходов физических
и юридических лиц и может способствовать преодолению
политических препятствий. Для налога на доходы юридических
лиц широкая общественная кампания о преимуществах
транспарентности и необходимости закрытия налоговых лазеек
может помочь противостоять промышленным лоббистам,
которые могут выступать против устранения налоговых
освобождений в отдельных отраслях промышленности.
325
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
326
Приложение 8A. Межстрановой анализ проведения
реформ по введению единой ставки налога на доходы
Данные и переменные
Тип переменных
Зависимая
Институциональная
Экономический и
предпринимательский цикл
(другие контрольные
показатели)
Определенная переменная
Собираемость доходов (налог на доходы
физических лиц, налог на доходы
юридических лиц) как процент ВВП
Структура доходов: прямые налоги/общая
сумма налоговых поступлений; и косвенные
налоги/ общая сумма налоговых
поступлений.
Показатель соблюдения налогового
законодательства
Качество налогового администрирования
Коррупция (несколько мер, включая
коррупцию при налоговом
администрировании налогов)
Другие переменные делового климата
ВВП на душу населения и изменения ВВП
на душу населения
Рост ВВП на душу населения
Прямые иностранные инвестиции
Инфляция
Рост реальной заработной платы
Источник
База данных исследования и
СГФ ВМФ
База данных исследования и
СГФ ВМФ
BEEPS
BEEPS и CPIA
BEEPS, CPIA
BEEPS
ИМР, LDB
ИМР, LDB
ИМР, LDB
LDB
ЕБРР, МОТ
Примечание: BEEPS = Исследование «Характеристика деловой и предпринимательской среды»; CPIA =
Оценка институтов и политики страны; ЕБРР = Европейский банк реконструкции и развития; СГФ =
Статистика государственных финансов; МОТ = Международная организация труда; LDB = Live Database; ИМР
= Индикаторы мирового развития.
Методология
Чтобы проанализировать воздействие реформы на соблюдение
налоговой дисциплины, сбор доходов и структуру налогов, в
данном исследовании были использованы дифференцированный
метод и метод оценки разности второго порядка с расширениями
(краткое описание приводится ниже). Последний метод помогает
оценить политику реформ, проводимую группой стран в выборке,
которая также включает страны, не проводившие реформы. Эта
панель включает выборку стран применения (то есть страны,
которые провели реформу по внедрению единой ставки налога на
доходы) и контрольную группу стран, которые не проводили
реформы, находящихся как внутри, так и вне зоны ЕЦА. Эта
последняя группа является контрфактивной группой стран13.
Возьмем модель:
Yit = β o + α i + γ t + β Rit + ε it
(Уравнение 8A.1)
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
327
где Yit является показателем результата политики (то есть
налоговые поступления, налоговая дисциплина, структура
налогов); βo - общий элемент пересечения; αi - элемент
пересечения конкретной страны (фиксированное воздействие); γt
- элемент временного пересечения; β1 - воздействие политики на
Yit , где Rit = 1, если политика проводится, и Rit = 0 в других
случаях.
Целью исследования является сравнение результатов в
динамике времени группой применения и контрольной группой
для получения оценки воздействия политики (в среднем). В
базовой модели группа применения наблюдалась в течение двух
периодов:
в
постреформенный
Yit = β o + α i + γ t + β 1
и
дореформенный Yit = β o + α i . Разница между изменениями в
разные периоды может быть рассчитана как
ΔT = ( β o + α i + γ t + β 1) − ( β o + α i ) = γ t + β 1
(Уравнение 8A.2)
Аналогичным образом действовала контрольная группа в
постреформенный период Yit = β o + α i + γ t и в дореформенный
период Yit = β o + α i . Разница между изменениями в разные
периоды для контрольной группы может быть рассчитана как
ΔC = (β o + αi + γ t ) − (β o + αi ) = γ t
(Уравнение 8A.3)
Реальное воздействие политики определяется путем
выведения разницы второго порядка между контрольной группой
и группой применения. Поэтому воздействие политики может
быть рассчитано как
Δ = ΔT − Δ C = (γ t + β 1) − γ t = β 1
(Уравнение 8A.4)
Состоятельные оценки β1 в уравнении 8A.4 могут быть
получены при помощи показателя разницы первого порядка14 в
уравнении 8А.5:
ΔYit = γ t + β 1ΔRit + Δε it
(Уравнение 8A.5)
Модель разницы второго порядка может быть расширена
благодаря включению других переменных, кроме исследуемой
Rit. Более общая модель включает вектор переменной регрессии
Xit, и уравнение приобретает следующую форму:
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
328
ΔYit = γ t + β 1ΔRit + ΔX it ' ξ + Δε it
(Уравнение 8A.6)
Уравнение 8А.6 может также быть использовано для оценки
β1, если имеются данные для более чем двух периодов времени
(путем добавления фиктивной переменной для каждого периода
времени с учетом долговременных изменений, которые не
моделировались), или же в случае, когда некоторые страны
начинали применение реформ в разное время (Вулдридж 2002)
(Wooldridge 2002). В таком случае β1 не может быть записано как
уравнение 8А.4, но его расшифровка аналогична: то есть
изменение среднего значения У вследствие реформы (R) при всех
других равных условиях. Используемая для оценки внедрения
реформ модель в разные периоды и при различиях стран,
проводивших эксперимент, показана в уравнении 8A.7:
T
ΔYit = γ 0 + ∑ γ t dt + β 1ΔRit + ΔX it ' ξ + Δε it
(Уравнение 8A.7)
t =3
Регрессионные результаты по странам
Межстрановые регрессии не указывают ни на уменьшение, ни на
увеличение поступлений от налога на доходы физических лиц
вследствие перехода к единой ставке налога15. Для стран региона
ЕЦА, которые провели реформу по внедрению единого налога на
доходы физических лиц, независимо от типа реформы и ставки
налога на доходы юридических лиц (то есть первая группа
применения в Таблице 8А1), результаты являются статистически
незначимыми при любой спецификации. Единственная
переменная, которая существенна при 10-процентном уровне
доверия, является увеличение реальной заработной платы. В
странах, внедривших единую ставку налога на доходы
физических и юридических лиц (вторая группа применения в
Таблице 8А.1), наблюдается указание на то, что налоговые
поступления от налога на доходы физических лиц имеют
тенденцию к снижению после реформы. Однако эти результаты
не устойчивы для всех спецификаций.
Результаты изменений поступлений от налога на доходы
юридических лиц тоже неясны (Таблица 8А.2). Результаты
оказались неубедительными при различных спецификациях
модели. Эмпирически поступления от налога на доходы
юридических лиц, по-видимому, не подверглись существенному
влиянию реформы. Это соответствует тому, что наблюдалось в
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
329
Таблица 8A.1
Влияние реформы на поступления от подоходного налога
Зависимая перменная:
Поступления от подоходного налога
% ВВП
Реформа подоходного налога (вне
зависимости от вида реформ налога на
доходы юр. лиц)
Применение, если реформа
предусматривает одинаковые ставки
для подоходного налога и налога на
доходы юр.лиц (единая)
Эффективность доходов, CPIA
Спецификация
модели (1)
Спецификация
модели (2)
Спецификация
модели (3)
0.075
0.067
0.074
[0.453]
[0.452]
[0.458]
Спецификация
модели (4)
Спецификация
модели (5)
-0.194
-0.676
[0.105]***
-0.039
[0.167]
0
[0.000]*
0.009
[0.009]
-0.004
[0.008]
0
[0.000]
0.329
[0.365]
195
0.08
-0.025
[0.091]
-0.183
[0.164]
[0.324]
-0.179
[0.162]
0.014
[0.008]
-0.004
[0.008]
0
[0.000]
0.126
[0.335]
213
0.06
0.014
[0.009]*
-0.003
[0.008]
0
[0.000]
0.124
[0.336]
213
0.07
0.015
[0.009]*
-0.003
[0.008]
0
[0.000]
0.136
[0.351]
213
0.07
Инфляция ИПЦ
Индекс реальной заработной платы
Рост ВВП
ВВП на душу населения
Константа
Наблюдения
R в квадрате
0.014
[0.008]*
-0.005
[0.008]
0
[0.000]
0.13
[0.334]
213
0.07
Источник: Оценки персонала Всемирного банка.
Примечание: ИПЦ = Индекс потребительских цен; CPIA = Оценка институтов и политики страны.
* Значимо на уровне 10 процентов. *** Значимо на уровне 1 процента. В скобках устойчивые стандартные погрешности.
Таблица 8A.2
Влияние реформы на поступления от доходов юридических лиц
Зависимая переменная:
Поступления от налога на доходы юр. лиц
% ВВП
Применение, если реформа предсматривает
одинаковые ставки для подоходного налога и
налога на доходы юр.лиц (ЕДИНАЯ)
Применение при реформе налога на доходы
юр. лиц
Эффективность доходов, CPIA
В целом, CPIA
Рост ВВП
ВВП на душу насления
Инфляция ИПЦ
Константа
Наблюдения
R вквадрате
Спецификация
модели (1)
Спецификация
модели (2)
Спецификация
модели (3)
Спецификация
модели (4)
-0.232
-0.226
[0.197]
[0.184]
-0.069
[0.139]
-0.078
[0.144]
-0.005
[0.106]
-0.035
[0.023]
0.002
[0.001]**
-0.035
[0.023]
0.002
[0.001]**
-0.035
[0.023]
0.002
[0.001]**
0.397
[0.766]
229
0.18
0.399
[0.764]
230
0.17
0.397
[0.766]
229
0.17
-0.006
[0.106]
0.035
[0.189]
-0.037
[0.015]
0.002
[0.001]***
0
[0.001]
0.393
[0.477]
220
0.18
Источник: Оценки персонала Всемирного банка.
Примечание: ИПЦ = Индекс потребительских цен; CPIA = Оценка институтов и политики страны.
* Значимо на уровне 10 процентов. *** Значимо на уровне 1 процента. В скобках устойчивые стандартные погрешности.
330
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
конкретных случаях отдельных стран, где потери доходов в
результате снижения налоговой ставки компенсировались за счет
расширения базы налогообложения, в частности, за счет закрытия
налоговых лазеек и отмены освобождений. Эти регрессии дают
оценки данных только до 2004 года, а значит, дальнейшие
наблюдения могут изменить эти результаты.
Результаты
регрессии
подтверждают,
что
реформа
обуславливает изменения структуры налогообложения путем
смещения в сторону косвенных налогов (Таблица 8А.3).
Результат является весьма существенным для всех показателей,
независимо от типа реформы по введению единой ставки налога
на доходы, то есть как для реформы с единой ставкой налога на
доходы физических лиц при наличии другой ставки налога на
доходы юридических лиц, так и для реформ, увязывающих
ставки налогов на доходы физических и юридических лиц на
одном уровне.
Таблица 8A.3
Влияние реформы на структуру доходов в зависимости от соотношения прямых
налогов к общей сумме налоговых поступлений
Зависимая переменная:
СТРУКТУРА НАЛОГОБЛОЖЕНИЯ 2- отношение косвенных налогов
Спецификация Спецификация Спецификация Спецификация Спецификаци Спецификация
/общей сумме налоговых
модели
модели
модели
модели
я модели
модели
поступлений
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
Применение, если реформа
-3.637
-3.604
-3.672
предсматривает одинаковые ставки
для подоходного налога и налога на
[0.439]***
[0.505]***
[0.582]***
доходы юр.лиц (ЕДИНАЯ)
Применение при реформе
подоходного налога
-3.111
-3.14
[1.067]***
[1.097]***
Применение при реформе налога на
доходы юр. лиц
-2.525
[1.403]*
Налогово-бюджетная, CPIA
-0.133
-0.125
-0.129
[0.549]
[0.546]
[0.546]
D.realwageindex2005
0.003
0.003
0.002
0.01
0.01
0.006
[0.036]
[0.036]
[0.037]
[0.036]
[0.036]
[0.036]
D.inflationcpi
0.001
0.001
0.001
0.001
0.001
0.001
[0.000]**
[0.000]**
[0.000]**
[0.000]**
[0.000]**
[0.000]**
D.gdpgrowthannual
-0.084
-0.08
-0.083
-0.079
-0.083
-0.084
[0.081]
[0.084]
[0.082]
[0.083]
[0.082]
[0.083]
D.gdppercapconstant2000us
0.003
0.003
0.003
0.002
0.002
0.003
[0.002]
[0.002]
[0.002]
[0.002]
[0.002]
[0.002]
Константа
0.221
0.21
0.217
0.883
0.894
0.234
[1.072]
[1.081]
[1.075]
[1.215]
[1.210]
[1.085]
Наблюдения
199
198
198
198
198
198
R в квадрате
0.05
0.05
0.05
0.06
0.06
0.06
Источник: Оценки персонала Всемирного банка.
Примечание: ИПЦ = Индекс потребительских цен; CPIA = Оценка институтов и политики страны.
* Значимо на уровне 10 процентов. *** Значимо на уровне 1 процента. В скобках даны устойчивые стандартные погрешности.
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
331
Результаты еще более очевидны для стран, которые ввели
единую ставку на одном уровне как для налога на доходы
физических, так и юридических лиц. Эти результаты весьма
устойчивы при различных спецификациях (и при тестах на
устойчивость) и даже в случаях применения различных
коэффициентов
для
оценки
изменений
в
структуре
налогообложения. Таблица 8А.4 показывает измененную
зависимую переменную, то есть отношение косвенных налогов к
общей сумме налоговых поступлений. Знаки коэффициентов
очень четко меняются в противоположном направлении с учетом
новых взаимоотношений, которые диктуются зависимой
переменной.
Таблица 8A.4
Влияние реформы на структуру доходов, используя соотношение косвенных
налогов к общему сумме налоговых поступлений
Зависимая переменная: СТРУКТУРА
НАЛОГОБЛОЖЕНИЯ 2-- отношение Спецификация Спецификация Спецификация Спецификация Спецификация Спецификация
косвенных налогов /общей сумме
модели
модели
модели
модели
модели
модели
налоговых поступлений
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
Применение, если реформа
4.71
4.684
4.715
предсматривает одинаковые ставки для
подоходного налога и налога на доходы
юр.лиц (ЕДИНАЯ)
[1.142]***
[1.295]***
[1.294]***
Применение при реформе подоходного
налога
2.597
2.588
[0.959]***
[0.983]***
Применение при реформе налога на
доходы юр. лиц
1.944
[1.302]
Налогово-бюджетная, CPIA
0.317
[0.672]
D.realwageindex2005
0.037
0.038
0.037
0.029
0.029
0.033
[0.048]
[0.049]
[0.048]
[0.047]
[0.047]
[0.047]
D.inflationcpi
0
0
0
0
0
-0.001
[0.000]
[0.000]
[0.000]
[0.000]
[0.000]
[0.000]
D.gdpgrowthannual
0.042
0.032
0.039
0.042
0.039
0.045
[0.083]
[0.084]
[0.082]
[0.082]
[0.082]
[0.083]
D.gdppercapconstant2000us
-0.003
-0.003
-0.003
-0.002
-0.003
-0.003
[0.002]
[0.002]
[0.002]
[0.002]
[0.002]
[0.002]
Константа
0.158
0.188
0.17
-0.409
-0.396
0.132
[0.982]
[0.997]
[0.996]
[1.099]
[1.118]
[0.984]
Наблюдения
199
198
198
199
198
199
R в квадрате
0.06
0.06
0.06
0.06
0.06
0.06
Источник: Оценки персонала Всемирного банка.
Примечание: ИПЦ = Индекс потребительских цен; CPIA = Оценка институтов и политики страны.
* Значимо на уровне 10 процентов. *** Значимо на уровне 1 процента. В скобках даны устойчивые стандартные погрешности.
332
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Реформа положительно влияет на соблюдение налоговой
дисциплины, когда ставка налога на доходы физических и
юридических лиц одинакова. Набор регрессий в Таблице 8А 5
показывает, как зависимая переменная является переменной
показателя налоговой дисциплины на основе данных исследования
«Характеристика деловой и предпринимательской среды» (см.
примечание к Таблице 8А 5). Результаты показывают, что единая
ставка на одном уровне как для налога на доходы физических, так и
юридических лиц имеет статистически значимое положительное
влияние на показатель соблюдения налоговой дисциплины. Эти
результаты устойчивы при большинстве спецификаций.
Налоговое администрирование является ключевым фактором
для укрепления налоговой дисциплины, поскольку результаты
регрессии указывают, что более обременительное налоговое
администрирование может сдерживать соблюдение норм, даже
при проведении этой налоговой реформы.
Таблица 8A.5
Влияние реформы на налоговую дисциплину
Зависимая переменная : вопрос BEEPS Специфика- Специфика- Специфика- Специфика- Специфика- Специфика- СпецификаQ43a—перменная наоговой
ция модели ция модели ция модели ция модели ция модели ция модели ция модели
дисциплины 1/
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
Применение, если реформа
5.128
5.101
2.140
2.956
предсматривает одинаковые ставки для
подоходного налога и налога на доходы
[1.582]***
[2.467]**
[3.363]*
[2.574]
юр.лиц (ЕДИНАЯ)
Применение при реформе подоходного
налога
1.425
-0.076
[2.389]**
[3.403]
Применение при реформе налога на
доходы юр. лиц
-0.076
[3.403]
CPIA, Подотчетность гос. сектора –корр.
5.533
4.326
4.268
4.268
[5.696]
[5.270]
[5.415]
[5.415]
BEEPS Q54h—Ставки налогов как
основное препятствие 1= не препятствие;
4 =основное препятствие
-0.405
-1.225
-1.225
[3.718]
[3.456]
[3.456]
BEEPS Q54i—Налоговое
администрирование как основное
препятствие 1= не препятствие; 4
=основное препятствие
-5.231
-7.657
-4.754
-7.543
-7.543
[3.504]*
[2.499]**
[4.118]
[3.638]*
[3.638]*
BEEPS Q54q--Коррупция как основное
препятствие 1= не препятствие; 4
=основное препятствие
-5.22
[4.988]
ВВП на душу населения
0.024
0.021
0.013
0.022
0.022
[0.010]**
[0.009]**
[0.007]*
[0.009]**
[0.009]**
Наблюдения
26
27
27
26
27
26
26
R в квадрате
0.56
0.44
0.42
0.67
0.52
0.66
0.66
Источник: Оценки персонала Всемирного банка.
Примечание: ИПЦ = Индекс потребительских цен; CPIA = Оценка институтов и политики страны.
* Значимо на уровне 10 процентов. *** Значимо на уровне 1 процента. В скобках представлены устойчивые стандартные погрешности.
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
Примечания
1. Гонконг (Китай) был пионером в области реформ более 50 лет
назад. Некоторые страны, не относящиеся к региону ЕЦА такие,
как Боливия (в начале 1990-х годов), также ввели единую ставку
подоходного налога.
2. Холл и Рабушка (Hall and Rabushka) (1983, 1985) наиболее
настойчиво предлагали идею единой ставки налога в Соединенных
Штатах как сочетание налога на зарплату и налога на денежные
средства от предпринимательской деятельности, оба налога по
единой ставке.
3. Украина подняла ставку подоходного налога с 13 до 15 процентов в
2007 году, эта мера была заранее объявлена в 2004 году.
4. Ставка в 30 процентов (которая включает федеральную и
региональную доли) может быть увеличена за счет дополнительных
муниципальных налогов, которые могут увеличить общую ставку
до 35 процентов.
5. Словацкая Республика также установила налог на добавленную
стоимость (НДС) в размере 19 процентов.
6. Необлагаемый минимум для налогоплательщиков был очень
простым до реформы. Первые 17 украинских гривен (5.05 гр.= 1
долл. США) ежемесячного дохода освобождались от налога, а весь
остальной доход свыше этой пороговой величины облагался
налогом
по
установленной
шкале.
Пороговая
сумма
устанавливалась каждый год в законе о бюджете на год.
7. Расчеты авторов основываются на выборке из 2 414 граждан в
исследовании «Российский мониторинг экономического положения
и здоровья населения», проведенного Центром по вопросам
населения Университета Северной Каролины, как описано в работе
Ивановой, Кин и Клемм (Ivanova, Keen, and Klemm) (2005).
8. Новая система необлагаемого минимума в Украине создала
некоторые административные трудности. Новые минимумы
работают совершенно иначе, чем предыдущие. Прежде всего,
новые необлагаемые минимумы предполагают только вычеты,
основанные на расходах на образование. Во-вторых, минимумы
могут колебаться от нуля до установленной пороговой величины.
Установленная пороговая величина получается путем умножения
прожиточного минимума на коэффициент 1.4 Прожиточный
минимум - это условная сумма, устанавливаемая правительством
каждый год в годовом бюджете. Эта сумма выше минимальной
заработной платы на Украине (минимальный прожиточный уровень
составлял 386,7 гривны (5,05 гр. = 1 долл. США в 2004 году).
Поскольку необлагаемый минимум предназначается только на
расходы на образование, налоговый орган должен проверить все
подтверждающие документы (школьные и университетские
квитанции), выдаваемые учебными заведениями, имеющими
государственную аккредитацию, за соответствующий налоговый
333
334
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
период. Сотрудники Министерства финансов и Государственной
налоговой службы утверждают, что поскольку этот процесс
осуществляется в основном вручную, его администрирование
добавило сложности.
9. Эластичность налога на доходы физических лиц рассчитывается
так:
ε t = (%ΔPITcollection) /(%ΔTaxBase[( wages)]) .
Эластичность налога на доходы юридических лиц рассчитывается
следующим образом:
ε t = (%ΔCITcollection) /(%ΔTaxBase (GDPfp ) .
[
]
10. Подобный результат наблюдается в России (Иванова, Кин и Клемм,
2005) (Ivanova, Keen, and Klemm 2005). Заявленный рост
заработной платы происходил гораздо быстрее - в некоторые годы в
два раза быстрее, чем рост ВВП на Украине. Возможно, что
частично такой стремительный рост заработной платы
действительно объяснялся выходом экономики из тени, что
является показателем предоставления более точной отчетности о
доходах, которые ранее скрывались, и, следовательно, укрепления
налоговой дисциплины. Однако контраргументом может служить
тот факт, что заработная плата в государственном секторе росла
быстро (в некоторые годы с опережением роста заработной платы в
частном секторе) и что заработная плата в государственном секторе
редко утаивается.
11. В настоящее время в Украине ставка достигла 42 процентов налога
на заработную плату. Только ставка взноса работодателя
приближается к 37 процентам, что покрывает отчисления в четыре
фонда социального страхования.
12. Упрощенная система налогообложения была утверждена
президентским указом в 1998 году в качестве временной меры для
развития малого бизнеса. Однако ее структура с высокими
порогами подпадания под льготы (до 200 000 долларов США
годового оборота для юридических лиц и 100 000 долларов США
для физических лиц), отсутствие каких-либо ограничений по видам
деятельности и значительно более низкие налоговые обязательства,
чем при обычной системе, создали массу проблем для налоговой
системы. Они создали стимулы для налогоплательщиков
мигрировать из обычной система налогообложения, что привело к
вертикальному
и
горизонтальному
неравенству
среди
налогоплательщиков. Это также дало толчок экономически
неэффективному выбору для налогоплательщиков и подорвало
налогооблагаемую базу и эффективность сбора основных налогов
(налог на фонд заработной платы, подоходный налог, НДС и в
самой малой степени налог на доходы юридических лиц).
13. Выборка стран включает страны региона ЕЦА плюс некоторые
страны развивающиеся и развитые страны, не входящие в регион
ЕЦА
(называемые
в
данном
исследовании
странамикомпараторами).
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
14. Детальное объяснение оценки разности между соседними моделями
представлено в работе Камерона и Триведи (Cameron and
Trivedi),(2005).
15. Межстрановой анализ основан на панельных данных во временной
последовательности 38 стран ЕЦА и стран, не входящих в данный
регион (так называемых стран-компараторов). Используемая
методология основана на разности между соседними величинами и
расширениями и оценкой разности второго порядка (см. раздел
методологии)
335
ГЛАВА 9
9. Налогообложение труда
Ян Рутковски
при содействии
Матеуша Валевски
Экономический рост обуславливается более высокими
количественными показателями факторов производства – труда и
капитала – и более высоким уровнем производительности в
использовании этих факторов производства. Поскольку труд
является важным экономическим фактором, более высокий
уровень занятости обеспечит более высокий показатель ВВП, при
прочих равных условиях. Тем не менее с начала переходного
периода занятость существенно снизилась в странах Европы и
Центральной Азии (ЕЦА). Доля населения трудоспособного
возраста в большинстве стран ЕЦА в настоящее время намного
ниже среднего показателя в Европейском Союзе (ЕС) и в
большинстве случаев ниже лиссабонского целевого показателя в
70% (Всемирный банк, 2005а). Уровень безработицы высокий, во
многих случаях намного больше 10 процентов рабочей силы.
Эти низкие показатели занятости в ЕЦА – включая низкий
уровень участия рабочей силы, высокий уровень безработицы и
значительный уровень занятости в неофициальном секторе –
часто объясняют высокими налогами на труд. Эти налоги
снижают как спрос на рабочую силу (увеличивая затраты
работодателей на рабочую силу), так и предложение рабочей
силы (уменьшая фактически получаемую заработную плату
рабочих). Они создают «налоговый клин» между затратами
работодателя на рабочую силу и фактической заработной платой
337
338
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
работников (см. Вставку 9.1) и, таким образом, снижают как
занятость, так и экономический рост1. Оправдана ли эта
общепринятая точка зрения? Выше ли налоги на труд в странах
ЕЦА, чем в странах со сравнимыми уровнями доходов? Если да,
то почему? Оказывают ли они какое-либо ощутимое влияние на
показатели занятости и, если да, то как можно ограничить их
негативное влияние?
В данной главе рассматриваются все эти вопросы2. В ней
делается вывод о том, что налоговая нагрузка на труд в ЕЦА на
самом деле сравнительно высока с международной точки зрения,
в основном по причине дорогостоящих систем социального
обеспечения3. Это подтверждает и то, что высокие налоги на труд
отрицательно влияют на занятость. В тех странах ЕЦА, где
налоговая нагрузка на труд высока, показатели занятости, как
правило, более низкие, чем в тех странах, где эта нагрузка
небольшая, и регрессионный анализ подтверждает, что между
налоговыми ставками и занятостью существует тесная
взаимосвязь4. И, наконец, в исследовании рекомендуются два
основных пути ограничения негативного влияния налоговой
нагрузки на занятость. Первое – снизить взносы социального
страхования, на которые приходится основная часть налоговой
нагрузки, путем рационализации системы социального
обеспечения (например, снизив возможности досрочного выхода
на пенсию и сократив злоупотребления пособиями по
нетрудоспособности и болезни) и, вероятно, путем перенесения
финансирования некоторых социальных пособий из взносов,
отчисляемых с фонда заработной платы, в общие налоги. Второе
– использовать снижение налогов для низкоквалифицированных
рабочих и молодежи, двух групп, чья занятость наиболее сильно
подвержена отрицательному влиянию высоких налогов на труд.
Однако ожидания должны быть реалистичными. Снижение
ставок взносов социального обеспечения, которое может быть
допустимым с налогово-бюджетной точки зрения, скорее всего
будет иметь довольно скромное влияние на занятость.
Налоги на труд в странах ЕЦА
Налоги на труд высоки в странах ЕЦА и составляют около 40
процентов от общего объема затрат на рабочую силу в среднем5.
Если
работник
получает
чистую
заработную
плату,
эквивалентную 100 долларам США, затраты работодателя на
рабочую силу составляют в среднем 167 долларов США.
Имеются существенные различия между странами, однако
Реформы по введению единой ставки налога на доходы
339
Вставка 9.1
Налоги на труд: общие понятия и определения
Налоги на труд включают подоходный налог с физических лиц, взносы социального страхования,
которые платят работники и налоги на фонд заработной платы — т.е., взносы на социальное
обеспечение и другие налоги, выплачиваемые работодателем. В этой главе налоги на потребление
не рассматриваются как часть налогов на труд.
Из взносов на социальное обеспечение финансируются пособия социального обеспечения, такие
как пенсии по возрасту, пенсии по инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца, пособия по
болезни и по безработице. Строго говоря, их не следует относить к налогам, если работники ценят
пособия, которые они оплачивают сами, и в случае отмены этих пособий, требуют
компенсирующего повышения заработной платы. Таким образом, термин «налоги на труд» следует
рассматривать как сокращенную форму термина «налоги на труд и взносы».
Общий размер затрат на рабочую силу складывается из суммы валового размера заработков
работников и налогов на фонд заработной платы, выплачиваемых работодателем.
Зарплата за вычетом налогов (чистая заработная плата) представляет собой разницу между
валовыми заработками и подоходным налогом, а также взносами социального обеспечения,
выплачиваемыми работником.
Налоговый клин (налоговая нагрузка) – это разница между общим размером затрат работодателя
на рабочую силу и зарплатой работника за вычетом налогов, выраженная как процент общего
размера затрат на рабочую силу.
В приложении 9A детально представлены составляющие налоговой нагрузки в странах ЕЦА.
Источник: Автор.
(Рисунок 9.1) самый высокий налоговый клин отмечается в
Венгрии (45,8 процента) и самый низкий – в Грузии (26,7
процента). Среди различных групп стран (Рисунок 9.2) величина
налогового клина колеблется от 33 процентов в странах СНГ с
низким уровнем доходов до примерно 43 процентов в ЕС-116 и
Турции. Она растет с ростом уровней доходов, указывая на то,
что в ЕЦА щедрость системы социального обеспечения, как
правило, увеличивается более стремительно, чем налоговая база.
Практически во всех странах ЕЦА налоговая нагрузка на труд
выше, чем в странах с сопоставимым уровнем доходов в других
регионах мира (Рисунок 9.2). Среднее значение налоговой
нагрузки для ЕС-11 несколько ниже, чем для ЕС-157, но между
этими двумя группами стран существует огромное различие по
показателям валового внутреннего продукта на душу населения.
Высокая относительная нагрузка налога на труд наиболее ясна,
если сравнивать отдельные страны ЕЦА и страны, не входящие в
регион ЕЦА, отобранные для этого исследования (Таблица 9.1). В
странах ЕЦА со средним уровнем доходов – Польше, Румынии и
Словацкой Республике – взносы на социальное обеспечение
составляют от 45 до 49 процентов от заработной платы до
удержания налогов — намного выше, чем в Чили и в
ЕЦА
0
Страны-компраторы
Источник: Данные Всемирного банка, Евротсата и ОЭСР; расчеты персонала Всемирного банка.
Вьетнам
Респ. Корея
Ирландия
Венгрия
Грузия
Казахстан
Таджикистан
Азербайджан
Российская Ф.
Кыргызская Р.
Молдова
Албания
Босния и
Герцеговина
Узбекистан
Беларусь
Армения
Болгария
Украина
Хорватия
Эстония
Македония, БЮР
Словацкая Р.
Сербия
Латвия
Словения
Турция
Польша
Чешская Р.
Литва
Румыния
0
СШ
А
Великобритания
Испания
Нидерланды
Дани
я
ЕС-15
Страны СНГ с
низким
уровнем доходов
Страны СНГ со
средним
уровнем доходов
ЮВ
Е
ЕС11
Турция
Налоговая нагрузка (процент общих затрат
на рабочую силу)
Налоговая нагрузка (процент общих затрат на
рабочую силу)
340
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Рисунок 9.1
Налоговая нагрузка на труд, 2006 год
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
Источник: Всемирный банк.
Рисунок 9.2
Налоговая нагрузка на труд: страны ЕЦА и некоторые страны-компараторы, 2006 год
5
0
4
5
4
0
3
5
3
0
2
5
2
0
1
5
1
0
5
Налогообложение труда
341
Таблица 9.1
Налоги на труд и показатели занятости в исследуемых странах, 2005 год или
последний год, за который имеются данные
Ставка взносов на
социальное обеспечениеб
Страна
Налоговая
Часть
нагрузкаa работодателя
Страны ЕЦА
Албания
33,4
Армения
38,5
Хорватитя
40,3
Грузия
26,7
Кургызская Р.
31,6
Польша
43,1
Румыния
44,1
Словакия
42,0
Турция
42,7
Украина
39,2
Страны-компараторы
Чили
30,0
Ирландия
23,8
Корея
17,3
Испания
38,0
Таиланд
14,3
Уганда
13,6
Вьетнам
16,1
Часть
работника
ПодоходПоказатель
ный налог
доли
в
с физ. лиц работающих
Соотношение
занятость/
Населениег
Уровень
безработицы
Справка
ВНД на
Теневая
душу
экономика населения
30,4
22,0
17,2
20,0
21,0
20,4
32,5
35,6
21,5
38,0
11,5
15,0
20,0
8,0
25,4
17,0
13,4
15,0
3,5
1,6
10,0
10,0
12,0
9,2
6,1
8,9
7,9
15,4
12,5
65,7
61,0
64,4
65,0
68,8
63,5
62,2
69,5
54,7
67,7
48,8
52,3
56,5
65,1
60,9
54,8
65,4
60,4
47,6
59,7
14,4
9,4
13,8
12,6
9,9
19,0
8,0
18,1
10,3
8,6
35,3
49,1
35,4
68,0
41,2
28,9
37,4
20,2
34,3
54,7
2120
1060
6820
1060
400
6100
2960
6480
3750
1270
0,0
10,8
9,0
30,6
5,6
10,0
12,0
12,6
5,0
7,1
6,3
5,0
5,0
6,0
10,6
2,7
12,7
0,0
58,7
70,4
65,7
69,7
77,7
84,5
80,1
57,4
57,1
64,0
62,0
72,2
-
8,0
4,4
3,7
11,4
1,5
3,2
2,1
20,9
15,3
28,8
22,0
54,1
45,4
17,9
5220
34310
14000
21530
2490
250
540
Источник: ЕВРОСТАТ, IМОТ Laborsta, Программы социального обеспечения в разных странах мира http:/www.
soxialsecurity.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/; ЮНИСЕФ Trans-MONEE; База данных ПМР Всемирного банка.
Примечание: - = Данные отсутствуют.
a. Сумма взносов на социальное обеспечение и подоходного налога с физических лиц (фактического) как процент общих затрат на
рабочую силу.
б. Взносы на социальное обеспечение как процент заработной платы до удержания налогов.
в. Эффективная ставка для среднего работника.
г. Население трудоспособного возраста.
Республике Корея, где они составляют от 13 до 16 процентов
соответственно. Этот существенный разрыв отражает тот факт,
что страны ЕЦА со средним уровнем дохода создали
дорогостоящие системы социального обеспечения, которые
напоминают те, что существуют в странах Западной Европы с
высоким уровнем доходов. Однако даже сравнение с Испанией,
еще одной страной-компаратором ЕЦА, указывает на явную
диспропорцию между высокими ставками взносов в систему
социального обеспечения в странах ЕЦА со средним уровнем
доходов и их уровнем доходов. ВНД на душу населения в
Испании приблизительно в три раза выше, чем в Польше и
Словацкой Республике, и в семь раз выше, чем в Румынии. И все
же взносы на социальное обеспечение в Испании составляют 37
процентов от заработной платы без вычета налогов,
приблизительно на 10 процентных пункта ниже, чем в странах
ЕЦА со средним уровнем доходов.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
342
Аналогичная картина возникает, когда рассматриваются
страны ЕЦА с низким уровнем доходов. В Албании, Армении и
Кыргызской Республике взносы на социальное обеспечение
составляют от 29 до 37 процентов от заработной платы без вычета
налогов. Напротив, в Таиланде и Уганде они составляют 11 и 15
процентов соответственно8. Взносы на социальное обеспечение в
странах ЕЦА с низким уровнем доходов в два и три раза выше (как
процент заработной платы без вычета налогов), чем в странахкомпараторах с высоким уровнем доходов.
Более систематическое подтверждение тому, что налоги на
труд непропорционально высоки в ЕЦА, следует из
регрессионного анализа. При простой регрессии налогового
клина от логарифма ВВП на душу населения (по паритету
покупательной способности) фиктивная переменная ЕЦА,
которая представляет особенность EЦA, является весьма
значительной (Рисунок 9.3), а среднее изменение ставки налога
на труд оценивается в размере 10,9 процентных пункта. Если
использовать типичный диапазон показателей эластичности
занятости по налоговому клину, полученный для стран
Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)
(Никелл (Nickell), 2003), то он будет соответствовать проценту
занятости, величина которого ниже на 1-3 процента.
Рисунок 9.3
Налоговая нагрузка и ВВП на душу населения, 2005 год
Налоговая нагрузка, %
60
50
40
30
20
ВВп на душу населения по ППС (log)
Налоговая нагрузка на труд
Подобранные значения для ЕЦА
Подобранные значения для
стран, не входящих в регион
ЕЦА
Источник: Данные Всемирного банка по ЕЦА, Евростата, ОЭСР и данные Всемирного банка по странамкомпараторам; расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: ППС = паритет покупательной способности.
Налогообложение труда
Несколько причин могут гипотетически объяснить высокий
уровень налогов на труд, включая (а) высокие взносы на
социальное
обеспечение
для
финансирования
щедрых
социальных пособий (пенсий, медицинской помощи, пособий по
безработице); (б) высокую зависимость от налогов на труд
(особенно от подоходного налога для физических лиц) для
покрытия общих государственных расходов или (в) узкую
налогооблагаемую базу (в результате относительно низкого
уровня занятости в официальном секторе экономики), для
которой необходимы высокие налоги, даже если пособия или
общие расходы являются более скромными. Из всех этих причин
высокие налоги на труд в ЕЦА отражают преимущественно
первую причину – высокий уровень государственных расходов,
особенно на социальное обеспечение9. Как показано на Рисунке
9.4a, существует тесная связь между налоговой нагрузкой на труд
и социальными расходами в виде доли ВВП в ряде исследуемых
стран ОЭСР. Налоговая нагрузка на труд в странах ЕЦА-членах
ОЭСР (Чешская Республика, Венгрия, Польша и Словацкая
Республика, а также Турция) даже выше, чем определяемая
только на основании уровня социальных расходов. И,
действительно, высокая налоговая нагрузка в ЕЦА связана с
общим высоким уровнем расходов в странах ЕЦА (Рисунок 9.4b).
Учитывая, что доля налогов на труд в общих налоговых доходах
в странах ЕС-8 ненамного выше, чем в ОЭСР в общем или в ЕС15 (Рисунок 9.5), вероятно, высокая налоговая нагрузка в странах
ЕЦА также обуславливается частично узостью налоговой базы (и
ее оборотной стороной – значительным уровнем теневой
экономики).
Взносы на социальное обеспечение являются доминирующим
компонентом налогов на труд в ЕЦА. Взносы на социальное
обеспечение (уплачиваемые работодателем и работником)
составляют 77 процентов налоговой нагрузки (Рисунок 9.6) в
среднем, на одном уровне с Испанией и Нидерландами и
значительно выше, чем в Ирландии, Великобритании и Дании.
Действительно, высокие ставки подоходного налога не
оказываются факторами, от которых зависит высокое значение
налоговой нагрузки в ЕЦА, поскольку в большинстве стран ЕЦА
фактические ставки подоходного налога с физических лиц
сравнительно низкие (Рисунок 9.7)10. В странах ЕС-11 средняя
фактическая ставка подоходного налога составляет около 13
процентов, что на 4 процентных пункта ниже среднего значения
ЕС-15 (Рисунок 9.8). Но все же среднее значение ЕС-11 выше
ставки подоходного налога с физических лиц в некоторых
343
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
344
Рисунок 9.4
Высокие налоги на труд, обусловленные высокими расходами
правительства
a. Страны ОЭСР
60
Беларусь
Налоговая нагрузка (процент общих затрат на
рабочую силу)
Венгрия
50
Турция
Испания
Канада
США
Ирландия
Украина
Швейцария
Австралия
Исландия
Япония
20
Дания
Чешская Р. Польша
Норвегия
Греция
Нидерланды
Португалия
Люксембург
Словац. Р.
40
30
Германия
Франция
Швеция
Финляндия
Италия
Австрия
Новая Зеландия
Респ. Корея
Мексика
10
R2 = 0.5055
0
0
5
10
15
20
25
30
35
Социальные расходы как % ВВП
б. Страны ЕЦА
50
Налоговая нагрузка (процент общих затрат на
рабочую силу)
45
40
Армения
Венгрия
Румыния
Чешская Р.
Литва
Словац. Р.
Словения
Польша
Сербия
Латвия
Эстония
Хорватия
Украина
Болгария
Беларусь
35
Молдова
Кыргызская Р.
Таджикистан
Казахстан
Грузия
30
25
Босния и
Герцеговина
Российская Ф.
20
15
10
5
R2 = 0.4436
0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Доходы бюджета как % ВВП
Источник: Данные ОЭСР по социальным расходам, www.ОЭСР.org; Расчеты персонала Всемирного банка.
странах ЕС-15, таких как Ирландия и Нидерланды. А ставка
подоходного налога с физических лиц в Корее составляет
примерно 3 процента дохода, что значительно ниже, чем
практически во всех странах ЕЦА.
Налогообложение труда
345
Рисунок 9.5
Зависимость от налогообложения труда в странах ЕС-8,
ЕС-15 и ОЭСР
Налоги на труд как % доходов сектора
государственного управления
60
50
40
30
20
10
0
среднее по ОЭСР
ЕС-8
ЕС-15
Группы стран
Источник: База данных Евростата по статистике государственных финансов http:/epp.europa.eu для стран
ЕС-8 и ЕС-15; данные за 2004 год. Веб-сайт ОЭСР для стран ОЭСР; данные за 2005 год. Расчеты персонала
Всемирного банка.
Примечание: Бюджет сектора государственного управления состоит из центрального, государственного и
местных бюджетов, а также фондов социального обеспечения.
Рисунок 9.6
Доля взносов на социальное обеспечение в налоговой нагрузке в
странах ЕЦА, 2006 год или последний год, за который имеются
данные
100
90
80
Налоговая нагрузка
70
60
50
40
30
20
ЕЦА
С т р а н ы -ко м п а р а т о р ы
П о д о хо д н ы й н а л о г с ф и зи ч е ски х л и ц
В зн осы н а соц и альн ое об еспечен ие
Источник: Евростат, ОЭСР. Всемирный банк; Расчеты персонала Всемирного банка.
Дания
Великобритания
Ирландия
Испания
Нидерланды
Корея
Вьетнам
Турция
Страны СНГ с
низким уровнем
доходов
Страны СНГ со
средним уровнем
доходов
ЕС-11
0
ЮВЕ
10
346
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Взносы на социальное обеспечение в ЕЦА уплачиваются в
основном работодателем. Работодатели уплачивают 60-70
процентов взносов на социальное обеспечение в ЕС-11, ЮгоВосточной Европе (ЮВЕ) и Турции и 80-90 процентов в странах
СНГ с низким и средним уровнем доходов (Рисунок 9.9).
Соответственно работники уплачивают лишь небольшую часть11.
Среди стран-компараторов нет четкой схемы разделения
ответственности между сторонами по уплате взносов на
социальное обеспечение. В Ирландии, Испании и Вьетнаме, как и
в ЕЦА, работодатель уплачивает основную часть взносов на
социальное обеспечение. В Великобритании и Корее
ответственность между обеими сторонами разделена примерно
равномерно. А в Нидерландах и Дании основная часть взносов на
социальное обеспечение уплачивается работниками.
Эта тенденция облагать налогом работодателя, а не
работника, является отражением исторического наследия и
политико-экономических
факторов.
При
коммунизме
государственные предприятия платили взносы на социальное
обеспечение за своих работников. Государство оплачивало и
предоставляло весь объем социального обеспечения. Эта схема
была, в основном, сохранена, поскольку политически трудно
перенести ответственность за уплату налогов с работодателя на
работника. Профсоюзы в регионе, которые зачастую попрежнему имеют более сильное политическое влияние, чем
работодатели, стремятся воспрепятствовать таким изменениям,
полагая, что это повысит доходы предприятий за счет заработков
работников.
Эта тенденция облагать налогом работодателя обусловливает
крайне высокие ставки налога на фонд заработной платы (т.е.
взносы
на
социальное
обеспечение,
оплачиваемые
работодателем), как показано на рисунке 9.10. В среднем
работодатели в ЕЦА должны добавлять 27 процентов к размерам
заработных плат до удержания налогов в качестве выплат в
систему социального обеспечения. Различие этих показателей в
регионе достаточно велико. Налоги на фонд заработной платы
особенно высоки в странах СНГ со средним уровнем доходов и в
ЕС-11, где они приближаются к 30 процентам. В странах СНГ с
низким уровнем доходов и в Турции они несколько ниже и
составляют менее 25 процентов (Рисунок 9.11). В Словении и
Боснии и Герцеговине ставка налога на фонд заработной платы
составляет лишь около 15 процентов, тогда как в бывшей
югославской Республике Македония она достигает 45 процентов
(Рисунок 9.10)12. Среди стран-компараторов только в Испании
Налогообложение труда
347
Рисунок 9.7
Фактическая ставка подоходного налога с физических лиц, страны ЕЦА, 2006 год или
последний год, за который имеются данные
20.0
15.0
Среднее по ЕЦА
10.0
Источник: Всемирный банк.
Рисунок 9.8
Фактическая ставка подоходного налога с физических лиц, страны ЕЦА и страныкомпараторы, 2006 год или последний год, за который имеются данные
35
25
20
15
10
ЕЦА
Источник: Евростат, ОЭСР. Всемирный банк; Расчеты персонала Всемирного банка.
Страны-компараторы
Вьетнам
Респ. Корея
Нидерланды
Ирландия
Испания
США
ЕС-15
Соединенное
королевство
Дания
ЮВЕ
ЕС-11
Турци
я
0
Страны СНГ со средним
уровнем доходов
5
Страны СНГ с низким
уровнем доходов
Ставка подоходного налога (%)
30
БиГ
Албания
Польша
Казахстан
Словацкая Р.
Молдова
Болгария
Румыния
Беларусь
Таджикистан
Кыргызская Р.
Армения
Хорватия
Словения
Азербайджан
Чешская Р.
Грузия
Венгрия
Украина
Сербия
Македония,
БРЮ
Российская Ф.
Турция
Латвия
Эстония
0.0
Узбекистан
5.0
Литва
Ставка подоходного налога (%)
25.0
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
348
ставка налога на фонд заработной платы сопоставима со ставкой
в ЕС-11 и странах СНГ со средним уровнем доходов, тогда как в
таких разных странах, как Вьетнам, Корея, Нидерланды и
Ирландия, она составляет около 10 процентов (Рисунок 9.11).
Таким образом, ставки налога на фонд заработной платы в ЕЦА
примерно в два-три раза выше, чем в других странах.
Три самые важные программы, финансируемые из взносов на
социальное обеспечение в ЕЦА – это пенсионное страхование,
медицинское страхование и страхование по безработице. В
среднем пенсионные взносы составляют около 70 процентов всех
взносов на социальное обеспечение (уплачиваются совместно
работодателями
и
работниками),
взносы
в
систему
здравоохранения составляют чуть больше 20 процентов,
страхование по безработице составляет около 7 процентов
(Рисунок 9.12). Конечно, структура взносов на социальное
обеспечение в странах существенно отличается по причине
демографических и системных различий. Один из важных
факторов, влияющих на структуру взносов, – это основано ли
медицинское обслуживание на страховании (а, следовательно,
финансируется из взносов) или является всеобщим (а,
следовательно, финансируется из общих налогов), как уже
обсуждалось в Главе 613.
Рисунок 9.9
Доля работодателя и работника во взносах на социальное обеспечение в ЕЦА, 2006
год или последний год, за который имеются данные
100
90
80
Доли взносов (%)
70
60
Работник
Работодатель
50
40
30
20
ЕЦА
Страны-компараторы
Источник: Евростат, ОЭСР. Всемирный банк; Расчеты персонала Всемирного банка.
Дания
Нидерланды
Великобритания
Корея
Ирландия
Испания
Турция
ЮВЕ
ЕС-11
Страны СНГ с
низким уровнем
доходов
0
Страны СНГ со
средним уровнем
доходов
10
Налогообложение труда
Взимание налога на рабочую силу, занятость и
экономический рост: теория и факты
Налоги на труд влияют как на спрос, так и на предложение на
рынке труда. Спрос на рабочую силу снижается, если налог
обуславливает более высокие затраты на рабочую силу14, потому
что налог взимается с работодателей и они не могут перенести
это увеличение на работников, либо потому, что налог взимается
с работников и они могут перенести уплату налога на
работодателей и защитить свой реальный, фактически
получаемый заработок. Предложение рабочей силы снижается,
если налог обуславливает более низкий реальный, фактически
получаемый заработок, потому что налог взимается с работников
и они не могут компенсировать его соизмеримо более высокой
заработной платой, либо потому, что он взимается с
работодателей и они могут перенести его на работников
посредством установления более низких заработных плат.
Результатом сочетания снижения спроса на рабочую силу и ее
предложения является снижение уровня занятости.
Что определяет влияние налогов на труд на занятость?
Влияние налогов на труд на занятость и заработную плату
зависит от двух важных факторов: условий рынка труда и
институтов рынка труда. Если возможностей трудоустройства
мало и высок уровень безработицы, как в большинстве стран
ЕЦА, спрос на рабочую силу, как правило, бывает эластичным15,
и работодатели обладают большими возможностями диктовать
свои условия, в то время как предложение рабочей силы, как
правило, является менее эластичным, и возможности у
работников требовать свои условия меньше. В такой ситуации
работники несут на себе нагрузку налогообложения, что
проявляется в форме более низкой заработной платы. Даже если
налог взимается с работодателей, они могут переместить его
обратно на заработные платы, не увеличивая при этом затрат на
рабочую силу. Обусловленное этим сокращение заработной
платы снижает предложение рабочей силы и может привести к
снижению доли работающих. И, наоборот, при оживленном
рынке труда, когда работодателям сложно заполнить рабочие
вакансии, спрос на рабочую силу является неэластичным, и
работники обладают большими возможностями диктовать свои
условия. При таком сценарии нагрузку налогообложения, как
правило, несут на себе работодатели. Даже если налог взимается
349
Взносы на социальное обеспечение, выплачиваемые
работодателем как процент заработной платы до удержания
налогов
0
ЕЦА
Источник: Евростат, ОЭСР. Всемирный банк; Расчеты персонала Всемирного банка.
Страны-компараторы
Дания
Респ. Корея
Нидерланды
Соединенное
Королевство
35
30
25
20
15
10
5
БиГ
Словения
Казахстан
Хорватия
Грузия
Сербия и
Черногория
Польша
Кыргызская Р.
Турция
Азербайджан
Армения
Латвия
Узбекистан
Российская Ф.
Таджикистан
Молдова
Албания
Испания
Литва
Болгария
Румыния
Эстония
Чешская Р.
Словацкая Р.
Венгрия
Украина
Беларусь
Македония, БЮР
30
Ирландия
Вьетнам
Испания
Турция
Страны СНГ с
низким уровнем
доходов
ЮВЕ
ЕС-11
Страны СНГ со
средним уровнем
доходов
Взносы на социальное обеспечение, выплачиваемые
работодателем как процент заработной платы до удержания
налогов
350
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Рисунок 9.10
Взносы на социальное обеспечение, выплачиваемые работодателем
50
45
40
35
среднее по ЕЦА
25
20
15
10
5
0
Источник: Всемирный банк.
Рисунок 9.11
Взносы на социальное обеспечение, выплачиваемые работодателем в странах ЕЦА
и некоторых странах-компараторах, 2006 год или последний год, за который
имеются данные
Налогообложение труда
351
с работников, они могут перенести его на работодателей, требуя
компенсирующее повышение заработной платы. Обусловленное
этим повышение затрат на рабочую силу подавляет спрос на
рабочую силу и также может стать причиной снижения уровня
занятости.
Институты рынка труда важны, поскольку они влияют на
относительную возможность работодателей и работников
отстаивать свои условия. Например, сильные профсоюзы,
жесткое законодательство в защиту занятости, обязательный
минимум заработной платы и предоставление пособий по
безработице, все это увеличивает возможности работников
настаивать на своих условиях и, следовательно, добиться
перенесения нагрузки повышения налогов на работодателей. Эти
институты рынка труда, как правило, увеличивают затраты на
рабочую силу, защищая заработную плату за счет занятости.
В более общих чертах можно сказать, что чем более
эластичным является спрос на рабочую силу, тем меньше
влияние, при прочих равных условиях, налога с фонда
заработной платы на общий размер затрат на рабочую силу и тем
больше его влияние на заработную плату и занятость. Последнее
зависит от эластичности предложения рабочей силы, при этом
большая эластичность оказывает большее влияние на занятость,
но меньшее влияние на заработную плату. Обобщая результаты
данного анализа, можно сказать, что:
Рисунок 9.12
Структура взносов на социальное обеспечение, 2006 год
80
60
Иное
Безработица
Медицинское
страхование
Пенсионное
страхование
40
Источник: Всемирный банк.
Украина
Словения
Словакия
Сербия
Российская Ф.
Румыния
Польша
Молдова
Литва
Кыргызская Р.
Венгрия
Эстония
Чешская Р.
Хорватия
0
Босния и
Герцеговина
20
Беларусь
Процентные доли во взносах на социальное
обеспечение
100
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
352
•
•
•
•
•
Увеличение налоговой нагрузки может привести к
повышению уровня безработицы, как к временному явлению
неуравновешенности (до тех пор, пока заработная плата не
будет скорректирована в соответствии с более низким
спросом). И, наоборот, это будет причиной постоянного
снижения уровня занятости до тех пор, пока негативный
сдвиг в спросе на рабочую силу, обусловленный повышением
налога, не будет компенсирован положительным сдвигом в
уровне спроса (отражая, например, более высокий уровень
производительности труда и, следовательно, снижение затрат
на рабочую силу в расчете на единицу продукции).
С учетом того, что спрос на рабочую силу и ее предложение
являются, как правило, неэластичными в краткосрочном
плане, влияние увеличения налоговой нагрузки будет, скорее
всего, небольшим. Основное влияние будет, вероятнее всего,
сказываться на размере заработной платы, а понесут ли
основное бремя изменений размера заработной платы
работодатели или работники, зависит от относительной
эластичности спроса на рабочую силу и ее предложение (см.
ниже). Но отрицательное влияние на занятость в результате
увеличения налога на труд окажется сильнее в более
долгосрочной перспективе, поскольку предприятия находят
пути замены капитала на (более дорогостоящий) труд.
Увеличение налогов на труд будет иметь самое сильное
влияние на занятость групп работников, для которых спрос на
рабочую силу является наиболее эластичным. Эти группы
включают в себя низкоквалифицированных работников,
молодежь, пожилых работников и женщин. Отрицательное
влияние на занятость будет сильнее, если эластичность
предложения рабочей силы этих групп будет высокой.
Отрицательное влияние налогов на фонд заработной платы на
занятость будет сильнее, если нормы рынка труда (такие как
минимальная заработная плата или пособия по безработице)
или сильные профсоюзы будут ограничивать корректировку
заработной платы в сторону ее снижения и если налог нельзя
будет покрыть компенсирующим снижением заработной
платы.
Кроме того, увеличение налогов на труд также увеличивает
стоимость официального найма на работу по сравнению с
неофициальным (т.е. необлагаемым налогом) наймом и таким
образом может способствовать сокращению занятости в
официальном секторе экономики и увеличению занятости в
неофициальном секторе экономики. Это может иметь
серьезные последствия с налогово-бюджетной точки зрения,
Налогообложение труда
поскольку увеличение занятости в неофициальном секторе
экономики означает снижение налоговых поступлений. Это
также может оказать влияние на экономический рост,
поскольку неофициальные предприятия могут оставаться
субоптимально малыми и у них по-прежнему может быть
недостаточно доступа к инфраструктуре, кредитным рынкам
и правовым институтам (де Сото 1989; Лояца, Овиедо, и
Сервен (de Soto 1989; Loayza, Oviedo, and Serven), 2005).
Какие данные имеются в литературе?
Свидетельства,
предоставляемые
эмпирическими
исследованиями, проведенными до настоящего момента16,
подтверждают точку зрения о том, что величина налоговой
нагрузки имеет существенное влияние на затраты на рабочую
силу и занятость, но данные о том, что гибкость рынка труда
снижает влияние налоговой нагрузки, не столь убедительны. В
обзоре Никелла (Nickell ) существующих исследований по
странам ОЭСР делается вывод о том, что «налоговые ставки
являются существенным фактором, объясняющим различия в
объеме оплачиваемого труда, осуществляемого трудоспособным
населением в разных странах… повышение налоговой нагрузки
на 10 процентных пунктов снижает трудовой вклад примерно от
одного до трех процентов населения трудоспособного возраста»
(Никелл) (Nickell 2003:8). Это существенное, хотя и сравнительно
небольшое влияние. Например, различие налоговой нагрузки
может объяснить около четверти всех различий в проценте
занятости между Соединенными Штатами и тремя большими
странами континентальной Европы – Францией, Германией и
Италией.
Недавнее комплексное исследование, проведенное Бассанини
и Дювалем (Bassanini and Duval) (2006) с использованием
объединенных представительных данных/данных временного
ряда для стран ОЭСР за 1982-2003 годы показало, что
сокращение налоговой нагрузки на 10 процентных пунктов
может быть связано со снижением уровня безработицы на 2,8
процентных пункта. Влияние большой налоговой нагрузки на
безработицу оказывается самым большим в тех странах, где
обязательный минимальный уровень заработной платы
предотвращает перемещение налоговой нагрузки на работников.
В литературе более высокие налоги на труд предстают
причиной не только повышения уровня безработицы в Европе, но
и снижения темпов экономического роста. Этот серьезный вывод
представлен во влиятельной статье Давери и Табеллини (Daveri
353
354
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
and Tabellini), которые утверждают, что «если заработные платы
устанавливаются
сильными
и
децентрализованными
профсоюзами, то повышение налогов на труд сдвигается на более
высокие реальные заработные платы. Это имеет два последствия:
во-первых, снижает спрос на рабочую силу и, таким образом,
создает безработицу. Во-вторых, поскольку предприятия
заменяют капитал рабочей силой, приростной продукт капитала
уменьшается; в течение продолжительного периода времени это,
в свою очередь, ослабляет стимул для инвестиций и роста»
(Давери и Табеллини (Daveri and Tabellini), 2000: 48). В
соответствии с их оценками, наблюдаемое повышение налогов на
труд на 14 процентных пунктов в период между 1965 и 1995
годами в ЕС могло явиться причиной роста безработицы в ЕС
примерно на 4 процентных пункта, уменьшения доли инвестиций
в производстве примерно на 3 процентных пункта и замедления
темпов роста примерно на 0,4 процентных пункта в год17.
Литература по странам ЕЦА ограничена. Однако в недавнем
исследовании Всемирного банка по Турции (Бечермен и Пагес
(Betcherman and Pagés), 2007) делается вывод о том, что снижение
налогов на труд не будет иметь существенного влияния на
занятость в официальном секторе экономики. Повсеместное
уменьшение
пенсионных
взносов,
уплачиваемых
работодателями, на 5 процентных пунктов приведет к
повышению занятости в целом примерно на 0,8 процента и
снизит процент безработицы примерно на 0,2-0,3 процентных
пункта. Влияние может быть сильнее – почти 1,5-процентное
увеличение уровня занятости, – если снижение пенсионных
отчислений будет адресовано на работников моложе 30 лет, у
которых меньше возможностей настаивать на том, чтобы
большая часть снижения налогов была отражена в повышении
заработной платы. В некоторых исследованиях прослеживается
мысль о том, что может возникнуть асимметричная реакция на
изменения в ставках налогов на труд, при том, что повышение
налоговой нагрузки послужит причиной снижения уровня
занятости, а снижение налоговой нагрузки приведет скорее к
росту заработной платы, поскольку заработная плата более
устойчива к снижению, чем к росту (Всемирный банк, 2005b). В
Чили, например, налоги на фонд заработной платы были резко
снижены, примерно на 25 процентных пункта в период с 1979 по
1986 год, но это уменьшение было полностью отражено в
повышении заработной платы и не оказало никакого влияния на
занятость (Вставка 9.2). Напротив, повышение налогов на фонд
заработной платы на 10 процентов в Колумбии в конце 1980-х и
Налогообложение труда
355
Вставка 9.2
Чили: реформа системы социального обеспечения и охват налогом на фонд
заработной платы
В 1981 году в Чили началось постепенное упразднение «традиционной» государственной системы
социального обеспечения, основанной на выплате пособий из текущих доходов, которая
финансировалась работниками и их работодателями, и введение обязательной системы
индивидуальных счетов. Начиная с 1983 года, получатели заработной платы и работники с
фиксированным окладом, поступающие на работу, уже не охватывались старой системой. Вместо
этого они должны были выплачивать часть своего заработка в частный пенсионный фонд по своему
выбору. Работникам, охватываемым старой системой, предоставлялся выбор присоединиться к
новой системе или остаться в старой. Однако если они оставались в старой системе, то они
должны были быть ответственными за уплату полной доли налога с заработной платы
(работодатель взносы уже не платил).
В рамках перехода на новую систему от работодателей требовалось увеличить заработную плату и
оклады работников примерно на 18 процентов в момент вступления новой системы в силу. Нагрузка
работодателей по выплате этих более высоких заработных плат и окладов была облегчена за счет
исключения доли работодателя из налога на фонд заработной платы, и работники, оставшиеся в
сфере действия старой системы, не чувствовали никакого уменьшения в уплачиваемой ими сумме,
когда они приняли на себя долю налога на заработную плату, уплачиваемую ранее
работодателями. Новая ставка взноса работника в 12,6 процента была намного ниже, чем налог,
выплачиваемый совместно работодателем и работником, который она заменила.
Однако это резкое уменьшение нагрузки налога на заработную плату на чилийские предприятия не
оказало влияния на уровень занятости. Упразднение взносов на социальное обеспечение
работодателя не уменьшило затрат на рабочую силу, а было полностью заменено более высокими
заработными платами. Как утверждает Грубер (Gruber), который провел анализ большой выборки
производственных компаний в Чили на протяжении 1979–1986 годов, «сдвиг финансирования
социального страхования в Чили в начале 1980-х годов не имел важных последствий для
эффективности рынка труда. Сниженные затраты на уплату налогов на фонд заработной платы для
предприятий оказались полностью перенесенными на работников в виде более высоких
заработных плат, что мало повлияло на уровень занятости» (Груббер (Gruber), 1995: 26–27).
Источник: http://www.natlaw.com/pubs/spchlb1.htm; Грубер (Gruber), 1995 г.
начале 1990-х годов привело к 1,4–2,3-процентному снижению
общего размера заработной платы после уплаты налога и 4–5процентному сокращению уровня занятости (Куглер и Куглер
(Kugler and Kugler), 2003)18.
Наконец, имеются свидетельства того, что более высокие
налоги на труд связаны с более высоким уровнем теневой
экономики в странах с одинаковыми уровнями доходов на душу
населения. Регрессионный анализ выборки богатых стран (14
стран) в середине 1990-х годов показал, что стандартное
отклонение разницы в налоге на 12,8 процентных пункта связано,
кроме всего прочего, с повышением уровня теневой экономики
на 3,8 процента ВВП, что соответствует 24-процентному
повышению уровня теневой экономики, оцененного как среднее
значение (Дэвис и Хенрексон (Davis and Henrekson), 2004).
Кроме налоговых ставок, многие факторы, включая
культурные
факторы,
коррупцию
и
возможность
356
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
принудительного взыскания также оказывают явное влияние на
уровень занятости в неофициальном секторе экономики.
Экономическое развитие исторически приводило к постепенному
смещению занятости из неофициального сектора экономики в
официальный, а также увеличению размера государственного
сектора одновременно с увеличением налоговых ставок. Таким
образом, многие страны ОЭСР с высоким уровнем доходов
сочетают высокие налоговые ставки с относительно низкой
распространенностью недекларируемой деятельности (ОЭСР,
2004). В выборке из 69 развивающихся и развитых стран более
высокие ставки налога связаны с более низкой – не более
высокой – неофициальной деятельностью, выраженной как
процент ВВП (Фридман и др. (Friedman et al.), 2000). Более того,
также имеет значение административный потенциал и качество
управления. Сравнение налоговых ставок и масштаба уклонения
от уплаты налогов между Чешской Республикой и Словацкой
Республикой, например, привело к выводу о том, что «самым
важным определяющим фактором уклонения от уплаты налогов
… является не различие между ставками налога, а скорее
различие между возможностями уклонения от уплаты налогов в
каждой стране» (Ханусек и Палда (Hanousek and Palda), 2003).
Эмпирический анализ, проведенный для этого исследования,
подтверждает, что более высокие налоги на труд оказывают
отрицательное влияние на общий уровень занятости. Как видно
из Рисунка 9.13, средняя доля работающих в странах ЕЦА с
наибольшей налоговой нагрузкой (высшая квартиль) почти на 5
процентных пунктов ниже, чем в странах с наименьшей
налоговой нагрузкой (низшая квартиль)19. Если другие
соответствующие переменные оставить неизменными, то более
высокая налоговая нагрузка будет явно связана с меньшими
долями работающих и более низким соотношением «занятостьнаселение» (Приложение 9В, Таблица 9В.А). А именно, согласно
оценкам, увеличение налоговой нагрузки на 1 процентный пункт
приводит к снижению на 0,3-0,6 процентных пункта как доли
работающих, так и коэффициента «занятость-население» в
ЕЦА20. Если бы налоговая нагрузка была снижена на 5
процентных пункта (примерно одно стандартное отклонение),
скажем, с 44 процентов (как в Румынии) до 39 процентов (как в
Болгарии), то это должно было бы привести к увеличению доли
работающих на 2,3 процентных пункта21. Этот результат
соответствует результатам, полученным для стран ОЭСР при
Налогообложение труда
357
Рисунок 9.13
Доля рабочей силы по квартилям налоговой нагрузки, ЕЦА, 2004 год
70
Доля рабочей силы, %
69
68
67
66
65
64
63
62
нижняя квартиль
2 квартиль
3 квартиль
Налоговая нагрузка
Источник: Всемирный банк.
использовании данных более высокого качества и передовых
эконометрических методов (Никелл (Nickell), 2003). Во Вставке
9.3 обсуждаются вопросы расчетов, связанных с определением
взаимосвязи между налоговой нагрузкой и занятостью в странах
с переходной экономикой.
Кроме того, в анализе приводятся данные о том, что гибкость
рынка труда может смягчить отрицательное влияние налога на
труд на уровень занятости. Как указывалось ранее, ожидается,
что налоговая нагрузка оказывает более отрицательное влияние
на занятость на менее гибких рынках труда, где заработная плата
очень медленно корректируется в соответствии со снижающимся
спросом на рабочую силу, например, по причине жесткого
законодательства по обеспечению занятости или высокого уровня
минимальной заработной платы. Результаты показывают, что
высокая стоимость увольнения может усугубить влияние
налоговой нагрузки на уровень доли работающих, тогда как
высокий уровень минимальной заработной платы может усилить
отрицательное воздействие налоговой нагрузки на соотношение
«занятость – население» в странах ЕЦА. Однако полученные
результаты требуют дополнительной проверки с использованием
данных более высокого качества и более совершенных методов
их обработки, особенно потому, что более тщательный анализ
верхняя квартиль
358
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Вставка 9.3
Проблемы оценки налоговой нагрузки и занятости
Правильное определение связи между налоговой нагрузкой и показателями занятости
предполагает проведение точной оценки этих показателей. Однако провести точную оценку
показателей занятости достаточно трудно, особенно в условиях переходного периода. Прежде
всего, это связано с данными. В идеальном варианте лучше было бы воспользоваться оценкой
показателей занятости в официальном секторе, поскольку показатели именно этого сектора зависят
от налога на труд. Однако имеющиеся данные охватывают, как правило, общие показатели
(занятость в официальном и неофициальном секторах экономики), поскольку данные о занятости,
публикуемые Международной организацией труда (являющиеся единственным источником
непротиворечивой информации о рынке труда), поступают из обследований рабочей силы,
которые, в соответствии со своей структурой, оценивают общую занятость. При определении,
насколько налоговая нагрузка влияет на распределение занятости между официальным и
неофициальным сектором, а не на общую занятость, применение зависимой переменной,
представляющей оценку общей занятости, исказит результаты, сделав их незначительными.
Анализ усложняется еще тем, что в странах ЕЦА рынки труда формируются в условиях
переходного периода. Внешне благоприятные показатели занятости в некоторых странах СНГ,
например, в Молдове или в Украине, могут оказаться признаком лишь отсроченной
реструктуризации предприятий. В то время как явная безработица может быть низкой, скрытая
безработица высока по причине недостаточно эффективного использования рабочей силы на
убыточных предприятиях. Более высокий уровень явной безработицы выявится при ускорении
реструктуризации предприятий. Однако в некоторых странах ЕС-8, например в Польше или
Словацкой Республике, высокий уровень явной безработицы может быть признаком интенсивной
реструктуризации предприятий и связанным с этим повышением производительности труда. В
конечном счете предприятия используют это повышение для увеличения инвестиций и уровня
занятости. Первые признаки этого процесса уже заметны. Поскольку рынки труда находятся в
переходном периоде, регрессии, использующие результаты, имеющиеся на настоящий момент, в
качестве зависимых переменных, могут дать необъективные результаты.
Источник: Автор.
более широкой выборки стран ОЭСР не представил серьезных
подтверждений гипотезы о том, что гибкость сокращает влияние
налоговой нагрузки (Никелл (Nickell), 2003).
Дополнительным подтверждением отрицательного влияния
налоговой нагрузки на показатели занятости являются
обобщенные поперечные временные регрессии по восьми новым
членам ЕС (Приложение 9B, Таблица 9B.1)22. Результаты
показывают, что увеличение налоговой нагрузки замедлило рост
занятости по сравнению с тем, каким он мог бы быть с учетом
отмечающегося роста ВВП. Влияние оказывается существенным
и его масштабы довольно значительны: увеличение налоговой
нагрузки на 1 процентный пункт ведет к уменьшению темпов
роста занятости на 0,5 процентных пункта. Однако необходимо
сделать некоторые оговорки. Во-первых, эти результаты могут
быть несколько смещенными, поскольку в регрессионное
уравнение не были включены другие потенциально важные
детерминанты роста занятости (такие как технический прогресс,
обеспечивающий сокращение трудоемкости, и другие источники
Налогообложение труда
повышения производительности труда). Во-вторых, анализ
охватывает период интенсивной реструктуризации предприятий
и высвобождения избыточной рабочей силы, и еще непонятно,
какие результаты сохранятся в более устойчивом периоде23. И,
наконец, неясно, в какой степени эти результаты характерны для
всего региона ЕЦА в целом, учитывая его неоднородность.
Результаты, полученные для развитых, в основном городских,
регионов и официальных экономик стран ЕС-8, могут не
распространяться на значительно менее развитые, в основном
сельские и неформальные, экономики стран СНГ с низким
уровнем доходов.
Предыдущие исследования показали, что уровень занятости
менее квалифицированной рабочей силы, по-видимому, более
восприимчив к изменениям налоговой нагрузки, чем уровень
занятости более квалифицированной рабочей силы. Используя
панельные регрессии для выборке 27 стран ОЭСР (включая
страны ЕС-8) за два года (1997 и 2003), Гора и др. (Góra et al.)
(2006), показывает, что налоговая нагрузка оказывает
статистически значимое и сильное отрицательное влияние на
уровень занятости неквалифицированных рабочих-мужчин
самого продуктивного возраста, однако не имеет никакого
влияния на уровень занятости квалифицированных рабочих. Эти
данные были недостаточными для проверки этой гипотезы в
регионе ЕЦА24.
И, наконец, регрессионный анализ не подтверждает мнение о
том, что налоги на фонд заработной платы, выплачиваемые
работодателями, оказывают большее отрицательное влияние на
уровень занятости, чем налоги, выплачиваемые самими
работниками. В обоих случаях влияние на долю занятости
рабочей силы отрицательно (коэффициент регрессии составляет
примерно -0,2), хотя и не всегда статистически значимо. Это
влияние и истинная налоговая нагрузка, по-видимому, не зависят
от того, кто должен платить налоги, что соответствует
теоретическим оценкам25.
Варианты мер политики
Как страны могут уменьшить отрицательное влияние налогов на
труд на уровень занятости? Необходимо сосредотачивать усилия
на сокращении взносов на социальное обеспечение, поскольку
они составляют основную часть налоговой нагрузки. Существует
три пути сокращения взносов на социальное обеспечение:
359
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
360
•
•
•
Улучшение
эффективности
системы
социального
обеспечения путем ужесточения условий, предоставляющих
право на получение пособий, ограничения злоупотреблений
системой, повышения собираемости доходов и сокращения
неофициального сектора. В большинстве стран ЕЦА имеется
значительный потенциал для улучшения эффективности
системы социального обеспечения путем ограничения утечки
денежных средств. Значительной экономии можно достичь,
уделив внимание таким вопросам, как программы досрочного
выхода на пенсию, выплата пенсий по инвалидности и
выплата пособий по болезни26. Гораздо меньше возможностей
реформировать программы выплаты пособий по безработице
(Всемирный банк 2005а)27. Согласно некоторым оценкам,
если бы в Польше не действовала программа более раннего
выхода на пенсию, то взносы на социальное обеспечение
могли бы быть сокращены на треть (Гора (Góra), 2006), а если
бы расходы на выплату пенсий по инвалидности сократились
бы до среднего уровня стран ОЭСР, то ставки взносов на
социальное обеспечение могли бы быть сокращены на
дополнительный процентный пункт.
Ограничение страховой части системы социальной защиты
путем все большего перехода к выплате всеобщих пособий,
финансируемых из налоговых поступлений. Основным
способом достижения этого является перенос некоторых
пособий из системы страхования во всеобщую систему и,
соответственно, их финансирование из общих доходов, а не из
налогов на фонд заработной платы. Примером таких пособий
могут быть семейные пособия, пособия по беременности и
родам, медицинская помощь (как обсуждалось в Главе 6),
социальные пенсии по фиксированной ставке (как
обсуждалось в Главе 7), фиксированные пособия по
безработице и услуги безработным.
Сокращение взносов на социальное обеспечение, в частности,
для такой категории рабочих, для которых характерна
относительно высокая эластичность спроса на рынке труда,
а перенос издержек в другие сферы ограничен (когда
уменьшение взносов компенсируется повышением заработной
платы). Сокращение налогов на фонд заработной платы (или
субсидий по найму рабочей силы), касающееся, прежде всего,
низкоквалифицированных рабочих и молодежи, которые чаще
всего оказываются безработными, может повысить их шансы
на трудоустройство, поскольку снижает затраты работодателя
при их найме на работу. Такие адресные сокращения (или
субсидии) могут оказаться эффективными и с точки зрении
Налогообложение труда
того, какие бюджетные «затраты» необходимы для
достижения желаемого уровня занятости. Поскольку как
эластичность спроса на рабочую силу (Хамермеш
(Hamermesh), 1993), так и эластичность предложения рабочей
силы (Дэвис и Хенкерсон (Davis and Henrekson), 2004)
достаточно высоки для менее квалифицированных, чем для
более квалифицированных рабочих, изменения в чистой
заработной плате будут способствовать повышению спроса
или вызовут ответную реакцию (в зависимости от того, для
кого будет выгодно сокращение ставки налогов – для
работодателя или работника). Данные указывают на то, что
менее вероятно, что заработная плата низкоквалифицированных рабочих повысится в результате сокращения
налогов (Бетчермен и Пагес (Betcherman and Pagés), 2007), а
это значит, что, вероятно, основное влияние выразится в
повышенном спросе на рабочую силу.
Целевые сокращения налогов были осуществлены в ряде
стран, включая Бельгию, Францию и Голландию. В 1993 году
Франция ввела субсидии для налога на фонд заработной платы, и
система до сих пор работает в несколько измененном виде. В
соответствии с этой программой предоставляется освобождение
от налогов на фонд заработной платы для низкооплачиваемых
рабочих по скользящей шкале до достижения величины, равной
1,33 минимальной заработной платы, после чего субсидия не
предоставляется. Максимальное освобождение составляет 18,2
процентных пункта налога на фонд заработной платы,
выплачиваемого работодателем, для рабочих, получающих
минимальную заработную плату. Крепон и Десплац (Crépon and
Desplatz), (2002) определили, что каждое сокращение затрат на
рабочую силу на 1 процентный пункт ведет к повышению
занятости на 1,6 процента в производственном и на 1,8 процента
в
непроизводственном
секторе,
при
этом
доля
неквалифицированной рабочей силы значительно увеличилась.
Такие изменения уровня занятости были достигнуты благодаря
двум факторам: замещением факторов производства – менее
квалифицированная рабочая сила была заменена более
квалифицированным трудом и капиталом – и возросшая
доходность и производительность (поскольку сокращенные
трудовые затраты дали возможность предприятиям снизить цены
и, следовательно, повысить спрос). В более общем смысле оценка
различных программ по сокращению налога на фонд заработной
платы показывает, что они могут оказывать существенное
положительное влияние на занятость низкоквалифицированной
361
362
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
рабочей силы, но часто для этого требуются более высокие
бюджетные затраты (примеры сокращения взносов на социальное
обеспечение для низкооплачиваемых категорий представлены в
публикации ОЭСР, 2004, Таблица 3.2).
Однако этим программам присущи и слабые стороны. Вопервых, они приводят к чистой потере налога, когда субсидии
получают компании, которые все равно бы наняли
дополнительных рабочих и без получения субсидий (ОЭСР,
2003b)28. Более того, адресные субсидии улучшения занятости,
как правило, помогают целевым группам найти работу за счет
других групп рабочих. Такой эффект замещения существенно
ограничивает воздействие целевых программ субсидирования на
всеобщую занятость (ОЭСР, 2003 b). Кроме того, эти программы
могут создавать так называемые низкооплачиваемые «ловушки»,
поскольку сокращение налога на фонд заработной платы для
низкооплачиваемых рабочих мест делает налоговую систему
более прогрессивной, и она становится более дорогой для
компаний, которые хотели бы повысить заработную плату тем,
кто находится на самой низкой ступени оплаты (ОЭСР, 2003b).
Несомненно, такие программы могут считаться непрестижными
или иметь дополнительные административные ограничения, что
ведет к низкому уровню приема на работу работодателями29. И,
наконец, целевое сокращение налогов для низкооплачиваемой
категории работников может повлечь целый ряд трудностей при
реализации этой программы, поскольку поощряет занижение
сведений о заработной плате с целью извлечения выгод от
сокращения налогов. Такое занижение может способствовать еще
большему увеличению стоимости этих субсидий для бюджета.
Несмотря на эти недостатки, узко адресованная целевая схема
может оказаться эффективным средством повышения шансов на
трудоустройство для групп работников, находящихся в
невыгодном положении, в некоторых странах ЕЦА. К таким
целевым
группам
можно
отнести
молодежь
и
низкоквалифицированных
рабочих,
учитывая
высокую
эластичность факторов безработицы и труда, характерную для
этих групп. Таким образом, одним вариантом политики является
адресное соркащение взносов на социальное обеспечение для
низкооплачиваемых работников, тех, чья заработная плата не
превышает минимальную заработную плату более чем в 1,3 раза
(возможно, используя скользящую шкалу). Другим вариантом
является адресование этой программы работникам младше
определенного возраста, например, 25 лет. Однако необходимо
очень четко разработать такую программу и провести оценку как
ожидаемых бюджетных расходов, связанных с ее внедрением, так
Налогообложение труда
и оценку ее фактического влияния на занятость среди целевых
групп.
Многие страны ЕЦА приняли описанные выше варианты.
Например, в Польше в начале 2000-х годов семейные пособия
были перенесены из системы социального страхования и стали
выплачиваться из общих налогов, а не из отчислений на
социальное обеспечение. Аналогичным образом Болгария начала
финансировать программы рынка труда за счет общего бюджета,
а не Фонда занятости, финансируемого из взносов. Другие
примеры реформ социального обеспечения в исследуемых
странах представлены во Вставке 9.4.
В заключение важно подчеркнуть, что все эти изменения в
структуре налогообложения, если они не сопровождаются
снижением общего налогового бремени, могут лишь
незначительно улучшить показатели занятости. Как отмечается в
Исследовании занятости (Jobs Study) ОЭСР, (1994:275)
«Изменения некоторых налоговых ставок, с помощью которых
правительство получает доходы, может оказать лишь
ограниченное воздействие на безработицу»30. Аналогичная точка
зрения представлена в обследовании данных, касающихся
налогов на труд и безработицы, проведенном Дэвери (Daveri),
(2002), который пишет: «Мы не должны ожидать значительного
роста занятости в результате сокращения налогов на труд, если
общее налоговое бремя остается неизменным. Иными словами …
структура налогообложения, по всей видимости, не имеет
большого значения (стр. 14)31. Это возвращает нас назад к Главам
2 и 3, где рассматривалось влияние общего размера
государственного сектора на экономический рост. Основной
вывод, который можно сделать из этой Главы и всего
исследования в целом, заключается в том, что для достижения и
поддержания
долгосрочного
экономического
роста
правительству необходимо, чтобы его роль была умеренна, что
выражается в сборе умеренных налогов и в умеренных
государственных расходах в целом, особенно социальных
выплат,
которые
соответствуют
данному
уровню
налогообложения.
363
364
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Вставка 9.4
Сокращение налоговой нагрузки в странах ЕЦА
В последние годы многие страны ЕЦА провели реформы своих систем социального обеспечения,
преследуя очевидную цель снижения налоговой нагрузки на труд и улучшения стимулирования
рынка труда. Далее приводятся примеры реформ в некоторых исследуемых странах ЕЦА.
Албания. В 2006 году Албания сократила взносы на социальное обеспечение на 9 процентных
пунктов, включая сокращение пенсионных взносов на 6 процентных пунктов (до 23,5 процента) и на
сокращение на 3 процентных пункта страхования по безработице (до 2 процентов). Если
воздействие этих реформ, т.е. увеличение занятости в официальном секторе экономике, окажется
положительным, то правительство планирует также сократить взносы медицинского страхования
(составляющие в настоящее время 3,4 процента). Сокращение взносов сопровождалось
одновременным существенным повышением пенсий (20 процентов для сельского населения и 5
процентов для городского населения). Правительство готово покрыть любой дефицит, который
может возникнуть, что означает некоторое смещение из системы, финансируемой за счет взносов, к
системе, финансируемой из общих доходов.
Армения. Основной проблемой системы социального обеспечения Армении, как и многих других
стран с низким уровнем доходов, является неэффективный сбор доходов, вследствие слабого
администрирования. Для решения этой проблемы администрирование взносов на социальное
обеспечение было перенесено из системы социального обеспечения в налоговую систему,
возможности сбора налогов которой развиты лучше. Результат такого изменения в
администрировании был значительным: в 2005 году, когда была проведена реформа, платежи на
социальное обеспечение увеличились на 34 процента (по сравнению с номинальным ростом ВВП
на 18 процентов). Этот пример показывает, что эффективность системы социального обеспечения
может быть значительно повышена путем улучшения администрирования, в частности путем
повышения эффективности сбора взносов.
Хорватия. Хорватия постепенно сокращала налоговую нагрузку на труд с чрезвычайно высокого
уровня до умеренного путем значительного сокращения как взносов на социальное обеспечение,
так и ставок подоходного налога. В 1994 году налоговая нагрузка составляла почти 53 процента от
общих затрат на рабочую силу – намного выше уже достаточно высокого среднего уровня в странах
ЕЦА. В то же время доля работающих была низкой, а безработица высокой. В целях улучшения как
спроса на рабочую силу, так и предложения рабочей силы правительство начало постепенное
снижение налогов на труд. Со временем налоговая нагрузка была снижена примерно до 40
процентов. И хотя этот уровень все еще остается высоким, но уже гораздо ниже, чем 10 лет назад.
В течение 10 лет взносы на социальное обеспечение, выплачиваемые работодателем, были
сокращены на 5,8 процентных пункта (от 23 процентов заработной платы до удержания налогов в
1994 году до 17,2 процента в 2004 году), тогда как взносы, выплачиваемые работником, были
сокращены на 4,4 процентных пункта (с 24,4 процентов в 1994 году до 20 процентов в 2004 году).
Одновременно фактическая ставка подоходного налога с физических лиц (для работников со
средней заработной платой) была уменьшена на 7,8 процентных пункта (с 17,8 процента в 1994
году до 10 процентов в 2004 году). В 2004 году пенсионные взносы составляли 20 процентов
заработной платы до уплаты налогов и выплачивались только работником, а в 1994 году они
составили 27 процентов заработной платы до уплаты налогов и были равномерно разделены
между работодателем и работником. Коэффициент замещения пенсионных взносов сократился с
75 процентов в 1990 году до 46 процентов в 2005 году благодаря более строгим условиям,
предоставляющим право на получение пенсий (повышению пенсионного возраста, более
значительному сокращению размера пенсии при раннем выходе на пенсию, продлению расчетного
периода), а медицинское страхование пенсионеров было перенесено из фонда заработной платы в
систему общего налогообложения. Кроме того, сокращение ставки взносов было
профинансировано за счет расширения базы взносов и укрепления налоговой дисциплины. (Анусик,
О’Киф и Мадзаревич-Суйстер (Anusic, O’Keefe, and Madzarevic-Sujster), 2003).
(см. продолжение)
Налогообложение труда
365
Вставка 9.4 (продолжение)
Дальнейшее сокращение взносов на социальное обеспечение на 2,5 процентных пункта было
достигнуто благодаря переносу выплат детских пособий из системы социального страхования в
систему финансирования за счет общих налогов. Взносы медицинского страхования сокращены не
были (15 процентов от заработной платы до уплаты налогов), хотя в настоящее время они
выплачиваются только работодателем, при том, что в 1994 году они были равномерно разделены
между обеими сторонами. Аналогичным образом не были сокращены страховые взносы по
безработице (1,7 процента), но в настоящее время они выплачиваются только работодателем, а
общая ставка осталась неизменной. В целом в Хорватии было обеспечено примерно равномерное
распределение взносов социального обеспечения между работодателем и работником, в отличие
от большинства стран ЕЦА, где взносы на социальное обеспечение по-прежнему оплачиваются в
основном работодателем.
Грузия. В 2004 году Грузия упростила и консолидировала свою систему социального обеспечения,
а также ввела единый 20-процентный взнос на социальное обеспечение, выплачиваемый только
работодателем. В результате реформы общая ставка взносов на социальное обеспечение была
сокращена на 3 процентных пункта (включая устранение страховых взносов по безработице в
размере 1 процента, выплачиваемых работником), а целый ряд различных взносов (пенсионных,
медицинского страхования, страхования по безработице) был заменен одним. Сокращение ставки
взносов на социальное обеспечение сопровождалось мерами, направленными на повышение
эффективности системы. Тем не менее система социального обеспечения нуждаетсяв бюджетных
трансфертах для покрытия разрыва между расходами и доходами. Кроме сокращения налоговых
ставок была осуществлена значительная либерализация трудового кодекса, который вступил в
силу в 2006 году, что позволило многим компаниям перейти из неофициального сектора экономики
в официальный. В результате доходы системы социального обеспечения увеличились.
Кыргызская Республика. В 2005 году Кыргызская Республика перешла от системы
финансирования пособий по безработице и других пособий социального обеспечения (кроме
пенсий) за счет взносов к системе финансирования из средств общих налогов. Фонд занятости и
Фонд социального обеспечения были упразднены, а ответственность за выплату соответствующих
пособий была передана государственному бюджету. Это позволило правительству снизить ставки
взносов на социальное обеспечение, оплачиваемые работодателем, с 25 до 23 процентов. Ставка в
8 процентов, оплачиваемая работником, осталась неизменной.
Румыния. Реформа системы социального обеспечения, которая была недавно начата в Румынии,
состоит из двух элементов: сокращение ставки налога на фонд заработной платы (взносы на
социальное обеспечение, выплачиваемые работодателем) и переход на финансирование
отдельных пособий за счет общих налогов, а не налогов на фонд заработной платы. Учитывая, что
сокращения касаются только взносов, оплачиваемых работодателем, дополнительным результатом
реформы будет несколько более сбалансированное распределение взносов между работодателем
и работником. В частности, ожидается, что ставка налога на фонд заработной платы в 2007 году
будет на 3,25 процентных пункта ниже, чем в 2005 году. Это сокращение состоит из сокращения
пенсионных взносов на 2,25 процентных пункта, сокращения взносов медицинского страхования на
0,25 процентных пункта и сокращения взносов страхования по безработице на 0,75 процентных
пункта. В результате ставка взносов на социальное обеспечение, выплачиваемых работодателем,
сократится до 28,5 процента, тогда как ставка, выплачиваемая работником, останется на уровне 17
процентов от заработной платы до удержания налогов.
Источник: Всемирный Банк.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
366
Приложение 9A. Налог на труд в странах ЕЦА, 2006 год
Таблица 9A
Налоги на труд в ЕЦА, 2006 год
Страна
Албания
Армения
Азербайджан
Беларусь
Босния и Герцеговина
Болгария
Хорватия
Чешская Республика
Эстония
Грузия
Венгрия
Казахстан
Кургызская Республика
Латвия
Литва
Македония, БРЮ
Молдова
Польша
Румыния
Российская Федерация
Сербия и Черногория (Сербия)
Словацкая Республика
Словения
Таджикистан
Турция
Украина
Узбекистан
Налоговая
нагрузкаа
33,4
38,5
29,8
35,5
34,9
39,0
40,3
43,6
41,4
26,7
45,8
28,2
31,6
42,5
43,7
41,4
32,4
43,1
44,1
31,0
42,2
42,0
42,6
29,6
42,7
39,2
38,0
Взносы на социальное обеспечение
Часть
Часть работника
работодателя
30,4
11,5
22,0
15,0
22,0
4,0
39,6
1,0
14,5
25,5
32,2
10,5
17,2
20,0
35,0
12,5
33,5
3,0
20,0
0,0
36,8
13,5
17,0
10,0
21,0
8,0
24,1
9,0
31,2
3,0
47,1
0,0
28,0
5,0
20,4
25,4
32,5
17,0
26,0
0,0
17,9
17,9
35,6
13,4
16,1
22,1
27,0
1,0
21,5
15,0
38,0
3,5
25,0
2,5
Подоходный налог с физ.
лицб
1,6
10,0
10,4
9,0
0,0
8,8
10,0
11,4
18,7
12,0
12,4
6,0
9,2
19,6
23,1
13,8
8,5
6,1
8,9
13,0
14,0
7,9
11,3
9,6
15,4
12,5
20,0
Источник: Всемирный банк для стран ЕС-8. Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: ФБГ = Федерация Боснии и Герцеговины - одна из двух составных частей, составляющих Боснию и Герцеговину. Другая
часть, Республика Сербска, не охвачена в этой таблице, поскольку данные отсутствуют.
a. Налоговая нагрузка рассчитана как сумма взносов на социальное обеспечение, выплачиваемых работодателем и работником, и
подоходного налога с физических лиц, выражен. как процент общих затрат на рабочую силу. Общие затраты на рабочую силу равны
заработной плате до удержания налогов и подоходного налога с физических лиц.
б. Данные представлены по фактической ставке для средней заработной платы.
Налогообложение труда
Приложение 9B. Результаты регрессионного анализа
Регрессионный анализ позволяет определить конкретное
воздействие независимой или «фокусной» переменной (здесь
налоговая нагрузка) на зависимую переменную (здесь различные
показатели занятости), контролируя воздействие других
независимых или «обусловливающих» переменных. Для
проведения этого исследования на основе экономической теории и
предыдущих исследований воздействия налогов на труд на
уровень занятости (Никелл (Nickell), [2003], резюме) было
выбрано два набора независимых переменных. Первый набор
касается экономической структуры и роста, включая рост ВВП,
ВВП на душу населения, долю сельского хозяйства, уровень
теневой экономики, качество управления, измеренное по индексу
коррупции. Второй набор касается институтов рынка труда и
включает устойчивость занятости, затраты, сопряженные с
увольнением работника, и минимальную заработную плату. Один
из основных вопросов заключается в следующем: является ли
взаимосвязь между показателями занятости и налоговой нагрузкой
устойчивой или уязвимой к изменениям независимых переменных
(Левин и Рене (Levine and Renelt), 1991). Мы выявили, что такая
взаимосвязь достаточно устойчива в том смысле, что она
сохраняет теоретически спрогнозированный знак и является
статистически значимой в большинстве спецификаций. Кроме
того, коэффициент зависимой переменной – налоговая нагрузка –
изменяется в разумных пределах параметров при различных
спецификациях.
Как правило, теоретическая переменная (например, гибкость
рынка труда) может быть определена различными способами и
может быть представлена массивом показателей. Тогда мы
провели эксперименты с различными доступными показателями
(показатель устойчивости занятости, показатель затрат,
связанных с увольнением, компенсации при увольнении из базы
данных «Ведение предпринимательской деятельности» (Doing
Business database), например) и выбрали один, который
наилучшим
образом
проявил
себя
при
проведении
регрессионного анализа (т.е. был теоретически предсказуемого
знака и наиболее значителен). В спецификации 1 использовался
полный набор имеющихся управляющих переменных, тогда как в
спецификации 2 отсутствуют переменные без правильного знака
или значимости. Спецификации 3 и 4 добавляют члены,
характеризующие
взаимодействие
между
переменными
налоговой нагрузки и рынка труда, предполагая посредническое
воздействие налоговой нагрузки на занятость.
367
368
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
В нашем анализе имеется целый ряд ограничений, включая
небольшой размер выборки и отсутствие данных по некоторым
потенциально важным переменным, таким, например, как
способность профсоюзов отстаивать права (большое число
членов профсоюза, вопросы, по которым отстаиваются интересы)
и структура защиты этих интересов (централизованная или
децентрализованная). Применение поперечных данных означает,
что мы не контролировали ненаблюдаемые специфические
характеристики страны (так называемые фиксированные
воздействия), которые могут лежать в основе различий в
показателях занятости. Многие переменные, в частности, более
относящиеся к качеству, как, например, качество управления или
степень защиты занятости, могут иметь значительную
погрешность при измерении. И, наконец, некоторые результаты,
в частности относящиеся к неформальности, могут быть
подвержены действию обратной казуальности (эндогенности).
Высокая налоговая нагрузка стимулирует неформальность, но
неформальность, в свою очередь, может стимулировать
налоговую нагрузку.
В заключение хотим сказать, что мы выявили устойчивую
связь между налоговой нагрузкой и показателем участия рабочей
силы в странах ЕЦА. Из-за ограниченности данных результаты
должны рассматриваться как предварительные и подлежащие
дальнейшей проверке.
Налогообложение труда
369
Таблица 9B.1
Результаты панельной регрессии: при всех равных условиях высокая налоговая
нагрузка связана с худшими показателями занятости в странах ЕЦА
A. Зависимая переменная: доля рабочей силы
Объясняющие переменные
Налоговая нагрузка на труд
(1)
Спецификация
(2)
(3)
(4)
-0.573*
0.075
-0.563**
0.017
-0.325
0.554
-0.274
0.267
0,001
0,331
-0,041
0,776
-0,001
0,998
0,108
0,949
0,195
0,804
0,001**
0,044
-0,042
0,754
0,001**
0,036
-0,088
0,602
0,001**
0,027
-0,090
0,561
0,183
0,699
0,235
0,645
0,203
0,655
-0,064
0,257
0,009
0,907
-0,063
0,211
0,584
0,134
-0,033
0,948
0,585
0,109
-0,016*
0,063
27
12,2
0,424
Экономическая структура и рост
ВВП на душу населения
Сельское хозяйство (доля в ДС)
Неофициальная экономика (доля в ДС)
Показатель коррупции
Темпы роста ВВП
Гибкость рынка труда
Затраты, связанные с увольнением (кол-во недель заработной платы)
Минимальная заработная плата (% средней заработной платы)
Взаимодействие: налоговый клин и гибкость рынка труда
Затраты, связанные с увольнением * налоговая нагрузка
Константа
85,317
0,000
85,518
0,000
-0,016*
0,082
0,001
0,924
75,521
0,000
Количество наблюдений
F-статистика
R в квадрате
27
2,67
0,353
27
3,92
0,352
27
9,08
0,425
Минимальная заработная плата * налоговая нагрузка
74,447
0,000
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Регрессии с устойчивыми стандартными погрешностями. Коэффициенты с P-значениями. * Значимо на уровне 10
процентов. ** Значимо на уровне 5 процентов. *** Значимо на уровне 1 процента.
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
370
Б. Зависимая переменная: соотношение «занятость-население»
Объясняющие переменные
(1)
Налоговая нагрузка на труд
Спецификации
(2)
(3)
(4)
-0,264
0,424
-0,514**
0,048
-0,492
0,485
-0,608**
0,037
0,001*
0,058
-0,147
0,318
0,350*
0,072
2,171
0,171
0,045
0,959
0,001***
0,005
-0,143
0,452
0,001***
0,003
-0,164
0,430
0,001***
0,006
-0,122
0,541
1,319
0,106
0,884
0,290
1,320
0,119
-0,147***
0,000
-0,266***
0,007
-0,170***
0,001
-0,359
0,167
0,844
0,144
-0,388
0,163
0,005
0,426
74,875
0,000
25
15,66
0,617
Экономическая структура и рост
ВВП на душу населения
Сельское хозяйство (доля в ДС)
Неофициальная экономика (доля в ДС)
Показатель коррупции
Темпы роста ВВП
Гибкость рынка труда
Затраты, связанные с увольнением (кол-во недель заработной платы)
Минимальная заработная плата (% средней заработной платы)
Взаимодействие: налоговый клин и гибкость рынка труда
Затраты, связанные с увольнением * налоговая нагрузка
Константа
58,350
0,005
71,410
0,000
0,005
0,422
-0,029*
0,082
46,609
0,052
Количество наблюдений
F-статистика
R в квадрате
25
12,5
0,7382
25
10,66
0,615
25
45,11
0,691
Минимальная заработная плата * налоговая нагрузка
Источник: Расчеты персонала Всемирного банка.
Примечание: Регрессии с устойчивыми стандартными погрешностями. Коэффициенты с P-значениями. * Значимо на уровне 10
процентов. ** Значимо на уровне 5 процентов. *** Значимо на уровне 1 процента.
Таблица 9B.2
Результаты панельных регрессий (фиксированные воздействия): yалоговая
нагрузка на труд замедляет рост занятости в странах ЕС-8, 1996–-2003 годы
Переменная
Темпы роста ВВП
Налоговая нагрузка
Фиксированное
воздействие
R в квадрате
Скорректир. R в квадрате
S.E. регрессии
F-статистика
Кэффициент
0,425504
-0,531383
0,238370
0,109037
0,025056
16,58761
Стандартная погрешность
0,154645
0,290770
Средняя зависимая
переменная
S.D. зависимая переменная
Сум. квдр. ост.
Стат. Durbin-Watson
t-статистика
2,751487
-1,827498
Вер.
0,0076
0,0719
-0,002334
0,026545
0,033275
1,886317
Источник: Гора и др (Gora et. al.) 2006 г.
Примечание: Выборка охватывает страны ЕС-8 в течение периода с 1996 по 2003 годы в результате 63 панельных наблюдений.
Налогообложение труда
Примечания
1. Рост налогов на труд может также оказывать влияние на
экономический рост более косвенным образом. В той степени, в
какой повышение налоговой нагрузки способствует повышению
затрат на оплату труда (например, при наличии сильных
профсоюзов), компании вынуждены заменять капитал трудом. Это
ведет к сокращению приростного продукта капитала, что в
долгосрочной перспективе снижает стимулы к инвестированию и
росту (Дэвери и Табелини (Daveri and Tabellini), 2000).
2. Данное исследование налогообложения труда является первым,
которое охватывает весь регион стран ЕЦА. Большинство
существующих эмпирических исследований ограничивается
странами ОЭСР (Дэвери и Табелини 2000; Никелл 2003; ОЭСР
1995). (Daveri and Tabellini 2000; Nickell 2003; OECD 1995).
Исследования
налогообложения
труда в
странах
ЕЦА
немногочисленны и охватывают только 8 стран - новых членов ЕС
(ЕС-8) (Всемирный Банк 2005b; Ворк и др. (Vork et al.), 2007).
Некоторые исследования сосредоточены на отдельных ЕЦА:
Доленч и Водопивеч (Dolenc and Vodopivec), (2005) изучают
воздействие налоговой нагрузки в Словении, Гора и др. (Gora et al.)
(2006) в Польше, а Бечерман и Пагес (Betcherman and Pagés), (2007)
в Турции.
3. Информация о различных компонентах налогов на труд и о взносах
в большинстве стран ЕЦА представляется нерегулярно. Данные о
показателях занятости также неполные и не всегда сопоставимы,
как, например, информация об институтах рынка труда, которая
обусловливает влияние налоговой нагрузки на показатели
занятости. Этот недостаток данных ограничивает объем
исследования и выводы, которые могут быть сделаны на его основе.
Следовательно, представленные в данной работе выводы должны
рассматриваться как предварительные и подлежащие в дальнейшем
более тщательной проверке.
4. Данные корреляции между налоговой нагрузкой и показателями
занятости в странах ЕЦА, приведенные в этой части, должны
восприниматься как предварительные, учитывая переходный
период рынков труда в странах ЕЦА (показатели занятости могут
быть неуравновешенны), короткий период наблюдений, а также
ограниченность данных (например, отсутствие информации о
потенциально важных контрольных переменных, отражающих
неоднородность экономических структур в странах ЕЦА).
5. Срединное значение выборки в странах ЕЦА – 39,2 процента
(Украина), а невзвешенное среднее арифметическое – 37,8
процента. Налоговая нагрузка рассчитывалась на основании
номинальных ставок взносов на социальное обеспечение. Эти
ставки могут отличаться от фактических, если данные о заработной
плате занижались. Неформальные выплаты заработной платы
широко распространены в некоторых странах ЕЦА, что означает,
371
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
372
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
что номинальные ставки налогов завышают существующие ставки
налогов на заработную плату. Однако занижение данных о
заработной плате происходит именно по причине высоких
номинальных ставок налогов. Следовательно, номинальные ставки
важны для понимания поведения компаний и работников и
соответственно динамики рынка труда.
ЕС-11 включает новые страны-члены ЕС, известные как ЕС-10
(Болгария, Венгрия, Литва, Польша, Румыния, Словацкая
Республика, Словения, Чешская Республика и Эстония), а также
Хорватия, которая является ассоциированным членом ЕС.
Срединное значение налоговой нагрузки в странах ЕЦА выше, чем
в странах ЕС-15, таких как Голландия, очень развитая страна в
плане социального обеспечения. Страны ЕС-15 включают Австрию,
Бельгию, Великобританию, Германию, Голландию, Грецию,
Данию, Ирландию, Испанию, Италию, Люксембург, Португалию,
Финляндию, Францию и Швецию.
В Таиланде взносы на социальное обеспечение также
выплачиваются правительством от имени работников (2,5 процента
от заработной платы до удержания налогов).
Высокие расходы на социальное обеспечение в странах ЕЦА
являются результатом, главным образом, широкого охвата и часто
слабых критериев отбора, нежели высокого уровня пособий.
Пенсии по старости (основная статья расходов в области
социального обеспечения) являются хорошим тому примером.
Высокие пенсионные расходы в основном отражают высокую
степень охвата и низкий фактический (и номинальный) пенсионный
возраст, а вовсе не обязательно высокие пенсионные выплаты (см.
Главу 7).
Страны Балтии (Латвия, Литва и Эстония) и Узбекистан являются
заметным исключением, где ставка подоходного налога с
физических лиц близка или выше средней ставки стран ЕС-15.
Здесь мы наблюдаем, кто формально несет ответственность за
уплату налогов (работодатель или работник). Но как будет
разъяснено далее, реальное влияние налогообложения не зависит от
того, кто платит налоги (работодатель или работник), а зависит от
эластичности спроса и предложения рабочей силы, что, в конечном
итоге, и определяет способность каждой стороны перемещать на
другую сторону.
Данный пример показывает, как совершенно различные модели
появились из одной модели, которая существовала в бывшей
Югославии.
В некоторых случаях особенности налогового администрирования
смазывают картину. Например, в Польше медицинское страхование
финансируется из специально выделенной части подоходного
налога с физических лиц. Налоги собираются Фондом социального
страхования совместно со взносами на социальное обеспечение, а
затем вычитаются из общей суммы подоходного налога,
подлежащей выплате.
Налогообложение труда
14. Это предполагает, что производительность труда и цены на товары
остаются неизменными. Последнее предположение означает, что
работодатели не могут перенести на будущее повышение налогов
путем увеличения цен на товары.
15. Эластичность спроса на рабочую силу (или предложение рабочей
силы) относится к процентному изменению спроса (или
предложения) при процентном изменении реальной заработной
платы.
16. Более подробный анализ литературы представлен в работе де Хаан.
Стурм и Волькерин (de Haan, Sturm, and Volkerink), (2003) и
публикации Всемирного банка (2005b).
17. Однако здесь необходимо сделать оговорку. Хотя последние
исследования с совокупными показателями значительно укрепили
доводы о наличии эмпирической связи между налогами на труд и
безработицей, все еще остается спорным вопрос, следует ли
казуально интерпретировать модель выявленной частичной
корреляции (Дэвери (Daveri), 2002). Поэтому остается
определенный скептицизм: «Мы по-прежнему не знаем, оказывают
ли налоги на труд статистически значимое и экономически важное
воздействие на затраты по оплате труда и занятость» (Дэвери
(Daveri), 2002: 15).
18. Следующий вопрос состоит в том, имеет ли значение
распределение взносов на социальное обеспечение между
работодателем и работником. Эмпирические данные воздействия
структуры налогообложения весьма ограниченны, и на этот вопрос
нет четкого ответа. Согласно общепринятой точке зрения, налоги,
взимаемые с работодателя, должны оказывать более сильное
воздействие на занятость, чем налоги, взимаемые с работника.
Гарсиа и Сала (Garcia and Sala), (2006) выявили, что в
континентальной
Европе,
напротив,
более
тяжелое
налогообложение работника по сравнению с работодателем ведет к
более
высокой
безработице,
хотя
этот
результат
не
распространяется на англо-саксонские страны или страны Северной
Европы. Для континентальной Европы результат является
устойчивым при модели, когда профсоюзы имеют значительную
силу и отстаивают свои права, в основном на отраслевом уровне (то
есть ни на децентрализованном уровне, как в англо-саксонских
странах, ни на централизованном уровне, как в странах Северной
Европы) и рабочие (профсоюзы) не принимают низких зарплат в
обмен на пособия, получаемые в результате повышения налогов. В
таких условиях более высокие взносы на социальное обеспечение,
выплачиваемые работниками, преобразуются в повышение
заработной платы, приводя в итоге к росту безработицы.
Необходимо дальнейшее исследование для того, чтобы посмотреть,
как, при всех других условиях, структура налогообложения влияет
на занятость при различных институциональных условиях. Но
результат, полученный Гарсиа и Сала, показывает, что
общепринятое мнение не обязательно верно.
373
374
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
19. Простой
корреляционный
анализ
также
указывает
на
отрицательную связь между налоговой нагрузкой на труд и
показателями занятости. Налоговая нагрузка отрицательно
коррелируется с коэффициентом общей занятости населения по
отношению к населению трудоспособного возраста ((r = - 0,11) и
долей работающих (r = - 0,30) и положительно коррелируется с
уровнем безработицы (r = 0,17). Данные по соотношению
«занятость – население» были рассчитаны при помощи базы
данных Laborsta МОТ, а данные по уровню доли участия рабочей
силы и уровню безработицы были почерпнуты из Показателей
мирового развития Всемирного банка.
20. Это соответствует результатам, полученными Ворком и др. (Vork et
al.), (2007) для восьми новых членов ЕС, с использованием
регрессии панельных данных за 1996-2004 годы.
21. Уменьшение налоговой нагрузки на одно стандартное отклонение
(5 процентных пунктов) является огромной задачей, учитывая
большие бюджетные ограничения. Например, для этого
потребуется сократить ставку взносов на социальное обеспечение
как минимум на 7 процентных пунктов. Но такое сокращение
возможно. Примерами являются сокращения налогов на труд и
сопутствующие реформы в области социального обеспечения в
некоторых странах ЕЦА (см. Вставку 9). В настоящее время
Польша планирует сократить ставку взносов на социальное
обеспечение, выплачиваемое работником, на 7 процентных
пунктов.
22. Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словацкая Республика, Словения,
Чешская Республика и Эстония.
23. В этом контексте необходимо отметить, что статистически
значимое воздействие налоговой нагрузки на рост занятости не
наблюдалось при использовании идентичного регрессионного
уравнения для выборки стран ОЭСР (исключая ЕС-8) за один и тот
же период (Гора и др. (Gora et al.), 2006). Это может указывать на
то, что наблюдаемая связь, если она не иллюзорна, достаточно
характерна
для
периода
интенсивной
реструктуризации
предприятий, связанной с переходным периодом.
24. Регрессионные анализы, проведенные в целях данного
исследования, показывают отрицательную, но незначительную
корреляцию между налоговой нагрузкой и уровнем занятости
женщин (-0,33), хотя малый размер выборки ограничил анализ.
Ограниченность данных также помешала исследовать воздействие
налоговой нагрузки на занятость молодежи.
25. Стандартный результат заключается в том, что в течение короткого
периода времени после установления налога (от одного до пяти лет)
работодатели могут нести более чем 50-процентное налоговое
бремя работодателя. Но в более долгой перспективе рабочая сила
будет нести по крайней мере две трети налогового бремени от всех
налогов на фонд заработной платы, выплачиваемых работодателем
и работниками (Далби (Dahlby), 1993).
Налогообложение труда
26. Планы по ограничению досрочного выхода на пенсию могут быть
трудно осуществимыми по политико-экономическим причинам.
Однако четкое понимание и решимость со стороны правительства,
а также проведение трехстороннего диалога может способствовать
данному процессу. Например, в настоящее время правительство
Польши обсуждает с профсоюзами и представителями трудящихся
смелые планы ограничения досрочного выхода на пенсию.
27. В большинстве стран ЕЦА менее чем 20-30 процентов
зарегистрированных безработных имеют право на получение
пособий. В большинстве стран СНГ зарегистрированные
безработные составляют лишь часть всех безработных (МОТ), что
объясняется малой пользой регистрации.
28. Например, согласно обследованиям работодателей в Голландии, от
20 до 60 процентов новичков были бы наняты без финансовой
поддержки.
29. Тщательный контроль за поведением работодателей необходим для
того, чтобы ограничить злоупотребления.
30. Однако Дэвери и Табелини (Daveri and Tabellini) (2000)
утверждают, что искажающее воздействие налогов на труд гораздо
больше, чем налогов на капитал и на потребление. Следовательно,
они рекомендуют сократить налоги на труд, компенсируя это
увеличением налогов на потребление.
31. Это является полным пересмотром ранней точки зрения автора. В
работе Дэвери и Табелини (Daveri and Tabellini ), (2000) авторы
были уверены в верности своей рекомендации по поводу
сокращения налогов на труд при компенсирующем увеличении
налогов на потребление.
375
Библиография
Adam Ch. S., Bevan D. L. 2005. “Fiscal deficits and growth in developing
countries” Journal of Public Economics 89: 571– 597.
Afonso A., L. Schuknecht., V. Tanzi, “Public Sector Efficiency: Evidence
for new EU Member States and Emerging Markets,” ECB Working
Paper No. 581/January 2006.
Alesina, A. and R. Perotti. 1996. [Chapter 9 reference]
Alesina, A. and R. Perotti. 1997. [Chapter 9 reference]
Alesina, A. and S. Ardagna, 1998. [Chapter 9 reference]
Amos, Paul, 2005.
Reform, Commercialization and Private Sector
Participation in Railways in Eastern Europe and Central Asia,
Transport Papers, The World Bank, Washington, D.C.
Anderson, B. and B. Silver, 1986. "Infant mortality in the Soviet Union:
regional differences and measurement issues." Population and
Development Review 12(4): 705-738.
Anusic, Zoran, Philip O’Keefe and Sanja Madzarevic-Sujster (2003),
“Pension Reform in Croatia”, Social Protection Discussion Paper No.
0304, World Bank, Washington, DC.
Appleton, S. and J. Mackinnon, 1996. Enhancing human capacities in
Africa. In Ndulu, B, et al (editors) Agenda for Africa’s Economic
Renewal. Overseas Development Council, Washington, DC p. 109-49.
Arellano M., S. Bond (1991), “Some Tests of Specification for Panel Data:
Monte Carlo Evidence and an Application to Employment Equations,”
Review of Economic Studies, vol. 58, pp. 277-297.
377
378
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Aschauer, D., (1989), “Is Government Spending Productive?” Journal of
Monetary Economics, 23: 177-200.
Åslund, Anders and Nazgul Jenish. 2005. “The Eurasian Growth Paradox,”
(Washington: Institute for International Economics).
Baldaci, Emanuele, Benedict Clements, Sanjeev Gupta, and Qiang Cui.
2004. Social Spending, Human Capital, and Growth in Developing
Countries: Implications for Achieving the MDGs. IMF Working Paper
WP/04/217.
Baeza, C. and T. Packard (2006). Beyond Survival. Protecting households
from health shocks in Latin America. Washington DC, Stanford
University Press.
Baldacci, Emanuele, Maria Teresa Guin-Siu, and Luiz de Mello. 2003.
More on the Effectiveness of Public Spending on Health Care and
Education: A Covariance Structure Model. Journal of International
Development 15: 709-25.
Barro, R. 1990. “Government Spending in a Simple Model of Endogenous
Growth,” Journal of Political Economy, 98: S103-S125.
Barro, Robert J. 1991. “Economic Growth in a Cross Section of Countries,”
Quarterly Journal of Economics v106, n2 (May 1991): 407-43
Barro, Robert J. and Jong-Wha Lee. 1993. “International Comparisons of
Educational Attainment.” Journal of Monetary Economics 32(3): 36394.
Barro, R., Sala-i-Martin, X.(1995), “Economic Growth,” McGraw-Hill, New
York.
Barro, Robert J. 1997. Determinants of Economic Growth: A CrossCountry Empirical Study, Cambridge, MA: MIT Press.
Barro, Robert J. and Jong-Wha Lee. 2001. "International Data On
Educational Attainment: Updates And Implications." Oxford Economic
Papers 53(3): 541-63.
Barrow, Lisa and Cecilia Elena Rouse. 2005. Causality, Causality,
Causality: The View of Education Inputs and Outputs from Economics.
Federal Reserve Bank of Chicago.
Bassanini, Andrea and Romain Duval (2006), “Employment Patterns in
ОЭСР Countries: Reassessing the Role of Policies and Institutions”,
ОЭСР Economics Department Working Paper No. 486, Paris.
Benhabib, J. and M. Speigel (1994). "The role of human capital in economic
development: Evidence from aggregate. Cross-country data." Journal of
Monetary Economics, 34(2): 143? 73.
Benhabib, Jess and Mark M. Spiegel. 2005. “Human capital and technology
diffusion,” in Philippe Aghion and Steven N. Durlauf (editors)
Handbook of Economic Growth, Amsterdam: North Holland.
Berryman, Sue E. 2000. Hidden Challenges to Education Systems in
Transition Economies, World Bank, Washington, D.C.
Betcherman, Gordon, Karina Oliva and Amit Dar (2004), “Impacts of active
labor market programs: new evidence from evaluations with particular
attention to developing and transition countries”, Social Protection
Discussion Paper 0402, World Bank, Washington, DC.
Библиография
Betcherman and Pages (2006), “Labor tax reform in Турция ? Policy advice
based on analysis of the implications for employment and the fiscal
situation”, Presentation delivered at HD Learning Week, Washington,
DC.
Bidani, B. and M. Ravallion. 1997. Decomposing social indicators using
distributional data. Journal of Econometrics 77: 125-39.
Bleaney, M.F., Gemmell, N., Kneller, R. (2001), “Testing the Endogenous
Growth Model: Public Expenditure, Taxation and Growth over the
Long-run,” Canadian Journal of Economics, 34(1): 36-57.
Bloom, D., D. Canning, et al. (2001). The effects of health on economic
growth: theory and evidence. National Bureau of Economic Research,
working paper 8587. Cambridge, MA.
Briceño-Garmendia, Cecilia, Antonio Estache and Nemat Shafik. 2004.
Infrastructure Services in Developing Countries: Access, Quality, Costs
and Policy Reform. World Bank Policy Research Working Paper 3468,
December.
Bruns, Barbara, Alain Mingat, and Ramahatra Rakatomalala. 2003.
Achieving Universal Primary Education by 2015: A Chance for Every
Child, Washington DC: World Bank.
Bunker, J. P., H. S. Frazer, et al. (1995). The role of medical care in
determining health: creating an inventory on benefits. Society and
Health. B. J. Amick, S. Levine, A. R. Tarlov and D. Chapman Walsh.
New York, Oxford University Press.
Burnside and Dollar. 2000. [Reference in Chapter 9]
Burnside and Dollar. 2004. [Reference in Chapter 9]
Burtless, Gary. 1996. Does Money Matter? The Effect of School
Resources on Student Achievement and Adult Success. Brookings
Institution Press, Washington, DC.
Calderon, Cesar and Luis Serven. 2004. “The Effects of Infrastructure
Development on Growth and Income Distribution.” Central Bank of
Чили Working Paper No. 270, September.
Campos, Nauro F. and Fabrizio Coricelli. 2002. “Growth in Transition:
What We Know, What We Don’t, and What We Should,” Journal of
Economic Literature, Vol. XL (September 2002) pp. 793–836.
Canning, David and Esra Bennathan. 2000. The Social Rate of Return on
Infrastructure Investment. World Bank Policy Research Working Paper
2390. Washington, D.C.
Canning, Mary, Martin Godfrey, and Dorota Holzer-Zelazewska. 2006.
“Financing Higher Education” in Thomas Laursen (editor) Current
Issues in Fiscal Reform in Central Europe and the Baltic States 2005,
The World Bank, Poland, Warsaw Office.
Card, David and Alan B. Krueger. 1996. “The Economic Return to School
Quality” in William E. Becker and William J. Baumol (editors)
Assessing Educational Practices: The Contribution of Economics,
Cambridge, MA: The MIT Press.
Cashin, P. (1995), “Government Spending, Taxes, and Economic Growth,”
IMF Staff Papers, 42(2), 237-69, International Monetary Fund,
Washington, D.C.
379
380
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Chen, Sheng-Tung; Lee, Chien-Chiang . 2005. “Government Size and
Economic Growth in Тайвань: A Threshold Regression Approach,”
Journal of Policy Modeling Vol. 27, No. 9 (December 2005): 1051-66.
Chu, Ke-young and Gerd Schwartz. 1994. “Output Decline and Government
Expenditures in European Transition Economies,” International
Monetary Fund IMF Working Paper No. 94/68.
Chu, K. 1995. Unproductive public expenditures: a pragmatic approach to
policy analysis. IMF pamphlet series no. 48, IMF, Washington, DC.
Coleman, J. S. and E. Q. Campbell with C. F. Hobson, J. McPartland, A.M.
Mood, F.D. Weinfield, and R.L. York. 1966. Equality of Educational
Opportunity. Washington, DC: US Office of Education.
Coricelli, Fabrizio. 1997. “Fiscal Policy: A Long-Term View,” Fiscal policy
in transition: Forum Report of the Economic Policy Initiative, No. 3:
39-52.
COWI. 2003 “The Regional Balkans Infrastructure Study (REBIS).”
Denmark
Crouch, Luis and Tazeen Fasih.
2004.
Patterns in Educational
Development: Implications for Further Efficiency Analysis. World
Bank, processed.
Crepon, Bruno and Rozenn Desplatz (2002), Evaluation of the effects of
payroll tax subsidies for low wage workers, processed.
Currie, Janet and Enrico Moretti. 2003. “Mother’s Education and the
Intergenerational Transmission of Human Capital: Evidence from
College Openings.” Quarterly Journal of Economics 118(4): 14951532.
Daveri, F. and Tabellini, G. (2000) “Unemployment and Taxes: Do taxes
affect the rate of unemployment” Economic Policy Vol. 15 Issue 30, pp.
47-104
Daveri, Francesco (2007), “Labor Taxes and Unemployment. A Survey of
the Aggregate Evidence,” CeRP Working Paper 18/02.
David, A., Hall, B., Toole, A. (2000), “Is Public R&D a Complement or
Substitute for Private R&D? A Review of the Econometric Evidence,”
Research Policy, 29(4-5): 497-529.
Davies, Sara and Martin Hallet. 2002. “Interactions between National and
Regional Development.” Hamburgisches Welt-Wirtschaftgs-Archiv
Discussion Paper.
Davis, Steven J. and Magnus Henrekson (2004), “Tax Effects on Work
Activity, Industry Mix and Shadow Economy Size: Evidence from
Rich-Country Comparisons”, NBER Working Paper No. 10509, May.
Dee, Thomas S. 2004. “Are there civic returns to education?” Journal of
Public Economics 88(9-10): 1697-1720.
De Haan J., Sturm J-E., Volkerink B. (2003) “How to measure the tax
burden on labour at the macro-level” CESifo Working Paper No. 963,
June 2003
De la Fuente, Angel. 2002. Convergence across countries and regions:
theory and empirics. UFAE and IAE Working Papers, November.
Библиография
De la Fuente, A. (1997), “Fiscal Policy and Growth in the ОЭСР,” CEPR
Discussion Paper No. 1755, London.
De la Fuente, A., Doménech, R. (2000), “Human Capital in Growth
Regressions: How Much Difference Does Data Quality Make?” ОЭСР
Economics Department Working Paper No. 262. Paris.
Delannoy, Francoise. 2000. Education Reforms in Чили , 1980-98 : A
Lesson in Pragmatism. Country Studies, Education Reform and
Management Publication Series, Vol. 1, No. 1.
Devarajan, Shanta and others. 2001. “Guidelines for the World Bank’s Work
on Public Expenditure Analysis and Support (including PERs),” mimeo
(Washington: World Bank).
Devarajan, S., Swaroop, V., Zou, H. (1996), “The Composition of Public
Expenditure and Economic Growth,” Journal of Monetary Economics,
37: 313-44.
Diamond, A.M., (1999), “Does Federal Funding “Crowd In” Private
Funding of Science?” Contemporary Economic Policy, 17(4): 423-431.
Di Gropello, Emanuela (editor). 2006. Meeting the Challenges of
Secondary Education in Latin America and East Asia : Improving
Efficiency and Resource Mobilization. The World Bank.
Dillinger, William. 2006. “Intergovernmental Fiscal Relations” in Thomas
Laursen (editor) Current Issues in Fiscal Reform in Central Europe and
the Baltic States 2005, The World Bank, Poland, Warsaw Office.
Dolenc, Primoz and Milan Vodopivec (2005), “Tax Wedge on Labor:
Словения vs. EU and ОЭСР Countries,” Managing the Process of
Globalization in New and Upcoming EU members, Proceedings of the
6th International Conference of the Faculty of Management Koper
Congress Centre, Bernardin, Словения, 24-26 November 2005.
Duret, E. 1999. Dépenses publiques et mortalité infantile : les effets de la
décentralisation. Revue d’Economie du Dévelopment 4 :39-68.
de Melo, Martha, Cevdet Denizer, and Alan Gelb. 1996 “Patterns of
Transition from Plan to Market,” The World Bank Economic Review,
Vol. 10, No. 3: pp. 397-424.
de Soto, Hernando (1989), The Invisible Revolution in the Third World.
Harper Row, New York.
Easterly, W., and S. Rebelo. 1993. [Reference in Chapter 9]
Easterly, W., C.A. Rodriguez, and K. Schmidt-Hebbel. 1994. [Reference in
Chapter 9]
Ebinger, J. 2006. “Measuring Financial Performance in Infrastructure: An
Application to Europe and Central Asia.” Policy Research Working
Paper 3992. World Bank, Washington, D.C.
EBRD. 2004. Transition Report. Infrastructure. London
Estache, Antonio. 2006. “Infrastructure: A survey of recent and upcoming
issues.: World Bank, PREM and INF Vice Presidencies, April.
European Central Bank. 2006. Expenditure Reform in Industrialized
Countries.
European Observatory on Health Care Systems (2002). Health care systems
in transition: Armenia. Copenhagen, Denmark, WHO Regional Office
for Europe.
381
382
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
European Observatory on Health Care Systems (2005). Health care systems
in transition: Ukraine . Copenhagen, Denmark, WHO Regional Office
for Europe.
Fernandez, Enric and Paolo Mauro. 2000. The Role of Human Capital in
Economic Growth: The Case of Spain. International Monetary Fund
Working Paper WP/00/8.
Fidrmuc, Jan. 2001. “Forecasting Growth in Transition Economies: A
Reassessment,” mimeo, Center for European Integration Studies (ZEI),
University of Bonn.
Figueras, J., R. B. Saltman, et al. Patterns and performance in social health
insurance systems in Western Europe. European Observatory on Health
Systems and Policies. R.B. Saltman, R. Busse and J. Figueras.
Berkshire, U.K., Open University Press.
Filmer and Pritchett (1999) impact of public spending on health: does money
matter? Social Science & Medicine 49, 1999, p.1309-1323)
Filer, Randall K. and Daniel Münich. 2003. “Responses of Private and
Public Schools to Voucher Funding,” Annual Meeting of the American
Economic Association, Washington, DC.
Fischer, Stanley. 1993. [Reference in Chapter 9]
Fischer, Stanley, Ratna Sahay, and Carlos Vegh. 1996. “Stabilization and
Growth in Transition Economies: The Early Experience,” Journal of
Economic Perspectives, Vol. 10, No. 2 (Spring): 45-66.
Fischer, Stanley and Ratna Sahay. 2000. “The Transition Economies After
Ten Years,” NBER Working Paper No. 7664 (Cambridge: National
Bureau of Economic Research).
Fiszbein. [Reference in Chapter 9]
Flug, K., A. Spilimbergo, E. Wachtenheim. 1998. Investment in education:
do economic volatility and credit constraints matter? Journal of
Development Economics 55: 465-81.
Fölster, S., Henrekson, M. (2001), “Growth Effects of Government
Expenditure and Taxation in Rich Countries,” European Economic
Review, 45(8): 1501-1520.
Friedman, Eric, Simon Johnson, Daniel Kaufmann and Pablo Zoido-Lobaton
(2000), “Dodging the Grabbing Hand: the determinants of unofficial
activity in 69 countries”, Journal of Public Economics, Vol. 76, No. 3,
June, pp. 459-493.
Gallagher, M. 1993. A public choice theory of budgets: implications for
education in less developed countries. Comparative education review
37: 90-106.
Garcia, Jose Ramon and Hector Sala (2006), The Tax System Incidence on
Unemployment: A Country-Specific Analysis for the
ОЭСР
Economies, IZA Discussion Paper No. 2226.
Gerdtham, U.-G. and B. Jonsson (1991). "Price and quantity in international
comparisons of health care expenditures." Applied economics 23(9):
1519-1528.
Godoy, Sergio and Joseph E. Stiglitz. 2006 “Growth, Initial Conditions, Law
and Speed of Privatization in Transition Countries: 11 Years Later,”
Библиография
NBER Working Paper No. 11992 (Cambridge: National Bureau of
Economic Research).
Gottret, P. and G. Schieber (2006). Health Financing Revisited. A
practioner's guide. Washington DC, the World Bank.
Glewwe, Paul and Harry Anthony Patrinos. 1999. The Role of the Private
Sector in Education in Вьетнам: Evidence from the Вьетнам Living
Standards Survey. World Development 27(5):887-902.
Góra, Marek (2006), Idą wybory, będą prezenty dla wszystkich,
Rzeczpospolita, 24 lipca 2006.
Góra M., Radziwiłł A., Sowa A., Walewski M. (2006) „Tax wedge and
skills: Case of Poland in international perspective.” CASE Report Series
No. 64 www.case.com.pl
Grier, K., Tullock, G. (1989), “An Empirical Analysis of Cross-National
Economic Growth 1950-1980,” Journal of Monetary Economics, 24(1):
259-276.
Grossman, Philip J, 1990. “Government and growth: Cross-sectional
evidence,” Public Choice Vol. 65: 217-227.
Gruber, Jonathan (1995), The Incidence of Payroll Taxation: Evidence from
Chile , NBER Working Paper No. 5053, Cambridge, MA.
Gruber. Handbook of Health Economics, Chapter 12, Health Insurance and
the Labor Market. [Reference in Chapter 9]
Gupta, Sanjeev and others, 2003. “Transition Economies: How Appropriate
is the Size and Scope of Government?” Comparative Economic Studies,
Vol. 45: 554–576.
Guellec, D., van Pottelsberghe, B. (1999), “Does Government Support
Stimulate Private R&D?” ОЭСР Economic Studies 29, 1997/II: 95122.
Gupta, Sanjeev, Marijn Verhoeven, and Erwin R. Tiongson. 2002. “The
effectiveness of government spending on education and health care in
developing and transition economies.” European Journal of Political
Economy 18: 717-37.
Gupta, Sanjeev, Hamid R. Davoodi, and Erwin T. Tiongson. 2002.
Corruption and the Provision of Health Care and Education Services, in
George T. Abed and Sanjeev Gupta (editors) Governance, Corruption,
& Economic Performance, International Monetary Fund, Washington,
DC.
Guryan, Jonathan. 2003. Does Money Matter? Estimates from Education
Finance Reform in Massachusetts. NBER.
Gwilliam, Kenneth and Zmarak Shalizi. 1999. “Road Funds, User Charges
and Taxes”. The World Bank Research Observer. Vol. 14, No. 2
(August). Washington, D.C.
Gyimah-Bremponga, K. and M. Wilson (2004). "Health, human capital and
economic growth in Sub-Saharan African and ОЭСР countries.
Haan et al. 2003. [Reference in Chapter 9].
383
384
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Hallak, Jacques and Muriel Poisson. 2005. « Ethics and corruption in
education : an overview, » Journal of Education for International
Development 1(1).
Hamermesh, Daniel S. 1993. Labor Demand, Princeton, NJ: Princeton
University Press.
Hamermesh, D.S. 1996. Labor Demand, Princeton University Press.
Hanousek, J. and F. Palda (2003), “Why People Evade Taxes in the Czech
and Slovak Republics: a Tale of Twins”, in Belev (ed.), The Informal
Economy in the EU Accession Countries: Size, Scope, Trends and
Challenges in the Process of EU Enlargement, Centre for the Study of
Democracy (in partnership with the World Bank and the Bertelsman
Group (www.csd.bg – publications), pp. 139-174.
Hansen, B., (1999), “Threshold effects in non-dynamic panels: estimation,
testing and inference.” Journal of Econometrics 93, 345– 368.
Hansen, B. (2000), “Sample Splitting and Threshold Estimation”
Econometrica, 68: 575-603.
Hanushek, E. A. 1986. ‘The Economics of Schooling: Production and
Efficiency in Public Schools.” Journal of Economic Literature 24: 114177.
Hanushek, E. A. 1989. “The Impact of Differential Expenditures on School
Performance.” Educational Researcher 18: 45-65.
Hanushek, E. A. 1996. “Measuring Investment in Education.” Journal of
Economic Perspectives 10: 9-30.
Hanushek, E. A. 1997. “Assessing the effects of school resources on student
performance: an update.” Educational Evaluation and Policy Analysis
19: 141-64.
Hanushek, Eric A and Dennis D. Kimko. 2000. “Schooling, Labor-Force
Quality, and the Growth of Nations” The American Economic Review
90(5): 1184-208.
Hanushek, Eric A. and Ludger Wöβmann. 2007. “The Role of Education
Quality in Economic Growth”, World Bank Policy Research Working
Paper 4122.
Hauner, D. and M.S. Kumar. 2005. [Reference in Chapter 9]
Havrylyshyn, Oleh. 2001. “Recovery and Growth in Transition: A Decade of
Evidence,” IMF Staff Papers, Vol. 48 (Special Issue): 53-87.
Havrylyshyn, Oleh, Ivailo Izvorski and Ron van Rooden. 1998. “Recovery
and Growth in Transition Economies 1990-97: A Stylized Regression
Analysis,” IMF Working Paper No. 98/141 (Washington: International
Monetary Fund).
Hedges, Larry V. and Rob Greenwald. 1996. “Have Times Changed? The
Relation between School Resources and Student Performance,” in Gary
Burtless (editor) Does Money Matter? The Effect of School Resources
on Student Achievement and Adult Success, Washington, D.C.:
Brookings Institution Press.
Heggie, Ian G. and Piers Vickers. 1998. Commercial Management
and Financing of Roads. World Bank Technical Paper No. 409.
Washington, D.C.
Библиография
Heitger, B. (2001), “The Scope of Government and Its Impact on Economic
Growth in ОЭСР Countries,” Kiel Working Paper No. 1034.
Heller, P. 2005. (Reference in Chapter 9]
Herrera, Santiago and Gaobo Pang. 2005. Efficiency of Public Spending in
Developing Countries: An Efficiency Frontier Approach. World Bank
Policy Research Working Paper 3645.
Herrera, S. and G. Pang. 2005. "Efficiency of public spending in developing
countries: an efficiency frontier approach." working paper, the World
Bank.
2002 Hospitals in a Changing Europe, ed. by McKee and Healy, European
Obs. For Health Care Systems Series
Howitt, P. (2005). Health, human capital and economic growth: a
Schumpeterian perspective. Working paper, Brown University.
Humphreys, Martin and Martha Lawrence. 2005. Railway Reform in the
Western Balkans. Europe and Central Asia, Regional Working Paper
Series Vol. 1, No. 2, Infrastructure Department, The World Bank,
Washington, D.C.
IMF, 2004 “Public Investment and Fiscal Policy,” (Washington:
International Monetary Fund).
Implementation Completion Report on Republic of Chile Health Sector
Reform Project. March 2000, World Bank
International Energy Agency 2004. World Energy Outlook 2004.
International Monetary Fund. 2004. “Public Investment and Fiscal Policy.”
Fiscal Affairs Department and Policy Development and Review
Department. March.
Kamps, C. (2004), “New Estimates of Government Net Capital Stocks for 22
ОЭСР Countries 1960-2001,” IMF Working Paper 04/67, International
Monetary Fund. Washington D.C.
Karosadnize, Tamuna and Camrin Christensen. 2005. “Грузия : A New
Beginning for Georgia ’s University Admissions” in Bettina Meier and
Michael Griffin (editors) Stealing the Future: Corruption in the
Classroom – Ten Real World Experiences (p. 36-43), Transparency
International: Berlin, Germany.
Kaufmann, D, Kraay, A., and Mastruzzi, M. “Governance Matters V: Governance
Indicators for 1996–2005”, World Bank, September 2006.
Keen et al. 2006. (Reference in Chapter 9]
Kihwan, Kim and Danny M. Leipziger. 1997. “ Korea : A Case of
Government-Led Development” in Danny M. Leipziger (editor),
Lessons from East Asia, The University of Michigan Press.
Kneller, R., Bleaney, M.F., Gemmell, N. (1999), “Fiscal Policy and Growth:
Evidence from ОЭСР Countries,” Journal of Public Economics, 74:
171-190.
Kugler, A. and M. Kugler (2003), “The Labor Market Effects of Payroll
Taxes in a Middle-Income Country: Evidence from Colombia”, IZA
Discussion Paper No. 852, Bonn.
Kutzin, J. (2001). "A descriptive framework for country-level analysis of
health care financing arrangement." Health Policy 56: 171-204.
385
386
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Langenbrunner And Wiley. 2002. Hospitals in a Changing Europe, ed. by
McKee and Healy, European Obs. for Health Care Systems Series.
Landau, D. 1986. Government and economic growth in the less developed
countries: an empirical study for 1960-80. Economic Development and
Cultural Change 35: 35-75.
Leamer, E.E. (1985), “Sensitivity Analyses Would Help,” American
Economic Review, 75(3), 308-13.
Lee Y., Gordon R.H., (2005) “Tax structure and economic growth” Journal
of Public Economics 89 (2005) 1027–1043
Levacic, Rosalind and Peter Downes. 2004. Formula funding of schools,
decentralization and corruption: a comparative analysis, International
Institute for Educational Planning, UNESCO.
Levine, Ross and David Renelt (1991), A Sensitivity Analysis of CrossCountry Growth Regressions, World Bank Working Paper Series No.
609.
Levine, Ross and David Renelt. 1992. “A Sensitivity Analysis of CrossCountry Growth Regressions.” American Economic Review 82(4): 94263.
Levitas, Tony and Jan Herczynski. 2002. “Decentralization, Local
Governments and Education Reform in Post-communist Poland” in
Kenneth Davey (editor) Balancing National and Local Responsibilities:
Education Management and Finance in Four Central European
Countries (p.113-90), Local Government and Public Service Reform
Initiative, Open Society Institute Budapest.
Lochner, Lance and Enrico Moretti. 2004. “The Effect of Education on
Crime: Evidence from Prison Inmates, Arrests, and Self-Reports,”
American Economic Review 94(1):155-89.
Lucas, Robert E. 1988. “On the mechanics of economic development,”
Journal of Monetary Economics 22(July): 3-42.
Mankiw, N. Gregory, David Romer and David Weil. 1992. “A Contribution
to the Empirics of Economic Growth.” Quarterly Journal of Economics
107(2): 407-37.
McKee, M. (2003). Reducing Hospital beds, What are the lessons to be
learned? E. O. o. H. s. a. P. Policy brief no. Copenhagen, Denmark,
WHO regional office for Europe.
McKeown, T. (1976). The role of Medicine- Dream, Mirage or Nemesis?
Princeton, Princeton University Press.
Merlevede, Bruno. 2003. “Reform reversals and output growth in transition
economies,” Economics of Transition, Volume 11 (4): 649–669.
Middleton, J., A. Ziderman, and A. Van Adams. 1993. Skills for
Productivity: Vocational Education and Training in Developing
Countries. New York: Oxford University Press for the World Bank.
Mincer, Jacob. 1970. “The distribution of labor incomes: a survey with
special reference to the human capital approach,” Journal of Economic
Literature 8(1): 1-26.
Mincer, Jacob. 1974. Schooling Experience and Earnings. New York:
National Bureau of Economic Research.
Библиография
Mingat, A. and Jee-Peng Tan. 1992. Education in Asia: A Comparative
study of Cost and Financing, A World Bank Regional and Sectoral
Study, World Bank, Washington, DC.
Mingat, A. and Jee-Peng Tan. 1998. The mechanics of progress in
education: evidence from cross-country data. Policy Research Working
Paper No. 2015, World Bank, Washington, DC.
Mizala, Alejandra, Pilar Romaguera, and Dario Farren. 2002. “The
Technical Efficiency of Schools in Chile ,” Applied Economics 34(12):
1533-52.
Nickell S. (2003) “Employment and Taxes” CESifo Working paper No.1109,
December 2003
Nolte, E., C. Bain, et al. (2006). "Diabetes as a tracer condition in
international benchmarking of health." Diabetes Care 29(5): 1007-11.
Noss, A. 1991. Education and adjustment: a review of the literature. Policy
Research and external affairs working paper WPS 701, World Bank,
Washington, DC.
Nourzad, F., Vrieze, M. (1995), “Public Capital Formation and Productivity
Growth: Some International Evidence,” Journal of Productivity
Analysis, 6: 283-295.
OECD. 1991. Reviews of National Policies for Education: Ireland .
OECD. 1995. Taxation, Employment and Unemployment. The OECD Jobs
Study. Paris.
OECD. 1998. Reviews of National Policies for Education: Korea .
OECD. 2000. OECD Economic Outlook 68. Links between Policy and
Growth: Cross-country Evidence.
OECD. 2003. Reviews of Health Care Systems: Korea.
OECD. 2003b. Reviews of Health Care Systems, Korea.
OECD. 2003c. [Reference in Chapter 9]
OECD. 2005. “Financing Water Supply and Sanitation in EECCA:
Conference of EECCA Ministers of Economy/Finance, Environment
and Water and their Partners. Paris.
OECD. 2006. Education at a Glance: OECD Indicators 2006.
OECD. 2006. OECD Factbook 2006: Economic, Environmental, and Social
Statistics.
Padovano, F., Galli, E. (2001), “Tax Rates and Economic Growth in the
OECD Countries (1950-1990),” Economic Inquiry, 39(1): 44-57.
Parry, Taryn Rounds. 1997. “Decentralization and Privatization: Education
Policy in Chile .” Journal of Public Policy 17(1):107-33.
Perotti, R. 1996. [Reference in Chapter 9]
Poot, Jacques. 2000. “A synthesis of empirical research on the impact of
government on long-run growth.” Growth and Change,, 31 (4), 516546.
Preker, A., M. Jakab, et al. (2002). Health financing reforms in central and
eastern Europe and the former Soviet Union. Funding health care:
options for Europe. E. Mossialos, A. Dixon, J. Figueras and J. Kutzin.
Berkshire, UK, Opem University Press.
387
388
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
Psacharopoulos, George and Harry A. Patrinos. 2004. “Returns to
investment in education: a further update,” Education Economics 12(2):
111-34.
Purfield, Catriona, 2003 “Fiscal Adjustment in Transition: Evidence from
the 1990s,” Emerging Markets Finance and Trade, Volume 39, Number
1: 43-62; António Afonso, Christiane Nickel, and Philipp C.Rothe, 2006
“Fiscal Consolidations in the Central and Eastern European Countries,”
Review of World Economics 2006, Vol. 142 (2).
Rajkumar, A. and V. Swaroop. 2002. Public spending and outcomes. Does
governance matter? World Bank. Policy Research Working Paper 2840.
Washington DC.
Ross, K. and R. Levacic (editors). 1999. Needs-based resource allocation
in education via formula funding of schools. Paris: IIEP-UNESCO.
Sachs, Jeffrey D. 1996. “The Transition at Mid-Decade,” American
Economic Review, Vol. 86, No. 2 (May): 128-133.
Sala-i-Martin, Xavier, Gernot Doppelhofer, and Ronald I. Miller. 2004.
“Determinants of Long-term Growth: A Bayesian Averaging of
Classical Estimates (BACE) Approach,” American Economic Review
94(4): 813-35.
Saltman, R. B. (2004). Social health insurance in perspective: the challenges
of sustaining stability. Social Health Insurance Systems in Western
Europe. European Observatory on Health Systems and Policies. R. B.
Saltman, R. Busse and J. Figueras. Berkshire, UK, Open University
Press.
Sanchez-Robles, B. (1998), “Infrastructure Investment and Growth: Some
Empirical Evidence,” Contemporary Economic Policy, 16, 98-108.
Sargsyan, Gvorg, Balabanyan, Ani, and Hankinson, Denzel. 2006. “From
Crisis to Stability in the Арменияn Power Sector: Lessons Learned from
Армения’s Energy Reform Experience.” Working Paper No. 74. The
World Bank, Washington, D.C.
Schneider F. (2004) “The Size of the Shadow Economies of 145 Countries
all over the World: First Results over the Period 1999 to 2003” IZA
Discussion Paper No. 1431
Schneider F. & Torgler B. (2006) “What shapes attitudes towards paying
taxes? Evidence from multicultural European countries” IZA Discussion
Paper 2117.
Schultz, T. P. (2005). Productive Benefits of Health: Evidence from LowIncome Countries. Institute for Study of Labor IZA, IZA discussion
paper, No 1482.
Selowsky, Marcelo and Ricardo Martin. 1997. “Policy Performance and
Output Growth in the Transition Economies,” American Economic
Review, Vol. 87, No. 2 (May): 349-353.
Serven, L. 2006. Infrastructure: Macroeconomic Issues. Powerpoint
presentation.
Sianesi, Barbara and John Van Reenen. 2002. The Returns to Education: A
Review of the Empirical Macro-economic Literature. The Institute for
Fiscal Studies.
Библиография
Skarbinski, J., H. Walker, et al. (2002). "The burden of out-of-pocket
payment for health care in Tbilisi, Republic of Georgia ." JAMA 287(8):
1043-1049.
Slemrod et al. 1994. [Reference in Chapter 9]
Stern. 1987. [Reference in Chapter 9]
Sub-Saharan African and OECD countries." The Quarterly Review of
Economics and Finance 44: 296? 20.
Summers, L, "Some Simple Economics of Mandated Benefits." American
Economic Review 79, no. 2 (May 1989): 177-183.
Tanzi, V. and K. Chu. 1998. Income Distribution and High-quality Growth.
MIT Press, Cambridge, MA.
Tsang, Mun. 1997. “The Cost of Vocational Training,” International
Journal of Manpower 18(1/2):63-89.
Van Zon, A. and J. Muysken (2001). "Health and endogenous growth."
Journal of Health Economics 20(2): 169? 85.
Wagstaff, A. and M. Claeson. 2004. The Millennium Development Goals for
Health: Rising to the Challenges, World Bank, All Countries.
Washington DC, the World Bank.
Wagstaff, A. and E. Van Doorslaer: 2002. Catastrophe and Impoverishment
in Paying for Health Care: With Applications to Вьетнам 1993-98.
World Bank Policy Research Working Paper.
Wagstaff, A., and E. Van Doorslaer, et al. 2002. "On the decomposing the
causes of health sector inequalities with an application to malnutrition
inequalities in Вьетнам." Journal of Econometrics.
Walewski, Mateusz (2006), Labor Market Effects of Labor Taxes in ECA,
Background paper prepared for the ECA Public Finance and Economic
Growth Study, Warsaw, manuscript.
Water Market Europe, Danilenko and Child (2005) [reference from Chapter
9, footnote 56].
Widmalm, F. (2001), “Tax Structure and Growth: Are Some Taxes Better
Than Others?” Public Choice, 107(3-4): 199-219.
Willoughby, Christopher. 2006. “Public/Private Balance in Transport
Infrastructure and Services: A Global Overview”. Background Paper
for Independent Evaluation Group Evaluation of World Bank Assistance
to the Transport Sector, 1995-2005. September 18 draft
World Bank. Public Expenditure [and Institutional] Reviews, Project
Appraisal Documents, Implementation Completion Reports, recent
years
World Bank. 1989. Educational Development in Таиланд : The Role of
World Bank Lending . A World Bank Operations Evaluation Study,
Operations Evaluation Department.
World Bank. 1993. The East Asian Miracle: Economic Growth and Public
Policy. Oxford University Press: New York.
World Bank. 2000. Implementation Completion Report on Republic of
Chile Health Sector Reform Project.
389
390
Налогово-бюджетная политика и экономический рост:
уроки для Восточной Европы и Центральной Азии
World Bank. 2000b. Whitehouse, W. How Poor Are the Old? A Survey of
Evidence from 44 Countries, Social Protection Discussion Paper No.
0017.
World Bank. 2002. Palacios and Pallarés-Miralles, International Patterns of
Pension Provision, Social Protection Discussion Paper No. 0009.
World Bank. 2002b. Transition: The First Ten Years (Washington: The
World Bank).
World Bank. 2003. Армения: Poverty Assessment, Report No. 27192-AM.
World Bank. 2003b. Турция : Road Improvement and Traffic Safety
Project. Implementation Completion Report. Europe and Central Asia
Region. Washington, D.C.
World Bank. June 2003c. Pro-Poor Health Financing Schemes in Таиланд ,
a Review of Country Experience. WP series 2004-9.
World Bank. 2004. A Framework for the Development of the Transport
Sector in South East Europe. Europe and Central Asia Region.
Washington, D.C.
World Bank. 2004b. Georgia : Secondary and Local Roads Project. Project
Appraisal Document. Cr. 3938-GE. The World Bank. Washington,
D.C.
World Bank. 2004c. Millennium development goals for health in Europe and
Central Asia: relevance and policy implications. World Bank working
paper No. 33. Washington DC.
World Bank. 2004d Georgia , Review of the Health Sector. Report Number 29413GE
World Bank. 2005. “EU-8 Quarterly Economic Report, Special Topic: Labor
Taxes and Employment in the EU-8,” The World Bank, Warsaw, April.
World Bank. 2005b. “Enhancing Job Opportunities: Eastern Europe and the
Former Soviet Union”, The World Bank, Washington DC.
World Bank. 2005c. Enhancing Job Opportunities. Eastern Europe and
Former Soviet Unions, Washington, DC.
World Bank. 2005d. Labor Taxes and Employment in EU8, World Bank
EU-8 Quarterly Economic Report, Part II, April.
World Bank. 2005e Managing Health Expenditures in New EU Member
States: Options for Reforms.
World Bank. 2005f. Nanak Kakwani and Kalanidhi Subbarao, Aging and
Poverty in Africa and the Role of Social Pensions.
World Bank. 2005g. Ukraine : Poverty and Inequality in a Growing
Economy, Report No. 34631-UA.
World Bank. 2006. “Selected Issues in Fiscal Reform in Central Europe and
the Baltic Countries 2005,” The World Bank, Warsaw, February.
World Bank. 2006b. Infrastructure in the Europe and Central Asia Region:
Approaches To Sustainable Services. Report No. 36227-ECA.
Infrastructure Department. World Bank, Washington, D.C.
World Bank. 2006c. Measuring Financial Performance in Infrastructure.
Report No. 36058-ECA. Infrastructure Department, Europe and Central
Asia Region. World Bank, Washington, D.C.
World Bank. 2006d. Dimensions of Urban Poverty in the Europe and
Central Asia Region. World Bank Policy Research Working Paper
Библиография
3998. Infrastructure Department, Europe and Central Asia Region.
Washington, D.C.
World Bank. 2006e. “Albania: A Public Expenditure and Institutional
Review.” Volumes I and II. Report No. 36453—AL. Poverty
Reduction and Economic Management Unit. Europe and Central Asia
Region. Washington, D.C.
World Bank. 2006f. “Turkey : Country Economic Memorandum—
Promoting Sustained Growth and Convergence with the European
Union.” Volumes I and II. Report No. 33549—TR. Poverty Reduction
and Economic Management Unit. Europe and Central Asia Region.
Washington, D.C.
World Bank. 2006g. “Turkey : Public Expenditure Review.” Report No.
36764—TR. Poverty Reduction and Economic Management Unit.
Europe and Central Asia Region. Washington, D.C.
World Bank. 2006h. The Third Transition: Exploring the Impact of
Changing Demographic Structures in Eastern Europe and the Former
Soviet Union.
World Bank. 2006i. Kyrgyz Health Sector Note, Report No. 32612-AL.
World Bank. 2006j. Doing Business.
World Bank. 2007a. Rocha and Rudolph, Financial Market Pre-Conditions
for a Second Pillar.
World Bank. 2007b.
391