состояние современного российского законодательства

СОСТОЯНИЕ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЯХ
И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО РАЗВИТИЯ
Ржанникова Е.В.
Не более чем 10–15 лет назад в нашей стране вся экономическая деятельность
находилась под контролем государства. Невозможно было представить, чтобы
какое-либо предприятие находилось бы в собственности отдельного физического
лица или группы лиц. Государством контролировались буквально все сферы жизнедеятельности общества — производства товаров и услуг, их распределение, а в
отдельных случаях и потребление.
После реформ, проведённых в 90-х годах, ситуация в экономике претерпела
кардинальные изменения: проведена приватизация, в результате чего право собственности на предприятия отошло как к юридическим, так и к физическим лицам. Первоначально считалось, что рыночная экономика, являясь саморегулирующимся "организмом", основываясь на принципе соотношения спроса и предложения, сбалансирует интересы потребителя и производителя. При этом государственное вмешательство в экономические процессы отвергалось. Между тем,
практика показала, что отсутствие государственного регулирования негативно
влияет не только на экономику, но и на социальные процессы. Особенно необходимым является государственный контроль за такими хозяйствующими субъектами, как естественные монополии, поскольку именно они имеют право собственности на стратегически значимые товары и услуги (энергоресурсы, услуги
электрической связи, услуги по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным и иными видами транспорта и другие виды товаров и услуг).
Понятие естественной монополии даётся в Законе Российской Федерации от
17.08.95 № 147-ФЗ "О естественных монополиях"1 и определено как "такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественной монополии не могут
быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном
товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в
меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие
виды товаров". Под субъектом естественной монополии понимается хозяйствующий субъект, занимающийся производством (реализацией) товаров в условиях
естественной монополии.
Вместе с тем, существуют мнения о том, что естественная монополия возникает и существует в том случае, когда одна фирма или корпорация может производить тот или иной продукт по более дешёвой цене и более качественно, чем все
остальные. 2 С такой характеристикой естественной монополии вряд ли можно
согласиться, поскольку, естественная монополия в отличие от обычной монополии отличается именно тем, что она существует в единственном числе, и только
она способна производить определённый товар или оказывать какую-либо услугу.
И именно такое определение естественной монополии даётся в Законе "О естественных монополиях". Такое определение естественной монополии оправдано ещё
и потому, что иначе не представляется возможным разграничить естественную
монополию, субъект естественной монополии и хозяйствующий субъект, зани1
2
302
Собрание законодательства Российской Федерации 1995, № 34, ст. 3426
Ф. Шамхалов, Государство и экономика, М., изд-во "Экономика", 1999, с. 114.
мающий на рынке определённого товара (услуги) доминирующее положение, или
так называемая, обычная монополия.
Однако следует согласиться с тем, что для наиболее оптимального обеспечения интересов потребителей товаров (услуг) необходима система антимонопольных мер, препятствующих монополизации отдельных отраслей и регионов с точки зрения обеспечения товарными природными ресурсами.1
Понятие товарного рынка даётся в соответствии с законом Российской Федерации от 22.03.91 № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической
деятельности на товарных рынках"2 (далее — Закон "О конкуренции …"). Для
дальнейшего рассмотрения вопроса необходимо проанализировать понятие "товарный рынок". Согласно статье 4 Закона "О конкуренции…" "товарный рынок"
— сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых
товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой, исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствие этой возможности за её пределами".
Географические границы товарного рынка позволяет определить "Порядок
проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках", утверждённый приказом Государственного комитета по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации (далее —
ГКАП Российской Федерации) от 20.12.96 № 1693. Под географическими (территориальными) границами товарного рынка понимается территория, на которой
покупатели приобретают или могут приобрести изучаемый товар (товарызаменители) и не имеют такой возможности за ее пределами.
Таким образом, исходя из смысла Закона "О конкуренции…" и Приказа ГКАП
Российской Федерации от 20.12.96 № 169 следует вывод, что географические границы товарного рынка могут быть:
в пределах Российской Федерации, охватывая всю её территорию;
в пределах субъекта Российской Федерации, охватывая территорию того или
иного субъекта;
в пределах нескольких субъектов Российской Федерации, охватывая территорию ряда субъектов;
в пределах города (района) внутри отдельного субъекта Российской Федерации;
в пределах нескольких районов (городов) внутри отдельного субъекта Российской Федерации.
Статья 5 Закона Российской Федерации "О естественных монополиях" предусматривает создание федеральных органов исполнительной власти по регулированию естественных монополий и их право на создание своих территориальных
органов с наделением их полномочиями в пределах своей компетенции.
Указ Президента Российской Федерации от 28.02.95 № 220 "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской
Федерации"4 установил, что необходимо образовать федеральные органы испол1
Системные проблемы России. Путь в ХХI век, М., изд-во "Экономика", под ред. академика РАН Д.С. Львова, с. 512.
2
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета
Российской Федерации 1991, N 16, ст. 499
3
"Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", 1997,
N3
4
Собрание законодательства Российской Федерации 1995 , N 10, ст. 858
303
нительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах:
транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам,
транспортировка газа по трубопроводам, производство электрической и тепловой
энергии и предоставление услуг по их передаче;1
железнодорожные перевозки; перевозки в труднодоступные районы Российской Федерации; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и
аэропортов;
услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Установление государственного контроля продиктовано необходимостью защиты потребителей от возможных злоупотреблений монополий, в то же время,
государство сохраняет сами монополии в интересах экономической эффективности. Характер такой защиты, как верно подмечает Ф. Шамхалов, зависит от масштабов издержек и технологических факторов поощрения конкуренции с фирмой
или корпорацией, пользующейся статусом естественной монополии.2
Указом Президента Российской Федерации от 28.02.95 № 220 Правительству
Российской Федерации было поручено внести свои предложения в отношении
создания соответствующих федеральных органов исполнительной власти по регулированию деятельности субъектов естественных монополий. Затем, Указом
Президента Российской Федерации от 29.11.95 № 1194 "О Федеральной энергетической комиссии"3 была образована федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации, регулирующая вопросы транспортировки нефти и нефтепродуктов, газа по магистральным трубопроводам. Позднее, Указом Президента РФ
от 25.01.96 N 96 "О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи"4 был создан федеральный орган по
регулированию естественных монополий в области связи, Указом Президента РФ
от 26.02.96 N 276 "О Федеральной службе Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте"5 создан федеральный орган по регулированию естественных монополий на транспорте, которым установлено, что
Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте является федеральным органом исполнительной власти по
регулированию естественных монополий в следующих сферах:
железнодорожные перевозки;
услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.
Таким образом, было создано три федеральных органа по регулированию естественных монополий:
в области транспортировки нефти и нефтепродуктов, газа по магистральным
трубопроводам,
в области связи;
в сфере железнодорожных перевозок.
1
Особое внимание следует уделить проблеме государственного регулирования субъектов естественных монополий, производящих энергетические ресурсы. По прогнозу Международного энергетического агенства, к 2010 году потребление первичных энергоносителей в мире увеличится на 47,66%.-"Системные проблемы России. Путь в ХХI век", М., издво "Экономика", под ред. академика РАН Д.С. Львова, с.251.
2
Ф. Шамхалов, Государство и экономика, М., изд-во "Экономика", 1999, с. 114
3
Собрание законодательства Российской Федерации 1995, № 49, ст. 4770
4
Собрание законодательства Российской Федерации 1996 , N 5, ст.462
5
Собрание законодательства Российской Федерации 1996, N 10, ст. 878
304
Однако Указом Президента Российской Федерации от 12.04.99 N 456 "О признании утратившими силу актов Президента Российской Федерации"1 Указы Президента Российской Федерации от 25.01.96 N 96 и от 26.02.96
N 276 были признаны утратившими силу, а соответствующие федеральные органы исполнительной власти упразднены. Указом Президента Российской Федерации от 17.08.99 N 1062 "О структуре федеральных органов исполнительной
власти Российской Федерации"2 утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, в которую не вошли ни Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи, ни
Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте.
Вместе с тем, постановлением Правительства РФ от 12.07.99 N 793 "Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по антимонопольной
политике и поддержке предпринимательства"3 Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее
именуется — Министерство) утверждено как федеральный орган исполнительной
власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в
области предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках, обеспечения контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей и о рекламе, о регулировании и контроле за деятельностью субъектов естественных монополий в
области связи и на транспорте.
Полагаем, что включение в функции Министерства Российской Федерации по
антимонопольной политике и поддержке предпринимательства дополнительных
полномочий по обеспечению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о естественных монополиях в области связи и на транспорте является оправданным, поскольку, Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства с 1991 года осуществляет согласно Закону "О конкуренции…" контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов, занимающих на рынке определённого товара долю свыше 35
процентов, ведёт Реестр этих субъектов, рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, выносит решения и предписания обязательные
для исполнения хозяйствующими субъектами, должностными лицами и гражданами.
Организация же федеральных органов исполнительной власти по регулированию отдельных сфер деятельности субъектов естественных монополий привела
бы фактически к параллелизму и дублированию деятельности антимонопольных
органов и органов по регулированию субъектов естественных монополий. Кроме
того, не имея опыта и подготовленных кадров, эффективность деятельности соответствующих федеральных органов по регулированию отдельных сфер деятельности субъектов естественных монополий была бы незначительной. При этом для
финансирования данных федеральных органов необходимо было бы предусмотреть определённые средства в федеральном бюджете, что при дефиците федерального бюджета представляется проблематичным. Видимо эти, и не только эти
основания и послужили принятием решения об упразднении Федеральной служ1
Собрание законодательства Российской Федерации 1999, № 16, ст. 1967
Собрание законодательства Российской Федерации 1999, № 39, ст. 4223
3
Собрание законодательства Российской Федерации 1999, № 29, ст. 3756
2
305
бы Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области
связи и Федеральной службы Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте.1
Возвращаясь к деятельности антимонопольных органов, хотелось бы отметить,
что сейчас Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и
поддержке предпринимательства, а также его территориальные органы (а они существуют практически в каждом субъекте Российской Федерации) осуществляют
контроль не только за деятельностью хозяйствующих субъектов, занимающих на
рынке определённого товара долю свыше 35%, но и за деятельностью субъектов
естественных монополий в области связи и на транспорте. При этом, указанный
контроль производится либо самим федеральным органом, либо его территориальным подразделением. Полномочия антимонопольных органов определены
статьей 12 Закона "О конкуренции…". Однако возникает коллизия между нормами, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от
12.07.99 N 793 и Законом "О конкуренции": антимонопольные органы в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.99 N 793
наделены полномочиями по регулированию деятельности субъектов естественных
монополий на транспорте и в сфере связи, но, абзац пятый статьи 12 Закона "О
конкуренции…" устанавливает, что "федеральный антимонопольный орган вправе принимать решения о наложении штрафа на коммерческие и некоммерческие
организации и административных взысканий на их руководителей, граждан, в том
числе на индивидуальных предпринимателей, а также на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления за нарушение
антимонопольного законодательства, за исключением случаев нарушения установленного порядка ценообразования в соответствии с законодательством о естественных монополиях".
Представляется, что поскольку на антимонопольные органы возложены определённые обязанности, то следовало бы расширить и их права, а сделать это можно внеся соответствующие изменения в Закон "О конкуренции …".
Обзор практики деятельности антимонопольных органов позволяет сделать
вывод о том, что в настоящее время существуют следующие виды товарных рынков:
товарный рынок Российской Федерации,
региональный товарный рынок,
товарный рынок субъекта Российской Федерации.
Как видно, товарный рынок "внутри" субъекта Российской Федерации не имеет четкого определения. Предлагаем использовать термин "локальный товарный
рынок" для рассматриваемого данного понятия, как уже было сделано в Законе
Челябинской области и в Законе Кировской области.
1
Если сравнить ситуацию государственного регулирования естественных монополий,
например, с США, то мы увидим, что в Соединённых Штатах существует множество федеральных учреждений и агенств, деятельность которых нацелена прежде всего на упорядочение функционирования и развития национального производственно-хозяйственного,
финансового и социального инфраструктурного комплекса.- см. Business law today, p. 665,
St. Paulo, 1988.
Таким же образом в Западной Европе обеспечение эффективного функционирования и
развития энергетики, транспорта, связи науки является важнейшей задачей властных
структур различного уровня. - см. Эрхард Л., Благосостояние для всех, М., 1991, с.13.
306
Рассматривая государственное регулирование деятельности субъектов локальных естественных монополий, следует отметить тот факт, что в настоящее время
в федеральном законодательстве понятия "локальная естественная монополия",
"субъект локальной естественной монополии" отсутствуют.
Вместе с тем, в ряде субъектов Российской Федерации (Кировской и Челябинской областях) уже приняты законы "О локальных естественных монополиях", в
которых этим понятиям даны определения. В отдельных регионах, в частности, в
Нижегородской области законы, регулирующие деятельность локальных естественных монополий включены в планы законотворческой работы.
Так что же такое локальная естественная монополия, что представляют из себя
хозяйствующие субъекты, работающие в условиях локальной естественной монополии, почему, по нашему мнению, их деятельность следует регулировать, и если
её регулировать, то какими методами?
Ранее, в постановлении Верховного Совете РСФСР от 17.06.93 № 5207-1 "О
толковании отдельных положений статьи 4 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"1 использовалось понятие "местный товарный рынок". При этом, при применении указанного
понятия сфера обращения товара, то есть географические границы товарного
рынка, определялись исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за её
пределами. Под соответствующими территориями наряду с национальногосударственными границами и административно — территориальными образованиями понимались также группы населённых пунктов или иные территории,
находящиеся в пределах границ этих образований. Представляется, что при таком
подходе к определению границ местного товарного рынка отсутствовала чёткость
в конкретном установлении географических границ местного товарного рынка.
Федеральным законом от 18.12.95 № 201-ФЗ "О признании утратившими силу
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального
закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"2 постановление Верховного Совета РСФСР от 17.06.93 № 5207-1 "О толковании отдельных
положений статьи 4 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" признано утратившим силу.
Представляется, что отношения по регулированию деятельности хозяйствующих субъектов, действующих на локальных товарных рынках, следует отнести к
отношениям, регулируемым административным законодательством по следующим основаниям:
наличие отношений власти и подчинения (субъект локальной естественной
монополии обязан выполнять решения и предписания, вынесенные органом регулирования деятельности субъектов локальных естественных монополий);
возможность привлечения к административной ответственности (предупреждение или штраф);3
1
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета
Российской Федерации, 1993, № 26, ст. 972.
2
Собрание законодательства Российской Федерации 1995, N 51, ст. 4974
3
"Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми
находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной
власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органа-
307
Помимо этого и в Законе "О конкуренции …", и в Законе "О естественных монополиях" непосредственно установлено, что возможно привлечение правонарушителя (коими могут быть не только физические и должностные лица, но и юридические лица) к административной ответственности.
Принятие субъектом Российской Федерации закона, регулирующего деятельность субъектов локальных естественных монополий вполне правомерно, так как
пункт "к" статьи 72 Конституции Российской Федерации установил, что административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На уровне федерации существует, как уже указывалось выше, закон "О естественных монополиях", в который понятие локальной естественной монополии не
входит.
В то же время, сложившаяся правотворческая практика в ряде субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что впредь до принятия федерального
закона, регламентирующего основные принципы государственного регулирования деятельности субъектов локальных естественных монополий, в целях достижения баланса интересов между потребителями и субъектами локальных естественных монополий субъектам Российской Федерации следовало бы принять соответствующие законы "О локальных естественных монополиях", а на Федеральном
уровне — модельный закон — "Об общих принципах государственного регулирования деятельности субъектов локальных естественных монополий".
Представляется, что в Федеральном модельном законе следует предусмотреть:
определение основных понятий, например, таких как "локальных товарных
рынок", "субъект локальной естественной монополии" и др.
орган регулирования деятельности локальных естественных монополий. В отношении органа регулирования деятельности субъектов локальных естественных
монополий, было бы возможно, в соответствии с частями 2 и 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации в рамках соглашения между федеральным органом
исполнительной власти — антимонопольным органом и органом исполнительной
власти субъекта Российской Федерации передача полномочий по регулированию
деятельности субъектов локальных естественных монополий территориальным
подразделениям Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
полномочия органа регулирования субъектов локальных естественных монополий (права и обязанности данного органа),
обязанности субъектов локальных естественных монополий,
составы правонарушений, а также механизм привлечения к административной
ответственности субъектов локальных естественных монополий, их должностных
лиц за нарушение Закона,
ми местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской
Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не
установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации."- См. статью 26 Закона Российской Федерации от 06.10.99 № 184-ФЗ "Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"- Собрание законодательства Российской Федерации 1999, N 42, ст. 5005.
308
порядок представления информации в орган регулирования деятельности
субъектов локальных естественных монополий,
ответственность сотрудников органа регулирования субъектов локальных естественных монополий,
порядок обжалования решений органов по регулированию субъектов локальных естественных монополий.
Таким образом, с принятием Федерального закона "Об общих принципах государственного регулирования деятельности субъектов локальных естественных
монополий" и законом субъектов Российской Федерации "О локальных естественных монополиях" сформируется система государственного регулирования,
которая позволит сбалансировать интересы и потребителей, и субъектов локальных естественных монополий.
309